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CONVENIO DE KYOTO: CONVENIO INTERNACIONAL PARA LA

SIMPLIFICACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LOS REGÍMENES ADUANEROS

ANTECEDENTES

Los antecedentes del Convenio de Kyoto Revisado se remontan a las quejas de


los comerciantes internacionales que, en el período de entreguerras, lograron que
la Cámara Internacional de Comercio adoptara el tema como propio y lo llevara
hasta la Liga de las Naciones, lo que produjo que en 1923, se promulgara la
Convención Internacional para la Simplificación de las Formalidades Aduaneras y
de Otra Índole.

Hacia finales de los años ‘40, el GATT hizo avanzar considerablemente la materia
con sus precisiones sobre el aforo aduanero, los obstáculos técnicos, el concepto
del valor en aduana de las mercancías, las licencias previas y otros tópicos que
precisaron y acotaron el quehacer en este rubro.

Ya en los ‘50, se crea el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) de Bruselas,


que se propuso "conseguir el más alto grado de armonía y uniformidad en los
sistemas aduaneros", y "el desarrollo y mejoramiento de la técnica aduanera". Con
el correr del tiempo, el Consejo se convertiría en la actual Organización Mundial
de Aduanas. El Comité Técnico Permanente del CCA realizó una gran cantidad de
estudios comparativos destinados a transformarse en procedimientos-modelo,
sencillos y de bajo costo, que pudieran luego recomendarse a los diversos países
miembros, sobre temas como procedimientos para importar y exportar,
exenciones, importaciones temporales, tránsito, almacenamiento, etc. Inclusive se
realizaron pequeñas convenciones sobre cuestiones puntuales como embalajes,
importaciones de equipo profesional y de objetos para ferias, eventos,
exposiciones, y para catástrofes.

En los años ‘60, el CCA reconoció la necesidad de contar con un instrumento


internacional que proporcionara a todos los países, miembros o no, una guía
coherente e integral para simplificar y armonizar su legislación aduanera. Así nació
el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes
Aduaneros, adoptado en Kyoto en 1973 (Convenio de Kyoto), el cual consta de un
cuerpo general, aplicable a todos los países suscriptores, y 31 anexos; en estos,
sintetiza 31 temas utilizando la misma estructura: Cada tema está contenido en un
"Anexo", el cual contiene una Introducción, que establece en qué consiste; una
sección de Definiciones, que establece los principales conceptos; las Normas o
prácticas más recomendables al asunto de que se trata y, en algunos casos,
mayores aclaraciones, conocidas como Notas, o inclusive ejemplos y prácticas
recomendadas. Esta estructura permitía a los países la adopción de los Anexos
que les resultaran convenientes, pudiendo formular reservas (fundamentadas) a
alguna de sus partes. Los fundamentos debían ser revisados cada tres años. Este
conjunto de 31 anexos podía permitir a algún país encontrar el contenido ideal de
una Ley Aduanera simplificada y alineada con las mejores prácticas aplicadas a
nivel mundial. Para acceder al convenio se suscribía el cuerpo y al menos un
anexo.

CONVENIO DE KYOTO:

El Convenio de Kyoto, denominado Convenio Internacional para la Simplificación y


Armonización de los Regímenes Aduaneros, se firmó en la ciudad de Kyoto,
Japón, el 18 de mayo de 1973, y entró en vigor el 25 de setiembre de 1974. Fue
elaborado bajo el auspicio del Consejo de Cooperación Aduanera (hoy,
Organización Mundial de Aduanas), con el objetivo, como su propio nombre lo
indica, de alcanzar un alto grado de simplificación y de armonización de los
regímenes aduaneros, de tal forma que se disminuyan las divergencias que
pudiesen obstruir el comercio internacional.

Debido al acelerado progreso tecnológico, al crecimiento del transporte


internacional y a la necesidad de establecer Administraciones Aduaneras más
modernas y competitivas, la Organización Mundial de Aduanas reconoció la
obligación de revisar los procedimientos aduaneros tradicionales, adoptando, el 26
de junio de 1999, en la ciudad de Bruselas, la Versión Revisada del Convenio de
Kyoto, la cual entró en vigor el 03 de febrero de 2006.

El Convenio de Kyoto Revisado (CKR) es el principal convenio de facilitación del


comercio aduanero. Fue elaborado por la Organización Mundial de Aduanas y
entró en vigor el 3 de febrero de 2006. Es una revisión y actualización del
Convenio Internacional sobre la Simplificación y la Armonización de
Procedimientos Aduaneros (Convenio de Kyoto) que fue adoptado en 1973-1974.

