Cultura de Legalidad PDF

cultura de la legalidad
CULTURA DE
LA L EGALIDAD
CULTURA DE
LA LEGALIDAD
México, 2008
C OORDINADOR G ENERAL
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
D OCUMENTACIÓN
Marco Antonio Garfias Aguilar
Ernesto Reyes Cadena
Claudia Ivette Ángeles Villegas
Thania Coral Salgado Ponce
Valentina Alexandra Ramírez Mejía
D ISEÑO Y FORMACIÓN EDITORIAL

José Amaya Hernández
Rocío Miranda Calixto
Carlos Papaqui Landeros
C ULTURA DE LA L EGALIDAD
PRIMERA EDICIÓN, AGOSTO DE 2008
© 2008
SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
DIRECCIÓN GENERAL DE COMPILACIÓN Y
CONSULTA DEL ORDEN JURÍDICO NACIONAL
http://www.gobernacion.gob.mx
http://www.ordenjuridico.gob.mx
http://www.testamentos.gob.mx
DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY
ISBN: 978-970-824-032-1
IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

ABRAHAM GONZÁLEZ NO. 48, COL. JUÁREZ
DEL. CUAUHTÉMOC, CP 06600, MÉXICO, DF
DIRECTORIO
DE LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
Juan Camilo Mouriño Terrazo

SECRETARIO
Abraham Kunio González Uyeda

SUBSECRETARIO DE GOBIERNO
Cuauhtémoc Cardona Benavides

SUBSECRETARIO DE ENLACE LEGISLATIVO
Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández

SUBSECRETARIO DE ASUNTOS JURÍDICOS Y
DERECHOS HUMANOS
Ana Teresa Aranda Orozco

SUBSECRETARIA DE POBLACIÓN,
MIGRACIÓN Y ASUNTOS RELIGIOSOS
Irma Pía González Luna Corvera

SUBSECRETARIA DE NORMATIVIDAD DE MEDIOS
Abel Ignacio Cuevas Melo

OFICIAL MAYOR
PRESENTACIÓN
cegal
E
l Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 señala como su premisa básica el

Desarrollo Humano Sustentable, es decir, a la persona humana como el funda-
mento y objetivo de la toma de decisiones, creando un entorno que posibilite
el pleno ejercicio de sus derechos y la ampliación de sus capacidades, hacia niveles
de vida más óptimos en lo individual y lo social. Con este propósito se diseñaron
ejes de política pública, objetivos y estrategias con una visión integral a largo plazo,
con el fin de establecer las bases programáticas para una colaboración interguber-
namental e interinstitucional dinámica y permanente con una proyección operativa
eficaz en las diversas áreas del desarrollo nacional.
Estas áreas, definidas en objetivos nacionales, identifican los aspectos donde
habrá de intensificarse la acción gubernamental y la concertación con la sociedad
civil, para abordarlos conjuntamente en una tarea a largo plazo con resultados tras-
cendentes, en correspondencia con dichos ejes de política pública.
Así, para el objetivo nacional referente a garantizar la vigencia plena del Estado
de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una sólida Cultura de la
Legalidad, se prevén en el Eje 1 Estado de Derecho y seguridad, entre otros obje-
tivos específicos, el desarrollo de una Cultura de la Legalidad mediante el impulso
al diseño e impartición de programas educativos para la población, orientados a
reforzar la cultura cívica, el apego a la legalidad y el conocimiento del Derecho.
9
Entre las acciones que la Secretaría de Gobernación tiene a su cargo en esta
materia están nuevos servicios jurídicos que con carácter general y gratuito, en coor-
dinación con los poderes federales, los gobiernos locales y municipales, instituciones
educativas y organizaciones profesionales de la sociedad civil, contribuyen a difundir
la Cultura de la Legalidad y la fortalecer la seguridad y certeza jurídicas de los mexi-
canos.
El gobierno federal, conciente de la importancia que tiene para la gobernabilidad
democrática y la vigencia plena del Estado de Derecho el conocimiento y exigencia de
las leyes y demás normas jurídicas por autoridades y particulares, orientó las atri-
buciones de la Secretaría de Gobernación hacia una mayor interlocución con la
sociedad en todos los ámbitos, y en particular, a la construcción de un diálogo jurídico
permanente para construir y arraigar la Cultura de la Legalidad como característica
de una nueva convivencia nacional.
Como parte de la adecuación institucional para este propósito, se creó la
Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional, de
la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos (DGCCOJN), unidad que
tiene como funciones principales, entre otras, integrar la compilación jurídica nacional
–federal, estatal y municipal– y ponerla al alcance de todo público, gratuitamente,
en Internet; y la investigación y publicación de temas relativos al orden jurídico
nacional para divulgar de manera sistematizada y actualizada el universo normativo
del país.
Derivado de lo anterior, la Secretaría de Gobernación ha convocado a través
de la DGCCOJN a diversos congresos y reuniones para propiciar el encuentro entre
especialistas y servidores públicos responsables de áreas trascendentes para la lega-
lidad, con el público en general, principalmente estudiantes, para divulgar los avances
y perspectivas de las distintas ramas del conocimiento jurídico y la actividad cientí-
fica y gubernamental.
En 2003 se realizó el Primer Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e
Informática Jurídica; en 2004 se realizó el Encuentro para la Consolidación del
Registro Nacional de Avisos de Testamento y el Primer Congreso Internacional
El Orden Jurídico para la Consolidación Democrática; en 2005, el Segundo
C ULTURA DE
10 LA L EGALIDAD cultura de la legalidad
Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e Informática Jurídica, y en 2006, la
Reunión Nacional de Directores de Diarios, Periódicos, Gacetas y Boletines Oficiales de
los Estados Unidos Mexicanos, y el Segundo Congreso Internacional El Orden Jurídico
de la Consolidación Democrática.
En abril y mayo de 2007 se llevaron a cabo los Foros de Consulta Popular con
el tema Fomento de la Cultura de la Legalidad y Fortalecimiento del Estado Demo-
crático de Derecho, organizados conjuntamente por la Secretaría de Gobernación
y los gobiernos de los estados de Quintana Roo, Sonora y Jalisco, y el gobierno
local del Distrito Federal, en el contexto de los mecanismos de consulta para el
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En octubre de 2007 se desarrolló el Primer
Congreso Nacional Cultura de la Legalidad, Informática Jurídica y Derecho Infor-
mático.
En todos estos espacios se han presentado, analizado y debatido novedosas
ideas, puntos de vista y propuestas que sin duda contribuyen a generar un diálogo
multidisciplinario que aborda la Cultura de la Legalidad y sus distintas vertientes en
la sociedad y el gobierno, en los ámbitos público, privado y social, hacia una mayor
y mejor comprensión de lo jurídico como el único medio que realmente garantiza
una sociedad con mayores posibilidades de desarrollo colectivo e individual, sobre
bases éticas de convivencia social.
Para contribuir a mantener y enriquecer ese diálogo, la Secretaría de Gober-
nación ha reunido en esta publicación una primera selección de algunas de estas
participaciones y conferencias magistrales impartidas entre octubre de 2003 y octubre
de 2007, cuya temática constituye un importante aporte a la difusión de la Cultura de
la Legalidad desde la perspectiva académica, profesional, del servicio público o la
investigación social, siempre con el ánimo de mejorar y fortalecer el Estado demo-
crático de Derecho mediante el conocimiento, el respeto y la exigencia en el
cumplimiento de la ley.
S UBSECRETARÍA DE A SUNTOS J URÍDICOS Y
D ERECHOS H UMANOS
D IRECCIÓN G ENERAL DE C OMPILACIÓN Y
C ONSULTA DEL O RDEN J URÍDICO N ACIONAL
cultura de la legalidad P RESENTACIÓN 11

LA CULTURA DE LA LEGALIDAD EN
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2007-2012
3 DE OCTUBRE DE 2006
cegal
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2007
“H
VISIÓN MÉXICO 2030
acia el 2030, los mexicanos vemos a México como un país de leyes,

donde nuestras familias y nuestro patrimonio están seguros, y pode-
mos ejercer sin restricciones nuestras libertades y derechos; un país
con una economía altamente competitiva que crece de manera dinámica y sostenida,
generando empleos suficientes y bien remunerados; un país con igualdad de opor-
tunidades para todos, donde los mexicanos ejercen plenamente sus derechos sociales
y la pobreza se ha erradicado; un país con un desarrollo sustentable en el que existe
una cultura de respeto y conservación del medio ambiente; una nación plena-
mente democrática en donde los gobernantes rinden cuentas claras a los ciudadanos,
en el que los actores políticos trabajan de forma corresponsable y construyen acuer-
dos para impulsar el desarrollo permanente del país; una nación que ha consolidado
una relación madura y equitativa con América del Norte, y que ejerce un liderazgo
en América Latina.
Objetivos nacionales
1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia

y la soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia.
15
2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional
y afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente
protegida su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia
social armónica.
3. Alcanzar un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos
formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven
en pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida.
4. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios
accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la
inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de
condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro,
pequeñas y medianas.
5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación
de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de
vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio
ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución.
6. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en
la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad
y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna
de discriminación.
7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a
plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política,
cultural, económica y social de sus comunidades y del país.
8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los
mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional
de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin
comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.
9. Consolidar un régimen democrático, a través del acuerdo y el diálogo entre los
Poderes de la Unión, los órdenes de gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos,
que se traduzca en condiciones efectivas para que los mexicanos puedan prosperar
con su propio esfuerzo y esté fundamentado en valores como la libertad, la legalidad,
la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.
10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo
nacional y proyectar los intereses de México en el exterior, con base en la fuerza
C ULTURA DE
de su identidad nacional y su cultura; y asumiendo su responsabilidad como pro-
motor del progreso y de la convivencia pacífica entre las naciones.
Descripción de los cinco ejes
Los ejes de política pública sobre los que se articula este Plan Nacional de Desarrollo
establecen acciones transversales que comprenden los ámbitos económico, social,
político y ambiental, y que componen un proyecto integral en virtud del cual cada
acción contribuye a sustentar las condiciones bajo las cuales se logran los objetivos
nacionales.
Este Plan, partiendo de un diagnóstico de nuestra realidad, articula un conjunto
de objetivos y estrategias en torno a cinco ejes:
1. Estado de Derecho y seguridad.

2. Economía competitiva y generadora de empleos.
3. Igualdad de oportunidades.
4. Sustentabilidad ambiental.
5. Democracia efectiva y política exterior responsable.
Cada eje establece el camino para actuar sobre un amplio capítulo de vida de
la nación. Es por ello que este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que la actua-
ción de toda la sociedad y el Gobierno es necesaria para lograr el Desarrollo Humano
Sustentable. Aún más, es responsabilidad del Gobierno actuar para promover la partici-
pación de la sociedad en las tareas que implican estos ejes de política pública. De
tal suerte, el Gobierno propone un plan de acción conjunta respecto a la sociedad
y, al hacerlo, acepta un compromiso indeclinable.
Eje 1.
Estado de Derecho y seguridad
El primer eje de este Plan Nacional de Desarrollo se refiere al Estado de Derecho

y la seguridad. Una premisa fundamental de la interacción social estriba en que las
LA CULTURA DE LA LEGALIDAD
cultura de la legalidad EN EL P LAN N ACIONAL DE ... 17
personas necesitan garantías de seguridad para su Desarrollo Humano Sustentable.
De otra manera, las personas no podrían actuar y desarrollarse en forma libre y
segura. En definitiva, los mexicanos deben contar con la tranquilidad de que, en el
futuro, no perderán los logros que son frutos de su esfuerzo.
El Gobierno es el primer obligado a cumplir y hacer cumplir la ley de modo
que exista un auténtico Estado de Derecho en México. Sólo garantizando que la
vida, el patrimonio, las libertades y los derechos de todos los mexicanos están debi-
damente protegidos se proveerá de una base firme para el desarrollo óptimo de
las capacidades de la población. Se requerirá, de igual forma, que los ciudadanos
cumplan con sus obligaciones legales.
Es crucial advertir que la vigencia de las leyes es absolutamente necesaria,
independientemente de que en determinados casos requieran ser modificadas o
reformadas. De esta primera obligación del Gobierno parte la vigencia, en sí misma,
del Estado de Derecho como un todo. Cumplida esta condición, podrá plantearse
la reforma a la ley de acuerdo con los términos que planteen los ciudadanos y los
actores políticos en general, o lo que dicte el interés superior de la nación dentro
del marco de la división de poderes.
La función del Gobierno debe ser ejemplar para la ciudadanía. Si éste se compro-
mete claramente con el cumplimiento de la ley, entonces se generarán los incentivos
correctos para que los ciudadanos ordenen su convivencia. De tal suerte, ha de
generarse un círculo virtuoso entre vigencia cabal de la ley y una convivencia social
ordenada, pacífica y propia para el desarrollo de la participación social y política.
Sólo en un orden social de tales características es que la libertad y la respon-
sabilidad de todos se encontrarán cada vez más vinculadas, apoyándose la una en
la otra. Sólo de esta forma es que se respetará la integridad física y el patrimonio
de las familias, así como el libre tránsito de personas, bienes, servicios y capitales.
En correspondencia con lo anterior, la ciudadanía sabe y confía en un marco legal
que es respaldado por instituciones imparciales y sólidas.
Claramente, el Estado de Derecho logra que los procesos sociales en todos
los ámbitos de la vida se desenvuelvan con eficacia. Ejemplo de ello son las activi-
dades y los procesos que tienen lugar en la esfera económica: cuando se cumple
C ULTURA DE
el principio de certidumbre sobre los derechos de propiedad, toda la actividad econó-
mica se beneficia, ya que los actores económicos tienen incentivos a emprender e
invertir.
La seguridad pública y el Estado de Derecho forman un binomio esencial para
hacer realidad el Desarrollo Humano Sustentable. El Gobierno debe ser capaz de
sancionar con objetividad e imparcialidad a quienes no respeten las disposiciones
contenidas en la ley, a fin de garantizar la seguridad de todos los mexicanos. Es la
propia ciudadanía la que proporciona información clave sobre la manifestación pública
del fenómeno delictivo. Bajo esa inteligencia, este plan propone integrar la partici-
pación de la ciudadanía al sistema de seguridad.
Una primera perspectiva para el avance de la seguridad consiste en aplicar el
principio de prevención. En efecto, en la medida en que se establezcan condiciones
de vida digna para más mexicanos y se protejan los derechos del ciudadano, la pre-
vención del crimen avanzará considerablemente, al tiempo que se consolidará el
goce pleno de los derechos y las libertades individuales.
Una segunda perspectiva supone combatir y sancionar activamente la comisión
de delitos mediante la mejora de los instrumentos con que cuentan las policías, los
ministerios públicos y los peritos investigadores, así como la capacidad del sistema
penitenciario. Es necesario establecer convenios de colaboración a nivel intranacional
e internacional con la finalidad de mejorar el combate al crimen organizado, particu-
larmente el tráfico de drogas, de personas y de mercancía, delitos que afectan
considerablemente al desarrollo humano.
Eje 1.
Estado de Derecho y seguridad
El progreso de toda nación se funda en la justicia efectiva que brinda el Estado de

Derecho. El desarrollo humano precisa del respeto irrestricto de la ley, porque es
mediante su aplicación que las personas pueden acceder a mejores oportunidades
de vida, participar libre y responsablemente de la democracia y disfrutar de una vida
y un patrimonio seguros. Ningún Estado democrático puede lograrse sin la plena
vigencia de la legalidad.
Además de ser un elemento fundamental en la convivencia armónica de la
sociedad, el respeto a la ley constituye un elemento determinante para el desarrollo
del país. La vigencia plena del Estado de Derecho favorece el crecimiento econó-
mico, pues disminuye costos de transacción y, en general, mejora las posibilidades
de atraer las inversiones necesarias para la creación de empleos de calidad. A su
vez, esto permite elevar el nivel de vida de los ciudadanos y contribuye a reducir
la brecha de desigualdad, lo que es indispensable para alcanzar un desarrollo de la
población de manera sostenida.
La vigencia del Estado de Derecho depende, fundamentalmente, de la confianza
de la ciudadanía en su gobierno y en las leyes que lo rigen. Para ello es indispensable
una actuación íntegra y transparente de la autoridad, que brinde a los ciudadanos
la certidumbre de que cuentan, en todo momento, con instituciones que garantizarán
el respeto a sus derechos mediante la aplicación de la ley. Es también obligación
del Estado promover la adecuación del marco legal para que éste sea justo y res-
ponda a la realidad nacional, de manera tal que la ciudadanía esté convencida de
que su interés está mejor protegido dentro de la legalidad que al margen de ella.
México ha dado pasos importantes para la consolidación de un auténtico régimen
de libertades producto de la democracia, pero queda aún pendiente la enorme
tarea de garantizar a todos los mexicanos la misma seguridad en sus personas y en
sus bienes. También es imperativo garantizar el acceso efectivo a la justicia y que
ésta se aplique a todos por igual. Ello resulta indispensable para la consolidación de
una verdadera Cultura de la Legalidad que norme la conducta de los ciudadanos y
forme parte integral de la vida cotidiana.
La sociedad quiere un México en el que haya leyes modernas, suficientes, claras
y sencillas que normen de manera efectiva todos los ámbitos de la vida nacional,
quieren que la ley se cumpla y se haga cumplir. En suma, la sociedad exige un Estado
democrático de derecho, con una sólida Cultura de la Legalidad, con certeza jurídica
y seguridad para todos.
En ese sentido, es necesario impulsar la consolidación de una administración
ética y eficaz, transparente y responsable, que sea transparente y rinda cuentas, que
combata y castigue la arbitrariedad, la corrupción y la impunidad, que siga abriendo
espacios a la participación ciudadana y amplíe los espacios de escrutinio social.
C ULTURA DE
Es inaplazable fomentar la Cultura de la Legalidad entre los mexicanos, garan-
tizar el apego de los servidores públicos a la ley y sancionar a quienes no lo hagan.
Hoy es tiempo de responder al histórico reclamo de los mexicanos por una
justicia real y expedita. Para ello se debe impulsar una reforma que fortalezca los
cimientos del Estado de Derecho, que permita ampliar el impacto social del Poder
Judicial, mejorando sus respuestas a las demandas de los ciudadanos y aumentando
la eficiencia y eficacia de todas las instituciones involucradas en el sistema de justicia.
El Gobierno de la República reitera el compromiso de trabajar estrechamente
con la sociedad, así como con los poderes Legislativo y Judicial para que se respeten
de manera absoluta los derechos humanos, y sean debidamente tutelados por la
legislación.
En este primer eje de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo establece
objetivos y estrategias para garantizar la plena vigencia del Estado de Derecho, lo
que es necesario para proteger cabalmente la integridad y los derechos de las personas,
así como para propiciar un clima de orden y paz para el desarrollo integral de México.
Estado de Derecho
Diagnóstico
La impunidad, la corrupción y la simulación han sido obstáculos para el desarrollo

del país a lo largo de su historia. Esta distorsión que, entre otras cosas, ha derivado
en ocasiones en un ejercicio discrecional del poder, ha generado desconfianza en la
sociedad respecto a las instituciones de gobierno y a la actuación de las autoridades.
La Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2005 revela
que el 59 por ciento de la población percibe que las leyes en México se utilizan para
defender los intereses de gente poderosa (33 por ciento) o como una simple excu-
sa para cometer arbitrariedades (26 por ciento).1 Igualmente grave es la desconfianza
que prevalece entre la ciudadanía. De acuerdo con el estudio de Latinobarómetro,
1
Secretaría de Gobernación, Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, 2005.
en México sólo el 28 por ciento de los ciudadanos piensa que se puede confiar en la
mayoría de las personas;2 otras encuestas sitúan esta cifra en alrededor del 15 por
ciento.3 Este clima de desconfianza es preocupante, pues la predisposición negativa
sobre el comportamiento de los demás inhibe la formación de redes ciudadanas y
de capital social indispensables para articular e implementar soluciones a los problemas
de la esfera pública.
De acuerdo con Transparencia Internacional, en su Índice de Percepción de la
Corrupción 2006, México está ubicado en el lugar 70 de un total de 163 países,
con una calificación de 3.3 en una escala de 0 a 10. De acuerdo a este índice, la
percepción de la sociedad sobre la falta de transparencia del gobierno no ha mejo-
rado durante los últimos diez años. Esto da cuenta de la necesidad de incrementar
decididamente las medidas anticorrupción para revertir con hechos esta imagen
negativa y superar en 2012, al menos, el valor medio de esta escala. Por otra parte,
el Gobierno de la República reconoce que en el país existen lagunas en la legislación
que abren espacios al abuso y a la violación de los derechos fundamentales. La
impunidad, la corrupción y la violación de los derechos humanos son prácticas lesivas
que no sólo merman el Estado de Derecho, sino que han impedido que la legalidad
sea un verdadero instrumento para que nuestro país avance en materia de equi-
dad social, justicia, seguridad y progreso económico.
Se requiere cohesión en los esfuerzos y persistencia en las acciones para revertir
estas tendencias nocivas, así como la articulación de las medidas y reformas nece-
sarias para garantizar la plena probidad en el ejercicio del poder y el apego a la
legalidad en los ciudadanos.
2
Corporación Latinobarómetro, Informe Latinobarómetro, 2006. Disponible en:
www.latinobarometro.org. Resultado con base en la pregunta: ¿Diría usted que se puede confiar en
la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los
demás?, (margen de error +/- 3 por ciento).
3
ITAM, Encuesta nacional sobre filantropía y sociedad civil, 2005. Disponible en:
www.filantropia.itam.mx/enafi/enafi.html. Resultado con base en la pregunta ¿Cree usted que se
puede confiar o no en la mayoría de las personas?, 15 por ciento: se puede confiar en la mayo-
ría de las personas (margen de error +/- 3.5 por ciento). SEGOB, Encuesta nacional sobre cultu-
ra política y prácticas ciudadanas, 2005. Disponible en: www.segob.gob.mx/encup. Resultado con
base en la pregunta ¿Qué tanto puede confiar en las demás personas?, 16 por ciento: se puede con-
fiar mucho (margen de error +/- 1.4 por ciento).
C ULTURA DE
Por otro lado, es necesario que el sistema jurídico responda a las realidades
sociales, económicas y políticas del país. En particular, se requiere fortalecer la per-
secución del delito y la impartición de justicia, brindando al Poder Judicial mejores
elementos para hacer más eficiente su labor, al introducir factores de equilibrio entre
los poderes de la Unión y cerrar definitivamente espacios a la discrecionalidad.
El sistema de procuración e impartición de justicia se ha ido modernizando a
través de los años, principalmente en lo referente a la independencia del Poder
Judicial. Permanecen, sin embargo, graves rezagos que limitan la eficacia con que
se desempeña, y que se traducen en una mayor desconfianza de los ciudadanos
frente a las instituciones encargadas de protegerlos.
La percepción de la población a la respuesta de la autoridad ante la denuncia de
delitos del fuero común se ha deteriorado a través del tiempo. La Encuesta Nacional
Sobre Inseguridad Urbana4 señala que una de cada cinco víctimas denuncia el delito.
Asimismo, revela que la no-denuncia ocurre principalmente por la baja eficacia que
percibe la población del sistema de justicia.
De acuerdo con un estudio especializado, las procuradurías de justicia en México
se encuentran entre las instituciones de menor prestigio ante los ciudadanos, lo cual
está relacionado con las cifras de efectividad: de cada 100 averiguaciones previas
que se levantan, sólo en 23 se concluyen las investigaciones; de éstas 23, menos
de 12 se consignan ante un juez, y sólo en 3 de estos casos se dicta sentencia.5
Todo esto se refleja en el incremento de los niveles de impunidad y de inse-
guridad, así como en la disminución de los niveles de confianza del ciudadano, que
ante la comisión de un delito que afecte a su integridad, asume que el responsable
no será sancionado por la autoridad.
Otro aspecto destacable con respecto al problema del marco jurídico es el
relativo al Sistema Penitenciario Federal. La ausencia de un marco constitucional y
4
Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, Encuesta Nacional sobre Seguridad Urbana,
2006. Disponible en: www.icesi.org, Información levantada en el 2005 y publicada en el 2006.
5
Zepeda Lecuona, Guillermo, Ineficiencia al servicio de la impunidad: las organizaciones de procu-
ración de justicia en México, 2003. En J. Bailey y J. Chabat, compiladores, Crimen transnacional y
seguridad pública: desafíos para México y EUA, México.
legal adecuado se manifiesta en muchos casos en el abuso de la prisión preventiva
de reos en proceso de sentencia, así como la ausencia de métodos y procedimien-
tos legales para operar eficazmente un sistema retributivo de penas. En los centros
penitenciarios del país hay un número importante de internos cuyos casos todavía
están en proceso.
Las consecuencias de este problema son un sistema carcelario que en muchos
casos, lejos de ofrecer un espacio de detención digno y respetuoso de los dere-
chos humanos, son lugares de corrupción e incluso centros de operación del crimen
organizado.
El narcotráfico es una de las manifestaciones más lesivas de la delincuencia orga-
nizada, no sólo por los altos niveles de violencia que implica, sino también por la
amenaza que representa a la salud física, emocional y moral de un importante
número de mexicanos. De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Adicciones,6
del total de la población del país entre los 12 y 65 años de edad, el 5.03 por ciento
ha consumido drogas alguna vez en su vida, lo que equivale a más de tres y medio
millones de personas.
Es probable que dicho número subestime la magnitud de la población que se
ha visto afectada por este problema, sobre todo considerando las acciones de los
narcotraficantes en colonias, parques y escuelas para inducir a más niños, jóvenes y
adultos al consumo de las drogas. El número de adictos a alguna droga o al alcohol
en el país se ha incrementado dramáticamente en los últimos años. Nadie duda del
gran daño y deterioro social que genera no sólo el tráfico, sino también el consumo
de drogas en México.
Junto a los altos niveles de violencia y fragmentación social que genera, el narco-
tráfico es una industria de alto valor económico. Ello simplemente convierte a la
producción y distribución de narcóticos en un negocio muy rentable para quienes
están involucrados. Ante ello, el Estado mexicano no puede ni debe renunciar a
combatir este problema con todos los recursos a su alcance.
6
Consejo Nacional contra las Adicciones, Encuesta Nacional de Adicciones, 2002. Disponible en:
http://www.conadic.gob.mx/interior/descargas/investigacion_y_estadistica/observ_mex/obs2003_
ii.pdf.
C ULTURA DE
Una modalidad reciente para la comercialización de drogas es el narcomenudeo.
Este método implica atomizar los puntos de venta y el contacto directo con los
consumidores. El narcotráfico busca diversificar los canales de distribución y ampliar
el número potencial de adictos, además de invadir espacios públicos como escuelas,
parques y lugares de recreo.
La desarticulación de bandas dedicadas al narcotráfico muestra un incremento
importante en años recientes, según la información proporcionada por la Procura-
duría General de la República. Este proceso se debe a la labor de inteligencia que
se desarrolla en la PGR y otras instancias encargadas del combate al narcotráfico, al
intercambio de información con las distintas policías del país y del mundo, así como
a la elaboración de currículas criminales, lo que ha facilitado el reconocimiento de
los delincuentes.
La información especializada en la materia no fluye con la facilidad que debería
entre las instituciones que la requieren. Actualmente los diversos sistemas y bases
de datos que conforman el Sistema Único de Información Criminal del Sistema
Nacional de Seguridad Pública carecen de interconexión y de metodologías para el
uso y explotación de la información necesaria para hacer frente al problema de la
inseguridad. Eliminar duplicidades e ineficacias en el tema es una prioridad para el
objetivo de garantizar la seguridad.
La modernización de los instrumentos con los que se cuenta para hacer efec-
tivo el respeto a la ley y a los derechos de víctimas y delincuentes es impostergable.
Cultura de la Legalidad
El Estado de Derecho de un país se sustenta, antes que nada, en el arraigo que

tenga la Cultura de la Legalidad en la sociedad. El respeto a la ley es un valor que se
debe fomentar en la conciencia de los individuos desde el nivel más elemental
de convivencia social y fortalecer a lo largo de las diferentes etapas de la vida. Si la
idea del Estado de Derecho no se traduce en un sistema normativo de cuya apli-
cación se deriven beneficios o costos tangibles, es difícil que la propia Cultura de
la Legalidad llegue a permear en la conciencia de las personas y de las comunidades.
Para los ciudadanos, la Cultura de la Legalidad significa llevar a cabo el estricto
cumplimiento de las obligaciones que la ley les impone para garantizar la convivencia
social y, por otra parte, que el ejercicio de sus derechos se realice en apego a las
disposiciones legales.
Además, la Cultura de la Legalidad también impone a los gobernados el deber
de exigir a las autoridades el cumplimiento puntual de la ley; esto es, denunciar las
irregularidades, abusos y actos ilícitos.
Objetivo 11
Fomentar el desarrollo de
una Cultura de la Legalidad
Estrategia 11.1
Reforzar el diseño e impartición de programas educativos para la población, orien-

tados a reforzar la cultura cívica, el apego a la legalidad y el conocimiento del derecho.
La frecuencia y gravedad de las violaciones a la ley han minado los valores de
responsabilidad social y civismo entre la ciudadanía.
Lo más lamentable es que este abandono del principio de apego a la ley, afecta
la conciencia de niños y jóvenes acerca de los valores esenciales de la convivencia
humana, lo cual pone en riesgo la esperanza de una real vigencia del Estado de
Derecho en los años por venir.
Por eso, se emprenderán acciones decididas para recuperar y fortalecer la
enseñanza del civismo, la historia nacional y el derecho en la educación de la niñez
y la juventud. Asimismo, se convocará a las familias, las organizaciones civiles, labo-
rales, gremiales y religiosas, los partidos políticos, y especialmente a los medios de
comunicación, a emprender y respaldar una campaña permanente de revaloriza-
ción de la Cultura de la Legalidad, de la que el Gobierno de la República habrá de
ser el más resuelto impulsor.”
C ULTURA DE
22 y 23 de octubre de 2003
PRIMER CONGRESO NACIONAL

