Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 13360087

OPINIÓN Nº 144-2018/DTN

Entidad: Provias Nacional

Asunto: Prestaciones adicionales de supervisión de obra

Referencia: Oficio N° 770-2018-MTC/20

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de Provias Nacional

consulta sobre la ejecución de prestaciones adicionales de supervisión de obra en el marco
de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”) y la Tercera Disposición Complementaria Final de
su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas
a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”)1; por tanto,
serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “De acuerdo a lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado

por el Decreto Legislativo N° 1017, modificada por la Ley N° 29873, y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, modificado por
los Decretos Supremos Nros 138-2012-EF y 080-2014-EF; ¿existe un límite para
los adicionales de supervisión que deriven de los adicionales de obra?” (sic).

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Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

2.1.1 En primer lugar, debe precisarse que el primer párrafo del artículo 191 del anterior
Reglamento señalaba que “El costo de la supervisión no excederá del diez por
ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto vigente del contrato de
obra, el que resulte mayor, (…).” (El subrayado es agregado).

Como se desprende del citado dispositivo, el costo de la supervisión de obra tenía

un límite que se encontraba directamente vinculado al valor referencial de la obra
o al monto vigente del contrato de obra2.

En tal sentido, el monto del contrato original de supervisión de obra, más las
variaciones que este hubiera podido sufrir, tales como la aprobación de la
ampliación del plazo contractual o el reajuste de precios, entre otras, no podía
exceder del diez por ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto
vigente del contrato de obra, el que resultara mayor.

2.1.2 No obstante ello, cabe precisar que el propio artículo 191 del anterior Reglamento
establecía excepciones a la regla general antes mencionada, es decir, supuestos en
los que procedía que el costo de la supervisión sobrepasara el límite del diez por
ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto vigente del contrato de
obra, según correspondiera; estos supuestos eran los siguientes:

(i) Prestaciones adicionales de supervisión que se originaban por variaciones en

el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, en los
casos distintos a adicionales de obra3.

(ii) Prestaciones adicionales de supervisión que se originaban por la aprobación

de prestaciones adicionales en la ejecución de la obra4.

En esa medida, los adicionales mencionados en el párrafo precedente representaban

supuestos de excepción a la regla establecida por el primer párrafo del artículo 191
2
De conformidad con el numeral 15 del Anexo Único del anterior Reglamento, “Anexo de Definiciones”,
el “contrato actualizado o vigente” era el contrato original afectado por las variaciones realizadas por los
reajustes, prestaciones adicionales, reducción de prestaciones o por ampliación o reducción del plazo.
3
El segundo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento establecía que “Cuando en los casos distintos
a los de adicionales de obra, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de
trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen mayores prestaciones en la
supervisión que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede
autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un máximo del quince por
ciento (15%) del monto del contrato original de supervisión, considerando para el cálculo todas las
prestaciones adicionales previamente autorizadas por este mismo supuesto, así como aquella que se
requiere aprobar.”

Asimismo, el tercer párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento señalaba que “Cuando dichas
prestaciones superen el quince por ciento (15%), se requiere aprobación previa al pago de la Contraloría
General de la República, la que deberá pronunciarse en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, el
mismo que se computará desde que la Entidad presenta la documentación sustentatoria correspondiente,
transcurrido el cual sin haberse emitido pronunciamiento, las prestaciones adicionales se considerarán
aprobadas, sin perjuicio del control posterior.”
4
El cuarto párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento precisaba que “En los casos en que se generen
prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, se aplicará para la supervisión lo dispuesto en los
artículos 174 y 175, según corresponda.”
 3

del anterior Reglamento, en consecuencia, resultaba procedente que en estos casos

el costo de la supervisión sobrepasara el límite del diez por ciento (10%) del valor
referencial de la obra o del monto vigente del contrato de obra, el que resultaba
mayor.

De esta manera, el costo de la supervisión de obra, en principio, no podía superar

el límite del diez por ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto
vigente del contrato de obra, el que resultaba mayor; salvo que se presentara alguno
de los supuestos detallados en el presente numeral, en cuyo caso la anterior
normativa de contrataciones del Estado dispuso que el costo de la supervisión podía
sobrepasar el límite mencionado.

2.1.3 Dicho lo anterior, corresponde precisar que el artículo 190 del anterior Reglamento
establecía que toda obra debía contar, de modo permanente y directo, con un
supervisor o inspector de obra5, a elección de la Entidad, a menos que el valor de la
obra a ejecutarse fuera igual o superior al monto establecido en la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo, supuesto en el cual
necesariamente debía contarse con un supervisor de obra.

Asimismo, el artículo 193 del anterior Reglamento señalaba que a través del
supervisor la Entidad controlaba los trabajos realizados por el contratista; así, el
supervisor era el responsable de velar de forma directa y permanente por la correcta
ejecución de la obra y por el fiel cumplimiento del contrato.

Como se aprecia, si bien el contrato de supervisión de obra era un contrato

independiente del contrato de obra ˗en tanto constituían relaciones jurídicas
distintas˗, ambos se encontraban directamente vinculados en virtud de la naturaleza
accesoria que tenía el primero respecto del segundo; esta vinculación determinaba
que, por lo general, los eventos que afectaban la ejecución de la obra también
afectaban las labores del supervisor.

