Sei sulla pagina 1di 28

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ley N° 19.880 Prof. Rosa Fernanda Gómez González

ÍNDICE

1.

Antecedentes generales

2

2.

Objeto de la ley

3

3.

El ámbito subjetivo de aplicación: los órganos sometidos a sus disposiciones

3

5.

Concepto de Procedimiento Administrativo

6

6.

Los principios que informa el procedimiento

7

7.

Forma del Procedimiento Administrativo. Expediente y Registro actualizado

13

8.

Constancia del procedimiento administrativo

13

9.

Plazos para las actuaciones

14

a) Aspectos generales

14

b) Cómputo del plazo

14

c) Ampliación de plazos

15

10.

Etapas del procedimiento administrativo

15

 

a) Etapa de Inicio

15

b) Etapa de Instrucción

16

1. Concepto

16

2. Clases de actos de instrucción

16

c) Etapa de Término o Finalización

18

11.

El Silencio administrativo

19

 

a)

Concepto

19

b)

El Silencio positivo

19

d)

Efectos del silencio administrativo

20

e)

La resolución tardía

20

12.

Las partes en el procedimiento administrativo

20

 

a) La Administración

20

b) El

interesado

20

1.

Concepto

20

2.

Momentos en que interviene el interesado

21

13.

Los recursos administrativos

23

 

a)

Concepto

23

b)

Actos en contra de los que procede

24

b)

Tramitación

24

c)

Tipos de recursos administrativos

24

d)

Características de los recursos administrativos

26

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

1. Antecedentes generales

La actividad de los órganos públicos se caracteriza por ser marcadamente formal, lo cual se aprecia en los actos del poder legislativo y judicial, en donde la ley y la sentencia son fruto de un proceso regulado en todos sus extremos, como es el proceso legislativo y judicial. La Administración no es ajena a esta realidad, de forma que sus actuaciones y maneras de expresar su voluntad reconocen una regulación de cada una de sus fases o etapas. Por lo demás, la propia Constitución establece en su artículo 7° inc. 1° que la validez de los actos que emiten los órganos del Estado está sujeto a la forma prescrita por la ley. Incluso, siendo más precisos, el artículo 63 N° 18 dispone que es materia de ley “las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública”. Si bien durante largo tiempo se conocieron algunos proyectos destinados a regular las bases de los procedimientos administrativos, como los elaborado por CONARA en 1975 o por el ex Presidente de la República Patricio Aylwin, en 1992, no fue sino en mayo de 2003 que entró en vigencia la Ley N° 19.880, que establece los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado (en adelante LBPA). Es bueno destacar los siguientes aspectos que presenta este texto

legal:

a) Establece un procedimiento administrativo común, llenando un vacío en nuestro ordenamiento jurídico. De esta forma, y a pesar de lo discutible que pueda ser su carácter supletorio, todo acto administrativo reconoce un procedimiento administrativo previo, ya sea que este regulado de forma particular o de manera supletoria, en virtud de lo dispuesto por esta ley.

b) Regula expresamente los plazos que se deben respetar dentro de un procedimiento administrativo, dando efectos al no pronunciamiento de la Administración, es decir, el silencio administrativo.

c) Se ocupa de regular en detalle aspectos fundamentales como son los recursos administrativos, la revocación e invalidación de los actos administrativos, los efectos y ejecución de los mismos, etc.

d) Da cuenta detallada de los derechos y prerrogativas que tienen los

interesados dentro del procedimiento. Por tal razón, se ha sostenido que este cuerpo legal viene a llenar un gran vacío en nuestra legislación, constituyendo un aporte en el proceso de modernización del Estado. Sin embargo, y sin que exista el ánimo de restarle mérito, producto de la premura legislativa, esta ley

2

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

reconoce algunas falencias en la redacción y alcances de sus disposiciones, muchas de las cuales carecen de originalidad y aparecen en varios aspectos descontextualizados, junto a una discutible calidad técnica de las mismas. No obstante lo anterior, lo importante es que esta ley comporta un cambio sustantivo para la forma de actuación interna de la Administración Pública, pues a partir de su entrada en vigencia, la informalidad, la aplicación de unas reglas procedimentales más bien consuetudinarias, y en fin, la inestabilidad y escaso desarrollo que presentaban un sin número de instituciones, están lentamente siendo superadas por la aplicación sistemática de este corpus dedicado a la ordenación del medio dentro del cual la formación de la actuación administrativa tiene lugar. Haremos, por lo tanto, un análisis sinóptico de esta ley.

2. Objeto de la ley

Tal como lo dispone su artículo 1°, la LBPA establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado.

3. El ámbito subjetivo de aplicación: los órganos sometidos a sus disposiciones

El artículo 1° de la LOC de Bases generales de la Administración del Estado N° 18.575 (en adelante LBGAE), nos entrega un concepto orgánico de Administración del Estado. Sin embargo, la LBPA en su artículo 2° excluye de su aplicación al Banco Central y a las empresas públicas creadas por ley. Esto significa que el ámbito de aplicación de sus disposiciones es bastante extenso, llegando casi al 100 por 100 de los órganos que integran la Administración del Estado, algunos muy relevantes, como los Ministerios y la Contraloría General de la República. Siendo marginal la exclusión de dos organismos, cabe tener presente que esto se debe a la naturaleza que tienen cada una de estas entidades. Efectivamente, el Banco Central cuenta con normas especiales que regulan sus procedimientos, constituidos fundamentalmente en base

a los acuerdos de su Consejo. A su vez, las empresas públicas son entidades que operan bajo formas de derecho privado, carente de potestades públicas, de manera que su forma de actuación se aleja de los presupuestos de esta ley. Así las cosas, la LBPA se aplica a:

