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FEDERALISMO (dir. comp.

Sommario identitarie di gruppi sociali e testi classici in cui si articolano


i racconti che intendono orientare l’agire politico e giuridico
1. - Il federalismo come tipo ideale di culture costituzionali.
Se si tenta di catalogare le accezioni che accompagnano il
2. - Federalismo, federazione, stato federale
lemma «federalismo» ci si imbatte in una sterminata sequen-
3. - Repubblicanesimo e costituzionalismo nelle ori- za di paradigmi federali: si apprende così che il federalismo
gini del federalismo statunitense può essere liberale e sociale, duale e cooperativo, centripeto
e centrifugo, simmetrico e asimmetrico, con principio di su-
4. - Il federalismo statunitense agli occhi di un fran-
premazia del diritto federale su quello statale o senza, a fa-
cese: tocqueville
vore dell’espansione dei poteri del governo federale o a fa-
5. - Il federalismo statunitense agli occhi di un in- vore dei diritti degli stati membri, con differenziazione ca-
glese: bryce merale su base territoriale o senza, combinabile con tutte le
forme di governo, funzionalista e integrazionista, nazionale
6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica: il con-
ed internazionale, statalista e post-nazionalista, infranazio-
tributo di elazar
nale e sovranazionale, europeo, mondiale, globale, cosmo-
7. - Il federalismo come processo: il contributo di politico… Nella loro opera classificatoria, Bassani, Stewart
friedrich e Vitale hanno catalogato 407 concetti, metafore ed aggetti-
vi che vengono associati al lemma «federalismo», e l’elenco
8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
è da considerare come non esaustivo (Bassani, L.M.-Stewart,
9. - Il federalismo europeo W.-Vitale, A., [8])!
Come nozione a contenuto variabile, il federalismo abbrac-
10. - Verso un federalismo cosmopolitico
cia una quantità quasi infinita di qualificazioni. Esso può quin-
11. - Fonti normative di essere inteso weberianamente come un tipo ideale, vale a
dire come un concetto che «serve a orientare il giudizio di im-
13. - Bibliografia
putazione nel corso della ricerca: esso non è una ‘ipotesi’, ma
intende indicare la direzione all’elaborazione di ipotesi. Es-
so non è una rappresentazione del reale, ma intende fornire
alla rappresentazione un mezzo di espressione univoco. …
1. - Il federalismo come tipo ideale Esso è ottenuto mediante l’accentuazione unilaterale di uno
o di alcuni punti di vista, e mediante la connessione di una
Un’indagine comparata sul federalismo comincia da una chia- quantità di fenomeni particolari diffusi e discreti, esistenti qui
rificazione sulle funzioni svolte dalla comparazione giuridi- in maggiore e là in minore misura, e talvolta anche assenti,
ca. Questa assolve compiti differenziati a seconda del conte- corrispondenti a quei punti di vista unilateralmente posti in
sto in cui si trova ad operare. Se il ricorso alla comparazione luce, in un quadro concettuale in sé unitario. Nella sua pu-
tra modelli federali avviene nell’arena politica per proporre rezza concettuale questo quadro non può mai essere rintrac-
modifiche di tipo legislativo e/o costituzionale, la compara- ciato empiricamente nella realtà; esso è un’utopia, e al lavo-
zione svolge una funzione normativa. Lo studio del federali- ro storico si presenta il compito di constatare in ogni caso sin-
smo viene così orientato alla selezione degli assetti istituzio- golo la maggiore o minore distanza dalla realtà da quel quadro
nali da imitare o importare. Se il ricorso alla comparazione ideale» (Weber, M., [66], 108).
avviene nel contesto giurisdizionale, essa svolge una funzio- Se le categorie giuridiche del federalismo sono indetermina-
ne argomentativa: all’interno della decisione giudiziaria il ri- te, storicamente situate e geneticamente comparative, la rile-
corso a soluzioni federali sperimentate altrove serve a raffor- vanza geopolitica del federalismo non può essere dubitata:
zare la persuasività dell’argomentazione addotta a sostegno secondo il Forum delle federazioni, solo 24 Stati su 193 so-
della decisione. Se infine, il ricorso alla comparazione av- no organizzati secondo principi federali, ma in essi vive ben
viene in sede dottrinale, essa svolge una funzione essenzial- il 40 per cento della popolazione mondiale. Le differenze com-
mente critica, di conoscenza della circolazione di modelli o parative che si riscontrano tra le varie manifestazioni orga-
di valutazione delle narrazioni che emergono dall’esperienza nizzative dei federalismi sono di natura quantitativa e non
giuridica. qualitativa. Se un approccio ontologico e formalistico è scien-
Seguendo quest’ultima finalità si possono anche distinguere tificamente improduttivo – oltre che praticamente fuorviante
tre dimensioni del federalismo così come risultano da uno stu- (Ruggiu, I., [58], 1055) –, l’analisi storica mostra come i go-
dio comparativo: secondo una prima accezione descrittiva, il verni federali spesso si sono sviluppati da leghe o confedera-
federalismo è essenzialmente un assetto strutturale adottato zioni. Fu così negli Stati Uniti. Era stato così in Svizzera e nei
da alcune comunità politiche per assolvere ad alcune funzio- Paesi Bassi. Secondo Friedrich, è ragionevole esaminare le
ni comuni; secondo una seconda accezione normativa, il fe- caratteristiche organizzative delle federazioni se si insegue il
deralismo è un insieme di regole e principi che prescrivono desiderio di procedere lungo linee pragmatiche nell’analisi
sia condotte che debbono essere osservate dai poteri pubbli- del federalismo: «se si studiano le prime leghe di città, come
ci sia valori che debbono essere perseguiti dalle comunità fe- la Lega Achea, l’Ansa, e la Lega delle Città Sveve, o se si stu-
deralizzate; secondo una terza accezione narrativa, il federa- diano l’Unione Svizzera e l’Unione Olandese, e se si pren-
lismo è l’insieme di miti fondativi di comunità, aspirazioni dono in esame la Confederazione Americana, la Confedera-

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zione Tedesca, ed infine la Società delle Nazioni, le Nazioni zazione (Watts, R., [65], 6).
Unite e l’Unione Europea, sempre si trova uno statuto o con- Il federalismo è quindi un concetto normativo, di valore, cui
venzione, che esprime tre elementi dell’organizzazione: (1) gli assetti istituzionali possono più o meno tendere, senza però
un’assemblea di rappresentanti dei membri costituenti che mai esaurirne la eccedenza di contenuto deontologico.
elaborano e mantengono lo statuto (trattato=foedus); (2) un Il termine federazione, invece, è un concetto descrittivo che
organo esecutivo di qualche specie, istituito dai membri, che si applica a forme particolari di organizzazioni politiche. Es-
esegue le decisioni dell’assemblea dei rappresentanti; (3) un so si riferisce ad un’ampia categoria di sistemi politici in cui,
organo arbitrale o giudiziario che interpreta lo statuto per in contrasto con un’unica sorgente di autorità che si incontra
quanto riguarda i rapporti tra particolari membri della fede- nei sistemi unitari, ci sono due o più livelli di governo che
razione e la federazione stessa, così come le relazioni tra due combinano la regolazione condivisa attraverso istituzioni co-
o più membri particolari della federazione; tale procedura ar- muni con l’autoregolazione locale attraverso i governi delle
bitrale si suppone ordinariamente elimini il ricorso alle armi unità costitutive. Questo ampio genere abbraccia un ampio
tra i membri» (Friedrich, C., [24], 276-277). spettro di forme non unitarie quali le unioni, le federazioni,
Vero e proprio Leitmotiv degli studi di diritto comparato sul le confederazioni, i federacies, le associazioni di stati, i con-
federalismo è stato l’individuazione di criteri che permetta- domini, le leghe e le autorità connesse funzionalmente.
no di distinguere tra confederazione, stato federale e stato re- I caratteri strutturali comuni delle federazioni in quanto for-
gionale. I presupposti statocentrici e funzionalistici di tali stu- me specifiche di sistemi politici federali sono: due livelli di
di hanno condotto le tendenze formalistiche ad ossificare le governo che agiscano direttamente nei confronti dei cittadi-
reificate concettualizzazioni in cui incasellare le realtà feno- ni; una distribuzione costituzionale formale di autorità legi-
meniche; le dispute sulla qualificazione giuridica di realtà po- slativa ed esecutiva e un’allocazione di risorse finanziarie tra
litiche hanno spesso trasformato il giurista asettico in un «en- i due livelli di governo che assicuri aree di rispettiva autono-
tomologo afflitto da pedanteria» (Bognetti, G., [14], 114). mia; la previsione di rappresentazione delle diverse istanze
La crisi del paradigma dello stato nazionale, l’ascesa delle ri- regionali attraverso camere di rappresentanza territoriale o si-
vendicazioni identitarie di gruppi sociali territorialmente an- stema di raccordi intergovernativi quali conferenze; una co-
corati, il dispiegarsi del processo di integrazione europea, la stituzione scritta modificabile non unilateralmente ma solo
globalizzazione dei mercati finanziari e delle tecnologie co- con il consenso di una porzione significativa delle unità co-
municative hanno sottoposto il concetto di federalismo a nuo- stitutive; un arbitro che risolva le controversie tra i governi
ve esigenze di interpretazione. Più che alla conformità ad (corti costituzionali o referendum popolari); processi ed isti-
astratte categorizzazioni giuridico-formali, il federalismo del- tuzioni che facilitino la collaborazione intergovernativa in
l’era post-moderna si avvicina ai temi della complessità so- quelle aree in cui le responsabilità di governo sono condivi-
ciale, del pluralismo istituzionale e della comunicazione. Dal se o sovrapposte.
