UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL

FACULTAD DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

CURSO : METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN E INFORMÁTICA

JURÍDICA

DOCENTE : PATRICIA LUI

TEMA : EL PROCESO ADMINISTRATIVO

ALUMNA : GARABITO RODRÍGUEZ, Yoselyn Pamela

CICLO :I

LIMA – PERÚ
2017
 2

ÍNDICE

Portada
Índice 2
Introducción 5

CAPÍTULO I: GENERALIDADES 7
1.1. Proceso Administrativo 7
1.2. Origen 7
1.3. Universalidad del proceso administrativo 7
1.3.1. Planeación 8
1.3.2. Organización 8
1.3.3. Dirección 8
1.3.4. Control 8
1.4. Características del proceso administrativo 8
1.5. Fases del proceso administrativo 9
1.5.1. Planeación 9
1.5.2. Organización 10
1.5.3. Dirección 10
1.5.4. Control 11
1.5.5. Integración 11
1.5.6. Previsión 11
1.6. Diferentes enfoques del proceso administrativo 12
1.6.1. Henry Fayol 12
1.6.2. George Terry 15
1.6.3. Agustín Reyes Ponce 15
1.6.4. José Antonio Fernández Arena 15
1.6.5. James a. F. Stoner. 16

CAPÍTULO II: DEFINICIONES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO POR

DIVERSOS AUTORES
2.1. Definiciones de autores extranjeros 18
2.1.1. Henry Fayol 18
2.1.2. Harol Koontz 18
 3

2.1.3. George R. Terry 18

2.1.4. David R. Hampton 19
2.1.5. James A. F. Stoner 19
2.1.6. Stephen P. Robbins 19
2.2. Autores mexicanos 20
2.2.1. Agustín Reyes Ponce 20
2.2.2. José Antonio Fernández Arena 20
2.2.3. Francisco Laris Casillas 20
2.2.4. Sergio Hernández y Rodríguez 21
2.2.5. Jorge Barajas Medina 21

CAPÍTULO III: TEORÍAS JURÍDICAS SOBRE EL PROCESO ADMINISTRATIVO

3.1. Teoría del Proceso 22
3.2. Teorías privatistas, publicistas, pluralistas, unitarias 22

3.2.1. Teorías privatistas 23

3.2.2. Teorías publicistas 23
3.2.3. Teorías pluralistas 23
3.2.4. Teorías unitarias 24
3.3. Teorías más relevantes 25
3.3.1. El proceso como relación jurídica 25
3.3.2. El proceso como situación jurídica 26
3.3.3. El proceso como institución jurídica 27

CAPÍTULO IV: ESCUELAS JURÍDICAS

4.1. Evolución de las escuelas administrativas 29
4.2. Las doctrinas 29
4.2.1. La Doctrina Francesa 29
4.2.2. La Escuela del Servicio Público o Escuela de Burdeos y su fundador
León Duguit. 32
4.2.3. La Doctrina Alemana 33
4.2.4. La Concepción de Otto Mayer 34
4.2.5. La Teoría de Georg Jellinek 35
 4

CAPÍTULO V: PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

5.1. Principio de Legalidad 38
5.2. Principio del Debido Procedimiento 39
5.3. Principio de Impulso Oficio 40
5.4. Principio de Razonabilidad 41
5.5. Principio de Imparcialidad 43
5.6. Principio de Informalismo 43
5.7. Principio de Presunción de Veracidad 44
5.8. Principio de Conducta Procedimental 45
5.9. Principio de Celeridad 46
5.10. Principio de Eficacia 47
5.11. Principio de Verdad Material 48
5.12. Principio de Participación 49
5.13. Principio de Simplicidad 50
5.14. Principio de Uniformidad 51
5.15. Principio de Predictibilidad 51
5.16. Principio de Privilegios de Controles Posteriores 52

Conclusiones 54
Referencias Bibliográficas 56
 5

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo monográfico denominado “EL PROCESO

ADMINISTRATIVO”, tiene por finalidad dar a conocer las principales concepciones teóricas

del tema, a partir de su concepto, definición de diversos autores, teorías, escuelas y los

principios jurídicos que la rigen.

El proceso administrativo es la situación jurídica legal que se plantea ante una autoridad

oficial competente, cuando se ha iniciado un reclamo o petición en una oficina o dependencia

del Estado, sea por una persona particular, natural o jurídica, o por un servidor público, con el

objeto de lograr el reconocimiento de un derecho, la solución de un conflicto de intereses o

cualquier cuestión administrativa, que necesariamente debe definirse o resolverse, en su caso,

después de una serie de trámites procedimentales.

La presente investigación está estructurada en cinco capítulos:

Capítulo I Generalidades, en este capítulo se define el concepto, origen, características, fases y

enfoques del proceso administrativo.

Capítulo II Definiciones del proceso administrativo por diversos autores,

Capítulo III Teorías jurídicas sobre el proceso administrativo, se detallan cada una de las teorías

que caracterizan al proceso administrativo como una institución jurídica.

Capítulo IV Escuelas jurídicas del derecho administrativo a nivel mundial.

Capítulo V Principios jurídicos del proceso administrativo, los cuales están regidos en el Perú

por la Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444.

Espero que con la elaboración de la presente monografía pueda cumplir con las

expectativas del curso.

 6

EL PROCESO ADMINISTRATIVO
 7

CAPÍTULO I
GENERALIDADES

1.1. Proceso Administrativo

Parte de la comunidad jurídica actual afirma que el proceso constituye una relación jurídica
que se denomina relación jurídica procesal, la cual explica la unidad del proceso y su estructura.
A pesar de eso algunos dicen que no es una relación sino una situación jurídica, siendo para
muchos una relación jurídica pública, entre ellos Chiovenda, Rocco, Bulow y otros. Carnelutti,
por su parte, dice que no es propiamente una relación jurídica, algunos le dan otra
denominación, establecimiento, fundación, etc. Para Bustos 1(2003) “Es una cuestión
importante, en la medida en que determina la normativa supletoria a aplicar en los casos de
lagunas legales. En torno a la naturaleza jurídica, han existido dos corrientes contrapuestas;
las privatistas y las publicistas.” (p. 1).

1.2. Origen
El paradigma del proceso administrativo y de las áreas funcionales fue desarrollado por Henri
Fayol (1916). Aunque todavía se discuta si la administración es una ciencia o, por el contrario,
es arte, desde una perspectiva funcionalista se afirma que la función básica de la
administración, como práctica, es la de seleccionar objetivos apropiados y dirigir a la
organización hacia su logro. Lo anterior implica definir la administración como un proceso
que, como tal, requiere de la ejecución de una serie de funciones. Fayol describió “Las
actividades administrativas como compuestas por las funciones de planear, organizar, dirigir,
coordinar y controlar.”2 (Zapata et al, 2006, p. 64).

1.3. Universalidad del proceso administrativo

“El proceso tiene aplicación universal y los gerentes lo pueden aplicar, no importando el tipo
de empresa de que se trate. Es utilizado donde varias personas trabajan juntas para el logro
de objetivos comunes. Este proceso lo puede utilizar un gerente de una empresa constructora
e igualmente lo utilizará un gerente de una tienda de departamentos”3 (Bustos, 2003, p. 2).

1
Bustos, E. (2003). Proceso administrativo y planeación. Recuperado el 20 de noviembre del 2017, de
http://www.angelfire.com/ak6/proceso_escom/unidad_2.pdf.
2
Zapata, A.; Murillo, G. y Martínez, J. Organización y Management, Universidad del Valle, 2006, p. 64.
3
Bustos, E. (2003). Proceso administrativo y planeación. Recuperado el 20 de noviembre del 2017, de
http://www.angelfire.com/ak6/proceso_escom/unidad_2.pdf.
 8

Asimismo, este proceso puede ser utilizado en cualquier nivel de la organización ya sea
directivo o simplemente de supervisión.

La naturaleza del proceso administrativo se basa en:

1.3.1. Planeación:
- Contribución de los objetivos
- Extensión de la planeación
- Eficacia de los planes

1.3.2. Organización
- Objetivos cuantificables
- Claro concepto de actividades o actividades involucradas
- Área clara y concisa de la autoridad o de la decisión

1.3.3. Dirección
- Propósito de la empresa
- Factores productivos
- Naturaleza del factor humano

1.3.4. Control
- Establecer estándares
- Medición
- Corrección
- Retroalimentación

1.4. Características del proceso administrativo

 La fase de prueba es, en un proceso jurisdiccional, aquella fase procesal en que, por
resolución judicial, se declara abierto o comenzado el período en que deben proponerse y
practicarse aquellas pruebas que convengan al derecho de las partes.
 Objeto. El proceso judicial es unitario, en el sentido de que se dirige a resolver una
cuestión, pero que admite la discusión de cuestiones secundarias al interior del mismo. En
este caso, cada cuestión secundaria dará origen a un procedimiento distinto al
procedimiento principal. Por esto, el proceso judicial puede envolver dentro de sí uno o
varios procedimientos distintos.
 9

 Fundamentos. En un proceso se pueden discutir cuestiones de hecho o cuestiones de

derecho, o ambas simultáneamente. En el primer caso se discuten los antecedentes de los
cuales derivan los derechos reclamados por las partes, mientras que en el segundo caso
ambas partes están de acuerdo en los hechos, pero discuten la interpretación jurídica que
debe darse a los mismos.
 Iniciación y resolución. El proceso puede abrirse cuando el demandante ejerza su acción,
o bien de oficio, por iniciativa del propio tribunal. Y usualmente terminará en una sentencia
judicial de término, aunque también puede acabar por vía de auto. (Véase también recurso
judicial).

“En este aspecto resulta importante la distinción entre proceso civil y penal, incluyéndose en
el civil los procesos laboral y contencioso administrativo, por cuanto en el primero de ellos
rige el principio dispositivo o de justicia rogada y en el segundo el impulso procesal recae en
el juez”4 (Wikipedia, 2017, párr. 15).

1.5. Fases del proceso administrativo

Se plantean dos fases en el proceso administrativo, una mecánica y otra dinámica.
En la primera, fase mecánica, se busca establecer qué hacer y se prepara la estructura necesaria
para hacerlo, comprende las actividades de planeación y organización.
La segunda, fase dinámica, se refiere a cómo se maneja ese organismo social que se ha
estructurado y comprende las actividades de dirección y control.

Actividades que lo componen

Como ya se ha mencionado, el proceso administrativo consiste de 4 etapas o funciones
básicas: planeación, organización, dirección y control. A continuación una breve introducción
a cada una.

1.5.1. Planeación
Consiste en saber qué se va a hacer por anticipado, cuál va a ser la dirección que se va a tomar
para alcanzar los objetivos de la manera más eficiente. ¿Qué se desea conseguir (objetivos)?

4
Wikipedia (2017). Naturaleza jurídica del proceso. Recuperado el 22 de noviembre del 2017, de
https://es.wikipedia.org/wiki/Naturaleza_jur%C3%ADdica_del_proceso#Corrientes_privatistas_y_publicistas.
 10

¿Qué se va a hacer para alcanzarlo? ¿Quién y cuándo lo va a hacer? ¿Cómo lo va a hacer

(recursos)? La planeación trata de crear un futuro deseado.

Robbins y De Cenzo5 (2006) afirman que:

Planificar abarca la definición de las metas de la organización, el
establecimiento de una estrategia general para alcanzar esas metas y el
desarrollo de una jerarquía minuciosa de los planes para integrar y coordinar
las actividades. Establecer metas sirve para no perder de vista el trabajo que
se hará y para que los miembros de la organización fijen su atención en las
cosas más importantes (p. 6).

