CAPITULO I: CONSIDERACIONES GENERALES DEL DERECHO A LA

INMUNIDAD PARLAMENTARIA

1. CONCEPTO

La inmunidad parlamentaria no es nada menos que una prerrogativa que es

propia de la función parlamentaria, va a formar parte del Estatuto de los
Congresistas, viene a ser un conjunto de derechos, prerrogativas,
obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades, que ya vienen siendo
inherentes a esta función.

La Torre(2014) manifiesta:
La inmunidad tiene dos sentidos, uno amplio y otro más restringido.
En el sentido amplio, una inmunidad parlamentaria se puede definir
como un derecho inherente a la condición parlamentaria en virtud del
cual se va a conferir a los representantes una cierta indemnidad
respecto de las acciones judiciales que si estuvieran en su contra va a
poder promover el gobierno o los particulares. El derecho a la
indemnidad se va a concretar en forma diversa cuando se trate
inviolabilidad o de la inmunidad stricto sensu. (p.163)

Ahora en sentido estricto, la inmunidad parlamentaria se manifiesta en que

los parlamentarios no van a poder ser ni detenidos ni procesados sin la
autorización del propio Congreso, del cual ellos mismos son miembros, salvo
sea por flagrancia, es decir que sean sorprendidos en plena comisión del
delito.

Latorre, D.(): La inmunidad es una autorización, que debe ser emitida por el
parlamento con carácter previo a cualquier detención o encauzamiento
judicial que se pueda desembocar en privación de libertad para el diputado.
(p.164)
Es decisivo entender que la inmunidad parlamentaria protege la función del
parlamentario, no envuelve un juicio de culpabilidad o no culpabilidad, en la
medida que no entra al fondo mismo del proceso judicial que afecte al
parlamentario; es simplemente una garantía formal, de tipo procesal.

La inmunidad parlamentaria es aquella protección que tendrá carácter

procesal, va a tener los representantes cuando se intenta seguir un proceso
penal cuando puede haber una probabilidad de responsabilidad en la
comisión de un delito. La idea será garantizar la libertad del representante,
con la finalidad de poder evitar que bajo un pretexto de acusación de delito
se halle un móvil político.

El Tribunal Constitucional, ha precisado:

“Que la inmunidad parlamentaria es una prerrogativa de los miembros

del Poder Legislativo, consistente en la imposibilidad de que sean
procesados o detenidos salvo flagrante delito previo levantamiento de
la inmunidad por parte del correspondiente Poder Legislativo. De este
modo, se configura como un impedimento procesal para la apertura de
la instrucción penal […]” (Exp Nº 1011-2000-HC/TC FJ 1)

Se debe partir por señalar que la inmunidad parlamentaria, la cual se localiza

en el artículo 93º de la Constitución Política del Perú. Se puede reconocer del
presente artículo, 2 tipos de inmunidades, por un lado la inmunidad de
arresto y por el otro lado, la inmunidad de proceso.

Siendo que la inmunidad parlamentaria se encuentra consagrada

explícitamente en el tercer párrafo del Art. 93º de la Constitución Política del
Perú:
Artículo 93.- Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a
mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las

opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o

de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después
de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente
dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de
la libertad y el enjuiciamiento.

La inmunidad parlamentaria, es conocida por otra parte como inmunidad de

arresto y proceso, se halla en el Art. 16 del Reglamento del Congreso, y
consiste en el privilegio, es decir la prerrogativa que van a gozar los
Congresistas para no ser detenidos ni procesados, salvo en determinadas
circunstancias, un procedimiento establecido.