punto di vista del vocabolario giuridico, le categorie del fe- Anche quello di «stato federale» è un concetto descrittivo,
deralismo si caratterizzano per un elevato tasso di indetermi- che connota il connubio tra principio federale e forma sta-
natezza e per una resistenza alla categorizzazione. Più che tuale. Tuttavia, essendo le varianti organizzative e funziona-
raccogliere cataloghi di ripartizioni di competenze, la scien- li degli esistenti stati federali tali e tante da impedire la co-
za giuridica post-positivistica si orienta verso la traduzione di struzione di una teoria unitaria dello stato federale capace di
narrative federali e verso l’archeologia delle metafore del fe- adattarsi a tutte le diversità fenomeniche, l’approccio com-
deralismo. In questo senso la dimensione costituzionale del- parativo si è spesso accontentato di operare una ricognizio-
la narrazione federale evoca i concetti di divisione territoria- ne-classificazione dei sistemi politici federali. Tra la descrit-
le del potere, di sovranità divisa, di pluralità delle ambizioni, tività del concetto di federazione e la normatività del concet-
di diritti del luogo, di allargamento dell’orbita, di identità mul- to di federalismo la comparazione giuridica deve evidenziare
tipla e di obbedienza molteplice. Per ricercare lo sviluppo la narratività federale; in questo senso, è compito della com-
comparativo di tali concetti fondamentali del federalismo è parazione di non limitarsi ad una catalogazione degli epife-
dunque necessaria un’indagine – necessariamente parziale e nomeni federali, ma di evidenziare i concetti fondamentali
selettiva – sui testi classici del federalismo. che ispirano il principio federale ed i testi classici da cui le
Mentre gli approcci formalistici sono andati alla ricerca di ca- narrative federali traggono ispirazione e forza.
tegorie dogmatiche e di archetipi istituzionali rispetto ai qua- Se è possibile rintracciare nel mondo antico molte tracce di
li misurare il tasso di federalizzazione di ordinamenti politi- istituzioni federali e di comunità politiche che si sono date or-
ci, gli approcci processuali hanno accettato l’incertezza e l’in- dinamenti giuridici ispirati a principi federali, è solo con la
determinatezza delle retoriche federali e, anziché applicare rivoluzione americana e con l’adozione e la ratifica della co-
un metodo comparativo ad una realtà supposta come statica, stituzione federale statunitense che si ha il big bang della mo-
hanno concluso che «il concetto stesso di federalismo è inti- dernità federale. Per un’analisi comparata del federalismo è
mamente comparativo» (Bakvis, H.-Chandler, W.M., [6], dunque indispensabile riepilogare gli sviluppi concettuali del
5). Così, è possibile constatare come per ogni tentativo di repubblicanesimo federale statunitense prima di raccontare la
astrazione generalizzante riguardo il federalismo sia possibi- percezione di essi da parte degli osservatori europei.
le trovare un dato empirico che lo smentisce. Al cospetto di Innanzitutto, occorre ricordare la ragione di fondo del diver-
tale varietà fenomenica è comunque utile operare una distin- so approdo delle due rivoluzioni costituzionali della moder-
zione concettuale tra federalismo, federazione e stato federa- nità: mentre in Francia l’esigenza di abbattere il sistema dei
le. privilegi locali su cui si basava l’ancien rØgime conduceva
alla vittoria il centralismo giacobino, negli Stati Uniti l’omo-
geneità sociale del ceto rivoluzionario permetteva l’afferma-
2. - Federalismo, federazione, stato federale zione della non centralizzazione federale. Come rilevato da
Levi, «la difficoltà di trovare riunite le condizioni politiche e
Il federalismo è un concetto normativo che invoca un’artico- storico-sociali che permettono alle istituzioni federali di fun-
lazione dei poteri pubblici in ambiti plurimi, con una combi- zionare spiega il carattere marginale del federalismo, che nel-
nazione di autoregolazione locale e regolazione condivisa. l’Ottocento si è affermato soltanto in zone periferiche del mon-
L’elemento di valore cui tende il federalismo è una combi- do. In effetti, il federalismo si è sviluppato in zone dove era
nazione di unità e diversità, di promozione delle specificità debole la pressione centralizzatrice dei conflitti internazio-
culturali e identitarie all’interno di un’unione politica più am- nali, cioè in stati che avevano scelto un ruolo neutrale (Sviz-
pia. L’essenza del federalismo come principio normativo è la zera) o isolazionistico (Stati Uniti), e dove la lotta di classe
perpetuazione tanto dell’unione quanto della non centraliz- si è manifestata in modo attenuato, grazie alla possibilità of-

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ferta agli oppressi di colonizzare immensi spazi liberi (e in re un governo di uomini su altri uomini, la grande difficoltà
effetti il federalismo negli Stati Uniti, in Canada e un Au- sta in questo: prima si deve mettere il governo in condizione
stralia ha molti aspetti in comune con il colonialismo), oppu- di controllare i governati e poi obbligarlo a controllare se stes-
re nel piccolo stato, come la Svizzera, dove i problemi di go- so» (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J.,
verno hanno più carattere amministrativo che politico, cioè [35]). Il federalismo è sia un tipo di organizzazione del po-
in situazioni nelle quali la lotta di classe non ha assunto for- tere che permette di civilizzare le fazioni, sia un mezzo per
me tanto radicali da impedire la formazione di una certa so- controllare gli abusi di potere, dividendo quest’ultimo su ba-
lidarietà all’interno della comunità di base» (Levi, L., [42], se territoriale: «nella repubblica ‘composita’ d’America, il
36). potere, cui il popolo rinunzia, viene prima diviso tra due or-
Ma al di là delle condizioni storico-sociali, l’affermarsi di una gani distinti e separati. Di qui risulta una doppia garanzia per
cultura politica di tipo federale nel nuovo mondo si deve an- i diritti del popolo. I governi si controlleranno l’un l’altro e,
che agli sviluppi concettuali del repubblicanesimo. nello stesso tempo, si autocontrolleranno» (Madison, J., in
Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Il federalismo è
dunque un rimedio repubblicano per i mali repubblicani cau-
3. - Repubblicanesimo e costituzionalismo sati dalla pluralità delle fazioni e dalle possibili dittature del-
nelle origini del federalismo statunitense le maggioranze del momento. Nel proporre la soluzione fe-
derale, Madison immagina che negli Stati Uniti «avverrà, in-
Gli sviluppi concettuali del costituzionalismo repubblicano fatti, che mentre tutti i poteri discenderanno e dipenderanno
statunitense trovarono la loro codificazione in una serie di ar- dalla comunità, la comunità stessa si comporrà di tante parti,
ticoli di giornale che Hamilton, Madison e Jay scrissero per interessi e classi di cittadini, che i diritti degli individui, o del-
convincere l’elettorato a ratificare la costituzione federale ap- la minoranza, saranno raramente minacciati dalle ‘combina-
provata dalla convenzione di Filadelfia. I Federalist Papers, zioni’ della maggioranza. In regime di libertà devono esser-
libro sapienziale del federalismo moderno, debbono la pro- ci garanzie per i diritti civili come per quelli religiosi. In un
pria classicità allo stile argomentativo e letterario con cui gli caso, si identificheranno in una molteplicità di interessi e, nel-
scienziati della politica seppero articolare la retorica federa- l’altro, in una molteplicità di sette. Il grado di sicurezza di-
le, cristallizzandola in una narratività persuasiva ed in uno sti- penderà, in ambedue i casi, dal numero di interessi e di sette;
le espressivo ispirato al linguaggio delle metafore e delle pas- e questo si può pensare che dipenda dall’ampiezza del paese
sioni. e dal numero di persone che vivono sotto il medesimo go-
Così, nel Federalist n. 9 Hamilton dà una definizione di re- verno. Questa considerazione ci fa raccomandare, in partico-
pubblica federale come di un «insieme di società» o un’as- lare, un vero sistema federale a chi crede, con sincerità e in-
sociazione di due o più stati in uno stato unico (Hamilton, telligenza, al governo repubblicano» (Madison, J., in Ha-
A., in Id.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Egli aggiunge che la la- milton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
titudine, le modifiche, l’oggetto dell’autorità federale sono Madison dirige le sue critiche all’assetto confederale ed alle
questioni meramente discrezionali. Riconoscendo le possibi- sue deficienze: la debolezza della nuova repubblica all’este-
li varianti in cui una comunità politica può scegliere di orga- ro, i conflitti tra gli stati membri e, soprattutto, i vizi peggio-
nizzarsi seguendo principi federali, Hamilton individua nel- ri dello spirito localistico. Nei classici Federalist Papers nn.