A pesar de que solo 40 Partes Contratantes del Convenio de Kyoto de 1974


firmaron el Protocolo de Enmienda, el Convenio de Kyoto Revisado se ha
convertido en uno de los instrumentos jurídicos de mayor trascendencia a nivel
mundial, en tanto varias de sus normas y prácticas recomendadas han sido
tomadas en cuenta en la legislación aduanera de la mayoría de países, como es el
caso del nuestro.

En efecto, si bien formalmente el Perú no se adhirió al Convenio de Kyoto de


1974, ni tampoco a la versión revisada del mismo, a nivel comunitario, mediante la
Decisión 618, se dispuso la incorporación progresiva del Anexo General del
Convenio de Kyoto Revisado, así como la referencia de los Anexos Específicos en
la elaboración de la Decisión sobre Armonización de Regímenes Aduaneros. Ello,
con la finalidad de facilitar y promover un lenguaje común internacional en el
marco de las disposiciones aduaneras, que permita la obtención de resultados
significativos y mensurables en el proceso de integración andina.

Dentro de este orden de ideas, con fecha 16 de julio de 2007, se publicó en la


Gaceta Oficial de la Comunidad Andina, la Decisión 671 relativa a la Armonización
de Regímenes Aduaneros, en cuyo Considerando se manifestó la necesidad de
adoptar los principios del Convenio de Kyoto Revisado, a efectos de armonizar la
normativa de los regímenes aduaneros a ser aplicados en el comercio
intrasubregional y frente a las importaciones de terceros países.

En tanto la Decisión 671 entró en vigor el 01 de junio de 2009, el Perú se


encuentra obligado a adoptar las medidas necesarias para asegurar su
cumplimiento, conforme a lo dispuesto en el Artículo 4 del Tratado de Creación del
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

En atención a ello, es que la actual Ley General de Aduanas, aprobada mediante


el Decreto Legislativo No. 1053, ha sido elaborada siguiendo la misma línea de la
Decisión 671, y por consiguiente, bajo los principios establecidos en el Convenio
de Kyoto Revisado, los cuales buscan, como veremos más adelante, la
estandarización y simplificación de las prácticas y regímenes aduaneros, a efectos
de contribuir con la política comercial de apertura y globalización.

APLICACIÓN DEL CONVENIO DE KYOTO REVISADO EN LA ACTUAL LEY


GENERAL DE ADUANAS

En la medida que el Convenio de Kyoto Revisado se ha convertido en una


herramienta fundamental para favorecer el intercambio comercial, es que nuestro
legislador ha considerado conveniente el adoptar la estructura de los regímenes
aduaneros recomendada por dicho Convenio, con la finalidad de armonizar y
simplificar el tratamiento aplicable a las mercancías que ingresan y salen de los
distintos territorios aduaneros.

Con el propósito de evitar que se generen vacíos legales, contradicciones o


entorpecimientos en el comercio internacional, la actual Ley General de Aduanas
ha uniformizado la denominación de los regímenes aduaneros siguiendo el
parámetro establecido en el Convenio de Kyoto Revisado, y a diferencia de la
legislación anterior, en la actual Ley General de Aduanas los regímenes
aduaneros se clasifican en seis (06) categorías: los regímenes de importación, de
exportación, de perfeccionamiento, de depósito aduanero, de tránsito y otros
regímenes aduaneros o de excepción, siendo importante resaltar que han
desaparecido dos (02) categorías: los regímenes temporales y los regímenes
suspensivos, los cuales han sido distribuidos en las categorías anteriores.

Si bien la clasificación actual no es 100% idéntica a la plasmada en el Convenio


de Kyoto Revisado, es innegable que dicha estructura ha sido expedida sobre la
base del mismo, orientada bajo los mismos principios rectores, es decir, la
simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, la modernización de la
administración, el aprovechamiento de la tecnología de la información, la
cooperación con otras autoridades nacionales y con otras administraciones
aduaneras, la adopción de normas internacionales y el acceso a recursos tanto
administrativos como judiciales.

En efecto, la actual Ley General de Aduanas ha establecido en sus primeros


artículos, los Principios Generales que rigen la actividad aduanera en el Perú, los
cuales se equiparan a los principios regulados en el Convenio de Kyoto Revisado,
por cuanto, en estricto buscan la Facilitación del Comercio Exterior, la
Cooperación e Intercambio de Información con otras Administraciones Aduaneras
y con Empresas Privadas o Entidades Públicas Nacionales o Extranjeras, la
Participación de Agentes Económicos en la Prestación de los Servicios
Aduaneros, la Gestión de Calidad y Uso de Estándares Internacionales, así como
la Publicidad de las normas exigibles a los Operadores de Comercio Exterior.

