XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Mejorar la capacidad de gobierno: ¿problema de los pies o de la cabeza?

Marco Antonio Moreno Pérez

Introducción
En América Latina las estructuras y prácticas de trabajo de la dirección superior de los gobiernos
muestran muchas debilidades en sus métodos de gobierno. Esta constatación estaría a la base de los
decepcionantes resultados con la gestión pública que están mostrando los crecientemente los
latinoamericanos.

El desencanto con la democracia y sus instituciones (partidos políticos, parlamento) podría explicarse
según algunos, por los problemas de ingobernabilidad que se comienzas a observa en la región y que
acechan nuestras democracias. Sin embargo, se parece invisibilizar detrás de esta línea argumental el
problema real de la incapacidad para gobernar.

La actual volatilidad de los gobiernos en la región, la rápida erosión de sus bases de apoyo (según
muestran a diario las encuestas en los distintos países) y la dificultad para dirigir procesos complejos
tiene su origen en un hecho fácilmente comprobable: sabemos mucho más de cómo conseguir el poder
que acerca de qué hacer con él.

Junto a lo anterior, esta baja capacidad de gobierno que domina la política es baja capacidad para procesar
los problemas reales. La política parece estar en opinión de los ciudadanos desenfocada de los problemas
de la gente.

Observamos una crisis del estilo de hacer política y la causa principal tiene que ver con los problemas de
eficacia gubernamental de la gestión directiva. A la base de estos problemas está la ignorancia sobre las
ciencias y técnicas de gobierno, el foco en la arquitectura de la administración pública en los procesos
de reforma del Estado en la región y la limitación intelectual del liderazgo político que crea una brecha
creciente entre las capacidades de gobierno y la complejidad de los problemas sociales.

Lejos de ignorar el carácter complejo y conflictivo del proceso, derivado de su carácter político antes que
técnico, debemos incorporar esta variable en todo el análisis de los problemas de la baja capacidad de
gobierno. De allí que se hace necesario y urgente adoptar una perspectiva mucho más amplia del proceso
de gobernar que dé cuenta del carácter dinámico y conflictivo mediante el cual se configura una acción
pública frente a una situación social que se pretende transformar.

Los gobernantes en América Latina al momento de asumir responsabilidades de gobierno han puesto su
foco en el funcionamiento del aparato gubernamental y en las reformas necesarias para optimizar dicho
desempeño. De esta forma buena parte de las reformas modernizadoras del Estado en la región se han
concentrado en los “pies del aparato público”. Se parte del supuesto (equivocado en nuestro análisis) que
la “cabeza” de la estructura de gobierno funcionaria bien.

El texto busca evidenciar como en gran medida los problemas de eficacia gubernamental tiene más que
ver con la idea de que los “pies” andan mal porque la “cabeza” estaría menos preparada que los pies para
cumplir sus funciones. De este modo constituiría una reforma necesaria reformar la cabeza del Estado ya
que a la base de los problemas de capacidad de gobierno está el déficit en la dirección superior del
gobierno.

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La eficacia gubernamental como problema. Del gobierno como institución al proceso de gobierno
Durante mucho tiempo los problemas de eficacia gubernamental se atribuían a los defectos y vicios de
la institución Gobierno que tenía a su cargo la conducción de la sociedad. El gobernante era la causa de
los problemas los que se vinculaban con sus atributos, prácticas y estilos de gestión. Los
cuestionamientos tenían que ver con dos tipos de causas: i) críticas a la ilegitimidad del poder que
ostentaban como el caso de los gobiernos autoritarios que se instalan de facto desde mediados de los años
1970 y, ii) cuestionamientos a los instrumentos y capacidades técnicas que colocaban de manifiesto la
incapacidad de los gobiernos para enfrentar y procesar los crecientes problemas derivados de una
sobrecarga de demandas de diverso tipo.

Estos cuestionamientos se irán progresivamente diluyendo conforme se superaban el déficit de

democratización en América Latina por la vía de procesos de entronización democrática que se darán en
la región como resultado de la tercera ola democratizadora (Garretón, 1995).

En virtud de los avances de la consolidación de las democracias el problema se desplaza ahora desde la
legitimidad política de gobernantes legítimos a la (in)eficacia gubernamental del gobernante. A partir de
entonces el problema ya no es la legitimidad política del gobernante sino como señala Aguilar (2013:274)
del rendimiento social de sus decisiones y acciones, su capacidad y eficacia para resolver los problemas
sociales y crear futuros sociales de beneficio general.