la persistenza di due livelli di governo la condizione minima 10 e 51 Madison sviluppa le sue critiche agli articoli della
di un ordinamento federale, che egli limita ad un processo Confederazione secondo due linee argomentative fondamen-
centripeto. Nello stesso saggio Hamilton conia la metafora a tali: le debolezze interne ed esterne di una forma di governo
mio avviso decisiva per orientare l’interpretazione del fede- basata su un accordo tra piccole repubbliche sovrane e il pe-
ralismo, vale a dire l’«allargamento dell’orbita» entro cui i si- ricolo di una tirannia della maggioranza all’interno dei pic-
stemi popolari di governo debbono ruotare. L’immagine astro- coli stati. Queste linee coincidono con la critica a Montesquieu
nomica fa riferimento innanzitutto all’allargamento della ba- ed alla sua difesa della confederazione e delle virtù delle pic-
se territoriale del governo repubblicano, ma anche cole repubbliche.
all’ampliamento dell’orizzonte degli interessi e delle passio- Per Madison la dimensione territoriale risulta decisiva per
ni politiche che solo il repubblicanesimo federale è in grado l’affermarsi della libertà; con il crescere dei numeri crescono
di garantire nella sua virtuosa pluralità. le differenze e con la differenziazione sociale si radica la li-
Mentre le fazioni locali restringono l’orizzonte delle aspira- bertà pluralistica. La diminuzione della diversità che risulta
zioni repubblicane mediante collusioni ed intrighi, l’allarga- dalle dimensioni ridotte produce un pericolo crescente per la
mento dell’orbita federale consente alle passioni politiche di libertà repubblicana. Nelle società omogenee la comunanza
godere di un più ampio respiro unitario, che impedisce la di- di interessi e valori conduce al formarsi di una compatta mag-
sgregazioni delle comunità locali in «una infinità di piccole gioranza; tuttavia nella vita reale – come Madison scrive in
repubbliche rivali, litigiose, tumultuose – sventurate culle di una lettera a Jefferson – l’omogeneità totale non viene mai
discordie perenni, e miserandi oggetti di pietà e disprezzo uni- raggiunta e vi sarà sempre una minoranza con idee ed inte-
versali». ressi diversi che sarà vulnerabile all’oppressione da parte del-
Il tema del controllo degli interessi settoriali e territorialmente la maggioranza (Madison, J., [45], 212).
ancorati trova nel Federalist n. 51 la sua fondazione antro- Nella sua critica al modello confederale così come costruito
pologica. Secondo Madison, «all’ambizione bisogna oppor- da Montesquieu nello Spirito delle leggi (Montesquieu, C.,
re l’ambizione. L’interesse dell’uomo deve essere connesso [49], 275), Madison segue il solco tracciato da Hume, che nel
con i diritti costituzionali del luogo» (Madison, J., in Ha- suo Idea of a Perfect Commonwealth (Hume, D., [39], III,
milton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Il federalismo è dun- 492) aveva denunciato la falsità dell’opinione comune se-
que tanto un dispositivo giuridico di riconoscimento delle pre- condo cui nessuno stato di grandi dimensioni, quali la Fran-
tese di validità normativa avanzate dagli interessi territorial- cia o la Gran Bretagna, può diventare un commonwealth,
mente ancorati, quanto un meccanismo di bilanciamento tra argomentando che al contrario un governo repubblicano può
pretese settoriali difese da gruppi sociali in reciproca con- essere meglio preservato in un paese esteso che non in una
trapposizione. Il pluralismo sociale non è configurato da Ma- città. La repubblica estesa, rifuggendo dall’oppressività del
dison in modo organicistico, ma conflittuale; la composizio- dominio aristocratico, in quanto repubblicana, e dalle pres-
ne degli interessi antagonistici non avviene mediante una neu- sioni delle passioni popolari, in quanto estesa, può mantene-
tralizzazione autoritativa, ma attraverso la libera competizione re le promesse del governo nell’interesse pubblico. Tra la re-
tra ambizioni: «se gli uomini fossero angeli, non ci sarebbe pubblica di piccole dimensioni e la vasta confederazione, la
bisogno di controllo esterni o interni sul governo. Ma nel crea- repubblica federale costituiva la nuova terza via capace di im-

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maginare l’allargamento dell’orbita delle libertà repubblica- minore probabilmente sarà il numero dei partiti che la com-
ne per una comunità costituzionale che si estende su vasti ter- pongono e dei diversi interessi; tanto minore sarà il numero
ritori. Madison temeva la tirannia della maggioranza, ma egli dei partiti e dei diversi interessi, tanto più facilmente si tro-
vedeva questo pericolo a livello statale, non nazionale. I luo- verà una maggioranza di partito; e quanto più piccolo è il nu-
ghi pericolosi erano quelle piccole repubbliche in cui l’omo- mero degli individui che compongono una maggioranza, quan-
geneità del popolo lo esponeva al dominio delle fazioni. Nel- to più circoscritta l’area entro cui si muovono, tanto più fa-
la nazione Madison vedeva la salvezza della causa repubbli- cilmente essi potranno concertare e mettere in atto i loro piani
cana. di oppressione. Allargate l’orbita, e accogliete così una mag-
Per Madison i pericoli maggiori cui va incontro il governo giore varietà di partiti e d’interessi; renderete meno probabi-
popolare è il dilagare delle fazioni locali. Il federalismo vie- le che una maggioranza possa trovare un interesse comune
ne così ad essere concepito come un dispositivo di fraziona- per calpestare i diritti degli altri cittadini; oppure, anche qua-
mento territoriale del potenziale distruttivo degli interessi set- lora esistesse quell’interesse comune, sarà certo più difficile
toriali: «tra i numerosi vantaggi che un’Unione ben costruita per quelli che lo condividono, scoprire la propria forza e agi-
ci promette, nessuno merita di essere più accuratamente ap- re all’unisono con gli altri. Oltre ad altri impacci, si può no-
profondito della capacità che essa ha di troncare e tenere sot- tare che, dove esiste la consapevolezza di propositi ingiusti o
to controllo la violenza delle fazioni … Per fazione intendo disonorevoli, là i contatti sono tenuti sotto controllo dalla dif-
un gruppo di cittadini, che siano una maggioranza o una mi- fidenza reciproca, che è tanto maggiore quanto più ampio è
noranza rispetto alla popolazione, uniti e spinti da un identi- il numero di coloro la cui complicità sarebbe necessaria …
co impulso di passione o di interesse in contrasto con i dirit- L’influenza di capi faziosi può appiccare il fuoco nei loro Sta-
ti di altri cittadini o con gli interessi permanenti e aggregati ti, ma non sarà in grado di diffondere una conflagrazione ge-
della comunità» (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, nerale negli altri. Una setta religiosa può, in qualche parte del-
J.-Jay, J., [35]). Eliminare le fazioni non è possibile se non la federazione, degenerare in fazione politica, ma la varietà
seguendo politiche illiberali o totalitarie: «la libertà sta alla di sette, diffuse sull’intera sua superficie, difenderà le as-
fazione come l’aria sta al fuoco» e per eliminare la fiamma semblee nazionali da ogni pericolo di tale origine … Nell’e-
della fazione sarebbe necessario eliminare l’aria della libertà stensione dell’Unione, e nella sua struttura idonea, vediamo
politica. Anche costruire un ordine sociale in cui tutti i citta- dunque, un rimedio repubblicano per i mali più tipici cui il
dini abbiano gli stessi interessi, opinioni e passioni elimina il governo repubblicano va soggetto. E commisurato al piacere
problema delle fazioni, ma nel far ciò elimina anche le libertà e orgoglio di essere repubblicani, deve essere l’ardore con cui
fondamentali: «finché la ragione umana rimane fallibile e fi- serbiamo lo spirito e manteniamo il carattere di federalisti»
no a che l’uomo è libero di usarla, si avranno sempre opinio- (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
ni differenti … Le differenze di capacità di ogni uomo – da Dopo uno sguardo interno relativo all’autocomprensione fe-
cui traggono origine i diritti di proprietà – non sono ostacoli derale nel periodo della fondazione costituzionale, l’indagi-
facilmente superabili ai fini di una uniformità di interessi. Ed ne si volge verso le considerazioni comparative sul federali-
è la tutela di tali capacità il primo obiettivo del governo» (Ma- smo statunitense svolte da osservatori europei.