CULTURA DE LA LEGALIDAD E
INFORMÁTICA JURÍDICA
cegal
DE LA HISTORICIDAD DEL DERECHO Y
LA JURIDICIDAD DE LA HISTORIA
DR. ANDRÉS LIRA GONZÁLEZ,
Presidente del Colegio de México, AC.
E
A MANERA DE INTRODUCCIÓN
l lugar en el que nos encontramos evidencia de modo palpable la esencial

relación entre el Derecho como orden normativo y la Historia, considerada
como proceso temporal y como disciplina científica que describe y da razón
de ese proceso.
En efecto, la gran mayoría de los testimonios que custodia el Archivo General
de la Nación es resultado de disposiciones jurídicas. Se trata de órdenes de las auto-
ridades y de diligencias que los gobernados llevaron a cabo para acatar, impugnar
o modificar esas disposiciones. Esos testimonios resultan inconcebibles sin el orden
jurídico de su tiempo y éste, a su vez, sin la actividad de los protagonistas de ese
orden, ya fuera como autoridades, como agraviados, como reos, como gestores o
como relatores. Hallamos, por ejemplo, en un breve mandamiento virreinal (ejemplar
de documento simple y directo, por el cual se pretendía evitar la complicación de un
procedimiento) la trama más rica capaz de revelar la consistencia jurídica de las rela-
ciones de aquella sociedad. Así, cuando vemos cómo Antonio de Mendoza nombra
a indios principales de México y de Tlatelolco para que acudan a Tepeji a fin de
que averigüen y hagan justicia sobre el reclamo de la viuda de un cacique, quien
se dice despojada de la herencia, sin permitir que en el caso se entrometan autori-
dades locales y obviando la intervención de la audiencia, nos encontramos con una
complicación de intereses y una jerarquía de autoridades, que habrá que analizar y
29
explicar cuidadosamente para percatarnos de la complejidad de aquella sociedad y la
correspondiente incidencia de niveles y órdenes normativos que en ella coincidían.
De esa suerte, el mandamiento resulta invaluable testimonio de la vida política y
social, pero para apreciarlo debidamente, para no quedarnos con las simples aparien-
cias, es menester advertir los medios de orden normativo, públicos y coercitivos
–esto es, jurídicos– de los que se está echando mano en tan breve y simple manda-
miento: la autoridad del virrey en conflicto con la local y la de la audiencia, las
demandas o reclamos de quienes le han llevado a actuar así, las instancias y perso-
nalidades con las que cuenta el virrey o con las que no cuenta, viéndose obligado
a valerse de jueces indios que entiendan la trama del asunto y eviten intromisiones,
etcétera. De tal suerte que no es menester buscar en nuestro archivo testimonios
de mayor complejidad procesal y extensión para percatarnos de la trama jurídica
con la que se ha tejido y de la que han resultado estos documentos.
Hay, claro está, muchos testimonios que no resultan de acto jurídico, por ejemplo,
fotografías, objetos que aquí se custodian, etcétera; pero lo que no podemos soslayar
es que el Archivo General de la Nación se crea y se organiza en virtud de dispo-
siciones jurídicas, siendo las más evidentes la dictada en 1790 por el virrey Segundo
Conde de Revillagigedo, cuando determinó agrupar y ordenar sistemáticamente la
documentación que obraba en la Secretaría del Virreinato, y luego la dictada en
agosto de 1823 por el Secretario de Relaciones, Lucas Alamán, para crear con el
carácter de Archivo Nacional y Público un repositorio para la memoria de la nación
independiente, que habría de actualizarse permanentemente y sustentar el conoci-
miento de la historia de nuestro país.
Así pues, con todas sus transformaciones, con sus posibilidades y dificultades,
la institución que hoy nos aloja nos hace ver la esencial relación entre Derecho y
conocimiento histórico, lo que nos lleva a reflexionar, así sea muy brevemente,
sobre la historicidad del Derecho y la juridicidad de la Historia.
LA HISTORICIDAD DEL DERECHO
El Derecho, como orden normativo externo, muestra su carácter histórico en cada

una de sus manifestaciones, desde las más visibles, como son los cuerpos legislativos
C ULTURA DE
dispuestos en diversas épocas, desde aquellos en los que se procura recoger una
real o supuesta tradición decantada a lo largo de siglos, hasta aquella en las que se
pretende superar la variabilidad de los tiempos construyendo un sistema rígido a
prueba de vaivenes. De alguna manera, la organización sistemática de los cuerpos
legales es la lucha contra la incertidumbre que impone la Historia como proceso
impredecible que es, y esa lucha es, a su vez, reveladora del carácter histórico del
Derecho.
Se acusa éste con más obviedad en las recopilaciones en que se recogen y
ordenan disposiciones casuísticas, dictadas para atender y resolver casos concretos,
con ánimo de afirmar criterios generales y dar a la disposición un carácter general
para los casos de índole semejante que se presenten en el futuro. Tal fue el ánimo
que guió la confección del famoso Cedulario Indiano de Diego de Encinas, publi-
cado en Madrid en cuatro tomos el año de 1596, y el que inspiró los diversos
cedularios confeccionados en las audiencias americanas, como los de Vasco de Puga
y Alonso de Zorita, en la de México. Obra acabada de esta índole es la Recopilación
de Leyes de los Reinos de Indias, promulgada por Carlos II en 1681, y en virtud de
la cual se daba fuerza de ley –es decir, de disposición de más alto rango– a las
disposiciones agrupadas en los nueve libros subdivididos en títulos, que con criterio
sistemático, por riguroso orden de materias, se ordenaron en esa obra de varias
generaciones. Tanto en los cedularios como en la recopilación, en la que se pre-
tende un mayor sistema y sólo se toma la parte dispositiva de las reales cédulas y
demás documentos recopilados, se acusa el lugar, la autoridad y la fecha de cada
disposición, dejando ver la procedencia y consistencia histórica de cada una de ellas.
En la recopilación, por más que se señale como un orden definitorio o cuasi-
definitivo, es palpable ese componente desde el momento que se señala como
hecho culminante de un proceso al que se pone fin y, siguiendo un ejemplo claro
ya en el Código justinianeo, dando por exhaustiva y acabada la recopilación y prohi-
biendo glosas e interpretaciones de la letra ahí recopilada y elevada al rango de ley.
Ley que, como lo repetimos, acusa su procedencia o índole histórica no sólo por
el señalamiento de lugares y fechas de cada disposición, sino por la fatalidad misma,
pues al otro día de promulgada la recopilación se dictaron nuevas cédulas que com-
P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

cultura de la legalidad C ULTURA DE LA L EGALIDAD ... 31
pletaban y desvirtuaban ese orden, y hubo necesidad de hacer otras recopilaciones
o, por lo menos, señalar que había sido alterada.
La exposición a los vaivenes de la Historia también se acusa en cuerpos jurí-
dicos modernos y contemporáneos, como son las ordenanzas inspiradas por el
racionalismo ilustrado (ejemplo sobresaliente es la Real Ordenanza para el Estable-
cimiento de Intendencias de Ejército y Hacienda en Nueva España, de 1786) y aún
las constituciones escritas, cuyo número y sucesión en el tiempo nos pone ante el
hecho del condicionamiento histórico de normas que se elaboraron con la pretensión
de que fueran definitivas o, por lo menos, de gran proyección en el futuro, futuro que
resultó breve en relación con lo esperado, pues aún en aquellas constituciones
que han tenido mayor vigencia formal, como la Constitución mexicana de 1917,
hallamos cambios y numerosas reformas. Tantas que, si hiciéramos una contrapo-
sición con las recopilaciones de siglos anteriores, hallaríamos un cuadro interesante
y rico en matices, comparable en alguna forma a lo que ocurre con la adición y
reorganización de estos cuerpos cuya pretensión sistemática no oculta su proce-
dencia casuística o, si se quiere, su inmediatez histórica.
En efecto, si en las recopilaciones se incluyen disposiciones que resultan repe-
titivas, discordantes y muchas veces contradictorias, en las constituciones reformadas
una y otra vez hay trazos de situaciones y épocas que no alcanzan a disolverse en
el sistema coherente de una ley fundamental. La Constitución mexicana de 1917 es,
quiérase o no, una Constitución que sucede a otra de larga vigencia formal. 70 años
de vigencia tenía la de 1857 cuando se promulgó como nueva Constitución la de
1917, cuyo origen fue un Congreso convocado como reformador de aquella, del
que resultó otra Constitución que lleva ya más de 75 años de vigencia un lapso
considerable si lo comparamos con el de constituciones de países ejemplares en la
historia moderna y contemporánea (13 por ejemplo en Francia, entre 1791 y 1958;
mientras que en México hallamos 6, si contamos sólo las promulgadas y vigentes
en todo el territorio, entre 1824 y 1917). Pero esa vigencia de nuestra carta de
1917, por larga que sea, ha implicado transformaciones del texto, cuyo despliegue
daría dimensiones que superan su presencia actual. Imaginemos el volumen de la
suma de renglones cambiados y adicionados a la Carta de 1917. Daría un número
C ULTURA DE
de páginas mucho mayor del texto que hoy manejamos como vigente; imaginemos
también una composición de ese texto sumado, en el que se acusaran fechas y
orden de legislaturas federales que han dispuesto esas reformas y adiciones, tendría-
mos así un ejemplar en el que las indicaciones nos recordarían las apostillas de la
Recopilación de Leyes de los Reinos de Indias de 1681, en las que se indica quien
y cuándo dictó la disposición incluida; eso es, la imagen de un cuerpo sistemático y
atemporal desaparece tan pronto se fecha. Así, en el ordenamiento jurídico de
mayor pretensión general y sistemática, la historicidad se hace patente al ponerse
en evidencia los tiempos en que fue promulgado y reformado, pese al orden prees-
tablecido y bien cuidado para la realización de las reformas. Es más, a un observador
sensible, la consistencia de esas reformas le llevaría a percibir cambios y motivos de
los cambios frente al texto liso y llano trastocado por exigencia de los tiempos. Los
artículos 1o, 3o, 4o, 27, 28 y 123 de nuestra Constitución –para mencionar sólo
los sustantivos o dogmáticos, sin hacer referencia a los orgánicos e instrumentales–
denotan contenidos fechables a primera vista sobre la tábula rasa del constitucionalismo
liberal con el que se inicia la vida de México como nación independiente. Nacionali-
dad e independencia que se acogen bajo el principio de la soberanía nacional, como
fundamental del Estado, y que ahora se cuestiona y modifica a la luz de experiencias
inéditas, pues por la vía de tratados y acuerdos internacionales, y aún por el trans-
curso del trato comercial incontrolado, se va llegando a la formación de entidades
regionales en las que se disuelven fronteras y ámbitos que hasta no hace mucho
se consideraban insalvables e intransferibles.
Pero incluso en constituciones que, como la de Estados Unidos, han sufrido pocas
reformas y enmiendas, muestran su historicidad tan luego se aprecia el significado
de las pocas reformas y enmiendas y, sobre todo, el carácter de la interpretación
que llevan a cabo los órganos judiciales. Se trata en ocasiones de auténticos virajes
en la apreciación de los hechos y de los intereses complicados en la política general,
verdaderos cambios que marcan épocas en la organización de la sociedad.
Si eso ocurre en la superficie político–normativa, por decirlo así, tenemos que
pensar –no hay tiempo más que para una sugerencia– en otros niveles de la vida
jurídica, en los que tropezamos con interesantes paradojas de variación y perma-

nencia, pues tal parece que lo más cercano al trato cotidiano tiende a permanecer,
mientras que lo definido como principio en vistas a su duración y permanencia
como orden político general se altera más evidente y más frecuentemente. Hace
tiempo recorrí con cuidado dos colecciones de leyes, ordenanzas, bandos y otras
disposiciones que se consideraban vigentes en el Distrito Federal. Una compuesta
en 1869, reeditada en 1874, por José María del Castillo Velasco; otra de 1884,
que tomaba por base la anterior, publicada por acuerdo de Carlos Rivas, gobernador
entonces del Distrito. La exposición del trabajo reveló una permanencia de aquellas
disposiciones referentes a la vida cotidiana, disposiciones como los bandos y orde-
nanzas municipales, en las que hallamos costumbres y situaciones problemáticas
arraigadas en el diario quehacer de la sociedad urbana, y que pese a sus transfor-
maciones se regía por antiguas normas, algunas literalmente repetían disposiciones de
la época virreinal y otras apenas las actualizaban cambiando el nombre de puestos
de autoridades encargadas de aplicarlas; mientras que las de orden general, como
las referentes a la reorganización de jurisdicciones territoriales y jerarquías político-
administrativas, acusaban cambios radicales, en las que, como podrán ustedes imaginar, se
hacía patente el predominio del ejecutivo federal sobre los cuerpos municipales, que,
ya a principios del Siglo XX perdieron, por la ley del 26 de marzo de 1903, todo
carácter de representantes políticos, quedando como órganos consultivos y respon-
sables de la aplicación de la legislación federal. Algo que anunciaba el paso dado en
1928, cuando se extinguieron los municipios y se crearon las delegaciones dentro de
la organización del Departamento del Distrito Federal.
Paradójica situación que se resuelve y explica cuando pensamos en el carácter
diverso de los tiempos o ritmos históricos de toda sociedad, en las mudanzas sensa-
cionales de la historia de los acontecimientos –verdaderos eventos– políticos y en
la continuidad de la vida social, base de las instituciones o marcos de ordenación,
a los que naturalmente corresponden órdenes jurídicos diferentes.
Entre nosotros, pese a las transformaciones de la sociedad, el Derecho Privado,
el que tiene que ver con la familia, la transmisión de la herencia, la transacción con-
tractual, etcétera, se estudia bajo los mismos principios generales del Derecho
Romano revivido en sucesivas versiones a través de los siglos. Por más que al cono-
C ULTURA DE
cedor resulte evidente el cambio de uso y de significado de las fórmulas que se
consideran inconmovibles. Es más, desde hace mucho tiempo, observadores sagaces
como Henry Sumner Maine (1822-1888), estudioso del Derecho antiguo y de las
sociedades tradicionales, advirtió en las fórmulas racionales del Derecho Romano
los elementos de organizaciones arcaicas que el moderno civilista, el usuario contem-
poráneo de esas fórmulas no veía, ni tenía por qué verlas, puesto que su cometido
era implementarlas con provecho dentro de sociedades regidas por las fuerzas del
mercado de la sociedad industrial de su época, algo muy lejano al mundo romano
de la antigüedad.
El practicante del Derecho actual sabe que ciertas fórmulas, las que llegan a
nuestros días como artículos de los códigos vigentes son el medio para lograr el fin
práctico de la seguridad y la certeza indispensables en el trato cotidiano, objeto
inmediato y principal de su desempeño profesional, y esto le basta. Si movido de
la curiosidad –como ocurre a algunos– se diera a desmenuzar los componentes
de esas fórmulas hallaría muchas cuestiones que le distraerían de su quehacer práctico
y utilitario. En tal situación tendría que plantearse el problema diciéndose: o estudio
o trabajo; y quizá optara por lo segundo y estaría bien, aunque no estaría demás
el darse el tiempo para divertirse y gozar advirtiendo la dimensión histórica de los
instrumentos de los que dispone en su presente. Apreciaría la historicidad de su
profesión como lo hacen algunos, lo cual puede obrar en bien de un oficio poco
apreciado por el vulgo y por esa suerte de plebe jurídica, como decía un viejo
maestro mío, impresionado por la insensibilidad de abogados y profesores entre-
gados a la práctica y a la repetición rutinarias.
En el Derecho como disciplina científica, como objeto de conocimiento y ense-
ñanza formal, hallamos también interesantes paradojas. Inmovilidad conceptual frente
a cambios evidentes en el ordenamiento de la vida social, algo que impone distancias que
cuesta mucho recorrer una vez terminados los estudios para llegar a un desempeño
profesional acorde con la práctica. Quizá la prueba más evidente de esto sea la
persistencia de algunos libros de texto con los que se cubren los programas esco-
lares, libros que en algunos casos tienen ya más de 50 años, señal en algunos casos
de solidez conceptual, pero que no siempre se compensa con el complemento en

el que se haga ver al estudiante la vitalidad de lo que ocurre en la realidad que da
sentido al ejercicio práctico y la necesidad de acogerlo y pensarlo como objeto de
reflexión. Es aquí donde advertimos la necesidad de un auténtico sentido histórico
en la enseñanza del Derecho, algo que vaya más allá del enunciado formal de
supuestos antecedentes de tal o cual institución o disciplina jurídica, y nos lleve a
plantear la pregunta pertinente sobre los elementos que la integran como expe-
riencia y como posibilidad humanas.
Lo extraño es, pues, que ahí donde podría confiarse más en la posibilidad de
desarrollar el sentido histórico que debe iluminar la formación profesional, esto es
en la escuela, parece endurecerse la corteza de la insensibilidad, cuando se atiborra
con información al estudiante.
Pero no entro ahora en esto pues me alejo del objeto de esta charla que es,
por una parte, mostrar la historicidad del Derecho, sobre lo que he dicho ya algo
y, por otra, la juridicidad de la Historia a lo que entro enseguida.
Lo dicho al principio de esta charla sobre el Archivo General de la Nación y sobre

la índole de la gran mayoría de los testimonios que custodia, me excusa de entrar
en detalle para ilustrar el carácter jurídico del proceso de nuestra sociedad, pues
es evidente que lo que vemos en la mayor parte de los documentos son afirma-
ciones y negaciones respecto a lo que se ordena, se instrumenta, se niega y se
debate por las autoridades, con éstas y contra ellas, argumentando de manera
expresa y aún tácitamente conforme al orden jurídico; es decir, conforme aquello
que se trata de hacer valer o desautorizar.
El historiador de la economía, de la política, de la cultura, o de cualquier otro
campo, tiene que tomar en cuenta esto, pues si bien es cierto que los documentos
dan cuenta de hechos relacionados con el comercio, la producción, las finanzas, sobre
los actos de poder y autoridad, sobre el teatro, la literatura, la música, etcétera, esa
cuenta cuando se muestra ante las autoridades viene envuelta y dispuesta en un
orden de argumentación que condiciona la facticidad pretendida en el testimonio.
C ULTURA DE
Y esto hay que ponderarlo, pues a veces la más extensa y clara relación de los
hechos responde a quien persigue un acto de autoridad para definir una situación
en la que se haya comprometido.
No entro en ejemplos que podría traer a cuento sacando algunos entre los
agrupados en los legajos de los diferentes ramos de este archivo, pues para la juri-
dicidad de la Historia resulta más ilustrativo acudir a la historiografía, es decir, a las
versiones que se nos entregan como elaboración razonada y objetiva –verdadera,
se dice– de los acontecimientos.
Ejemplo cercano y bien conocido es la Historia Verdadera de la Conquista de
la Nueva España de Bernal Díaz del Castillo, en la que los estudiosos han advertido
no tanto la narración del soldado conquistador que rebate la versión del culto histo-
riador cortesiano Francisco López de Gómara, sino la relación de méritos y servicios
encaminada a lograr el reconocimiento y las recompensas, conforme a un orden
jurídico medieval que se venía abajo y cambiaba frente a la afirmación de la auto-
ridad real, como lo destacó en su momento Silvio Zavala al estudiar las instituciones
jurídicas de la conquista de América y los intereses particulares en la conquista de la
Nueva España. Joaquín Ramírez Cabañas, por su parte, advirtió en la Historia de
Bernal esa consistencia de relación de méritos y servicios de gran pretensión, y
señaló cómo creció y se alteró pretendiendo la calidad de historia verdadera, al
conocer la obra de Gómara.
Y no hay que batallar mucho para encontrar en la trama de la obra de Bernal
Díaz y de otros contemporáneos y sucedáneos suyos la argumentación y contra
argumentación abierta, en las que se invocan órdenes de Derecho de la época.
En efecto, hay en la Historia de Bernal Díaz referencias a la obra del obispo
de Chiapas, Fray Bartolomé de Las Casas, el gran impugnador de los conquistadores
y encomenderos –uno de estos era el propio Bernal Díaz. La brevísima relación
de la destrucción de las Indias y otros libros breves que Las Casas imprimió sin
licencia en Sevilla y los hizo llegar a América, conmovieron a todos los implicados en
la conquista y dominio de estas tierras. Pero lo interesante es resaltar que esos libros
son verdaderos alegatos jurídicos en contra del dominio español tal cual se venía
estableciendo y en ellos se invoca el Derecho natural, el eclesiástico y el divino, para

advertir cómo la única razón legitimadora de la conquista y dominación, la evange-
lización, no se cumplía.
Con base en esa argumentación Las Casas escribió obras extensas, como su
Historia de América de la que derivó su gran Apologética Historia, que vinieron a
conocerse mucho más tarde y en las que vemos verdaderos tratados jurídico-polí-
ticos como sustento del entendimiento del proceso humano. Pero no sólo este
gran ejemplo nos pone sobre la evidencia de la juridicidad de la Historia. Podemos
hablar de ésta cuando nos referimos a diversas obras, como son las crónicas de las
órdenes religiosas, que no por lentas y largas dejan de incidir en la razón legitima-
dora del dominio español en Indias: la evangelización de los indios, hecho que a
veces se sale de control, por decirlo así, como nos lo hizo ver John D. Phelan, al
hablar de la Historia Eclesiástica Indiana del franciscano Fray Jerónimo de Mendieta.
El estudio de Phelan se llama, significativamente, El reino milenario de los francis-
canos en Nueva España.
Lo interesante es advertir que en esas obras de los misioneros se plantea el
conflicto entre diversos órdenes jurídicos, concretamente el Derecho Real positivo,
a cuyo servicio estaba una pléyade de juristas y funcionarios, es decir, un cuerpo
de profesionales de su elaboración, interpretación e imposición, que es lo que
caracteriza al Derecho en el mundo occidental, frente a órdenes normativos de
menos eficacia, que van relegándose a lo doctrinal pese a que conserven caracte-
rísticas del Derecho de una u otra forma.
En fin, podríamos, si tuviéramos tiempo, hacer un recorrido por diversas obras
de Historia para advertir la juridicidad de las mismas, pero urge llegar al fin de esta
plática por lo que doy un salto hasta la que podemos considerar la primera gran
historia de la insurgencia independentista, la obra de Servando Teresa de Mier, Historia
de la revolución de Nueva España, antiguamente Anáhuac. Verdadero origen y
causas de ella con relación a sus progresos hasta el presente año de 1813, impresa
entonces en Londres. La obra se ofrece como alegato histórico-político: mi Historia
es apologética, está escrita para impugnar a un hombre, nos dice el autor. El impug-
nado es Juan López de Cancelada y el propósito inmediato era defender al ex virrey
C ULTURA DE
Iturrigaray, procesado en España; pero he aquí que la obra crece y al calor de los
acontecimientos va cobrando utilidad de gran argumento jurídico-político para ter-
minar en un libro XIV que es la gran exposición de la constitución histórica de Nueva
España, en virtud de la cual el autor justifica la insurgencia como movimiento conciente
de la independencia de una nación, la Nueva España, antiguamente Anáhuac, que se
levanta contra el infausto intento de los peninsulares reunidos en Las Cortes, quienes
habiendo desconocido el pacto original con el monarca español (monarca que ya
para ese entonces no valía nada para nadie) han pretendido imponer una Consti-
tución espuria y artificial a los americanos, la Constitución de Cádiz.
Este es, no el principio, sino el desarrollo cabal de un constitucionalismo histórico
que cobra sentido en ese momento de crisis y que no dejará de estar presente en
momentos posteriores, donde la gran historiografía política, indispensable como
explicación y legitimación para el Estado liberal de Derecho, se desarrollará siguiendo
los principios y creencias de la época, refiriendo logros y fracasos del régimen polí-
tico constitucional.
Díganlo si no obras tan posteriores como la de Justo Sierra, Evolución política
del pueblo mexicano, que nos lleva con ánimo comprensivo y responsable por los
avatares de nuestro Siglo XIX para hacernos ver cómo, pese a fracasos de sucesi-
vos regímenes constitucionales y a las dificultades para lograr la plena vigencia de
1857, la sociedad mexicana había logrado evolucionar y afirmarse materialmente;
faltaba, en consecuencia, la afirmación moral que en la política es la libertad como
base de la democracia. Esto lo decía Justo Sierra en 1900 frente a la permanencia
de Porfirio Díaz en el poder, poder que permitió a Sierra realizar en gran parte su
obra como educador precisamente en los años siguientes, durante la primera década
del Siglo XX.
Hay una apreciación semejante y de carácter pesimista, escrita por un miembro
de la generación que siguió a la de Justo Sierra, La Constitución y la dictadura, de
Emilio Rabasa, aparecida en 1912, y en la que se acusa el conflicto entre la ley
entendida como conceptuación que esclarece el acaecer fenoménico, y las normas
en las que se proyectan ideales y se sancionan conductas a fin de realizarlos.

A MANERA DE CONCLUSIÓN
Mucho podría decirse sobre el conflicto entre el mundo fáctico y el orden normativo
que pretende dar certeza transformando las posibilidades de conducta en regulari-
dades, asumidas mediante normas inflexibles, con una consecuente sanción pública
para quien no acata las normas. Esto es lo que se ofrece como evidencia clarísima
del Derecho, que, pese a su propósito de firmeza y duración –o quizá precisamente
por esto– se ve desvirtuado y obligado a cambiar y a reorientar fines indicados y
modalidades concretas, asumiendo así el proceso histórico, construyéndose constan-
temente como proceso histórico y haciendo evidente su historicidad. Al registrarse
y explicarse esto se hace patente la juridicidad de la Historia, pues ésta, como relación
razonada del acontecer de las sociedades políticamente organizadas y desorganizadas,
tiene que dar cuenta de ese orden y de los órdenes en conflicto, acusando así la
evidencia de la juridicidad de la Historia, por demás patente aquí y ahora en el lugar
en el que estamos.
cegal
INFORMACIÓN, PODER Y DEMOCRACIA
DRA. PATRICIA GALEANA,
Universidad Nacional Autónoma de México
U
n Estado de Derecho implica la observancia del régimen jurídico establecido

por autoridades y ciudadanía. Para generar una Cultura de la Legalidad,
se requiere en primer lugar, el conocimiento de la Constitución y de las
leyes vigentes; así como incorporar al sistema educativo escolarizado y al infor-
mal, a través de campañas de difusión masiva, la información sobre los Derechos
y obligaciones de la ciudadanía. La tecnología informática facilita este conocimiento y
su difusión, para lograr la participación ciudadana. Sólo una sociedad informada puede
vigilar el cumplimiento de las normas establecidas.
Al elaborar una ley los miembros de una sociedad manifiestan no sólo cómo son,
sino cómo quieren ser como nación. La ley prescribe conductas. En este marco,
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental marca
un hito en el camino de los mexicanos para construir una democracia plena.
Nuestro pueblo tiene una tradición legalista contradictoria. Las culturas primi-
genias de estas tierras tuvieron un Derecho consuetudinario, que unido a las
concepciones mágico-religiosas era respetado por toda la comunidad. Con la con-
quista española se trasplantó el concepto occidental de legalidad desde que Hernán
Cortés fundó el Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz para justificar su acción
de gobierno. Posteriormente, también se incorporó la paradójica práctica española de
obedézcase pero no se cumpla.
41
Desde el Siglo XVI, se instituyó también en México el principio de la intole-
rancia religiosa, correspondiendo al dogmatismo de contrarreforma y al absolutismo
del Imperio español. La secularización de la sociedad llevó largo tiempo, Se inició
en el Siglo XVIII, con el gobierno de Carlos III, pero la intolerancia prevaleció hasta
el triunfo de la reforma liberal en la segunda mitad del Siglo XIX. Esta cultura reforzó
un sistema autoritario antidemocrático y la cultura de la secrecía.
En el México independiente, en el proceso de construcción del Estado nacional,
se dieron cinco constituciones, que nunca estuvieron cabalmente en vigor. Prevaleció
la máxima de obedézcase pero no se cumpla y las diversas constituciones fueron
una utopía por alcanzar. Todas buscaban el marco jurídico ideal para resolver los
problemas del país.
Al triunfo de la República sobre la Monarquía se pretendió, sin lograrlo, refor-
mar a la Constitución de 57 mediante un plebiscito anticonstitucional. Por ello la
Constitución escrita se guardó en una vitrina y se modificó de facto la Constitución
real. Décadas después Carranza logró la reforma a la Constitución del 57, que Juárez
no culminó y la Constitución del 17, dejó de ser una Constitución semiparlamen-
taria para convertirse en la presidencial que tenemos hasta la fecha.
La dictadura porfirista fue legalista, lo cual nos debe hacer reflexionar sobre la
necesidad de generar una cultura jurídica más que una meramente legal. La cultura
jurídica es más amplia, incluye el conjunto de ideas, convicciones, percepciones,
tradiciones y conductas relacionadas con la organización, el funcionamiento y la evo-
lución de las instituciones.
En el Siglo XX, México tuvo una Constitución de vanguardia, al ser la primera
que incorporó los Derechos sociales.1 Emanada de una revolución, esta Constitución
1
La primera revolución social del Siglo XX, culminó con la promulgación de la primera Consti-
tución del mundo que acuñó los derechos sociales. Tomó las ideas federalistas que se habían mani-
festado desde la Carta Magna de 1824 y que se habían consolidado en la de 1857. El capítulo de
las garantías individuales de la Constitución de 1857 pasó íntegramente al texto de 1917, pero
para que quedaran incluidos los derechos de los trabajadores del campo y la ciudad, se decidió
hacer una reforma a la Constitución del 57.
Mientras que los constituyentes de 1857 formaban un grupo más homogéneo en cuanto a su for-
mación intelectual, los de 1917 constituían un grupo de diferente formación, producto natural de
un movimiento social. De esta forma, para llegar a un consenso se incluyeron normas que hubie-
ran podido quedar en leyes secundarias o reglamentarias.
C ULTURA DE
incorporó en su cuerpo normativo una serie de disposiciones reglamentarias, que
no tenían por qué formar parte de la Ley Suprema. Esta es una de las razones por
las que ha sido necesario hacerle una serie de reformas. Algunas de fondo, otras
de forma, unas indispensables, otras superfluas.
Mientras una dictadura es estática, una democracia es dinámica. Por ello, es
menester difundir entre la ciudadanía las diferencias entre dichas reformas, ya que
existe una idea generalizada de que es una Constitución parchada, que no responde
al espíritu de la Constitución original. Ello propicia que autoridades y ciudadanía la
incumplan. Esta percepción del imaginario colectivo contraria a la propia Constitu-
ción, es altamente nociva para avanzar hacia una cultura jurídica y la vigencia plena
de un Estado de Derecho.
Generar una nueva mentalidad de respeto al marco jurídico, empezando desde
luego por las propias autoridades, es condición indispensable para la vida democrática.
Implica la aplicación de la ley y el respeto a los derechos de la persona humana.
La legalidad es un elemento esencial del Estado de Derecho, ya que la ley
encarna la voluntad general y es la manifestación racional de la soberanía. La lega-
lidad implica obligatoriedad y su incumplimiento genera responsabilidad.
La ley es el gobierno del hombre por sí mismo. Por ello Jules Michelet consi-
deró que la ley era la máxima expresión de la civilización frente a la barbarie. El
fascismo llevó a la crisis de la legalidad, porque todo aquello que era legal era legí-
timo. Pero en una democracia la ley es el instrumento esencial de protección de
los individuos.
La legalidad es un principio básico de la democracia y de la ideología liberal.
Es también una de las tres formas típicas de la legitimidad. De acuerdo con Max
Weber, presupone una modernización racional, por ello los sistemas de control de
la constitucionalidad y los sistemas de protección de los Derechos Humanos no
son, estrictamente, sino sistemas de control de la legalidad.2
Mientras los gobiernos autoritarios establecen la cultura de la secrecía, las
democracias deben ser transparentes. En este sentido la Ley Federal de Transparencia
2
Tamayo, Rolando, Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, Porrúa, UNAM, 2002, páginas 885 a
la 891.

y Acceso a la Información Pública Gubernamental marca un antes y un después en
la historia política y administrativa del México contemporáneo, ya que obliga a las
autoridades y a la ciudadanía a un nuevo comportamiento en el cual el acceso a
la información pública permite vigilar la observancia de la legalidad, el por qué de la
toma de decisiones, controlar al poder y evitar su corrupción.
El derecho a la información es un derecho fundamental de toda democracia.
Desde 1977, este derecho se había incorporado al texto constitucional, pero nunca
se elaboró la ley reglamentaria correspondiente, por lo cual el manejo de la docu-
mentación había quedado al arbitrio de la autoridad en turno.
Hace un cuarto de siglo que se incluyó en el artículo 6o constitucional la obliga-
ción del Estado de garantizar el derecho a la información. Sin embargo el Legislativo
omitió todo este tiempo legislar sobre la forma en que el Estado debía garantizar
este Derecho Humano de tercera generación, internacionalmente reconocido como
un derecho inalienable en la era de la información.
En el sexenio anterior presentamos ante las autoridades, la necesidad de garan-
tizar mediante el marco jurídico adecuado, la preservación y acceso de los archivos
públicos, pero el asunto quedó pendiente debido a que la propuesta sobre una ley
nacional de archivos públicos no se consideró políticamente oportuna, por requerir
una reforma constitucional, pero tampoco se hizo una ley para el Ejecutivo federal.
En las mesas para la Reforma del Estado, que coordinó Porfirio Muñoz Ledo,
presentamos la propuesta de una Ley Nacional de Archivos, indispensable para ejercer
el derecho a la información y para sustentar jurídicamente un sistema nacional de
archivos. La propuesta de Ley Nacional de Archivos fue incorporada en las conclu-
siones que se entregaron al Jefe del Ejecutivo. La meta de estos trabajos era
convertir al cambio político en una transición democrática, mediante la reforma de
los órganos del poder, por ello se consideró esencial garantizar la preservación y el
acceso a la información del Estado.
Posteriormente, la Secretaría de Gobernación, a través del Instituto Nacional
de Estudios Históricos sobre la Revolución Mexicana, organizó el Foro de revisión de
la Constitución, donde nuevamente presentamos la propuesta de Ley Nacional
de Archivos. En ambos casos se propuso la necesidad de contar con un órgano
C ULTURA DE
autónomo del Estado para concentrar la documentación histórica y dar las normas
archivísticas conducentes.
La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y la Comisión Federal
de Mejora Regulatoria organizaron el Foro Metropolitano de Consulta sobre trans-
parencia y acceso a la información gubernamental, que culminó con la iniciativa del
Ejecutivo en la materia.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información, propuesta por el
Ejecutivo estuvo diseñada para aplicarse a los tres poderes, así como a los organismos
constitucionales autónomos (IFE, CNDH, Banco de México, universidades y tribunales
administrativos). En ella se propuso la creación de una Comisión de Garantías de
la Información, conformada por tres ciudadanos autónomos, para atender los recla-
mos que pueda presentar la ciudadanía frente a la clasificación de documentos que
estableciera el jefe de la unidad administrativa de cada dependencia.
El 11 de junio de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental con los
diversos cambios que el Poder Legislativo hizo a la iniciativa presidencial. Se cambió
el tiempo de acceso a la información, de un periodo de 20 años a sólo 12 años
(artículo 15), y se estableció que dicha documentación puede ser pública antes, si
desaparecen las causas que dieron origen a su reserva.
El Instituto Federal de Acceso a la Información fue creado en diciembre de 2002,
con el objetivo expreso de garantizar que los asuntos públicos sean del dominio
público, mediante su transparencia. Su creación fue aprobada con el voto unánime
de los legisladores. El IFAI está integrado por cinco Comisionados, en vez de tres,
como había planteado el Ejecutivo.
Desde el mes de febrero del 2002, la Secretaría de Gobernación había transfe-
rido la documentación del Centro de Investigación y Seguridad Nacional a su propio
órgano desconcentrado, el Archivo General de la Nación, en cumplimiento del
acuerdo presidencial del 27 de noviembre del 2001. Por su parte la Secretaría de la
Defensa Nacional, que no había transferido ninguna documentación al AGN desde
1932, envío también la correspondiente de 1965 a 1985.