1.5.2. Organización
La organización es un sistema que permite una utilización equilibrada de los recursos cuyo fin
es establecer una relación entre el trabajo y el personal que lo debe ejecutar. Es un proceso en
donde se determina qué es lo que debe hacerse para lograr una finalidad establecida o planeada,
dividiendo y coordinando las actividades y suministrando los recursos.

Robbins6 (2005) explica que “organizar es disponer el trabajo para conseguir las
metas de la organización. Organizar incluye determinar qué tareas hay que hacer, quién las
hace, cómo se agrupan, quién rinde cuentas a quién y dónde se toman las decisiones.” (p. 9).

1.5.3. Dirección
La dirección es la función que trata, a través de la influencia interpersonal, de lograr que todos
los involucrados en la organización contribuyan al logro de sus objetivos. Se ejerce a través de
tres subfunciones: el liderazgo, la motivación y la comunicación.

Finch, Freeman y Gilbert7 (1996), dicen que “la dirección es el proceso para dirigir e
influir en las actividades de los miembros de un grupo o una organización entera, con respecto
a una tarea. La dirección llega al fondo de las relaciones de los gerentes con cada una de las
personas que trabajan con ellos.” (p. 13).

5
Robbins, S. y De Cenzo, D. Fundamentos de administración: conceptos esenciales y aplicaciones. España:
Pearson Educación, 2009.
6
Robbins, S. (2005). Administración. España: Pearson Educación.
7
Finch Stoner, James Arthur; Freeman, R. Edward y Gilbert, Daniel R. Administración, Pearson Educación,
1996.
 11

1.5.4. Control
El control es la función que efectúa la medición de los resultados obtenidos comparándolos
con los esperados (planeados) con el fin de buscar la mejora continua.

Alegre, Berné y Galve8 (2000) sostienen que:

El control es la actividad de seguimiento encaminada a corregir las
desviaciones que puedan darse respecto a los objetivos. El control se ejerce con
referencia a los planes, mediante la comparación regular y sistemática de las
previsiones y las consiguientes realizaciones y la valoración de las desviaciones
habidas respecto de los objetivos. El control, pues, contrasta lo planeado y lo
conseguido para desencadenar las acciones correctores, que mantengan el
sistema regulado, es decir, orientado a sus objetivos (p. 42).

Existen algunas otras actividades o funciones que han sido adicionadas por diversos autores,
entre ellas se tienen:

1.5.5. Integración
Integrar, con qué y quiénes se va a hacer, consiste en seleccionar y obtener los recursos
financieros, materiales, técnicos y humanos considerados como necesarios para el adecuado
funcionamiento de un organismo social., la integración agrupa la comunicación y la reunión
armónica de los elementos humanos y materiales, selección entrenamiento y compensación del
personal.

1.5.6. Previsión
Prever, qué se puede hacer, consiste en el diagnóstico de la información y los datos disponibles,
de tal manera que se haga posible la anticipación o construcción del contexto en el que la
organización se encontrará.

A través del siguiente video tutorial aprenderás más sobre qué es el proceso
administrativo, cuáles son sus fases y cuáles sus etapas: planeación, organización, dirección y
control. (5 videos, 28 minutos, Educatina)

8
Alegre, L., Berné, C.; Galve, G. (2000). Fundamentos de economía de la empresa: perspectiva funcional.
Editorial Ariel.
 12

1.6. Diferentes enfoques del proceso administrativo

“Con el propósito de clarificar este punto, se presentan los diferentes enfoques del proceso
administrativo”9 (Bustos, 2003, p. 3).

1.6.1. Henry Fayol

Ingeniero de minas Francés, considerado por muchos como el padre de la administración,
escribió en su libro una teoría general administrativa que dividió en 3 partes importantes:
1. Capacidades que constituyen el valor del personal en la empresa.
2. Principios generales de la administración.
3. Elementos de la administración.

Su enfoque en el proceso administrativo subdividido en:

a) Planeación
c) Comando
e) Control
b) Organización
d) Coordinación

1.6.2. Harold Koontz y Ciril O'donnell

Con base en los factores del proceso administrativo, según su clasificación, fundamentan una
serie de tipos universal:

1. Organización.
a) Objetivo.
b) Eficiencia óptima.
c) Tramo de control.
d) Niveles jerárquicos.
e) Responsabilidad.
f) Autoridad y responsabilidad.
g) Unidad de mando.
h) Decisión jerárquica.

9
Bustos, E. (2003). Proceso administrativo y planeación. Recuperado el 20 de noviembre del 2017, de
http://www.angelfire.com/ak6/proceso_escom/unidad_2.pdf.
 13

i) División del trabajo,

j) Definición funcional,
k) Equilibrio.
I) Flexibilidad,
m) Continuidad,
n) Dirección.

2. Integración.
a) Integración humana.
b) Manejo de personal.
c) Definición.
d) Especificación de aspectos directivos.
e) Calificación de méritos.
f) Promoción.
g) Solidez en la estructura.
h) Preparación continua de ejecutivos.
i) Reconocimiento de autoridad,
j) Desarrollo integral.

3. Dirección.
a) Contribución individual.
b) Armonía de los objetivos.
c) Eficiencia.
d) Unidad de mando.
e) Supervisión directa.
f) Dirección técnica.
g) Comunicación.
h) Comprensión.
i) Información.
j) Uso de estrategia en la organización,
k) Dirección adecuada.
 14

4. Planeación.
a) Definición de problemas.
b) Eficiencia.
c) Primacía de la planeación.
d) Perseverancia.
e) Premisas.
f) Lugar en la estructura.
g) Tiempo oportuno.
h) Comunicación.
i) Selección de alternativas,
j) Limitaciones.
k) Tiempo límite.
I) Flexibilidad,
m) Vigilancia.
n) Planeación a largo plazo.

5. Control.
a) Claridad de los objetivos.
b) Eficiencia.
c) Control de responsabilidades.
d) Controles a futuro.
e) Control directo.
f) Reflejo de la planeación.
g) Adecuación a la estructura.
h) Adecuación a los ejecutivos.
i) Estandarización.
j) Fijación de puntos estratégicos,
k) Excepción.
I) Flexibilidad,
m) Revisión,
n) Acción.
 15

1.6.2. George Terry.

"Administrar es lograr un objetivo predeterminado mediante el esfuerzo ajeno". Identifica a la
administración con la dirección, concepto que corrobora al referirse a los que considera como
factores de la administración.
a) Planeación.
b) Organización.
c) Ejecución.
d) Control y/o vigilancia.

Considera dos grupos que desarrollan los factores:

1. Preejecutivo a cuyo cargo quedan la planeación y la organización.
2. Ejecutivo encargado de ejecución y control enfatiza en forma muy especial la
coordinación.

1.6.3. Agustín Reyes Ponce.

Distinguido profesionista mexicano, fundador de la escuela de la administración que se
especializó en el estudio de la administración. En su opinión el Proceso Administrativo consta
de 2 etapas:
1. Estática se identifica la previsión, planeación y la organización.
2. Dinámica son considerados la Integración, dirección y el control considera de gran
importancia la administración de personal enfatizando el análisis y valuación de puestos, la
calificación de méritos y la administración de sueldos y salarios. Las características de la
administración son:
a) Su universalidad el fenómeno administrativo se da dondequiera que existe un organismo
social, porque en él tiene que existir siempre coordinado sistemáticamente de medios.
b) Su especialidad aunque la administración va siempre acompañada de otros fenómenos.

1.6.4. José Antonio Fernández Arena

En 1965. Él decía que los pasos del proceso administrativo eran:
a) Planeación.
b) Decisión.
c) Motivación.
d) Implementación.
e) Comunicación.
f) Control.
 16

La revolución de la comunicación y el avance evidente de la ciencia administrativa ya

integrada para permitir una implementación después de haber efectuado una cuidadosa
planeación en la implementación se hace hincapié en las actividades y elementos de decisión,
motivación y comunicación, finalmente están todos de acuerdo en la última etapa del control.

1.6.5. James a. F. Stoner.

Las principales actividades administrativas son:
a) Planear.
b) Organizar.
c) Dirigir.
d) Controlar.
El modelo fue organizado a principios del siglo XIX todavía se emplea en la actualidad.
 17

CAPÍTULO II
DEFINICIONES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO POR
DIVERSOS AUTORES

El proceso administrativo ha sido un modelo a seguir durante generaciones, el cual fue

desarrollado y utilizado a finales del siglo XIX y principios del siglo XX por Henry Fayol, y a
partir de ese momento se le ha identificado como la estructura básica de la práctica
administrativa, otorgándole a ésta una capacidad de abstracción más amplia y la posibilidad de
generar conceptos teóricos cada vez más particularizados a las necesidades de las
organizaciones, siendo también un modelo con el cual se estandariza la función del
administrador.

Un proceso es el conjunto de pasos o etapas necesarias para llevar a cabo una actividad,
y comprende varias fases, etapas o funciones.

En su concepción más sencilla se puede definir el proceso administrativo como la

administración en acción, o también como (Alzacri, 2014)10:
El conjunto de fases o etapas sucesivas a través de los cuales se efectúa la
administración, mismas que se interrelacionan y forman un proceso integral. Se
puede definir el concepto de Proceso Administrativo: Un proceso social que
tiene como finalidad lograr los máximos resultados mediante la coordinación de
actividades y personas que integran un sistema organizado (párr. 2).

El proceso administrativo es el conjunto de pasos o etapas necesarias que llevan a cabo

los administradores o gerentes para realizar una actividad o alcanzar un objetivo (el proceso de
la administración).

Está constituido por dos fases: mecánica o estructural y dinámica u operativa. En la

primera se incluyen la planeación y la organización; en la segunda, la dirección y control.
Conjunto de fases o etapas sucesivas a través de las cuales se efectúa la administración, mismas
que se interrelacionan y forman un proceso integral.

10
Alzacri (2014). Proceso Administrativo. Recuperado el 23 de noviembre del 2017, de
http://alzacri2.blogspot.pe/2014/06/proceso-administrativo.html.
 18

El proceso administrativo se define como una consecuencia de fases o etapas a través

de las cuales se lleva a cabo la practica administrativa. Algunos autores lo dividen de acuerdo
a su criterio en tres, cuatro, cinco o seis etapas, en la actualidad, la división cuatripartita, de
cuatro fases, es la más aceptada universalmente: Planeación, organización, dirección y control.
Lyndall F. Urwick a las dos fases del proceso administrativo les llama: mecánica y dinámica
de la administración, siendo la mecánica la parte teórica en la que se establece lo que debe
hacer, se dirige siempre hacia el futuro y la dinámica se refiere a cómo manejar de hecho el
organismo social.

2.1. Definiciones de autores extranjeros

2.1.1. Henry Fayol.

Dice que el acto de administrar implica planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar. Estas
funciones, a su vez, engloban los elementos de la administración: Planeación, organización,
dirección, coordinación y control (Alzacri, 2014, párr. 6)11.

2.1.2. Harol Koontz.

Define el proceso administrativo como "un enfoque operacional generado para desarrollar la
ciencia y la teoría con aplicación práctica en la administración".
Los elementos son:
1. Planeación
2. Organización
3. Integración
4. Dirección
5. Control

2.1.3. George R. Terry.

Este pensador dice que el proceso administrativo es el núcleo esencial de la administración.
Según él, los elementos del proceso administrativo son:
1. Planeación
2. Organización

11
Ibidem. P. 6
 19

3. Ejecución
4. Control
Estas cuatro funciones fundamentales forman el proceso de administrar, "son los medios por
los cuales administra un gerente".

