II.

PROCEDIMIENTO ADSMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. Definición

El procedimiento administrativo se define como el conjunto de formas

jurídicamente reguladas, cumplidas por y ante los órganos que tienen atribuido
el ejercicio de la función administrativa, con el fin de preparar la emisión de
actos que satisfacen directa e inmediatamente el bien común, En otras
palabras, el procedimiento administrativo califica como el elemento ordenador,
regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa
del Estado1. (TAMAYO YOSHIMOTO, 2009)

En particular, el procedimiento administrativo sancionador, en su calidad de

procedimiento administrativo especial, se define como el conjunto de pautas
instrumentales por medio de las cuales, la Administración encausa el ejercicio
de su potestad sancionadora y otorga garantías a los administrados:

“El procedimiento administrativo sancionador constituye una garantía esencial

para los administrados que sean acusados de haber cometido una infracción
administrativa. Como todos los procedimientos administrativos, supo una
garantía de acierto para la Administración en su decisión y es el cauce normal
para que el administrado ejercite sus derechos ante ella. Pero, en el
procedimiento sancionador, aún hay más, puesto que en él deben hacerse
valer verdaderos derechos fundamentales del inculpado”.2

En esta línea argumentativa, Santamaría Pastor señala que contar con un

procedimiento preestablecido y con reglas claras para la determinación e
imposición de sanciones es un tema esencial, puesto que de manera análoga
al Derecho Penal, la efectividad de las garantías depende de una estructura
adecuada: (MARTIN TIRADO, 2014)

“Las sanciones administrativas han de imponerse, como es obvio, a través de

un procedimiento (igualmente administrativo). La configuración de este no es

1
TAMAYO, Liliana. (2009). P. 443.
2
ALARCÓN, Lucía. (2010). P. 541.
 una cuestión secundaria, sino que posee importancia esencial: de la misma
forma que todas las garantías del Derecho Penal no se entiende ni son
operativas sin una estructuración adecuada – y coherente con ellas- del
Proceso Penal, el diseño del procedimiento administrativo operador es
igualmente capital, debiendo cumplir una doble función: de una parte, su
funcionalidad para la correcta determinación de los hechos y de las
circunstancias personales del inculpado; y, de otra, la prestación a este de las
garantías de defensa, doblemente necesarias en el ejercicio de una actividad,
como la sancionadora, cuya capacidad d incidencia y lesión en la persona y
patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades
que la Administración desarrolla”3.

Las sanciones que se imponen sin seguir el previo procedimiento o tras

seguir un procedimiento distinto al legalmente establecido, el cual no ofrezca
las mismas garantías especiales o tras el procedimiento legal en el que falte un
trámite esencial son nulas de pleno derecho. (MARTIN TIRADO, 2014)

2. Características del Procedimiento Administrativo Sancionador

El ejercicio de la potestad sancionadora requiere obligatoriamente que se

observe el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, el cual en
armonía a lo dispuesto por el artículo 234° de la LPAG, debe contar con
determinadas características: (MARTIN TIRADO, 2014)

2.1. Separación del órgano instructor y órgano decisorio

Una de las características del Proceso Administrativo Sancionador es la
diferenciación entre la autoridad que conduce la fase instructora y la
autoridad que aplica la sanción, dicho carácter se encuentra consagrado en
el numeral 1 del artículo 234° de la LPAG de acuerdo al tenor siguiente:

3
SANTAMARÍA, Juan A. (200). P. 401.
 a. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase
instructora y la que decide la aplicación de la sanción, cuando la
organización de la entidad lo permita.

En tal sentido, se entiende que debe existir una separación entre el

órgano encargado de instruir el procedimiento, y la autoridad avocada a
decidir si procede la imposición de sanciones. La disposición señalada
pretender dotar a la autoridad decisoria de mayor grado de imparcialidad
posible, puesto que al separar la fase instructora de la fase decisoria, en el
fondo se busca alcanzar dos objetivos: por un lado, evitar que la autoridad
decisoria de contamine de los juicios de valor, que inevitablemente tendría
en cuenta, de la autoridad instructora; de otra parte, se pretende que el
órgano instructor se especialice en la indagación e investigación de los
hechos materia del procedimiento4. (TAMAYO YOSHIMOTO, 2009)

Sobre el particular, uno de los principios clásicos del Derecho Procesal

Penal, también extensivo al derecho administrativo sancionador, es el
principio de separación entre los de instrucción y de decisión, en ese
sentido, se busca la separación de los jueces de instrucción y los jueces
que emiten sentencia, bajo el argumento que dicha separación contribuye a
lograr el máximo nivel de imparcialidad en la toma de decisiones.

2.2. Valoración de los hechos declarados por resoluciones judiciales

La segunda característica del PAS predica que los hechos declarados
probados por medio de resoluciones judiciales firme, son vinculantes para
las entidades en sus procedimientos sancionadores. La presente
característica se encuentra regular en el numeral 2 del artículo 234° de
acuerdo al tenor siguiente:

4
TAMAYO. Op. Cit. 403.
 b. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos
sancionadores.

La disposición citada pretende garantizar que entre las decisiones de la

Administración y las decisiones judiciales exista coherencia y unidad; por
esto, la actuación de la Administración está supeditada a las decisiones del
Poder Judicial, cuando éstas últimas gocen del estatus de cosa juzgada, es
decir, se estima que los hechos declarados en las resoluciones judiciales
firmes tienen la condición de “verdad jurídica”, razón por la cual, no cabe un
pronunciamiento en contrario5.