Como se viene estipulado en la Carta Magna, cuando nos encontramos ante

un delito flagrante, los congresistas deberán ser puestos a disposición del
Congreso o de la Comisión Permanente, a fin de que se autorice lo
pertinente.
 2. NATURALEZA JURÍDICA

En referencia a la naturaleza jurídica, es decir a su esencia se puede decir

según La Torre, D. (2014):

Es un requisito de procedibilidad en los casos que existe un proceso

penal iniciado contra un parlamentario, requisito que consiste en
recabar del órgano legislativo la autorización para la continuación del
proceso penal"6 • Dispensa al parlamentario una protección formal,
que no tiene contenido material por cuanto el Congreso carece de
competencia jurisdiccional. (p.164)

La inmunidad parlamentaria será en realidad aquel requisito de procedibilidad en la

que se va a a garantizar el derecho del congresista de que no puede ser juzgado
sin alguna autorización del órgano el cual pertenece. (Bermudez, 2012, p.11)

Por tanto, esta condición no puede ser estudiada bajo un formato de un derecho
subjetivo o individual inherente a un congresista, sino es aquella prerrogativa que
es atribuida al Congreso de la República y es por esto que, Benigno Guzman señala:

“La inmunidad parlamentaria jamás puede considerarse como perteneciente al

derecho privado, porque este privilegio responde a razón de un cargo y no responde
en base a la persona que va a ejercerlo”. (citado por Bermudez, 2012, p.11)

“Las prerrogativas parlamentarias van a estar encaminadas a asegurar el

regular ejercicio de las funciones de la Cámara, no harán surgir posiciones
jurídicas activas, ni ocasionales, ni de reflejo a favor de los miembros; las
normas que las sancionan solo crean vínculos y obligaciones de Derecho
objetivo a favor de los órganos, a fin de garantizar la independencia de la
Cámara”. (Fernandez, 1977, p.214)
3. FUNCIÓN DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

La prerrogativa constitucional de inmunidad parlamentaria, va a estar

conformada según lo señalado por el Tribunal Constitucional,
manifestándose: “Su objeto es prevenir las detenciones o procesos penales
que sobre estas bases son estrictamente políticas, van a pretender perturbar
un debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación.

Debe estar determinada la ausencia de toda motivación política en la

acusación, el Congreso tiene aquel deber de levantar la inmunidad al
imputado, asimismo, se debe tener claro, el Congreso de la República, lo
que hará es levantar o no la inmunidad parlamentaria de la cual gozan los
congresistas, la cual no realiza ninguna acusación constitucional, por esto:

“ Desde el punto de vista material, en el procedimiento para el levantamiento

de la inmunidad parlamenaria, el Congreso no asume un rol acusatorio, sino
será verificador de la ausencia de contenido político en la acusación”.

La finalidad que posee la inmunidad parlamentaria, es frenar de alguna forma

las posibles acusaciones penales las cuales el Congreso de la República,
debe realizar un análisis y descartar motivaciones políticas en las denuncias
penales que se van formulando contra los congresistas, entendido esto, se
manifiesta:

“Los congresistas son parte de la representación de la nación, como ente

corporativo, de esta manera que la titularidad de la representación nacional
no va a recaer en cada congresista de manera individual sino de forma
conjunta.
4. CARACTERÍSTICAS

Estas características son diferidas por el autor La Torre (2014):

4.1. Excepcionalidad de su Aplicación

Los efectos que se va a producir a causa de la inmunidad parlamentaria

se refiere a un quiebre o una suspensión de la actividad jurisdiccional que
se verá frente a una situación concreta. Este supuesto jurídico es esencia
de una sustracción de una materia determinada del ámbito jurisdicconal
de manera temporal, por lo mismo que va a resultar mejor utilizar de
manera estricta la inmunidad, limintandola a los procedimientos judiciales
que van a poder ocasionar la privación de libertad de los parlamentarios
y es aplicado por tanto solo en asuntos penales.

El argumento de base reside en que para otorgar o no el levantamiento

de la inmunidad, para delegar o no a proceder penalmente contra el
parlamentario, la Cámara debe evidenciar si tras la acusación se oculta
alguna motivación política o partidista contra el parlamentario; si no hay
un eventual carácter político tras la acusación, la Cámara debe acceder
a la solicitud del órgano jurisdiccional.