dison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Ma quali sono le cause che generano il proliferare delle fa-
zioni? «Le cause latenti da cui possono nascere le fazioni so- 4. - Il federalismo statunitense
no dunque disseminate nella natura umana; e ovunque le ve- agli occhi di un francese: tocqueville
diamo sviluppare in maniera diversa, a seconda delle situa-
zioni sociali. Opinioni profondamente diverse relative alla Non è possibile sopravvalutare le pagine di Tocqueville sul
religione, a questioni di governo o d’altro genere, speculati- federalismo americano, per via della classicità della Demo-
ve o pratiche, nonché legami verso leaders diversi (che con crazia in America e per via del metodo comparativo adotta-
ambizione lottano per la preminenza e il potere) o verso per- to dall’autore, che costantemente confronta la realtà indaga-
sone di tipo diverso (le cui fortune siano interessanti per le ta con quella di altri paesi, la sua Francia innanzitutto. Il rac-
umane passioni) hanno, di volta in volta, diviso gli uomini in conto di Tocqueville specifica la necessità di studiare ciò che
partiti, li hanno infiammati di mutua animosità e resi molto avviene negli stati particolari prima di parlare del governo
più pronti a oppressioni e vessazioni reciproche, che non a dell’Unione, ciò sia perché il federalismo statunitense nasce
cooperare per il bene comune» (Madison, J., in Hamilton, come un’aggregazione di stati preesistenti, sia perché la lo-
A.-Madison, J.-Jay, J., [35]). gica costituzionalista ha limitato il campo d’azione della fe-
Ecco allora che la soluzione al problema del dilagare delle fa- derazione, lasciando ampio spazio alla libertà degli stati mem-
zioni in una società democratica risiede nella concretizzazio- bri. Per Tocqueville negli Stati Uniti «la vita politica e am-
ne del principio repubblicano: «le cause che fanno nascere ministrativa si trova concentrata in tre centri di azione,
una fazione non possono essere eliminate e i rimedi si trova- paragonabili ai diversi centri nervosi che fanno muovere il
no solamente nei mezzi che ne controllano gli effetti. Se una corpo umano. Al primo grado troviamo il comune, poi la con-
fazione non riesce a formare una maggioranza, il rimedio è tea, infine lo stato» (Tocqueville, A. de, [64], 69). Rite-
dato dal principio repubblicano stesso che mette la maggio- nendo il comune un’associazione naturale l’autore nota che
ranza in grado di sconfiggere i sinistri propositi con regolari «la società comunale esiste dunque presso tutti i popoli, qua-
elezioni. Una fazione potrà ostacolare l’amministrazione e li che ne siano le usanze e le leggi; mentre i regni e le repub-
portare sconvolgimenti nella società, ma non potrà esercita- bliche sono opera umana, sembra che il comune esca diretta-
re la propria violenza e mascherarla sotto una qualche forma mente dalle mani divine. Ma se il comune esiste da quando
costituzionale» (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.- esistono gli uomini, la libertà comunale è cosa rara e fragile»
Jay, J., [35]). La repubblica federale è allora quell’assetto (Tocqueville, A. de, [64], 70). Per Tocqueville la libertà
istituzionale che consente l’esercizio della sovranità popola- comunale è preziosa e praticabile per via delle dimensioni ter-
re senza assecondare i manipolatori dell’opinione pubblica, ritoriali limitate in cui viene esercitata, ma è proprio questa
che permette il funzionamento della democrazia attraverso il caratteristica che la espone al rischio di aggressione esterna.
medium della rappresentanza politica e su una base territo- Similmente, «le piccole nazioni sono dunque state la culla
riale ampia. Il problema delle dimensioni territoriali assume della libertà politica ed è avvenuto che molte di esse abbiano
un ruolo centrale nella riflessione di Madison: l’allargamen- perduto la libertà ingrandendosi, ciò che mostra chiaramente
to dell’orbita consente sia l’estensione del pluralismo degli quanto questa libertà dipendesse più dalla piccolezza del po-
interessi sociali sia il ridimensionamento delle passioni loca- polo che dal popolo stesso» (Tocqueville, A. de, [64], 156).
listiche e degli agitatori del popolo: «più piccola è la società, Accanto a queste annotazioni di carattere montesquieuiano

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(«la storia del mondo non ci dà l’esempio di una grande na- ne applicato, un certo numero di condizioni di unione che ren-
zione che sia restata molto tempo repubblica, il che ha fatto dano comoda questa vita comune e facilitino l’opera del go-
dire a qualcuno che la cosa è impossibile»), Tocqueville per- verno. Così, il sistema federale per riuscire ha bisogno non
cepisce la novità costituzionale del repubblicanesimo federa- solo di buone leggi, ma anche di circostanze favorevoli. Tut-
le statunitense ed afferma che «per parte mia, penso che sia ti i popoli che si sono confederati hanno avuto un certo nu-
molto imprudente per l’uomo voler limitare le possibilità e mero di interessi comuni che formavano come i legami in-
giudicare l’avvenire, quando gli sfuggono ogni momento il tellettuali dell’associazione. Ma oltre agli interessi materiali
reale e il presente, e si trova continuamente e improvvisa- l’uomo ha ancora idee e sentimenti. Perché una confedera-
mente sorpreso nelle cose che meglio conosce. Quello che si zione possa sussistere a lungo è necessario che vi siano, oltre
può dire con certezza, è che l’esistenza di una grande repub- ad una certa quantità di bisogni comuni dei popoli confede-
blica sarà sempre infinitamente più esposta al pericolo di una rati, anche un’omogeneità di civiltà fra questi vari popoli»
piccola» (Tocqueville, A. de, [64], 156). (Tocqueville, A. de, [64], 163).
Da una parte un territorio limitato costituisce un vantaggio
per l’esercizio delle virtù repubblicane, d’altra parte esso è
anche un limite per le capacità difensive di una comunità li- 5. - Il federalismo statunitense
bera. Tuttavia, nota Tocqueville, non sono solo le esigenze agli occhi di un inglese: bryce
militari ed economiche a decidere del carattere di una comu-
nità costituzionale, ma anche la grammatica delle sue pas- Nella valutazione del federalismo statunitense Bryce ne di-
sioni, quali l’amore della gloria, la libertà di pensiero ed il de- scute debolezze e punti di forza. Rispetto ai sistemi unitari,
siderio del benessere: «si è potuto inoltre notare che le pas- lo stato federale è esposto a rischi di debolezza nella condu-
sioni umane aumentano di intensità, non solo con la grandezza zione degli affari esteri, debole autorità interna nei confronti
dello scopo da raggiungere, ma anche con la moltitudine de- degli stati membri e dei cittadini, rischio di dissoluzione me-
gli individui che insieme le sentono. Non vi è nessuno che diante secessione, rischio di divisione in gruppi e fazioni, man-
non si sia sentito più commosso in mezzo a una folla agitata canza di uniformità legislativa ed amministrativa, costi e ri-
che condivideva la sua passione, che se fosse stato solo a pro- tardi dovuti al doppio livello di amministrazione e legisla-
varla. In una grande repubblica, le passioni politiche diven- zione. Rispetto a questi possibili inconvenienti Bryce elenca
gono irresistibili, non solo perché l’oggetto da raggiungere è anche i vantaggi del federalismo: 1) fornisce i mezzi per uni-
grandissimo, ma anche perché milioni di uomini le provano ficare dei commonwealths in una sola nazione senza elimi-
allo stesso modo e nello stesso momento. Sarà dunque lecito nare le amministrazioni, i parlamenti ed i patriottismi locali;
affermare, in linea generale, che niente è più contrario al be- il federalismo è una risorsa legittima tanto per stringere quan-
nessere e alla libertà degli uomini che gli imperi troppo gran- to per allentare i legami di unioni preesistenti; 2) fornisce i
di. I grandi stati offrono tuttavia vantaggi particolari che bi- mezzi per sviluppare un paese nuovo su larga base territoria-
sogna riconoscere» (Tocqueville, A. de, [64], 157). le; 3) impedisce l’ascesa di un governo centrale e dispotico;
La soluzione federale è dunque una felice combinazione del- 4) stimola l’autogoverno dei cittadini valorizzando i legami
le virtù interne coltivate dalle piccole comunità e della forza comunitari e i doveri civici; 5) favorisce la buona ammini-
esterna tipica degli stati che abbracciano vasti territori; l’U- strazione locale, garantendone un adeguato controllo; 6) per-
nione gli appare libera e felice come una piccola nazione, ma mette ai cittadini di provare degli esperimenti legislativi ed
gloriosa e forte come una grande. Tocqueville ammira profon- amministrativi che non potrebbero essere tentati in vasti pae-
damente il federalismo statunitense, tuttavia avverte che tale si centralizzati; gli errori locali vengono corretti, le soluzio-
soluzione costituzionale si appoggia su di uno specifico so- ni vincenti vengono imitate dagli altri stati; 7) diminuisce i
strato culturale: solo una coscienza civica radicata in una con- rischi distribuendoli sul territorio; una nazione divisa fede-
suetudine alle prassi di autogoverno può tollerare la divisio- ralmente è come una nave dotata di compartimenti stagno,
ne della sovranità tipica del federalismo. Da una parte il pa- quando si verifica una perdita in un compartimento, la nave
triottismo provinciale alimenta il patriottismo costituzionale può continuare a rimanere a galla; 8) alleggerisce il peso del
(«è un fatto incontestabile che negli Stati Uniti il gusto e l’u- governo centrale, lasciando che siano i governi locali a svol-
so del governo repubblicano sono nati nei comuni e in seno gere una serie di funzioni che finirebbe per oberare il gover-
alle assemblee provinciali … Ogni cittadino degli Stati Uni- no federale. Comunque, conclude Bryce, il problema centra-
ti porta, per così dire, l’interesse ispiratogli dalla sua piccola le che tutte le federazioni debbono risolvere è quello di man-
repubblica nell’amore della patria comune»: Tocqueville, tenere in equilibrio le forze centripete e quelle centrifughe, in
A. de, [64], 159); d’altra parte solo un’elevata coscienza co- modo che né gli stati orbitanti fuggano nello spazio, né il so-
stituzionale permette la sopravvivenza di una forma di vita le del governo centrale li attiri all’interno del suo fuoco di-
giuridica basata su concetti e metafore e non su paure e co- struggendoli (Bryce, J., [17], 252).