- Los Ministerios;

3

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

- Intendencias;

- Gobernaciones;

- Servicios Públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa;

- Contraloría General de la República;

- Fuerzas Armadas;

- Fuerzas de Orden y Seguridad Pública;

- Gobiernos Regionales y;

- Municipalidades

4. El ámbito material de aplicación: su carácter supletorio

El artículo 1° LBPA luego de señalar que establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado, dispone que “en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria1 . Esto plantea uno de los aspectos centrales de esta ley: estamos frente a una Ley de bases y, al mismo tiempo, supletoria. Lo cierto es que la doctrina no ha reparado mayormente en este punto, salvo para destacar el carácter supletorio de la disposición. Por su parte, la Contraloría ha destacado este carácter en sus diversos dictámenes 2 . Esta ley es de bases, en la medida establece los principios y normas fundamentales que rigen a todo procedimiento administrativo. Por su parte, es supletoria en la medida que se aplica en el caso que no exista una regulación o norma en un procedimiento administrativo especial. En buenas cuentas, sería una ley general. La cuestión no seria relevante, salvo por la particular forma que tiene el reparto de competencias normativas en nuestro ordenamiento jurídico. Lo cierto es que a la ley le corresponde sólo regular los aspectos básicos del procedimiento, mientras que al denominado reglamento autónomo le corresponde disciplinar los aspectos de complementarios o de detalle que le dan fisonomía a los diversos procedimientos. Sin embargo, esta no ha sido la solución, pues el legislador ha preferido regular en todos sus extremos el procedimiento administrativo, transformando una ley básica en una ley general, común o supletoria, pisando los espacios normativos del reglamento autónomo. No obstante lo cual, el autor de tamaña inconstitucionalidad ha sido el propio afectado:

1 El mismo artículo se encarga de establecer una excepción: la toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirán por lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República.

2 Por todos, véase dictamen N° 38028 de 13 de agosto de 2008

4

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

el Presidente de la República, quien ha sido el autor del mensaje y de la posterior indicación sustitutiva que ha dado cuerpo a la actual LBPA 3 . No obstante los reparos formulados, lo cierto que a más de un lustro de la aplicación de esta ley, todos los operadores jurídicos (doctrina, Contraloría, Tribunales, etc.), han aplicado la LBPA como ley general y supletoria, dando algunas reglas al respecto. Así, se ha señalado que la LBPA se aplica supletoriamente:

a) Si el acto administrativo carece totalmente de un procedimiento administrativo: en tal caso la ley opera como una verdadera ley general del procedimiento administrativo.

b) Si se han previsto algunos trámites específicos para la tramitación de un acto: en este caso la ley ha previsto trámites determinados, pero no ha regulado el procedimiento administrativo de forma íntegra. La LBPA operará en este caso como ley general, sustrayéndose sólo respecto de aquel trámite o aspecto expresamente regulado.

c) Si la ley ha regulado un procedimiento administrativo especial. En tales casos el rol de la LBPA es la de una típica ley general, supletoria, que entrará en aplicación respecto de aspectos no regulados por la ley especial.

A su vez, no se aplicará supletoriamente la LBPA:

a) Si el procedimiento administrativo está completamente regulado.

b) Si el procedimiento administrativo especial, a pesar de no estar completamente regulado, por su especialidad impide que se aplique la solución de la LBPA, ya que ello implicaría la derogación de la norma especial. Este criterio, bastante discutible, es el que ha estado aplicando la Contraloría General de la República 4 .

A pesar de la tendencia en postular el carácter de ley general de la LBPA,

la doctrina se ha planteado el problema respecto de los llamados estándares de calidad o de protección de los derechos de las personas que establece la LBPA y que pueden ser superiores o inferiores a los contenidos en la legislación especial. Si el estándar de la ley especial es superior –por ejemplo, se dispone un plazo superior para la impugnación del acto administrativo desfavorable-, no cabe duda de la aplicación de la ley especial. El problema se plantea respecto de estándares inferiores – por ejemplo, no dispone de medios administrativos de impugnación-. Aquí la solución no puede ser uniforme. Si la ley especial no dispone de regulación alguna sobre el punto, en tal caso, se vuelve a la situación “clásica” de aplicación supletoria de la LBPA. Sin embargo, en los casos

3 Para futuro sólo quedará decirle: Nemo auditor propiam turpitudinem alegans, al haber legalizado materias que eran propias de reglamento.

4 Véase dictamen N° 7453 de 15 de febrero de 2008, entre otros.

5

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

en que el trámite se encuentra regulado, pero con un estándar inferior surge el problema. Bajo la visión “clásica” la LBPA no se aplicaría supletoriamente, ya que la norma existe y, en caso de ser aplicada, ésta lo haría con carácter derogatorio 5 . Es por tal razón, que bajo esta lógica argumentativa se ha tratado de resolver el problema cuestionando la constitucionalidad del bajo estándar de la ley especial, en la medida que sería una discriminación arbitraria o una vulneración de la garantía del debido proceso. Sin embargo, todo este problema hubiese encontrado mejor solución si se hubiese restringido el alcance de la ley a su regulación básica, en donde si hubiese producido efectos derogatorios y se habrían uniformados los estándares de calidad.

