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A Constituição brasileira é generosa demais?

Mariana Schreiber - @marischreiber Da BBC News Brasil em Brasília

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Image caption 'Declaro promulgado o documento da liberdade, da
democracia e da justiça social do Brasil', disse o então presidente da
Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães

A Constituição de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, chega nesta sexta aos
30 anos em um momento pouco propício a comemorações. Em meio à grave crise
econômica e política que se instalou no Brasil, não faltam propostas para substituí-la.

Um dos problemas que alimentam esse questionamento, e que terá que ser
enfrentado pelo próximo presidente, é o desequilíbrio nas contas públicas. Após
quatro anos de resultados negativos, a expectativa média de instituições financeiras
consultadas pelo Ministério da Fazenda é que o governo federal fechará 2018 com
rombo na casa de R$ 150 bilhões - e 2019 com mais um, de R$ 124 bilhões.

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Diante desse quadro, há quem acuse o texto constitucional de ser generoso demais ao
fixar direitos e gastos sociais.

De fato, a Constituição Cidadã é a décima do mundo em previsão de direitos - são 79,

segundo o CPP (Comparative Constitutions Project), projeto coordenado por
professores de universidades americanas (do Texas e de Chicago) e britânica (UCL)
que compara as constituições de 190 países. Além de direitos individuais - como ao
voto, à igualdade e à liberdade -, há previsão de acesso à saúde e educação públicas e
benefícios sociais, entre outros.

Por outro lado, em 2016 o texto constitucional recebeu uma emenda considerada por
muitos radical - a chamada PEC do Teto limitou por 20 anos o crescimento dos
gastos à reposição da inflação. A saída não resolveu o problema porque gastos
obrigatórios, como o pagamento de aposentadorias, seguem crescendo acima desse
limite.

A culpa é mesmo da Constituição?

Apesar de prever mais direitos que a maioria das constituições, juristas e
economistas ouvidos pela BBC News Brasil não consideram que a "generosidade" da
Carta Magna brasileira seja determinante para o rombo de hoje.

Eles acreditam que alguns ajustes devem ser feitos por meio de emendas
constitucionais (já foram aprovadas 99, aliás), mas destacam que as principais
causas do desequilíbrio são decisões tomadas pelos governos ao longo das décadas.
Tanto que, desde 1988, o Brasil registrou momentos de saldos positivos e negativos
nas contas públicas.

Essa é a opinião, por exemplo, do pesquisador da FGV José Roberto Afonso. Ele
participou do processo de redação da Constituição como assessor do hoje senador
José Serra (PSDB-SP), que na ocasião era deputado constituinte e foi o relator da
Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças.

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Direito de imagem Lula Marques

Image caption Constituição Federal completa 30 anos em meio a
propostas para substituí-la

Na sua avaliação, a Constituição traz tantos mecanismos que desestabilizam as

contas públicas (a garantia de piso mínimo para aposentadorias, por exemplo) como
também contempla o equilíbrio fiscal (exigindo limites para a dívida pública e até
para despesas de pessoal).

"É na prática, na gestão do dia a dia dos atos e contas públicas, que se asseguram
resultados fiscais mais frouxos ou mais austeros", escreveu em artigo recente.

A avaliação é a mesma do constitucionalista André Rufino do Vale, professor do IDP

(Instituto Brasiliense de Direito Público). Ele ressalta que a Constituição brasileira é
uma das poucas no mundo que estabelece que as operações de crédito da União não
podem ser maiores que as despesas de capital (essencialmente investimentos),
mecanismo chamado de "regra de ouro".

Assim, evita-se que um governo se endivide para pagar despesas correntes (salários
de servidores, contas de luz e telefone, entre outras), deixando a dívida para
administrações seguintes.

"A Constituição que criou um catálogo generoso de direitos e um programa de

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seguridade social ambicioso também fornece os instrumentos necessários para o

controle orçamentário e a responsabilidade fiscal. Não se pode culpá-la pela crise",
destaca.

Gastos sem obrigação constitucional também

subiram
Um estudo publicado no ano passado por outros dois pesquisadores da FGV -
Manoel Pires e Bráulio Borges - conclui que, se não fossem as despesas sem
obrigação constitucional criadas pelos governos nessas três décadas, o gasto primário
(sem contar pagamento de juros da dívida) estaria próximo ao de 1988, quando
medido em proporção do Produto Interno Bruto (PIB).

Eles calculam que essas despesas do governo subiram de 12,6% do PIB potencial
(medida que desconta os efeitos conjunturais de oscilação da economia) em 1988
para 18,1% em 2016, sendo que quase metade desse crescimento (44%), por exemplo,
se deu devido aos reajustes do salário mínimo acima da inflação.

O restante decorreu de outras rubricas criadas, entre elas o Bolsa Família e gastos
com Saúde e Educação para além do mínimo exigido na Constituição.

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Image caption Documento ficou conhecido como Constituição Cidadã

O aumento do salário mínimo impacta as contas públicas porque gastos como o piso
das aposentadorias do INSS, o seguro-desemprego e os benefícios assistenciais para
idosos e deficientes estão atrelados a ele, por determinação constitucional.