mandi: «il sistema federale riposa dunque su una teoria com-
plicata, la cui applicazione esige nei governati un uso conti-
nuo dei lumi della ragione … Quando si esamina la costitu- 6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica:
zione degli Stati Uniti, la più perfetta di tutte le costituzioni il contributo di elazar
federali conosciute, si resta colpiti dalla moltitudine di cono-
scenze diverse e di discernimento che essa suppone nei go- Il contributo di Elazar allo studio comparativo del federali-
vernati. Il governo dell’Unione riposa quasi interamente so- smo è centrale. Indagato come idea e come processo politi-
pra finzioni legali. L’Unione è una nazione ideale che esiste, co, il federalismo appare nell’analisi di Elazar sganciato dal
per così dire, solo negli spiriti, della quale solo l’intelligenza paradigma della statualità e dilatato a tal punto da confondersi
può scoprire l’estensione e i limiti» (Tocqueville, A. de, con quasi tutte le categorie del diritto pubblico. Alcuni punti
[64], 161). caratterizzanti della sua analisi meritano di essere ricordati:
Evidenziando il legame che unisce condizioni geopolitiche e innanzitutto la stretta relazione esistente tra federalismo e con-
culturali con gli assetti costituzionali del federalismo, Toc- trattualismo. La stessa etimologia indica che il foedus era un
queville giunge a considerare la soluzione statunitense non accordo, un patto. Il federalismo non può essere imposto e
esportabile: «la costituzione degli Stati Uniti assomiglia in- non si accorda con concezioni imperativiste dell’ordine giu-
somma a quelle belle creature dell’industria umana che col- ridico-politico. Se forme di accordi politici tra comunità so-
mano di gloria e di potenza quelli che le inventano e restano no sempre esistite, è soltanto con il processo di formazione
sterili in altre mani … Il patto federale non potrebbe avere degli Stati Uniti d’America che si ha l’inizio della modernità
una lunga esistenza se non incontrasse, nei popoli a cui vie- federale: nella genesi del costituzionalismo statunitense si ha

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una coorigine di nazionalismo, statualismo, repubblicanesi- non solo nella sua manifestazione più diretta, cioè quella di
mo, federalismo e costituzionalismo. Oggi, con la crisi del un conquistatore che sottomette una terra o un popolo, ma an-
paradigma della sovranità statale, il federalismo acquista un che nelle sue forme affini: la conquista rivoluzionaria di uno
nuovo significato sovra- e internazionale e si mostra la for- Stato già esistente, un colpo di Stato, o anche la conquista di
ma politica più adeguata a plasmare gli accordi istituzionali un mercato da parte di un imprenditore che ne organizza il
della postmodernità globalizzata (Elazar, D.J., [22], 155). controllo secondo una struttura aziendale. In genere, la con-
Dal punto di vista della genealogia, Elazar individua nel- quista produce regimi organizzati gerarchicamente e gover-
l’Antico Testamento l’origine dell’idea contrattuale (il patto nati in modo autoritario: piramidi di potere con il conquista-
con Dio) e dell’organizzazione istituzionale delle tribù ebrai- tore al vertice, i suoi agenti nel mezzo, e il popolo che occu-
che in fuga dall’Egitto. In effetti, già Proudhon aveva avan- pa gli strati inferiori della struttura di governo» (Elazar, D.J.,
zato questa ipotesi: «la federazione appare più di dodici se- [21], 4). Il modello a centri concentrici riflette invece l’ideo-
coli prima di Gesù Cristo nelle tribù ebraiche, separate le une logia organicistica, che concepisce lo «sviluppo della vita po-
dalle altre nelle loro vallate, ma unite, come le ismaelite, da litica a partire da famiglie, tribù e villaggi, fino alle comunità
una specie di patto fondato sulla consanguineità. Quasi con- politiche più estese, in modo tale che le istituzioni, le rela-
temporaneamente essa si manifesta nell’Anfizonia greca … zioni costituzionali e gli allineamenti di potere emergano in
e nelle leghe gloriose dei popoli slavi e germanici» (Proudhon, risposta alle tensioni generate dalla frizione tra tradizione e
P.-J., [55], 73). cambiamento, con un livello minimo di esplicita scelta costi-
Risalire all’origine del federalismo è tuttavia un’impresa va- tuzionale. Il risultato ultimo tende ad essere una comunità po-
na, vuoi perché ogni autore tende a ricondurre all’interno del- litica con un unico centro di potere, organizzato in uno dei
la propria tradizione culturale l’origine di concetti universa- vari modi possibili» (Elazar, D.J., [21], 5). Mentre il mo-
li (e così si ha un’origine preitalica, romanistica, greco-elle- dello politico piramidale tende a riprodurre il suo ordine ge-
nizzante, ebraica, statunitense, europea ecc.), vuoi perché rarchico nell’organizzazione dell’ordinamento giuridico (da
l’orizzonte culturale del federalismo è per sua natura irrag- qui l’idea di una gerarchia delle fonti), il modello a centri con-
giungibile (quanto più ci si avvicina all’orizzonte, tanto più centrici tende ad ordinare le relazioni centro-periferia secon-
esso tende a spostarsi in avanti). do il criterio della competenza.
Dal punto di vista della storia delle idee, Elazar nota come nel A differenza del modello piramidale della conquista, e del
moderno pensiero politico europeo si siano fronteggiate due modello a cerchi concentrici della crescita organica, il mo-
grandi tradizioni: quella statista e quella federalista. La pri- dello federale è un modello a matrice, volutamente policen-
ma trova un riconoscimento positivo e istituzionale nei trat- trico: «l’essenza della matrice federale deve essere compre-
tati di Westfalia del 1648 e viene concettualizzata nell’opera sa sia nel significato originario del termine (un sistema che
di Jean Bodin (Bodin, J., [13]); la seconda dovrà attendere plasma e abbraccia e non un singolo punto focale, o centro
la rivoluzione americana per essere positivizzata, ma già era che concentra) sia nel suo significato contemporaneo (una re-
stata elaborata da Althusius nella sua opera Politica Metho- te di comunicazione che stabilisce i collegamenti che creano
dice Digesta (Althusius, J., [2]). A differenza del model- l’insieme)» (Elazar, D.J., [21], 13).
lo statista, incentrato sul comando del sovrano, il modello fe- È importante sottolineare che nel modello a matrice non vi è
deralista si basa su principi repubblicani e consociativi, con- né un sopra e un sotto – come nella piramide – né un centro
figurando l’organizzazione dei poteri pubblici come una serie e una periferia – come nei centri concentrici –; «si può dire
di accordi tra gruppi sociali, dalla famiglia alle associazioni che il federalismo sia ciberneticamente valido perché preve-
volontarie sino alla comunità statale. de la presenza di ampi margini di ridondanza nello svolgi-
Mentre il costituzionalismo europeo ha in gran parte seguito mento delle funzioni di governo» (Elazar, D.J., [21], 25).
il modello statista, il costituzionalismo nordamericano si è vi- Dal punto di vista giuridico, ciò significa che la pluralità di
ceversa ispirato al modello federalista. Ciò non è avvenuto soluzioni normative e giurisprudenziali non può essere ordi-
accidentalmente, ma è stato il frutto delle diverse basi socia- nata né secondo il criterio gerarchico della prevalenza, né se-
li delle due rivoluzioni moderne: mentre nei nascenti Stati condo quello funzionalistico della ripartizione di competen-
Uniti il potere costituente era alimentato da una classe di pro- ze; la ridondanza cibernetica, l’eccedenza di contenuto deon-
prietari le cui condizioni erano molto simili e che ambivano tologico sono il riflesso giuridico della natura policentrica e
ad estendere la propria organizzazione costituzionale su di un sperimentale di una comunità che organizza le sue relazioni
terreno che essi percepivano come vergine, in Francia l’esi- secondo una rete di comunicazioni politiche federali.