5. Concepto de Procedimiento Administrativo

La LBPA define el procedimiento administrativo como “una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal” (art. 18). Este es un concepto con marcado carácter formal y clásico, el cual se construye sobre dos categorías básicas: los actos administrativos de trámite y el acto administrativo terminal. En tal sentido, sólo constituye procedimiento administrativo aquél que tiene por objeto la producción de un acto administrativo. A su vez, el acto administrativo se caracteriza por ser un acto autoritario, con todas las consecuencias que derivan de ello (imperio, presunción de legalidad, exigibilidad y ejecutividad del mismo). No se debe entender que este carácter restringe su alcance, ya que la voluntad de la Administración necesariamente se expresará a través de estos actos, ya sea para realizar conductas regidas por el derecho privado (resolución que autoriza la celebración de una compraventa o arrendamiento) 6 o de derecho público (la adjudicación de un contrato administrativo).

5 En efecto, la aplicación contra ley especial sería una derogación, propia de criterio cronológico para la resolución de antinomia. Sin embargo, bajo esta visión, esta

conclusión es controvertida por las siguientes razones: - En primer lugar se trataría de un efecto no previsto expresamente por la LBPA, la cual señala expresamente su carácter supletorio, más no el derogatorio. - En segundo lugar, rompería la regla precisamente inversa, relativa a la vigencia de las leyes, en la cual prevalece la ley especial por sobre la general. - En tercer lugar, el efecto derogatorio, que es respecto de leyes anteriores

a la LBPA, produciría la paradoja del efecto derogatorio para el futuro, es decir, la ley

posterior que cuenta con un estándar inferior a la LBPA, tampoco sería aplicable atendido

el efecto derogatorio de la LBPA.

6 Esto es lo que ha dado lugar a la teoría de los actos separables o de los dos peldaños.

6

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Por su parte, el concepto entiende que son sujetos en el procedimiento la Administración o los particulares interesados, aunque de forma errónea da a entender que estos últimos tienen la capacidad de dictar actos administrativos de trámite.

6. Los principios que informa el procedimiento administrativo.

Las tendencias legislativas recientes, cuya técnica no es difícil de cuestionar, ha llevado a la formulación de principios con rango legal, los cuales han de inspirar y dar fundamento a las diversas normas positivas, especialmente en el proceso de interpretación y aplicación de dichas disposiciones. Ya es difícil encontrar en la doctrina una concepción más o menos asentada de lo que son los principios jurídicos o principios generales del derecho. Mucho más complejo se torna el panorama a la hora de encontrar algún consenso respecto de cuáles serían estos principios aplicables a las diversas disciplinas dogmáticas y, en su caso, a parcelas de la misma, como sería en este caso: los principios que rigen el procedimiento administrativo. Ha querido el legislador solucionarnos este problema, y alzándose como jurista nos ha entregado, en una suerte de lex mosaica, un listado pródigo de principios. Ahora bien, muchas veces debemos valorar esta obra en base a la buena intención de su autor, pero no creo que sea suficiente con decir que la intención es lo que vale, cuando nos encontramos con una sarta de principios con denominaciones impropias, contradictorios no sólo entre sí, sino con las disposiciones que están en el propio cuerpo de la ley, y que plantean serias dudas respecto de su naturaleza y forma de ser aplicado. Sea pues esto un llamado a nuestro legislador para haga lo que le corresponde, esto es, legislar, pues ya la doctrina y la jurisprudencia se ocuparán y tendrán el tiempo de ordenar sus ideas y rescatar, en lo profundo de las mismas, sus buenas intenciones. En el ámbito del derecho administrativo esta tendencia comienza apreciarse con la reforma de la Ley 19.653/1999, que dejó sembrado en el artículo 4 inc. 2° LBGAE un conjunto de principios aplicables a toda la Administración del Estado. Pues bien, esto se ha repetido el año 2003, colocando en el artículo 4 LBPA 12 principios que orientan al procedimiento administrativo:

Artículo 4º. Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará sometido a los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.

7

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Daremos cuenta de cada uno de estos principios:

1° Principio de escrituración

Dispone el artículo 5° que el procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen, se expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. No merece mayor comentario la disposición, salvo que todo expediente debe constar por escrito, ya sea en soporte de papel o electrónico (la disposición da a entender que en un medio electrónico no va a constar por escrito).

2° Principio de gratuidad

El artículo 6° nos señala una regla conocida: en el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo disposición legal en contrario. Por tanto, en la medida que el cobro constituye una carga o tasa, necesariamente debe ser la ley la que establezca los casos en que se hace excepción al principio de gratuidad.

3° Principio de celeridad

Acogiendo la terminología utilizada por la doctrina española, el artículo 7° consagra el principio de celeridad, no obstante confundirlo con el principio de oficialidad, ya previsto en nuestro ordenamiento (artículo 8° LBGAE). En efecto, en doctrina la oficialidad se traduce en el deber de impulsar de oficio el procedimiento en todos sus trámites, mientras que la celeridad se vincula con el principio de economía, en el sentido que pretende asegurar que la instrucción de los expedientes se lleve a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil. Sin embargo, el mentado artículo 7° establece que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Por tanto, las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión.

4° Principio conclusivo

8

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Nuestro legislador entiende por principio conclusivo la circunstancia que todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad (artículo 8° LBPA). Esto constituye lo que se conoce como el deber de resolver. Sin embargo, este deber no necesariamente ha de cumplirse en la práctica, puesto que el procedimiento administrativo no termina necesariamente con un acto decisorio final, pues existen las denominadas causa anormales por las cuales se pone término al procedimiento (v gr. abandono del procedimiento, desistimiento, causas sobrevinientes, etc.). Esta idea se repite posteriormente en el artículo 14° bajo la denominación de principio de inexcusabilidad, cuya diferencia sustantiva no se deja ver y sólo cabe señalar que se trata de una mera repetición o redundancia con la norma que estamos analizando.