La preocupación por la eficacia directiva de los gobiernos sin embargo no nace como consecuencia del
estudio y análisis de la situación de los países que alcanzaron o recuperaron su democracia en lo
movimientos que Huntington (1994) caracterizo como “tercera ola democratizadora”, como es el caso
de la mayoría de los países latinoamericanos. Más correctamente, esta surge como un tema prioritario de
la agenda de los estudios políticos en Europa occidental y Japón que se vinculan con los problemas de
gobernabilidad.

La crisis fiscal y final del capitalismo anunciada por O´Connors (1973, 1986) llevaron a que la ‘Comisión
Trilateral’ en su ‘Informe sobre Gobernabilidad’ y titulado ‘la crisis de la democracia’ anunciara en 1973
la incontrolabilidad de la crisis fiscal en los Estados Unidos, Europa y Japón y sugirieron fuertes medida
restrictivas en la operación del sistema democrático para contrarrestar lo que llamaron el ‘exceso de
democracia’.

Esta situación habría provocado una ‘sobrecarga de demandas’ imposibles de satisfacer lo que estaría
amenazando la democracia. Esta es la referencia central a la problemática de la gobernabilidad que remite
a los autores del ‘Reporte Trilateral’, y que pasa por ser el esquema interpretativo básico de la cuestión.
Para los autores ‘trilaterales’, la crisis de gobernabilidad consiste en un estado de desequilibrio, o de
desfase, entre el mayor volumen de las demandas sociales (sobrecarga) y las menguadas capacidades de
respuesta de los gobiernos democráticos (Huntington 1975).

Según los autores del informe, lo que estaba ocurriendo en relación con la eficacia de los gobiernos era
la ‘sobrecarga del gobierno’, en el sentido que la disponibilidad del Estado para intervenir en las
relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones políticas lo
que determina una parálisis por sobrecarga de demandas. Así, se afirma en la introducción del famoso
reporte que, el dilema central de la gobernabilidad de la democracia es que las demandas sobre el
gobierno democrático crecen, mientras que la capacidad del gobierno democrático se estanca (Feldman
2000:2).

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Ahora bien, al trasladar estos estudios al ámbito latinoamericano, el problema de la eficacia

gubernamental no se relacionaría tanto con la crisis de la democracia por exceso de la misma, sino más
bien, hay que situarlo en los problemas originados a partir de los procesos de reconstrucción democrática.
No se trata aquí de una sobre demanda que ponga en peligro la democracia, sino que, lo que aparece es
una subdemanda que apuesta a la democracia para poder crecer, lo que hace mucho más complejos los
desafíos por satisfacer.

Es a partir de esta matriz que comienzan a surgir con mucha intensidad desde fines de los 1990 varios
enfoques y lecturas para explicar el proceso de tránsito y consolidación de las democracias en la región,
y donde encontramos desde aquellos que colocan el foco en las cuestiones de eficacia gubernamental,
pasando por los temas de capacidad institucional, gobierno de complejos sistemas políticos, hasta
capacidad de gobernanza de actores.

Un rápido recuento de la literatura sobre el tema muestra según Moreno (2006) que la gobernabilidad
remite a un fenómeno propio de los países democráticos, en los cuales los gobiernos tienen dificultades
para llevar a cabo el mandato de los votantes o electores y traducirlo en políticas realizables. Más allá de
que algunos autores presten especial atención a un elemento por sobre otro, es claro que ‘eficacia’,
‘legitimidad’ y ‘estabilidad’ en el ejercicio del poder político aparecen como componentes básicos de la
gobernabilidad.

Lo contrario, la incapacidad para obtener ese encuadramiento llevaría a la ingobernabilidad. En este caso,
la gobernabilidad aparece como una propiedad específica de los gobiernos y los actores sociopolíticos
relevantes donde destaca la eficacia (efectividad o eficiencia) para llevar adelante sus metas y encuadrar
a los gobernados (Moreno 2006:28).

La preocupación por la baja capacidad de la gestión pública se instala en el centro de la discusión. En

efecto, después de un cuarto de siglo de avance de la democratización en América Latina el balance no
parece resultar muy alentador. Las promesas de reducción de pobreza y desigualdad no se ha concretado.
Hay persistencia cuando no agravamiento de los principales problemas de la vida cotidiana de la
población lo que explica la baja satisfacción de los ciudadanos por el funcionamiento y resultados de sus
gobiernos e instituciones de la democracia (Latinobarómetro 2015).

