1.

ANTECEDENTES

El Tribunal Nacional de Cuentas fue creado en 1883, con la finalidad de controlar

fondos públicos. Tenía como sede la ciudad de Sucre y estaba administrado por
cinco jueces elegidos por la Cámara de Diputados. Sus resoluciones eran
inapelables, presentaban un informe anual al Congreso Nacional y respondían de
sus actos ante la Corte Suprema de Justicia.

El mandato del Tribunal Nacional de Cuentas concluyó el 5 de mayo de 1928,

fecha en la cual el Presidente de la República, Dr. Hernando Siles, promulgó una
ley creando la Contraloría General de la República como organismo
independiente del Poder Ejecutivo, pero bajo la dependencia del Presidente de la
República.

Las innovaciones que introduce esta ley se originan en un documento

denominado “La Reorganización de la Contabilidad e Intervención Fiscal del
Gobierno y la Creación de una Oficina de Contabilidad y Control Fiscal”. La
Contraloría General de la República tenía un carácter más bien preventivo y no
estaba limitada a revisar y corregir las erogaciones fiscales como era el caso del
Tribunal Nacional de Cuentas. Inició sus actividades el 1ro de enero de 1929, con
las siguientes atribuciones:
 Supervigilar el cumplimiento de disposiciones legales en las entidades
públicas.

Implantar un nuevo sistema contable en las oficinas gubernamentales.

Controlar a los funcionarios públicos responsables que reciban, gasten o

tengan la custodia de fondos o propiedades estatales.

Examinar y revisar las deudas y reclamos a favor o en contra del Gobierno

Nacional.

Recuperar deudas y obligaciones que resulten del examen de cuentas y

documentos.

Practicar inspecciones de los registros y procedimientos de los funcionarios que

recauden, administren o tengan a su cargo el control de fondos públicos.

En la reforma de la Constitución Política del Estado mediante ley de 2 de febrero

de 1967, se incorpora el concepto de control fiscal y se institucionaliza la
Contraloría General de la República, mediante las disposiciones contenidas en el
Capítulo V del Régimen Económico y Financiero.

El Decreto Supremo N° 8321, de 9 de abril de 1968, dispuso la transferencia de la

responsabilidad de la Contabilidad Nacional al Ministerio de Hacienda.

El Decreto Ley N° 11902 del 21 de octubre de 1974, sistematizó, amplió y

reorganizó las funciones de la Contraloría General de la República, otorgándole
un nuevo sistema de organización administrativa, convirtiendo a la oficina de La
Paz en la oficina central del sistema, con oficinas de auditoría interna en las
diferentes entidades públicas y con unidades regionales a cargo de Contralorías
Departamentales.

El Decreto Ley N° 14933 del 29 de septiembre de 1977, puso en vigencia la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley del Sistema de Control
Fiscal y la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal.
La Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal establece principios procesales que se
emplean bajo la jurisdicción de la Contraloría General de la República. Las otras
dos leyes no incorporan cambios fundamentales.

La promulgación de la Ley de Administración y Control Gubernamental N° 1178

de fecha 20 de julio de 1990, que cambia sustancialmente las funciones y
atribuciones del Contralor General de la República y el concepto del control fiscal.

Esta Ley establece un nuevo marco jurídico que regula los Sistemas de
Administración y de Control Gubernamental de los recursos del Estado, y su
relación con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública. Crea
los sistemas de administración y control destinados a:

Programar y organizar las actividades

Ejecutar las actividades programadas

Controlar la gestión del Sector Público

La Ley 1178 define las cualidades de la Contraloría General de la República

como:

Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, encargado de emitir la

normatividad básica de los sistemas de Control Gubernamental Interno y Externo.

Autoridad Superior de Auditoría del Estado, que ejerce el control externo

posterior, con autonomía operativa, técnica y administrativa, para cumplir con
independencia, imparcialidad, probidad y eficiencia sus atribuciones.

Conductora de los programas de capacitación y especialización para servidores

públicos en el manejo de los sistemas que trata la Ley.