Sin perjuicio de ello, es menester señalar que existen disposiciones en el


Convenio de Kyoto Revisado que difieren de las plasmadas en la actual Ley
General de Aduanas. Para efectos del presente artículo, haremos mención solo a
alguna de ellas, como es el caso de las siguientes:

• Norma 1, Capítulo 8 del Anexo General: “Las personas interesadas podrán elegir
entre llevar a cabo sus negocios con la Aduana directamente o mediante la
designación de un tercero que actúe en su nombre”.

En la legislación nacional, los despachos de importación que superen los US$


2,000 dólares americanos y los despachos de exportación que superen los US$
5,000 dólares americanos, necesariamente deben realizarse a través de un
intermediario aduanero, el Agente de Aduanas.

En ese sentido, únicamente los despachos por montos menores a los indicados
podrán ser tramitados por los propios dueños o consignatarios de las mercancías,
con lo cual, es claro que, a diferencia de lo contemplado en el Convenio de Kyoto
Revisado, no existe una libre elección de llevar a cabo los negocios directamente
con la Aduana o a través de un tercero.
• Norma 47, Capítulo 3 del Anexo General: “Cuando la Aduana venda las
mercancías que no hayan sido declaradas dentro del plazo establecido o que no
hayan podido ser retiradas aunque no se haya constatado alguna infracción, el
producto de la venta luego de la deducción de cualquier derecho e impuesto y de
cualquier otro recargo o gasto en que se haya incurrido, se entregará a la(s)
persona(s) con derecho a recibirlo, o cuando esto no sea posible, se mantendrá a
su disposición por un período determinado”.

En la legislación nacional, se prevé que las mercancías en situación de abandono


legal, abandono voluntario y las que hayan sido objeto de comiso pueden ser
rematadas, adjudicadas, destruidas o entregadas al sector competente; sin
embargo, no se establece la posibilidad que, de existir un remanente producto de
la venta, éste sea entregado al dueño o consignatario.

• Norma 23 del Anexo Específico H: “La severidad o el monto de las multas


aplicadas en la cancelación administrativa de una infracción aduanera dependerán
de la gravedad o de la importancia de la infracción cometida y de los antecedentes
de la persona involucrada con respecto a su relación con la Aduana”.

Norma 24 del Anexo Específico H: “Cuando se proporcione datos falsos en una


declaración de mercancías y el declarante pueda demostrar que se tomaron todos
los pasos razonables a fin de proporcionar una información correcta y exacta, la
Aduana tomará este factor en cuenta cuando considere la eventual imposición de
una multa”.

Norma 25 del Anexo Específico H: “Cuando se cometa una infracción aduanera


como consecuencia de un hecho de fuerza mayor o por otras circunstancias fuera
del control de la persona interesada y no hubiere fraude o negligencia o intento de
fraude de su parte, no se aplicará ninguna multa a condición que los hechos sean
debidamente probados a satisfacción de la Aduana”.

En la legislación nacional se establece que la infracción será determinada en


forma objetiva; sin embargo, como se puede apreciar, el Convenio de Kyoto
Revisado refleja una concepción de responsabilidad subjetiva para la aplicación de
las sanciones administrativas, en tanto hace referencia a conceptos como
intención, negligencia y fraude.

A partir de todo lo expuesto, resulta evidente que, a pesar de no habernos


adherido formalmente al Convenio de Kyoto Revisado, la actual Ley General de
Aduanas ha sido elaborada sobre la base de los objetivos y principios establecidos
en el mismo, existiendo algunas diferencias, que bien podrían ser reexaminadas,
en tanto contribuyan con la promoción de la facilitación del intercambio comercial.
El Secretario General de la OMA es el depositario del Convenio. Los países deben
depositar su instrumento de adhesión o ratificación con el Secretario General del
Consejo. El Convenio es administrado por el Comité de Administración del CKR
cuyos miembros son las partes contratantes. Solo las partes contratantes tienen
derecho a voto, pero todos los demás pueden participar como observadores. El
Comité de Administración no cuenta con una función fiscalizadora o de resolución
de disputas en caso de que una parte contratante incumpla con los estándares
contenidos en el CKR. Los países que se adhieren a este Convenio cuentan con
tres años para implementar los estándares y cinco años para implementar los
estándares de transición que están contenidos en el Anexo General y en los
anexos específicos que aceptaron.

La OMA promueve la implementación del Convenio a través de iniciativas que


elevan la concientización, que capacitan y que construyen capacidad. Para julio de
2012, el SA contaba con 84 partes contratantes. El texto del Convenio así como
información adicional sobre el CKR se puede encontrar en este sitio de Internet.
Note que las directrices del CKR están disponibles a un costo.

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