No entanto, a Constituição prevê que o piso salarial deve passar por reajustes que
"preservem o poder aquisitivo" (correções de inflação). Os reajustes acima disso são
decisão dos governos e foram praticados em todas as administrações desde 1995,
destaca o estudo. A alta real acumulada desde 1988 supera 60%.

O economista Rodrigo Orair, um dos diretores da IFF (Instituição Fiscal

Independente, do Senado), ressalta que a elevação do salário mínimo contribuiu para
redução da pobreza e da desigualdade social e refletiu uma demanda da população.

Tanto que, destaca ele, políticos de diferentes partidos vêm prometendo isso eleição
após eleição.

Neste ano, o candidato a presidente Geraldo Alckmin (PSDB) já se comprometeu a

aumentar o piso salarial acima da inflação caso eleito.

A proposta também está no plano de governo do candidato petista, Fernando

Haddad. Questionado sobre o assunto em entrevista ao canal Globonews, o
candidato líder nas pesquisas, Jair Bolsonaro (PSL), sinalizou que também manterá
a política de valorização ao responder que "não podemos ir condenando, ano após
ano, os proventos dos aposentados (a ir) diminuindo".

Manoel Pires, da FGV, ressalta que o salário mínimo, após subir nos anos 50 e 60,
caiu nos anos 70 e 80. Dessa forma, sua elevação após o Plano Real (1994)
representou uma recomposição do seu valor. Agora, ele defende que o ritmo de
valorização deve diminuir.

"Essa recomposição do salário mínimo foi uma demanda democrática da sociedade.

Diante do rombo fiscal, temos que discutir se faz sentido continuar", defende.

Redução de gastos x elevação de impostos

Ainda que a Constituição não seja a causa determinante do rombo fiscal nos últimos
30 anos, os economistas entrevistados concordam que é preciso reformá-la para
evitar que o déficit persista e se agrave.

O economista-chefe do BNDES, Fabio Giambiagi, defende que sejam modificadas as

regras da Previdência Social, tendo em vista o acelerado envelhecimento da
população. Como se dará essa reforma, porém, é motivo de ampla controvérsia na
sociedade.

"Não faz sentido ter parâmetros que mudam com o tempo no texto constitucional. A
demografia é transgressora e está nem aí para a Constituição", resume Giambiagi.

Já a constitucionalista Adriana Ancona, professora da PUC-SP, defende que não se

deve combater a crise fiscal com cortes de gastos que afetem os mais pobres. Crítica
do novo teto constitucional, que, na sua avaliação, congela os recursos para Saúde e

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Educação, ela defende uma reforma tributária que reduza os impostos sobre
consumo e eleve sobre a renda dos mais ricos.

A Constituição, por exemplo, prevê imposto sobre herança, mas a regulamentação

definiu como alíquota máxima 8%, enquanto em países desenvolvidos ela chega a
50%.

"Se a gente minimamente atacar o sistema tributário, enfrentamos muito melhor a

crise fiscal do que retirando direitos essenciais", defende.

Por que tão grande?

De acordo com o CPP (Comparative Constitutions Project), citado no início da
reportagem, o Brasil tem a terceira maior Constituição do mundo. Seu texto totaliza
64.488 palavras, perdendo apenas para Índia (146.385 palavras) e Nigéria (66.263).
A média de texto das 190 constituições é de 22.291 palavras.

Já em quantidade de direitos previstos, a Constituição Cidadã aparece em décimo

lugar, com 79. Os primeiros no ranking são Equador (99), Bolívia (88), Sérvia (88) e
Portugal (87), enquanto a média do planeta fica em 50.

Críticos do gigantismo brasileiro muitas vezes citam a Constituição dos Estados

Unidos, que tem apenas 7.762 palavras, como exemplo a ser seguido.
Constitucionalistas americanos ouvidos pela BBC Brasil, por sua vez, ressaltam que
os dois textos nascem em contextos muito diferentes.

Como destaca o juiz americano Peter Messitte, estudioso do sistema legal brasileiro,
o texto dos Estados Unidos foi escrito em 1789, pouco depois da independência do
país, por um pequeno grupo de lideranças políticas, e está em vigor até hoje, tendo
recebido apenas 27 emendas.

Já a do Brasil é muito mais recente e foi adotada após duas décadas de ditadura
militar (1964-85), período em que houve muita violação de direitos. Seu texto foi
debatido por dois anos, em Assembleia Constituinte, composta por 559
parlamentares eleitos.

"É mais longa e complicada do que deveria, mas, diante das circunstâncias em que
foi escrita, muito diferentes da americana, é uma Constituição útil", defende.

Um dos diretores do CPP, o professor da Universidade do Texas Zachary Elkins,

ressalta ainda que, durante a redação da Constituição brasileira, houve constantes
contribuições e pressões de diferentes grupos sociais. "As constituições modernas
tendem a ser longas e, de certa forma, são um produto de sua geração. Vejo a
Constituição brasileira como produto de um processo inclusivo, necessário como
terapia após 20 anos de ditadura militar", ressalta.

No atual contexto internacional de ascensão de forças políticas que questionam

direitos de minorias, ele considera positivo que a Constituição traga uma longa lista
de direitos.

"Dada a próxima eleição no Brasil e, na verdade, eleições em outros lugares, fica

claro que não se pode contar com os governantes para respeitar os direitos de todos
os membros da sociedade", disse.

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