Decarrolio Econdmico, vol. $5, N? 140 (enero-marzo 1996) 529, EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION* PETER EVANS** Las teorias sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial, que surgieron en las décadas del 'S50 y el °60, pertieron de ia premisa de que el aparato del Estado podria emplearse para fomentar el cambio estructural. Se suponia que la principal responsabilidad de! Estado era acelerar la industrializacion, pero también que cumplitia un papel en lamodernizacion de la agricultura y que suministraria la infraestructura indispensa- ble para laurbanizaci6n. La experiencia delas décadas posteriares socavé esta imagen del Estado como agente preeminente del cambio, generando par contrapartide otra imagen en la que el Estado aparecia como obstaculo fundamental del desarrollo. En Africa, ni siquiera los observadores mas benévolos pudieron ignorar que en la mayorla de los paises el Estado representaba una cruel parodia de las esperanzas poscoloniales (cf,, p. ej., Dutkiewioz y Williams, 1987). Para los latinoamericanos que procuraban comprender las raices de la crisis y el estancamiento que enfrentaban sus naciones no era menos odvia la influencia negativa del hipertréfico aparato estatal’ Esta nueva imagen del Estado como problema fue en parte consecuencia de su fra- caso en cumplir las funciones que le habian fijado los planes de accién anteriores, pero ésta no fue la unica razén. Por lo menos en algunos casos e/ Estado habia estimulado de hecho un cambio estructural notable, allanando el camino para poder confiar en mayor medida en Ja producci6n industrial nacional. También se habia modificaco la definicion prevaleciente del cambio estructural. Como destaca Stallings (1992), el giro negative que adopté el crecimiento de! comercio internacional en la década del '70, junto con el espectacular aumento de las tasas de interés reales a fines de esa década y la reducci6n de los presta- mos comerciales a comienzos da la siguionte, obligaron a los paises en desarrollo a ajus- tarse una vez mas a las restricciones impuestas por el ambiente internacional; de ahi que el cambio estructural fuera definide primordialmente en términos del “ajuste estructural”. Las modificaciones concretas en los planes de desarrollo y la evaluacion negativa del desempenio del pasado se aunaron con los cambios sobrevenidas en e! clima ideolagico e intelectual llevando a primer plano del debate sobre el desarrollo la cuestion de si e! Estado * Publicado en S. HaGaaRD y R. KALMAN, eds.: The Polics of Economic Adjustment, NJ, Prineoton University Press, 1992. (Se agradece a la ecitarial mencionada la autorizacién para la presenle version en espario| Ni. dota R} ** Universidad do Calitoria, Berkeley. 22Department of Sociology / 410 Barrows F 94720-1980 / EF (510) 642-4766 { Fax: (510) 642-0659.) * De Soto (1989) e probablomenta el mas conocido manifiesto autéclono sobre la cesilusién sufrida {Berkeley (California530 PETER EVANS debja siquiera tratar de ser un agente econémico activo. Volvieron a cobrar prominencia las teorlas minimalistas que insistian en limitar los alcances de su acci6n al establecimiento y mantenimiento de las relaciones de propiedad privada, teorias apuntaladas por un impre- sionante aparato analitico “neoutilitarista”. Por otra parte, las teorias neoutilitaristas del Estado se amoldaban bien alas recetas econémicas ortodoxas sobre el manejo de los pro- blemas del ajuste estructural. A mediados de los '80 era dificil resistirse a esta combinacién. Como sucede con la mayoria de las corrientes politicas y modas intelectuales, el surgimiento de la ortodoxia neoutilitarista tuvo limitaciones inherentes (cf. Kahler, 1990). Los problemas provocados por la implementacién de los programas de ajuste estructural y las nuevas dudas acerca si éstos bastaban por si solos para asegurar un crecimiento futuro llevaron a replantear otra vez el papel del Estado. Hacia fines de la década del '80 cornenz6 a cristalizar una “tercera ola” de ideas al respecto, Paraempezar, anelistas como Kahler puntualizaron que las recetas ortodoxas, pese a su desdén por la sensatez de los politicos, contenfan la paradéjica expectativa de que el Estado (la ralz del problema) seria de algin modo capaz de convertirse en el agento iniciador e instrumentador de los programas de ajuste (0 sea, seria la solucién). Esta expectativa no carecia por completo de realismo empirico. Como han sefialado Waterbury (1992) y otros autores, en la medida en que se acometieron realmente la liberalizacion, las privatizaciones y otras medidas asociadas al ajuste estructural, las elites estatales cumplie- ron un papel de vanguardia en la puesta en marcha de esas medidas. Sin embargo, esto era incompatible con la conducta de apropiacién de rentas publicas [rent-seeking behavior] prevista por la teoria neoutiltarista del Estado. Guste o no guste, el Estado tiene una funcién central en el proceso de cambio estructural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. El reconoci- miento de este papel central retrotrae, inevitablemente, a las cuestiones vinculadas con la capacidad del Estado. No se trata meramente de saber identificar las politicas correctas. La licacion consistente de una politica cualquiera, ya sea que apunte a dejar que los precios Icancen su nivel correcto” o al establecimiento de una industria nacional, requiere la institucionalizacién duradera de un complejo conjunto de mecanismos politicos; y como. argumenté persuasivamente Samuel Huntington en la pasada generacién, dicha institucio- nalizacién de ninguna manera puede darse por