Consistente con lo anterior, un conjunto sistemático de preocupantes datos vienen mostrando que los
ciudadanos latinoamericanos (a juzgar por la opinión pública encuestada) valoran la democracia y la
apoyan según la opinión que les merece la eficacia de los gobiernos para resolver los problemas sociales.
La confianza en el gobierno en América Latina según datos de Latinobarómetro en 1995 era de 44 por
ciento, en tanto en 2015 solo alcanza en promedio al 33 por ciento. A su vez, la satisfacción con la
democracia en América Latina era en promedio en 2015 de 37 por ciento.

Para el mismo indicador en Asia la satisfacción era de 70, en Europa de 59 y en África de 49 por ciento
respectivamente. Estos números no muestran los avances o retrocesos (en términos de la posición
relativa) que se han dado en cada región con este indicador, sino más bien, el resultado de los avances o
retrocesos respecto del pasado en un país o región (Latinobarómetro 2015). Asimismo y frente a la
pregunta ¿Usted aprueba o no aprueba la gestión del gobierno que encabeza el presidente…? Solo un 47
por ciento en promedio aprueba la gestión. Los datos parecen estar mostrando que los ciudadanos
latinoamericanos son los más insatisfechos con su democracia y con la eficacia de sus gobiernos en
relación con los resultados de su gestión.

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Juan Linz (1990) denominaba a éste fenómeno con el término de “legitimidad difusa”; esto es, la
democracia en América latina seria vista como un variable instrumental, es decir, legitima en tanto es
capaz de otorgar ciertos resultados concretos, y no, como ocurre con la mayor parte de los países de
democracias consolidadas, como una variable normativa que no depende de tal o cual resultado.

Como afirma Paramio (2002:6) se trataría de un problema de cultura política, que remite a la idea de que
en América Latina sólo se valora la democracia por los resultados de los gobiernos y no por sus méritos
como sistema político, a diferencia de lo que sucedería, por ejemplo, en España y en Europa en general.

En los últimos años la situación de deterioro económico social que caracteriza a una proporción
importante de la región, unida a la pérdida de prestigio y apoyo de las instituciones de la democracia y
sus elites, ha llevado a sucesivas crisis de los estados latinoamericanos. Las instituciones de América
latina son frágiles y débiles y la consolidación que parecía una meta alcanzada hoy vuelve a resentirse
con la decepcionante gestión pública.

A la base de esta constatación lo que parece estarse cuestionando son los resultados, lo que se expresa en
baja satisfacción de los ciudadanos por el funcionamiento y resultados de los gobiernos e instituciones
democráticas. Si bien es cierto, la democracia logro desplazar el fantasma del autoritarismo en la región,
en los últimos años aparece debilitada por la crisis de la política. Pero la mayor debilidad remite a los
pobres y desiguales resultados. Lo que comienza a cuestionarse es la incapacidad de los gobiernos y de
su competencia técnica y política para procesar problemas cada vez más complejos.

De este modo, la evidencia parece estar mostrando que la complejidad y conflictividad que suscitan los
problemas públicos no deja espacio para seguir gobernando solo con la intuición y el azar. Las
actividades decisionales serían más bien el resultado de un proceso complejo de formulación y ejecución
de decisiones que afectan los asuntos públicos.

Es en este contexto, donde los sistemas de gobierno solo sustentados en principios de mayoría no han
producido resultados satisfactorios. El problema como señala Aguilar (2013) se desplazaría desde el
sujeto/institución de gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernanza que incluye como
componentes esenciales las instituciones públicas, las finanzas públicas, el análisis de las políticas
públicas, la administración públicas y las prácticas políticas de relación del ejecutivo con los poderes
públicos y los sectores ciudadanos.

Tanto o más importante que el contenido de las políticas seria el proceso a través del cual estas se
discuten, diseñan, aprueban e implementan (Stein 2006).

La tradicional concepción limitada y muchas veces lineal acerca del proceso de gobernar ha llevado a
diseñar políticas en abstracto, como si se tratara solamente de un ejercicio intelectual y, a olvidar que la
determinación acerca de la relevancia y el interés público de un problema, y su consecuente inclusión en
el campo de las políticas, es el resultado de un proceso complejo en el que entran en competencia diversas
representaciones e intereses.

Se hace necesario adoptar una perspectiva mucho más amplia de la hechura de las políticas que dé cuenta
del carácter dinámico y conflictivo del proceso mediante el cual se configura una acción pública frente a
una situación social que se pretende transformar. De allí que conocer y analizar la dinámica política de
dicho proceso, el marco de incentivos y restricciones, así como también la identificación de los actores
y sus intereses recíprocos en juego se vuelven factores clave en el proceso de formación de las políticas.
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En la práctica en la formulación de las políticas interviene una gran variedad de actores (políticos
profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas. Así, los policy
makers deberán orientar su trabajo no solo en el contenido de la política sino también en el proceso.