En consecuencia, una interpretación restrictiva de este privilegio cuya

función es, impedir privaciones arbitrarias de libertad de los miembros de
las Cámaras, que perjudicarían su independencia y por lo tanto , el
examen de la petición de autorización para procesar o detener debe
ceñirse a comprobar si hay algún afán partidista o irregular escondido en
la misma."
 El carácter de la decisión parlamentaria no podría ser un veredicto de
inocencia o de culpabilidad. Este acto que el Parlamento va a ir adoptando
va a tener únicamente el propósito de examinar o de comprobar si los
cargos constituyen hechos o motivos graves relevantes, lo mencionó
Lourdes Flores Nano en una exposición el pleno del congreso el 30 de
noviembre de 1995.

Ese es el sentido final de la inmunidad, es decir, la protección del cuerpo

legislativo como tal y no de sus miembros en particular; se les otorga la
protección a los parlamentarios en la medida que representan al órgano
parlamentario y en su calidad de tales, no como un derecho
subjetivo.(Derick La Torre , 2014 , p.165)

4.2. Carácter Corporativo de la Prerrogativa

La prerrogativa de la inmunidad parlamentaria busca un objetivo que es

proteger la integridad de aquellas personas que conforman el órgano
legislativo, así como su independencia para el normal desempeño de las
funciones que se les atribuye, especialmente la función legislativa y la de
control político o fiscalización

La inmunidad entonces, no vendrá a ser un privilegio personal en beneficio

o ventaja de los diputados o senadores, sino más bien que se tiene que
justificar en atención al conjunto el cual la inmunidad tendrá como finalidad
proteger.

Entonces, la protección del cuerpo legislativo como tal y no de sus

miembros en particular, se les va a otorgar aquella protección a los
parlamentarios en tal medida que va a representar al órgano parlamentario.
 Esta prerrogativa de carácter corporativo puede considerarse también como
un medio de control político, pues busca proteger la independencia de los
parlamentarios, por lo que la que se consagra no a favor del congresista
individualmente considerado, sino del Órgano Legislativo -cuya función
primordial hoy en día es la fiscalización-, para evitar que se altere la
distribución de mayorías y minorías resultante del proceso electoral, o se
afecte su normal funcionamiento.

La prerrogativa que tiene carácter corporativo puede ser considerada como

aquel medio de control político, que va a buscar proteger la independencia
de los parlamentarios, por lo que se va a otorgar esta facultad no favor del
congresista de forma individual sino a todos, es decir a todo el Poder
Legislativo, que tiene por función primordial hoy en día la fiscalización para
evitar que se altere la distribución de mayorías y minorías resultante del
proceso electoral,afectando su normal funcionamiento.

4.3. lrrenunciabilidad

Esta garantía tiene carácter irrenunciable, es decir, el congresista no va a

disponer libremente ni como a él le parezca ya que es de carácter
irrenunciable, esta garantía es propia del Parlamento, por tanto es función
parlamentaria. Si el diputado o senador gozan de esta va a ser en virtud de un
interés legítimo, por tanto no es un derecho subjetivo.

Entonces por esta razón, el diálogo sobre esta garantía se va a producir entre
el órgano juzgador y la cámara.

Se da esta característica por lo mismo que estas prerrogativas parlamentarias

van a ser establecidas constitucionalmente como aquella garantía propia de
 una función y entonces por tanto de un procedimiento, hay que tener en claro
que jamás será como derecho subjetivo.
Por esto mismo, el parlamentario no puede disponer de las prerrogativas
renunciando a estas, son garantías de procedimiento y entonces se atañen
solo en cuanto a un instrumento.

4.4. Temporalidad

La inmunidad será un requisito de carácter procesal, va a poner en manos del

Parlamento aquella posibilidad de demorar, de retrasar durante un periodo
determinado de tiempo limitado, aquella responsabilidad penal, que
únicamente difiere por un tiempo la persecución judicial de una persona, pero
que de ninguna manera lo va a liberar de su responsabilidad.