descontada. A fines de la década del ’80, incluso los antiguos bastiones de la ortodoxia, como el Banco Mundial, contemplaban la posibilidad de que los problemas de sus clientes pudiesen derivar, no solo de la adopcién de medidas equivecadas, sino de deficiencias institucionales a ser corregidas unicamente enellargo plazo®. La respuesta no esta, pues, en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucci6n. Una caracteristica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y el desarrollo es la admisién de la importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de la pericia y de la perspicacia de los tecnécratas que lo integran, sino en el sentido de una estructura institucional perdurable y eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas sobre el Estado como instrumento del desarrollo, que signaron a la primera ola, fueron exorcizadas, pero también lo fueron las concepciones utdpicas segtin las cuales el Estado deberia limitarse a realizar un suerte de patrullaje social con vistas a la prevencién de las violaciones cometidas contra los derechos de propiedad. Entre los autores que se ocupa- ron de os problemas del ajuste, Callaghy (1989, pags. 117, 131-32) es un buen ejemplo de esta tercera ola. En su andlisis, parte de la premisa de que la capacidad para abordar 2 Callaghy (1989, pag, 139} cita el informe de 1989 del Banco Mundial sobre los préstamos para ajuste como ejomplo del nuevo énfasis on la consttuccién institucionalEL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 531 determinados problemas. coma la establlizacion y el ajtste, procede de ciertas caracteris- ticas generales difusas de! aparato estatal y su vinoulo con las estructuras sociales circundantes, y de que estas, a su vez, son consecuencia de procesos de cambio institucional de largo plazo. El andlisis que haremos a continuacién intenta ser una contribucién a esta tercera ola. Su base empirica no es-el examen de la relacion entre !a capacidad del Estado y la instru- mentacién exitosa de programas de ajuste estructural. En lugar de ello procura examinar el papel del Estado en los planes de desarrolle previos (ia transformacién industrial) y trata de suministrar un cuadro analitico de las caracteristicas institucionales que diferenciaron alos Estados que lograron mayor éxito en esta tarea respecto de los que no lo lograron. No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atrés para considerar los anteriores patrones de transformacién industrial equivale a afirmar que la definicién de las instituciones estatales eficaces es la misma en todos los planes de accién econdmica. Algunas caracteristicas institucionales que favorecieron el crecimiento de la industria nacional quiz puedan ser disfuncionales para alcanzar la estabilizacion y el ajuste. De todas maneras, existe una correlacion elemental entre el desempefio del Estado enun plan de transformacién industrial y su desemperio en un plan de ajuste. Los palses africanos que no consiguieron crear una industria nacional tampoco consiguieron garantizar el crecimien- to con un programa de ajuste estructural. Los pafses del Este asidtico que mas éxito tuvieron en la instrurentaci6n cle programas de transformacién industrial fueron asimismo los mas exitosos en cuanto a su modo de abordar los problemas del ajuste. Los paises latinoamericanos ocupan un lugar intermedio en lo que atafie a su desemperio en ambos campos. Apreciar esta correlacién elemental no significa en modo alguno demostrar que existen importantes rasgos institucionales que facilitan ambas tareas, pero si sugiere que la comprensién de la transformaci6n industrial puede contribuir eventualmente al andlisis del papel del Estado en un ajuste exitoso. Esta correlacién elemental del desempefio del Estado en distintas tareas indica también quelas concepciones neoutilitaristas, seguin las cuales los requisitos institucionales para poner en prdctica las recetas econémicas ortodoxas son contrarios a los que demanda el fomento de la industria nacional, son cuestionables. Sia este respecto un mejor fundamento tedrico se considera necesario, podria ser util repasar las perspectivas institucionalistas clasicas de Weber, Gerschenkron, Hirschman y otros, en lugar de confiar Unicamente en el “nuevo institucionalismo", ‘Aqui emprenderemos tanto una reconsideracion conceptual comorun andlisis histor- co comparativo. En primer lugar, examinaré algunas incongruencias de la concepcién neoutiltarista del Estado. Luego pasaré revista a algunas ideas provenientes dela literatura cldsica del institucionalismo comparativo, en busca de indicios que pudieran ayudarnos a construir un andlisis de las estructuras estatales eficaces. La mayor parte de este articulo consiste en un anélisis comparativo inductivo de los Estados que tuvieron cierto éxito, centredo no en Ia estabilizacién y el ajuste de la década del '80, sino mas bien en los empefios por promover la transformacion industrial en la posguerra. Para ello se examinan varios casos. Se toma al Zaire bajo el gobierno de Mobutu como ejemplo de un “Estado predatorio” casi puro, y se analizan las caracteristicas del Estado desarrollista a través de tres paises del Este asiético: Japon, Taiwan y Corea? Estos ejemplos son luego comparacos con dos Estados que alcanzaron un éxito considerable en ciertos sectores y periodos, pero no supieron mantener un desarrollo consistente: Brasil y la India. Finalmente, procuraré extraer algunas ensefanzas de este andlisis comparativo y haré ciertas especulaciones acerca de su importancia para los problemas de la estabilizacién y el ajuste.