2.1.4. David R. Hampton.

Considera al proceso administrativo como un proceso gerencial que cuando se ejecutan
debidamente, favorece la eficacia y eficiencia de la organización
De acuerdo con David R. Hamton, los elementos del proceso administrativo son:
1. Planeación
2. Organización
3. Dirección
4. Control

2.1.5. James A. F. Stoner.

Define al proceso administrativo como una serie de partes separadas o funciones que
constituyen un proceso total.
Los elementos del proceso administrativo son:
1. Planeación
2. Organización
3. Dirección
4. Control

2.1.6. Stephen P. Robbins.

Considera la administración como un proceso (método sistemático para manejar actividades)
En el cual todos los gerentes o administradores deben realizar diversas actividades
interrelacionadas para alcanzar los objetivos deseados. Estas actividades son:
1. Planeación
2. Organización
3. Dirección
4. Control
 20

2.2. Autores mexicanos

2.2.1. Agustín Reyes Ponce. Su modelo contiene seis elementos, cada uno de los cuales
responde a una pregunta concreta: ¿Qué puede hacerse?, ¿qué se va a hacer?, ¿cómo se va
hacer?, ¿con qué se va hacer?, ¿se ha hecho?, ¿cómo se ha realizado?

Según este autor, los elementos del proceso administrativo son:

1. Previsión
2. Planeación
3. Organización
4. Integración
5. Dirección
6. Control

2.2.2. José Antonio Fernández Arena.

Considera al proceso administrativo como un proceso racional de trabajo en donde se debe
tomar en cuenta tres aspectos fundamentales: pensar en lo que se va hacer, llevarlo a la práctica,
medir y comparar los resultados.
Los elementos del proceso administrativo son:
1. Planeación
2. Implementación
3. Control

2.2.3. Francisco Laris Casillas

Este pensador entiende el proceso administrativo como la administración en marcha. Considera
que todas las etapas son dinámicas: la administración siempre está en constante movimiento.
Según Laris Casillas, los elementos del proceso administrativo son:
1. Planeación
2. Organización
3. Integración
4. Dirección
5. Control
 21

2.2.4. Sergio Hernández y Rodríguez

Considera los siguientes elementos del proceso administrativo:
1. Previsión
2. Planeación
3. Organización
4. Integración
5. Dirección
6. Control

2.2.5. Jorge Barajas Medina.

Dice que el proceso administrativo se compone de los siguientes elementos:
1. Planeación
2. Organización
3. Integración
4. Dirección
5. Control
 22

CAPÍTULO III
TEORÍAS JURÍDICAS SOBRE EL PROCESO ADMINISTRATIVO

“Parte de la comunidad jurídica actual afirma que el proceso constituye una relación jurídica
que se denomina relación jurídica procesal, la cual explica la unidad del proceso y su
estructura”12 (Wikipedia, 2017, párr. 8). A pesar de eso algunos dicen que no es una relación
sino una situación jurídica, siendo para muchos una relación jurídica pública, entre ellos
Chiovenda, Rocco, Bulow y otros. Carnelutti, por su parte, dice que no es propiamente una
relación jurídica, algunos le dan otra denominación, establecimiento, fundación, etc. Es una
cuestión importante, en la medida en que determina la normativa supletoria a aplicar en los
casos de lagunas legales. En torno a la naturaleza jurídica, han existido dos corrientes
contrapuestas; las privatistas y las publicistas.

3.1. Teoría del Proceso

Su objeto de estudio son aquellos temas o instituciones que configuran universalmente el
concepto proceso como expresión única, común y homogénea. Según Monroy13 (2015):
Es el estudio del proceso como abstracción, esto es, de aquello que es común
en la diversidad de sus manifestaciones. Se trata del estudio del proceso como
institución, y solo como expresión secundaria, también, de sus instituciones. No
hay que olvidar que el concepto teoría -de origen griego está ligado a aquel
tipo de conocimiento liberado de aplicaciones prácticas (p. 56).

Empleando categorías desarrolladas preferentemente por Alcalá Zamora y Carnelutti,

podemos decir que los conflictos de intereses se resuelven de tres maneras: por acción directa
de las partes o autodefensa -tema ya desarrollado en el primer capítulo-, por autocomposición,
cuando los mismos interesados resuelven su conflicto, y por heterocomposición, cuando se
sirven de un "tercero" ajeno al conflicto.

12 Wikipedia (2017). Naturaleza jurídica del proceso. Recuperado el 22 de noviembre 2017, de

https://es.wikipedia.org/wiki/Naturaleza_jur%C3%ADdica_del_proceso#Corrientes_privatistas_y_publicistas.
13
Monroy, J. (2015). Introducción al proceso civil. Recuperado el 22 de noviembre del 2017, de
http://facultad.pucp.edu.pe/derecho/wp-content/uploads/2015/03/material2014.pdf.
 23

3.2. Teorías privatistas, publicistas, pluralistas, unitarias.

3.2.1. Teorías privatistas

Consideran que el proceso es una institución integrada dentro del Derecho privado. Hoy en día
no se puede mantener esta tesis, habida cuenta del monopolio estatal sobre la jurisdicción, que
impide considerar al proceso como algo propio del ámbito privado. Para estos autores, proceso
puede identificarse con contrato, de forma que lo definen como el acuerdo de voluntad de las
partes en virtud del cual deciden someterse a la decisión de un juez. Por tanto, la jurisdicción
es asimilada a una especie de convenio arbitral de las partes, denominado litis contestatio. El
consentimiento, objeto y causa de este contrato serían los elementos que conceden la fuerza de
cosa juzgada a la sentencia dictada por el juez.

Esta litis contestatio tiene que ver más con el arbitraje que con la jurisdicción, y es
totalmente inadmisible en cuanto al proceso penal, en el cual no es necesaria la voluntad del
procesado de someterse a la decisión del juez, quien dicta sentencia en virtud de su imperium
o potestad, y no por compromiso o contrato alguno.

Otro sector considera que el proceso debe explicarse a través del cuasicontrato, de
forma que el consentimiento de las partes de someterse a la decisión del juez es tácito y no
expreso; así se salvaba una de las críticas a la teoría contractualista. Sin embargo, se mostró
también inútil, ya que la sentencia del juez no tiene nada que ver con el consentimiento de las
partes.

3.2.2. Teorías publicistas

Estos autores creen que el proceso no puede explicarse a través de las relaciones jurídico-
privadas, y por ello acuden al Derecho público.

3.2.3. Teorías pluralistas

Encontramos inicialmente a la teoría materialista, denominada así en tanto toma como
referencia para establecer la separación entre el derecho procesal penal y el derecho procesal
civil, el hecho de que el objeto esencial del proceso penal es una relación de derecho público;
en cambio, en el proceso civil su objeto litigioso, por así decirlo, tiene su origen en una relación
de derecho privado. El jurista italiano FLORIÁN es un destacado defensor de esta propuesta.
 24

Como resulta más o menos evidente, la tesis de Florián (1933) parte de un error de apreciación
del derecho material a analizar: considerar que los contenidos de este sean distintos no es
razón suficiente para que el proceso, como fenómeno jurídico autónomo, deba ser también
distinto y variable.14 (p. 109).

La tesis procesalista considera que los principios procesales y la manera como se

desarrolla la actividad probatoria son dos aspectos procesales relevantes que distinguen el
proceso penal del proceso civil. Para hacer más expresiva la tesis se dice que, por ejemplo, en
el proceso penal la actividad es regularmente necesaria, en cambio en el proceso civil, el titular
del derecho no está obligado a iniciar un proceso.

Hay procesos penales que se pueden iniciar por decisión del agraviado, como el caso
de las querellas, por ejemplo. Por otro lado, también hay procesos civiles que son
imprescindibles e ineludibles, como por ejemplo aquellos referidos a la modificación del estado
civil de las personas.

La tesis jurisdiccionalista parte del principio de que a través de la jurisdicción penal se

ejerce un tipo especial, exclusivo y único de derecho público, el ius puniendi. En cambio en la
jurisdicción civil se ventilan distintos tipos de derechos públicos y privados, sea de los
particulares o de las entidades colectivas, públicas o privadas.

3.2.4. Teorías unitarias

En este grupo de teorías milita el mayor número de procesalistas de la hora actual. Podríamos
afirmar que las teorías unitarias son significativamente las mejor logradas desde una
perspectiva de técnica jurídica. Por lo demás, como se apreciará a continuación, estas tienen la
ventaja de no cerrar el paso a elaboraciones variadas, eclécticas en algunos casos, pero que
sirven para explicar determinadas situaciones límite que en otra postura intelectual, sería
imposible entenderlas.

Hay autores como Fairen; que reclaman la necesidad impostergable de acabar con los
criterios diferenciadores que solo entorpecen el avance de los estudios procesales. Admitiendo

14
Florián, E. (1933). Elementos de derecho procesal penal. Traducción de Leonardo Prieto Castro. Barcelona:
Casa Editorial.
 25

la existencia de rasgos disímiles entre el proceso civil y penal, Fairen considera que privilegiar
un análisis de las diferencias solo es útil en la medida en que se convierta en el material para
producir instituciones integradoras, las que a su vez conduzcan a la destrucción de las
separaciones entre las disciplinas procesales originadas en la naturaleza del derecho material.

3.3. Teorías más relevantes

Las teorías más relevantes son las siguientes:

3.3.1. El proceso como relación jurídica

El alemán Von Büllow concebía al proceso como una relación jurídica que se caracteriza por
su autonomía o independencia de la relación jurídica material que se deducía dentro del mismo.
Características de esta relación: Se trata de una relación jurídica compleja, ya que engloba todos
los derechos y deberes que se producen en las distintas fases del procedimiento. Es una relación
de Derecho público, que tiene su origen en una litis contestatio de naturaleza pública. Por tanto,
el proceso es la relación jurídica formada por derechos y deberes recíprocos entre el juez y las
partes, que se perfecciona a través de la litis contestatio, de la que surgen dos obligaciones
básicas: Por un lado, a que el órgano jurisdiccional asuma la tarea de decidir la contienda. Por
otro lado, a que las partes queden sometidas a la resolución dada por el juez. Se trata de
obligaciones puramente procesales, y para que éstas se produzcan, es necesario que se cumplan
determinados requisitos, denominados presupuestos procesales, que son los requisitos de
admisibilidad y condiciones previas a la tramitación de cualquier relación procesal. Las
aportaciones fundamentales de la doctrina de la relación jurídica son dos:
- Nacimiento, con carácter autónomo, del Derecho procesal, que deja de ser un instrumento del
Derecho material para pasar a ser una ciencia autónoma. Por tanto, se está diferenciando entre
la relación jurídica material deducida en el proceso y la relación jurídica procesal.
- Por primera vez se explica la naturaleza del proceso a través del Derecho público.

Pero esta teoría sufrió críticas; no se admitió que se fundamentase el proceso en la litis
contestatio, aunque tenga una naturaleza pública, ya que debe recurrirse a conceptos propios
del Derecho procesal. Por otro lado, se criticó su concepto de relación jurídica, ya que se
consideraba que no existe una relación entre el juez y las partes, sino que la relación existe;
bien entre las propias partes, o bien entre el juez y cada parte por separado. En España, la teoría
fue seguida por autores como Prieto Castro, Gómez Orbaneja, etc. Para éste, el proceso es una
relación jurídica o nexo entre dos sujetos que existe en virtud del Derecho objetivo, y que es
 26

regulado por éste. El contenido de dicha relación será una serie de obligaciones y derechos
procesales.