No obstante la importancia que reviste el que ambas secretarías hubieran abierto
sus archivos secretos, se trató de un acto discrecional, no de una obligación jurídica.
Existe una laguna legislativa que debe ser objeto de una solución institucional. Además
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
nos hace falta una Ley de Archivos, así como de datos personales. Se debe contemplar la
recuperación de toda la información que se encuentra dispersa en las diversas dependen-
cias del Ejecutivo federal, para que sigamos teniendo un Archivo General de la Nación.
Es de desearse que se elabore la Ley de Archivos, para precisar las normas de
su preservación y las sanciones, no sólo administrativas, en casos de negligencia de los
funcionarios responsables, ya que se ha perdido mucha documentación relevante,
no sólo por dolo, sino también por descuido. Deben precisarse claramente cuáles
son los casos en que por seguridad nacional y privacía de las personas, deben man-
tenerse documentos en reserva.
Debemos reconocer que es positivo contar con el acceso a la documentación
de la SEDENA y del CISEN, si bien no sabemos si dicha documentación fue previa-
mente depurada. Por eso es indispensable institucionalizar este proceso por medio
de una legislación adecuada y completa.
Asimismo deberá recuperarse la documentación faltante en el AGN –comen-
zando por los archivos presidenciales– para lo cual, será necesario construir el
inmueble adecuado, que cumpla con las normas internacionales, para preservar y
dar acceso a toda la documentación.
Paradójicamente, hoy es más fácil reconstruir la historia del Siglo XIX desde la
independencia hasta el porfirismo, que la del Siglo XX, ya que paulatinamente se
fue perdiendo el interés de los gobiernos por preservar los testimonios documenta-
les, con lo que se ha privado a la ciudadanía de ejercer su derecho a la información
y se ha perdido nuestra memoria histórica documental.
La Historia requiere de fuentes confiables; los archivos son de la mayor impor-
tancia para conocer las razones del poder y para valorar el desempeño de sus
titulares. Sin archivos que funcionen conforme a un marco normativo claro y preciso,
la transparencia será relativa y la documentación podrá seguir siendo utilizada como
instrumento circunstancial de la política, no de la historia. Lo que importa es asegurar
C ULTURA DE
el interés de una nación, no la notoriedad de un gobierno en un momento político
determinado.
Que no ocurra con los archivos lo que con otras instituciones: que sean objeto
de uso y desgaste político, porque perderían credibilidad en la ciudadanía. La con-
fianza en las instituciones es indispensable para fortalecer a nuestra democracia.
La mejor definición de lo que es la democracia, es la que está contenida en
el artículo 3o. constitucional, cuya redacción se debió a Jaime Torres Bodet. En ella,
señala que la democracia es una forma de vida, en ella se deben alcanzar los con-
sensos por medio del debate de ideas.
Todo ello hace imperioso llegar a los acuerdos políticos necesarios en toda
democracia, para hacer la reforma de Estado con la correspondiente actualización de
nuestro marco jurídico para que el cambio político que hemos vivido se traduzca
en una verdadera transición democrática.
Desde los depósitos documentales egipcios del Tel-el-Amarna, del Archeion
griego o el Tabullarium romano, los archivos han sido reservorios culturales de los
pueblos, fuente para la defensa de sus derechos y fundamento de su juridicidad,
centro neurálgico de la toma de decisiones de una buena administración y sede por
excelencia de investigaciones históricas.
Parafraseando las ideas de Karl Popper sobre los libros, los archivos guardan
una de las máximas realizaciones humanas, los documentos, que –en el soporte
que sea– requieren de la conjunción de todas las facultades del hombre y marcan el
inicio de la conciencia histórica. De tal manera que, si se requiere del arduo esfuerzo
mental del mundo del lenguaje para producirlos, no deben escatimarse esfuerzos y
recursos para preservarlos, ordenarlos y ponerlos al servicio de la comunidad.
La eficiencia de nuestros archivos influye en el desarrollo económico, al garan-
tizar con su buen funcionamiento que se evite el mal uso de los recursos, tanto
por duplicidad de acciones, como por falta de continuidad en los programas o por
malos manejos de los mismos.
En este sentido, la transparencia de los archivos constituye la mejor garantía de
una administración honesta, íntegra y, por ende, de una democracia plena, en la cual
los ciudadanos pueden constatar en sus acervos públicos el por qué de la toma de
decisiones. Por ello, el acceso a la información es esencial a la democracia.

Los archivos son centros de información; de su buena administración depende
la eficiencia de las instituciones. Hoy debemos promover el reconocimiento social
del valor de los archivos.
La generación racional, la preservación y el ordenamiento de la documenta-
ción es fundamental para que se pueda ejercer el derecho a la información. Existe
un gran desconocimiento sobre la responsabilidad moral y legal que implica la admi-
nistración de documentos.
Es necesario establecer programas de capacitación para el personal operativo
que labora en los archivos, con objeto de adiestrarlo en el uso adecuado de las
nuevas metodologías archivísticas, así como en las nuevas tecnologías informáticas.
Deben desarrollarse asimismo, programas de actualización continua para personal
archivístico empírico. Métodos y prácticas de valoración; difusión; asuntos legales y
ética; administración de documentos y de informática; administración.
De igual forma sería conveniente establecer un comité ad hoc que elabore y
aplique a nivel nacional criterios de evaluación para aquellos archivistas que no tienen
título de técnico ni universitario, pero que pueden acreditar con su experiencia el
currículum correspondiente.
En los archivos y centros de documentación se requiere de profesionales de
los tres niveles educativos: técnico operativo, profesional universitario y especialista
posgraduado.3 Lo ideal es que cada institución cuente con personal de los tres niveles.
La informática es el hilo de la modernidad que nos permite manejar la inmensa
masa de documentos que se multiplica día a día. Convertir a la sociedad de la informa-
ción en la del conocimiento.
La mayoría de los usuarios tiene poca o nula capacitación sobre los equipos
actuales de cómputo. Si bien es cierto que la informática nos ayuda a procesar y
3
El personal técnico en materia de archivos debe tener una formación mínima de nivel de bachi-
llerato para cumplir con las tareas básicas operativas.
El profesional archivista ocupará los mandos directivos y deberá contar con una base suficiente de
conocimientos para poder interactuar con otras disciplinas: Historia, Derecho y Administración
Pública, así como Biblioteconomía, Paleografía e Informática, entre otras. Se requiere también formar
especialistas con nivel de posgrado, capaces de hacer ciencia archivística y recrear sus principios
teóricos para diseñar nuevos programas de desarrollo archivístico.
C ULTURA DE
almacenar información, si no se sigue una disciplina archivística, se generan verda-
deros monstruos de información que se terminan por eliminar en forma por demás
irresponsable.
Por ello es indispensable aplicar las reglas fundamentales de la archivística: el
principio de procedencia y de orden original, en las redes de transmisión de datos.
Los documentos electrónicos envuelven una relación e interdependencia más compleja
que la que se tiene con documentos en soportes tradicionales.
Mientras no se asegure la permanencia de los archivos electrónicos durante
todo el ciclo vital de los documentos en soporte de papel, éstos se tendrán que
seguir produciendo, de lo contrario, poco y en algunos casos nada quedará como
constancia del desempeño de las Instituciones o las personas.
Aunque la calidad del papel es inferior a épocas pasadas, no obstante la vida
de los documentos electrónicos es todavía menor. Las compañías de cómputo han
elaborado insumos perecederos, de ahí la necesidad de seguir utilizando el papel.
La revolución tecnológica y la velocidad de cambio de los equipos de cómputo
tiene importantes implicaciones para la preservación a largo plazo de los documentos
electrónicos, por lo que para asegurar que los que fueron creados en sistemas ante-
riores permanezcan disponibles en forma entendible y utilizable por los usuarios, se
deben migrar o transferir a nuevos sistemas de cómputo. Por ello requerimos de
archivistas informáticos, para asegurar que los documentos electrónicos se preserven
deben definirse estándares de trabajo que se constituyan en verdaderas Redes de
Archivos.
Existen diferencias abismales en los archivos públicos, mientras unos se encuen-
tran a la vanguardia tecnológica con la digitalización de sus fondos y su incorporación
a la red, otros no cuentan ni siquiera con un local y los muebles mínimos indis-
pensables para ordenarlos. Pero aún en los primeros, se encuentran archivistas que
desconocen el manejo de los documentos electrónicos.
La Constitución contempla que la legislación de archivos es de competencia
estatal. Por ello la mayoría de los estados cuentan con un marco jurídico en la materia;
los más hacen referencia a un sistema estatal de archivos que debe estar coordi-
nado por el AGN. Dicho sistema hasta la fecha no ha funcionado por falta de soporte

jurídico. Paradójicamente, hay municipios que cuentan con legislación al respecto,
en estados que aún carecen de ella. Pero también existen todavía varios estados que
no tienen ningún marco jurídico en materia de documentación de archivos públicos.
Por ello se requiere una Ley de Archivos.
Hoy se cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública Gubernamental y leyes estatales, más la del Distrito Federal, que aún no
opera al no integrarse el Instituto para observar su funcionamiento. No obstante, esta-
mos aún por debajo de los estándares democráticos internacionales. Requerimos
evaluar la eficacia de la ley y promover leyes en los estados que aún no la tienen.
Estados como Sinaloa, ya trabajan en su Ley de Archivos. Leyes complemen-
tarias de archivos públicos y protección de datos personales o habeas data, son
indispensables para generar una cultura de la transparencia, para ejercer el derecho
a la información, que contribuirá en forma decisiva al respeto a nuestro marco jurí-
dico, a vivir un Estado de Derecho y una vida plenamente democrática.
El ejercicio del derecho a la información es garantía de las demás libertades.
La obligación de todo Estado democrático es dar a la ciudadanía acceso a la infor-
mación que el propio Estado posee, tanto la que genera como la que recaba de
los ciudadanos. Por ello, los archivos gubernamentales deben ser públicos en todo
sistema democrático.
En todos los países es el Archivo Nacional el encargado de preservar la docu-
mentación. El programa Memoria del Mundo de UNESCO es coordinado con los
archivos nacionales de los diferentes países miembros, mientras que en nuestro país
es la SEP la que lo encabeza, por existir una duplicidad de funciones entre el AGN
y el INAH, ya que la ley orgánica del INAH incluye también entre sus funciones el
cuidado de los archivos históricos.
La Ley de Bienes Nacionales considera a los documentos históricos como
monumentos constitutivos del patrimonio de la nación. No obstante, no existe una
reglamentación que especifique cómo se define la historicidad de los mismos.
Por otra parte, a partir de la reforma del Poder Judicial, este poder ha empren-
dido la organización de sus propios archivos históricos a costa de desintegrar la
documentación del AGN, y de los archivos estatales. Ello ha venido a romper la inte-
C ULTURA DE
gración de los pocos archivos organizados del país, afectando su estructura y unidad
institucional. Afortunadamente hoy día, gracias a la informática, la documentación se
puede digitalizar y facilitar su acceso, donde quiera que ésta se encuentre.
Desde antes de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Públi-
ca Gubernamental, la ley de responsabilidades de los funcionarios públicos incluía la
obligatoriedad de hacer entrega de los archivos bajo su responsabilidad, al término
del encargo. Hoy se especifican sanciones administrativas ante su incumplimiento.
Esperamos que al cambio de autoridades, los nuevos funcionarios reciban las gavetas
llenas y las computadoras completas.
Hemos vivido un cambio político, que para convertirse en una verdadera transi-
ción democrática, requiere de una profunda reforma del Estado, mediante la revisión
de la Constitución. En ese sentido, hemos propuesto una reforma constitucional en
la que, con base en el artículo 73 constitucional con respeto absoluto a nuestro
federalismo y de acuerdo a la cooperación entre los estados, se establezca la facul-
tad de regular los archivos públicos y la creación de un órgano autónomo del Estado
responsable de esta tarea, así como garantizar el habeas data, derecho humano
inalienable de tercera generación.
Una Ley de Archivos redundaría en una administración más eficiente, en cuanto
las propias autoridades cuenten con la información necesaria para la adecuada toma
de decisiones, al tiempo que se evitará que continúe la pérdida de la memoria
histórica de la nación.
El ejercicio del derecho a la información permitirá que una ciudadanía mejor
informada, que pueda participar de manera más consciente y responsable en la vida
democrática del país.
Resolver conflictos, atender demandas, renovar instituciones, satisfacer expec-
tativas y anticipar problemas. Alentar en suma, el espíritu transformador de una
sociedad abierta y dinámica, buscando la concordancia entre la Constitución escrita y
la Constitución real.
Conciente de la importancia de preservar la memoria histórica, se debe a José
María Lafragua la primera iniciativa para legislar en materia de archivos y reglamentar
la concentración de los documentos en el Archivo General y Público de México.

En su discurso ante la Cámara de Diputados, con una gran lucidez y una visión
extraordinaria, concibió al Archivo como una fuente inagotable de conocimientos,
–de luces, hechos y derechos, como lo llamaría don Ignacio Cubas, primer director
del Archivo–, donde el jefe del gobierno encontraría la brújula para orientar y dirigir
la nave del Estado, para guiar los pasos de la nación por un camino seguro, y la
ciudadanía abrevaría en sus inagotables fuentes.
cegal
EL ESTADO DE DERECHO
EN EL ÁMBITO MUNICIPAL
DRA. TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA,
Departamento de Investigaciones Jurídicas de
la Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato
P
INTRODUCCIÓN
ensar en la hora presente, qué representa la vida municipal, con sus historia,
sus vivencias y sus leyes, es recobrar lo propio, volver a las raíces, es creer
que el Municipio es simiente espléndida y fecunda de la verdadera democracia,
en donde debe necesariamente surgir la Cultura de la Legalidad.
No obstante los avances de la ciencia y la tecnología, la carencia de lo más
elemental se expande por todas las regiones de nuestro país. Entre todas esas
carencias, la consecución de un verdadero Estado de Derecho, surge como impe-
rativo inaplazable.
No basta decir que todo Estado, por su connaturalidad con el Derecho, es
Estado de Derecho. Esta fórmula implica más bien un compromiso fundamental: el
de que el poder político, para mantener, en condiciones normales, el equilibrio
entre la libertad y el orden normativo, se someta a éste y no traspase sus mandatos.
Y el de que el propio orden jurídico encarne satisfactoriamente, en cada época, los
valores de justicia y seguridad en que reposa la comunidad humana a la que se
pretende servir.
La evolución misma de la sociedad, demanda un enorme impulso a la Cultura
de la Legalidad en múltiples aspectos, sobre todo en el conceptual, en el jurídico,
en el de la comunicación social y en el terreno de la informática. Este es un reto
53
sin precedentes que habrá de enfrentarse a partir de la educación y el respeto a la
dignidad del ser humano, con todo lo que ello implica.
La falta de atención a este factor, durante largos períodos de nuestra historia,
se traduce hoy con frecuencia, en la incapacidad de valorar, aprovechar y defender
nuestras instituciones.
De lo anterior se desprende la dimensión y la enorme trascendencia, de pasar
de la retórica a los hechos, para construir un real Estado de Derecho en el ámbito
municipal, aprovechando los medios que la tecnología pone a nuestro alcance.
ESTADO DE DERECHO Y
ESTADO SOCIAL DE DERECHO
A partir de la tercera década del siglo pasado, la expresión Estado de Derecho

adquiere una connotación precisa. Fue específicamente el tratadista alemán Von
Mohl quien aplicó la locución Rechsstaat, para significar la regulación, sometimiento y
control de la colectividad y del poder público, de sus órganos y funciones por medio
del Derecho.
La noción de Estado de Derecho se contrapone a la idea de un Estado anár-
quico, arbitrario, omnímodo o totalitario. Así, por Estado de Derecho (Rule of law
para los juristas angloamericanos) se entiende, básicamente, aquel Estado cuyos
diversos órganos e individuos miembros, se encuentran regidos por el Derecho y
sometidos al mismo; esto es, Estado de Derecho alude a aquel Estado cuyo poder
y actividad están regulados y controlados por el Derecho.1
El Estado contemporáneo es concebido en los sistemas jurídicos de occidente,
como un Estado sometido al Derecho. La Constitución es por una parte la forma
en que se manifiesta la soberanía nacional y por otra, el fundamento jurídico de
todas las actividades de los órganos estatales, así como de las actividades facultadas
y protegidas de los particulares.2
1
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Diccio-
nario Jurídico Mexicano, México, editorial Porrúa, 1989, tomo D-H, pagina 328 y siguientes.
2
Villoro Toranzo, Miguel, Derecho Público y Derecho Privado, México, editorial Jus, 1975.
C ULTURA DE
No es posible partir de un Estado sin Derecho, ni de la identificación del Estado
con el Derecho, como lo pretendía Hans Kelsen, al afirmar que El Estado es la
personificación del orden jurídico. Más bien debemos hablar de una continua interacción
de ambos conceptos, que viven en una constante tensión dialéctica que se resuelve
por una síntesis de colaboración y armonía.3
El problema de la relación del Derecho y del Estado, se encuentra íntimamente ligado

al problema del soberanía y al fundamento de la misma. Al abordar el problema no
conviene perder de vista el carácter dialéctico de esa relación, ni la característica del
poder como formador del Derecho.4
El Derecho es connatural al Estado. Es la atmósfera misma en que el Estado

vive y se desarrolla. Y es también el principio fundamental de su legitimidad y justifi-
cación. Por esa razón todo Estado de Derecho de nuestros días deber ser un Estado
de Derecho.
Al respecto, Manuel Pedroso, elaboró el esquema que a continuación se repro-
duce, con relación al Estado (E) y al Derecho (D).
(E)-(D) ¿Cómo ligarlos? ¿Qué relación existe entre ellos? Tomándolos en forma
aislada, no existe uno sin el otro: el Derecho sin el Estado no es nada; el Estado
sin el Derecho tampoco es nada. El Estado sin el Derecho es un simple fenómeno
de fuerza.
• (E) sin (D) un simple fenómeno de fuerza.
La proposición contraria, el Derecho sin el Estado, es una mera idealidad nor-

mativa, una norma sin efectividad.
• (D) sin (E) una mera idealidad normativa, norma sin efectividad.
3
Gonzalez Uribe, Héctor, Teoría Política, México, editorial Porrúa, 1982, 3ra. edición, página 222.
4
Pedroso, Manuel, Relación entre Derecho y Estado, y la Idea de Soberanía, México, en Revista
de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, UNAM, 1950, tomo XII, número 46, página 123.

La teoría de Kelsen, Estado igual a Derecho, da como resultante la confusión
de una parte substancial (el Derecho) con el todo (el Estado).
La posición correcta es la siguiente: Estado con Derecho, lo que equivale al
Estado de Derecho moderno.
• (E) con (D) Estado de Derecho moderno.5
De lo anterior se colige que Estado y Derecho, son conceptos y realidades

que se implican uno al otro y que en nuestros días han llegado a tener un vínculo
indestructible a través de la noción Estado de Derecho, avance singular de la civiliza-
ción, que ha ido evolucionando en el presente siglo para incorporar a dicha fórmula,
la idea de lo social, dando por resuelto lo que los juristas angloamericanos deno-
minan Welfare state o Estado social de Derecho, cuya pretensión básica ha sido
atemperar las fallas derivadas del individualismo liberal, cuya nota distintiva fue el
abstencionismo estatal.
Así, el Estado social de Derecho, reúne los elementos de juridicidad, añadiendo
como características la tutela a los derechos sociales, la intervención en materia
económica, política, social y cultural, así como la búsqueda de la justicia social.
A pesar de las variantes introducidas, la concepción del Estado social de Derecho con-
serva, en buena medida, las características y exigencias señaladas anteriormente como
propias del Estado de Derecho: en particular, la sujeción de los órganos estatales al
Derecho; pero, simultáneamente, el que las leyes emanen de un órgano popular repre-
sentativo, bajo procedimientos previstos por otras normas jurídicas; la distribución y
control del ejercicio del poder político; la legalidad de la administración y un control
judicial suficiente; la garantía de los derechos y libertades fundamentales, etcétera. Claro
está que algunas de esas instituciones jurídico-políticas requieren ligeras modificaciones
–como ocurre por ejemplo con las limitaciones al anteriormente, desmedido liberalismo
económico– a efecto de dar cumplimiento a los objetivos económico-sociales del
Estado social de Derecho. Así pues, para poder afirmar que se está en presencia de un
5
Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, México, editorial Porrúa, 1969, página 139.
C ULTURA DE
Estado social de Derecho, se requiere que el mismo satisfaga, además de sus objetivos
sociales, las exigencias que se han considerado propias del Estado de Derecho.6
No obstante las precisiones anteriores, la expresión Estado de Derecho, tiene en

el ámbito jurídico una connotación propia e inconfundible que bien podría prescindir
del calificativo social, pues basta con señalar que el concepto clásico ha evolucionado
al grado tal, que hoy no se limita sólo al mantenimiento de un orden jurídico, sino
que busca el logro de fines sociales. Conforme a estas reflexiones, me referiré a
Estado de Derecho en su significado evolucionado, contemporáneo, prescindiendo
del vocablo social, aun cuando no de sus implicaciones.
LOS ELEMENTOS DEL

ESTADO DE DERECHO
Como elementos fundamentales del Estado de Derecho es posible destacar los

siguientes:
1. El reconocimiento de la superioridad y preeminencia de los valores éticos del Derecho.

2. La voluntad de asumir soberanamente como propios dichos valores.
3. Un conjunto de reglas que permitan hacer realidad tales valores dentro de una
comunidad determinada.
4. Esas reglas deben derivar de la Constitución Política de cada país y en su conjunto
forman el Derecho positivo.
Los principios fundamentales que deben cumplirse y de los cuales debe partir
la formulación de tales reglas en un Estado de Derecho son:
1. La existencia de una Constitución escrita y rígida, que determine con claridad cuales
son los órganos del Estado.
2. La delimitación legal de las correspondientes atribuciones y competencias.
3. La supremacía constitucional sobre cualquier otra norma.
6
Op. Cit. supra nota 9, página 330.

4. La congruencia y sujeción de todo el orden jurídico a la Ley Fundamental, lo que
implica que a ella se ajusten todas las leyes, reglamentos, decretos y demás dispo-
siciones de carácter general.
5. La determinación constitucional de una serie de garantías para la persona humana,
tanto individuales como sociales, que no puedan ser violadas por ninguna ley o
autoridad.
6. El reconocimiento del principio de legalidad, que se traduce en la prohibición a las
autoridades para actuar si no hay alguna ley o norma de carácter general que se
los permita.
7. El respeto irrestricto a la garantía de audiencia, que impide privar a alguien de sus
derechos, sin previo juicio en que se le conceda la oportunidad de defenderse.
8. El equilibrio del poder público y la división de las tres funciones fundamentales, con
un sistema de frenos y contrapesos para evitar abusos y extralimitaciones.
9. El establecimiento de mecanismos de participación de la ciudadanía, en los asuntos
públicos, mediante una organización electoral confiable, para el logro de un gobierno
auténticamente representativo.
10. La pluralidad, veracidad y libre competencia de los medios de información; tales
como la radio, la televisión, la prensa, Internet, etcétera, que permitan no sólo el
conocimiento de las actividades gubernamentales, sino su vigilancia y control.
11. El establecimiento –tanto en la Constitución como en las demás leyes– de un sis-
tema de impugnaciones; esto es juicios y recursos, tanto jurisdiccionales como
administrativos.
Al hacer alusión al tercer elemento del Estado de Derecho contemporáneo,

se sugiere ya la importancia de las reglas del Derecho, mismas que tienen segura-
mente un origen tan remoto como el Derecho mismo, pero es en una etapa
histórica de fecunda creación, cuando las especulaciones filosóficas y jurídicas de los
antiguos llegaron a formularlas tal como algunas de ellas llegan a nuestros días y tienen
aún vigencia en el Derecho contemporáneo, aunque los fundamentos con que ahora
se les pueda invocar son distintos a aquellos con que las invocaban los juristas de
la antigüedad, los de la Edad Media y aún los juristas de la Edad Moderna y Con-
temporánea hasta una fecha no lejana y que no puede ubicarse con precisión, pero
C ULTURA DE
que corresponde a las últimas décadas, en que se precisan y afianzan las nuevas
doctrinas sobre los problemas fundamentales del Derecho.7
Ciertas corrientes contemporáneas parten de la idea de que no hay lagunas en
la ley, y de que para aplicar el Derecho positivo no se requiere acudir a las fuentes
supletorias del Derecho, en virtud de que es en el ordenamiento jurídico, donde
debe encontrarse la solución a todos los casos que plantea la realidad, lo que sin
duda pone de manifiesto la necesidad de replantear la validez de esa afirmación.
Tales asertos adquieren una enorme dimensión en países que como el nuestro,
tienen fincada su tradición jurídica en el Derecho escrito y que basan la actuación
de sus órganos estatales en el principio de legalidad, por estar inmersos dentro de
un Estado de Derecho.
CULTURA DE LA LEGALIDAD EN
EL ORDEN MUNICIPAL
No podemos concebir una vida propiamente humana, despojada de derechos funda-

mentales que estén protegidos por los ordenamientos, como son: la vida, la libertad,
la educación, la salud, la seguridad jurídica o la participación política. Nuestro país
se ha caracterizado por la búsqueda incesante de fórmulas tendientes a garantizar
la protección de tales derechos.
Desde los inicios de las luchas independentistas de 1810 a 1821, surge como
una constante, el aseguramiento de las libertades públicas y privadas.
La Constitución mexicana de 1917, fue el resultado de un largo y sangriento
movimiento revolucionario iniciado en 1910, que buscó satisfacer las exigencias políticas,
sociales y económicas del pueblo mexicano. Esta Constitución tiene una caracterís-
tica que la hace única entre las demás constituciones del mundo occidental. Y es
que por primera vez en el constitucionalismo clásico, se consignan en ella garantías
sociales al lado de las garantías individuales.
7
Enciclopedia Jurídica Omeba, Buenos Aires, editorial Bibliográfica Omeba (Driskill), 1982, tomo
XXIV, página 528.

La Constitución mexicana –anterior, en el tiempo, a las constituciones europeas
de la primera posguerra (1919-1939)– se refiere a los derechos a favor de los grandes
grupos sociales, elevándose al rango de normas constitucionales sus respectivas
reivindicaciones.8
La dignidad de la persona humana no puede consistir solamente en la titularidad
de la dignidad moral, de la subjetividad jurídica, de la libertad política; sino que debe
llegar a la remoción de los impedimentos sociales, a la efectiva formación de la
persona; y esta remoción debe dedicarse de lleno a una autorreconstrucción de
la persona, ya que el desarrollo del individuo sólo puede ser, después de todo,
obra del individuo mismo. El cambio del médium social debe llevarse a cabo como
consabido crecimiento cultural de los individuos que lo componen.
Advertimos en el contexto nacional, la tensión dialéctica entre lo individual y lo
colectivo, el respeto a los derechos individuales y los reclamos de justicia social, en
una sociedad indudablemente más madura y más exigente frente al poder público,
que gradualmente va evolucionando de la irresponsabilidad absoluta del Estado, a
la responsabilidad patrimonial.9
Son los individuos los que se enfrentan a la arbitrariedad y los que en todo
momento tienen el derecho de limitar, de transformar los esquemas o actos viola-
torios de sus garantías, al punto que cuando el gobierno viola los derechos del
pueblo, la insurrección es, para el pueblo y para cada porción del pueblo, el más
sagrado de los derechos y el más indispensable de los deberes.10
De ahí que deberían destinarse más recursos para fortalecer la impartición de
justicia en el orden municipal, ya que cuando la paz social se rompe, no hay dinero
que alcance para restaurarla. En el entorno municipal, deberán ganar espacio las
instituciones jurídicas para la solución de conflictos, pues de otra forma, la ciudadanía
8
González Uribe, Héctor, Hombre y Estado, México, editorial Porrúa, 1988, página 43.
9
Suárez Hernández, Daniel, Responsabilidad por Daños causados con el desempeño anormal de la
Administración de Justicia, México, Vid, Revista Investigaciones Jurídicas, Departamento de Inves-
tigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato, 1996, número
61, página 264.
10
Villoro Toranzo, Miguel, Derecho Público y Derecho Privado, México, editorial Jus, 1975, páginas 32
y 33.
C ULTURA DE
seguirá recurriendo a las marchas, plantones, huelgas de hambre, tomas de edifi-
cios y otras medidas similares que perturban la paz social.
Ante nuevas realidades, empezamos a ver una nueva sociedad que demanda
nuevos ideólogos, nuevos operarios, que promuevan y mejoren el proceso de
defensa de los gobernados desde el punto de vista técnico-jurídico, abiertos a otras
ideas, capaces de vivir en lo local y de actuar en lo global, sensibles al dolor y a
las necesidades, de los demás.
El principio de legalidad en la dinámica del Estado de Derecho, implica el someti-
miento de cualquier órgano de la Administración Pública Municipal, a las disposiciones
jurídicas.
El desarrollo de este postulado, conduce necesariamente, al reconocimiento
de la primacía de un orden jurídico basado en la dignidad, integridad y dimensión
social del ser humano.
La urgencia de establecer sistemas jurídicos cada vez más completos de control
de la legalidad y a la vez de defensa de los derechos de los particulares, es real-
mente evidente, urgencia que se acentúa precisamente en estos tiempos en que
estamos todavía lejos de haberlos alcanzado, pese a los esfuerzos que se han reali-
zado. Pero para estar en posibilidad de crearlos o perfeccionarlos con la premura
que exigen las circunstancias, es preciso captar la problemática que con mayor inci-
dencia registra la comunidad y buscar con diligencia el planteamiento de soluciones
a la misma.
Respecto a la legalidad, nuestra Ley Fundamental establece los siguientes prin-
cipios:
1. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá
ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,
sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que
se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho;
2. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y
motive la causa legal del procedimiento;

3. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar
su derecho; y
4. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribunales que
estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emi-
tiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Hoy día la lucha por el Derecho adquiere renovada y notable actualidad, lucha
civilizada que debe darse a través de las instituciones y del limpio ejercicio de las
disciplinas jurídicas. Falta mucho camino por recorrer, muchas acciones por realizar;
desde la tarea del legislador que establezca las normas sustantivas, orgánicas y pro-
cesales, hasta la labor del investigador y del catedrático.
Bajo este contexto, es preciso insistir en la necesidad de consolidar también,
el Derecho Constitucional Estatal, como forma para alcanzar un real federalismo y
un real Estado de Derecho.
27 y 28 de mayo de 2004
MEMORIA DEL ENCUENTRO PARA

LA CONSOLIDACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL
DE AVISOS DE TESTAMENTO
27 DE MAYO DE 2004
cegal
EL ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL EN
EL CONTEXTO DE UN NUEVO ORDEN
JURÍDICO NACIONAL
DIP. JULIÁN ANGULO GÓNGORA,
Presidente de la Comisión de Gobernación de
la Cámara de Diputados del H. Congreso
E
de la Unión, LIX Legislatura
n principio deseo agradecer la invitación de la Secretaría de Gobernación

para participar aquí con ustedes, en este evento de trascendental importancia
para el fortalecimiento del federalismo en México. Y si bien este encuentro se
ciñe específicamente al análisis de los mecanismos de consolidación del Registro
Nacional de Avisos de Testamento, que por sí solo es interesante e impostergable su
estudio, también es cierto que es parte de un todo para valorar reformas legislativas
que nos lleven a hacer vigente, eficiente y eficaz el enunciado constitucional que
establece que en cada estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los
actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros.
El motivo de mi intervención es provocar la reflexión de ustedes, de los expertos
en el Derecho Notarial y Registral, para conseguir los elementos que nos permitan
avanzar hacia una reforma legislativa que nos lleve a contar con una ley reglamen-
taria del artículo 121 constitucional, que implique incluso tocar nuestra Constitución,
pero no con el prurito de presentar una iniciativa sólo por participar, sino para
entregar a gobernantes y a gobernados un instrumento jurídico que sea viable y
garante verdaderamente del Principio de Seguridad Jurídica como lo expresaré en
las conclusiones de este trabajo.
Comparto con algunos estudiosos del Derecho, el concepto de que, la esencia
de la garantía de propiedad privada está en la posibilidad de trascender el patrimonio
a favor de otras personas, y esta transmisión de los derechos de propiedad pode-
65
mos hacerla a través de contratos como la compraventa, la permuta, la donación,
etcétera, pero existe como sabemos, el testamento, que es un acto que surte efectos
por la ausencia del sujeto, es decir mortis causa, situación ésta que nos obliga a ser
especialmente cuidadosos para brindar certeza y confianza a quienes lo utilizan, que
dicho sea de paso bueno sería promover una cultura del testamento, publicitando
sus bondades y seguridad jurídica, haciéndolo asequible a la población toda.
En este orden de ideas permítaseme citar algunos antecedentes de la propiedad
privada y enunciar las características y efectos jurídicos del testamento sin que pre-
tenda hacer toda una disección de esta institución del Derecho Civil, creo que nos
resultará útil para explicar mejor el tema.
Como sabemos, los romanos concibieron a la propiedad como la manera más
completa de gozar de los beneficios de una cosa. Estos beneficios comprendían la
facultad de servirse de ella conforme a su naturaleza; el derecho a percibir el pro-
ducto de la misma; el poder de distribuirla y el derecho a su reclamo de otros
detentadores o poseedores. Por supuesto, este derecho no podía ser absoluto, por
lo que los romanos establecieron algunas limitaciones en función del interés social.
Pero en suma, la propiedad resulta ser el dominio que se ejerce sobre la cosa poseída.
Para Rafael Rojina Villegas, la propiedad es el poder que una persona ejerce en
forma directa e inmediata sobre una cosa, para aprovecharla totalmente en sentido
jurídico, siendo oponible este poder a un sujeto pasivo universal, por virtud de una
relación que se origina entre el titular y dicho sujeto.
De aquí que efectuado el acto de apropiación por cualquiera de los medios
consignados para ese propósito en la ley, el propietario goza y dispone de la cosa
sin más limitaciones que las previstas en las leyes.
Esta exposición doctrinaria y antecedentes, se materializan en nuestro Derecho
Positivo, cuando el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su primer párrafo establece que, la propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originaria-
mente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Este tipo de propiedad ha sido reconocida como garantía en el curso del consti-
tucionalismo mexicano. Así, en los antecedentes de nuestra Constitución también
C ULTURA DE
se ha privilegiado el derecho a la propiedad privada, lo mismo en los textos consti-
tucionales de 1824 y 1857 siendo una república federal, como en la norma suprema
de 1836 y 1843 con la figura de república central. José María Morelos en los Senti-
mientos de la Nación, contundentemente expresaba: Que a cada uno se le guarden
sus propiedades y respete en su casa, como en un nido sagrado, señalando penas
a los infractores. Ahora bien, debemos reconocer el alcance social que el texto
vigente da a la propiedad privada, a la que considera como un derecho público
subjetivo, ya no la adopta en un sentido clásico individualista, sino por el contrario la
reconoce como una propiedad limitada, derivada y precaria.
Pues bien, llegamos al punto en que una de las formas de poder transmitir esa
propiedad de la que he venido hablando, es el testamento.
El testamento es un acto jurídico y como tal crea, modifica o extingue derechos
y obligaciones. Es unilateral, personalísimo, revocable, libre y formal y a través de
éste, una persona física, capaz, dispone de sus bienes y derechos y declara o cumple
deberes para después de su muerte. Como podemos darnos cuenta, es una insti-
tución jurídica muy completa.
De aquí que debamos todos coadyuvar a promover una cultura del testamento,
como dije al principio, ya que desafortunadamente la nuestra no es una cultura de
prevención.
Con nuestra legislación vigente, con todas las bondades del testamento y con
las medidas administrativas para su registro, debemos estar ciertos de que testando
en Quintana Roo o en Sonora, se conozca y cumpla la última voluntad del autor de
la herencia. Y para conseguir esta seguridad deben perfeccionarse las instituciones e
instrumentos jurídicos.
En la radicación de un procedimiento sucesorio, el juez o el notario, en su
caso, manda pedir informes al Archivo General de Notarías y al Registro Público
de la Propiedad sobre la posible existencia de un testamento, pero lo hace en la
entidad federativa de su residencia y en el mejor de los casos, en las entidades donde
se presume pudo el autor de la sucesión haber dejado disposición testamentaria. A
finales del año 2000, se da un avance al conjuntar esfuerzos la Secretaría de Gober-
nación, la Asociación Nacional del Notariado Mexicano y el Colegio de Notarios
M EMORIA DEL E NCUENTRO

cultura de la legalidad PARA LA C ONSOLIDACIÓN ... 67
del Distrito Federal, se promueve y consigue la creación del Registro Nacional de
Avisos de Testamento, que depende de la Dirección General de Compilación y
Consulta del Orden Jurídico Nacional de la Secretaría de Gobernación.
De esta manera la información se concentra en un banco de datos operado
por un órgano de gobierno de la Federación, ya que las entidades federativas están
comprometidas a remitir periódicamente la información que corresponde a los
testamentos, pero este compromiso de los estados y del Distrito Federal tiene
como origen la celebración de convenios de coordinación que han venido operando
sustentados en la voluntad política de las entidades federativas, cuando la mejor
fuente de esta obligación, debe ser la ley.
Así llegamos al artículo 121 constitucional que establece la facultad y también
la obligación del Congreso de la Unión para legislar, estableciendo la manera de
probar los actos públicos, los registros y los procedimientos judiciales y los efectos
de éstos, cuando celebrados en un estado de la Federación debe concedérseles
entera fe y crédito en todos los otros.
Ahora bien, esta facultad del Congreso General tiene un imperativo que deberá
satisfacerse al expedir la legislación secundaria, imperativo que le impuso el consti-
tuyente de 1917 y que consiste en sujetarse a las bases siguientes:
a) Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y por consiguiente,
no podrán ser obligatorias fuera de él.
b) La segunda de las bases que establece el precepto sujeto a estudio, consiste en
determinar que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su
ubicación
c) La tercera base que debe observarse en la expedición de la ley, se refiere a las sen-
tencias pronunciadas por los tribunales de un Estado.
En la primera vertiente se refiere a los derechos reales o a los bienes inmuebles

ubicados en otro estado diferente del que emitió la resolución, y dice que estas
sentencias sólo tendrán fuerza ejecutoria en un estado distinto, cuando así lo dispon-
gan las leyes de esta entidad.
C ULTURA DE
En la segunda hipótesis se habla de las sentencias sobre derechos personales,
estableciendo que sólo podrán ser ejecutadas en otro estado, cuando la persona
condenada se haya sometido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia que
las pronunció y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir a juicio.
Y por último, las fracciones IV y V del artículo 121 establecen como impera-
tivo, que los actos del estado civil ajustados a las leyes de un estado tendrán validez
en los otros; y los títulos profesionales expedidos por las autoridades de un Estado,
con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros.
En este supuesto vale la pena mencionar un ejemplo en el que la legislación
del estado de Tamaulipas establecía el matrimonio por equiparación, que lo hacía
consistir en la unión sexual continuada de un solo hombre y una sola mujer, La
Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que el precepto es inconstitucional
por ir en contra del contenido de la fracción IV del artículo 121 de la Constitución,
al no poder tenerse por acto relativo al estado civil un matrimonio por equipa-
ración.
Como podemos darnos cuenta, el escenario jurídico a cubrir por una nueva
legislación es amplísimo y muy necesario.
El artículo 121 constitucional tiene antecedentes sui géneris, veamos:
Los tratadistas nos dicen que su texto, el del párrafo primero, es una copia fiel
del texto establecido en la sección 1 del artículo IV de la Constitución de los Estados
Unidos de América, que dice que se dará entera fe y crédito en cada Estado a
los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los demás. El Con-
greso podrá prescribir, mediante leyes generales, la forma en que dichos actos,
registros y procedimientos se probarán y el efecto que producirán.
Hablar de este texto, es hablar del federalismo, por eso mi cita al principio de
la exposición. Vamos brevemente a hablar del proceso histórico de los vecinos del
norte como un modelo del sistema federal e inmediatamente del nuestro.
Las trece colonias independientes asentadas en el territorio que ocupan los
Estados Unidos de América, no tenían problemas ni estaban unidas entre sí, hasta
que el Parlamento y la Corona británicos emitieron disposiciones de carácter tribu-
tario que afectaron a los colonos, como fueron la Ley del Timbre, y la del Té, que
fueron expedidas sin la intervención de los contribuyentes de las colonias de América.