Como señala Lowi (1964), si las políticas son arenas, hay que identificar estas arenas y formular hipótesis
sobre su composición, dinámica y desempeño.

En definitiva, lo que el estudio de las políticas muestra es que en una sociedad, a partir de los intereses
de los grupos, se levantan, inhiben o aminoran diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos
sociales suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus
posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas (Aguilar 2003:31).

De esta forma, lo que parece estar quedando claro, es que las políticas públicas emergen como resultado
de transacciones políticas entre los actores involucrados en la determinación y definición de un problema
público. Esta constatación está a la base del carácter complejo y conflictivo y de las tensiones que
aparecen en el proceso de gobernar.

No cabe duda que la política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se
expresa y efectúa en el proceso de gobernar que se materializa en la formación de las políticas públicas.
Ciertamente, el proceso debería orientarse mucho más hacia la creación de condiciones que garanticen
la participación, la confrontación y la negociación de las representaciones e intereses de los actores
implicados en todas las etapas de gestión de la política, más que en la imposición de la “política correcta”
por parte de algunos de los actores implicados.

De este modo, el proceso de gobernar resulta ser una tarea en extremo compleja y conflictiva. Concretar
un conjunto de acciones dirigidas a intentar resolver un problema público será siempre un proceso que
involucra a muchos actores en las distintas fases del proceso de formación (que abarca todo el ciclo y es
por tanto más extendido que solo la formulación) de una política.

Los movimientos (tácticos y estratégicos) que los actores juegan en dicho proceso dan lugar a la
estructuración de tipos de acción a partir de los cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas, teniendo
como resultado un proceso altamente complejo y conflictivo de interacción estratégica entre quienes
diseñan y ponen en marcha decisiones públicas y sus respectivas adaptaciones

El nuevo foco, centrado ahora en el proceso de gobernar más que en el gobernante, se explicaría en parte
por factores el pasado y del presente, por la memoria de los nocivos efectos sociales que ocasionaron las
crisis fiscales y políticas de los gobiernos, pero también por la democratización de los regímenes y por
las transformaciones de la realidad social y de las expectativas de los ciudadanos (Aguilar 2013:275).

El gran tema: el déficit de capacidad de gobierno

No cabe dudad que gobernar se ha tornado cada vez más, una tarea compleja y conflictiva. Lo anterior
es tributario no solo del tipo de problemas (de nuevo cuño) o de la multiplicidad de actores que buscan
intervenir en el proceso gubernamental, sino también, por la creciente dificultad para procesar los
problemas y ofrecer respuestas en clave de políticas públicas efectivas y eficaces. Los problemas públicos
han ido creciendo a pasos acelerados. En contraste, la capacidad personal, política, técnica e institucional
de los gobiernos parece estar cada vez más distante a este desafío.

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La actual volatilidad de los gobiernos en la región, la rápida erosión de sus bases de apoyo (según
muestran a diario las encuestas en los distintos países) y la dificultad para dirigir procesos complejos
tiene su origen en un hecho fácilmente comprobable: sabemos mucho más de cómo conseguir el poder
que acerca de qué hacer con él.

¿Cuáles son las causas que estarían a la base de la baja capacidad del proceso de gobernar en la región?
Entre otras podríamos mencionar: i) el débil procesamiento de demandas; ii) los débiles mecanismo de
monitoreo de los problemas y demandas de la sociedad; iii) al hecho que las decisiones se tomen sin
suficiente información sobre el problema a enfrentar y, iv) que no existe procesamiento técnico político
sobre el impacto de tales decisiones.

Si la política está protagonizada por gente que ha demostrado más habilidad para acceder a ella que para
gobernar efectivamente, la lógica consecuencia es que hay más promesas que realizaciones. Lo anterior
estaría a la base del incremento de la decepción con la gestión pública. No resulta extraño entonces la
creciente desafección política que recorre la región y que se expresaría en un vaciamiento del espacio
público por parte de los ciudadanos decepcionados de sus gobernantes y de los resultados del proceso de
gobierno.

A la base del diagnóstico descrito parece estar un problema clave: el déficit de capacidad de gobierno.
No cabe duda que ésta se vincula con el bajo grado de desarrollo del capital intelectual en algunos estratos
claves que son determinantes de la calidad de la gestión pública. Lo que observamos en los países de la
región es una estructura y práctica de trabajo gubernamental débil en relación con en los métodos de
gobierno.