3.3.2. El proceso como situación jurídica

Su artífice fue Goldschmidt, que critica a la anterior teoría desde una triple vertiente: Los
presupuestos procesales no pueden ser la condición de existencia del proceso, ya que estos
presupuestos deben ser discutidos dentro del proceso en sí, que finalizará, si no concurren éstos,
con una sentencia absolutoria en la instancia. El contenido del proceso no lo constituyen
derechos y obligaciones; es verdad que el juez tiene la obligación de dictar sentencia, pero
dicha obligación no deriva de una relación jurídica procesal, sino de la obligación del Estado
de administrar la Justicia, y por tanto, nace del propio Derecho público. Asimismo, las partes
no tienen en puridad obligaciones procesales, ya que la sujeción del ciudadano al poder del
Estado es natural y no deriva de ninguna relación jurídica. A lo sumo, pueden existir cargas
para las partes, pero no obligaciones.

La teoría de la relación jurídica es estática, y no aporta nada nuevo al proceso, el cual

se caracteriza por su dinamismo, ya que se desarrolla de acto en acto hasta desembocar en la
resolución dictada por el juez. Para Goldschmidt, situación jurídica es el estado en el que se
encuentra una persona, desde el punto de vista de la sentencia que espera, conforme a las
normas jurídicas. El proceso progresa por medio de los actos procesales, cuya meta será el
logro de una sentencia favorable a las pretensiones de las partes, y cada acto procesal crea una
situación en que las partes examinan cuáles son sus posibilidades de obtener esa sentencia
favorable. Cada una de estas situaciones es válida en tanto en cuanto es condición de la
siguiente y tiene como presupuesto la anterior; así, el proceso se define como un conjunto de
situaciones transitorias, que van transcurriendo hasta llegar a una situación definitiva, cual es
la sentencia.

En el proceso, todos los derechos se encuentran en situación de espera, mientras no se

produzca la sentencia. Por eso, lo que caracteriza al proceso es la incertidumbre, tanto por parte
del actor, como por parte del demandado y también por parte del juez. Así, en el proceso no
puede haber derechos, sino expectativas de derechos; de la situación de incertidumbre
solamente derivan cargas y expectativas. En cuanto a las obligaciones, éstas no existen,
propiamente, en el ámbito procesal, sino que sólo hay cargas; la carga se diferencia de la
obligación en que, mientras que ésta es un imperativo nacido del interés de un tercero o del
 27

interés del Estado, la carga es un imperativo del propio interés, de ahí que no haya sanción para
quien decide no asumir una carga. Desde el punto de vista de la teoría de la situación jurídica,
el proceso puede definirse como el fenómeno jurídicamente reglamentado que se desenvuelve
de situación en situación, produciendo determinadas cargas y expectativas, con el fin de obtener
una decisión judicial.

3.3.3. El proceso como institución jurídica

Según Jaime Guasp, el proceso debe ser considerado como una institución jurídica. Este autor
desecha la teoría de la relación jurídica por considerar que, dentro del proceso existen varias
correlaciones de derechos y deberes, y por lo tanto no se produce una sola relación jurídica,
sino múltiples, que son susceptibles de ser reconducidas a la unidad a través de la idea de
institución. El proceso para Guasp se define como el conjunto de actividades relacionadas por
el vínculo de una idea común y objetiva, a la que están adheridas las diversas voluntades
particulares de los sujetos de los que procede aquella actividad. La institución procesal la
configuran dos elementos fundamentales:
- La idea común y objetiva: la satisfacción de la pretensión.
- Las voluntades particulares que se adhieren a ella.

Los caracteres fundamentales del proceso serán los siguientes:

1. Jerarquía entre las personas que intervienen.
2. Universalidad, ya que el proceso no reconoce particularidades territoriales dentro de los
límites de una misma soberanía.
3. Permanencia, porque el proceso no se agota en el momento de producirse, sino que perdura
a lo largo del tiempo, a través de la sentencia.
4. Elasticidad formal, para adaptarse a las vicisitudes de cada caso concreto.

La teoría del proceso como servicio público fue promovida por los administrativistas
franceses. Parten de la calificación de la actividad jurisdiccional como actividad administrativa,
a los efectos de explicar el proceso como un servicio público. La función jurisdiccional es una
actividad técnica puesta al servicio de los particulares, para ayudarles en la consecución del fin
que persiguen; la composición del litigio. De esta forma, las normas que regulan este servicio
público no serían normas jurídicas, sino técnicas, porque no tienden a crear relaciones jurídicas,
sino a satisfacer fines que persiguen los particulares. Esta teoría es inadmisible en opinión de
la doctrina más autorizada que cita varias razones: en primer lugar, no es compatible con el
 28

proceso penal, en el cual no existen fines propios de los particulares. En segundo lugar, es
absurdo comparar la función jurisdiccional con otros servicios públicos, ya que el proceso
deriva de una actividad estatal: lo que un día es un servicio postal, o de salud, etc., al día
siguiente puede ser un servicio privado. Pero la actividad jurisdiccional es algo consustancial
al propio Estado de Derecho, desde el momento en el que el Estado asume el monopolio de la
tutela jurisdiccional, obligándose a crear órganos adecuados y a poner los medios necesarios
para acceder a ellos. La función jurisdiccional no puede concebirse como servicio público,
porque el cumplimiento del deber de administrar Justicia por parte del Estado no es
discrecional, sino consustancial al Estado de Derecho, y además debe administrarla en la forma
constitucionalmente señalada, es decir: a través del debido proceso.
 29

CAPÍTULO IV
ESCUELAS JURÍDICAS

4.1. Evolución de las escuelas administrativas

El acto administrativo como expresión directa del Derecho Público se deriva de la evolución
de sistemas jurídicos autoritarios donde los monarcas modificaban las situaciones subjetivas
de los súbditos ejerciendo su poder de imperio dejando casi de lado el interés colectivo. Según
la doctrina patria el acto administrativo puede también puede definirse como toda
manifestación de voluntad de carácter general o particular emanada de los órganos y entes del
estado en ejercicio de una potestad administrativa, legislativa o jurisdiccional, asimismo se
considera como tal la declaración de voluntad de los órganos del Poder Legislativo y Judicial
en ejercicio de funciones administrativas.

La presente investigación se centra en precisar los antecedentes de la teoría del acto

administrativo, desde sus inicios hasta su transformación en diversos países del mundo, para
culminar con los preceptos que más han influido en nuestro derecho administrativo.

El objetivo primordial consiste en identificar los distintos aportes que efectuaron las
escuelas europeas a la concepción del derecho administrativo nacional como hoy es conocido,
así como conocer aquellos aspectos ajenos a nuestro ordenamiento que resulten interesantes a
los fines de sopesar esos modelos jurídicos primigenios con el sistema legislativo nacional
como base para la consecución de los fines del estado a través de la actividad administrativa.

4.2. Las doctrinas

4.2.1. La Doctrina Francesa

La doctrina del Derecho Público coincide en ubicar el origen de la noción de acto
administrativo en Francia, con el principio de la separación de poderes. En efecto, al triunfar
la Revolución Francesa en el año de 1789, se produjo una circunstancia histórica que se
convirtió en el fundamento de la jurisdicción administrativa e indirectamente del mismo
derecho administrativo. Esa circunstancia fue la desconfianza de los hombres de la revolución
hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos encargados de
administrar justicia en esa época, esto hizo pensar que las labores jurisdiccionales debían estar
completamente separadas de la administración.
 30

Fue así como, mediante la Constitución de 1799, obra de Napoleón, se creó el Consejo
de Estado como una imitación, en algunos aspectos al antiguo Consejo del Rey, distinguiéndose
entre sus funciones el de consulta, contenciosas y de casación, además, de preparar los
proyectos de decisiones que debía tomar el Jefe de Estado. De igual forma, se crearon en los
departamentos los Consejos de Prefectura con la función de asesorar al prefecto en la misma
forma que el Consejo de Estado lo hacía respecto del Jefe de Estado.

Ahora bien, en materia de conflictos administrativos se presentaba el fenómeno de la

"justicia retenida", en el sentido que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y
proponían la solución, el jefe del ejecutivo "retenía" el poder de tomar propiamente esa
decisión. En efecto, con el fin de separar la asesoría en materia de conflictos de todos los demás
aspectos, se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa, encargada de
centralizar todos los asuntos contenciosos que eran presentados al Consejo de Estado. Siendo
así, y a pesar de que la justicia administrativa seguía retenida en manos del jefe del ejecutivo,
empezó a considerarse que en la práctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado,
ya que el Jefe de Estado sólo se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que éste le
proponía. Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia que mediante Ley del 24
de mayo de 1872, se le reconociera carácter jurisdiccional y se instalara el sistema de justicia
delegada. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien tomaba las decisiones,
sino que ellas correspondían directamente al Consejo de Estado, haciéndolo "en nombre del
pueblo". Igualmente, en ese momento se creó el Tribunal de Conflictos, con el fin de resolver
las dudas que se presentaran referidas a la competencia entre los tribunales comunes y los
tribunales administrativos, es decir, se creó claramente el sistema de la "dualidad de
jurisdicciones". Así las cosas, y a partir de la separación de los poderes del estado y el
advenimiento de un conjunto de normas diferentes que regula la actividad de la administración
con los particulares, se da origen a la noción de acto administrativo.

Siendo así, la primera definición doctrinaria de acto administrativo surge, bajo el

famoso Repertorio del jurista Merlin, citado por Hernández15 (2015) como “… una resolución,

15
Hernández, J. (2015). Escuelas de Derecho Administrativo. Recuperado el 22 de noviembre del 2017, de
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:i8M5ZBNU-
tgJ:jennyherdez.blogspot.com/2015/06/escuelas-del-derecho-administrativo.html+&cd=11&hl=es-
419&ct=clnk&gl=pe.
 31

una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un hecho de la administración que

tiene relación con sus funciones”. (párr. 9).

El tratadista Stassinopoulos, define la potencia pública, como aquellos actos por los
cuales los órganos dan órdenes a los ciudadanos y que por su naturaleza no pueden ser dictados
por personas privadas. Los actos que la Administración cumple en virtud de ese conferimiento
son: las órdenes, prohibiciones, sanciones, los derechos que se otorgan, en fin son todos
aquellos actos que llevan la marca de un poder propio.

El tratadista francés Edourd Laferriere, señalaba que la prohibición hecha a los

Tribunales para conocer de los actos de potencia pública, comportaba una excepción, y es que
esta prohibición no se aplica, a menos en parte a los Actos Reglamentarios, ya que son actos
administrativo de una naturaleza particular, cuya anulación no deja de pertenecerle a las
autoridades administrativas, pero sobre los cuales los tribunales judiciales pueden
excepcionalmente determinar el sentido y apreciar su legalidad cuando son llamados a asegurar
una sanción penal. Aquí la competencia Judicial no deriva de la naturaleza del acto sino de los
derechos que le son inherentes al ejercicio de la justicia penal.