5° Principio de economía procedimental

Este principio está estrechamente vinculado con lo que la doctrina denomina principio de celeridad, pero que nuestro legislador confunde con el principio de oficialidad. Al respecto, el artículo 9° dispone que la Administración debe responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando trámites dilatorios. Para tal efecto, entrega algunas reglas concretas que son aplicación de dicho principio, pero que bajo ningún respecto acotan o restringen su alcance:

a) Se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.

b) Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.

c) Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a menos que la Administración, por resolución

d) fundada, determine lo contrario.

6° Principio de contradictoriedad

Este principio se expresa bajo la denominación de contradictoriedad o contradicción (Artículo 10, inc. 1° y final). Ambas expresiones se entienden sinónimas y esto puede dar razón de la utilización indistinta que hace el legislador de las mismas.

9

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Bajo este principio se entiende que los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, todo vinculado a las garantías de un justo y racional procedimiento (art. 19 N° 3 de la Constitución, y que el Tribunal Constitucional a extendido al ámbito administrativo). Por tal razón, se establece que los interesados podrán, en todo momento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que supongan paralización, infracción de los plazos señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Más aún, los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. En el entendido que este principio no sólo es un derecho, sino que constituye un deber para la Administración, se establece que en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

7° Principio de imparcialidad

Es en esta etapa (artículo 11 LBPA) cuando comienzan a flaquear las fuerzas de nuestro legislador y da denominaciones impropias a los principios, junto a reglas que no se corresponden con la regulación posterior (incoherencia). En efecto, identifica el principio de imparcialidad con el principio de probidad, cuya asimilación no es plena 7 . Al efecto, dispone que la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte. Sin embargo, la expresión de una regla concreta que de cuenta de la aplicación de este principio no es del todo afortunada, pues señala que “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquéllos que resuelvan recursos administrativos”, siendo que todo acto administrativo debe ser fundado (artículo 41 inc. 4°), ya que se afecte o no derechos de los particulares. Por último, también se podrá apreciar de inmediato que la regla de aplicación más concreta aparece como principio autónomo bajo la peculiar

7 Vale la mención que el principio de probidad no aparece regulado como principio autónoma, cuestión que sería del todo innecesaria, dado que ya se encuentra a nivel constitucional (artículo 8° Const.) y en la LBGAE (artículo 13 y 52).

10

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

denominación de principio de abstención, siendo que se trata de garantizar la imparcialidad.

8° Principio de abstención

Tal como se ha señalado, el principio de abstención constituye en realidad una regla o norma que garantiza la imparcialidad de las autoridades o funcionarios de la Administración, al establecer las circunstancias que obligan a estar personas a abstenerse de intervenir en el procedimiento:

1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anteriormente.

4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

En lo que dice relación con la sanción que se aplicará en caso de incumplimiento, se establece expresamente que la actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos enumerados no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido, lo cual es sin perjuicio de la responsabilidad que fuere procedente (administrativa o penal). A su vez, los particulares interesados pueden hacer valer dicha inhabilidad.

9° Principio de la no formalización

El principio de no formalización contenido en el artículo 13 LBPA entrega reglas interesantes en relación con los vicios de procedimiento o forma que pueda tener el procedimiento. En efecto, la citada disposición señala que el procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo

11

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares. Ahora bien, la existencia de un vicio de procedimiento o de forma

no conlleva necesariamente la nulidad del acto administrativo. En efecto, para que se vea afectada su validez se aplica el principio de transcendencia, es decir, requiere que el vicio recaiga sobre algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y, se exige, además que genere un perjuicio al interesado. Este punto es muy relevante al momento de analizar los elementos formales del acto administrativo y las causales de nulidad.

A su vez, la misma disposición permite la convalidación o

saneamiento de los vicios de forma, al disponer que la Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros.

10° Principio de inexcusabilidad

Reafirmando el deber de resolver que recae sobre la autoridad, el artículo 14 LBPA dispone que la Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación, tal como ya lo indicaba en términos menos afortunados en el artículo 8°, bajo la denominación de principios conclusivo. En tal sentido, se dispone que, requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado.

A su vez, en lo casos de término anormal de procedimiento

(prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento, desistimiento de la solicitud, desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento), la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

11° Principio de impugnabilidad

Confirmando un principio ya consagrado en el artículo 10 LBGAE, el artículo 15 LBPA dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.

12

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Para tal efecto, entrega una regla sustantiva muy relevante: los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

12° Principio de Transparencia y de Publicidad

Cierra este repertorio el principio de transparencia y publicidad, consagrado desde el año 1999 en el actual artículo 13 LBGAE, y desde el 2005 en el artículo 8° Const. Esta disposición sólo hace aplicación de dichas disposiciones, habiendo sido reformulada al tenor de la Ley N° 20.285, de 20 de agosto de 2008, sobre acceso a la información pública.

7. Forma del Procedimiento Administrativo. Expediente y Registro

actualizado

Para la dictación de todo acto administrativo deberá llevarse un expediente que podrá constar por escrito o electrónico. En el expediente se incorporaran las presentaciones de los interesados, así como los documentos que acompañen. Estos antecedentes deben ser incorporados según su orden de ingreso. En él deben constar las actuaciones, documentos y resoluciones que se dicten por el órgano administrativo (actos trámite, por ejemplo) y las notificaciones de los mismos a los interesados, o sus comunicaciones a otros órganos de la Administración del Estado (art. 18 inc. 3°). A ello se debe agregar la obligación de llevar un registro actualizado, escrito o electrónico, de acceso al interesado, en que consten las actuaciones señaladas con indicación de su fecha y hora (art. 18 inc. 4°). A este registro tienen acceso todas las personas interesadas, ya que constituye un derecho “conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su costa” (art. 17 letra a).