Como consecuencia, los colonos salen a la calle a protestar por los impuestos
y exigen a la Corona y al Parlamento que se tome en consideración a los contri-
buyentes. Con este incidente arranca la trayectoria independentista de los Estados
Unidos de América y se convoca al primer congreso que habrá de desembocar en
la propuesta de confederación, misma que como sabemos fracasa por las fuertes
raíces localistas y regionalistas de las colonias.
Finalmente se llega a la definición jurídica del federalismo como fórmula de
distribución de facultades entre la Federación y las entidades federativas, logrando
un equilibrio de pulcritud política, en donde el órgano federal tiene las facultades
suficientes para realizar sus funciones sin sofocar a las entidades federativas.
Madison en la obra El Federalista, al estudiar las facultades que las partes han
transferido al órgano central o Federación, las agrupa y, entre ellas incluye a las
facultades para el bien de la Unión entre la Federación y sus partes, mencionando
al efecto las necesarias para el debido crédito de los actos, sentencias y registros
públicos que se realicen en una de las entidades, para que sean debidamente acep-
tadas en las demás.
Veamos ahora nuestra evolución histórico-jurídica. Al constituirnos como nación
y darnos nuestra primera constitución, la de 1824, su artículo 145 tenía un texto
idéntico al de la Constitución norteamericana; en la Constitución de 1842 durante
el régimen centralista se establecía un texto igual, sólo adicionando los procedimientos
de otras autoridades distintas a las judiciales;
La Constitución de 1857 adoptó el contenido de la de 1824, aunque no textual-
mente; y finalmente en la Constitución de 1917 se aprobó el texto que corresponde
al artículo 121 y así se ha mantenido hasta la fecha. Llama la atención que se aprobó
sin discusión, aunque por unanimidad de votos.
CONCLUSIONES
La Constitución debe prever normas que regulen el ejercicio del poder autónomo de
los estados miembros, con vista a obtener un resultado armónico, manifestaciones
de unidad, garantía de equilibrio y base de seguridad y facilidad en las relaciones en
C ULTURA DE
que varios estados intervienen. De ahí que formulo la siguiente propuesta que hoy
comento con ustedes y que formalizaré ante la Cámara de Diputados en términos
del artículo 71 constitucional.
Propuesta para reformar

el artículo 121 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Atendiendo al estatuto jurídico que actualmente corresponde al Distrito

Federal, reformar el primer párrafo del artículo 121 constitucional para incluir al
Distrito Federal, que no siendo un estado libre y soberano debe estar considerado
en este precepto para estos efectos, con la naturaleza jurídica que le conceden los
artículos 44 y 122 de la Constitución.
Segundo. Adicionar una fracción VI al artículo 121 constitucional, a fin de deter-
minar expresamente la creación de un registro nacional de testamentos, así como
este precepto considera de manera específica y muy concreta, tanto a los actos del
registro civil, como a los títulos profesionales.
Tercero. Tocando la constitución por motivos sustantivos, podemos aclarar
gramaticalmente su texto en el mismo artículo 121, para que diga: En cada Estado
de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, a los registros y
a los procedimientos judiciales de todos los otros... Es decir adecuar gramaticalmente la
redacción para evitar interpretaciones diversas, pues en la actual puede entenderse
que los actos y los registros deben ser judiciales, como lo son los procedimientos, y
Cuarto. Expedir la Ley reglamentaria del artículo 121 de nuestra Constitución.

28 DE MAYO DE 2004
cegal
EL TESTAMENTO AGRARIO
AGR. ABELARDO ESCOBAR PRIETO,
Director en Jefe del Registro Agrario Nacional
A
gradezco a los organizadores el generoso título de Conferencia Magistral

que le han dado a mi participación; yo diría que es una plática en la que
voy a compartirles lo que es nuestro trabajo en el Registro Agrario Nacional
y a comentarles lo que es el marco jurídico que rige nuestro quehacer institu-
cional dentro del Estado de Derecho que, día a día, se fortalece en nuestro México
democrático.
Antes de entrar al tema que nos ocupa, quiero hablarles un poco sobre las
funciones y responsabilidades que tiene a su cargo el Registro Agrario Nacional,
como órgano desconcentrado y parte integrante del Sector Agrario, junto con la
Procuraduría Agraria y el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, todos
coordinados por la Secretaría de la Reforma Agraria, al frente de la cual se encuentra
el licenciado Florencio Salazar Adame.
El Registro Agrario Nacional es una institución del Gobierno Federal que tiene
a su cargo, como su nombre lo indica, el registro y control de la tenencia de la
tierra en sus formas ejidal y comunal, así como también el brindar seguridad docu-
mental a los poseedores de la misma.
El Registro Agrario Nacional expide los certificados parcelarios, los certificados
de derecho sobre tierras de uso común y los títulos de solares urbanos.
Estos documentos se emiten en forma gratuita, derivados del Programa de
Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, mejor conocido
73
como Procede, en el cual confluyen los esfuerzos de todas las instituciones que
integramos el Sector Agrario.
Para darles una idea de la dimensión de nuestras responsabilidades como insti-
tución, permítanme citar algunos datos:
• Más del 50 por ciento del territorio nacional es propiedad social. Es decir, 103.5
millones de hectáreas distribuidas en 29,942 núcleos agrarios. De ese gran total,
27,664 son ejidos y 2,278 son comunidades.
• Hasta el momento (2004), el 82.8 por ciento de los núcleos agrarios están regula-
rizados. Están pendientes 5,125 núcleos.
• En cuanto a superficie, de las 103.5 millones de hectáreas, se han regularizado 76.2
millones y certificado 69.03 millones de hectáreas.
• Esto significa que nos falta por regularizar 27.3 millones de hectáreas, pero de este
total, 9.6 millones no son regularizables debido a que corresponden a cuerpos de
agua, caminos e infraestructura.
• En concreto, tenemos que regularizar 17.7 millones de hectáreas y el compromiso
con el presidente Vicente Fox es que al término de su administración toda esa pro-
piedad social estará documentada y certificada.
• Para cumplir con este objetivo, este año vamos a medir 6 millones de hectáreas y
tenemos programado que las restantes se atiendan en los próximos dos años.
De tal manera que toca al Registro Agrario Nacional emitir y resguardar esa
documentación que da certidumbre jurídica en la tenencia de la tierra a los cam-
pesinos y que es el detonador de las inversiones en el campo.
Esto nos plantea el manejo de una cantidad enorme de expedientes. Hasta el
día de hoy tenemos 44 kilómetros lineales de documentos en nuestro archivo central,
aquí en la Ciudad de México, y en las delegaciones estatales.
Para hacer manejable y útil toda esta información estamos desarrollando dos
programas: uno, de digitalización de nuestro archivo para que, vía Internet, se puedan
solicitar y adquirir copias certificadas de los expedientes desde nuestras delegaciones.
Y, dos, la modernización y actualización del catastro rural. Pensamos que para
acelerar el flujo de inversiones al campo –que es la etapa para la que estamos traba-
C ULTURA DE
jando con la certificación de la propiedad social–, necesitamos ofrecer información
actualizada sobre la ubicación de los predios, datos del poseedor y, desde luego, la
vocación de la tierra.
Con este propósito hemos firmado convenios, a través de la Secretaría de la
Reforma como cabeza de Sector, con los gobiernos de los estados para unificar los
sistemas informáticos y así poder intercambiar datos.
Se trata de que nosotros les proporcionemos la información actualizada que
tenemos sobre la propiedad social en sus entidades y que ellos nos transmitan la
que poseen sobre la propiedad rural privada.
De esta forma vamos a tener un catastro único y nacional con toda la informa-
ción actualizada y con tecnología que permita su consulta en forma ágil y confiable.
Un catastro con estas características facilitará, sin duda alguna, la toma de deci-
siones en cuanto al diseño y planeación del uso potencial de la tierra, por parte del
Estado, y de los propios inversionistas.
Con estas líneas generales sobre quiénes somos y qué hacemos, quiero pasar
ahora al tema que nos reúne.
Se habla mucho sobre los múltiples problemas que aquejan al campo. De alguna
manera siempre los hemos conocido.
Pero además de ese atraso en su modernización y las grandes desventajas que
tienen los campesinos mexicanos para competir en este mundo globalizado, se
presenta otro fenómeno que, día tras día, se agudiza: el envejecimiento de los hom-
bres y mujeres de nuestro medio rural.
Se estima que el 70 por ciento de los sujetos agrarios son de edad avanzada:
la mitad supera los 50 años y el 20 por ciento tiene más de 65 años de edad.
Para prevenir que ese proceso de envejecimiento, aunado a la fuerte migra-
ción de los jóvenes, propicie el retorno de la inseguridad jurídica, en el 2001 se
puso en marcha el Programa Hereda, operado fundamentalmente por la Procura-
duría Agraria y el Registro Agrario Nacional.

Es un trámite sencillo, que tiene un costo moderado de 22 pesos y en el que
procuramos otorgar todas las facilidades a nuestro alcance, como son la visita a las
comunidades agrarias de brigadas con abogados habilitados como registradores para
que in situ asesoren y levanten las listas de sucesión, también llamadas testamentos
agrarios.
El testamento agrario es definido por el especialista Luis Agustín Hinojos, en su
libro Las sucesiones agrarias como: ...el documento en que consta el acto jurídico
unilateral, personalísimo, modificable y libre, formalizado por un ejidatario, comu-
nero o posesionario capaz ante un registrador o persona dotada de fe pública,
mediante el cual designa a la persona que a su fallecimiento le sucederá en sus
derechos agrarios (parcela y tierra de uso común) y en los demás inherentes a su
calidad agraria, según el orden de preferencia asignado por el propio titular.
Tal documento, de acuerdo con la Ley Agraria, debe depositarse ante la Dele-
gación Estatal del Registro Agrario Nacional que corresponda.
En Derecho Agrario la regla general es hablar de un singular heredero o sucesor,
quien hereda la totalidad de los derechos que pertenecieron al campesino. Es decir,
una sola persona física hereda en bloque la parcela o parcelas, las tierras de uso
común, el solar que no ha sido titulado, la calidad de ejidatario o comunero y los
demás derechos inherentes.
Hay dos excepciones a la regla que aplican solamente a la sucesión legítima: la
primera, cuando existen varios herederos con igual derecho y, la segunda, cuando
no existen sucesores aptos para heredar.
La misma legislación establece un orden sucesorio muy preciso: en primer lugar
el cónyuge, a falta de éste, la concubina o el concubinario, o, en su defecto, sólo
uno de los hijos. Luego podrá heredar uno de los ascendentes.
Hermanos, medios hermanos, tíos, primos, sobrinos, nietos y bisnietos están
excluidos por ley para heredar.
Los bienes que la ley prevé que pueden ser objeto de herencia, mediante
testamento agrario, son las parcelas de que sea titular el testador, sobre las cuales
se hayan expedido certificados al ejidatario, comunero o posesionario, lo que sólo
puede ocurrir después de que el ejido o comunidad fueron certificados mediante
el Procede.
C ULTURA DE
No es posible incluir válidamente en un testamento agrario otros bienes inmue-
bles, como es el caso de los solares propiedad del autor de la sucesión y que han
sido titulados, debido a que ya no se encuentran sujetos al régimen ejidal sino a
las disposiciones que marque el Código Civil de la entidad correspondiente.
Tampoco pueden ser parte de un testamento agrario disposiciones de herederos
que versen sobre cualquier otro bien de carácter patrimonial, como fincas urbanas o
rústicas de propiedad particular, tractores, mobiliario, ganado, herramienta, aperos
de labranza, antigüedades, etcétera.
Estas disposiciones datan de 1992, a raíz de las modificaciones constitucionales
al artículo 27. Antes de ese año, los campesinos eran usufructuarios y posesionarios
de la tierra y no dueños, como lo comenzaron a ser a raíz de que se reformó el
27 constitucional.
Lo que tenemos en nuestros archivos son miles y miles de listas de sucesión
que se elaboraron durante las últimas seis o siete décadas y que son jurídicamente
válidas, debido a que cumplen con las disposiciones contenidas en los diversos códigos
y leyes que estuvieron vigentes hasta la expedición de la actual Ley Agraria.
En su mismo estudio sobre Las sucesiones agrarias, Luis Agustín Hinojos define
la lista de sucesión como ...el documento que contiene la designación de sucesores
formulada y ratificada en forma individual o colectiva por el Titular de un Derecho
Agrario legalmente reconocido, ya sea ante el comisariado ejidal o ante la Asamblea
del Núcleo, la cual debía ser inscrita en el Registro Agrario Nacional, por disposición
expresa de la propia Ley.
Estas listas de sucesión comenzaron a formalizarse a partir de 1915 y dejaron
de levantarse el 26 de febrero de 1992.
A partir de marzo de ese año y hasta la fecha, se han estado levantando los
testamentos agrarios, que en esencia son las mismas listas de sucesión pero forta-
lecidas por la Ley Agraria con derechos inherentes.
Quiero hablarles ahora sobre las mejoras que se realizaron al pasar de las listas
de sucesión al testamento agrario.
En primer lugar, las listas de sucesión no se realizaban con fedatarios. Estos no
eran necesarios. Ahora, para los testamentos agrarios es indispensable la interven-

ción del fedatario, el cual puede ser un Registrador Agrario, un Notario Público, al
igual que otras personas o funcionarios dotados de fe pública.
En este sentido, en mi calidad de Director en Jefe del Registro Agrario Nacional,
tengo facultades legales para dotar de fe pública a los funcionarios que promueven
la incorporación de ejidatarios al Programa Hereda. Esta facultad la ejerzo con los
servidores de la Procuraduría Agraria y del Registro Agrario Nacional.
En cuanto a la inscripción registral, todas las listas sucesorias tenían que ser ins-
critas en el Registro Agrario Nacional, en tanto que los testamentos agrarios no son
objeto de inscripción alguna sino de un simple depósito para su resguardo y custo-
dia en nuestra institución.
Es más, la Ley Agraria no indica que los testamentos que se otorguen ante
fedatarios deban ser depositados, lo cual debería ser obligatorio.
Por eso hemos iniciado consultas públicas, a través de foros nacionales –en
marzo de este año realizamos uno en seis sedes regionales– para definir estos y
otros cambios que, estamos conscientes, requiere el marco jurídico secundario
agrario.
Para el levantamiento de las listas sucesorias se requería la intervención del
Comisariado Ejidal y en ciertos casos también de la Asamblea del Núcleo Agrario.
Ahora, los testamentos se formalizan sin que se requiera la intervención de tales
órganos de representación y de decisión del Núcleo Agrario.
Por lo que respecta a la autonomía de la voluntad, con las listas la designación
de los sucesores estaba limitada o restringida exclusivamente a las personas que
expresamente mencionaba la Ley.
Es decir, miembros cercanos a la familia, o quienes vivían en familia con el titular,
así como los dependientes económicos del mismo.
En el caso de los testamentos, no existe restricción alguna para designar here-
deros. No se pide que el sucesor sea pariente del testador.
Hay plena y absoluta libertad para designar. Impera el principio de libre testar.
¿Cómo queda la publicidad registral? Desde el momento en que fueron objeto
de inscripción en el Registro Agrario Nacional, las listas de sucesión se convirtieron
en documentos sujetos plenamente al principio de publicidad registral, tanto en el
C ULTURA DE
aspecto formal como material, ya que no existe impedimento legal para expedir
copia certificada o constancia de las inscripciones y asientos relativos a las mismas,
para quien lo solicite.
Tampoco existe obstáculo alguno para que el público consulte o revise las ins-
cripciones relativas y los documentos que obren en el referido registro, porque es
parte de la publicidad material.
Sobre este mismo punto de la publicidad registral, pero con respecto del testa-
mento agrario, desde el momento en que la Ley Agraria vigente dispuso que la
designación de sucesores se realice ante un registrador o fedatario, así como su
resguardo en sobre sellado –el cual se deposita en la bóveda del Registro Agrario
Nacional–, dichos documentos se encuentran sujetos a un deber legal de discre-
ción y de reserva.
La apertura de estos sobres sellados sólo puede efectuarse cuando se com-
prueba legalmente que el testador falleció, previa solicitud de quien acredita tener
interés jurídico para ello, en presencia de testigos. Es evidente que este procedi-
miento permite que escape a la publicidad registral.
Otra diferencia que existe entre las listas de sucesión y el testamento agrario,
es la que se refiere a la dependencia económica con el testador y que en el pasado
era condición para ser designado sucesor.
Aunque en un principio era aceptable que cuando menos viviera en familia con
el ejidatario titular del derecho agrario, ya que al fallecimiento de éste el sucesor
se convertía en el jefe de la familia.
Esta dependencia debía subsistir cuando menos al momento de ser formalizada
la lista de sucesión.
En el testamento agrario toda esta situación de dependencia se elimina. El sucesor
no tiene que acreditar nada de esto. Tampoco requiere demostrarla ante el Registro
Agrario Nacional para promover la adjudicación de los bienes del difunto.
Todo fue modificado el 22 de febrero de 1992 por el Congreso de la Unión
al aprobar la Ley Agraria y, sobre este aspecto en especial, el Artículo 17.
Para formalizar ante fedatario público, el testador debe identificarse plenamente
y en caso de que no tuviera identificación, requerirá de dos testigos con identifica-

ción. Para que tenga plenos efectos jurídicos, la lista de sucesión ya ratificada debe
depositarse en el Registro Agrario Nacional.
Cuando no había listas de sucesión, el ejidatario o comunero podía heredar
solamente su derecho sobre la unidad de dotación y su calidad de ejidatario o
comunero, aún cuando tuviera una o varias parcelas derivadas de un parcela-
miento económico, lo mismo que tierras de pastoreo o forestales y de un solar
no titulado.
No podía disponer de los derechos de uso y disfrute sobre los mismos, ni
incluirlos en su lista de sucesión mencionándolos de manera individual, por la razón
de que todavía no le habían sido legalmente asignados por la Asamblea de Delimi-
tación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales.
Con su incorporación al Procede, los campesinos pueden heredar el derecho
sobre las tierras de uso común. Es decir, el porcentaje que les fue asignado por la
asamblea del núcleo agrario y que está amparada por el certificado correspondiente,
las parcelas y además su calidad de ejidatario o comunero, con todos los derechos
inherentes, consubstanciales e implícitos, que pueden traducirse, por citar algunos, en:
• Derecho de acción para ser reconocido por el núcleo agrario como ejidatario o
comunero; de petición para solicitar que se convoque a asamblea; de representación
para ser representado ante las asambleas por un apoderado legal.
• Otros derechos como el votar y ser votado para ocupar cargos en los órganos de
representación; de acrecentar sus derechos y consolidarse en el núcleo mediante la
compra de otras parcelas o solares; de ejercer su derecho de tanto; de dar en garantía
el usufructo de sus parcelas; de constituir fondos de garantía para afrontar sus créditos.
• Tiene derecho también a recibir indemnizaciones por la expropiación de sus parcelas
o tierras de uso común; a recibir los beneficios, apoyos y subsidios de programas como
Procede, Procampo, Oportunidades, Kilo por Kilo, Peso a Peso.
• A estímulos fiscales, a realizar importación de maquinaria, equipo e insumos, y a
muchos otros más que incluyen becas de estudio y capacitación conferidos en dife-
rentes cuerpos legales.
Quiero abordar ahora, la naturaleza jurídica que da sustento tanto a las listas
de sucesión como al testamento agrario.
C ULTURA DE
A raíz de la Ley Agraria de 1992, la designación del sucesor preferente y el
instrumento que hemos denominado listas de sucesión, poseen naturaleza jurídica
de auténtico testamento.
Adicionalmente, podemos considerar que la nueva lista de sucesión que con-
tiene el artículo 17 de la Ley Agraria es, en esencia, un acto de última voluntad,
mediante el cual la persona está disponiendo de ciertos bienes y derechos de natu-
raleza agraria, a los que asigna un destino después de su muerte.
Al analizar esto, podemos percatarnos de que dicho acto contiene algunos ele-
mentos jurídicos propios de los testamentos civiles que lo hacen ser unilaterales,
personalísimos, esencialmente revocables, libres y, en ciertos casos, formales y
solemnes.
Dichos elementos jurídicos podríamos sintetizarlos de la siguiente manera:
1. Se realizan en un solo momento. Es decir, sin interrupciones. No es válido un tes-

tamento si se realiza por etapas o en varios momentos jurídicos.
2. Requiere la presencia de testigos. Los testigos, junto con el registrador o fedatario
que interviene, tienen como misión constatar la identidad, la edad mínima de 16
años requerida para testar, la capacidad y el sano juicio del testador.
Pero además verificar algo muy importante: que el testador se encuentra libre de
toda coacción física o moral.
3. La impugnabilidad. Cuando falte alguna de las circunstancias antes mencionadas,
entre otras, el testamento podrá ser impugnado en juicio para intentar invalidarlo.
El testamento agrario posee ciertas características que lo hacen ser excepcional

y que nos dan razones adicionales para ubicarlo en la clasificación de testamentos
de naturaleza jurídica especial.
Entre esas características que lo hacen diferente podemos enumerar las siguientes:
1. Ningún otro documento, ni siquiera el testamento formal ante notario, es tan eficaz
para proteger el patrimonio familiar y evitar que la tierra no se quede ociosa cuando
fallezca el titular, debido a que la ley favorece que el sucesor entre de inmediato en
posesión del bien con toda la seguridad jurídica que le otorga el certificado agrario.

2. La calidad especial de los testadores: Se trata de individuos que son titulares de dere-
chos de naturaleza agraria, los cuales también poseen un derecho subjetivo como
lo es la calidad de ejidatario, comunero o posesionario.
Sólo quienes reúnen esta calidad y cualidad, conforme a la legislación agraria vigente,
se encuentran en aptitud de formular válidamente un testamento agrario y en la
posibilidad de que éste llegue a surtir plenamente sus efectos conforme a Derecho.
3. La naturaleza jurídica de los bienes: Los bienes o derechos que pueden ser objeto
de un testamento agrario están delimitados exclusivamente a los de naturaleza agraria.
Más claro aún, a los clasificados como propiedad social: los inmuebles denominados
parcelas, los derechos que se poseen sobre tierras de uso común y los solares urba-
nos que no han sido titulados.
4. La legislación que lo regula: Es de carácter federal y norma todo lo concerniente a
los ejidos y comunidades, así como al régimen de la propiedad social, a través de
la Ley Agraria, del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, y del marco
jurídico de los tribunales agrarios.
5. La intervención de fedatarios: Estos se requieren para formalizar la cesión de dere-
chos y pueden ser notarios públicos, o bien funcionarios que han sido facultados
expresamente para tal objeto por la Ley Agraria y otras disposiciones especiales que
reglamentan su función.
6. Por su procedimiento administrativo: Existe un procedimiento de naturaleza formal
y materialmente administrativa que se realiza ante la delegación estatal del Registro
Agrario Nacional con el propósito de transmitir el dominio por sucesión, teniendo
como base una lista de sucesión antigua o un testamento agrario.
Mediante este procedimiento, cuando existen sucesores designados, se puede tra-
mitar y obtener la expedición a favor del sucesor preferente que corresponda, de
los nuevos certificados parcelarios y los de tierras de uso común, así como de solares
urbanos no titulados, sin necesidad de acudir a los Tribunales Agrarios, a menos que
exista controversia o conflicto.
7. Intervención de tribunales: La Constitución mexicana dispone la existencia de tribu-
nales agrarios, los cuales son de carácter federal y autónomos, dotados de plena
jurisdicción para resolver, entre otros asuntos, las controversias de carácter sucesorio.
Estos tribunales pueden declarar herederos, reconocer y asignar derechos agrarios

por sucesión legítima en vía de jurisdicción voluntaria.
C ULTURA DE
Igualmente pueden juzgar y ser instrumento contencioso en aquellos casos que
se lleguen a presentar con motivo de la impugnación de las listas de sucesión inscritas
en el Registro Agrario Nacional, y también sobre los testamentos agrarios deposi-
tados en la institución o formalizados ante fedatario público.
A manera de síntesis podríamos decir que, por su originalidad y características
propias, el testamento agrario es un acto jurídico especial y muy diferente al que
realizan otras instituciones de carácter sucesorio de naturaleza civil, tanto nacionales
como de otros países.
Es evidente que para un campesino que ha nacido y pasado toda su vida en
la tierra que ocupa, le es difícil decidir sobre su herencia. Las implicaciones cultu-
rales y hasta económicas, se constituyen en un fuerte impedimento para el avance
del Programa Hereda.
No obstante, las metas iniciales fijadas se han superado y confiamos en que
sigan avanzando.
Para ello, seguiremos otorgando todas las facilidades que estén a nuestro alcance,
porque sabemos que cuando no existe lista de sucesión las disputas por la herencia
terminan desintegrando a las familias y alterando la paz social del núcleo agrario.
De acuerdo con las estadísticas del Sector, más del 30 por ciento de los litigios
que se ventilan en los tribunales agrarios, tienen su origen en disputas por la herencia.
Como institución, estamos trabajando para que el Registro Agrario Nacional
sea confiable, con autoridad moral plena, respetado y con credibilidad por parte de
los sujetos agrarios.
Creemos que esta es la mejor forma de apoyar al presidente Vicente Fox en
su propósito de ser visto por los campesinos, por los comuneros, ejidatarios, por
los indígenas, como el Presidente que solucionó las peleas entre hermanos, que
trajo la paz al campo para inaugurar una nueva era de prosperidad.
Pero además, en el Sector Agrario sabemos que los hombres y las mujeres
del campo requieren algo más que instituciones modernas y eficientes.
Exigen un trato digno y respetuoso. Un trato, en esencia, humano, congruente
entre lo que se dice y lo que se hace.
Esta es la filosofía que estamos aplicando quienes trabajamos en el Sector Agrario
y esperamos que contribuya en parte a saldar la deuda histórica que tenemos con
los que menos tienen y reclaman nuevas oportunidades de desarrollo.