2.3. Notificación de cargos

La tercera característica del PAS está referida a la notificación
preventiva de cargos, en el sentido que en el procedimiento administrativo
sancionador es indispensable que los administrados puedan conocer los
hechos que se le imputan, las infracciones cometidas y las posibles
sanciones a imponerse, con el propósito que el imputado ejercite su
derecho de defensa. La presente característica se encuentra regulada en el
numeral 3 del artículo 234° De la LPAG de acuerdo al tenor siguiente:
(MARTIN TIRADO, 2014)

c. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de

cargo la calificación de las infracciones que tales hechos pueden
construir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera
imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la
norma que atribuye tal competencia.

Del numeral citado se desprende que la imputación de cargos, sobre el

presunto infractor es imprescindible en el contexto de un procedimiento
administrativo sancionar, el cual según se expuso al inicio no solo cumple el
rol encausar el actuar de la Administración, sino garantizar los derechos de

5
Ibídem. P. 451.
 los administrados, por ello, la notificación preventiva posibilidad que el
administrado se informe sobre las imputaciones con la finalidad de que
pueda ejercer su derecho de defensa6.

El trámite de formulación de cargos es parte esencial en el

procedimiento administrativo sancionador a razón de que, dicho acto
procedimental permite que el administrado tome conocimiento de los
hechos imputados calificados como lícitos y sobre la información necesaria,
en otros términos, la estructura de defensa de los administrados depende
de la confianza en la notificación previa de los cargos7. (MORÓN URBINA,
2001)

El debido procedimiento administrativo constituye un elemento esencial

del acto administrativo y su inobservancia conduce al campo de las
nulidades8. (BALBÍN, 2008) Por lo tanto, las entidades que determinen el
incumplimiento de estos requisitos esenciales del procedimiento
administrativo sancionador (como la imputación de cargos) deben declarar
su nulidad y ordenar que se vuelva a efectuar la imputación de cargos 9.

2.4. Plazo razonable para la defensa

La cuarta característica del Procedimiento Administrativo Sancionador
alude al plazo que debe concederse al administrado para que la
formulación de sus alegatos y utilizar los medios de defensa que el
ordenamiento le permite. La presente característica se encuentra regulada
en el numeral 4 del artículo 234° de la LPAG de acuerdo al tenor siguiente:
(MARTIN TIRADO, 2014)

d. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus

alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el

6
Ibídem. P. 451.
7
MORÓN, Juan Carlos. (2014). Pp. 801 – 802.
8
Cfr. Balbín 2008: 293.
9
Ver Resolución 1406-2008/TD-INDECOPI del 17 de julio de 2008 (Expediente 1805-2007/CPC), mediante la
cual la Sala de Defensa de la Competencia del Indecopi declaró la nulidad del procedimiento al no haberse
efectuado correctamente la imputación de cargos.
 ordenamiento jurídico conforme al numeral 162.2 del artículo 162, sin
que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse
elemento de juicio en contrario a su situación.

La notificación de cargos prevista en el numeral 3 del artículo 234° de la

LPAG carece de sentido si la misma no viene acompañada de la concesión
de un plazo razonable para que presunto infractor pueda ejercitar su
derecho de defensa frente a las imputaciones formuladas.

3. Iniciación del procedimiento

El numeral 1 del artículo 235 de la LPAG establece que “el procedimiento

sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o
entidades o por denuncia”. (TAMAYO YOSHIMOTO, 2009)

Dado que el acto administrativo es eficaz frente al administrado a partir que

este es notificado, la resolución que determina el inicio del procedimiento
sancionador debe ser notificada antes del vencimiento del plazo prescriptorio.
De lo contrario, la interrupción del plazo no sería oponible al administrado 10.

La impulsión de oficio, que corresponde a las exigencias propias del interés

público que el procedimiento administrativo pone en juego, da a este un
acusado carácter inquisitorial: la Administración, gestora dl interés público, está
obligada a desplegar por sí misma, ex officio, toda la actividad que sea
necesaria para dar adecuada satisfacción a este interés, sea cual sea la
actitud, activa o pasiva, que puedan adoptar los particulares que hayan
comparecido en el procedimiento11. (GARCÍA DE ENTERRÍA & FERNÁNDEZ,
1999)

10
Asimismo, podría incentivarse una mala práctica por parte de las entidades, las que, al ver que el plazo
prescriptorio ha caducado o está por caducar, podrían resolver el inicio del procedimiento alterando la fecha
de emisión de dicho acto administrativo (fecha anterior).
11
Cfr. García de Enterría y Fernández 1999: 460, citado por Balbín (cfr. Balbín 2008: 603).
 El procedimiento administrativo sancionador se considera indicado con la
resolución que imputa la infracción, descartándose por tanto que las
investigaciones preliminares constituyan parte de dicho procedimiento12.