8. Constancia del procedimiento administrativo

De acuerdo con lo que señala el art. 19 “utilización de medios electrónicos”, el procedimiento administrativo podrá realizarse a través de técnicas y medios electrónicos. Para ello las Administraciones Públicas deberán proveerse de los medios compatibles para ello, ajustándose al

13

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

procedimiento regulado por las leyes. Ello está de acuerdo con la forma en que el acto administrativo puede ser expedido, esto es por escrito o a través de medios electrónicos. En la práctica ocurre y seguirá ocurriendo que el procedimiento constará a través de ambos formatos.

9. Plazos para las actuaciones

a) Aspectos generales

La ley establece de forma expresa la obligación de los funcionarios de la

Administración del Estado del cumplimiento de los plazos (art. 23). Tal es la regla general y, evidentemente, como toda obligación impuesta al funcionario, su no cumplimiento puede acarrear responsabilidades disciplinarias o administrativas. Asimismo, la LBPA dispone una serie de reglas que fijan plazos para las diversas actuaciones dentro del procedimiento administrativo:

- Plazo para la oficina de partes: a más tardar 24 horas desde la recepción debe hacerse llegar a la oficina correspondiente (art. 24 inc. 1°).

- Providencias de mero trámite: deben dictarse en el lapso de 48 horas desde la recepción de la solicitud, documento o expediente (art. 24 inc. 2°).

- Informes, dictámenes y otras providencias similares: 10 días (art. 24 inc. 3°).

- Decisión definitiva (final): plazo de 20 días contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La prolongación injustificada de la certificación dará origen a responsabilidad administrativa (art. 24 inc. 4°).

- Plazo total del procedimiento: Salvo caso fortuito o fuerza mayor,

el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final (art. 27).

- Procedimiento de urgencia: los plazos se reducen a la mitad. Art.

63.

b) Cómputo del plazo

Los plazos de días de la LBPA son de días hábiles, para lo cual se excluyen sábados, domingos y festivos (art. 25). La cuestión que se ha planteado es si la regla para computar tales plazos se refiere a toda actuación administrativa o sólo a aquellas regidas por la LBPA, toda vez que la norma se refiere a los plazos de esta ley. Sin embargo, el ámbito de la

14

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

LBPA está dado por el propio art. 1 de la misma, disposición que le otorga carácter supletorio.

c) Ampliación de plazos

Se concede de oficio o a petición del interesado una ampliación de los plazos que no exceda de la mitad de los mismos. Si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. Tanto la solicitud de ampliación y como la decisión de ampliarlo deben producirse antes de que expire el plazo, en ningún caso podrá ampliarse un plazo vencido (art. 26).

10. Etapas del procedimiento administrativo

La LBPA distingue tres etapas dentro del procedimiento administrativo:

inicio, instrucción y término o finalización.

a) Etapa de Inicio

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 28). Respecto del inicio de oficio, el art. 29 ha dispuesto cuatro formas en que se materializa esta forma de iniciación:

- Por propia iniciativa;

- Como consecuencia de una orden superior;

- A petición de otros órganos o;

- Por denuncia.

Por su parte, el art. 30 dispone que “en caso que el procedimiento se

inicie a petición de parte interesada, la solicitud que se formule deberá contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale, para los efectos de las notificaciones.

b) Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio habilitado.

e) Órgano administrativo al que se dirige”.

Con anterioridad a la iniciación el órgano competente podrá abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Asimismo

15

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

podrá “antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a petición de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes. Estas medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda” (art. 32 inc. 2).

b) Etapa de Instrucción

1. Concepto

Durante este periodo se llevan a cabo aquellas actuaciones destinadas a la adopción de una decisión válida por parte de la Administración del Estado. El art. 34 dispone que “los actos de instrucción son aquéllos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto”. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención, o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Se debe destacar que de acuerdo con la definición de actos de instrucción transcrita, ellos sólo emanan de la Administración del Estado que lleva el procedimiento administrativo, se realizan de oficio por ella y el interesado sólo podrá proponer o requerir la realización de un acto de instrucción.

2. Clases de actos de instrucción

La LBPA prevé tres clases de actos de instrucción: prueba, informes e información pública.

2.1. La prueba

De acuerdo con el art. 35 “los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en conciencia. Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.

16

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

En relación con la oportunidad de la prueba el art. 36 dispone:

“Momento de la prueba. La Administración comunicará a los interesados, con la suficiente antelación, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar peritos para que le asistan”.

2.2. Informes

Según dispone el art. 37, “para los efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que señalen las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de requerirlos”. Estos informes pueden provenir de un órgano dentro de la propia Administración que debe adoptar el procedimiento administrativo, como de un órgano externo a la misma. En cuanto al valor de los mismos, el art. 38 dispone que “salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Si el informe debiera ser emitido por un órgano de la Administración distinto del que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones”. El plazo para emitir el informe es de 10 días (art. 24 inc. 3o).

2.3. Información pública

La LBPA no regula la participación ciudadana en términos expresos, sino que la sustituye por un trámite de información pública, regulado en el art. 39: “El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá ordenar un período de información pública. Para tales efectos, se anunciará en el Diario Oficial o en un diario de circulación nacional, a fin de que cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se indique. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular observaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a diez días.