Actos de Gestión: Fueron identificados como aquellos que la Administración cumple en su

calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos, son actos que no necesitan ningún
uso del poder del Estado, incluye los contratos celebrados por la administración para asegurar
el funcionamiento de los servicios públicos, subasta de propiedad pública, en fin todos los actos
de gestión, que podrían ser cumplidos por personas privadas. En los actos de gestión el interés
público los motiva, pero la potencia pública no intervine para nada.

Esta distinción servía de línea de demarcación entre el Derecho Público y el Privado y,

al mismo tiempo determinaba la competencia de los Tribunales Jurisdiccionales y
Administrativos. Después de una larga evolución un nuevo elemento fue finalmente utilizado,
que es la noción de servicio público.

El doctrinario Stassinopoulos, explica que la conjunción de la potencia pública y la

noción de servicio público deben estar íntimamente relacionadas en razón de que si la potencia
pública ha sido conferida al Estado para realizar sus fines, esta potencia pública debía
acompañarse a todos los actos del Estado. Se debe concluir que la potencia pública acompaña
 32

a todo acto del Estado que se refiera al funcionamiento de un servicio público cualquiera,
aunque éste no ejerza de manera manifiesta la potencia pública.

4.2.2. La Escuela del Servicio Público o Escuela de Burdeos y su fundador León Duguit.
Al referirse al acto administrativo Duguit, recuerda que sólo hay tres categorías de actos
jurídicos: 1.-los actos-regla, aquellos que son creados con la intención de que se produzca una
modificación en las reglas de derecho, ejemplo: los reglamentos; 2.-los actos condición, esto
es, todo acto que determina a un individuo una norma que anteriormente no le era aplicable,
ejemplo: el matrimonio; 3.-los actos subjetivos, cuando se produce a cargo de un sujeto una
obligación especial, concreta e individual que no había sido creada por el derecho objetivo; el
tipo por excelencia de acto subjetivo es el contrato.

Los primeros de las categorías actos-reglas forman el contenido de la función

legislativa. Los actos-condición y los actos- subjetivos forman los de la función administrativa.
De modo que la definición de los actos administrativos son todos los actos subjetivos y todos
los actos condición elaborados o dictados por un órgano o un agente público.

Duguit, citado por Hernández16 (2015) hace referencia a los servicios públicos de esta
manera: “Se está de acuerdo en dar el nombre de actos administrativos a todas las operaciones
de orden material que son hechas para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos.”
(párr. 15). Estos actos entran en el contenido de la función administrativa considerada desde el
punto de vista jurídico, es decir actos cumplidos por el agente público con la intención de que,
como consecuencia, se produzcan un efecto de derecho. Los actos de orden material que
realizan los agentes públicos para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos son
innumerables: entre ellos se destaca: las operaciones militares, marítimas, los trabajos públicos,
los actos materiales de ejecución sobre las personas y las cosas. En cuanto a los actos
administrativos son los que presentan caracteres jurídicos, es decir, actos cumplidos por el
agente público con la intensión de que, como consecuencia, se produzca un efecto de derecho.
Termina diciendo este autor que la mayor parte de los actos administrativos no son verdaderas
ejecuciones de leyes, por ejemplo cuando un Ministro celebra un contrato en nombre del estado,
no se ve cual ley es la ejecutada, el Ministros sólo actúa dentro de los límites de la competencia
que le otorga la Ley.

16
Ibidem. P. 15.
 33

Para Hauriou, el derecho administrativo francés es un derecho de equidad en el mismo

sentido que el derecho de equidad inglés, por diferenciarse del derecho común en sus orígenes
y principios, en sus orígenes, por proceder de la concesión del gobierno, mientras que la ley
común surge de la voluntad popular, en sus principios porque se inspira en ideas sociales
distintas de la estricta justicia distributiva, basada en la prerrogativa de la administración,
porque regula las relaciones entre la Administración y los administrados, admitiendo entre las
dos partes una desigualdad fundamental, reconociendo que la Administración está sustraída al
derecho común y concediéndole jurídicamente privilegios. Señala a su vez, que todos los países
que gozan de prerrogativas legales poseen un auténtico derecho Administrativo.

Manifiesta que la originalidad del régimen administrativo francés es que la idea de

servicio se haya unido al poder ejecutivo, manteniéndose cerrada por el principio de la
separación de poderes. Casi al final de su existencia Hauriou afirma que el régimen
administrativo, francés tiene dos nociones fundamentales: primero, el servicio público como la
obra a realizar por parte de la Administración pública y segundo, el poder público como medio
de realización.

4.2.3. La Doctrina Alemana

El Derecho administrativo alemán nace alejado del derecho administrativo francés por cuanto,
no fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino del fruto de una lenta
transformación ocurrida en cada uno de sus territorios. En cada período se observó criterios
jurídicos de antiguas concepciones que fueron superadas progresivamente, en este sentido, se
observa que de una época a otra varían las concepciones acerca del alcance de los fines del
Estado.

Según Fleiner, citado por Hernández17 (2015) “El Derecho germánico de la edad media
no hizo diferencia entre el Derecho Privado y el Derecho Público, pues estas facultades
emanaban de un derecho de igual naturaleza” (p. 23). En este sentido se indica lo
siguiente: “A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado policía, el ius politae concedió
al príncipe el derecho y la obligación de obviar con su autoridad los peligros sobre la vida y el
bienestar de los ciudadanos, con lo cual se empezó a otorgar un poder absoluto al príncipe,

17
Ibidem. P. 23.
 34

pues los nuevos fines del Estado autorizaron al príncipe a intervenir en la vida de los
ciudadanos, intervención que en sus orígenes no tenía, en principio, ninguna limitación legal.”

Para remediar tal situación se desarrolló la Doctrina del Fisco, la cual se destacó por el
intento de lograr la protección jurídica para el súbdito frente a los actos soberanos de la
autoridad. En resumen, dicha doctrina implicó el sometimiento de la administración a ley
común y a la jurisdicción ordinaria.

Forsthoff expresa lo siguiente: “allí donde hay Estado, hay administración, y allí donde
hay administración hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya ciencia del
derecho, hay también ciencia del derecho administrativo”

En Alemania la justicia se organizó con independencia del príncipe, pero tanto la

administración como la jurisdicción estaban por debajo de la legislación que se constituyó en
el poder supremo del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurídicamente a la
administración. En el transcurso del siglo XIX se crearon los tribunales contenciosos
administrativos, siendo ésta una jurisdicción administrativa independiente de las autoridades
gubernativas, la cual se encarga de juzgar a la administración si lesiona los derechos de los
particulares, por tanto, en esta época nace el Derecho administrativo en Alemania.

4.2.4. La Concepción de Otto Mayer

Define el acto administrativo como aquella decisión que corresponde a la autoridad
administrativa y que determina frente al súbdito en un caso concreto lo que ha de ser derecho
para éste. Este es el concepto más restringido de acto administrativo. Abarca los actos de
autoridad administrativa con carácter impositivo, excepción hecha de los Reglamentos.

Este doctrinario expresa que el gobierno comprendía la actividad total del Estado y
motivado a la evolución de éste, la legislación, la administración y la justicia se han ido
separando de su eje central. En este sentido, la primera en separarse es la justicia, la cual está
definida como la actividad del estado y mediante el poder público se mantiene el orden jurídico,
esta actividad pertenece a los tribunales encargados de la aplicación del derecho civil y del
derecho penal. Igualmente expresa que la justicia no sólo está sometida a la jurisdicción
propiamente dicha sino también a la jurisdicción voluntaria.
 35

La legislación se separa con la formación del derecho Constitucional. Afirma Mayer

que existe una distinción entre la ley formal y ley material. La primera que es la forma
Constitucional la cual es destinada a producir la regla del derecho y, por tanto, servirá para la
generalidad de los actos. La ley material en cambio se reconoce por la forma de emisión del
acto, por cuanto poseen características del acto administrativo; entre éstos se destacan los
Reglamentos y las Ordenanzas.

Definiendo así a los reglamentos como aquellos actos administrativos establecedores

de derecho, por cuanto regula jurídicamente una pluralidad de casos. En la Monarquía absoluta,
para establecer si un acto está inmerso en la definición de Reglamento, habría que examinar
cada caso, por cuanto existía un desconocimiento de la naturaleza jurídica del acto que se
trataba.

En este orden de ideas, las Ordenanzas se definen como actos de la administración, las
cuales se encuentran distinguidas de la ley formal. El Estado absoluto y la ciencia política de
la época se reservan el término de ley para la autoridad suprema del Estado; así, las ordenanzas
comprenden las disposiciones de carácter general decretadas por los órganos delegados por el
Monarca, lo cual no se cumplía en un sentido estricto, no obstante cuando se cumplía, la ley y
las ordenanzas coincidían por el simple hecho de proceder de órganos que gozaban de
competencia tanto legislativa como ejecutiva.

4.2.5. La Teoría de Georg Jellinek

Este autor señala que la doctrina alemana ha rechazado la teoría llamada la división de los
poderes del Estado, en la que a cada poder correspondía una función específica del estado, tal
como estaba concebida por Montesquieu. De este modo, en lugar de la teoría de la división de
los poderes, la doctrina alemana adopta la teoría de la división de las funciones. Conforme a
esta doctrina el Estado puede manifestarse cuando crea reglas abstractas que necesitan de una
actividad que las haga realizar o cuando actúa de manera inmediata y directa sobre los
problemas que le competen, de acuerdo con las normas abstractas o dentro de los límites que
las mismas establecen.
 36

CAPÍTULO V
PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

La Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444 ha establecido el rol de los

principios que orientan al procedimiento administrativo general, la Norma IV In Fine del Título
Preliminar señala que estos tienen la siguiente finalidad:

1. Sirven de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en
la aplicación de las reglas de procedimiento
En consecuencia la administración pública deberá tener presente los principios durante todo su
accionar, para que este sea válido. Ahora bien, surge el problema, ¿Estos principios se aplicarán
solamente en la emisión de los actos administrativos? ¿Serán aplicables también al emitir actos
de administración? Es un tanto difícil establecer diferencias entre actos administrativos y actos
de administración, en razón de lo cual la ley 27444 ha preferido utilizar el término actos de
administración interna, y el numeral 1.2.1 del Título Preliminar señala que los principios
generales de esta ley rigen también a los actos de administración interna, entendiéndose como
tales los destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios, en
consecuencia, estos actos continuarán siendo discrecionales pero esta discrecionalidad estará
limitada por los principios.

2. Sirven como parámetro para la generación de otras disposiciones procedimentales.

La Norma II del Título Preliminar señala que las autoridades deben tener presente los principios
del Procedimiento Administrativo así como los derechos y deberes de los sujetos del
procedimiento establecidos en esta ley cuando reglamenten procedimientos especiales.

3. Sirven para suplir los vacíos que se presenten en el ordenamiento administrativo

Para lo cual se recurrirá a las fuentes supletorias del Derecho Administrativo y las normas de
otros ordenamientos siempre que estos sean compatibles con su naturaleza o finalidades tal
como lo expone la Norma VIII del Título Preliminar, esto claramente quiere decir que las
normas que pueden ser invocadas son ÚNICAMENTE las de Derecho Público y no las de
Derecho Privado por tener una finalidad y una naturaleza jurídica diferente.
 37

Según Calle18 et al (2013) “La peculiaridad que introduce la ley es que estos principios no son
concluyentes ni limitados, deja abierta la posibilidad para que nuevos y mejores principios
puedan aplicarse, tal como lo expone la Norma IV del Título Preliminar.” (párr. 6).