Matus (2007:) plantea que la capacidad de gobierno es una capacidad de liderazgo, ponderada por la
experiencia y los conocimientos en Ciencias y Técnicas de gobierno. Es una capacidad de conducción o
dirección que se acumula en la persona del líder, en su equipo de gobierno y en la organización que
dirige. Se basa en el acervo de técnicas, métodos, destrezas y habilidades de un actor y su equipo de
gobierno requeridas para conducir el proceso social, dadas la gobernabilidad del sistema y el compromiso
del proyecto de gobierno.

Los desafíos del nuevo proceso de gobernar exige articular según Matus (2007) tres variables: i) el
proyecto de gobierno, ii) la gobernabilidad del sistema y, iii) la capacidad de gobierno. De manera
descriptiva el proyecto de gobierno se vincularía con la propuesta de medios y objetivos que se plantean
para avanzar hacia una situación deseada. La gobernabilidad en tanto se define como una relación entre
el peso de las variables que controla y no controla un actor durante su gestión. La capacidad de gobierno
expresaría la pericia para conducir, maniobrar y superar las dificultades del cambio propuesto.

Desde esta perspectiva analítica los gobiernos fracasarían no tanto por el contenido de sus propuestas,
sino por la debilidad de las herramientas de gobierno que dominan. Es el estilo de gobierno el que está
en crisis. Lo que se estaría evidenciando es entonces la baja capacidad para materializar la propuesta de
medios y objetivos para transitar desde la situación actual a una deseada en un conjunto de decisiones y
medidas de política que operacionalicen el proyecto de gobierno.

Lo que se observa en los gobiernos de la región es un déficit de racionalidad técnica o instrumental en el

gobierno. Hay en él gobierno una tendencia a recurrir a la afirmación frecuente de ciertos objetivos pero
muy poco discernimiento a la hora de pensar cómo alcanzarlo de manera permanente e imparcial.

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A las restricciones presupuestarias e institucionales de una sociedad más demandante y repolitizada hay
que agregar el actual estilo anestesiado y mediocre de hacer política que genera una bajísima credibilidad.
Esta manera de hacer política no puede generar resultados. Se suma a lo anterior una lógica que
podríamos denominar de baja responsabilidad, en el que nadie le cobra cuenta por desempeño a nadie.
Por consiguiente da lo mismo hacer las cosas bien que hacerlo mal.

Junto a lo anterior, la baja capacidad de gobierno que domina la política es baja capacidad para procesar
los problemas reales. La política esta desenfocada de los problemas de la gente. La política genera sus
propios problemas y los políticos se dedican a resolver los problemas de la política, no los problemas de
la gente.

La respuesta institucional: los procesos de reforma y modernización del Estado

Para hacer frente a los problemas del proceso de gobernar, expresados en una baja capacidad de gobierno
generalizada en la región, los estados apoyados por las agencias multilaterales (BID, Banco Mundial,
FMI y PNUD) promovieron importantes procesos de reforma y modernización del Estado en América
Latina. La premisa que estaba a la base de la mayoría de los diagnósticos realizados a comienzos de los
1990 era que se debía mejorar el funcionamiento del aparato gubernamental para mejorar la eficacia
gubernamental. Esto requería de un conjunto de transformaciones, adecuaciones y arreglos
institucionales necesarios para optimizar dicho desempeño.

Bajo esta premisa buena parte de las reformas ensayadas para mejorar el aparato administrativo del
Estado en términos de tornarlo más democrático, eficiente, eficaz y orientado al usuario se concentraron
fundamentalmente en los “pies del aparato público” esto es en el funcionamiento de la arquitectura
gubernamental. Esta estrategia estará fuertemente condicionada tanto por los enfoques teóricos que
guiarán los procesos de reforma en la región, como por las opciones de políticas adoptadas y por la
capacidad técnica y política de los gobiernos para implementar tales medidas de política.

La mayor parte de los procesos de reforma del Estado América Latina estuvieron apoyados en las
contribuciones y orientaciones teóricas como la teoría de la selección racional (rational choice) y la teoría
de la agencia (principal/agente) y la corriente del neo institucionalismo.

El consenso formado alrededor de la necesidad de reformar el Estado (con vistas a mejorar la eficacia
gubernamental del proceso de gobierno) permite identificar dos paradigmas que marcan la dirección
general de los procesos de reforma y de los instrumentos necesarios para su implementación. Estos
paradigmas son el de la Nueva Gerencia Pública (NPM) y la llamada perspectiva democratizante o Public
Governace.

Mientras que el nuevo gerencialismo conforma un paradigma hegemónico, la perspectiva democratizante

tendrá menos influencia en los procesos que se desarrollan en la región.