Uno de los cambios fundamentales resultante de la promulgación de la Ley 1178,

fue eliminar la atribución de la Contraloría General del ejercicio del Control Previo,
dejando esta responsabilidad a los servidores públicos de cada entidad, dentro de
su obligación de ejercer el control interno.
 2. ASPECTOS NORMATIVOS

Ésta norma legal es vigente desde el 20 de julio de 1990. Su influencia e

importancia es tal que, rige el actuar de la Administración Pública Estatal, en
cuanto al manejo de recursos, sean éstos humanos, financieros y no financieros y
esa norma, sólo ha sufrido modificaciones de forma y no de fondo.

Entre las principales características de la Ley de Administración y Control

Gubernamental, están que la norma adopta y aplica el modelo universal
planteado por la Ciencia de la Administración, dividido en 6 SISTEMAS DE
ADMINISTRACIÓN y 1 de CONTROL que son destinados al manejo de recursos
públicos al interior de la Administración Pública (aunque terceros privados que
recauden, reciban, paguen o custodien fondos, valores o bienes del Estado,
también pueden estar inmersos en el campo de la aplicación de ésta disposición,
así como las unidades administrativas de otros poderes o entidades Estatales
diferentes al Órgano Ejecutivo).

3. SISTEMAS DE ADMINISTRACION Y CONTROL

Los Sistemas SAFCO, de ADMINISTRACIÓN son aquellos que nos permiten

PROGRAMAR una actividad, tarea, función o gestión; es decir, planificarla.
Luego, EJECUTARLA y luego CONTROLARLA. Es decir, inicialmente; se concibe
o proyecta una tarea, luego se organiza administrativamente que tipo de
estructura u organización llevará adelante esa tarea (con cargos, funciones,
competencias, tipo de empresa, etc.).

Los sistemas que se regulan son:

a) Para programar y organizar las actividades:

Programación de Operaciones.

Organización Administrativa.

Presupuesto.
En ésta primera etapa, se debe PRESUPUESTAR ingresos y gastos (que es
parte de la programación de actividades), calculando cuanto de recursos
financieros (bien dinero) necesitaré para llevar adelante la tarea, lo que implica
programar los gastos, así como prever ingresos o financiamientos (internos,
externos, préstamos, donaciones, cobro de impuestos, etc.). b) Para ejecutar
las actividades programadas:

Administración de Personal.

Administración de Bienes y Servicios.

Tesorería y Crédito Público.

Contabilidad Integrada.

En esta segunda etapa esta, la ejecución de la o las actividades, tiene que ver
con la contratación y administración del principal e insustituible recurso; el
humano (que al interior de la Administración Pública se lo denomina como
servidor público (o doctrinalmente como funcionario, agente o trabajador público),
estableciendo su ingreso o inducción, capacitación, evaluación, promoción
inclusive su retiro.

Posterior a ello, la Ley SAFCO, implementa un sistema de contratación de bienes

y servicios (recursos no financieros), para la adquisición de escritorios,
computadoras, papelería, etc.; observándose su contratación, el manejo y
disposición de esa clase de bienes. Luego para ejecutar las actividades, la Ley
recoge y normativiza los sistemas de TESORERÍA (que básicamente regula la
manera en que se administrarán los ingresos antes presupuestados (fecha de
pago de obligaciones de pago de salarios, compra de bienes, etc.; y en que
Tesoros Públicos se destinarán y concentrarán los recursos financieros. El
CRÉDITO PÚBLICO que colabora al presupuesto, buscando fuentes de
financiamiento para conseguir esos recursos financieros presupuestados,
mediante financiamientos internos privados o públicos, internos o externos
(compra- venta de bonos estatales o recurrir a préstamos del Sistema de
Pensiones, préstamos o donaciones de Organismos Internacionales, etc.). Y por
último, dentro de éstos SISTEMAS ADMINISTRATIVOS, está la CONTABILIDAD
INTEGRADA que se encarga del registro de la información generada por los
anteriores sistemas. Es decir; que actividades se programaron, datos sobre la
organización administrativa y presupuestos de gastos e ingresos. Luego,
registra los contratos de personal, sueldos mensuales, funciones, programación
de esos gastos, etc., al igual que de los recursos no financieros que se han
procurado mediante el sistema de contratación o compra de bienes y servicios.
Igualmente, registra y contabiliza, pagos que realiza el Sistema de Tesorería, sea
de los préstamos, donaciones, etc. Definitivamente, los 6 sistemas SAFCO de
Administración de recursos públicos, se interrelacionan, interactuando
conjuntamente unos con otros, a fin de llevar adelante la gestión. Cada uno
deéstos Sistemas tienen subsistemas para planificar, organizar y ejecutar las
actividades.

c) Para controlar la gestión del Sector Público:

Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control

Externo Posterior.