La pregunta lógica que todos se habrán formulado es ¿y cuáles son esos otros
principios? ... la Norma V del Título Preliminar señala en su numeral 2.10 que son " los
principios del Derecho Administrativo "También podemos señalar que se han consignado 16
principios en el Título Preliminar de la ley 27444, de estos seis son nuevos: Legalidad, Debido
Procedimiento, Razonabilidad, Informalismo, Conducta Procedimental, y Predictibilidad; los
demás como Oficialidad, Imparcialidad, Presunción de veracidad, Celeridad, Oficialidad,
Verdad Material, Participación, Simplicidad, Uniformidad, y Control Posterior ya se
encontraban en la normatividad que disciplinaba al Derecho administrativo procesal tanto en
la ley 26111 como en la Ley 25035, sin embargo no se aprecia la presencia expresa de otros
como por ejemplo: La Gratuidad, Tuitividad, Doble Instancia y Doble Vía, Escritoriedad,
Flexibilidad, y aun cuando no han sido expresamente enunciados encontramos su espíritu en
algunos artículos de la nueva ley.

Cada vez que cada uno de nosotros vamos a una entidad pública a efectos de conseguir
alguna licencia, autorización o certificado para poner o constituir alguna empresa, estamos
poniendo en marcha el procedimiento administrativo.

Este procedimiento administrativo está compuesto por etapas, requisitos, reglas y

plazos, pero ¿Qué hacer ante la acción o inacción del funcionario público o ante el abuso o
arbitrariedad de mismo en perjuicio de nosotros? Esta pregunta se la hizo el legislador no solo
normando las etapas, requisitos, reglas y plazos, sino también plasmó normativamente reglas
o principios rectores que se aplican al procedimiento administrativo.

Estos principios están contemplados en la ley 27444, que es la ley de procedimiento

administrativo general, en la parte del título preliminar. Cabe mencionar que esta lista que se
presenta a continuación no es una lista cerrada, sino abierta, debido a que la sociedad está en
continuo movimiento y evolución.

18
Calle, E. et al (2013). Los principios del procedimiento administrativo peruano. Sullana: Universidad Católica
Los Ángeles de Chimbote.
 38

Estos principios son:

5.1. Principio de Legalidad
El articulo IV numeral 1.1 de la ley 27444 dice: "Las autoridades administrativas deben actuar
con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas."

También se le conoce como Objetividad Normativa, sin embargo existe una diferencia
sustancial entre uno y otro concepto, pues la objetividad normativa nos lleva únicamente a la
necesidad de justificar legalmente las disposiciones que se emiten, en tanto que la legalidad es
un concepto mucho más amplio por el cual no solo se debe sustentar legalmente el acto
administrativo sino que existe la obligación de integrar el derecho, en otras palabras se espera
que el acto emitido no solo sea legal, sino que además de sustentarse en la norma legal esta esté
integrada dentro del marco normativo general de modo que se actúe con justicia.

Aquí encontramos una notable influencia del jus naturalismo en el pensamiento del
gestor de la ley, pues al decir del maestro Javier Hervada19 la norma legal no siempre es una
norma justa cuando afirma:
A nuestro juicio, el positivismo jurídico ha demostrado suficientemente su
impotencia para alcanzar tal objetivo (refiriéndose a la incapacidad de proteger
la dignidad y la libertad del hombre) y, lo que es más, ha colocado a la
ciencia del derecho en la tesitura de dar plena validez jurídica a los atentados
contra el hombre con tal de que se revistan del ropaje formal de ley (Hervada,
1999, p. 11).

También podemos decir de este principio que recoge los postulados de la doctrina de la
Justicia Administrativa, que como bien afirma Fiorini no pretende que la administración
pública haga justicia sino simplemente que actué con justicia .En este sentido la Norma IV del
Título Preliminar señala que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley
y al derecho.

Es de suponerse que la finalidad del procedimiento administrativo es la de emitir el

Acto Administrativo, éste para su validez requiere, entre otros, de un requisito esencial: La
Legalidad. El acto así emitido no solo debe sustentarse en normas vigentes, debe además
integrar el derecho, respetar el ordenamiento constitucional, y ser emitido conforme a las

19
Hervada, J. (1999). Introducción critica a la Teoría del Derecho Natural. Piura: Edit. Universidad de Piura.
 39

facultades expresas que estén atribuidas al órgano emisor, en caso contrario se incurre en
nulidad, ya sea por el contenido ilegal (artículo 10 Inc. 1) o por la incompetencia del órgano
emisor, que puede ser por la materia, el grado, el territorio, el tiempo o la cuantía. (Artículo
80).

Este principio supone que no existen facultades presuntas sino únicamente las que de
manera expresa confiere la norma legal a los entes y a los órganos que la conforman, pero
además el principio de legalidad exige que estas facultades sean ejercitadas únicamente dentro
de los fines que persigue el ente que ejercita una facultad, en consecuencia un acto ejercitado
con arreglo a las facultades que otorga la ley puede ser nulo si este es contrario a los fines que
el ente persigue.

Es decir, cada funcionario público debe limitar su actuación a lo señalado en la

constitución y la ley, de no hacerlo, sea esto por acción u omisión, estaríamos
ante faltas administrativas, civiles y penales.

5.2.- Principio del Debido Procedimiento

El articulo IV numeral 1.2 de la ley 27444 dice: "Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión
motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige
por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho
Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo"

El principio del Debido Proceso tiene su equivalente en el Derecho Administrativo en

el principio del Debido Procedimiento, algunos piensan que este último es una consecuencia
de aquél, en realidad no están muy en lo cierto ya que se ha venido confundiendo lo que es
proceso con procedimiento, confusión que la Ley 27444 ha resuelto definitivamente. Bacacorso
señala "Procedimiento es también la secuencia de actos que se ejecutan dentro de la poliforme
actividad del Estado, pero se resuelven mediante el acto administrativo (resolución),
obteniendo un pronunciamiento"20 (Bacacorzo, 1997, p. 300), en tanto que se reserva el nombre

20
Bacacorzo, G. (1997). Tratado de Derecho Administrativo (2ª ed). Lima – Perú: Gaceta Jurídica Editores
S.R.L.
 40

de PROCESO a estos mismos actos cuando son ejecutados por el órgano jurisdiccional, con
una notable diferencia en la naturaleza jurídica de ambos.
Este principio pretende otorgar a los administrados todas las garantías de un procedimiento con
las siguientes características:
a) Imparcialidad del instructor del procedimiento, condición que no encontramos enunciada
expresamente en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
b) Derecho del administrado a exponer libremente sus argumentos, con las limitaciones propias
de la conducta procedimental.
c) Libertad de actuación procedimental, que faculta al administrado a realizar toda actuación
que no esté expresamente prohibida (Art. 54)
d) Derecho a ofrecer y producir pruebas.
e) Derecho a obtener una decisión motivada y fundamentada en derecho.
f) Derecho a no ser sometido a procedimiento diferente de los previamente establecidos, ni a
exigencias no consignadas de manera expresa en el Texto Único de Procedimientos (Art.37.)
g) Declaración de autonomía jurídica, que se manifiesta en que el Debido Procedimiento se
rige por las reglas del Derecho Administrativo en consecuencia no son aplicables las reglas del
Derecho Procesal Civil, que pese a ser una disciplina del Derecho Público, únicamente se
aplicará cuando sea compatible con el régimen administrativo, en consecuencia este enunciado
persigue evitar que procesalicen al procedimiento administrativo con las consecuentes
molestias que ello representa.

Este principio es similar al que existe en el proceso jurisdiccional, no por el hecho que
la administración pública tenga el ius imperium tienen que estar desprotegidos los
administrados, estos poseen derechos como el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y
producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Si no se respetan
dichos derechos se podría cuestionar dicho procedimiento administrativo.

5.3.- Principio de Impulso Oficio

El articulo IV numeral 1.3 de la ley 27444 dice: "Las autoridades deben dirigir e impulsar de
oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias".
 41

También se le conoce en la dogmática como Principio de Oficialidad y se refiere a la

obligación del instructor del procedimiento de iniciar y mantener la dinámica procedimental
sin la necesidad de expresa petición de parte.

Este principio comprende:

a) Capacidad de iniciar un procedimiento de oficio, ya sea por orden de la superioridad, por
dar cumplimiento a un deber legal – que puede emerger de la norma legal o de un mandato
judicial en el caso de las demandas de cumplimiento – o por mérito de una denuncia. (Art. 103
y 104)
b) Obligación del instructor de dirigir e impulsar el procedimiento.
c) Obligación del instructor de ordenar o practicar los actos para el esclarecimiento y resolución
del procedimiento.
d) La obligación de emitir una resolución motivada y fundamentada en el plazo respectivo (Art.
142)

5.4.- Principio de Razonabilidad

El articulo IV numeral 1.4 de la ley 27444 dice: "Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos
que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de
su cometido."

Este es un principio nuevo que se le conoce también como "proporcionalidad" y está

propiamente referido a las resoluciones que al resolver un asunto determinado debe mantener
"la debida proporción entre los medios a emplease y los fines públicos que debe tutelar a fin
de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido" (Título
Preliminar Norma IV, Numeral 1.4). El origen de este principio lo encontramos en los
elementos del Acto Administrativo (causa, objeto, forma y finalidad), concretamente lo
encontramos en el Objeto y es así que la razonabilidad es uno de sus requisitos del Acto
Administrativo junto con la licitud, la certeza y determinación concreta, la
 42

posibilidad física y, la moral. El Dr. Danós Ordoñez21, señala que este principio "postula la
adecuación entre medios y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer
ninguna carga, obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para
cumplir con las exigencias del interés público" (Danos, J. (s/f), p. 237). Hay una consideración
adicional colocada en el numeral 1.4 de la Norma IV de Título Preliminar, y es la que se refiere
a la emisión del acto administrativo conforme a la competencia del órgano emisor lo cual no
corresponde propiamente a este principio sino al principio de legalidad toda vez que la
competencia surge únicamente por mandato de la ley, pero además se exige que el ejercicio de
la competencia se efectúe ÚNICAMENTE conforme a los fines que persigue el ente
administrativo, los cuales son notorios porque están expuestos en la Constitución o en su
respectiva ley orgánica. Este principio utiliza de manera inconfundible las constructos fines,
facultades y cometidos; entendemos por FINES o FINALIDADES son los motivos o razón de
ser de los entes u organismos públicos estos fines están "...delimitados por distintos criterios
filosóficos; dichas finalidades pueden ser lograr el bien común, asegurar la vida en sociedad,
satisfacer necesidades colectivas, alcanzar la justicia social, mantener el poder de
un grupo hegemónico, etcétera."22 (Martínez, 1992, p. 1395). Se entiende por FACULTAD a
la "aptitud o legitimación que se concede a un funcionario para actuar según la competencia
del órgano por cuenta del cual externa su voluntad" (Loc.Cit.) Se entiende por COMETIDOS
a "las tareas que el Estado decide reservarse, por medio del orden jurídico las cuales están
orientadas a la realización de sus fines. Es decir, son los grandes rubros de la actividad del
poder público tendiente a realizar sus fines. Por ejemplo, preservar el ambiente, tutelar a los
trabajadores, resolver conflictos entre particulares, prevenir y sancionar conductas delictuosas,
regular la actividad económica, etcétera." (Martínez, Op.Cit).