Como señala Bresser Pereira (1998) la reforma del Estado comprende cuatro problemas que aunque
interdependientes pueden dividirse en: i) la delimitación del tamaño del Estado; ii) la redefinición del
papel regulador del Estado; iii) la recuperación de la gobernancia o capacidad financiera administrativa
de implementar las decisiones públicas y, iv) el aumento de la gobernabilidad o capacidad política para
intermediar intereses garantizar la legitimidad y gobernar.

En cuanto a la delimitación del tamaño del Estado se centró en la delimitación de funciones, reducción
del personal a través de programas de externalización de funciones.
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En relación al rol regulador del Estado, se planteó la reducción del grado de interferencia del estado al
efectivamente necesario a través de programas de desregulación que aumentan el recurso de mecanismos
de control vía mercado, trasformando al Estado en un promotor de la capacidad de competencia del país.

En cuanto a la recuperación de gobernancia, ósea, la capacidad de hacer efectivas las decisiones del
gobierno, a través del ajuste fiscal que devuelve autonomía financiera al Estado, se planteó una reforma
administrativa orientada a una administración pública gerencial (en lugar de burocrática) y la separación
dentro del Estado del diseño de políticas públicas y su implementación.

Por último, en cuanto al aumento de la gobernabilidad, se planteó una mejor intermediación de intereses
perfeccionado la democracia representativa y abriendo espacio al control social (Pereira 1998:525). En
esta línea de análisis en el estudio de la reforma del Estado en Latinoamérica suelen identificarse dos
etapas en relación con el foco de las reformas.

La primera ola de reformas estuvo centradas en intervenciones en la estructura económica. Esta primera
generación incluye la estabilización macroeconómica y la liberalización económica y se orientan a la
estabilización y apertura económicas como respuesta al fracaso del modelo de desarrollo económico
centrado sobre el Estado y políticas de industrialización por substitución de importaciones principios de
años 1980. Tienen como paradigma el “Consenso de Washington” y fueron adoptadas e implementadas
a finales de los años 1980 o principios de los años 1990 por la mayoría de los países latinoamericanos,
con varios grados de intensidad y de éxito (Haggard 1998).

Un segundo flujo corresponde a las llamadas reformas de segunda generación. Las reformas contenidas
en esta segunda fase describen un amplio temario de reformas estructurales e institucionales e incluyen
la reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. Tienen como
paradigma el “Neoconsenso de Washington o el consenso de Santiago articulado durante la Cumbre de
las Américas de 1998. Este nuevo enfoque se basa en la premisa fundamental de que las instituciones
son cruciales para el desarrollo sostenible con equidad y que el Estado debe ser reconstituido para poder
desempeñar sus responsabilidades (Haggard 1998).

La discusión a partir de los resultados obtenidos con estos procesos también ha buscado responder la
pregunta acerca si lo que hemos tenido en la región ha sino una reforma o más propiamente
modernización del Estado.

Las reflexiones y debates en América Latina no hacen distinción clara entre modernizar y reformar. En
muchos casos modernizar y reformar se concibe como sinónimos. Se ha cree que modernizar es de por
si reformar y que reformar consiste fundamentalmente en modernizar.

En lo concerniente al Estado, esta indistinción se ha traducido en lo siguiente: que las discusiones sobre
Reforma del Estado no tienen en mente al Estado en sí, tienen en mente, prioritariamente, las propuestas
modernizadoras, o sea al instrumento y no al objeto de la reforma.

En estricto sentido, modernizar no es más que introducir tecnología nueva y avanzada para alcanzar
niveles superiores de eficacia y eficiencia en sistemas y procesos preexistentes.

Reformar, en cambio, comprende la aspiración, la voluntad de modificar lo preexistente y a partir de

ideas-fuerzas conductoras y elaboradas con antelación.

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El énfasis puesto en la modernización instrumental de algunos aparatos del Estado y la falta de una
cosmovisión y de un imaginario acerca del Estado reformado configuran la posibilidad de un gran riesgo,
a saber, que las modernizaciones terminen por producir de por di un tipo de Estado no deseado, con
precarios nexos internos y hasta el extremo de que el fruto sea un debilitamiento de la esencialidad estatal.
En términos generales el alcance de las reformas fue bastante reducido, limitándose, en la mayor parte
de los casos, a la disminución del aparato administrativo, la descentralización y el establecimiento de
nuevas modalidades de relación público/privada. Con matices estas experiencias, en la mayoría de los
casos, se caracterizaron por ser discontinuas, efímeras, experimentales y/o localizadas.