genza di sconfiggere il vecchio regime inegualitario aveva fi- Benché nella letteratura specializzata e nella retorica politica
nito per prendere il sopravvento, spingendo il giacobinismo i termini di decentramento e di federalismo vengono impie-
ad un accentramento burocratico, necessario per sconfiggere gati in modo promiscuo, Elazar specifica la differenza fon-
l’aristocrazia che fondava il proprio potere su istituzioni lo- damentale che intercorre tra non centralizzazione federale e
cali, organizzate sulla base dei principi del privilegio. Al mo- decentramento: mentre quest’ultimo è un fenomeno che av-
tivo della lotta di classe, in cui l’appartenenza si specifica in viene all’interno del modello regionalistico, in cui il centro si
relazione all’opposizione all’altra parte e non alla condivi- de-centra, ma rimane libero di ri-accentrarsi, in un ordina-
sione di un comune spazio politico, si aggiungeva in Europa mento federale non esiste un’autorità centrale. Mentre nei si-
il tema della politica di potenza, per cui le esigenze di carat- stemi decentralizzati la diffusione del potere è in realtà una
tere militare scoraggiavano l’adozione di soluzioni federali. concessione, nei sistemi federali esistono delle vere e proprie
Ma oltre questa specificazione storica delle ragioni della ri- barriere costituzionali che impediscono la formazione di un
luttanza del costituzionalismo europeo ottocentesco ad ab- accentramento di potere.
bracciare soluzioni di tipo federale, il contributo più origina- Seguendo le analisi di Elazar, e valorizzando la distinzione
le dell’analisi di Elazar consiste nella sua identificazione del tra decentramento e non centralizzazione, possiamo specifi-
modello federale con la matrice cibernetica. Secondo Elazar, care le garanzie costituzionali del federalismo: 1) garanzie
nella teoria politica vi sono fondamentalmente tre modelli di propriamente costituzionali, che garantiscono la partecipa-
organizzazione del potere (che incidentalmente corrispondo- zione degli enti federati al processo di revisione della costi-
no con le tre immagini mentali – o archetipi – di visualizza- tuzione federale (ciò che ne garantisce la natura di poteri co-
zione dell’ordinamento giuridico): il modello piramidale, quel- stituenti); 2) garanzie politiche, che consistono in un sistema
lo a cerchi concentrici e quello a matrice. Questi tre modelli di rappresentazione politica o di raccordo intergovernativo
corrispondono alle modalità di fondazione di una comunità tra gli enti federati e la federazione (senati territoriali e/o con-
politica: la conquista, la crescita organica e la scelta. ferenze intergovernative); 3) garanzie giurisdizionali, che at-
Nel modello piramidale, «la conquista dev’essere concepita tribuiscono a corti supreme o costituzionali il compito di re-

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dimere i conflitti tra gli enti federati e tra questi e la federa- In via generale, secondo Friedrich, il decentramento è indi-
zione. cato dove le considerazioni di tipo funzionale hanno impor-
tanza primaria, mentre il federalismo viene richiesto dove le
preoccupazioni di carattere comunitario guadagnano premi-
7. - Il federalismo come processo: nenza: «il federalismo è intimamente connesso con il costi-
il contributo di friedrich tuzionalismo moderno, come invero è indicato dalla loro asce-
sa parallela. Non vi è nulla nella distinzione tra federalismo
Friedrich critica l’atteggiamento giuridico e formalista preva- e decentramento che implicherebbe una superiorità intrinse-
lente negli studi sul federalismo. Ossessionati dal problema ca dell’uno sull’altro; i loro vantaggi e svantaggi possono es-
dell’allocazione della sovranità nella forma statuale, secon- sere messi in contrasto solo in relazione alle peculiari condi-
do Friedrich, i giuristi hanno reificato il concetto di federali- zioni del tempo e del luogo in cui si suppone operi un parti-
smo e lo hanno incasellato in astrazioni statiche. Friedrich colare governo. Ma il federalismo è parte integrante del
procede invece a considerare il federalismo come la forma costituzionalismo moderno. Una struttura governativa fede-
territoriale di divisione dei poteri politici in base ad una co- rale fornisce una divisione dei poteri spaziale o territoriale,
stituzione. Per quanto riguarda la tipologia classificatoria, distinta da una funzionale. Tale divisione opera un freno piut-
Friedrich rifiuta visioni ontologiche che presuppongono dif- tosto efficace all’abuso dei poteri governativi da parte delle
ferenze qualitative tra le forme federali: «da un punto di vi- autorità centrali. Invero, in molte situazioni è più probabile
sta pragmatistico, un governo efficacemente centralizzato, un che essa sia più efficace di una divisione funzionale, poiché
governo decentrato, un governo federale, una federazione, questa può essere sopraffatta più facilmente dalle attività ex-
confederazione o lega di governi, un’alleanza, un allinea- tracostituzionali di una efficiente organizzazione di partito.
mento, un sistema di governi ‘indipendenti’, ed infine gover- In altre parole, l’azione del federalismo è di mobilitare a so-
ni completamente ‘indipendenti’ (come quelli di Roma e del- stegno della costituzione poteri locali saldamente consolida-
la Cina al tempo di Cesare), tutti questi potrebbero essere rap- ti, e offrire loro, inoltre, protezione in base alla costituzione.
presentati come differenze di grado nella relazione del governo I raggruppamenti localizzati ricevono un trattamento analo-
con il territorio da esso influenzato, fra due estremi, l’unità go a quello del singolo cittadino, al quale è parimenti garan-
completa e la separazione completa» (Friedrich, C., [24], tita una sfera di relativa indipendenza, di libertà civili. A que-
275). ste considerazioni costituzionali, vi è da aggiungere il gran-
Secondo Friedrich, non solo non è possibile offrire una defi- de vantaggio che deriva dal fornire una possibilità di limitato
nizione univoca del federalismo, essendo questo un insieme esperimento in una o più delle unità componenti. Però, le strut-
di processi e non uno stato di fatto, ma neanche una defini- ture governative federali condividono con il costituzionali-
zione univoca del concetto correlato di costituzionalismo è smo formalizzato la difficoltà di adattare uno schema relati-
auspicabile: «il costituzionalismo è praticamente l’unico si- vamente rigido alle mutevoli esigenze di una società indu-
stema di governo che sembri in grado di andare avanti senza striale in dinamico sviluppo. Nelle condizioni moderne, le
tale accordo sui principi fondamentali» (Friedrich, C., [24], zone di attrito sono destinate a svilupparsi dove il cambia-
XVI). «A causa della varietà di origini è probabile che ogni mento tecnologico altera radicalmente le condizioni in cui il
federalismo sia diverso dall’altro. La composizione delle as- governo deve agire … Le rigidità che sorgono da una divi-
semblee rappresentative federali può sorprendere lo studioso sione dei poteri sono insite nel sistema federale e sono il prez-
per la grande varietà di forme eterogenee. La distribuzione zo che si deve pagare per i vantaggi che abbiamo definiti. A
delle loro funzioni legislative è ancora più complessa. Molte questo riguardo la divisione spaziale dei poteri non differisce
costituzioni federali comprendono lunghi cataloghi di ciò che dalla diffusione funzionale. In entrambi i casi una certa mi-
spetta al corpo legislativo federale: la Costituzione america- sura di inefficienza è il prezzo per la misura di libertà data da
na è relativamente semplice in paragone alla Legge Fonda- tali freni costituzionali» (Friedrich, C., [24], 315-317).
mentale tedesca. È ovvio che tali divisioni delle ‘competen- Per quanto riguarda le dimensioni geopolitiche del federali-
ze’, cioè la sfera entro la quale ciascuna può operare, deve va- smo, Friedrich si oppone alla coppia concettuale nazionale-
riare e varierà secondo il tempo e lo spazio. La vita economica internazionale, proprio in virtù della natura processuale del
e sociale, i fattori militari e geografici, svolgeranno tutti la lo- concetto: «nel discutere il tema del federalismo internazio-
ro parte nel determinare la particolare disposizione. Da un nale, non intendo utilizzare questa espressione in contrappo-
punto di vista politico, non può essere tratta alcuna genera- sizione a quella di federalismo nazionale, né intendo fare ri-
lizzazione o principio distintivo. È una questione di più o di corso a qualsivoglia dicotomia. Quando si afferma la realtà
meno» (Friedrich, C., [24], 294). politica, che di rado è strutturata in semplici alternative del
Il federalismo condivide con il costituzionalismo tanto un tipo aut-aut, le distinzioni dicotomiche – dominio dei giuri-
aspetto negativo – la limitazione del potere – quanto un aspet- sti – sono generalmente ingannevoli. Piuttosto che suggerire
to positivo – la creazione di potere –: «il federalismo, con la una tale distinzione, l’attributo ‘internazionale’ dovrebbe si-
sua divisione dei poteri tra autorità centrali e locali, è uno dei gnificare che il federalismo costituisce tipicamente un mo-
pilastri del libero governo costituzionale. Ma il freno che es- dello di relazioni tra più o meno autonome entità, nonché il
se esercitano l’una sull’altra non dovrebbe farci dimenticare processo o i processi attraverso i quali un tale modello è isti-
che tutte le unità governative partecipano al comune compi- tuito e continua ad essere operativo e a mutare» (Friedrich,
to di attuare la ‘volontà del popolo’» (Friedrich, C., [24], C., [26], 257).