Este principio implica que la facultad que tiene el funcionario público de calificar
infracciones, imponer sanciones o limitación a los administrados debe ser proporcional a la
infracción cometida, a los daños cometidos, a la gravedad de la conducta , entre otros
parámetros, como ejemplo por una infracción leve no se debe imponer una sanción grave.

21
Danos, J. (s/f). Comentarios al proyecto de la nueva ley de normas generales de procedimientos
administrativos. Lima – Perú: Themis.
22
Martínez, R. (1992). Derecho Administrativo, Primer Curso. México: Edit. Harla
 43

5.5.- Principio de Imparcialidad

El articulo IV numeral 1.5 de la ley 27444 dice: "Las autoridades administrativas actúan sin
ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y
con atención al interés general."

Por este principio de persigue evitar el trato diferenciado por acepción de persona, ya
estaba consignado en los artículos 10 y 108 del D.S. 002-94-JUS Texto Único Ordenado de la
Ley de Procedimientos Administrativos, sin embargo era necesario que se eleve a rango de
principio no solo para mantener la concordancia con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de
1993, que consagra la igualdad ante la ley, sino porque el trato diferenciado o favoritismo es
una práctica presente en las administraciones públicas. Este principio comprende:
a) Igual trato y tutela a todos los administrados en el procedimiento.
b) Resolución de los casos de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente.
c) Atención el interés general, refiriéndose a la finalidad del Acto Administrativo.

Los administrados deber ser tratados y tutelados por igual, no se puede hacer
distinciones por razones de sexo, condición económicas y otras, no hacerlo implicaría ir en
contra de lo señalado en la Constitución, siendo pasible el funcionario público de las
responsabilidades civiles, administrativas y penales.

5.6.- Principio de Informalismo

El articulo IV numeral 1.6 de la ley 27444 dice: "Las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de
aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha
excusa no afecte derechos de terceros o el interés público."

Aparentemente se confunde este principio con el de Tuitividad, sin embargo no es así

toda vez que el informalismo se orienta a interpretar la norma en forma favorable para la
admisión de las pretensiones del administrado, así como para viabilizar la decisión final, esto
se refiere claramente a evitar los requisitos innecesarios en los procedimientos administrativos,
tanto al inicio como al momento de resolver, evitando de esta manera no solo cargas
 44

innecesarias sino también requisitos y formalidades que bien pueden interpretarse como
obstáculos para el inicio y la tramitación de un procedimiento.

Este principio es una garantía a favor del administrado de modo tal que sus intereses no
se verán afectados por exigencias formales, sin embargo la norma prevé que en cualquier caso
estas exigencias "... pueden ser subsanadas dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa
no afecte derechos de terceros o el interés público " (T.P. Norma IV numeral 1.6)
Particularmente este último añadido me parece un absurdo pues si se ha declarado AB INITIO
que no deben exigir requisitos innecesarios para la admisión, IN FINE se dispone que IN
ITINERE se puede exigir la subsanación de aquello que inicialmente se prohibió exigir, lo cual
en mi criterio es un contra sentido y se puede prestar para el ejercicio de una práctica distinta
de los objetivos de la Ley.

Por regla no se pueden exigir ningún otro requisito que aquellos que están recogidos en
el TUPA, sin embargo debemos preguntarnos ¿De dónde surge el contrasentido antes
mencionado? Sin duda se refiere a las exigencias que pueden surgir de la necesidad de un
mayor esclarecimiento cuando exista una parte opositora, o cuando surja una duda razonable;
en este caso el procedimiento deja de simplificarse para tornarse en un procedimiento SENSU
STRICTO por la necesidad de absolver la oposición, cuando la hubiera, con la consiguiente
obligación de emitir una resolución fundamentada.

En todo procedimiento administrativo existe la posibilidad de que el administrado cometa

errores en el procedimiento iniciado, los mismos que pueden ser subsanados.

5.7.- Principio de Presunción de Veracidad.

El articulo IV numeral 1.7 de la ley 27444 dice: "En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que
ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario."

Este es un principio bastante conocido y tiene su antecedente en la Ley 25035, en realidad no

se trata de una presunción LATO SENSU por la cual habría que dar crédito a todo lo que señale
el administrado, cosa inaceptable en nuestro país donde existe la nefasta costumbre de usar
la mentira como instrumento de defensa, se entiende más bien este principio en forma
 45

restringida otorgando la presunción de veracidad únicamente a los documentos y a las

declaraciones de los administrados, siempre que los presenten en la forma de ley:
Documentos fedateados y declaraciones juradas por escrito.

Es lógico suponer que existiendo el antecedente señalado UT SUPRA el legislador

debía tomar sus providencias, y efectivamente lo ha hecho al señalar que esta presunción tiene
la naturaleza JURIS TANTUM, es decir que admite prueba en contrario, en consecuencia las
declaraciones juradas y otros documentos que se presenten como medios de prueba en el
procedimiento administrativo deben ser verificados como parte de un control posterior sin
paralizar la tramitación.

Una de las facultades de la administración es poder fiscalizar posteriormente

la documentación presentada por el administrado, en el caso de que sea falso puede la
administración denunciarlo en la vía penal, independientemente de las sanciones
administrativas y civiles.

5.8.- Principio de Conducta Procedimental

El articulo IV numeral 1.8 de la ley 27444 dice: "La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo,
la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal."

Este principio persigue el orden y la buena conducta dentro del procedimiento

administrativo, se espera que los administrados, sus representantes, los abogados, y en general
"... todos los partícipes del procedimiento..." refiriéndose también al instructor, a los peritos,
agentes de la administración en general, testigos y otros, guarden el respeto mutuo, colaboren
al desarrollo del procedimiento y realicen sus actuaciones guiados por la buena fe.

Se ha incorporado además una regla que prohíbe cualquier interpretación de la norma

en contra de la buena conducta procesal, ya sea a favor de la administración o a favor de los
administrados.
 46

Este principio se debe entender en el sentido que los administrados deben adecuar su
comportamiento al respeto mutuo, la colaboración y la buena fe, evitando la mala fe, el
entorpecimiento o la falta de respeto en las etapas en que se desarrolla el procedimiento
administrativo.

5.9.- Principio de Celeridad.

El articulo IV numeral 1.9 de la ley 27444 dice: "Quienes participan en el procedimiento deben
ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros
formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las
autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento."

La actual normativa ha introducido nuevas regulaciones que disciplinan al

procedimiento administrativo como por ejemplo mayor amplitud de medios probatorios,
mayores formalidades para los actos administrativos así como para las notificaciones, sin
embargo se persigue que el procedimiento sea dinámico y que se eviten las actuaciones que
puedan dificultar el desarrollo normal del procedimiento, como por ejemplo
los informes abundantes, gaseosos e inconsistentes, o las providencias retardadas al
expediente, se persigue por el contrario estructurar un procedimiento directo, ágil, sin mayores
formalidades, ni actuaciones innecesarias, de modo tal que se pueda llegar a una decisión en
un tiempo razonable.

Igualmente, se ha dispuesto que la mayor parte de los procedimientos conformadores

(aquellos que se realizan para obtener una licencia, autorización, Etc.) sean procedimientos de
aprobación automática y los procedimientos de calificación posterior o de silencio
administrativo negativo sean los menos.

Otra de las medidas que obedecen a este principio es que el procedimiento debe durar
un máximo de 30 días hábiles, CONTRARIO SENSU los procedimientos deben resolverse
antes de los 30 días, decir fijar plazos menores sin que esto menoscabe la función de control ni
desnaturalice los fines propios de los entes administrativos.
 47

Al igual que en proceso judicial donde se indica que justicia que tarda no es justicia, en
el procedimiento administrativo se debe de desarrollar dentro de un plazo razonable, evitando
actuaciones de mala fe por las partes.

5.10.- Principio de Eficacia

El artículo IV numeral 1.10 de la ley 27444 dice: "Los sujetos del procedimiento administrativo
deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en
la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su
validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de
este principio."
Este principio persigue que el procedimiento administrativo cumpla los fines para los
cuales ha sido creado, esto es el pronunciamiento oportuno, fundamentado en derecho y dentro
de una secuencia procedimental pre establecida. Esto implica la eliminación de los formalismos
que no incidan directamente sobre el fin que persigue el procedimiento o no "determinan
aspectos importantes en la decisión final, ni disminuyan las garantías del procedimiento, ni
causen indefensión al administrado" como se lee en el texto de la Ley.

Este principio debe tenerse en cuenta tanto en la emisión de las normas legales que
aprueban nuevos procedimientos, como al momento de ordenar u ofrecer pruebas, en los
procedimientos nuevos deben eliminarse cualquier requisito innecesario, por ejemplo las
fotografías para obtener una licencia de funcionamiento, puesto que lo que se autoriza es la
realización de una actividad, y esta actividad puede ser desarrollada directamente por el
propietario del negocio o por interpósita persona, en consecuencia nos preguntamos qué rol
juega la fotografía del propietario si este no va a conducir el negocio, o que tan importante
puede ser la fotografía de un empleado como lo es el administrador si es una persona de
confianza cuya permanencia frente a un negocio es por tiempo impredecible, igual caso ocurre
con las personas jurídicas de accionariado amplio, habría que precisar Cuál de los accionistas
debe colocar su fotografía, pero esto indudablemente desnaturaliza el fin que persigue una
comuna que emite una licencia, y es de controlar dos cosas:
 48

Que el local esté ubicado en la zona conforme, y que el local cuente con las instalaciones
necesarias para el funcionamiento solicitado, igualmente resulta indiferente para los fines del
control municipal exigir como requisito que se acredite el régimen de tenencia o propiedad de
un local para fines comerciales pues esto únicamente interesa a la relación que pueda surgir
entre los propietarios y sus inquilinos, que son relaciones privadas diferentes de las relaciones
de Derecho Público, puede surgir con justicia la interrogante lógica ¿Y qué ocurre si un local
ha sido alquilado para fines de vivienda y el inquilino lo destina a local comercial? La respuesta
lógica será ¡y que le importa a la Administración Pública es! El Estado no controla el
cumplimiento de los contratos, esa es una relación de Derecho Privado que compete
ÚNICAMENTE al propietario y a su inquilino, y en caso de que el propietario se sienta
defraudado por el uso indebido de su propiedad, distinto del uso pactado, debe resolver
el contrato por los medios que ya conocemos.

Igualmente creo que es inoficioso exigir la escritura de constitución de una

empresa como requisito para obtener la licencia de funcionamiento ya que las municipalidades
no tienen dentro de sus fines el control de los estatutos de las empresas, sino únicamente la
prestación y control de los servicios públicos.

La eficacia implica llegar a un objetivo previamente establecido, aun si existen

formalismos cuya realización no incida en su validez, este término está vinculado al
término eficiencia, que es realizar un objetivo previamente establecido al
menor tiempo y costo posible.

5.11.- Principio de Verdad Material

El articulo IV numeral 1.11 de la ley 27444 dice: "En el procedimiento,
la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan
acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a
verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por
las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas.
Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público."
 49

Este es uno de los principios más conocidos pero tal vez el menos aplicado, la verdad
material persigue buscar la verdad de los hechos y no contentarse con simples formalidades.
La norma señala que "la autoridad administrativa competente debe verificar plenamente los
hechos que sirven de motivo a sus decisiones", esto al parecer se contrapone a la celeridad, sin
embargo considero que no es así. En la Administración Pública la mayor parte de los
procedimientos deben ser de aprobación automática, y la Ley 25035 estableció que solo en
casos excepcionales se incorporen en el T.U.P.A. procedimientos de calificación posterior,
ahora bien, en los procedimientos automáticos la verdad material se expresa en
las acciones de control previo, control concurrente que consiste en verificación de los
requisitos exigidos en el T.U.P.A. no solo antes de la admisión de los escritos sino también
después de la presentación y antes de la emisión del acto administrativo o de la conformación
que se solicita, tanto en el número de los requisitos exigidos, así como en la idoneidad de estos.
Indudablemente queda una oportunidad adicional de control y es la del control posterior a la
que se ha dedicado el último principio.