En un balance de las iniciativas de reforma implementadas en la región resulta evidente que estas se
orientaron más a procesos de modernización del aparato público más que a cambios en la capacidad
directiva de los gobiernos. Hubo procesos de trasformación de la administración pública que apuntaron
a superar el modelo burocrático weberiano.

Pero es estricto rigor las medidas diseñadas no tocaron ni fueron capaces de aumentar las capacidades
del Estado para cumplir las funciones esenciales en términos de resultados y de eficacia gubernamental.
La evidencia de varios años de implementación de procesos de reforma y modernización en la región
muestran que la estrategia de la reforma centro su foco en el funcionamiento del aparato gubernamental
y en la medidas necesarias para optimizar dicho desempeño en un contexto posburocrático. Se apuntaba
fundamentalmente a mejorar la eficiencia del proceso de gobierno y menos a la eficacia. La discusión se
centró una vez más en las soluciones y menos en los problemas.

La reforma del Estado en la región requiere todavía seguir profundizando en un conjunto de cambios que
apunten a mejorar la gobernanza que posibiliten a hacerlo más transparente, eficaz, inclusivo y legítimo.
Cambios que deberían tender a mejorar la capacidad de gobernar en un marco de mayor responsabilidad,
eficiencia y legitimidad de la acción gubernamental.

La reforma pendiente
Como se desprende de la trayectoria de los procesos de reforma en la región, el foco de las intervenciones
estuvo centrado en la transformación de la administración pública a través de iniciativas tendientes a
mejorar el funcionamiento de las administraciones con especificad en lo técnico dejando de lado la
dimensión más política de estos procesos. Surge por lo tanto el imperativo de hacerse cargo ahora del
abordaje de esta dimensión necesaria de reforma ausente pero necesaria.

La disyuntiva aquí planteada tiene que ver entonces con cómo desarrollamos reformas orientadas a elevar
la capacidad de gobierno versus reformas más de corte tecnocrático como las que se han ensayado en la
región y que estuvieron centradas en reducir los costos del gobierno. Lo anterior ya que como sabemos
la intensidad y complejidad de los problemas sociales crecen a un ritmo acelerado, pero la capacidad
personal e institucional para gobernar queda cada vez más distante de ese desafío.

Como señala Oslak (1999:99) el rediseño del Estado no es solo, ni principalmente una cuestión técnica
ya que más que técnico el problema es político, aun cuando las capacidades institucionales sean todavía
débiles. La gran tarea del Estado es preservar el necesario equilibrio entre las tres grandes cuestiones que
conforman su agenda y se encuentran en tensión permanente: gobernabilidad, desarrollo y equidad.

Hasta ahora sin embargo, hemos observado una negación frente al hecho de que se debe mejorar el ápice
estratégico de la gestión directiva. Los intentos como señalo más arriba siempre han estado suscritos a la
trasformación de la administración pública, esto es los “pies” del aparato público.
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Pero no se han desarrollado reformas en la región que apunten directamente a la gestión directiva del
proceso de gobernar.

Lo que se plantea en este texto va exactamente en la dirección contraria de esta creencia fuertemente
instalada en los procesos de reforma y modernización del Estado. Creemos junto con Matus (2008) que
los pies andan mal porque la cabeza esta menos preparada que los pies para cumplir sus funciones. El
problema principal radica en la cabeza, en la dirección superior.

Como sostiene Matus (2008) El gobernante latinoamericano piensa que la cabeza está bien y lo que está
mal y debe modernizarse son los pies del aparato público.

Buena parte de la evidencia que se dispone a través de numerosas investigaciones, estudios y consultorías
acerca del rendimiento social de las decisiones de los gobiernos en la región y, a juzgar sobre todo por la
opinión pública encuestada, muestran que los gobiernos fracasan no tanto por el contenido de sus
propuestas, programas o proyecto político sino por la debilidad de las herramientas de gobierno que
dominan. Es el estilo de gobierno el que está en crisis.

Sin embargo, en esta etapa de profundo cuestionamiento a la eficacia de los gobiernos en términos de
resultados que la gente espera y anhela, la reforma a la cabeza del estado aparece difuminada como tarea
clave. La ceguera situacional de nuestros gobernantes de una parte y el distanciamiento entre las ciencias
tradicionales y la política de otra contribuyen (junto a la sobrecarga de demandas complejas) a que esta
tarea no se instale en la agenda del gobernante.

Como este problema aparece invisibilizado no emite señales de alarma y no se asocia con una prioridad
de la que hacerse cargo. Según Matus (2008) la reforma de la alta dirección es por lo tanto un problema
sin doliente siempre postergado, pero siempre vigente, porque molestan sus consecuencias.