311). Come Elazar, anche Friedrich insiste sulla distinzione Persino la coppia concettuale federazione-impero mostra de-
propriamente costituzionale tra decentramento e federalismo: gli elementi di continuità; se è possibile distinguere concet-
«se si dovesse mettere a confronto il federalismo con il de- tualmente il fondamento contrattualistico del federalismo ri-
centramento, il giudizio sarebbe incerto. Finché si pensa allo spetto al fondamento imperativistico dell’imperialismo, tut-
stato unitario come a un governo centralizzato, non è diffici- tavia l’esperienza giuridica mostra casi di transizione da una
le distinguere tra esso e una struttura federale. Ma, se il go- forma all’altra: «se la federazione costituisce l’alternativa al-
verno unitario dovesse essere decentrato, come lo è stato in l’impero, è perché il potere esercitato in una federazione è
Inghilterra o in Prussia? … La differenza è precisamente que- prevalentemente consensuale, mentre quello dell’impero è
sta, che il federalismo fornisce una sanzione costituzionale coercitivo … Non sorprende che un impero possa essere tra-
alla divisione territoriale dei poteri governativi. Per questa sformato in una federazione, e una federazione in un impero.
sanzione, il cambiamento di tale divisione è al di là della sfe- Il Commonwealth britannico e il Sacro romano impero for-
ra d’influenza del governo centrale» (Friedrich, C., [24], niscono esempi interessanti del primo processo, la Repubbli-
314-315). ca romana del secondo. Entrambe le strutture, federazione e

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impero, sono suscettibili di una tale trasformazione» (Frie- politici esistenti, inteso come risposta ad un’evoluzione del-
drich, C., [26], 260; v. anche Aron, R., [5], 862). «Il fede- la vita comunitaria verso una maggiore diversificazione o ver-
ralismo deve essere visto e inteso non solo come un’alterna- so l’unificazione» (Friedrich, C., [26], 273).
tiva all’impero, cosa che certamente è, ma anche come una La visione processuale del federalismo di Friedrich richiede
forma istituzionale risultante da un processo politico molto dunque che si guardi ad esso non come un modello statico di
generale, operante ad ogni livello dell’ordine politico. Ai li- organizzazione caratterizzato da una divisione rigida di po-
velli più alti, questo processo è intimamente legato al costi- teri tra i livelli di governo, ma piuttosto come il processo di
tuzionalismo, in quanto presuppone il governo della legge e federalizzazione di una comunità politica, vale a dire tanto il
la «santità dei contratti» (Friedrich, C., [26], 265). processo mediante il quale un numero di comunità politiche
Il nesso con il costituzionalismo è ciò che da una parte per- separate entra in una serie di accordi per risolvere problemi,
mette al federalismo di distinguersi dall’imperialismo e dal- adottare politiche comuni e negoziare decisioni comuni per
l’altra consente di fondare delle barriere che impediscono di problemi comuni, quanto il processo inverso mediante cui una
confondere il decentramento, che si incontra nelle organiz- comunità politica unitaria si differenzia in un tutto organiz-
zazioni imperiali, con la distribuzione territoriale del potere zato federalisticamente. Le relazioni federali sono per loro
garantita da una costituzione federale: «la differenza tra i due natura relazioni fluttuanti. Ogni comunità organizzata in mo-
tipi di sistema poggia sul fatto che negli imperi l’autonomia do federale deve quindi dotarsi di strumenti per la periodica
potrebbe in ogni momento essere limitata o soppressa dal ca- revisione dei propri assetti; solo in questo modo l’equilibrio
priccio delle autorità centrali, mentre l’autonomia costituzio- tra valori, interessi e credenze comuni e diverse può essere ri-
nalmente protetta di una unità di un sistema federale, per quan- flesso in relazioni più differenziate ed integrate. Dunque, vi
to possa essere limitata, è salvaguardata contro queste arbi- è federalismo solo se un insieme di comunità politiche coe-
trarie intrusioni da idonee procedure costituzionali» (Friedrich, sistono ed interagiscono come entità autonome, unite in un
C., [26], 267). ordine comune con una propria autonomia. In un sistema fe-
Ma secondo Friedrich vi è un’altra componente concettuale derale non vi può essere un sovrano; l’autonomia e la sovra-
specifica del federalismo, vale a dire la sua antiteticità rispetto nità si escludono a vicenda in un ordine politico di tipo fede-
al concetto di sovranità: «noi possiamo parlare correttamen- rale. Parlare di trasferimento di quote di sovranità significa
te di federalismo solo se più comunità politiche coesistono e negare l’idea di sovranità che dalla teorizzazione di Bodin ha
interagiscono come entità autonome, unificate all’interno di voluto significare indivisibilità. In un sistema federale nes-
un ordine comune, esso stesso, naturalmente, con una propria suno ha l’ultima parola. L’idea di accordo (compact) è im-
autonomia. Tale concetto di federalismo è incompatibile con plicita in quella di federalismo (Friedrich, C., [25], 7-8).
quello tradizionale di sovranità. Nessun sovrano può essere
individuato in un sistema federale; autonomia e sovranità si
escludono a vicenda» (Friedrich, C., [26], 269). 8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
Da un lato il federalismo mal si concilia la tradizionale no-
zione di sovranità – sia essa statale o nazionale – concepita Per la comparazione giuridica la storia del federalismo tede-
come una qualità indivisibile del Leviatano; dall’altro esso sco rappresenta una narrativa imprescindibile, sia per la cen-
mostra anche frizioni con il correlato concetto di democrazia. tralità geopolitica della Germania sia per la ricchezza del con-
Confutando le tesi di Carl Schmitt, che aveva giudicato in- tributo che la dottrina tedesca ha fornito alla cultura mondia-
compatibili federalismo e democrazia (Schmitt, C., [60], le del federalismo.
508), Friedrich osserva che «se la democrazia è intesa nei ter- Qui possono solo venire accennati i temi di maggiore inte-
mini di un governo assoluto e senza limiti della maggioran- resse per la futura ricerca sui principi federali. Sebbene le ra-
za dei membri di una data comunità politica, come nel caso dici del federalismo tedesco affondino nell’ordine giuridico
di Rousseau e molti altri, allora deve essere riconosciuta l’e- medievale, e grande è stato il contributo del pensiero tedesco
sistenza di un duro e irrisolvibile conflitto tra federalismo e al formalismo categorizzante del dualismo Bundesstaat e
democrazia … La democrazia assolutista è incompatibile con Staatenbund, è nelle riflessioni sul federalismo costituzio-
il federalismo, perché essa non permette un’efficace divisio- nale reinstaurato dalla Legge fondamentale del 1949 che si
ne dei poteri … Le difficoltà insite nel rapporto tra federali- ritrovano linee di sviluppo che interessano una ricerca com-
smo e democrazia possono essere risolte se, come base del- parativa che ponga al centro dell’indagine le idee cristalliz-
l’analisi, teorica ed empirica, viene presa in considerazione zate nei testi classici. Anche per il federalismo tedesco vale
la democrazia costituzionale, e non quella assolutista» (Frie- il principio che l’indagine storica è più chiarificatrice di quel-
drich, C., [26], 272). «Da un punto di vista empirico, un go- la logica (Maier, H., [46], 215).
verno centralizzato, un governo decentrato, un governo fe- Nel XIX secolo il federalismo tedesco esprime una visione
derale, una federazione, una confederazione o lega di gover- centripeta orientata dalla funzione di integrazione politica (e
ni (stati), un’alleanza, un allineamento, un ‘sistema’ di governi pluribus unum); nel secondo dopoguerra, ma anche nella riu-
(stati) indipendenti e, infine, governi (stati) privi di ogni re- nificazione di est e ovest, «il federalismo non viene sempli-
lazione, sono tutti casi che presentano differenze di grado nel- cemente imposto dall’esterno (ex uno plures), ma contrat-
la relazione tra i governi e le persone soggette al loro impe- tato tra varie forze integratrici e disgregatrici che operano sia
rio, nonché tra i primi e il territorio che occupano. I due estre- all’interno della Germania, sia dall’esterno» (Luther, J., [44],
mi sono costituiti dal controllo unitario da parte di un solo 249).
governante, e da un controllo completamente separato eser- Agli inizi degli anni sessanta del secolo scorso, lo stato fede-
citato da governanti distinti, entrambi casi marginali. Il fede- rale unitario (Hesse, K., [37], 116) appariva come la mani-
ralismo come processo deve essere inteso come una realtà che festazione tipicamente tedesca del federalismo solidale e coo-
lega diversi sistemi di relazioni posti nella sezione centrale perativo, in cui agli stati membri spettano poche competenze
del continuum. Come tale, esso identifica una serie di con- legislative, ma molta influenza nel procedimento legislativo
figurazioni di ordini politici adatti a situazioni in cui la po- federale (Schefold, D., [59], 17). La fine del paradigma uni-
polazione è organizzata in distinte comunità territorialmente tario – specchio teoretico di una sostanziale uniformità am-
identificabili, vale a dire modelli territorialmente diversifica- ministrativa e delle condizioni di vita sul territorio federale –
ti di valori, interessi e credenze, sopra ai quali vi sono valo- prodottasi con la riunificazione ha suggerito la formulazione
ri, credenze e interessi comuni della comunità più inclusiva. del paradigma fiduciario (Häberle, P., [31], 335). Da ulti-
La formazione di un modello complesso di tali valori, inte- mo, nel 2006, con la riforma della Legge fondamentale il le-
ressi e credenze, è, dunque, fondamentale in quanto è proprio gislatore costituzionale ha introdotto elementi competitivi,
questo che origina il processo di federalizzazione di ordini che hanno fatto rievocare la metafora di Bryce dello stato spe-

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FEDERALISMO (dir. comp.)