4.5. lrrevisable

Una de las posiciones frente a la decisión del órgano legislativo de levantar o

no la inmunidad de un parlamentario, sostiene que tal decisión no podrá
considerarse como parte de un ámbito libre de la jurisdicción del Poder
Judicial.

5. AMBITO TEMPORAL Y ESPACIAL DE A APLICACIÓN

La garantía establecida a diferencia de la inviolabilidad no será de carácter

perpetuo sino que se va a limitar al tiempo que vaya a durar el mandato
parlamentario. El período de disposición de los parlamentarios incluye
aquellos períodos de sesiones, incluyendo los de suspensión parlamentaria,
 se determina por el tiempo en el cual las labores de los congresistas varían
simplemente en su forma.

"Debe entenderse que el tiempo de mandato, los parlamentarios estaran

protegidos por la inmunidad comprende también los períodos entre sesiones
o fuera de sesiones, es decir, cuando las Cámaras no están reunidas”.
(Zavala,p.14)

6. ÁMBITO MATERIAL DE APLICACIÓN

Según, La Torre (2014):

La protección otorgada por la inmunidad parlamentaria, de conformidad con

su tratamiento normativo en el Perú, tiene que ver con las acciones de
naturaleza penal y únicamente se justifica en casos de delitos penales, pues
son estos los únicos que implican la posibilidad de una pena privativa de la
libertad. Aunque podría interpretarse que se trataría de una protección tan
amplia que abarque inclusive los procedimientos por faltas (p. 45).

“Lo estipulado por la constitución dejaría abierta esta posibilidad

interpretativa, aunque no sería la más correcta pues no debiera admitirse la
necesidad de la autorización parlamentaria de manera tan general” (Latorre,
2014, p.50). Debiera restringirse, quizá, a delitos cuya pena fuera una que
pudiera provocar la privación de la libertad del sujeto o, en todo caso, que
pudiera restringirle sus derechos civiles y políticos (como podría ser el caso
de las penas de inhabilitación), caso en el cual el cargo quedaría vacante por
incapacidad.

Santoalalla (2015) menciona:

Entendemos que la ratio de la inmunidad se limita a prevenir sustracciones

arbitrarias de los miembros de las Cámaras, por lo que, en aquellas causas
 seguidas por faltas, no puedan determinar penas privativas de libertad, no
parece existir razón para aplicar el principio de la inmunidad, en cuyo caso
deberá ser ociosa la autorización previa para la inculpación o procesamiento
(p.48).

7. DERECHOS VULNERADOS POR LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

Según, Santaolalla (2015):

La inmunidad parlamentaria puede afectar, si no se respeta su finalidad

constitucional, dos derechos fundamentales: la tutela judicial efectiva y el
acceso y ejercicio del cargo público. Como ya señalamos, la inmunidad
parlamentaria se configura como un requisito de procedibilidad del proceso
penal iniciado contra un parlamentario. Si tal autorización no se produce el
proceso penal no puede continuar (p.56).

De esta manera se establece un requisito adicional, establecido en atención

de la calidad de parlamentario denunciado penalmente, que no existe en
ninguna otra situación. Es decir, la autorización para la continuación del
proceso penal constituye una limitación (constitucionalmente establecida) al
derecho del que goza todo justiciable, de acudir al órgano jurisdiccional para
solicitar una decisión del mismo en torno a una controversia con relevancia
jurídica, la misma que se extiende, sin duda, al ámbito penal.

Al respecto, Fernández (2016) menciona:

Si se produjera una manipulación de la inmunidad parlamentaria, si al

momento de decidir la concesión o no de la autorización para la continuación
del proceso penal se atendiese a razones ajenas a la inmunidad
parlamentaria, si, finalmente, el Congreso diera cumplimiento al denominado
principio de autodefensa (a través del cual, la resolución del pedido de
levantamiento de la inmunidad parlamentaria se resuelve, generalmente, a
 través de su denegación, en un intento de defender corporativamente a la
institución parlamentaria) (p.60).