La falta de actuación en este trámite, no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La actuación en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. En todo caso, la Administración otorgará una respuesta razonada, en lo pertinente, que podrá ser común

17

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

para

sustancialmente iguales”.

todas

aquellas

observaciones

que

c) Etapa de Término o Finalización

planteen

cuestiones

El término del procedimiento (que la LBPA denomina bajo el barbarismo de finalización) se regula en el art. 40 en los términos siguientes:

“Conclusión del procedimiento. Pondrán término al procedimiento la

resolución final, el desistimiento, la declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. La resolución que se dicte deberá ser fundada en todo caso. Es decir, el procedimiento administrativo finaliza por:

- Resolución final: que podrá ser expresa o tácita, en aquellos casos en que hubiera operado el silencio administrativo.

- Desistimiento: consistente en la declaración del interesado en orden

a no perseverar en su solicitud. Esta forma de finalización del

procedimiento administrativo operará sólo en los casos en que aquél se hubiere iniciado a solicitud de parte interesada.

- Declaración de abandono: El art. 43 dispone: “Abandono. Cuando por la inactividad de un interesado se produzca por más de treinta días la paralización del procedimiento iniciado por él, la Administración le advertirá que si no efectúa las diligencias de su cargo en el plazo de siete días, declarará el abandono de ese procedimiento.

Transcurrido el plazo señalado precedentemente, sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración declarará abandonado el procedimiento y ordenará su archivo, notificándoselo al interesado.

El abandono no producirá por sí solo la prescripción de las acciones

del particular o de la Administración. En todo caso, los procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo de prescripción”. No obstante lo anterior, la Administración del Estado puede discrecionalmente excepcionar la aplicación de la regla del abandono y no declararlo “cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente continuarla para su definición y esclarecimiento”.

- Renuncia: la única limitación a la renuncia dice relación con los casos en que ella 24 esté expresamente prohibida en el ordenamiento jurídico (arts. 40 y 42). - Decaimiento, que es la imposibilidad material sobreviniente.

18

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

11. El Silencio administrativo

a) Concepto

La Administración Pública tiene el deber de resolver las solicitudes que se le planteen previa tramitación de un procedimiento administrativo. Si transcurridos los plazos previstos, sean específicos o el subsidiario de 6 meses, sin que se hubiere resuelto, operará la figura del silencio administrativo. El silencio administrativo constituye una garantía para el ciudadano, ya que en virtud de una ficción legal se entenderá que su solicitud ha sido aprobada, es decir, se entiende que hay un acto administrativo presunto de contenido favorable. O por el contrario, si procediere, se entiende rechazada (silencio negativo) y por tanto, producirá el efecto de abrir la vía impugnatoria.

b) El Silencio positivo

Art. 64 “Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada. En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será expedido sin más trámite.”

c) El Silencio negativo

Art. 65. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política. En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha

19

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan.

d) Efectos del silencio administrativo

Art. 66: “Los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes, tendrán los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva”.

e) La resolución tardía

La LBPA no resuelva la situación en que queda la Administración del Estado en los casos en que opera el silencio administrativo, toda vez que no dice si el órgano que omitió la resolución expresa puede o no dictar el acto administrativo.

12. Las partes en el procedimiento administrativo

a) La Administración

El procedimiento administrativo es llevado adelante por una Administración pública, la que realizará de oficio los actos de instrucción que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto (art. 34). Aunque la ley no lo dice expresamente, debe ser la misma Administración la que lleva adelante el procedimiento –dictando los actos de instrucción- , la que dicte la resolución final. Ello en virtud del principio conclusivo:

“Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad” (artículo 8). Eso si, desde la perspectiva de la distribución del trabajo entre los diversos funcionarios, la instrucción del procedimiento se llevará adelante por un funcionario instructor, y será resuelto por el funcionario que tenga la investidura para ello, por ejemplo, el jefe del servicio.

b) El interesado

1. Concepto

La LBPA no habla de partes del procedimiento administrativo, sino que regula la figura de los interesados que intervienen en él.

20

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

“Art. 21: Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3. Aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”.

Lejos de constituir un concepto de interesado, lo que ha hecho el legislador es establecer un listado de situaciones en que se estima que determinadas personas tengan el carácter de tales. De todos ellos, el elemento que define a esta parte del procedimiento es el interés. Evidentemente se considerará interesado el titular de un derecho subjetivo. En tal sentido la enumeración no presenta novedad alguna. Sin embargo, agrega además la situación de aquellos que tienen un interés. Es en esta parte donde la definición plantea el problema de tener que determinar qué se entenderá por interés (sea individual o colectivo), especialmente por la amplitud del concepto de interesado y de interés que establece la LBPA

2. Momentos en que interviene el interesado

Considerando el momento en que intervienen los interesados, es posible clasificarlos. En efecto, la intervención del interesado en el procedimiento debe ser apreciada a partir de una distinción entre aquellos procedimientos iniciados por el interesado o que implicarán una resolución que recaiga sobre su interés. Es decir, se trata de la situación del interesado en el procedimiento, otra situación en que el interesado es un tercero ajeno al procedimiento, pero que se ve afectado positiva o negativamente por su resolución final y el caso en que el interesado ha ejercido un recurso administrativo para la impugnación del acto

a) Interesado como solicitante

En la iniciación, cuando se trata de una iniciación de parte interesada (art. 30). En este momento, el interesado puede solicitar además la tramitación del procedimiento de urgencia, la que será procedente cuando razones de interés público lo aconsejen. El efecto será que los plazos para la tramitación se verán reducidos a la mitad. No obstante, en la iniciación del procedimiento de oficio, el interesado podrá en cualquier momento aducir alegaciones y aportar otros elementos de juicio (principio de contradictoriedad, art. 10).