Como etapa final, la Ley SAFCO, prevé el Sistema de CONTROL

GUBERNAMENTAL, ya que una vez programadas las actividades y luego de su
ejecución, se debe controlar o fiscalizar básicamente dos aspectos: La
LEGALIDAD y los RESULTADOS. En la Administración Pública prevalece el
cumplimiento de la norma, por eso se dice que en el Estado, la regla es: "cumplir
la ley", mientras que la excepción, es la "discrecionalidad" (aspecto que se invierte
en la Administración Privada, pues la regla es la discrecionalidad y la excepción
es la regla, aunque hoy en día está cambiando esa visión, con la incorporación de
los llamados gobiernos corporativos). Asimismo, el control está dirigido a observar
el cumplimiento de resultados en la gestión. Por ejemplo, se cumple
estrictamente, el reglamento de pago de viáticos (ley o norma), sin embargo, los
objetivos del viaje no se cumplieron, verbigracia; se viajó a la ciudad de Sucre
para la presentación de un recurso procesal, pero la impericia de los abogados,
no permitió ganar el recurso; entonces los resultados serán controlados (auditoría
legal) y esto conllevará al inicio de un proceso. El CONTROL debe ser previo o
ex- ante (antes de realizarse el acto o el hecho), a cargo del propio servidor
público y de su superior jerárquico, aunque el CONTROL GUBERNAMENTAL ES
INTERNO Y EXTERNO POSTERIOR o Post, después del acto administrativo,
etc., que está a cargo de la Auditoría Interna y/o externamente, por la Contraloría
General del Estado. Por ejemplo, las entidades sujetas a control gubernamental,
deben mandar a la Contraloría copias de los contratos (hasta 5 días después de
su perfeccionamiento) o; dentro de los tres meses de concluido el ejercicio fiscal,
deben entregar los estados financieros al auditor interno.

4. RESPONSABILIDAD POR LA FUNCION PUBLICA

Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño

de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo; cumpliendo y
haciendo cumplir el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan
la conducta funcionaria. La Ley N° 1178 establece que se puede exigir cuatro
tipos de responsabilidad:

Las responsabilidades que en la Ley SAFCO se inscribe como un régimen legal

que norma 4 tipos de responsabilidad por la función Pública, la ejecutiva y la
administrativa cuya naturaleza es de orden disciplinario, la primera; para Máximas
Autoridades Ejecutivas (MAEs) unipersonales o colegiadas y la segunda para el
resto de los servidores públicos, con sus especificidades y características, por lo
que los privados están exentos de ser procesados por éstas vías.

 Responsabilidad administrativa

Tienen esta responsabilidad todos los servidores y ex servidores públicos siendo

pasibles de sanción por acciones u omisiones en el ejercicio de función. Prescribe
a los dos años de la contravención. Se determina mediante proceso interno y
conforme a los mecanismos y procedimientos establecidos mediante decreto
supremo. Las sanciones que aplica la autoridad competente, de acuerdo con la
gravedad de la contravención, serán la multa, la suspensión y la destitución del
servidor público.

 Responsabilidad ejecutiva

Se aplica a la máxima autoridad ejecutiva, al directorio de la institución pública o a

ambos.
En el caso de la municipalidad, al alcalde y al concejo, si éste último estuviera
involucrado. Las contravenciones pueden ser gestión negligente o deficiente, no
rendir cuentas del uso y resultado del manejo de recursos públicos, no presentar
los estados financieros de cada gestión.

La responsabilidad ejecutiva se determina mediante dictamen de la Contraloría

General del Estado y se sujeta a los procedimientos establecidos mediante
decreto supremo. Prescribe (ya no se puede seguir un proceso) a los dos años de
concluida la gestión. Las sanciones son la suspensión de la autoridad ejecutiva o
su destitución.