rimentatore (Michael, L., [48], 884). Al cospetto di tale so- prassi politica, rileva il confronto tra il processo di federaliz-
vrapposizione, rimane saggio l’invito a concettualizzare una zazione nazionalistico che ha prodotto la fondazione degli
teoria mista del federalismo (Häberle, P., [33]) che ponga Stati Uniti d’America ed il processo di federalizzazione che
l’accento sugli elementi culturali che garantiscono sia iden- si propone di costituzionalizzare l’Unione europea e gli stati
tificazione sia differenziazione. nazionali che ne fanno parte; nel pensiero di Spinelli il con-
fronto costante con la storia costituzionale statunitense sug-
gerisce un comune orizzonte atlantico del federalismo costi-
9. - Il federalismo europeo tuzionale nonché un costante tentativo di tradurre le narrati-
ve federali (Spinelli, A., [63]).
La crisi degli stati nazionali europei ed il collasso del siste- Quale che sia la ricezione delle narrative federali statunitensi
ma westfalico nel secondo conflitto mondiale hanno spinto il da parte del federalismo europeo, rimane la distinzione fon-
federalismo europeo verso la costruzione di un nuovo ordine damentale tra la natura propriamente nazionalistica del pro-
giuridico internazionale in Europa. Battuto all’epoca della cesso di federalizzazione delle unità statali nordamericane e
fondazione delle Comunità economiche europee dal paradig- la natura sovranazionalistica del processo di federalizzazione
ma funzionalista, la visione federalista si trova rivitalizzata degli stati nazionali europei. Proprio il nazionalismo meto-
dal difficile cammino della costituzione europea. dologico mostra tutte le sue insufficienze – descrittive e nor-
Dal punto di vista del diritto positivo, la disputa dottrinale de- mative – nel costruire una credibile narrativa del futuro del-
gli ultimi anni del XX secolo si è incentrata sull’esistenza o l’Unione europea. Il superamento della prospettiva naziona-
meno di una costituzione sovranazionale. La visione funzio- listica ed il ritorno della visione mondiale del movimento
nalista (Weiler, J.H.H., [68]) ha individuato nella giuri- federativo hanno fatto parlare dell’Unione europea come di
sprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e un esperimento nel cosmopolitismo istituzionalizzato (Beck,
nella sua ricezione da parte delle corti costituzionali nazio- U., [10]).
nali elementi di un processo di costituzionalizzazione: l’e-
mersione dei principi di efficacia diretta e di supremazia del
diritto comunitario sul diritto nazionale sono stati visti come 10. - Verso un federalismo cosmopolitico
i tratti caratterizzanti di una costituzione costruita attraverso
l’interpretazione giudiziaria. La visione federalista (Haber- Dall’autoamministrazione comunale all’autonomia regionale,
mas, J., [34], 163), per contro, ha insistito sulla necessità di dall’autodeterminazione nazionale all’integrazione europea…
addivenire ad un passaggio politico mediante la redazione di fin dove è possibile allargare l’orbita della visione federale? Si
una costituzione europea di stampo autenticamente federale. può concettualizzare un federalismo cosmopolitico?
Le due visioni, oggi ibridate e confluite in una realtà istitu- Nel secondo articolo definitivo per la pace perpetua, Kant
zionale ispirata da entrambe, confermano la vetustà dell’e- scrive: «il diritto internazionale deve fondarsi sopra una fe-
quiparazione tra federalismo e stato federale. Sia che si parli derazione di liberi Stati» (Kant, I., [40], 59). Nell’offrire un
di costituzionalizzazione dei trattati istitutivi, sia che si parli ideale normativo, Kant evita di immaginare uno stato mon-
di internazionalizzazione delle costituzioni nazionali, sia che diale pacificato, ma suggerisce la via della federazione di po-
si cerchi una via di mezzo nella nuova figura del trattato co- poli. La tendenza naturale dell’ordinamento repubblicano a
stituzionale, lo ius publicum europaeum rileva l’imprati- dividere il potere, assicurare la tutela dei diritti individuali ed
cabilità della tradizionale distinzione nazionale/internaziona- escludere il ricorso alla forza per la soluzione dei conflitti si
le su cui la dottrina tradizionale aveva costruito la distinzio- estende dalla sfera nazionale alla sfera internazionale. Il fe-
ne costituzione/trattato (Pernice, I., [52]). deralismo è dunque per Kant tanto una componente ideale
Dal punto di vista della storia dell’idea del federalismo euro- quanto un principio organizzativo dell’immaginata repubbli-
peo, il contributo di Altiero Spinelli rimane di fondamentale ca universale: «sebbene questa federazione di Stati appaia og-
importanza ed esprime la visione internazionalista del regio- gi soltanto abbozzata, comincia però a destarsi un presenti-
nalismo italiano. mento in tutti i membri interessati alla conservazione del tut-
Come evidenziato dalla ricostruzione di Paolo Ridola, «nel- to, e ciò dà a sperare che, dopo qualche crisi rivoluzionaria di
la storia del regionalismo italiano convivono due anime che trasformazione, sorga finalmente quello che è il fine supre-
corrispondono a concezioni profondamente differenti del ruo- mo della natura, cioè un generale ordinamento cosmopoliti-
lo delle autonomie territoriali nell’assetto costituzionale com- co, che sia la matrice nella quale vengono a svilupparsi tutte
plessivo … La prima è l’anima municipalistica, di impronta le originarie disposizioni della specie umana» (Kant, I., [41],
spiccatamente garantista. Essa si riallacciava alla tradizione 40).
delle libertà comunali nella storia italiana e ne esaltava la com- La teoria democratica contemporanea ha ormai abbandonato
ponente di ‘difesa’ dalle ingerenze di un potere accentrato … la finzione metodologica della società chiusa e l’orizzonte del
La seconda è l’anima federalista, che concepì la lotta contro federalismo si va fondendo con quello della globalizzazione
l’accentramento e a favore delle autonomie come battaglia (Benhabib, S., [12]; Held, D., [36]). Certo, di fronte al per-
per la realizzazione e la diffusione della sovranità popolare, sistere delle divisioni del genere umano il realismo politico
una sovranità articolata e organizzata su più livelli fra loro ha buon gioco nell’insistere sulla visione dell’ordine interna-
coordinati. Attraverso la ‘federazione delle forze libere’, si zionale come di uno stato di natura hobbesiano in cui gli at-
sarebbe dovuto attuare l’ideale dell’integrazione fra demo- tori perseguono il solo interesse di accrescere la propria sfe-
crazia a livello nazionale, locale e sopranazionale» (Ridola, ra di influenza. E, tuttavia, se si guarda al federalismo con le
P., [57], 121-122). lenti weberiane del tipo ideale, la natura utopica del concet-
Se i Federalist Papers sono il liber sapientiae dello stato to rivela delle risorse culturali e normative tali da indurre ad
federale, il Manifesto di Ventotene è uno dei testi classici accogliere lo sguardo cosmopolita. Lo stesso Kant nel terzo
del federalismo europeo: lì Spinelli articola la sua critica al articolo definitivo per la pace perpetua aveva preconizzato
sistema westfalico degli stati nazionali europei, alla pretesa che «ora, poiché con la comunanza (più o meno stretta) tra i
di sovranità assoluta che essi hanno avanzato ed ai disastro- popoli della Terra, che alla fine dappertutto ha prevalso, si è
si esiti delle politiche di potenza indotte dal sistema del ba- arrivati a tal punto che la violazione di un diritto commessa
lance of power: «il problema che in primo luogo va risolto in una parte del mondo viene sentita in tutte le altre parti, al-
e fallendo il quale qualsiasi altro progresso non è che appa- lora l’idea di un diritto cosmopolitico non appare più come
renza, è la definitiva abolizione della divisione dell’Europa un tipo di rappresentazione chimerica ed esaltata del diritto,
in stati nazionali sovrani» (Spinelli, A., [62], 48). Per un’in- ma come un necessario completamento del codice non scrit-
dagine comparativa del federalismo come ideologia e come to sia del diritto politico sia del diritto internazionale verso il

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diritto pubblico dell’umanità, e quindi verso la pace perpe- sche Verfassungslehre, Baden-Baden, 2006; [30] Häber-
tua, e solo a questa condizione possiamo lusingarci di essere le, P., Lo Stato costituzionale, Roma, 2005; [31] Häber-
in costante cammino verso di essa» (Kant, I., [40], 68). le, P., Die Schlu phase der Verfassungsbewegung in
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