21

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

En el caso de adopción de medidas provisionales, previas o coetáneas a la iniciación del procedimiento, existe la limitación para su adopción en los casos en que las medidas provisionales “puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 32 inc.

4°).

El interesado puede solicitar la realización de actos de instrucción. “proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención, o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos” (art. 34 inc. 2°). El interesado podrá solicitar la realización de diligencias probatorias, las que podrán ser rechazadas por el instructor sólo cuando ellas sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (art. 35 inc. 3°). Asimismo, el interesado tiene el derecho a participar en la actuación en que se lleve a efecto la diligencia probatoria, debiendo ser notificado al efecto (art. 36). El interesado tiene el derecho a participar o no en el periodo de información pública, que puede decretarse antes de que se resuelva el procedimiento, sin que ello suponga impedimento alguno para la interposición de los recursos procedentes en contra de la resolución definitiva (art. 39 inc. 4°). En la resolución final se contendrá la decisión sobre las peticiones de los interesados (art. 41 inc. 1°). El interesado tiene el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tenga el carácter de tal y a obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y obtener devolución de los originales (art. 17 ). El interesado tiene derecho a que los actos de instrucción que requieran de su participación se realicen en la forma en que resulten más cómoda para ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible con sus obligaciones laborales y profesionales (art. 17 e). Debe concluirse además, que el interesado tiene todos los demás derechos que corresponden a cualquier persona y que se enumeran en el art. 17. Los actos deben serle notificados in integrum, cuando estos son de carácter individual (art. 45 inc. 1°). Puede desistirse de su petición o renunciar a su derecho, siempre que la ley no lo prohíba (art. 42). Sobre él pesa la carga procesal de realizar aquellas diligencias que le correspondan, de lo contrario, y habiendo transcurrido más de 30 días de inactividad que produzcan la paralización del procedimiento iniciado por él, la Administración le advertirá que debe efectuar la diligencia en el plazo de 7 días o procederá el abandono del procedimiento (art. 43). El interesado puede siempre solicitar la aclaración del acto (art. 62).

22

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Puede denunciar el transcurso del plazo legal para la tramitación, para efectos de que opere el silencio administrativo (art. 64).

b) Interesado como tercero en un procedimiento cualquiera

Pueden beneficiarse del excepcional efecto retroactivo del acto, cuando el acto produzca efectos favorables y no afecte el derecho de terceros (art.

52).

Tiene derecho a ser oído en el procedimiento invalidatorio (art. 53). Tiene derecho a ser notificado y a formular las alegaciones procedentes en defensa de sus intereses, en aquellos casos en que se impugnen los actos administrativos dictados en procedimientos en que hubieren participado (art. 55).

c) El interesado en el procedimiento impugnatorio

Distinto será el rol del interesado en aquellos procedimientos en que concurre en carácter de solicitante de la impugnación del acto final. En tal carácter tendrá derecho a: Solicitar a la Administración que se corrijan los vicios que se produzcan en el procedimiento impugnatorio (art. 56). Solicitar la suspensión de la ejecución del acto recurrido en aquellos casos que su cumplimiento pudiere causar daño irreparable o haga imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso (art. 57).

13. Los recursos administrativos

a) Concepto

Los recursos administrativos se definen como actos de los administrados de carácter impugnatorio, en los que se impugna por razones de legalidad, mérito, oportunidad o conveniencia y ante la propia Administración, un acto previamente dictado. Para que tenga tal carácter, el particular interesado que recurre debe manifestar su voluntad clara en orden a que el acto –de carácter definitivo- sea dejado sin efecto. Una queja o una reclamación sin dicha voluntad no será un recurso administrativo, sino una expresión del ejercicio del derecho constitucional de petición (art. 19 N° 14 CPR). Los recursos administrativos constituyen una garantía para los administrados. En su virtud, la Administración puede enmendar su actuación sin que sea necesaria la intervención del juez. En el Derecho administrativo chileno los recursos administrativos, como regla general, no están concebidos como un requisito de

23

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

procedibilidad –trámite previo- para la vía jurisdiccional, esto es, no operan como fórmula de agotamiento previo de la vía administrativa. Casos excepcionales son los reclamos especiales de legalidad en contra del acto municipal y regional, así como en contra de la resolución de calificación ambiental.

b) Actos en contra de los que procede

En principio, los recursos administrativos proceden sólo en contra de los actos terminales o resolutivos, por excepción proceden en contra de actos trámites (aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo), cuando estos determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión (art. 15 inc. 2o LBPA). Consagración positiva: El art. 10 de la LBGAE dispone:

“Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”. De acuerdo con la jurisprudencia administrativa recaída sobre esta norma, en ella se contiene sólo un mínimo de garantía, debiendo preferirse aquellos recursos administrativos especiales, los que desplazarán a los del art. 10. En consecuencia, procederá alguno de los recursos administrativos del citado artículo siempre que no exista una disposición que cree especialmente un recurso administrativo contra el acto que se intenta impugnar.

b) Tramitación

No hay un procedimiento general para la tramitación de los recursos administrativos, por lo que habrá que estar a lo que dispone la LBPA. Al respecto la ley dispone en los incisos 5o, 6o y 7o del art. 59 lo siguiente:

“La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico. La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado”.

c) Tipos de recursos administrativos

24

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

Si bien la LBGAE establece dos clases de recursos, estos pueden complementarse con otras categorías contenidas tanto en la propia LBPA como en leyes especiales. Los recursos administrativos son:

- Recurso jerárquico, de apelación o alzada: interpuesto ante el superior o jerarca de aquella autoridad que dictó el acto impugnado. La procedencia de este recurso dependerá de la posición del funcionario que dicta el acto administrativo impugnado dentro de la Administración Pública, como del sistema de organización administrativa. El art. 59 inc. 4º excluye la procedencia de esta clase de recurso contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y

los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición agota la vía administrativa.