La responsabilidad CIVIL y PENAL, cuando la acción del servidor o del privado,

ha generado daño económico al Estado o la conducta se adecúa a un tipo penal
(delito), correspondientemente. En éste punto diremos que los Sistemas
Administrativos y de Control, han sido desarrolladas por Ciencias no jurídicas
como la Ciencia de la Administración, la Organización Administrativa, etc. (aunque
el Derecho se ha encargado de implementar como norma legal a ese modelo
administrativo en la Administración Pública Boliviana. Sin embargo, el régimen
jurídico de las responsabilidades, explicada anteriormente; definitivamente SÍ
deviene de la Ciencia Jurídica que ha desarrollado exhaustivamente ese instituto.

 Responsabilidad civil
Se aplica por acciones u omisiones de los servidores públicos o de las personas
naturales o jurídicas que causen al Estado un daño cuantificable en dinero.
Comprende también a los ex servidores públicos. La responsabilidad es
determinada por el juez coactivo, el juez ordinario o el juez tributario, según
corresponda. Es imprescriptible la sanción es el resarcimiento del daño
económico.

 Responsabilidad penal

Los delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra el patrimonio del
Estado y causen grave daño económico, son imprescriptibles y no admiten
régimen de inmunidad. Responsabilidad penal Existe responsabilidad penal
cuando las acciones u omisiones de los servidores o ex servidores públicos o de
personas particulares están tipificadas como delitos en el Código Penal. El mismo
Código Penal determina en cuánto tiempo prescribe el delito, según su gravedad.

El juez competente es el que determina si se puede exigir responsabilidad a los

acusados, mientras que las penas y sanciones son las previstas para cada delito
por el Código Penal o por leyes especiales.

Incurrirán también en responsabilidad aquellas personas naturales o jurídicas que

no tienen la calidad de servidores públicos, empero se benefician indebidamente
con recursos públicos o sean causantes de daño económico al patrimonio, tanto
del Estado, como de sus entidades.

Son solidariamente responsables cuando varias personas resultaren ser las que
participaron del mismo hecho que hubiese causado daño al Estado.

5. COMENTARIO PERSONAL

La Ley SAFCO No 1178 de fecha 20-7-1990 fue creada para proteger los
recursos del Estado contra robos, fraudes, desfalcos, etc. y lograr que el servidor
público, cualquiera sea su jerarquía (presidencia, vicepresidencia de la república,
ministerios, FFAA, policía nacional, universidades, gobiernos departamentales,
alcaldías, fondo indígena, etc.), responda por los resultados del desempeño de
sus funciones, atribuciones asignadas a su cargo, sea de orden ejecutivo,
administrativo, civil y penal, rindiendo cuenta documentada y transparente del
destino y manejo de los recursos públicos que le fueron confiados.

La Ley N°1178 prevé que para el caso de los SISTEMAS ADMINISTRATIVOS, el

Órgano Rector o normativo es el (actual) Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas y para el caso del CONTROL GUBERNAMENTAL, el Rector es la
Contraloría General del Estado, que se encargan de emitir las normas y
reglamentos básicos para cada sistema, además de compatibilizar o evaluar las
disposiciones específicas que elaborara cada entidad en función de su naturaleza,
entre otras atribuciones como Órganos Rectores que deben vigilar el
funcionamiento e implantación adecuado de los sistemas e integrar la información
generada por los 7 sistemas.

En consecuencia, es prioritario y urgente que los directivos y todos los servidores

públicos implementen sistemas de administración y control efectivos que permitan
desarrollar una verdadera gestión por resultados, con base en el cual se pueda
generar información sobre el cumplimiento de objetivos de gestión del POA y no
solo sobre cuánta plata gastó una determinada entidad pública. Por lo señalado,
los ministerios de Planificación del Desarrollo y de Economía y Finanzas Públicas,
en su calidad de órganos rectores de los sistemas de administración establecidos
por la Ley 1178, deben elaborar y tramitar la aprobación de una norma legal que
obligue a las MAE de las entidades públicas a incluir como parte de los estados
financieros una declaración jurada respecto al nivel de logro o consecución de los
objetivos institucionales de corto, mediano y largo plazo. Asimismo, también debe
normarse para que las unidades de auditoría interna de las entidades públicas
incluyan en su informe anual de confiabilidad de los estados financieros un
pronunciamiento sobre la validez de dicha declaración jurada de cumplimiento de
objetivos de la MAE.
6. ANEXOS