Resulta evidente que el obstáculo procesal que significa la inmunidad

parlamentaria ha sido utilizado en atención a otros fines que los
constitucionalmente previstos, configurando, así, una limitación al acceso al
proceso penal absolutamente arbitraria e injustificada, violándose de esta
forma el derecho a la tutela judicial efectiva de quien se siente afectado u
ofendido por la acción de un parlamentario.

Si enfocamos el asunto desde la perspectiva del parlamentario, podemos

advertir que una concesión disfuncional de la autorización del Parlamento
para el procesamiento penal de un parlamentario, podría constituir una
violación a su derecho al ejercicio de un cargo público, puesto que la
limitación al ejercicio de su derecho sería inminente e injustificada.

Según, Tirado (2014):

En el caso peruano, la Constitución de 1993 en su artículo 31 reconoce este
derecho al acceso a los cargos públicos representativos: Este artículo
establece, en primer lugar, el derecho de participación en los asuntos
públicos de manera directa (referéndums, revocación de mandato, etc.). En
su siguiente párrafo consagra el derecho de elección, así como el del acceso
al cargo público representativo (p.56).

Aun cuando la norma constitucional sólo se refiera al acceso a un cargo

público es evidente que este derecho exige, no sólo el respeto al acceso,
sino a la permanencia y al ejercicio de las funciones propias del cargo sin
intromisiones, impedimentos ni limitaciones ilegítimas. Lo contrario resultaría
constituyendo un reconocimiento limitado e ineficaz del mencionado derecho.
Es por ello que la protección jurisdiccional derivada de su condición de
derecho fundamental.
Según, Pulido (2017):
(….) Se proyecta a lo largo de todo el mandato del cargo representativo de
tal forma que cubre aquellas lesiones que determinen la suspensión o
pérdida de cargo público al margen de los requisitos que establezcan las
leyes (p.42).

Requisitos que no sólo son de carácter formal sino también de carácter

material, por lo que la suspensión de la inmunidad parlamentaria debe estar
basada, necesariamente, en razón a los fundamentos de la institución.

Según, La Torre (2014) sostiene:

La garantía de inmunidad, como se vio, es un supuesto que deja fuera del

alcance del órgano jurisdiccional, de manera temporal, un determinado
supuesto jurídico controversia relevante; esta situación jurídica resulta ser
excepcional, pues el derecho común se ve impedido de actuar, requiriéndose
de la autorización del Parlamento para la continuación del proceso penal
(p.80).

El Tribunal Constitucional de España ha sostenido según Abellán (2013):

que la inmunidad implica siempre una posibilidad de que sea denegado el

derecho al proceso penal, posibilidad que, en sí misma, no contradice el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Esta situación excepcional
-limitación autorizada por la propia Constitución puede ser utilizada
arbitrariamente, supuesto en el que sí se estaría vulnerando el derecho a la
tutela judicial efectiva (p.60).

“La inmunidad parlamentaria puede afectar, si no se respeta su finalidad

constitucional, dos derechos fundamentales: la tutela judicial efectiva y el
acceso y ejercicio del cargo público" (La Torre, 2014, p.70). Se puede advertir
que una concesión disfuncional de la autorización del Parlamento para el
procesamiento penal de un parlamentario, podría constituir una violación a
 su derecho al ejercicio de un cargo público, puesto que la limitación al
ejercicio de su derecho sería inminente e injustificada.

Esto resulta particularmente discutible en vista de que el levantamiento de la

inmunidad parlamentaria de un congresista no lo inhabilita para el ejercicio
del cargo para el que ha sido electo, sino que permite que el Poder Judicial
siga adelante con el proceso penal o autorice su detención. Salvo este último
supuesto al que seguramente justificaría la flagrancia del delito o su
comprobación judicial, el congresista al que se le quitara la inmunidad puede
seguir desarrollando las funciones propias de su cargo. Únicamente sería
desaforado en el supuesto que se le demostrara judicialmente la
responsabilidad sobre el ilícito penal que se le imputó. Caso en el que,
obviamente, su derecho al ejercicio de un cargo público se pierde.