4. Imposición de medidas provisionales

Las medidas provisionales son aquellas decisiones que las autoridades

competentes para instruir el procedimiento administrativo adoptan en aras de
asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, por ello, el
contenido de estas medidas se define según el objetivo que pretende
garantizarse en cada caso13.

El artículo 236.1 reconoce la facultad de las entidades que instruyen los

procedimientos sancionadores para adoptar las medidas de carácter
provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer,
con sujeción a lo previsto por el artículo 146 de la LPAG que regula el dictado
de las medidas cautelares. (TAMAYO YOSHIMOTO, 2009)

En el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, las medidas

provisionales pueden ser definidas, como aquellas decisiones administrativas
de carácter provisional, excepcional e instrumental que se adoptan al interior
de un procedimiento sancionador, con las debidas garantías y limitaciones, ya
sea para proteger el interés general perturbado por la infracción, o para
asegurar la eficacia de la resolución que eventualmente se emita14.

5. Prescripción del Procedimiento Administrativo Sancionador

La LPAG se ha abocado a consagrar una parte sustantiva del régimen

sancionador administrativa mediante el establecimiento de pautas básicas para
el ejercicio de la potestad sancionadora como los principios de la potestad
sancionadora y reglas procedimentales para el ejercicio de dicha potestad. En
esa lógica, la LPAG regula la prescripción como una categoría que colabora en

12
Cfr. Pedreschi Garcés 2003: 551.
13
MORÓN. Op. Cit. P. 807.
14
Cfr. Pons Canovas 2001, citado por Pedreschi (cfr. Cfr. Pedreschi Garcés 2003: 554)
 la moderación del iuspuniendi puesto que neutraliza la potestad con la que
cuenta la Administración para perseguir infracciones y sancionarlas, he incluso
ejecutar por la fuerza sanciones previamente impuestas, fundado en que el
transcurso del tiempo elimina los fines de prevención y represión que justifican
toda sanción15. (DANÓS ORDOÑEZ, 2013)

La prescripción es una categoría de la Teoría General del Derecho que

modula los efectos del paso del tiempo sobre la inactividad de quien pudiendo
ejercer un derecho no lo hace; esta categoría requiere la concurrencia de los
tres elementos definitorios sustanciales: transcurso del tiempo, situación
subjetiva objeto de prescripción, inactividad en el ejercicio de tal situación
subjetiva16.

La postura de la declaración de oficio de la prescripción goza de aceptación

en diversas entidades de la Administración como OEFA, Indecopi y Servir,
quienes por interpretación del artículo 80 de la LPAG concluyen que dado que
la prescripción extingue la competencia de las entidades administrativas para
sancionar, corresponde a dichas entidades asegurarse de oficio que tiene
competencia para proseguir o no con el trámite del procedimiento sancionador.

6. Resolución del Procedimiento Administrativo Sancionador

La LPAG establece que “en la resolución que ponga fin al procedimiento no

se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica” (numeral
237.1 LPAG).

Esta disposición contiene una regla especial de congruencia en materia

sancionadora, pues prohíbe la incorporación de hechos si bien pueden haberse
acreditado en la etapa probatoria o de instrucción no han sido puestos a
disposición del ciudadano para su descargo correspondiente. “Ello, pues, no es
legítimo que la administración pueda del producto de la instrucción sancionar al

15
DANÓS, Jorge. (2013). P. 694
16
Ibídem pp. 694-695 DANOS, Jorge. Citando a GARCÍA, César.
 administrado respecto de hechos de los que no se ha defendido” 17. (MORÓN
URBINA, 2001)

El numeral 237.2 del artículo 237 de la LPAG establece una importante

excepciona los caracteres de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos recogidos por la LPAG, al disponer que la resolución (que
determina la imposición de una sanción) será ejecutiva cuando ponga fin a la
vía administrativa. Dado el gravamen que se impone al administrado
presuntamente infractor, esta excepción resulta imprescindible y rescatable,
pues enfatiza el carácter garantista de la regulación del procedimiento
administrativo sancionador18.

BIBLIOGRAFÍA

BALBÍN, C. (2008). Curso de Derecho Administrativo. Buenos Aires: La Ley.

DANÓS ORDOÑEZ, J. (2013). Comentarios al proyecto de la nueva Ley de Normas Generales de

Procedimientos Administrativos. Themis.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E., & FERNÁNDEZ, T. R. (1999). Curso de Derecho Administrativo. Madrid:
Civitas.

MARTIN TIRADO, R. (2014). Procedimiento Administrativo Sancionador. Lima: Indecopi.

MORÓN URBINA, J. C. (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Lima: Gaceta Jurídica.

TAMAYO YOSHIMOTO, L. (2009). Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Revistas Especializadas Peruanas.

17
Cfr. Morón Urbina 2001: 532.
18
Similar regla es contemplada por otros ordenamientos jurídicos, como el español, comentada por
Santamaría Pastor (cfr. Santamaría Pastor 2005: 421). En el artículo 138.3 de la Ley del Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común que establece que “la resolución
será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa”.