Como ya hemos apuntado se confunde la crítica política al proceso de gobierno con la acción de quienes
ejercen la oposición al gobierno. Por otra parte, se trata además de una tarea llena de confusiones, creadas
por los numerosos ensayos declarativos y formales de reforma del Estado (como hemos señalado antes)
que se han producido en diversos países de Latinoamérica.

Así se trata como afirma Matus (2008) de un problema complejo donde los buenos expertos no abundan,
si se puede improvisar. No es un problema de leyes ni de organigramas. Es un problema de diseño
macroinstitucional, macroorganizativo y de métodos y prácticas de trabajo muy complejo y sensible para
el proceso de gobierno. En efecto tal reforma solo puede ser promovida por el Presidente de la República,
que es a su vez la cabeza de la oficina ejecutiva que tiene que ser modernizada como primera prioridad
para elevar el techo de calidad que ella impone a la capacidad de gobierno.

Elevar la capacidad de gobierno requiere actuar sobre la pericia de los gobernantes y de las instituciones,
sobre sus sistemas de trabajo (especialmente los sistemas de alta dirección) y sobre el diseño
organizativo.

Esta es sin embargo una tarea difícil y lenta porque los líderes y los políticos no reconocen los problemas
de capacidad y eficacia directiva, desconoce las maneras de elevar dicha capacidad en el ámbito
institucional e ignoran el desarrollo de las ciencias y técnicas de gobierno.

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¿Por dónde partir para elevar la capacidad de gobierno de nuestras dirigencias políticas?1

Se hace urgente profesionalizar la política. Existe evidencia acerca de la falta de profesionalización que
se expresa en deficiencias en el proyecto de gobierno, en la administración de la gobernabilidad y en las
organizaciones públicas que comanda.

Resulta inexplicable e inaceptable, la carencia del profesionales de la política en el nivel asesor y en los
equipos de gobierno.

Es necesario estimular las dotes personales de la dirigencia política mediante la formación en ciencias y
técnicas de gobierno.

Es prioritario cambiar el estilo de hacer política y el estilo de gobierno como estrategia para enfrentar la
crisis de la política y del nuevo proceso de gobernar. Lo anterior requiere crear equipos de soporte
tecnopolítico, si el dirigente se convence de su necesidad.

Se hace urgente fundamentar la política práctica en una nueva disciplina horizontal que se puede llamar
ciencias y técnicas de gobierno

Por último como sostiene Martin (2014) más eficacia significa ramas ejecutivas que coordinan y
reglamentan las políticas públicas y el fortalecimiento requerido del centro estratégico de
gobierno. También es necesario que mejore la calidad de la información sobre la que se toman las
decisiones. Los países necesitan invertir más en su capacidad estadística y asegurar datos confiables a
través de institutos estadísticos independientes.

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Lowi, Theodore (1964) “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política” en La hechura de las
políticas. Estudio introductorio (2003) Luis F. Aguilar Villanueva, Editorial Porrua, México
1
Seguimos aquí los aportes desarrollados y propuestos por Carlos Matus en varios trabajo de su autoría y que resultan señeros
el análisis de la capacidad d gobierno. Entre otros destacan “Adiós, Señor Presidente”, “El líder sin Estado Mayor”, “Los tres
cinturones del gobierno” y “Teoría del Juego Social”.
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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Martin, Alessandro, Lafuente, M. y Santiso C. (2014) Gobernar para cumplir con los ciudadanos. El rol
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Reseña Biográfica

Marco Antonio Moreno Pérez

PhD. Universiteit Leiden (Holanda), Magister en Ciencia Política (Universidad de Chile) y Profesor de
Historia (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación).

Ha sido profesor e investigador asociado de FLACSO en su sede académica de Chile, docente del
Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) del Banco Interamericano de
Desarrollo en Honduras, consultor del PNUD en el equipo responsable del Informe Sobre Desarrollo
Humano en Chile (2009) e investigador de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

Ha dictado cursos en las universidades de Chile, Diego Portales, Alberto Hurtado y Central de Chile. Ha
desempeñado además, diversas posiciones en los Ministerios de Educación y Planificación.

Miembro Asociado de la Red de Expertos en Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Humano del

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y de la Red Gobernanza Democrática y Políticas
Públicas en América Latina DEMOPOL-VertebraALCUE Proyecto ALFA EUROPEAID
Coordinador Grupo de Reflexión Permanente de Vinculaciones de la Comunidad Académica con las
Políticas Públicas, Foro Académico Permanente ALC-UE

Actualmente es Decano de la Facultad de Ciencia Política y Administración Pública de la Universidad

Central de Chile.

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