28 DE MAYO DE 2004
cegal
REGISTRO NACIONAL DE TESTAMENTOS
DIP. ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ,
Presidenta de la Comisiòn Especial de la Niñez,
Adolescencia y Familia de la Cámara de Diputados del
A
H. Congreso de la Unión, LIX Legislatura
preciable auditorio, agradezco al Dr. Eduardo Castellanos Hernández, quién

a nombre del Lic. Daniel F. Cabeza de Vaca Hernández, Subsecretario de
Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación,
me ha invitado a participar en los trabajos del Encuentro Nacional para la Consoli-
dación del Registro Nacional de Avisos de Testamento.
Es importante señalar que en materia de sucesiones testamentarias es imprescin-
dible dejar muy claro que si hacemos un buen uso de este instrumento, el testamento,
los beneficiados seremos en primer lugar nosotros, porque a través de él estamos
adquiriendo seguridad jurídica para nuestros bienes y derechos, y en segundo lugar,
estamos otorgando seguridad a aquellos a quienes les estemos legando dichos bienes
y derechos.
La mayoría de la gente que decide hacer un testamento generalmente lo hace
cuando se encuentra con alguna enfermedad grave o porque ya es muy adulta y
considera que está próxima a morir, sin embargo nos inclinamos a pensar que nunca
ha existido una edad determinada para tomar dicha decisión. En este contexto es
importante señalar que vivimos en una sociedad en donde es impredecible que nos
encontremos preparados ante cualquier situación de riesgo, por lo que debemos de
prever cualquier suceso, incluyendo el de la muerte.
Por lo tanto, el tema inherente al aspecto legal derivado de la protección, segu-
ridad y certeza jurídica del testamento, es el que se relaciona con la situación de
85
enorme desventaja frente a la eventual gestión jurisdiccional por parte de las personas
que por su edad o por su ignorancia, son endebles y vulnerables a la manipulación
alevosa frente al interés que puede provocar la ambición de los sobrevivientes del
testador. Las viudas, los hijos menores de edad, los padres ancianos, entre otros
familiares o no, se encuentran a expensas del leguleyo, cercano o desconocido, que
actúa sin escrúpulos.
La vida está llena de historias alrededor de las controversias que surgen de un
intestado o de un testamento mal planificado. Incluso se podrían escribir miles de
anécdotas resumiendo juicios civiles de intestados en donde los parientes que los
promueven han fallecido. Estas situaciones afectan la estabilidad de las familias y
dejan sin la debida protección que deberían gozar las personas menores de edad
quienes enfrentan una realidad en condiciones de gran desventaja.
También es importante señalar que las consecuencias de la falta de testamento
o de uno mal sustentado se evidencian en los barrios y en las comunidades; por
ejemplo: decenas de casas protegidas por el INAH en los centros históricos de nuestras
ciudades o municipios no pueden ser tocados para su rehabilitación o restauración
porque están inmersos en una litis derivada de algún proceso intestamentario y pasan
los años y los edificios o lo que queda de ellos, se han convertido en verdaderos
basureros. El Estado gasta más en el seguimiento de juicios intestamentarios que
pueden durar toda una vida, incluso existen casos en donde las personas en conflicto
han desaparecido y el juicio sigue su curso interminable.
Por eso ha sido muy pertinente la gestión de la Asociación Nacional del Nota-
riado Mexicano y el Colegio de Notarios del Distrito Federal para incidir en la
creación del Registro Nacional de Testamentos. Igualmente aplaudimos la creación
de la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional
en el marco de la Secretaría de Gobernación. Estos espacios y en particular estos
instrumentos son indispensables para que todas las partes interesadas e involucradas
discutan y reflexionen sobre cómo coadyuvar en la solución de los errores y pro-
blemas derivados de estas circunstancias y lo obsoleto de nuestra legislación.
Por lo tanto, una de las cuestiones de primer orden que es necesario impulsar
y fomentar es la nueva cultura a favor del testamento. Trascender esa idea de que
sólo el testamento es para aquellos que están cercanos a la muerte.
C ULTURA DE
Porque aún existiendo disposiciones en el Código de Procedimientos Civiles
para el Distrito Federal por ejemplo, para aquellos casos en los que a la muerte
de uno no se haya previsto hacer un testamento y las autoridades tomen medidas
para asegurar los bienes del difunto (artículos 769 a 789), es importante hacer
hincapié de que en algún momento, y eso desgraciadamente es inevitable, todos
nosotros vamos a fallecer, y qué mejor alivio que para cuando llegue ese momento
tengamos resuelto a quiénes corresponderá todo lo que en nuestros años de existencia
logramos y que en casi todos los casos los legatarios son nuestros familiares cercanos.
En la actualidad al momento de hacer un testamento éste se queda consignado
en alguno de los siguientes registros, según sean las disposiciones de los Códigos
de cada estado en la materia:
• Registro Público de la Propiedad,

• Archivo General de Notarías,
• Dirección del Notariado, o
• en los Archivos de Instrumentos Públicos.
Al momento del juicio sucesorio, el Juez pide a cualquiera de estos órganos la

comprobación de que existe un testamento, pero el problema es que a la autoridad
a quién se le solicita dicho dato, sólo tendrá el informe del estado al que perte-
nezca y donde se haya iniciado el juicio sucesorio; mas no existen los procedimientos
al que un Juez o una persona interesada pueda acudir y hacer una búsqueda en el
territorio nacional por ejemplo del último aviso de testamento. Por lo que en la
práctica podemos encontrarnos frente a la posibilidad de que existan varios testa-
mentos en diferentes estados de la república y no se tenga la certeza de cuántos
son o cuál fue el último.
Por lo que deducimos que a falta de un registro sobre testamentos, que abarque
la totalidad del territorio, es difícil tener la certeza jurídica de cuál ha sido la última
voluntad de la persona fallecida.
El mundo vive en constante evolución y el marco jurídico de cada país se ha
ido adecuando a esa movilidad, además las nuevas tecnologías nos ofrecen la
oportunidad de actualizar y modernizar los mecanismos existentes y facilitar juicios,

procedimientos, búsquedas y demás necesidades para lograr un Derecho eficaz en
cualquier materia.
Existe, por ejemplo, un espacio electrónico para consultar jurisprudencia a través
de la página de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; una página electrónica del
Congreso de la Unión o de los Congresos locales donde se pueden consultar ordena-
mientos jurídicos e iniciativas, la página misma de la Dirección General de Compilación
y Consulta del Orden Jurídico Nacional; de igual forma cada vez es más eficiente
obtener toda la información requerida acerca de nuestros gobernantes a partir de
instrumentos de transparencia. Por lo tanto es totalmente correcto seguir avanzando
en la creación de medios que faciliten una búsqueda como es la última voluntad de
alguien en materia de sucesión testamentaria.
Por ello es importante apoyar los trabajos y consultas que se han venido reali-
zando por parte de la Dirección General reiteradamente mencionada, porque se le
ha encargado una encomienda noble e indispensable como es llevar el Registro
Nacional de Avisos de Testamento, así como su reglamentación guardando siempre
la discreción y el secreto de dicha información.
Juntando esfuerzos podremos evitar trámites burocráticos, confusiones, peleas
y principalmente tiempo en la búsqueda de la última voluntad de las personas, aún
cuando modesta sea su herencia, y participar de la mejor forma y de manera rápida
y oportuna cualquier noticia de aviso de testamento a dicho Registro Nacional de
Testamento.
Es necesario hacer una revisión de las leyes locales de cada estado para llegar
a un consenso hacia su homologación, para disponer en ellas la necesidad de que
al tener conocimiento de un aviso de testamento se informe inmediatamente al
Registro Nacional de Testamento. El objetivo final es tener capturados todos los
avisos de testamento en una base de datos a nivel nacional y que cada persona
tenga acceso vía Internet a esta información, siempre y cuando se cumpla con ciertas
formalidades que protejan el derecho de la privacidad.
Quiero mencionar mi preocupación respecto de la tendencia a la centraliza-
ción, como resolución de la problemática que se deriva de nuestro marco jurídico
especialmente cuando se refiere a la materia del Derecho Civil y Familiar conferida
C ULTURA DE
al ámbito local en los términos del artículo 124 constitucional. No creo que sea
correcto que frente a las dificultades que se enfrenta en el ámbito administrativo,
se pretenda su resolución modificando la Constitución Federal. Me parece, con mucho
respeto, que al pretender modificar la Constitución, en concreto el artículo 121 en
su fracción IV como se sugiere, nos puede enfrentar a su impugnación y a la pro-
moción de controversia constitucional por parte de cualquier estado de la república
contra el constituyente permanente, en el supuesto de que se aprobase.
Sin duda, la intención es legítima y sincera: homologar los criterios y establecer
con claridad la creación, instauración y observancia general que respalde al Registro
Nacional de Testamentos para garantizar el intercambio de información, asimismo, la
coordinación y la administración de los datos a nivel nacional; sin embargo el Con-
greso de la Unión no puede modificar lo esencial de nuestra Constitución, a menos
que se establezca una nueva constitucionalidad en el marco de una reforma del
Estado.
Concretaría modestamente algunas propuestas con la intención de comple-
mentar el trabajo promovido y sustentado en los convenios de colaboración con
las entidades federativas y propiamente el impulsado por la Dirección General de
Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional:
1. En función del interés superior de la infancia, promover reformas a los ordenamientos

jurídicos locales para garantizar la protección de los menores de edad, delimitando
las injerencias de albaceas y depositarios, incluso crear instrumentos que permitan al
juez la verificación de la existencia de personas.
2. Auspiciar que la gente haga su testamento, siguiendo el ejemplo de la Campaña
Nacional Septiembre, Mes del Testamento como lo experimentaron el año pasado
desde esta Dirección. Pensar en programas dirigidos a gente de bajos recursos, invi-
tándolos a inscribir sus bienes en un testamento elaborando un trámite ágil y fácil
que los dote de la suficiente confianza para inscribirse en él. Asimismo considero
conveniente seguir haciendo campañas en las que se de información a las personas
(jóvenes y adultos) sobre la pertinencia del testamento y su finalidad. Es necesario
por lo tanto, promover eventualmente de forma gratuita su elaboración y los bene-
ficios que este otorga.

3. Las reformas deben reconocer las nuevas formas familiares, más allá del esquema
tradicional de la familia. Si con el modelo anterior se creaban conflictos, ahora es
más complejo.
4. La legítima sucesión quizá deba replantearse.
5. De este Encuentro debe surgir una gran encomienda: promover una nueva cultura:
la cultura del testamento. En este compromiso se debe promover la participación
de Gobiernos y Congresos locales, incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
con el gobierno federal para que la homologación de la legislación en la materia y la
creación de datos únicos faciliten la labor del Registro Nacional de Avisos de Testa-
mento; evidentemente el trabajo en coadyuvancia con las 32 entidades federativas,
ciertamente nos debe llevar a contar con un solo registro nacional.
La tarea es titánica, cuando menos puedo decirlo con la autoridad que me

permite la experiencia de promover los derechos de niñas, niños y adolescentes,
cuya materia también está conferida a las entidades federativas.
En el caso nuestro, incluso no ha bastado que hayamos modificado los últimos
tres párrafos del artículo 4o. constitucional para dejar asentados explícitamente los
derechos de niñas y niños, y su posterior promulgación de la ley reglamentaria, la
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes como una ley
marco; después de varios años aún seguimos pugnando por la correcta homologación
de los ordenamientos en esta materia, en términos de los tratados de derechos
humanos que ha aprobado el Senado de la república.
Evidentemente en este caso que hay un proceso muy exitoso al constituir un
Registro Nacional de Avisos de Testamento y la inclusión a través de sendos conve-
nios, de las entidades federativas. Quizá en el pragmatismo pudiésemos concretar
que modificando el artículo 73 constitucional –entre otros– resolvemos las dificul-
tades diversas que enfrentamos al no lograr al unísono y en el menor tiempo posible
impulsar reformas en materia civil o en materia penal del fuero común. Sin embargo
la historia de construcción de nuestra república y de reivindicación democrática de
nuestra nación nos muestra permanentemente que es necesario seguir pugnando
por un verdadero pacto federal y no caer en la tentación que derivó en pugnas y
batallas en el Siglo XIX. En todo caso, discutamos en su momento la construcción
integral de una nueva constitucionalidad.
C ULTURA DE
PRIMER CONGRESO INTERNACIONAL

EL ORDEN JURÍDICO PARA LA CONSOLIDACIÓN
DEMOCRÁTICA
cegal
LA CONSTITUCIÓN DE EUROPA ¿PUEDE EL
PROYECTO DE TRATADO CONSTITUCIONAL
MEJORAR LAS ACTUALES DEFICIENCIAS
DEMOCRÁTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA?
FERNANDO LOSADA FRAGA,
Junior Researcher del Departamento de Estudios Europeos
del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset,
E
Madrid, España 1
l presente estudio pretende evaluar los efectos que la aprobación del nuevo
Tratado constitucional supondrá para la Unión Europea, haciendo especial
referencia a su incidencia en las deficiencias democráticas que salpican este
avanzado proceso de integración. Para ello comenzaremos realizando una sucinta
exposición de esas deficiencias, ya estructurales, para constatar después que el pre-
tendido texto constitucional no cumple los mínimos requisitos procedimentales que
le permitirían gozar de tal condición. A renglón seguido nos adentraremos en el
contenido de ese texto para valorar sus novedades, que en la mayor parte de los
casos continuarán poniendo en evidencia la frágil legitimidad sobre la que se asienta
el proceso de integración europea. Finalmente realizaremos una breve descripción
valorativa de las propuestas de reforma de la gobernanza europea, con las que la
Comisión pretende mejorar la percepción que los ciudadanos tienen de la actividad
de la Unión y reforzar así, en la medida de lo posible, el apoyo al proceso de inte-
gración.
1
El presente estudio parte de las investigaciones sobre el proyecto de Tratado constitucional que
ha realizado Agustín José Menéndez, a quién deseo expresar mi agradecimiento por sus agudos
comentarios, origen en gran medida de los aciertos que pudiera tener el texto. Los errores que
en él se encuentren, en cambio, han de ser atribuidos en exclusiva al autor.
93
INTRODUCCIÓN
El proceso de integración europea ha supuesto, desde el alumbramiento de los Tra-

tados constitutivos de la Comunidades Europeas a comienzos de la segunda mitad
del Siglo XX,2 un respaldo más que notable para la consolidación de las diferentes
democracias nacionales que han participado en el mismo. Los presupuestos demo-
cráticos esenciales, compartidos por todos los miembros fundadores y en los que
inicialmente se basaban esos Tratados, se convirtieron con posterioridad en los pará-
metros empleados para evaluar la aptitud de los sucesivos candidatos para ser nuevos
miembros de las Comunidades.3 De este modo, todos los integrantes de éstas se
han caracterizado, en líneas generales, por la observancia de los principios de liber-
tad y democracia, así como por el respeto de los derechos humanos y libertades
fundamentales y del Estado de Derecho.4
De hecho, la firme exigencia de estos caracteres en el momento de su adhesión,
supuso el espaldarazo definitivo para la consolidación de las jóvenes democracias
mediterráneas,5 provenientes todas ellas de regímenes dictatoriales, y se espera
que ese mismo camino sea igualmente recorrido por los diez nuevos miembros que
ingresaron en la Unión el pasado primero de mayo (concretamente Polonia, Letonia,
Lituania, Estonia, Eslovaquia, República Checa, Eslovenia, Hungría, Chipre y Malta).
En todos estos casos, la adhesión a la Unión Europea supone el impulso determinante,
2
Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), Tratado de la Comunidad Euro-
pea de la Energía Atómica (CEEA) y Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE). El primer
Tratado se firmó en 1951, y su éxito propició la firma de los otros dos en 1957.
3
Esos parámetros se exigían inicialmente de forma implícita, pero desde la entrada en vigor del
Tratado de Ámsterdam fueron incluidos de forma expresa en el articulado del Tratado de la Unión
Europea (TUE) al modificar aquél la redacción del artículo 49 TUE (antiguo artículo 0), que des-
de entonces literalmente establece que cualquier Estado europeo que respete los principios enun-
ciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión (…).
Dicho artículo, también modificado en Ámsterdam, afirma que la Unión se basa en los principios
de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.
4
No obstante, conviene no olvidar que en más de un oscuro episodio algunos Estados miembros
no han sido fieles a esos principios tan solemnemente proclamados. Como ejemplos simplemente
señalamos la actuación del ejército francés en Argelia o el asunto GAL en España.
5
Grecia ingresó en la CEE en 1981 y Portugal y España lo hicieron en 1986.
C ULTURA DE
si no definitivo, hacia el respeto de los caracteres democráticos y la consolidación
de las diferentes democracias nacionales.
Pero el proceso de integración europea propicia en los ya miembros, además,
una revisión permanente del respeto de los principios anteriormente enunciados,
especialmente desde que se incluyó en los Tratados la posibilidad de suspender
determinados derechos atribuidos a los Estados (incluido el de voto en la toma de
decisiones comunitarias)6 en caso de no respetar los presupuestos democráticos
esenciales.
No obstante, el verdadero reto de la Unión Europea en lo relativo a la conso-
lidación democrática se refiere no a las democracias nacionales, sino al propio orden
supranacional. Efectivamente, los Tratados fundacionales pretendían la consecución de
una integración económica tanto sectorial (Tratados CECA y CEEA) como general
(Tratado CEE), pero siempre puesta al servicio de un proceso más amplio de inte-
gración política.7 En una Europa desolada tras el fin de la II Guerra Mundial, el ideal
de esa unión política caló con fuerza y se convirtió en predominante, de modo que
en el ánimo de los dirigentes de los Estados fundadores la firma de los Tratados
estaba subordinada a un objetivo superior al expresado en los mismos, lo que
impregnó de un contenido adicional a esos textos y determinó la interpretación que de
ellos habría de realizarse. Por lo tanto, a partir de la firma de unos tratados interna-
cionales sui generis como los comunitarios, ha ido configurándose un sistema político
6
Esta cláusula fue introducida por el Tratado de Ámsterdam y definitivamente comunitarizada en
la reforma llevada a cabo en Niza. Hasta el momento, tan sólo se ha amenazado con su aplica-
ción en 2000, con motivo de la llegada al poder en Austria de un partido defensor de ideas de
contenido xenófobo. En esa ocasión, el informe realizado a petición de la presidencia de la Unión
Europea por tres observadores independientes (Informe acerca del compromiso austriaco con los
valores europeos comunes, en particular en lo relativo a los derechos de las minorías, de los refu-
giados y de los inmigrantes) concluyó que el nuevo gobierno respetaba los principios democráticos.
No cabe descartar, sin embargo, que hayan sido precisamente la amenaza de las posibles sanciones
y el control de los observadores los factores decisivos a la hora de que el gobierno austriaco no
pusiese en práctica los puntos más controvertidos de su ideario político.
7
De hecho, en 1954 los seis Estados fundadores de las Comunidades estuvieron a punto de dar
un paso definitivo en ese sentido, pues proyectaban crear una Comunidad Política Europea (CPE)
como colofón al movimiento en pro de la integración que supondría la puesta en marcha de la
Comunidad Europea de Defensa (CED). Sin embargo, la Asamblea francesa rechazó en el último
momento y de forma inesperada la ratificación del Tratado CED, lo que supuso el desvanecimiento
de toda esperanza de alcanzar la ansiada comunidad política por esa vía y encauzó el proceso de
integración hacia la CEE.

cultura de la legalidad E L O RDEN J URÍDICO PARA ... 95
de rasgos intergubernamentales en algunas ocasiones, y federales en otras, con un
orden jurídico propio8 cuyo carácter democrático es más cuestionable, o como
mínimo más problemático, que los de los Estados miembros. De ahí que la litera-
tura sobre los problemas de democratización de la Unión Europea esté nutrida no
sólo de especialistas en el proceso de integración europea, sino también de los más
eminentes estudiosos de los procesos de democratización.9
Así pues, el proceso de integración europea supone, por una parte, una conso-
lidación de los sistemas políticos nacionales (exclusivamente democráticos) que participan
en él, al tiempo que, por otra, crea un nuevo sistema político supranacional que
solamente podría ser catalogado como democrático si se matizasen determinadas
deficiencias que presenta. Sobre esta segunda vertiente del proceso de integración
europea versará nuestra ponencia, que comenzará señalando las actuales deficiencias
democráticas que debilitan la legitimidad de la Unión (I), para proseguir valorando
si el proceso de elaboración (II) y el contenido (III) de la llamada Constitución Europea,
así como la reforma de la gobernanza europea (IV), pueden contribuir a superar
esas deficiencias. Finalmente recogeremos y sistematizaremos los principales hallazgos
de nuestra exposición (V).
LAS DEFICIENCIAS DEMOCRÁTICAS DE

LA UNIÓN EUROPEA
El ámbito de influencia del sistema político comunitario, apoyado por ese orden
jurídico propio en el que se fundamenta, no ha dejado de ampliarse desde el
8
Los dos hitos unánimemente aceptados como los fundadores de ese nuevo orden jurídico son las
Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) Van Gend en Loos, de 5
de febrero de 1963 (as. 26/62); y Flaminio Costa C. ENEL, de 15 de julio de 1964 (as. 6/64).
9
Sirva como ejemplo Schmitter, Philippe C. y su contribución al debate acerca de la democrati-
zación de la Unión Europea: How to democratize the European Union... and why bother?, Rowman
& Littlefield, Boulder, 2000. Sobre los problemas democráticos y de legitimidad de la Unión Europea
puede acudirse, además, a Scharpf, Fritz, Democratic Policy in Europe, European Law Journal, julio
de 1996, volumen 2, número 2; y Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford,
Oxford University Press, 1999 (existe una versión en castellano: Gobernar en Europa. ¿Eficaz y
democráticamente?, Madrid, editorial Alianza, 2000); a Odvar Eriksen, Erik y Fosum, John Erik
(editores), Democracy in the European Union. Integration trough Deliberation, Routledge, Londres,
2000; o a Lord, Chritopher, A Democratic Audit of the European Union, Palgrave, Hampshire,
2004, por poner algunos ejemplos.
C ULTURA DE
momento en el que se firmaron los Tratados. No se trata únicamente de que el
número de materias sobre las que la Unión Europea decide se haya incrementado
de forma incesante, sino que, además, su influencia en cada una de ellas es cada
vez mayor. Esta vis atractiva del Derecho Comunitario se traduce en la limitación del
margen de maniobra de los Estados miembros, es decir, supone una merma en la
capacidad de éstos para actuar de forma independiente (buena prueba de ello es
que casi dos tercios de las normativas aprobadas en los parlamentos nacionales
constituyen implementaciones de normas comunitarias). Atendiendo simplemente a
este dato se comprende la importancia de los estudios acerca del respeto de los
principios democráticos en ese ámbito que en multitud de ocasiones suplanta o
coarta al nacional a la hora de adoptar decisiones, es decir, en la Unión Europea.
En este sentido hemos de mencionar algunas deficiencias democráticas detec-
tadas en el ámbito comunitario, bien sean coyunturales, bien estructurales. Entre las
primeras debemos señalar, aunque sea brevemente, la evolución en la protección de
los derechos y libertades fundamentales a lo largo del proceso de integración europea.
Teniendo en cuenta que inicialmente no se consideraba que las disposiciones previs-
tas en los Tratados pudiesen lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos,
no se incluía en ellos cláusula o disposición alguna al respecto. No obstante, de forma
pretoriana el TJCE no sólo controló el efectivo respeto de esos derechos, sino que
lo impuso como parámetro de validez del derecho comunitario.10 En la actualidad
los derechos fundamentales siguen siendo protegidos en la Unión Europea de la
misma forma, aunque el proyecto de Tratado por el que se instituye una Consti-
tución para Europa (en adelante proyecto de Tratado constitucional) recoge la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea solemnemente proclamada en
Niza11 y le otorga plena eficacia jurídica, con lo que los ciudadanos dispondrán por
10
La jurisprudencia en la que se desarrolló esta doctrina acerca de los derechos fundamentales
parte de tres resoluciones esenciales: las sentencias TJCE Erich Stauder C. Ville d’Ulm-Sozialamt,
de 12 de noviembre de 1969 (as. 29/69); Internationale Handelgesellschaft mbH C. Einfuhr-und
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, de 17 de diciembre de 1970 (as. 11/70); y J. Nold,
Kohlen-und Baustoffgrobhandlung C. Comisión, de 14 de mayo de 1974 (as. 4/73).
11
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea fue concebida con el objeto de hacer
visibles a los ojos de los ciudadanos, de forma ordenada y sistemática, los derechos que ya les
eran reconocidos de forma casuística en la Unión Europea.

vez primera de un catálogo de Derechos Fundamentales plenamente aplicable que
les permita conocer de forma previa a la intervención de los tribunales el contenido
de sus derechos.
El resto de deficiencias democráticas de la Unión Europea, las que cataloga-
mos de estructurales, provienen de su especial arquitectura institucional, en la que
están representados los intereses de los Estados miembros (Consejo), los de los
pueblos de Europa (Parlamento Europeo) y el interés general de las Comunidades
(Comisión y Tribunal de Justicia). Lo que nos interesa señalar en este punto es que
la legitimidad de esta estructura institucional tiene diversos orígenes. Por una parte,
el Consejo se compone de representantes de los Estados miembros de rango
ministerial, cuya aptitud para tomar decisiones completamente legítimas en el ámbito
nacional e internacional está fuera de toda duda. Un primer problema surge al tra-
tarse la Unión de una organización de ámbito supranacional, ya que las decisiones
del Consejo se adoptan en muchos casos por mayoría calificada tras la atribución
a cada Estado de un número de votos determinado (voto ponderado). Es en estas
decisiones en las que la legitimidad es mucho más cuestionable, pues el voto de
esos representantes nacionales puede verse superado por el de la suma de los
de otros Estados, pudiendo quedar en minoría en el ámbito europeo una posición
claramente mayoritaria en la esfera nacional.
El Parlamento Europeo, por su parte, es la única institución comunitaria direc-
tamente elegida por los ciudadanos (tan sólo desde 1979, pues anteriormente estaba
compuesto por miembros de los parlamentos nacionales) y, por tanto, legítimamente
representativa de los intereses de los pueblos de Europa. De esta condición se ha
valido para exigir el incremento de su papel en el proceso de adopción de deci-
siones, reivindicación que paulatinamente se ha visto cumplida. No obstante, sigue
pendiente la aprobación de un régimen electoral común12 que otorgue cierta homo-
geneidad a la forma en que los ciudadanos son representados en el Parlamento
Europeo, lo que contribuiría a reforzar su carácter democrático.
12
El artículo 190.4 TCE establece que el Parlamento Europeo elaborará un proyecto encaminado
a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uni-
forme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados
miembros. No obstante, no parece que esta carencia vaya a ser remediada a corto plazo.
C ULTURA DE
La Comisión Europea, por otra parte, es el órgano que representa los intereses
generales de la Unión, aunque su elección no depende de los ciudadanos, sino de
los Estados miembros (decisión que ha de ser ratificada por el Parlamento Europeo).
Por esta razón se tiende a considerar que su labor es meramente técnica, aunque
como veremos esto dista de ser así.
Finalmente el esquema institucional de la Unión lo completa el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas (TJCE), formado por jueces nombrados directamente
por los Estados miembros (uno por Estado). La peculiaridad propia del TJCE es que se
configura no como mero foro de resolución de conflictos acerca de la interpretación
y el cumplimiento de los Tratados, como es habitual en el Derecho Internacional,
sino como un tribunal de Derecho obligatorio ante el que se sustancian asuntos
materiales. Gracias a esta especial naturaleza, el TJCE ha podido moldear el proceso
de integración europea con su jurisprudencia, convirtiéndose en uno de los actores
cruciales (si no en el crucial)13 del mismo.
Esta original estructura institucional, motivada por la concepción de las Comu-
nidades como una construcción jurídica a medio camino entre las organizaciones
internacionales clásicas y las federaciones de Estados, da lugar a un reparto de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial que no responde al habitual esquema propio
de los Estados. Si bien el poder judicial es ejercido por el TJCE en estrecha colabora-
ción con los tribunales nacionales, que aplican el Derecho Comunitario como Derecho
interno, los poderes tanto ejecutivo como legislativo están más fraccionados. El pri-
mero recae en la Comisión Europea y los Estados miembros, obligados por los
propios Tratados a respetar el Derecho Comunitario.14 Así pues, la Unión Europea
no dispone de una administración propia, sino que son las administraciones nacionales
las que, en virtud de un modelo de federalismo ejecutivo, ejercen esas funciones.
13
Así lo considera Joseph H. H. Weiler en The Transformation of Europe, The Yale Law Journal,
junio de 1991, volumen 100, número 8, (puede encontrarse traducido al castellano como La
transformación de Europa en Weiler, Europa, fin de siglo, Madrid, Centro de Estudios Constitu-
cionales, 1995).
14
La conocida como cláusula de lealtad comunitaria está recogida en el artículo 10 TCE, cuyo tenor
literal es el siguiente: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apro-
piadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultan-
tes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de
su misión. Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en
peligro la realización de los fines del presente Tratado.

Pero en este punto surge cierta contradicción, pues la obligación de cumplimiento
recae sobre las respectivas administraciones nacionales al tiempo que al frente de
las mismas se encuentra el gobierno, cuyos intereses se ven representados en
el Consejo. El legislativo y el ejecutivo comunitarios, por tanto, se confunden en el
ámbito nacional.
El poder legislativo en las Comunidades, por su parte, responde a un esquema
de toma de decisiones conocido como método comunitario, según el cual las
iniciativas legislativas parten de la Comisión y son aprobadas por el Consejo tras la
intervención del Parlamento. La variedad de procedimientos legislativos (consulta,
dictamen conforme, cooperación o codecisión) viene determinada precisamente
por el grado de intervención del Parlamento Europeo. De todos modos, como
veremos, su poder siempre está supeditado al del Consejo.
Las consecuencias de este peculiar reparto de poderes entre las instituciones
comunitarias, especialmente en el caso del poder legislativo, son de gran trascen-
dencia. En primer lugar, la decisiva influencia del Consejo en el momento de la
adopción de las decisiones en cualquiera de los múltiples ámbitos en los que la Unión
es competente, detrae la capacidad normativa o reguladora de los legislativos naciona-
les en favor de sus propios ejecutivos (en razón de la configuración de éstos como
voz predominante en el legislativo comunitario). Los diferentes parlamentos europeos
ven así mermada su capacidad para adoptar normas. Además, la escasa transparen-
cia de las deliberaciones del Consejo, con la que los gobiernos nacionales pretenden
salvaguardar un método de decisión de facto intergubernamental, impide a estos
parlamentos el correcto ejercicio de su función de control del ejecutivo. Así pues,
en el ámbito comunitario los ejecutivos nacionales acaparan los poderes que en la esfera
interna corresponderían al legislativo y al tiempo eluden la supervisión a la que éste
debe someterles, lo que supone una merma importantísima en las funciones de los
parlamentos nacionales.
Otra deficiencia democrática estructural en el proceso de integración europea
proviene de la extrema facilidad existente a la hora de adoptar normativas liberali-
zadoras, frente a la dificultad que presenta la adopción de otro tipo de normas en
el ámbito comunitario. Efectivamente, la integración europea ha estado fuertemente
marcada por la idea de derribar las barreras arancelarias entre sus Estados miem-
bros, verdaderas fronteras económicas que impedían el correcto desarrollo del
C ULTURA DE
mercado común. Los retrasos derivados de las lentas y costosas negociaciones con
objeto de armonizar los estándares mínimos exigidos para comercializar los produc-
tos (integración positiva) impedían alcanzar el ansiado objetivo del mercado interior,
para lo cual resultó de vital importancia el principio de reconocimiento mutuo. Este
principio, instaurado por el TJCE en su sentencia Cassis de Dijon,15 considera que todo
producto legalmente comercializado en su Estado miembro de origen puede igual-
mente comercializarse en el resto de los miembros (encarna, por tanto, la integración
negativa).16 Esta forma de integración minimiza las exigencias para acceder al mer-
cado, favoreciendo al tiempo la consecución del mercado interior. No obstante, tal
vez el coste que implica sea demasiado alto, pues la integración negativa no tardó
en hacer patente la necesidad de normas que protegiesen los derechos de los con-
sumidores, la salud de los mismos o un cierto nivel de calidad de los productos (se
trata tan sólo de algunos ejemplos) en el ámbito comunitario, dada la ineficacia que
presentaban las soluciones nacionales a estos problemas ahora comunes. Y mien-
tras estas normas no eran adoptadas, nuevamente debido a que las diferentes con-
cepciones sobre las soluciones a tomar conducían al desacuerdo, los Estados se vieron
abocados a competir entre sí para conseguir atraer los factores de producción a sus
territorios, produciéndose el efecto denominado como desregulación competitiva.
Esta desregulación afecta a las políticas sociales de todos los Estados miembros, y
solamente la adopción en el ámbito comunitario de normas sociales comunes a
todos los miembros podrá solventar el desequilibrio entre la desregulación que da
origen al mercado interior y la infructuosa regulación social en el ámbito nacional.
La instauración del principio de reconocimiento mutuo en el ámbito del mercado
interior conlleva, por tanto, una reducción a la baja de los parámetros de protec-
ción de los ciudadanos que todavía no encuentra remedio en el ámbito comunitario.
15
Sentencia TJCE Rewe-Zentral ag C. Bundesmonopolverwaltung für Branntweil, de 20 de febrero de
1979 (as. 120/78).
16
La distinción entre integración positiva e integración negativa y las implicaciones que conlleva han
sido puestas de relieve, entre otros, por Scharpf, Fritz W. en Negative and positive integration in the
political economy of European Welfare State, en Marks, Gary, Scharpf, Fritz W., Schmitter, Philippe
C. y Streeck, Wolfgang, Governance in the European Union, Londres, Sage publications, 1996.

LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO
DE TRATADO CONSTITUCIONAL DE
LA UNIÓN EUROPEA-EL PROCESO
CONSTITUYENTE
Todas estas deficiencias democráticas y la débil legitimación de las instituciones euro-

peas que de ellas se deriva, se han traducido en un descontento ciudadano hacia
el proceso de integración europea. A ello contribuyen, además, las actitudes de los
gobiernos nacionales y los enfoques que éstos han dado a sus políticas europeas,
según los cuales las decisiones más polémicas son impuestas desde Bruselas sin
poder oponer nada al respecto.
Lo que comúnmente ha dado en conocerse como Constitución Europea repre-
senta una respuesta ante esa falta de legitimidad.17 No obstante, no debemos dejarnos
engañar por las palabras. Si entendemos el término constitución como aquella
norma que determina la forma en que se organiza el poder en una comunidad de
derecho y que, al tiempo, garantiza la protección de los derechos fundamentales
de los ciudadanos frente al monopolio de la violencia física legítima que ostenta el
Estado,18 podemos asegurar que la Unión Europea posee al día de hoy una verda-
dera Constitución (si no formal, al menos sí material). El encabezamiento de la última
reforma de los Tratados constitutivos de la Unión como Constitución Europea no
presupone que esta situación vaya a cambiar, como bien queda patente por el
hecho de que una posible reforma de la misma haya de aprobarse por unanimi-
dad de los Estados miembros (intergubernamentalismo) en lugar de mediante una
amplia mayoría de los miembros de la comunidad política en cuestión, esto es, de
los ciudadanos (constitucionalismo). Pero el procedimiento empleado para revisar y
reformar los Tratados bien puede contribuir a incrementar la legitimidad del conte-
nido de éstos. Por esta razón nos centraremos en el proceso constituyente, que
en toda Constitución democrática reviste una importancia definitiva, y apuntaremos
algunas de las conclusiones a las que han conducido los estudios realizados sobre
17
Si bien su motivación principal consistía en acomodar el viejo sistema institucional ideado para
seis miembros a una Unión de veinticinco Estados.
18
Tal y como enunció Max Weber.
C ULTURA DE
el tema.19 En primer lugar, no parece claro que existiese un momentum constitu-
cional, es decir, una voluntad generalizada de reelaborar el marco institucional en el
que se desarrolla la actividad política. Al menos, esa voluntad no superó los círculos
políticos y académicos de los que partió20 para permitir considerar al conjunto de
la Unión Europea como la artífice de la puesta en marcha del proceso constituyente.
En segundo lugar, dado el especial carácter del que se pretendía dotar al texto
constitucional, se abandonó el sistema tradicional de reforma de los Tratados, con
el que se acudía a una Conferencia Intergubernamental (CIG) en la que los repre-
sentantes de los Estados miembros acordaban el contenido del texto conforme a
los cánones del Derecho internacional clásico (se precisaba, por tanto, el voto uná-
nime de las partes) y, en su lugar, se recurrió a una fórmula ya empleada para la
elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a
saber, la formación de un foro de representantes (la Convención)21 que debatiera y
propusiera la redacción del texto. Si bien esta segunda Convención presenta
mejoras respecto de la primera,22 su labor concluye con la presentación de una
propuesta, recayendo todavía la decisión última en la CIG. Si a ello le añadimos que
19
En este sentido, conviene destacar el trabajo de Fosum, John Erik y Menéndez, Agustín José, The
Constitution’s Gift: From Treaty to Constitution, Working Paper 1/04 del Departamento de Estudios
Europeos del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, enero de 2004; que ha tenido
continuidad en Menéndez, Agustín José, Between Laeken and the Deep Blue Sea. A Deliberative-
democratic Assessment of the Draft Constitution of the European Union, Working Paper 4/04 del
Departamento de Estudios Europeos del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset,
julio de 2004.
20
El punto de arranque del proceso constituyente se acepta comúnmente que se produjo con el
discurso del Ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joschka Fischer, en la Universidad de Hum-
boldt. En el ámbito académico, sin embargo, el debate comienza mucho tiempo atrás. Sirvan como
ejemplo los escritos de Joseph H. H. Weiler, Does Europe need a Constitution? Demos, Telos, and
the German Maastricht Decision; Dieter Grimm, Does Europe need a Constitution?; y Jürgen
Haberlas, Remarks on Dieter Grimm’s ‘Does Europe need a Constitution?, todos ellos incluidos en
European Law Journal, volumen 1, número 3, noviembre de 1995. Además, ya con el proceso
político iniciado, Jürgen Haberlas, Why Europe needs a Constitution, New Left Review, volumen
11, septiembre-octubre 2001.
21
Con ese nombre, que remite al de los órganos constituyentes clásicos, se autodenominó la primera
asamblea, pretendiendo incrementar la legitimidad de su propuesta mediante criterios puramente
formales.
22
La primera Convención contaba con 62 miembros (15 representantes personales de los gobiernos
de los Estados miembros, un representante de la Comisión, 16 eurodiputados y 30 diputados nacio-
nales), mientras que en esta segunda el abanico de instituciones representadas era mucho más

las decisiones de este órgano son tomadas a puerta cerrada, el valor constituyente
del resultado del proceso es, como mínimo, dudoso. No obstante, la legitimidad del
texto final podría ser mayor que la de los Tratados pretéritos si la CIG hubiese asu-
mido la propuesta presentada por la Convención y la hubiese aprobado sin apenas
variaciones. Lamentablemente esto no ha sido así,23 lo que es presumible que reste
legitimidad al nuevo Tratado.
En tercer lugar, todo el proceso ha carecido de un debate público articulado
en la esfera de la Unión Europea. Ese debate, que pudiera haberse producido tras
la presentación del proyecto de Tratado Constitucional por la Convención, fue hurtado
al abrirse sin solución de continuidad al mismo las negociaciones en el seno de la CIG.
Por último, el proceso constituyente debería ser refrendado simultáneamente por

el conjunto de los ciudadanos europeos, de tal modo que se produjese un debate
estructurado sobre el texto definitivo a votar que permitiese obtener una declara-
ción clara del conjunto de los europeos sobre el mismo, requisito imprescindible
para poder dar lugar a una legítima Constitución democrática. En cambio, no parece
que la voluntad de los Estados miembros sea la de proponer un referéndum con-
junto. Primeramente, porque las disposiciones internas de algunos de ellos permiten
que la decisión sea adoptada por los Parlamentos nacionales (lo que de hecho es
una prueba irrefutable de que no se trata de una Constitución, sino de un Tratado).
Pero además, porque aquellos que se decantan por celebrar el referéndum pre-
tenden plantearlo teniendo en cuenta sus intereses nacionales. De este modo, el
proceso constituyente europeo estará plagado de numerosos referenda distribuidos
en el tiempo de forma sucesiva y no simultánea.
El proceso constituyente que se ha seguido en el caso de lo que se pretende
que sea la Constitución Europea, en definitiva, no respeta gran parte de los requi-
sitos que serían necesarios para hacer de ella, como era el propósito inicial, una
amplio, debido a que se quería conceder la apariencia de constituyente al proceso de reforma de los
Tratados. Por esta razón participaron de sus debates 16 eurodiputados, dos representantes de la
Comisión, 28 representantes de los gobiernos de los Estados miembros o de los entonces candi-
datos, y 56 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros o de los entonces
candidatos. Asimismo se permitió la contribución de todos los interesados en el proceso.
23
De hecho, los Estados reunidos en la CIG modificaron multitud de cláusulas de la propuesta pre-
sentada por la Convención, siendo especialmente conflictiva (y en muchos casos pública) la
negociación acerca de los criterios de votación de las decisiones en el seno del Consejo.
C ULTURA DE
legítima constitución democrática. Es más, si bien la pregunta a la que a lo largo de
los próximos meses se verán sometidos los ciudadanos europeos pretenderá
culminar el proceso constituyente, es decir, conocer su disposición acerca del esta-
blecimiento de un texto dado como Constitución Europea, la falta de un debate
articulado tanto en el plano nacional como a escala europea sobre el mismo harán
que la respuesta de aquellos que decidan alzar su voz en las urnas se refiera al
hecho mismo de que exista una Constitución en Europa y no al texto en concreto;
en otras palabras, su respuesta corresponderá a lo que debería ser el punto de
partida del proceso constituyente, la constatación de que el momentum constitu-
cional es el propicio, y no al punto final del mismo. Lamentablemente, el texto a
refrendar ya ha sido fijado de mutuo acuerdo por los Estados miembros y no parece
que pueda ser modificado. Es presumible, por tanto, que la opinión de los ciuda-
danos europeos no se referirá al texto de casi 350 páginas sino al hecho mismo
de que exista una Constitución, lo que no deja de suponer un riesgo enorme para
el proceso de integración europea: los europeos otorgarán rango constitucional a
normas que prácticamente la totalidad de ellos desconocen, sin perjuicio de las
repercusiones que esas normas tengan sobre el ordenamiento jurídico (muchas de
ellas permanecerían ocultas incluso aunque los ciudadanos hubiesen leído el texto
con atención).
Pero al margen de la dificultad que supone su lectura y comprensión, la reduc-
ción de la opinión que merezca el contenido de un texto tan extenso a un sí o un
no sin mayores matices, como se propondrá en los próximos referenda, y sin que
la sociedad haya procedido a un debate serio sobre el mismo, difícilmente contri-
buirá a legitimar la Unión Europea.
EL PROYECTO DETRATADO CONSTITUCIONAL

DE LA UNIÓN EUROPEA-ANÁLISIS SOMERO DE
SU REPERCUSIÓN PARA LOS PROBLEMAS
DE LEGITIMIDAD DE LA UNIÓN
Pese a que, como acabamos de comprobar, debamos seguir hablando de Tratados

y no de una Constitución que legitime, al refundarlo, el proceso de integración europea,

tal vez una nueva redacción de aquellos, conjuntamente con algunas adiciones, con-
tribuya a recuperar la confianza de los ciudadanos en la Unión Europea. Por ello
repasaremos someramente a continuación el contenido del texto articulado que será
sometido a referéndum24 e intentaremos poner de relieve las novedades que pre-
senta, así como sus puntos débiles, para poder valorar adecuadamente si, como se
pretendía, contribuirá a disipar los problemas de legitimidad de la Unión Europea.25
El proyecto de Tratado constitucional se divide en cuatro partes: una primera
que correspondería con el texto constitucional propiamente dicho; una segunda que
constitucionaliza, con algunos cambios, eso sí, la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea; una tercera referida a las políticas y al funcionamiento de la
Unión; y una cuarta y última que establece las disposiciones generales y finales.
Pero lo primero que llamará la atención de aquel ciudadano que decida acer-
carse al proyecto de Tratado constitucional, antes incluso que la estructura del mismo,
será su extensión, pues como hemos observado se trata de un documento de casi
350 páginas. La razón de que el texto sea tan amplio se encuentra en la tercera
parte del proyecto, que recoge las disposiciones relativas a la Comunidad Europea
y que comprende nada menos que 241 páginas. Precisamente es esta tercera parte
del Tratado constitucional la que más duramente puede ser criticada. Si bien el
resto del articulado (partes I, II y IV) fue objeto de numerosas propuestas y con-
24
La versión definitiva del mismo, a la que nos referiremos si no se indica otra cosa, lleva el enca-
bezamiento Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (documento CIG 87/04)
y está fechado el 6 de agosto de 2004. Puede encontrarse en:
http://ue.eu.int/igcpdf/es/04/cg00/cg00087.es04.pdf.
25
No nos resistimos a recomendar la lectura de algunos análisis críticos, los primeros, sobre ver-
siones preliminares del texto, como los de Kokott and Rüth, The European Convention and its
Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe: Appropriate answers to the Laeken questions?,
Common Market Law Review, volumen 40, 2003; Anne Peters, European Democracy after the
2003 Convention, Common Market Law Review, volumen 41, páginas 37-85, 2004; o el ya citado
Between Laeken and the Deep Blue Sea. A Deliberative-democratic Assessment of the Draft Cons-
titution of the European Union, Working Paper 4/04 del Departamento de Estudios Europeos del
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, julio de 2004, de Agustín José Menéndez.
De especial interés, por la importancia de los participantes y la variedad de sus contribuciones,
puede resultar la consulta de Joseph H. H. Weiler y Christopher L. Eisgruber (editores) Altneu-
land: The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper 5/04, disponible
en http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040501.html.
C ULTURA DE
trapropuestas intensamente debatidas en el seno de la Convención, se concedió el
trabajo de simplificación y adaptación de esta parte III a un grupo de especialistas
en Derecho Comunitario. Este proceder no sería objetable si esas normas se sub-
ordinasen al contenido del propio texto constitucional, es decir, si su rango fuese
equiparable a lo que en el ámbito nacional es el rango legal, pero en el último
momento se optó por la introducción de esta tercera parte en el núcleo constitu-
cional. Esta sobreconstitucionalización producirá serias disfunciones, pues permite
que formen parte del bloque de constitucionalidad no sólo las normas que confi-
guran el sistema político comunitario, sino también normas que suponen la adopción
implícita de decisiones políticas y que solamente se pueden modificar mediante la
práctica de la reforma constitucional (para lo que se precisaría un acuerdo entre los
veinticinco miembros).
Pero si a los ciudadanos les llamará la atención la extensión del texto, los ya
familiarizados con la jerga comunitaria encontrarán varias novedades de interés al
examinar el proyecto de Tratado constitucional. Una de las más llamativas se refiere
a la variación de la nomenclatura empleada para identificar los actos jurídicos de la
Unión, tras la que los antiguos reglamentos (normas directamente aplicables en
todos los Estados miembros) y directivas (normas que obligan a los Estados miembros
a alcanzar un objetivo) pasarán a denominarse leyes y leyes marco comunitarias.
Tras la decisión de imponer esta nueva nomenclatura se esconde la idea de intentar
incrementar la legitimación de los actos comunitarios simplemente a través de la
redenominación de los mismos (recordemos que la ley es la expresión de la volun-
tad popular). Sin embargo, esta redenominación es un arma de doble filo, pues en
el caso de que una ley o una ley marco establezca ciertas disposiciones que no
sean mayoritariamente aceptadas por los ciudadanos europeos, éstos podrían plan-
tearse la revisión de la legitimidad del procedimiento por el que el acto ha sido
aprobado, poniendo en cuestión la del conjunto del sistema de adopción de deci-
siones comunitarias. En ese caso, además, el recurso de los gobiernos nacionales
a que la decisión ha sido impuesta por la Unión carecería de sentido. Hasta ahora
los ciudadanos podían soportar ciertas imposiciones de los reglamentos y directivas

por la apariencia técnica de éstos,26 pero parece poco creíble que en el futuro acepten
leyes con esos mismos contenidos, pues con ellas se adoptan decisiones políticas,
y no técnicas, de las que alguien ha de hacerse responsable. Y recordemos que la
única institución de la Unión directamente legitimada por los ciudadanos es el Parla-
mento Europeo, cuya intervención en el proceso de adopción de decisiones es limitada.
Y es que no es posible atribuir a los actos jurídicos comunitarios la capacidad
de expresar la voluntad popular cuando las deficiencias democráticas existentes en
el procedimiento de adopción de decisiones apenas han sido afrontadas. Efectiva-
mente, a pesar de que el proyecto de Tratado constitucional mejora la legitimidad
de las decisiones del Consejo al hacerlas depender, al menos en parte, de la pobla-
ción de los Estados miembros27 y no de una ponderación realmente desigual,28 y
de que amplía sensiblemente las materias en las que se aplicará el procedimiento de
codecisión (aquél en el que la influencia del Parlamento Europeo sobre la decisión
final es mayor), llegando a afirmar que constituirá el método ordinario de adopción de
decisiones;29 a pesar de todo ello, decíamos, no cabe argüir que este sea un pro-
cedimiento estrictamente democrático, pues pese a su nombre, el Parlamento y el
Consejo no se encuentran en condiciones de igualdad a la hora de adoptar deci-
siones. Esto es así porque el poder de negociación del Parlamento Europeo es
26
Como bien señala Menéndez, Agustín J., La antigua terminología reglamento/directiva es un
recordatorio permanente de la insuficiente democratización del procedimiento legislativo comuni-
tario; en Ni Constitución ni tratado, sino todo lo contrario. Un análisis del proyecto de Tratado
Constitucional desde la perspectiva de la democracia deliberativa, Draft paper en poder del autor.
27
El artículo I-25 del proyecto de Tratado constitucional, en su apartado primero, dispone que la
mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 por ciento de los miembros del Consejo
que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo
el 65 por ciento de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo deberá sumar por lo menos
cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
El segundo apartado de este mismo artículo completa el régimen al afirmar que no obstante lo
dispuesto en el apartado 1, cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Minis-
tro de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72
por ciento de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan como
mínimo el 65 por ciento de la población de la Unión.
28
Debemos tener en cuenta que según lo acordado en la reforma de los Tratados realizada en
Niza, a España, con una población de 40 millones de personas, le correspondían 27 votos en el
Consejo, mientras que Alemania, con 80 millones de habitantes, debía conformarse con 29 votos.
29
Concretamente el artículo I-34.1 del proyecto de Tratado constitucional establece que las leyes
y leyes marco europeas serán adoptadas (…) por el procedimiento legislativo ordinario (…).
C ULTURA DE
amplio, pero se reduce en último término al veto de la propuesta, lo que en ningún
caso es equiparable a la última palabra legislativa que se le asigna al Consejo. Existe
un desequilibrio, por tanto, entre los poderes del Consejo y los del Parlamento
Europeo.30
Pero además, a la pretensión de hacer de la codecisión el procedimiento
de adopción de decisiones comunitarias ordinario, se contrapone la imposición de
numerosas excepciones al mismo. Lo más importante a destacar aquí, en lugar
de proceder a la enumeración exhaustiva de esos ámbitos, es que se trata de aquellos
en los que el papel de los Estados es todavía predominante, bien por tratarse de
materias sujetas al ámbito intergubernamental, bien por ser materias comunitarizadas
en las que aun es precisa la unanimidad. Lamentablemente, en este último grupo
se encuentran los aspectos más sociales de la integración, con lo que se constitu-
cionalizan las deficiencias detectadas entre la integración económica y la social, que
se ve relevada al ámbito nacional. Pero la eficacia de la actuación de los Estados
miembros en estas materias se ve limitada por la movilidad de los factores produc-
tivos impuesta por los Tratados, lo que trágicamente conduce, como vimos, a la
desregulación competitiva, siempre ventajosa para las empresas pero no para los
ciudadanos, lo que repercutirá de nuevo en el cuestionamiento popular de la legi-
timidad de las acciones comunitarias.
El proyecto de Tratado constitucional presenta también algunas medidas que
pueden contribuir a paliar la carencia de legitimidad del procedimiento de toma de
decisiones comunitario, como es el caso de la inclusión de la posibilidad de que la
iniciativa legislativa provenga de los ciudadanos.31 Pero nuevamente la propuesta
puede resultar nociva para la legitimidad de la Unión, pues en el caso de que con
la iniciativa popular se solicite la aprobación de una medida contraria a un precepto
30
Ver artículo III-396 del proyecto de Tratado constitucional. Un análisis detallado de este artículo
permite concluir, además, que las mayorías exigidas al Parlamento Europeo son más gravosas a
la hora de vetar o presentar enmiendas a la propuesta que a la de aprobar la misma, lo que cons-
tituye un nuevo desequilibrio a favor del Consejo.
31
El artículo I-47.4 establece que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión,
que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa
de invitar a la Comisión, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada
sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que (sic) requiere un acto jurídico de la Unión
para los fines de la aplicación de la Constitución. (…).

de la Constitución no referido a la configuración del sistema político comunitario
(el derecho propiamente constitucional), sino a las mencionadas decisiones políticas
constitucionalizadas, se pondría de relieve la falta de legitimidad de la Unión.
Otra medida que, en todo caso, puede resultar positiva para incrementar la
legitimidad de las decisiones comunitarias es el acuerdo alcanzado para hacer públicas
aquellas sesiones del Consejo en las que éste delibere y vote sobre un proyecto
de acto legislativo.32 De este modo será posible conocer no sólo qué votó cada
Estado miembro, sino también las razones que les llevaron a orientar su postura
en uno u otro sentido. Asimismo, la inclusión de la transparencia en los debates
legislativos del Consejo creará una dinámica de diálogo estructurado en torno a
argumentos que desterrará definitivamente la práctica intergubernamental que tantas
posturas enquistadas y aferradas al interés nacional propicia. Con ello se reforzará,
además, el control que los parlamentos nacionales deben ejercer sobre la actividad
de sus ejecutivos, pues podrán conocer de manera fidedigna cuál ha sido la postura
nacional defendida en el seno del Consejo y comprobar los argumentos presentados
por las demás partes. Por todo ello, la publicidad de las reuniones legislativas del
Consejo aumentará necesariamente la legitimidad democrática de la legislación
comunitaria.
Pero los parlamentos nacionales no sólo se ven afectados por el Tratado cons-
titucional en este punto, sino que existe un protocolo que por primera vez aclara
sus funciones en el esquema institucional de la Unión.33 En él se establece, en primer
lugar, que todas las propuestas legislativas, así como libros blancos y verdes (pro-
gramas de acción), etcétera, sean transmitidos a los parlamentos nacionales por las
instituciones comunitarias.34 Con ello se facilita la fijación de una postura nacional
acerca de cada una de las propuestas y el efectivo control sobre la defensa que de
esa postura ha de realizar el ejecutivo en el seno del Consejo.
32
Artículo I-50.2 del proyecto de Tratado constitucional.
33
Se trata del Protocolo sobre las funciones de los parlamentos nacionales en la Unión Europea
(en adelante, protocolo sobre los parlamentos nacionales), que se complementa con el Protocolo sobre
la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (en adelante, protocolo
sobre la subsidiariedad).
34
Artículo 1 del protocolo sobre los parlamentos nacionales en combinación con el artículo 4 del
protocolo sobre la subsidiariedad.
C ULTURA DE
Pero además, desde el momento en que entre en vigor el Tratado constitucio-
nal (si es que finalmente lo hace) los parlamentos nacionales participarán en el proce-
dimiento legislativo de la Unión Europea, aunque no interviniendo en la formación de
la voluntad común, sino en la defensa de sus competencias nacionales. Efectivamente,
el protocolo dotará a esos parlamentos de la posibilidad de controlar la conveniencia
de que la actividad normativa deba realizarse en el ámbito comunitario y no en el
nacional. Por tanto, se les permite presentar una alerta temprana para verificar que
la iniciativa legislativa de la Comisión respeta el principio de subsidiariedad, según el
cual en el caso de que las competencias sean compartidas entre la Unión y los Esta-
dos miembros la actuación se realizará en el nivel más cercano posible a los ciudadanos
que permita alcanzar los objetivos perseguidos. No obstante, esta alerta temprana tan
sólo podrá presentarse respecto de la propuesta legislativa de la Comisión y en un
plazo de seis semanas desde que es remitida al Consejo, al Parlamento Europeo y
a los Parlamentos nacionales.
La imposición de ese plazo de seis semanas responde a la necesidad de no
retrasar en exceso el procedimiento legislativo comunitario. No obstante, no parece
que sea ese un tiempo de reacción suficiente para que los Parlamentos nacionales
analicen el contenido de la propuesta y, en caso de considerarla lesiva de sus inte-
reses, presenten un dictamen que fuerce a la Comisión a revisar su iniciativa, pues
el protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
exige para ello la presentación de este tipo de dictámenes por un tercio de las
cámaras parlamentarias nacionales.35 No obstante, los efectos de esta queja se reducen
a que la Comisión motive suficientemente la decisión que finalmente adopte, ya
sea la retirada de la iniciativa, la modificación de la misma o el mantenimiento del
texto intacto. En este sentido, las nuevas funciones otorgadas a los parlamentos
nacionales apenas varían la realidad existente, pues en la redacción actual del pro-
tocolo ya se obliga a la Comisión a motivar la necesidad de actuación en el ámbito
comunitario de acuerdo con el principio de subsidiariedad.36
Artículo 7, en su cuarto párrafo, del protocolo sobre la subsidiariedad.

35
Así lo establece el actual protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y pro-
36
porcionalidad en su artículo 4 (Para toda norma comunitaria propuesta se expondrán los

Pero aun en el caso de que los parlamentos diesen su aprobación a la inicia-
tiva o de que la Comisión modificase su propuesta para adecuarla al principio de
subsidiariedad, la evolución posterior de la misma a lo largo del proceso legislativo,
con la intervención del Consejo y del Parlamento Europeo, podría hacer que devi-
niese en incumplidora de aquél aun no habiéndolo sido en principio. En ese caso
los parlamentos nacionales nada podrían hacer por defender sus competencias, salvo
solicitar de su ejecutivo la impugnación del acto una vez haya sido aprobado. Esta
posibilidad, incluida en el artículo 7 del Protocolo sobre la subsidiariedad, deja en
manos del gobierno nacional la decisión de presentar la impugnación ante el TJCE,
por lo que simplemente se trata de un reconocimiento expreso de una situación

que de facto también podía darse con anterioridad al Tratado constitucional. Pero,
además, el principio de subsidiariedad no posee un contenido normativo objetivo,
por lo que debería tratarse de un caso flagrante de violación del mismo para que
la valoración del TJCE fuese unívoca a favor de la apreciación de la violación.
Todas estas circunstancias parecen indicarnos que la participación de los parla-
mentos nacionales en el proceso legislativo comunitario tal y como está regulada en
el protocolo anexo al Tratado constitucional, apenas tendrá incidencia en la actividad
de la Unión. Si a esto le añadimos otra serie de detalles, tales como que existen
ciertos ámbitos normativos excluidos del ámbito de aplicación del protocolo (en par-
ticular, el referido al espacio de libertad, seguridad y justicia); que se omite toda
referencia a la posibilidad de que los parlamentos regionales con capacidades legis-
lativas dispongan directamente del derecho a defender sus competencias mediante la
alerta temprana (en virtud del principio comunitario de autonomía institucional
se remite al ordenamiento jurídico interno para dirimir estos conflictos);37 o que cabe
motivos en los que se basa con vistas a justificar que cumple los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad; las razones para concluir que un objetivo comunitario puede lograrse mejor a
nivel de la Comunidad deben justificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando sea posi-
ble, cuantitativos) y, especialmente, en el 9 (Sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comi-
sión debería (…) justificar la pertinencia de sus propuestas en relación con el principio de sub-
sidiariedad; en caso necesario el memorandum explicativo que acompañe a una propuesta dará
precisiones a este respecto).
37
Así lo hace el artículo 6 del protocolo sobre la subsidiariedad al establecer que incumbirá a
cada Parlamento nacional o a cada cámara de un Parlamento nacional consultar, cuando proceda,
a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas.
C ULTURA DE
la posibilidad de que esta alerta temprana sea empleada por parlamentos nacionales
como un apoyo legítimamente cualificado al rechazo de una iniciativa por parte del
ejecutivo (situación nada improbable, dado que en muchas democracias europeas
el gobierno es directamente soportado por el legislativo), lo que redundaría en la
deslegitimación de la norma comunitaria final; si atendemos a todas esas circunstancias,
como decíamos, podemos concluir que la participación de los parlamentos nacio-
nales en el ámbito comunitario producirá situaciones complejas que habrán de ser
resueltas de forma casuística, pero que en ningún caso corregirán las deficiencias
que históricamente han permitido que sus competencias legislativas se hayan visto
drásticamente reducidas.
LA REFORMA DE
LA GOBERNANZA EUROPEA
COMO ESTRATEGIA
PARALELA DE LEGITIMACIÓN
Los problemas de legitimidad de la Unión Europea dependen en gran medida,

como hemos visto, de la estructura institucional en la que ésta se sustenta, de ahí
que la reforma de sus Tratados fundacionales sea la baza primordial para remediar las
deficiencias democráticas que los origina. Pero existe otra forma de hacer más legítima
la Unión Europea sin necesidad de redactar de nuevo los Tratados: simplemente
incrementando la eficacia de las normas aprobadas mediante el actual procedimiento
de adopción de decisiones comunitario.
Con ese objetivo presentó la Comisión en 2001 su Libro Blanco de la Gober-
nanza Europea,38 una estrategia basada en una teoría política, la gobernanza, que
propone una forma de adoptar decisiones públicas completamente distinta a la tra-
dicional.39 Con el argumento de que la eficacia de las decisiones es mayor si se
38
Comisión Europea, La gobernanza europea. Un libro blanco, COM (2001) 428 final, de 25 de julio
de 2001. Para una valoración crítica de sus propuestas debe acudirse a Christian Joerges, Yves
Mény y Joseph H. H. Weiler (editores), Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Comi-
sión White Paper on Governance, Jean Monnet Working Paper 6/01, Florencia y Harvard, 2001.
39
Una bibliografía básica al acerca de la formulación teórica de la gobernanza debería incluir a
Jan Kooiman (editor), Modern Governance. New Government-Society Interactions, Londres,

cuenta con la información y experiencia que proporcionan quienes deban tanto
cumplir como hacer cumplir las normas, así como los expertos técnicos en la materia,
se pretende canalizar la participación de estos actores en la adopción de decisiones
públicas. Así pues, en lugar de delegar esa función en instituciones representativas,
como hasta ahora era habitual, la gobernanza europea, tal y como es propuesta
por la Comisión, propugna la participación de la sociedad civil, un conjunto no defi-
nido de intereses públicos y privados, en la adopción de las decisiones públicas.40
Para ello no se pretende proceder a la simple agregación de esos intereses (como
algunos de los defensores más liberales de la gobernanza defienden), sino a su articu-
lación en torno a una propuesta legislativa que sea objeto de debate en el proceso
de adopción de decisiones.
La Comisión presenta así una estrategia basada en la conjugación de cinco prin-
cipios (los de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia) con los que,
como decimos, se pretende mejorar la legitimidad de la Unión de forma paralela
a la reforma de los Tratados. Los presupuestos teóricos del Libro Blanco, concre-
tados en las propuestas que presenta, pretenden mejorar la vida democrática de la
Unión haciendo especial hincapié en la inclusión de los ciudadanos en ella. De este
modo, la apertura de la actividad de las instituciones a los mismos permitirá la parti-
cipación de éstos en el proceso legislativo, al tiempo que aclarará quién debe asumir
la responsabilidad sobre la decisión final. Asimismo se confía en mejorar la eficacia
y la coherencia de la actividad de la Unión, lo que finalmente supondría la renova-
ción de la confianza de la ciudadanía en las instituciones comunitarias o, en otras
palabras, lo que legitimaría el estado actual del proceso de integración a pesar de
sus ya señaladas deficiencias democráticas. Lamentablemente, estos presupuestos
teóricos no conducirán, en nuestra opinión, al destino deseado.
SAGE Publications Limited, 1993; R. A. W. Rhodes, Understanding governance. Policy networks,

governance, reflexivity and accountability, Open University Press, Buckingham, 2001, (Primera
edición, 1997); Jon Pierre (editor), Debating Governance, Oxford University Press, Oxford y New
York, 2000; o Jan Kooiman, Governing as Governance, Londres, SAGE Publications Limited, 2002.
Para una aproximación desde la Unión Europea, Olivier de Schutter, Notis Lebessis y John Paterson
(editores), Governance in the European Union, Office for Official Publications of the European
Communities, Luxemburgo, 2001.
40
Una buena aproximación al problema es la que realiza Olivier de Schutter en Europe in search
of its Civil Society, European Law Journal, junio de 2002, volumen 8, número 2.
C ULTURA DE
Es indudable que la apertura de la actividad comunitaria, ejemplificada en la
exigencia de mayor transparencia en la labor de las instituciones a lo largo de todo
el proceso legislativo, debe ser bien recibida. Asimismo, la creación de canales para
que los ciudadanos participen en ese proceso exponiendo sus opiniones, preocupa-
ciones, críticas, etcétera, parece aconsejable. Sin embargo, no saludaremos con tanto
entusiasmo estas innovaciones si nos aproximamos a la realidad de las propuestas
presentadas.
Según el Libro Blanco de la Gobernanza, no sólo los ciudadanos tienen dere-
cho a acceder a los documentos de las instituciones y a participar en el proceso
legislativo (o al menos en la configuración de la iniciativa a presentar por la Comi-
sión), sino que también los intereses privados deben disfrutar de ambas concesiones.
Estas propuestas, que ya han sido incluidas en la redacción final del proyecto de
Tratado constitucional (concretamente en los artículos I-46.3, I-47 y I-50.1), crean
un conflicto de entidad, pues significan que o bien la comunidad política europea
está integrada tanto por ciudadanos como por organizaciones, asociaciones, etcétera
(lo que supondría una novedad sin precedentes y de repercusiones que merecerían
un estudio aparte), o bien que la participación de los ciudadanos está siendo utili-
zada como un instrumento al servicio de la mayor eficacia de la Unión, y no es
considerada como un fin en sí mismo sustentado en los legítimos derechos políticos
de aquellos. Y, a buen seguro, ninguna de ambas conclusiones resultará reconfor-
tante para los europeos.
Pero la situación se agrava aun más al examinar el papel central que ha de
desempeñar la Comisión en el modelo de gobernanza que propone, pues sería en
esta institución en la que recaería la función de sopesar los intereses privados,
expuestos por la sociedad civil, y los públicos, que ella misma debería defender,
para conjugarlos en su iniciativa legislativa. Un nuevo problema surge si tenemos en
cuenta que los intereses públicos deberían ser tanto defendidos como ponderados
en relación a los privados por instituciones legitimadas para expresar la voluntad
popular, es decir, por instituciones representativas, condición de la que la Comisión
carece. Así pues, todo parece indicar que el interés público saldrá perjudicado de la
introducción de estas propuestas en el proyecto de Tratado constitucional, sin descar-

tar que no vayan a poner aun más en evidencia las actuales deficiencias democráticas
de la Unión.
El Libro Blanco de la Gobernanza pretende, además, que la apertura y trans-
parencia aplicadas al procedimiento de adopción de decisiones contribuyan también
de forma significativa a clarificar la atribución de responsabilidades entre las institu-
ciones comunitarias. En este sentido, propone reducir el número de decisiones que,
con el argumento de que son de carácter técnico, se aprueban en la actualidad en
el seno de comités de expertos (lo que ha dado lugar al fenómeno de la llamada
comitología).41 Si tenemos en cuenta que la atribución de responsabilidades sólo
tiene sentido en el caso de las decisiones políticas, esta medida sería de aplaudir.
Sin embargo, el propio Libro Blanco de la Gobernanza propone al mismo tiempo
la creación de agencias independientes en las más variadas áreas y con poderes
reguladores aun por determinar,42 que contradicen sus propuestas acerca de la respon-
sabilidad. Efectivamente, de llevarse a cabo tal actuación, existirían ámbitos de la
vida cotidiana que serían regulados por un poder independiente en representación
del poder público y que, al ser sus decisiones de carácter técnico, estarían al margen
de la responsabilidad de las instituciones (por mucho que para ellas exista una obli-
gación de control). Así pues, los ciudadanos europeos han de admitir que algunas
decisiones que son adoptadas en el ámbito supranacional y que sus propios Estados
miembros están obligados a cumplir, no suponen elección alguna entre opciones
políticas, sino que simplemente constituyen la única alternativa técnicamente posible.
Nuevamente nos encontramos ante un argumento que en lugar de reforzar la legi-
timidad de la Unión, contribuye a debilitarla.
Siguiendo con el hilo argumental propuesto por el Libro Blanco de la Gober-
nanza, la legitimidad de la Unión se incrementaría si la eficacia de su actividad fuese
41
Para el estudio y comprensión de este fenómeno es obligada la referencia a Christian Joerges y
Ellen Vos (editores), EU Committees: Social Regulation, Law and Politics, Londres, Hart Publishing,
1999.
42
Sobre las agencias reguladoras, conviene acudir a Giandomenico Majone (editorial), Regulating
Europe, Londres, Routledge, 1996; Michelle Everson, Independent Agencies: Hierarchy Beaters?,
European Law Journal, Julio de 1995, volumen 1, número 2; o Alexander Kreher (editorial), The EC
Agencies between Community Institutions and Constituents: Autonomy, Control and Accountabi-
lity, Florencia, European University Institute, 1998.
C ULTURA DE
mayor. Sus propuestas en este sentido pretenden aumentar la eficacia de la activi-
dad comunitaria a través de la mejora de la ejecución del Derecho Comunitario,
para lo que se proponen consultas con los afectados por las normas, los entes
nacionales, regionales y subregionales que las aplicarán, etcétera, a fin de tener en
cuenta ya en el momento de la aprobación de las mismas el contexto en el que
habrán de aplicarse.
Dejando a un lado el espinoso debate acerca de si la legitimidad de resultado
puede sustentar por sí misma un proceso de integración supranacional como el
europeo, no cabe duda de que la eficacia de la acción comunitaria al menos contri-
buiría a mejorar la percepción que los ciudadanos tienen de la Unión. Se trata, por
tanto, de un adecuado complemento a la legitimidad de origen de las Comunida-
des, tan cuestionada hoy en día.
Finalmente, el último principio con el que el Libro Blanco pretende conseguir
una Europa más legítima es el de coherencia. Parece indudable que la coherencia
del conjunto de la actividad comunitaria redundará en una mejor comprensión del
proyecto de integración europea por parte de los ciudadanos, al impedir enfoques
sectoriales en el desarrollo de las políticas comunitarias o actuaciones contradictorias
en la ejecución de éstas, por ejemplo. Sin embargo, la coherencia exige, ante todo,
priorizar unos objetivos sobre otros, adjudicándoles recursos económicos, materiales
y humanos en función de la importancia de cada uno de ellos. Esto implica la exis-
tencia de un proyecto político que prima los objetivos de unas políticas sobre los
de otras y la de un poder político decisorio que lo aplica. Y todo poder político de
estas características debe estar directamente legitimado por los ciudadanos, lo que nos
permite concluir que, debido a que la Unión carece de tal carácter, el conjunto de
las propuestas del Libro Blanco de la Gobernanza no harán sino ahondar las defi-
ciencias democráticas del proceso de integración europea.
CONCLUSIÓN
Nuestra argumentación partía de la existencia de una serie de deficiencias estructura-