- Recurso de reposición: que se interpone ante la autoridad de la que emanó el acto impugnado, en algunos textos legales se le denomina también de reconsideración. Este recurso procede siempre y salvo una regla especial, el plazo de interposición es de 5 días.

- Recurso de revisión: No está contemplado en la LBGAE, pero si reconocido en el art. 60 de la LBPA, con gruesos errores en su redacción:

“En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el

recurso de revisión ante el superior jerárquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias.

a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento 8 ;

b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en aquel momento;

c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de prevaricación 9 , cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta,

d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia

8 Sería interesante establecer en qué momento del procedimiento administrativo existe emplazamiento, entendida desde la perspectiva procesal como la notificación valida de la demanda y el término o plazo para contestarla. Si es así, esta causal nunca será aplicada, salvo que se considere un atentado al principio de contradicción (artículo 10), lo cual seria en el supuesto de una “interpretación libre” del concepto de emplazamiento en el ámbito de procedimiento administrativo.

9 También es muy interesante en la búsqueda de las “rarezas jurídicas” tratar de determinar cuando una autoridad administrativa puede cometer el delito de prevaricación.

25

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el interesado. El plazo para interponer el recurso será de un año que se computará desde el día siguiente a aquél en que se dictó la resolución en los casos de las letras a) y b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de ésta”.

- Recursos administrativos especiales: existe una gran cantidad de recursos administrativos especiales contenidos en la legislación sectorial. En ocasiones se trata de reglas que simplemente modifican la regulación general de la LBPA, como, por ejemplo, aumentando el plazo para el recurso de reposición, o por el contrario, configurando un recurso administrativo distinto al de reposición o el jerárquico. Tal es el caso de recursos administrativos susceptibles de ser interpuestos ante una autoridad que no es jerárquicamente superior a aquella que dictó el acto administrativo impugnado, pero que si se relaciona con ella a través de algún mecanismo de tutela. Por ej. el recurso que se puede interponer ante el SEREMI de Vivienda en contra de los actos de los Directores de Obras Municipales, conforme a la Ley General de Urbanismo y Construcción. En el Derecho comparado, este recurso se plantea como un recurso extraordinario.

d) Características de los recursos administrativos

Constituyen un mecanismo de impugnación del acto administrativo que se ejerce ante la propia Administración del Estado. Ello los distingue de las simples peticiones –para que se dicte un acto- y de las quejas –que por lo general se manifiestan durante el procedimiento administrativo, en orden a la corrección del mismo-. Dependiendo del tipo de recurso, pueden constituir un mecanismo de control administrativo interno o externo. Esto es, se imponen ante la Administración Pública y son resueltos por ella misma. Ahora bien, en algunos casos será la propia Administración Pública de la que emanó el acto administrativo la que resolverá sobre la impugnación (recurso de reposición/control interno) y en otras será una superior u otra (recursos de apelación y revisión/ control externo). Sólo excepcionalmente se establecen como requisito de procedibilidad para el ejercicio de acciones jurisdiccionales, ya que no se ha establecido el agotamiento previo de la vía administrativa para dicho efecto. En consecuencia, constituyen un mecanismo de protección real

26

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

para el administrado, y no un privilegio para la Administración Pública, la que ganaría tiempo, de exigirse dicho agotamiento, y se erigiría en una carga para el administrado. Si se acogen, la Administración Pública invalidará o revocará el acto administrativo.

e) Relación entre las vías administrativa y jurisdiccional

Una norma fundamental que garantiza la eficacia de las vías de impugnación del acto administrativo es la contenida en el art. 54 LBPA, el que dispone:

“Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada. Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo. Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión.

En relación con la disposición transcrita es posible deducir tres reglas de ordenación de las vías administrativa y judicial.

- En primer lugar se establece una regla de procedibilidad de la acción jurisdiccional en contra del acto administrativo cuando éste ha sido previamente impugnado por la vía administrativa. Debe tenerse en cuenta que la norma del inc. 1o habla de reclamación ante la Administración, por lo que cabe la duda si se refiere a cualquier tipo de reclamación administrativa o sólo a los recursos administrativos. Esta duda surge si se tiene en cuenta que la invalidación y la revocación pueden ser solicitadas a petición de parte.

- En segundo lugar se dispone una regla de garantía de la impugnación judicial, al interrumpir el plazo de prescripción de la respectiva acción. Debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia judicial ha resuelto unánimemente que esta regla no es aplicable a la impugnación por vía del recurso de protección, toda vez que se trata de una acción urgente y de naturaleza cautelar.

- Finalmente, se dispone una regla de inhibición administrativa, una vez interpuesta la acción jurisdiccional, la Administración Pública no

27

Apuntes de clases: El procedimiento administrativo Prof. Rosa Fernanda Gómez González

puede conocer un de un recurso administrativo en contra del mismo acto.

Por último, debe tenerse en cuenta, que el art. 54 no dispone una regla de agotamiento previo de la vía administrativa, es decir no obliga al particular a impugnar ante la propia Administración Pública el acto administrativo antes de dirigirse a la vía jurisdiccional. Lo que sí hace la disposición en comento es ordenar la relación entre las dos vías de impugnación.

28