De igual modo en los procedimientos Sensu Stricto, Técnicos, Disciplinarios,

Sancionadores y en los de Ejecución debe buscarse la verdad de los hechos expuestos por las
partes del procedimiento con la finalidad de emitir un acto administrativo no solo ajustado a la
ley sino también a la verdad.

La búsqueda de la verdad sea en una instancia administrativa o jurisdiccional está

vinculada a los hechos que se pueden probar, por eso dichos hechos deben de ser verificados
plenamente, incluso de oficio en caso de procedimientos trilaterales.

5.12.- Principio de Participación

El articulo IV numeral 1.12 de la ley 27444 dice: "Las entidades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin
expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a
la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las
posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la
difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión."
 50

Tiene su antecedente en la Ley 25035, si se expresa en la obligación que tiene la

administración pública de proporcionar a los administrados la información que soliciten, sin la
necesidad de expresar la razón que lo motiva, pudiendo solicitar información sobre temas de
cualquier naturaleza, salvo los de índole personal o aquellas que están vinculadas con la
seguridad nacional, así como las expresamente prohibidas por la ley.

Igualmente comprende la posibilidad de los administrados de participar de las

decisiones públicas que pudieran afectar sus intereses, así como poder tomar conocimiento de
las actividades que realizan sus representantes, de modo tal que los afectados puedan expresar
su opinión. Se aprecia mayormente en el pre publicado de las normas fundamentales como son
las leyes, sin embargo debe extenderse a otros dispositivos como son las Ordenanzas.

Otra de las expresiones de la participación es además de la cuenta o de la data, es la

convocatoria a audiencia pública para el otorgamiento de concesiones o antes de adoptar
decisiones que puedan afectar los intereses colectivos, con son los temas ambientales,
ahorro público, valores culturales, históricos, derechos al consumidor, planeamiento urbano y
zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre licencias o permisos que el acto habilite incida
directamente sobre servicios públicos. (Art. 182) o en el caso de aprobación de normas
administrativas que afecten los derechos e intereses de los ciudadanos, licencias o
autorizaciones para ejercer actividades de interés general, y para la designación de los
funcionarios en cargos principales de las entidades (Art. 185).

Este principio está relacionado con el derecho al acceso a la información pública, que
solo está limitado a la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley.

5.13.- Principio de Simplicidad

El articulo IV numeral 1.13 de la ley 27444 dice: "Los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es
decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se
persigue cumplir."

Este principio persigue que todos los procedimientos administrativos, reglados y no

reglados, sean sencillos, eliminándose requisitos innecesarios, en razón de lo cual la ley apela
 51

al criterio de la racionalidad, así como de la proporcionalidad entre el trámite, y el fin que

persigue el acto administrativo.

Por la simplicidad se prohíbe la formación de expedientillos o hijuelos del expediente

prohibiéndose las excepciones, tercerías que únicamente son considerados como argumentos
de las partes pero que no se tramitan en cuaderno separado sino que se resuelven en la
resolución que pone fin a la instancia administrativa.

Se debe eliminar requisitos engorrosos e inútiles, debiendo contemplarse solo requisitos

racionales y proporcionales para conseguir el acto administrativo requerido.

5.14.- Principio de Uniformidad

El articulo IV numeral 1.14 de la ley 27444 dice: "La autoridad administrativa deberá
establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá
basarse en criterios objetivos debidamente sustentados."

Este principio está relacionado íntimamente con el artículo 2 Inc. 2) de

la Constitución de 1993 que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se expresa en que
no se puede hacer acepción de persona exigiendo requisitos que a otros no se les exige cuando
peticionan lo mismo, lo contrario es discriminación. La ley exige en este caso que existan
requisitos similares para procedimientos similares, sin embargo deja entrever la posibilidad de
apartarse de la regla cuando "existan criterios objetivos debidamente sustentados", lo cual
resulta de la verificación de los actuados cuando los requisitos presentados son cuestionados
por el instructor, o cuando surge una contención.

Ante trámites similares se deben exigir requisitos similares, en base a criterios

objetivos, no hacerlo iría en contra de derecho procesal administrativo.

5.15.- Principio de Predictibilidad

El articulo IV numeral 1.15 de la ley 27444 dice: "La autoridad administrativa deberá brindar
a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante
certera de cuál será el resultado final que se obtendrá."
 52

Persigue dotar al administrado de la seguridad sobre cuál será el resultado del

procedimiento que se va a iniciar, pues por este principio se ha introducido la obligación que
tiene la autoridad administrativa de proporcionar informes verídicos, completos, y confiables
sobre cada trámite a quienes lo soliciten.

En tal sentido la información puede ser requerida por los administrados o sus
representantes para que estos puedan conocer con anticipación el resultado de final que se
obtendrá al iniciar un procedimiento predeterminado.

Este principio implica que un administrado puede predecir si su trámite va a tener o

no éxito, incluso la figura de los precedentes de observancia obligatoria tiene relevancia en este
aspecto.

5.16.- Principio de Privilegios de Controles Posteriores

El articulo IV numeral 1.16 de la ley 27444 dice: "La tramitación de los procedimientos
administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada,
el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que
la información presentada no sea veraz."

El control es una de los elementos propios de la administración, en razón de lo cual se

establece el derecho de la autoridad administrativa de comprobar la información proporcionada
por los administrados en los procedimientos administrativos, con una doble finalidad, primero
la de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas legales, reglamentos,
Etc. y en segundo lugar aplicar las sanciones pertinentes cuando esta información no sea veraz.
Cabe preguntarse si solo se sancionará al administrado o también puede sancionarse a los
agentes de la administración por omisión al cumplimiento de las funciones. Considero que las
dos premisas pueden darse.

El Código Penal Peruano ha establecido una sanción para quienes

utilicen documentos falsos en los procedimientos administrativos, pero lógicamente quien
sanciona es el Poder Judicial, después de las investigaciones respectivas, pero también puede
existir una sanción en la vía administrativa al administrado como son la revocación del acto
 53

administrativo emitido en su favor, o la aplicación de penalidades, como son las multas,

clausuras, comisos, Etc.

Resta esclarecer si un administrado sancionado administrativamente puede ser sujeto

de sanción penal, toda vez que la responsabilidad administrativa es diferente de la
responsabilidad penal, y de la responsabilidad civil, esto último se aprecia con mayor claridad
en la responsabilidad de los agentes de la administración pública, pues el Decreto Legislativo
N° 276 señala que los servidores públicos son responsables penal, civil y administrativamente
por los actos cometidos en el ejercicio de la función, sobre este particular, un servidor público
es pasible de sanción administrativa cuando con motivo del ejercicio de la función pública
omite los actos del control concurrente o posterior que se encomienda la Ley.

No por el hecho de presentar documentos adjuntos a una solicitud en un trámite

administrativo se considera que dichos documentos son auténticos o acordes con el trámite, la
entidad tiene la facultad de comprobar la veracidad de la información presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso de
incumplimiento, inclusive denunciar este hecho en la vía penal.
 54

CONCLUSIONES

1. Los Procesos Administrativos tienen en nuestra vida cotidiana un efecto que en general
vivimos todos los días, y la mayoría de las veces ni caemos en cuenta que todo lo que
realizamos gira alrededor de una secuencia o mejor un cronograma de actividades que a
diario organizamos para poder llevar a cabo nuestros objetivos, pero en realidad, para poder
dar cumplimiento a cada meta que tenemos en mente, siempre se debe tener en cuenta los
pasos del Proceso Administrativo.
2. Ahora bien, un proceso es materializar una acción y a su vez agruparla para formar
determinado producto, en el caso del Proceso Administrativo, hace referencia a la serie de
pasos que se llevan a cabo para alcanzar los objetivos, ya sean personales o empresariales,
estos pasos son la planeación, organización, dirección y el control; a través de estos pasos,
todas las personas los implementamos de maneras distintas para poder llevar una vida
organizada, que a media que transcurra el tiempo se pueda visualizar en hechos todos esos
esfuerzos realizados para estar en donde queremos estar, sin perder el sentido de nuestra
visión personal y también como profesionales.
3. En general, cada persona debe tener clara su misión y su visión, debe tener capacidad de
adaptarse a nuevos cambios; debido a que todos en algún momento de nuestras vidas hemos
sido forasteros y nos ha tocado enfrentar situaciones a las cuales no estamos preparados,
pero que por algún motivo siempre sacamos provecho de ello para ser mejores y aplicarlo
en el futuro, debemos tener valores que nos guíen por el buen camino, ser ordenados,
honestos, innovadores y así llegar al éxito de una manera satisfactoria.
4. El Proceso Administrativo ayuda a que cada persona le ponga orden a su vida, que se
planteé sus metas a corto, mediano y largo plazo, que establezca sus objetivos, que sepa lo
que en realidad quiere lograr y que de verdad pueda estar a su alcance, que maximice sus
recursos para poder cumplir con efectividad sus tareas diarias, y ante todo tener una
planeación para cada proyecto de vida.
5. El proceso administrativo comprende las actividades interrelacionadas de: planificación,
organización, dirección y control de todas las actividades que implican relaciones humanas
y tiempo.
6. El proceso de administración se refiere a planear y organizar la estructura de órganos y
cargos que componen la empresa, dirige y controla sus actividades. Se ha comprobado que
la eficiencia de la empresa es mucho mayor que la suma de las eficiencias de los
trabajadores, y que ella debe alcanzarse mediante la racionalidad, es decir la adecuación de
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los medios (órganos y cargos) a los fines que se desean alcanzar, muchos autores consideran
que el administrador debe tener una función individual de coordinar, sin embargo parece
más exacto concebirla como la esencia de la habilidad general para armonizar los esfuerzos
individuales que se encaminan al cumplimiento de las metas del grupo.
7. En una sociedad organizada los ciudadanos actúan en ejercicio de los diversos derechos
que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administración o
Administraciones Públicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos
necesarios para el desarrollo de actividades económicas, políticas, ciudadanas, culturales,
entre otras, que desean realizar.
8. Precisamente para llegar a la obtención de estos permisos, autorizaciones, concesiones u
otra índole de derechos, los ciudadanos deben seguir un procedimiento administrativo. El
ciudadano que desee abrir un Restaurant deberá obtener, por lo menos, la licencia municipal
de funcionamiento, aquél que pretenda instalar una radio tendrá que contar con tres tipos
de derechos (permiso, licencia y autorización), aquella empresa que quiera iniciar el
negocio de la prestación de un servicio público deberá participar de un proceso de selección
y firmar un contrato de concesión. Si bien todos estos son procedimientos administrativos,
de diversa índole, con reglamentaciones diversas, seguidos antes distintos niveles de
Gobierno y diversos organismos públicos, pero cierto es también, que se encuentran
vertebrados por ciertos principios e instituciones que se esbozarán con el estudio de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.
9. La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función
pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de
poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman la
Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir
los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo
actividades (no todas) dentro del entramado social.
10. Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos
administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una
exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos.
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