les en la Unión Europea originadas por la peculiaridad de ese proceso de integración

que impiden que los ciudadanos consideren propias (y, por tanto, suficientemente
legitimadas) las normas que les son impuestas desde el foro comunitario. Ante estas
carencias la Unión Europea ha reaccionado aplicando dos estrategias diferentes. Por
una parte ha promovido la redacción de una Constitución Europea que legitimase
en origen todo el proceso de integración, mientras que por la otra se ha esforzado
por incrementar la eficacia del actual sistema institucional para mejorar la percepción
que los ciudadanos tienen de los resultados que la Unión les brinda.
La primera de esas estrategias no supondrá un éxito, al menos de forma com-
pleta, al redactarse un pretendido texto constitucional sin que concurriesen los mínimos
requisitos procedimentales para ello, a saber, la existencia de un momentum constitu-
cional, la generación de un debate del que todos los ciudadanos se sientan partícipes
o la aprobación del texto final por una mayoría reforzada de los ciudadanos, por
poner algunos ejemplos. Por lo tanto, el texto así aprobado nunca dará origen a
una Constitución democrática. No obstante, sí implicará una reforma de los Tratados,
lo que puede suponer la mejora de algunas de las deficiencias descritas al comienzo
de nuestra exposición, bien por el novedoso método de reforma empleado, bien
por el contenido sustantivo de los artículos incluidos o modificados.
Respecto del método de reforma empleado, no cabe duda de que, si bien
nunca puede equipararse al de un proceso constituyente, la inclusión en el mismo
de la Convención lo hace más legítimo que la actual, aunque la decisión final continúe
siendo intergubernamental. Recordemos que este tipo de decisiones son comple-
tamente legítimas, aunque en el caso de que se produzcan deficiencias democráticas
como las comentadas (fundamentalmente la distorsión del equilibrio institucional de
los Estados y la imposición de forma implícita de decisiones políticas de gran trascen-
dencia) esa legitimidad resulta mucho más cuestionable.
En cuanto al contenido sustantivo de la reforma de los Tratados, de nuestro
análisis se deduce que efectivamente resultará positiva (aunque no exenta de riesgos)
la introducción de medidas tales como la transparencia en las deliberaciones del
Consejo, la nueva ponderación del peso de los Estados miembros para adoptar
decisiones en el seno del Consejo o, en menor medida, la participación de los Parla-
mentos nacionales en el control de la subsidiariedad. Más prudencia recomendaríamos
C ULTURA DE
ante la redenominación de los actos jurídicos comunitarios o la sobreconstituciona-
lización de determinados ámbitos del Derecho Comunitario, reformas claramente
contraproducentes si lo que se pretende es incrementar la legitimidad de la Unión.
Respecto de la segunda estrategia de legitimación, la propuesta por la Comi-
sión bajo el emblema de la gobernanza, no podemos más que señalar que su puesta
en marcha supondrá una merma notable de la legitimidad de la Unión al hacer
patente que las decisiones comunitarias no responden a un programa político elegido
por los ciudadanos, sino impuesto por una institución supranacional, la Comisión,
en nombre de un ideal de progreso y convivencia pacífica. Sin renunciar en ningún
caso a esos ideales, debemos recordar que a lo largo de la historia todos los ejemplos
de paternalismo similares han finalizado con el despertar de la sociedad dirigida. Y
tal vez la frustración del sueño constitucional suponga el amanecer malhumorado
de los europeos.
cegal
LOS PARLAMENTOS DEL MUNDO
LIC. MORELOS CANSECO GÓMEZ,
Coordinador de Asuntos Jurídicos del
Comité Estatal del PRI en Tamaulipas
S
in duda se puede decir que no hay democracia contemporánea que se precie

de ser tal si no cuenta con un Congreso, con un Parlamento, con una Asam-
blea popularmente electa. Eso nos lleva de raíz a un señalamiento fundamental:
cuando nosotros hablamos de Parlamento la constante en el mundo es que hablamos
de la Teoría de la Soberanía Popular por un lado, y por otro hablamos de la Teoría
de la Representación Política. Ambas teorías fundidas nos llevan a una institución
que nos da pauta para hablar de una teoría adicional, la Teoría de la División de
Poderes; las tres nociones están vivamente imbricadas cuando nos referimos a la
representación que está implícita en los parlamentos.
El principio fundamental de la institución parlamentaria es el depósito de la
soberanía en el pueblo para determinarse libremente y, a través de otros procedimien-
tos, depositarla en la Constitución o en las leyes; y por supuesto, la circunstancia
de celebrar elecciones periódicas, justas, competidas, auténticas que nos lleven a la
representación del mosaico plural de la sociedad en las asambleas a cargo de algunas
de las funciones constitucionales que ustedes conocen y brevemente voy a detallar.
El Parlamento en sí, entonces, nos lleva a que toquemos temas muy íntimos,
muy cercanos a lo que es el meollo de esta conferencia internacional en materia
del orden jurídico para la consolidación democrática. No podemos dejar de contar
al parlamento como una institución fundamental de nuestra o de las democracias
representativas.
121
Decía yo que el tema es amplísimo porque prácticamente todo Estado Moderno
tiene un parlamento. Por lo menos 140 países han decidido ingresar a la Unión Parla-
mentaria Internacional, aunque desde luego es más el número de países que cuentan
con Parlamento, pero por lo menos 140 han decidido participar en la Organización
Mundial de Parlamentarios y ceñirse a ciertas reglas o premisas básicas del principio
de postulación básico de la democracia representativa.
Adentrándome en lo que son los parlamentos afiliados a la Unión Parlamentaria
Internacional, encontré que lo que a primera vista pueden parecer enormes diferen-
cias, en algún momento había determinados hilos conductores, algunas diferencias
muy básicas que debemos recapitular que van desde los diseños de los recintos.
Por ejemplo el parlamento westminsteriano con las bancadas una frente a la otra, reto-
mando la tradición de que la palabra impera y por tanto la distancia que impera entre
una bancada y otra es de un brazo de un hombre extendido con una espada que
no se toca; si del otro lado estuviera igual una persona con una espada extendida,
ahí se debate, hablamos, deliberamos y no llegamos como a veces se llega en algu-
nos escenarios a las manos.
Hay diferencias; por ejemplo en el uso de la tribuna, el Parlamento británico,
la madre de los parlamentos de la tradición de Westminster, no tiene una tribuna
para que los oradores hagan uso de la palabra, cada quién habla desde su lugar,
se levanta, el speaker, el presidente de la mesa de debates lo ve y si estima pertinente
le cede el uso de la palabra; desde luego no nos pasa inadvertido que hay diálogo
entre los partidos para alternar el uso de la palabra y desde luego para dar prefe-
rencia a determinados oradores, como premisas sobre entendidas para que el
debate se produzca.
Desde luego hay diferencias entre el número de legisladores que integran la
asamblea y que tiene relación tanto con el número de habitantes de un Estado,
como con los antecedentes históricos de las instituciones parlamentarias específicas
y desde luego hay diferencias incluso en el número de cuerpos representativos que
cada Estado decide tener: algunos Estados se deciden por un sistema bicameral y
otros optan, ciertamente el menor número de ellos, por el sistema unicameral
C ULTURA DE
Pero frente a esas diferencias, que no quise dejar de mencionar y que requieren
el análisis específico, cuando nos adentramos en el estudio de un Congreso o de
un Parlamento en específico, pues sí estaba obligado a buscar los hilos conductores.
Habida cuenta de la soberanía popular y la representación política que entraña
la función del parlamento, nos encontramos con un cuerpo colegiado que tiene
ante todo una función de equilibrio, una función básica a la manera de lo expresado
por Montesquieu: El poder limita al poder. El Poder Legislativo se erige en un freno o
en un contrapeso particularmente del Poder Ejecutivo para garantizar el imperio del
orden jurídico, esto es el contrapeso del Ejecutivo.
No obstante esta noción trascendental en nuestras democracias occidentales,
del equilibrio del parlamento, también hay una constante que podemos encontrar
y es que en el mundo se habla, no de ahora sino de algunos años, por lo menos
alguna literatura de los 60’s ya la consigna perfectamente, de la declinación o la
decadencia de los parlamentos.
Sale el mundo de la Segunda Guerra Mundial con una decepción de las asam-
bleas y de los poderes legislativos y una afirmación del Poder Ejecutivo que en parte
nos persigue hasta estos momentos.
Frente a esta circunstancia de la declinación o de la depreciación frente al elector
de los parlamentos, creo que es necesario apreciar, y lo adelanto tan sólo unos
minutos, la perspectiva de tres relaciones fundamentales al interior del Poder Legis-
lativo, que son: en una primera instancia, la relación del Poder Legislativo con el
Poder Ejecutivo; en un segundo momento, las relaciones entre la mayoría y las
minorías o la oposición; y tercero, las relaciones entre el representante y los repre-
sentados.
Desde luego que ninguno de estos tres tipos de relaciones sea con el Ejecu-
tivo, sea al interior del Congreso por la conformación de las fuerzas políticas o del
representante con los representados, podemos pasar por alto que van a tener su
expresión en tres de las tres relaciones fundamentales de los parlamentos. Desde
luego hay otras, pero recapitulo, tres en este momento: la facultad de hacer las
leyes, de legislar que en mucho da nombre a este poder del estado y que en un
momento es la tarea preponderante; una segunda función que en mi opinión es la

estrella o la nueva estrella de las funciones constitucionales de los parlamentos y
me refiero a la tarea de control de la gestión pública y particularmente del Ejecu-
tivo; y, una tercera que se refiere a la función de debate de los asuntos de interés
nacional, con un corolario, si me permiten expresarlo en este momento.
Tanto en la función legislativa como en la de control de la gestión pública o
como en la emancipación en los asuntos de liberación nacional, lo que está en juego
no son sólo las atribuciones constitucionales para cumplir esas tareas sino una enorme
interrogante, a través del ejercicio de esas atribuciones ¿qué tanto el parlamento
participa en la toma de decisiones políticas? o dicho de otra forma ¿qué tanto a través
de la función legislativa, el control de la gestión pública y la deliberación de los
asuntos de nivel nacional se lleva la tarea de dirección política del Estado? y eso
creo que inmediatamente nos regresa a nosotros al tema de las relaciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo.
Parto desde luego de dos supuestos: cuando hablamos de las funciones funda-
mentales de los parlamentos o de los congresos, yo doy por sentado que ya
superamos el problema de la legitimidad de la representación. Por supuesto que
tiene mucho que ver o todo con la integración del Congreso, de los parlamentos,
el sistema electoral, pero parto del supuesto de que esa legitimidad no se discute y
nos encontramos en un tema superado para efectos de la integración del Congreso,
la pluralidad de miembros de la asamblea, la diversidad de pensamiento político, las
garantías constitucionales para que todas las corrientes con suficiente representati-
vidad lleguen a expresar sus ideas al Congreso. Me permitiría decir: ello existe, dejamos
superado el tema de la legitimidad de la representación y también debo decir que
resulta fundamental, al referirme a las funciones constitucionales básicas del Parla-
mento, acreditar que está presente y es una constante, la legitimidad; el método
no es otro sino la deliberación.
Los parlamentos o los congresos son ante todo asambleas desiderativas, no
hay otro método que parlamentar, que discutir, que hablar, que contrastar las pro-
puestas y las ideas absolutamente ilimitadas, la libertad de propuesta, la libertad de
expresión, primero si quieren, segundo de propuesta y desde luego la posibilidad
de que los asuntos sean llevados a la votación.
C ULTURA DE
Pero regreso para hablar de relaciones Ejecutivo-Legislativo, Legislativo-Ejecutivo,
ya que damos por sentado que en ese cumplimiento de las tres funciones funda-
mentales está implícita la legitimidad de representación y la legitimidad del método
deliberativo de los congresos.
No podemos analizar o referirnos a los parlamentos, en el momento actual
del mundo y desde hace mucho tiempo para acá sin tomar en cuenta a un actor
político fundamental que ya he mencionado y que son los partidos políticos. No
concebimos hoy prácticamente en el mundo el funcionamiento de las asambleas
representativas sin un sistema de partidos. La calidad de sistema de partidos, si me
permiten afirmarlo así, está directamente relacionada con la calidad del parlamento
que podemos observar. Si el sistema de partidos está integrado por organizaciones que
postulan principios, ideas y programas de acción política para hacer posible el acceso
del ciudadano al ejercicio del poder público en los cargos que se definen por el
sufragio popular, si contamos con ese tipo de organizaciones, creo que tenemos un
plus para hablar de un sistema de partidos adecuadamente integrado.
Si me permiten una pequeña digresión, el tema muy de nuestro tiempo, de
la alternancia en el poder requiere de partidos políticos que cumplan en parte o
en mucho con el sentido o la connotación que me permito hacer de partido polí-
tico; si no existe esa organización, si no existen esos principios que dan cause a la
acción política, y si no existen cuadros políticos para el acceso al ejercicio del poder,
languidecen los integrantes del sistema de partidos, languidece la posibilidad de tener
un parlamento con los elementos suficientes para contribuir al cumplimiento cabal
de sus funciones constitucionales.
Las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo nos llevan desde luego a un
tema que ha estado en el debate nacional los últimos días, que nos lleva al tema
del sistema presidencial, sistema parlamentario o sistema semipresidencial para resumir
en tres grandes acepciones.
De lo que se aprecia en el mundo, y sin ser yo demasiado atrevido, no podemos
dejar de apuntar dos ideas: la adopción de cualquiera de estas determinaciones polí-
ticas está directamente relacionada con la historia del país y con la idiosincrasia del
pueblo, del Estado. No son soluciones que sean transferibles de una realidad nacional

a otra, a no ser que medien los elementos que nos permitan hacer una reflexión
del buen o mal éxito de una institución para organizar el ejercicio del poder, depen-
diendo de si una mayoría determinada en el parlamento, en la asamblea legislativa
o en el Congreso produce o no la posibilidad de establecer una jefatura de gobierno
y desde luego la división entre la jefatura de Estado y la jefatura de gobierno.
Creo que todos ustedes saben que la Presidencia de la República o el sistema
presidencial es un invento relativamente reciente, es la magistratura que se diseñó
en el gobierno estadounidense de 1787. Se andaba buscando depositar el Ejecu-
tivo en una figura que no fuera la del monarca, que no fuera la transpolación del
sistema monárquico al Continente americano; surgiendo ideas se llegó en esa Cons-
titución a que una asamblea electoral réplica de su Congreso tuviera la posibilidad
de elegir al titular de esa magistratura.
Lo que quiero rescatar de este señalamiento es que desde luego el origen del
sistema presidencial está en las reflexiones de ese momento con relación al sistema
parlamentario y particularmente al británico.
Ese producto de la historia es el que ofrece en un momento dado soluciones
para el ejercicio del poder en un nuevo Estado.
Soluciones hay varias; la aspiración universal, creo yo, se distingue en dos sen-
tidos: una es estabilidad y la otra es eficacia. Cuando la estabilidad se mella viene
el llamado de atención de si el sistema, el régimen, es el adecuado. Cuando la eficacia
se merma tenemos la misma reflexión aunque por otra causa, estabilidad y efi-
cacia, eficacia y estabilidad, a veces con un modelo fuerte para la conducción de
los asuntos, por ejemplo el gobierno de gabinete en la Gran Bretaña y a veces,
con un modelo moderado, como la magistratura ejecutiva como yo lo asumo en
los Estados Unidos de América. Entonces lo que se puede rescatar en este punto
es que el análisis o uno de los puntos de análisis para encontrar la respuesta al por
qué de la crítica y la decadencia a las asambleas representativas a los parlamentos
es el análisis, cómo están las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo y si esas
relaciones me llevan a escenarios de inestabilidad o a escenarios de ineficacia, y
normalmente, la peor parte le toca al Poder Legislativo o le toca a la Asamblea
representativa.
C ULTURA DE
Un segundo hilo conductor para el análisis de esta crítica a la declinación de
los parlamentos o a su ubicación baja en la percepción pública, es desde luego lo
que ocurre al interior de los congresos, las relaciones entre una hipotética mayoría y
minorías o entre la mayoría y la oposición. Dejo por sentado, por la brevedad del
tiempo, que desde luego estamos ya implícitos en que tenemos un sistema de parti-
dos y que los partidos políticos en tanto tengan mayor cercanía a la noción de
organizaciones eventualmente eficaces para hacer gobierno, estarán más cerca
de la posibilidad de ajustar esa relación mayoría-minoría de aquellas opciones que
tengan una menor posibilidad de acreditar esa capacidad de gobierno.
Algunas ideas muy apretadas, es en la experiencia mundial y derivado en gran
parte de lo que ocurrió en Gran Bretaña hace más de 200 años, la instituciona-
lización de la oposición o el reconocimiento de que la oposición también tiene
una entidad constitucional y que bajo la premisa de lo que resiste apoya, el tener una
oposición, dicen los británicos, leal dentro de la Constitución, nos permite que los
comportamientos parlamentarios ante la eventualidad de ser gobierno después de
la próxima elección tengan una dosis mayor de responsabilidad.
Regreso a la premisa, es decir reconocer los espacios a la oposición, hacer
posible la negociación política, los entendimientos, los acuerdos y sí posible los
consensos para llegar a decisiones donde esté la impronta de todas las fuerzas políti-
cas generan, por lo menos en mi opinión y a la luz de experiencias mundiales, una
oposición responsable. Y una oposición responsable resiste apoyando, su escenario
futuro hipotético es hacerse cargo de la dirección de los asuntos públicos, entonces
es posible invitarlo a que asuma un papel diferente.
Metiéndonos un poco para analizar mayorías-minorías ya en la arquitectura o
en el diseño arquitectónico de lo que ocurre al interior de las asambleas, sí parece
fundamental la experiencia del mundo. Recientemente recogida en nuestro país,
donde es necesario afirmar distinguiendo la dirección parlamentaria de las asambleas
y la mesa directiva con criterios que representan la unidad del Parlamento, la unidad
de la Cámara, la unidad del Congreso y la función de ser custodios de la Consti-
tución y la ley en los procedimientos y por otro lado dirección política de la asamblea
donde de acuerdo a las relaciones mayoría-minorías o conjunto de partidos políticos

representados en la asamblea se toman las decisiones desde el punto vista de la
pluralidad y la posibilidad de entendimientos y consensos, es decir, no es posible
tener una dirección parlamentaria o asambleas colegiadas partidiarizadas. La mesa
directiva tiene que ser la responsable de que la ley impere en los procedimientos de
que la Constitución se respete y las leyes se cumplan y en los procedimientos para
que la Cámara, para que el Congreso funcione.
Dos elementos adicionales; un sistema de comisiones eficaz y servicios técnicos
y administrativos adecuados. Regreso a una de las premisas que asenté, bueno esa
decadencia de los parlamentos está relacionado con el surgimiento de la enorme
capacidad técnica de la Administración Pública federal de cualquier país frente la debili-
dad comparativa del Congreso para poder platicar con el mismo nivel de información,
calidad de propuestas con las áreas del Congreso que son dos ingredientes que estimo
fundamentales.
Hay en el tema de los procedimientos también algunos acentos que conviene
recoger. Nosotros todavía y esto lo tomo muy para nuestro país, no tenemos plena-
mente distinguidos que son diferentes los procedimientos cuando hablamos de leyes
que cuando hablamos de presupuesto, que cuando hablamos de economía y que
merecen distinciones para que uno se adecue a lo que requiere el producto que se
espera o sea una norma general para regir a la comunidad y de otro lado el pro-
ducto que se requiere que es los elementos necesarios para el funcionamiento del
país a partir de la aprobación de las finanzas públicas.
Y finalmente hay la relación tercera que es entre los representantes y los repre-
sentados. Y aquí hay una distinción que es fundamental en el funcionamiento de los
parlamentos. Los parlamentarios en el mundo son electos a partir de la postulación
de un partido político y encarnan una función doble: de un lado tienen una tarea de
carácter constitucional para encarnar la representación, electos en un estado o en
una representación electoral pero normalmente representantes de la nación y por
otro lado la representación implícita del partido político que los postuló y que es
una relación delicada.
Los congresistas, los parlamentarios, los grupos parlamentarios deben ser reco-
nocidos, me parece, al interior de sus partidos como verdaderos órganos de esa
C ULTURA DE
organización política, a qué me refiero y dicho en términos muy coloquiales, los
parlamentarios no pueden ser concebidos, en mi modesta opinión como los man-
daderos del partido que los postuló y a partir del cual resultaron electos porque
tienen una función constitucional que cumplir y esa función constitucional está no sólo
sustentada con la postulación sino con las tareas implícitas para el cuerpo colegiado.
Regresando a lo que decía hace unos minutos, si repasamos el sentido de la
actuación de los poderes legislativos, de los parlamentos y la crítica que a éstos se
hacen desde diferentes perspectivas fundamentalmente que se dirigen a señalar su
desgaste en todos sentidos, me parece que la respuesta al fortalecimiento del Poder
Legislativo es si analizamos sus funciones constitucionales y podemos robustecer la
participación del Parlamento en la toma de decisiones políticas y en el señalamiento
de la dirección política del Estado, sea legislando, sea en el ejercicio del control de
la gestión pública o sea en la discusión de los principales asuntos de interés nacional.
cegal
LA DEMOCRACIA EN LA FAMILIA
ANA TERESA ARANDA OROZCO,
Directora General del Sistema Nacional DIF
A
gradezco la oportunidad de compartir con ustedes este espacio de reflexión y

de intercambio en un tema que nos es importante a todos: la Familia.
En el Sistema Nacional DIF, preocupados por conocer a las familias y con el fin
de dar un cabal cumplimiento a nuestra alta misión de promover el desarrollo
integral, iniciamos en 2002 el Diagnóstico de la Familia Mexicana.
En esta investigación hemos enfocado de manera objetiva su realidad y sabemos
que las familias mexicanas, en su pluralidad de manifestaciones y modalidades, han
adquirido nuevas potencialidades pero también se han visto vulneradas en muchas
de sus anteriores caracterizaciones, sufriendo nuevos problemas.
Es por esto que hemos concluido que estamos faltos de una estrategia ade-
cuada para promover su desarrollo desde la acción política, jurídica y programática
de acciones de intervención asistencial, educativa, económica.
La familia ha tenido siempre una doble dimensión: su conformación institucio-
nalizada y la dinámica espontánea y afectiva de las relaciones entre sus miembros.
Una y otra se manifiestan en forma contrastante y hasta opuesta. Mediante la primera
se fija y se pretende estabilizar la organización familiar; y a través de la segunda, se
da lugar a una tendencia abierta, de tipo cualitativa. La familia del amor tiene que
ver más con los sentimientos, con la voluntad de sus miembros. En cambio, la familia
como institución está en función de las regulaciones establecidas socialmente y con
las responsabilidades contraídas públicamente, más que con la conducta volitiva y
sentimental de sus componentes.
131
He aquí que el Estado a través de sus órdenes de gobierno debe actuar a la
altura de las circunstancias.
Para ejemplificar un poco la situación a la que nos enfrentamos, podemos afirmar
que actualmente el 48 por ciento de los hogares son familias con pareja casada por
ambas leyes; y un 18 por ciento de las parejas sólo están casadas por el civil, esto
es: el 66 por ciento de las familias están regidas por las leyes mexicanas. Mientras
que el resto que viven separados legalmente o no, en unión libre también están
sujetos a los beneficios y obligaciones que la ley les impone.
No obstante, una de las estimaciones en la investigación nos indica que la familia
actual está siguiendo, en buena parte, un tránsito de lo formal a lo informal, por
diversas problemáticas que se van marcando cada vez con mayor fuerza, que van
desde el retraso en la formación de parejas y vida en común sin matrimonio, divorcios,
separaciones, nuevas uniones, familias ensambladas, familias con un solo progenitor,
varios grupos familiares emparentados que deciden compartir una vivienda por
deterioro de las condiciones económicas.
Por lo anterior, es urgente que desarrollemos políticas públicas con perspectiva
familiar y comunitaria, así como una política pública familiar que brinde alternativas
de soluciones a los problemas familiares de hoy.
En lo que toca al marco jurídico la investigación nos ha arrojado datos intere-
santes y de profunda preocupación. Hoy sabemos con la base científica que no
existe un régimen unitario sino una diversidad de regímenes con elementos comunes.
La visión de que todos los códigos civiles locales siguen las disposiciones del
Código Civil Federal en materia de familia, de modo que no obstante la variedad de
códigos se tiene un régimen único, no puede sostenerse actualmente. Ya hay
muchas e importantes diferencias entre los diversos códigos locales, que más bien
justifican que se hable de una diversidad de regímenes familiares en la República Mexi-
cana que tienen sin embargo ciertos elementos comunes.
Las diferencias más grandes, en número e importancia, se localizan en los
siguientes temas:
a) Respecto del matrimonio: en las diversas definiciones del matrimonio, las actitudes
hacia el concubinato, la definición de los impedimentos matrimoniales, el contenido
C ULTURA DE
de los derechos y obligaciones entre los cónyuges, y las numerosas diferencias en
cuanto al régimen de bienes entre los consortes.
b) Respecto de la nulidad del matrimonio: la expresión de la diferencia entre nulidad
relativa y nulidad absoluta, los efectos de la sentencia que declara la nulidad respecto
del cuidado y custodia de los hijos.
c) Respecto del divorcio: la aceptación o rechazo del divorcio voluntario simplificado o
administrativo, los requisitos para el divorcio voluntario y el deber de los esposos,
en tal tipo de divorcio, de proporcionarse alimentos; la lista de causas para demandar
el divorcio necesario o judicial, la consideración del perdón tácito o expreso como
impedimento de la demanda de divorcio, las medidas provisionales que debe tomar
el juez al admitir la demanda, los criterios para determinar en la sentencia de divorcio
necesario a quién corresponde la custodia y la patria potestad sobre los hijos y el
deber de alimentarlos, y los criterios para determinar en la misma sentencia el deber de
los esposos de darse alimentos.
d) Respecto de la obligación de pagar alimentos: los criterios para determinar el conte-
nido de la obligación y especialmente el relativo a si es una obligación de pagar una
cantidad fija o una cantidad variable que se incrementa proporcionalmente, la deter-
minación de si los concubinos tienen o no esta obligación a su cargo y los criterios
para fijar el contenido de esta obligación entre cónyuges divorciados.
e) Respecto de la violencia familiar: la inclusión de estas reglas en el código o fuera de
ellas, las diferentes definiciones de violencia familiar.
f) Respecto de la filiación: la aceptación o rechazo de la distinción entre las pruebas
de la filiación de los hijos de matrimonio y las pruebas de la de los hijos extrama-
trimoniales, las reglas sobre el reconocimiento de los hijos fuera de matrimonio y
especialmente de los casos en que la madre puede hacerlo, las reglas para contra-
decir el reconocimiento de hijos y las personas que pueden contradecirlo, y los casos
en que se admite la investigación de la paternidad.
g) Respecto de la adopción: los requisitos que deben cumplir los adoptantes, las perso-
nas que deben consentir la adopción y especialmente la aceptación o rechazo de
diferentes tipos de adopción (simple, plena).
h) Respecto de la patria potestad: la definición de los deberes de comportamiento entre
padres e hijos, las limitaciones al ejercicio de la patria potestad, la definición de las
personas en quienes recae la patria potestad a falta de los padres, el contenido del

deber de educar y la determinación de las personas que pueden denunciar su incum-
plimiento, el contenido del derecho de corregir de los padres, las formas de rendir
cuentas los padres respecto de la administración de los bienes de los hijos y de las
personas que pueden pedirlas, los casos de pérdida de la patria potestad y los casos
de limitación o excusas en el ejercicio de la misma.
Es previsible que las diferencias entre los distintos códigos se vayan ampliando
a medida que se den cambios legislativos y se acentúa la independencia de las legis-
laturas locales respecto de la legislación civil federal.
Ante la diversidad que se va descubriendo, cabe plantear la conveniencia de
procurar un régimen común en materia familiar, que permita tener una unidad en los
contenidos fundamentales (unidad material en lo esencial), sin perjuicio de la diversi-
dad que puede mantenerse en aspectos secundarios y de la diversidad de legislaciones
(diversidad formal).
Esto se hace más necesario, toda vez que la Constitución General de la Repú-
blica, establece (artículo 121-IV) que los actos del estado civil ajustados a las leyes
locales tendrán validez en los otros estados. De modo que, por ejemplo, el matri-
monio con una persona enferma de SIDA, es válido en algunos estados, pero no en
otros, por lo que si los que quieren casarse viven en un Estado en que el SIDA es
impedimento matrimonial, basta que vayan a casarse a otro Estado, donde eso no
sea impedimento y, de acuerdo con el precepto constitucional, su matrimonio debe ser
reconocido como válido en los demás estados de la república. Lo mismo se puede
hacer respecto de otros actos del estado civil, como la adopción, el reconocimiento
o desconocimiento de hijos o el divorcio.
El precepto constitucional viene a dar como resultado que más que tener leyes
obligatorias en materia de familia, lo que existe es una especie de menú u oferta
de diversas leyes familiares, respecto de las cuales los interesados en realizar algún
acto del estado civil pueden escoger la que les resulte mejor, sabiendo que el acto
que realicen tendrá validez en toda la república.
Esta situación tenderá a agravarse a medida que aumenta, como va aumentando,
la movilidad entre la población del país, por lo que cada vez es más frecuente que
C ULTURA DE
las familias migren de unas ciudades a otras, de modo que resulta que se casan en
un Estado, registran a sus hijos en otro, y viven su vejez o se divorcian en otro.
Todo esto suscita dificultades para determinar cuál es la ley aplicable cuando hay
algún conflicto en materia familiar. Puede ser también un obstáculo en la implemen-
tación de las políticas públicas que tengan por objeto apoyar, fortalecer o promover
la estructura y la vida familiar.
El procurar un Derecho común en materia familiar –y no necesariamente una
legislación uniforme– parece una necesidad ineludible si se quiere mantener un país
que tenga una unidad cultural propia, la cual depende, en su base, de la familia.
Esta intención no es contraria al federalismo ni a las soberanías locales, ya que la
unidad de la legislación familiar existe, aun formalmente en un solo Código, en países
netamente federales como la República Federal Alemana, o en países que reconocen
las autonomías locales como España.
La cuestión entonces es, el procurar una forma que permita conseguir una unidad
de régimen material en sus aspectos esenciales e importantes, que al mismo tiempo
permita la diversidad por razones locales o de preferencias culturales, sin eliminar
la diversidad de leyes, con la búsqueda del consenso y el compromiso de los estados
con el fin de caminar todos juntos en beneficio y protección de la familia.
Se trata entonces, de promover una unidad material en el régimen legal, que
sea fruto de la comunicación de las experiencias y de la definición por convenci-
miento de las áreas importantes en que se requiere la unidad, que sea al mismo
tiempo respetuosa de las diversas éticas que practican las familias mexicanas, y sea
así mismo el resultado de un mínimo de convicciones éticas compartidas. Tarea nada
fácil, que no puede quedar condicionada por los tiempos políticos, pero que hoy
parece necesaria para mantener y fomentar la vida familiar que da a México su sello
característico entre la comunidad de naciones.
Cuando hablamos de construir un gobierno con rostro humano, de bien
común, de bienestar colectivo y de solidaridad debemos pensar que el inicio para
lograrlo es en la familia, ahí está lo verdaderamente fundamental.
La democracia parece ser una flor frágil, y las sombras de un pasado vuelto
inercias aún se ciernen sobre nuestro futuro: de ahí que la democracia debe culti-
varse desde la esfera más elemental de la política: las personas y sus familias.