2.1.4 Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 174 del anterior
Reglamento, para alcanzar la finalidad del contrato y mediante resolución previa,
el Titular de la Entidad podía disponer la ejecución de prestaciones adicionales,
hasta por el límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original,
para lo cual debía contar con la asignación presupuestal necesaria.

No obstante ello, considerando la naturaleza accesoria del contrato de supervisión

respecto del contrato de obra, en la ejecución de la obra podían presentarse
escenarios como la aprobación de prestaciones adicionales de obra6, entre otros,
que requerían un mayor control de los trabajos que se realizaban y en consecuencia
resultaba necesario aprobar prestaciones adicionales de supervisión, incluso por

5
Cabe precisar que, de conformidad con el artículo 190 del anterior Reglamento, el inspector era un
profesional, funcionario o servidor de la propia Entidad; por su parte, el supervisor era una persona natural
o jurídica contratada por la Entidad, previo proceso de selección.
6
Existían casos en los cuales resultaba necesario ejecutar prestaciones adicionales de obras cuyos montos,
restándole los presupuestos deductivos vinculados, llegaban a alcanzar el cincuenta por ciento (50%) del
monto del contrato original, ante lo cual era necesario que -para su ejecución y pago- la Contraloría General
de la República las autorizara expresamente, luego de haber sido aprobadas por el Titular de la Entidad.
 4

arriba del límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, a
efectos de velar de forma permanente por la correcta ejecución de la obra y el
cumplimiento del contrato.

En relación con lo señalado, debe precisarse que no resultaba prudente que las
prestaciones adicionales de supervisión que se derivaran de eventos propios de la
obra estuvieran limitadas por un porcentaje máximo, toda vez que, ello podía
generar consecuencias negativas para el efectivo control de la obra y por
consiguiente para la satisfacción del interés general que subyace a su contratación.

En esa medida, el quinto párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento
establecía que a los supuestos detallados en el numeral 2.1.2 de la presente
opinión no les era aplicable el límite establecido en el numeral 41.1 del artículo
41 de la anterior Ley7.

Sobre el particular resulta importante precisar que similar criterio, respecto de la

actual normativa de contrataciones del Estado (conformado por la Ley Nº 30225 y
su Reglamento), ha sido adoptado mediante la Opinión Nº 044-2018/DTN.

De esta manera, considerando los constantes cambios que podía sufrir una obra
durante su ejecución y la obligación que tenía la Entidad de controlarla directa y
permanentemente a través del supervisor, la anterior normativa de
contrataciones del Estado permitía que los adicionales de supervisión que se
derivaran de eventos propios de la obra pudieran superar el veinticinco por
ciento (25%) del monto del contrato original8; en cuyo caso, la Entidad debía
corroborar que la aprobación de prestaciones adicionales que superaba el referido
porcentaje respondía exclusivamente a la necesidad de efectuar un control
ininterrumpido de los trabajos que se realizaban en la ejecución de la obra.

2.2 “¿Cuáles son los supuestos a los que no les resulta aplicable el límite establecido
en el numeral 41.1 del artículo 41 de la Ley al que hace mención el artículo 191
del Reglamento, cuando indica: ‘A estos supuestos no les será aplicable el límite
establecido en el numeral 41.1 del artículo 41 de la Ley’?” (sic).

2.2.1 Conforme a lo indicado al absolver la consulta anterior, la anterior normativa de

contrataciones del Estado permitía que los adicionales de supervisión que se
derivaran de eventos propios de la obra pudieran superar el veinticinco por ciento
(25%) del monto del contrato original.

En tal sentido, al amparo de lo dispuesto por el quinto párrafo del artículo 191 del
anterior Reglamento, las prestaciones adicionales de supervisión a las que no les

7
“Artículo 41. Prestaciones adicionales, reducciones y ampliaciones
41.1. Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la Entidad puede
ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta
por el veinticinco por ciento (25%) de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la
finalidad del contrato. Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo porcentaje.”
(El subrayado es agregado).
8
Este criterio ratifica lo señalado en el numeral 2.2.2 de la Opinión N° 071-2014/DTN y en el numeral
2.1.5 de la Opinión N° 180-2016/DTN.
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resultaba aplicable el límite establecido en el numeral 41.1 del artículo 41 de la

anterior Ley eran aquellas derivadas de los siguientes eventos: (i) variaciones en el
plazo o en el ritmo de trabajo de la obra (distintas a los adicionales de obra); y, (ii)
autorización de prestaciones adicionales de obra.

3. CONCLUSIONES

3.1 El quinto párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento establecía que a los
supuestos detallados en el numeral 2.1.2 de la presente opinión no les era aplicable
el límite establecido en el numeral 41.1 del artículo 41 de la anterior Ley; en esa
medida, la anterior normativa de contrataciones del Estado permitía que los
adicionales de supervisión que se derivaran de eventos propios de la obra pudieran
superar el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original.

3.2 Al amparo de lo dispuesto por el quinto párrafo del artículo 191 del anterior
Reglamento, las prestaciones adicionales de supervisión a las que no les resultaba
aplicable el límite establecido en el numeral 41.1 del artículo 41 de la anterior Ley
eran aquellas derivadas de los siguientes eventos: (i) variaciones en el plazo o en el
ritmo de trabajo de la obra (distintas a los adicionales de obra); y, (ii) autorización
de prestaciones adicionales de obra.
Jesús María, 12 de septiembre de 2018.

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
MAMV.