8. TRATAMIENTO LEGISLATIVO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

8.1. EN EL PERÚ

La Constitución peruana recoge esta garantía en el artículo 93º en el cual

se establece:

Los congresistas no pueden "ser procesados ni presos sin previa

autorización del Congreso o la Comisión Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones,
excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición
del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro
horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el
enjuiciamiento”.

El Reglamento del Congreso de la República en su artículo 1631 agrega

que:
 La inmunidad de proceso "no protege a los congresistas contra las
acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra
y sean derivadas de sus actos privados”.

Además, agrega que si como resultado de un proceso “El órgano

jurisdiccional estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que
implique privación de la libertad de un congresista, se procederá
solicitando al Congreso o a la Comisión Permanente que la autorice o no.

De la lectura concordada de estos preceptos se infiere que, en primer

lugar, ni siquiera en casos de flagrante delito puede pasarse por alto la
inmunidad, ya que solamente se otorga al Congreso o a la Comisión
Permanente, de ser el caso, en plazo menor (veinticuatro horas) a fin de
que autoricen o no el levantamiento de la inmunidad.

Esto resulta, realmente, excesivo. La determinación de lo que sea delito

flagrante no puede hacerse globalmente. La doctrina italiana dominante
considera que debe tratarse de auténtica in fragantia (que se da cuando
alguno, inmediatamente después del delito, es seguido por el ofendido o
por la fuerza pública, o es sorprendido con objeto o trazas que hagan
presumir que haya cometido poco tiempo antes un delito).

En Francia la jurisprudencia construyó en 1947 la teoría del 'flagrante

delito continuado' para sostener que, siendo la insurrección un delito
continuado, los parlamentarios que la habían desencadenado estaban
incurriendo en delito flagrante todo el tiempo que se mantenía aquella.

Aparte del problema del alcance, el caso del delito flagrante suscita la
cuestión importante de si es causa de cese completo de la inmunidad, de
suerte que el parlamentario, presunto autor del delito, puede ser
procesado y detenido como si no fuera parlamentario, o si, por el
contrario, como parece acostumbrarse en el Perú, se mantiene la
obligación de pedir autorización al Congreso para poder dictar auto de
detención o procesamiento.
 Por otro lado, la inmunidad en nuestro ordenamiento protege al
congresista únicamente en acciones de naturaleza penal.

Según, la Torre (2014):

No los protege de acciones de otra naturaleza. No creemos que el

artículo 16 del Reglamento haya querido exigir que se trate de acciones
de naturaleza penal adicionando el requisito de que sean por actos
públicos o vinculados a sus funciones (p.75).

Esto debido a que justamente el sentido de esta garantía, a diferencia del de

la inviolabilidad, es que protege al congresista también por sus actos
extrafuncionales, según vimos arriba, pues la persecución política que la
inmunidad parlamentaria pretende combatir podría agazaparse bajo la
implicancia del congresista en un delito determinado y lograr así el objetivo
buscado: privar al Congreso de uno de sus miembros por antipatía política.

Finalmente, el mismo Reglamento dice que si el Órgano Jurisdiccional

ordenara alguna medida que privara de su libertad a un congresista, la
garantía de inmunidad se manifiesta en la exigencia de que el Congreso o la
Comisión, en su caso autorice la efectiva ejecución de esa medida o la
deniegue, lo que significaría diferirla en el tiempo, de ningún modo sería
liberar al congresista de la disposición del órgano jurisdiccional, autónomo
conforme a la misma Constitución.

Esto es, propiamente, el levantamiento del fuero, que tiene efectos

diferentes: suspensión temporal o definitiva en el ejercicio del cargo (caso
este último en el que queda en vacancia).