La democratización de nuestras sociedades depende del fomento de una cul-
tura familiar. Los mercados no pueden crear esa cultura sólida. Y tampoco el supuesto
pluralismo de grupos de interés: no debemos pensar que sólo hay dos sectores en
la sociedad: el Estado y el mercado, o lo público y lo privado. En medio está la
esfera de la cotidianidad y la familia, la semilla de nuestro futuro.
Por eso afirmamos que en México y en el mundo la familia es la DIFerencia.
SEGUNDO CONGRESO NACIONAL

INFORMÁTICA JURÍDICA
cegal
CULTURA DE LA LEGALIDAD
Y DERECHOS FUNDAMENTALES
DR. MIGUEL CARBONELL SÁNCHEZ,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
E
INTRODUCCIÓN
l objeto de este breve ensayo es intentar aplicar algunas consideraciones

generales sobre la Cultura de la Legalidad al tema de los derechos funda-
mentales. Concretamente, se trata de ofrecer algunas evidencias acerca del
funcionamiento práctico de los derechos fundamentales a partir de un contexto
social en el que está ausente una Cultura de la Legalidad (o mejor dicho, una cultura
de la constitucionalidad, que es un término que se acerca más al propósito y objeto de
nuestro análisis: los derechos fundamentales).
En primer término habría que señalar que el interés por los derechos funda-
mentales –o más ampliamente por los derechos humanos– es muy reciente en
México, lo cual impide hablar de una asentada cultura jurídica en torno a ellos. Sin
embargo, es cierto que desde hace poco más de una década el debate sobre los
derechos en México ha crecido en cantidad y en calidad.
Una concreción importante de ese debate ha sido la incorporación constitu-
cional de la figura del Ombudsman en 1992 (artículo 102 inciso B ), lo cual ha traído
un elemento innovador al ordenamiento jurídico mexicano y ha contribuido para
poner en el centro de interés de la opinión pública varios de los temas de la agenda
de los derechos humanos que llevaban años sin ser discutidos y analizados. Su pre-
sencia en los medios de comunicación masiva ha generado sin duda una mayor
difusión de la Cultura de los Derechos Fundamentales.
139
Lamentablemente, el interés de individuos y organizaciones no se ha visto
siempre y en todos los casos correspondido con una actuación coherente y compro-
metida con los derechos por parte de los poderes públicos de los diversos niveles
de gobierno, con excepción de lo realizado por la Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos, que ha servido como una institución clave para el desarrollo de (y
la toma de conciencia sobre) los derechos en los últimos años en México.
UNA CONSTITUCIÓN MEJOR REDACTADA
La difusión y el asentamiento de una Cultura de los Derechos Fundamentales en

México tropiezan con varios obstáculos considerables. El primero de ellos tiene que
ver con el desorden que impera dentro del Título Primero, Capítulo Primero, de la
Constitución de 1917. Es muy notable que la sistemática utilizada en la redacción
del capítulo relativo a las Garantías individuales en la Constitución de 1917 no
parezca ser, en la actualidad, la más apropiada. A partir de las múltiples reformas
que han tenido los primeros 29 artículos de la Carta Magna, su contenido se ha ido
ensanchando de tal forma que hoy en día resulta prácticamente incomprensible. La
confusión y la mezcla en un solo precepto de cuestiones bien distintas o incluso
distantes son la regla en esta parte de la Constitución. El lenguaje empleado tanto
por el Poder Constituyente como por el Poder Reformador tampoco es un mode-
lo de pulcritud. El texto constitucional no contiene varios de los nuevos derechos
que ya figuran en otras cartas fundamentales, ni las grandes declaraciones de prin-
cipio que suelen habitar en las mismas.1
En este sentido, una primera condición para que la Cultura de los Derechos
Fundamentales se asiente en México es que el texto constitucional pueda ser rediseña-
do, a fin de que pueda ser comprendido por todos sus destinatarios (que son, en
realidad, todas las personas que se encuentran en territorio nacional). Obviamente,
no es que en el estado actual de la Constitución no se pueda hacer nada, pero sí
1
Una propuesta de reforma integral a la Constitución en materia de derechos fundamentales se
encuentra en Carbonell, Miguel, Un sistema moderno de derechos: Propuestas de reforma a la
Constitución mexicana, México, 2006 (en prensa).
C ULTURA DE
que es cierto que bajo el contenido y la redacción vigentes las limitaciones para la
generación de una Cultura de los Derechos Fundamentales empiezan desde el propio
texto constitucional, lo cual es muy grave.
EL PAPEL DE LOS JUECES
Una segunda carencia importante que conviene mencionar en este momento y

que impacta en la temática del presente ensayo tiene que ver con el pobre papel que
han jugado y siguen jugando los mecanismos jurisdiccionales de protección de los
derechos. En la arena de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales
seguimos teniendo en México una serie de lastres de enormes dimensiones.
No se trata solamente de la no existencia de vías jurisdiccionales internas para
proteger por ejemplo los derechos sociales, sino en general del funcionamiento
deficiente del poder encargado por mandato constitucional de proteger los derechos
fundamentales. El Poder Judicial Federal, a pesar de que en los últimos años ha sido
modernizado de forma importante,2 sigue actuando de manera poco comprometida
(por decirlo de algún modo) con los derechos.
En el ámbito de la administración de justicia se podrían tomar medidas con-
cretas para mejorar la cultura jurídica, tanto en general como en relación con los
derechos fundamentales. La primera de ellas tiene que ver con el lenguaje que
utilizan los jueces en sus sentencias. Siguen estando llenas de artificiosas construc-
ciones gramaticales, enredados razonamientos y prolongadas transcripciones. Las
sentencias deben ser más cortas, mejor redactadas y llevar al lector de la mano en
el razonamiento judicial para permitir que amplios sectores de la población estén al
tanto de su contenido.
2
De este tema me he ocupado en Carbonell, Miguel, Los guardianes de las promesas. Poder judi-
cial y democracia en México, México, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional,
julio-diciembre de 2004, número 2, páginas 25 a la 43; ídem, ¿El tercero ausente? Poder judicial
y democracia en México, México, Metapolítica, julio-agosto de 2003, número 30, páginas 94 a
la 101; ídem, El nuevo papel del poder judicial y la transición a la democracia en México,
Madrid, Jueces para la Democracia, Información y debate, marzo de 2003, número 46, páginas
91 a la 95.
S EGUNDO C ONGRESO N ACIONAL

Por otro lado, se pueden crear mecanismos que permitan a personas que no
son parte en sentido formal de un proceso tengan una cierta intervención sobre el
mismo. Esto generaría una mayor cultura jurídica de la población, al saber que se
puede tener incidencia en el resultado de algún juicio, sobre todo en aquellos casos
cuyo objeto de litigio rebasa al mero interés de las personas directamente involu-
cradas en el mismo. Una figura para lograr lo anterior es el amicus curiae, gracias
al cual sujetos ajenos a las partes del litigio pueden hacer llegar sus argumentos al
juzgador a fin de nutrir una discusión sobre asuntos cuya relevancia sobrepasa
al interés que puedan tener las partes en el juicio.3 Permitir el amicus curiae es muy
fácil ya que se puede hacer a través de un simple acuerdo del Pleno de la Suprema
Corte, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal y de la Sala Superior del TEPJF.
Se trata de una institución que ha dado muy buenos resultados tanto en tri-
bunales de constitucionalidad de otros países como en tribunales internacionales.
Entre los primeros puede citarse a la Suprema Corte de los Estados Unidos, cuyo
debate ha sido nutrido en asuntos muy importantes por las aportaciones que han
hecho personas ajenas a las partes en el litigio. Entre los tribunales internacionales,
y con gran interés para México, puede citarse a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, que expresamente permite la figura gracias a una modificación de su
reglamento del año 2000.
Como lo ha expuesto Víctor Bazán, los amici curiae pueden constituir herramien-
tas válidas para funcionar en la resolución de casos controversiales y que presenten
significativos dilemas éticos o de otra índole, por ejemplo, de análisis constitucional
de una normativa de importancia o sensibilidad públicas, en la que la decisión por
recaer sea susceptible de marcar una guía jurisprudencial para otros casos pendientes.
Es decir, asuntos en los que esté en juego un interés público relevante cuya dilu-
cidación judicial ostente una fuerte proyección o trascendencia colectivas…4
3
Ver sobre el tema la reflexión de Bazán, Víctor, El amicus curiae en clave de Derecho Compa-
rado y su reciente impulso en el Derecho argentino, México, Cuestiones Constitucionales. Revista
Mexicana de Derecho Constitucional, enero-junio de 2005, número 12, página 29 y siguientes;
del mismo autor, sobre el tema, Amicus curiae, transparencia del debate judicial y debido pro-
ceso, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2004, Montevideo, 2004, página 251
y siguientes.
4
Bazán, Víctor, El amicus curiae en clave de Derecho Comparado y su reciente impulso en el
Derecho argentino, cit., página 38.
C ULTURA DE
LA TAREA DE LOS TEÓRICOS Y
DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
En México, hoy en día los derechos fundamentales como instrumentos de protec-

ción de los intereses más importantes de las personas siguen siendo patrimonio casi
exclusivo de universitarios ilustrados y de una parte de las cada vez más depaupe-
radas clases medias urbanas, pero no significan nada para los millones de pobres
que habitan el territorio mexicano. En este punto se requiere de un amplio esfuerzo
de difusión de los derechos, en el que mucho pueden contribuir los medios de
comunicación masiva.
En el mismo sentido puede decirse que actualmente, junto a los trabajos de
frontera, los teóricos del derecho deben hacer un esfuerzo muy intenso y sostenido
de difusión de la cultura jurídica, y particularmente de la cultura constitucional sobre
los derechos fundamentales. A veces escribimos sobre la Constitución y sobre los
derechos pensando que todos los habitantes de México están al tanto de lo que
aquélla establece o que saben perfectamente cuáles son esos derechos. Pasamos
por alto un requisito previo para la efectividad de los derechos fundamentales: que
sean conocidos por sus titulares y por los obligados a su cumplimiento. No hay
forma más fácil y más gratuita de violar un derecho que bajo el amparo de la igno-
rancia de sus titulares.
Las evidencias empíricas, sin embargo, deberían de llamar la atención sobre lo
dicho: las encuestas parecen demostrar que las personas no conocen el texto cons-
titucional mexicano, ni están al tanto de los derechos que establecen los tratados
internacionales en su favor.
Así por ejemplo, de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional sobre Cultura
Política y Prácticas Ciudadanas, levantada entre noviembre y diciembre de 2001 por
la Secretaría de Gobernación,5 a la pregunta ¿Qué tanto conoce los derechos de
los mexicanos establecidos en la Constitución?, el 60 por ciento de los encuestados
respondió que poco y el 35 por ciento que nada; es decir, el 95 por ciento de
5
Un resumen de la misma se encuentra en la revista Este País. Tendencia y Opiniones, México,
agosto de 2002, número 137.

los encuestados dijo conocer poco o nada sus derechos constitucionales; solamente
el 4.5 por ciento dijo conocer mucho sus derechos.
En la misma encuesta se preguntó En México, ¿quién tiene la facultad para
aprobar las reformas a la Constitución?. Con esta pregunta se buscaba determinar
el nivel de conocimiento de nuestra Carta Magna. Ningún porcentaje relevante de
los encuestados sabía lo que establece el artículo 135 constitucional. El 20.5 por
ciento directamente dijo que no sabe; el 29 por ciento dijo que la reforma constitucio-
nal la hace El Presidente, el 40 por ciento que El Congreso, el 4.5 por ciento que
la Suprema Corte de Justicia, el 1.5 por ciento que la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos y el 0.8 por ciento que el Instituto Federal Electoral.
Estos datos ponen de manifiesto, entre otras cosas, la necesidad de difundir los
contenidos constitucionales vigentes y de hacerlos llegar a sus destinatarios.
La primera y más obvia forma de violación de un derecho se produce cuando
ese derecho no es ni siquiera conocido, cuando su titular no sabe que lo tiene,
cuando nadie se lo ha explicado y no tiene forma alguna para hacerse con ese
conocimiento. La implicación de grandes sectores de la población en la lucha por
los derechos, la movilización social a su favor es una condición necesaria –aunque no
suficiente, como se ha encargado de demostrar la historia de los últimos años– para
que esos derechos salgan de los textos constitucionales y los tratados académicos
y se materialicen en nuestra experiencia cotidiana. La implicación popular es indis-
pensable para evitar también la manipulación fraudulenta en contra de los derechos,
a la que con cierta frecuencia han acudido nuestros políticos para quitarse de encima
su falta de ideas o su palmaria incapacidad de resolver los problemas sociales respe-
tando las reglas del Estado de derecho. Como sostenía el juez de la Corte Suprema
de los Estados Unidos, Louis Brandeis, un pueblo inerte es la mayor amenaza para
la libertad; a esa inercia se le vence con un debate público abierto y bien nutrido,
el cual, según el propio Brandeis, es un deber político.6
Pero también es necesario un compromiso renovado de la cultura jurídica y
constitucional, que en el pasado ha preferido silenciar las enormes violaciones de
6
Ver su voto concurrente en Whitney vs. California de 1927.
C ULTURA DE
derechos humanos que se han sucedido en México a cambio de seguir disfrutan-
do de una serie de prebendas y beneficios que ha obtenido bajo la sombra de los
poderes públicos. Como señala Luigi Ferrajoli, depende también de la cultura jurí-
dica que los derechos, según la bella fórmula de Ronald Dworkin, sean tomados
en serio, ya que no son sino significados normativos, cuya percepción y aceptación
social como vinculantes es la primera, indispensable condición de su efectividad.7
LAS VIOLACIONES A
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Los puntos que se acaban de referir, a pesar de su gravedad, no son sino la cara
amable –por decirlo de alguna manera– de la problemática de la Cultura de los
Derechos Fundamentales en México. Un obstáculo mucho más importante para la
misma lo constituyen las reiteradas violaciones que, cotidianamente, se hacen a los
derechos fundamentales. Si la población no percibe más que violaciones masivas a
los derechos y un evidente desprecio de las autoridades hacia ellos, es seguro que
no les dará la suficiente importancia como para generar una cultura para su pro-
tección y tutela. En otras palabras: la población no tomará en serio los derechos si
las autoridades no ponen de su lado para evitar, al menos, sus violaciones más
evidentes y clamorosas. En este contexto, todo parece indicar que los datos dispo-
nibles no nos permiten ser muy optimistas.
Todavía en su informe anual 2001 (que analiza los hechos sucedidos durante
el año precedente), la organización Human Rights Watch ha documentado la exis-
tencia en el país de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, torturas,
denegación y dilación de justicia, corrupción de los agentes encargados de aplicar
la ley, etcétera.8 Vale la pena detenerse en algunos puntos de ese texto.
El informe comienza con las siguientes palabras: Las graves violaciones a los
derechos humanos, entre ellas la tortura y la detención arbitraria, continuaron en
7
Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 1999, página 68.
8
Dicho informe se puede consultar en www.hrw.org.

México durante el 2000. Del escaso compromiso con los derechos humanos por
parte de algunos jueces y ministerios públicos da cuenta el siguiente párrafo: Las
deficiencias en la administración de justicia fueron de hecho una preocupación
importante. Los agentes del Ministerio Público ignoraron con frecuencia los abusos
policiales y también fabricaron directamente pruebas, y la supervisión judicial de su
trabajo fue seriamente inadecuada. Los tribunales aceptaron pruebas obtenidas mediante
violaciones a los derechos humanos, lo que incluyó registros ilegales, y los jueces
citaron precedentes legales que menoscabaron las garantías de los derechos humanos.
En junio de 1999 expresó el mismo parecer la Relatora Especial de Naciones
Unidas sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias y Arbitrarias, quien después de
una visita a México escribió un informe en el que se decía que en el país persis-
ten las ejecuciones extrajudiciales y la impunidad de quienes las cometen. Luego de
dar a conocer sus impresiones, no faltaron las voces –incluso desde las Cámaras
del Congreso y por parte de los entonces responsables de la política interior y exte-
rior– que señalaron que con esa actitud la Relatora estaba invadiendo la soberanía
de México y sobrepasándose en sus funciones: fueron muestras claras de la vieja
tesis soberanista empleada para solapar violaciones de los derechos humanos.9
Sin embargo, la Relatora fue incluso mucho más suave que el Departamento
de Estado norteamericano, que en un informe sobre los derechos humanos en
México presentado al Congreso de Estados Unidos –citado en el informe de Human
Rights Watch–, incluía el siguiente párrafo:
Entre los continuos abusos graves se encuentran los asesinatos extrajudiciales; las desapa-
riciones; la tortura y otras violaciones; la corrupción policial y su presunta implicación
en abusos relacionados con el narcotráfico; las malas condiciones en las prisiones; el
arresto y la detención arbitrarias; la prolongada detención provisional; la falta de debido
proceso; la ineficiencia y la corrupción judicial; los registros ilegales; los ataques y ame-
nazas contra periodistas; cierta autocensura; los atentados, hostigamientos y amenazas
contra observadores de derechos humanos; la violencia y discriminación contra la
mujer; la prostitución y el abuso infantil; la discriminación contra los pueblos indígenas;
9
Ver Carbonell, Miguel, La lucha por los derechos humanos, Reforma, 2 de agosto de 1999.
C ULTURA DE
la violencia y la discriminación contra las minorías religiosas; la violencia contra los
homosexuales; las limitaciones de los derechos del trabajador; el trabajo infantil abun-
dante en la agricultura y la economía informal; y el tráfico de personas.
Ni el gobierno ni los órganos encargados de ejercer la jurisdicción laboral salen

mejor parados del análisis de Human Rights Watch: El Gobierno mantuvo algunas
restricciones legales sobre la libertad de asociación y el derecho de huelga de los
trabajadores, y los juzgados laborales responsables de conocer los casos de despi-
dos improcedentes y de otro tipo no fueron imparciales.
En buena medida, lo que se acaba de decir tiene que complementarse men-
cionando otras deficiencias de más largo alcance –si cabe–, producto sobre todo
de la falta de implantación a nivel nacional de los principios del Estado de Derecho
y del fenómeno creciente y preocupante de la violencia ilegal, perpetrada tanto desde
algunos órganos públicos como por los particulares.10
Aunque sería muy prolijo intentar mostrar con detalle lo que se acaba de apuntar,
es importante –al estudiar la Cultura de los Derechos Fundamentales– que se tenga
bien presente que hay una serie de factores de orden práctico que impiden que
dichos derechos puedan valer (quiero decir, que valgan en la realidad, que es una
cuestión distinta al hecho de que tengan validez desde el punto de vista jurídico)
en todo el territorio nacional.
El advenimiento de la democracia no ha significado, por sí mismo, que se cumpla
en cada rincón del país con lo que establece la ley; por el contrario, en aspectos
10
Recordemos que, como lo ha señalado incisivamente Luigi Ferrajoli; La vida y la seguridad de
los ciudadanos se encuentran en peligro hoy más que nunca, no sólo por la violencia y los pode-
res salvajes de los particulares, ni por las desviaciones individuales o la ilegalidad de específicos
poderes público, sino también, y en medida mucho más notable y dramática, por los mismos
Estados en cuanto tales: guerras, armamentos, peligro de conflictos militares y, en el interior,
torturas, masacres, desaparición de personas, representan actualmente las amenazas incompara-
blemente más graves para la vida humana. Si es cierto, como ya se dijo, que la historia de las
penas es más infamante para la humanidad que la historia de los delitos, una y otra juntas no
igualan, en ferocidad y en dimensiones, a la delincuencia de los Estados: baste pensar, por que-
darnos en nuestro siglo, en los horrores coloniales, los genocidios nazis, los exterminios stalinistas
y todas las variadas formas de violencia predominantemente ilegales con que tantísimos Estados
autoritarios atormentan hoy a sus pueblos, Derecho y razón, 6a edición, Madrid, Trotta, 2004,
página 936.

relacionados con el Estado de Derecho hay muchas cosas que parecen no haber
cambiado nada o muy poco.
Por un lado, tenemos el problema de la delincuencia, creciente e impune, en
los grandes núcleos de población. En el ámbito rural, por el contrario, lo que tene-
mos es el ejercicio cotidiano de violencia ilegal, como consecuencia de que el Estado
no ha logrado hacerse con el monopolio de la fuerza;11 en este hecho tiene un
papel no menor el gran número de armas de todo tipo que circula por el país.
Creo que, en términos generales, ya no se puede hablar de un plan orques-
tado desde las instituciones públicas para torturar o para desaparecer delincuentes;
es posible que en los años recientes las agresiones por motivos políticos hayan
descendido considerablemente; pero siguen siendo muy graves los abusos policiales
durante la detención, así como las condiciones carcelarias en las que se cumplen
las sanciones.12
El problema de las cárceles es uno de los más importantes en materia de dere-
chos fundamentales, pues tal parece que son territorios en donde únicamente rigen
dos leyes, que en realidad son una sola: la ley del más fuerte y la ley del dinero.
Como señala Paulo S. Pinheiro.13
Las condiciones de las cárceles se caracterizan por la superpoblación en la
mayor parte de las instituciones de la región. La alimentación, las condiciones sani-
tarias y la asistencia médica son pobres. En gran parte de los casos, el manejo de
estos establecimientos es arbitrario y opresivo, y con frecuencia el funcionamiento
interno de las prisiones se deja en manos de los presos mismos. Las consecuencias
de estos factores sobre los cientos o miles de presos que se concentran en espa-
cios muy limitados y se encuentran sujetos a una verdadera opresión por parte de
11
Sobre el tema, Plant, Roger, El imperio de la ley y los desfavorecidos en América Latina: una
perspectiva rural en Méndez, Juan E. y otros (compiladores), La (in)efectividad de la ley y la
exclusión en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002, página 93 y siguientes.
12
Rodley, Nigel S., Tortura y condiciones de detención en América Latina en Méndez, Juan E. y
otros (compiladores), La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina, cit., página
37 y siguientes.
13
Pinheiro, Paulo S., Introducción. La efectividad de la ley y los desfavorecidos en América Latina
en Méndez, Juan E. y otros (compiladores), La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América
Latina, cit. página 18.
C ULTURA DE
los guardias y a la violencia sexual de otros presos incluyen con frecuencia distur-
bios y motines. La reacción de las fuerzas policiales a estas protestas ha generado,
en numerosos países de la región, masacres cometidas en nombre de la restauración
del orden. La cárcel en América Latina es el espacio del desorden que queda en
evidencia como consecuencia de las revueltas carcelarias.
¿CULTURA JURÍDICA
SIN ESTADO DE DERECHO?
Es obvio que, con todo lo que se ha dicho, es muy difícil poder hablar de un régimen
democrático consolidado.14 El Estado en general en América Latina y en México en
particular se ha vuelto sumamente débil. Se debe enfrentar a enemigos muy pode-
rosos, algunos de los cuales operan incluso bajo la protección oficial y desde dentro
de los propios órganos públicos. El fortalecimiento de las redes del crimen organi-
zado –sobre todo del narcotráfico– ha minado aún más las ya de por sí débiles bases
de legitimidad del Estado.
La respuesta frente a la criminalidad no es muy alentadora: se están militari-
zando de forma alarmante los órganos encargados de la seguridad pública. Esto es
lamentable, entre otras cuestiones, porque parece que no nos queremos dar cuenta
de la experiencia de algunos de los países de nuestro entorno, que ya han ensaya-
do antes ese tipo de solución, la cual ha terminado fracasando, bien sea porque los
militares han sido blancos fáciles para la corrupción o bien porque, en un momento
dado, los propios militares deciden que es tiempo de tomar directamente el poder
a fin de estar en condiciones de restablecer el orden de una vez por todas. Con
tal de quedar bien instantáneamente con la opinión pública nuestros gobernantes
olvidan que lo difícil no es sacar a los militares de sus cuarteles, sino hacer que
regresen a ellos.
14
O’Donnell, Guillermo, Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina en Méndez,
Juan E. y otros (compiladores), La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina, cit.,
página 305 y siguientes.

Al aumentar la inseguridad pública y con el crecimiento de la delincuencia (o
al menos de su percepción, que no siempre es lo mismo), también se ha creado
un lamentable clima de animadversión hacia la Cultura de los Derechos Fundamen-
tales; con frecuencia se cae en la posición absurda de que los derechos sirven para
proteger delincuentes, idea que es capitalizada eficazmente por los políticos para hacer
manipulaciones electorales de todo tipo. Lo cierto, sin embargo, es que ese clima
de opinión pública existe y sería una necedad intentar no darse cuenta de ello. Lo
más grave, sin embargo, es que a partir de esas percepciones, se comienzan a justi-
ficar atropellos a los derechos humanos, amparando una supuesta mano dura en
contra de los delincuentes; Juan Méndez, que también menciona la indiferencia con
que la población recibe los esfuerzos para mejorar los derechos, lo explica con las
siguientes palabras:15
En muchos países, la preocupación por la percepción del aumento del delito
y por la inseguridad de los ciudadanos está favoreciendo una peligrosa tendencia a
la justificación de la brutalidad policial, o al menos una tendencia a considerarla tan
sólo un desafortunado hecho de la vida. En el mejor de los casos, existen protestas
públicas contra la tortura y la brutalidad policial, ruidosas pero generalmente breves;
en el peor de los casos, las manifestaciones toman la forma de apoyo activo a tales
acciones. Las actitudes públicas hacia el delito, en no pequeña medida alentadas por
rituales de prensa sensacionalista y alarmista, están frecuentemente marcadas por un
sentido de la justicia al estilo Rambo que sólo puede alcanzarse esquivando los pro-
cesos legales y suprimiendo delicadezas tales como la presunción de inocencia.
CONCLUSIÓN
Como podrá percibir el lector, el cuadro general que se observa en México en mate-
ria de cultura de los derechos humanos no permite ser muy optimistas, si bien hay
datos que hacen suponer que algo se ha avanzado en los últimos años; por lo
menos el tema ya figura dentro de la agenda pública nacional. No es poco.
15
Méndez, Juan E., Problemas de violencia ilegal. Una introducción en Méndez, Juan E. y otros
(compiladores), La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina, cit., página 34.
C ULTURA DE
En las páginas anteriores se han intentado ofrecer algunos elementos necesarios
para emprender una reflexión de más largo alcance sobre la Cultura de los Derechos
Fundamentales. Los mencionados elementos son de dos tipos distintos:
a) Algunos se refieren a lo que se debería realizar para fortalecer una Cultura de los
Derechos Fundamentales que actualmente es muy endeble a lo largo y ancho del
país (en este punto se ubican las propuestas sobre la mejor redacción del texto cons-
titucional y sobre las innovaciones institucionales dentro del quehacer de nuestros
tribunales); y
b) Otros elementos intentan destacar los enormes obstáculos que existen para poder
consolidar una cultura de los derechos (como por ejemplo las violaciones masivas o
la falta de conocimiento general de lo que dispone la Constitución en materia de
derechos).
Es importante mantener separados los dos tipos de propuestas, por uno de

ellos tiende a señalar el rumbo hacia el que habría que cambiar, mientras que otro
se propone más bien realizar una crítica al estado de cosas que existe actualmente.
En todo, lo que resulta obvio es que la Cultura de los Derechos Fundamen-
tales depende de la existencia de un contexto jurídico, social y político de más largo
alcance, que permita en general asentar y consolidar una cultura jurídica en todo el
territorio del Estado mexicano.

cegal
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
EN MATERIA ELECTORAL
MAGISTRADO JOSÉ DE JESÚS RODRÍGUEZ MARTÍNEZ,
Magistrado de la Sala de Segunda Instancia del
Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado
D
de San Luis Potosí
e la lectura de los artículos 3o, fracción II incisos a) y c), 40 y 41 fracciones

I, III y IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
vemos con toda claridad que la democracia en su concepto más amplio
es una forma de vida y un proceso de organización social caracterizado por los
principios de libertad, igualdad y justicia, en la consecución y elección de los satis-
factores que requieren los miembros del grupo social.
La base que sustenta la cultura occidental está constituida por los siguientes
valores fundamentales, intrínsecamente válidos e igualmente esenciales: libertad,
igualdad, justicia y propiedad. A partir de estos elementos que consideramos forman
el núcleo axiológico de la cultura occidental, así como de su juricidad, el modelo
de la democracia representativa en el mundo occidental, tiene los siguientes prin-
cipios instrumentales que son indispensables y permiten su realidad social: soberanía,
división de poderes, gobierno representativo, Estado de Derecho, control de la
constitucionalidad, sistema electoral y sistema de partidos.
Es así, como resulta necesaria la existencia de los órganos jurisdiccionales com-
petentes para resolver los conflictos derivados de la organización y desarrollo de las
elecciones mediante la impartición de justicia electoral. Este es precisamente uno
de los objetivos que tienen a su cargo los tribunales electorales.
Si tenemos en cuenta la relativa novedad de la materia electoral, la jurispru-
dencia reviste especial importancia en este campo, pues independientemente de
153
adaptar la legislación al caso concreto, permite unificar el derecho en todo el país
y darle cierta estabilidad a los criterios jurisdiccionales en aras de la seguridad jurídica.
Por la brevedad de su enunciado y la amplitud en su contenido podemos definir
la jurisprudencia, como lo hace Eduardo García Máynez, al decir que es el conjunto
de principios y doctrinas contenidas en la resolución de los Tribunales.
Doctrinariamente la jurisprudencia puede ser confirmatoria de la ley, supletoria e
interpretativa. Mediante la primera las sentencias ratifican lo preceptuado por la ley.
La supletoria colma los vacíos de la ley creando una norma que la complementa.
Mientras que la interpretativa explica el sentido del precepto legal y pone de mani-
fiesto el pensamiento del legislador.
En el Poder Judicial de la Federación son dos los sistemas de formación de
jurisprudencia: Por reiteración y por unificación.
Mediante la reiteración, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
sus Salas y los Tribunales Colegiados de Circuito pueden integrar jurisprudencia obli-
gatoria para todos los tribunales y juzgados del país; a condición de que el criterio
haya sido producto de cinco resoluciones en un mismo sentido y ninguno en con-
tra y que estas resoluciones hayan alcanzado una votación especial. (Artículo 94,
octavo párrafo Constitución Política y 192 y 193 Ley de Amp.)
La integración de la jurisprudencia se logra mediante el mecanismo de unifica-
ción de tesis contradictorias de los Tribunales Colegiados y de las Salas de la Suprema
Corte. En virtud de este mecanismo se dota a las Salas y al Pleno de la competen-
cia necesaria para que resuelvan contradicciones y unifiquen criterios y esa resolución
se hace obligatoria para todos los tribunales del país. (Fracción XIII Artículo 107
Constitución Política y 192, 197 y 197-A Ley de Amp.)
Mediante la reforma constitucional del año de 1996 se incorporó el Tribunal
Electoral al Poder Judicial de la Federación y con posterioridad se expidieron las
leyes reglamentarias de la materia.
Para el tema que nos ocupa es importante señalar que las disposiciones que
regulan la jurisprudencia en materia electoral están contenidas en los artículos 232
a 234 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
C ULTURA DE
La jurisprudencia del Tribunal Electoral se establece en los casos y conforme a
las reglas siguientes:
a) Cuando la Sala Superior, en tres sentencias no interrumpidas por otra en contrario,

sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma;
b) Cuando las Salas Regionales, en cinco sentencias no interrumpidas por otra en con-
trario, sostengan el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una
norma y la Sala Superior lo ratifique; y
c) Cuando la Sala Superior resuelva en contradicción de criterios sostenidos entre dos
o más Salas Regionales o entre éstas y la propia Sala Superior.
En todos estos supuestos para que el criterio de jurisprudencia resulte obligato-

rio, se requerirá de la declaración formal de la Sala Superior. Hecha la declaración,
la jurisprudencia se notificará de inmediato a las Salas Regionales, al Instituto Federal
Electoral y, en su caso, a las autoridades electorales locales y las publicará en el
órgano de difusión del Tribunal.
La jurisprudencia del Tribunal Electoral será obligatoria en todos los casos para las
Salas y el Instituto Federal Electoral. Asimismo, lo será para las autoridades electorales
locales, cuando se declare jurisprudencia en asuntos relativos a derechos político-
electorales de los ciudadanos o en aquellos en que se hayan impugnado actos o
resoluciones de esas autoridades, en los términos previstos por la Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes respectivas.
La jurisprudencia del Tribunal Electoral se interrumpirá y dejará de tener carácter
obligatorio, siempre y cuando haya un pronunciamiento en contrario por mayoría
de cinco votos de los miembros de la Sala Superior. En la resolución respectiva se
expresarán las razones en que se funde el cambio de criterio, el cual constituirá
jurisprudencia cuando se den los supuestos previstos por el artículo 232 de la ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
De lo anterior vemos que en materia electoral la formación de jurisprudencia
se rige por los mismos sistemas de reiteración y unificación.
Reiteración. La Sala Superior integra jurisprudencia por este sistema mediante
la aprobación de tres sentencias ininterrumpidas por otra en contrario en la que se
sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de la norma.

En el caso de las Salas Regionales, la jurisprudencia se integra a través de cinco
sentencias no interrumpidas por otra en contrario y bajo el mismo criterio de
aplicación, interpretación o integración de una norma, con el requisito de que la
tesis sea ratificada posteriormente por parte de la Sala Superior.
Unificación. La Sala Superior tiene competencia para resolver las contradicciones
de criterios que se presenten entre dos o más Salas Regionales o entre éstas y la
propia Sala Superior. El criterio que prevalezca será obligatorio a partir de que se
haga la declaración respectiva.
Por otra parte, ya sea que el criterio jurisprudencial se establezca por reiteración o
por unificación para que sea obligatorio, se requiere que haya una declaración
formal por parte de la Sala Superior. Señalándose además una obligación para el
Tribunal Electoral a fin de que se notifique de inmediato la jurisprudencia al Instituto
Federal Electoral y a las autoridades locales electorales, así como para que se publi-
que en el órgano de divulgación del Tribunal.
En el caso específico del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de San
Luis Potosí y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política
del estado y artículos 26 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 2o del Reglamento
Interior del Tribunal Electoral del Poder Judicial del estado, el Tribunal Electoral es
un órgano especializado y el único competente para interpretar el alcance de la Ley
Electoral.
En tales circunstancias y conforme a lo dispuesto por los artículos 45 y 46 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, se otorga al Tribunal Electoral la facultad de esta-
blecer jurisprudencia obligatoria para las autoridades y organismos electorales del
estado de San Luis Potosí, esto es, con la propia fuerza vinculante de la ley.
Al igual que la materia federal la formación de jurisprudencia en el estado, se
da por los mismos sistemas ya mencionados de: reiteración y unificación.
Para concluir quiero resaltar la importancia de las resoluciones de los tribunales
electorales, tanto locales como federales, citando como ejemplo que en varios
recursos de inconformidad promovidos por diversos partidos políticos ante la Sala
Unitaria de Primera Instancia Zona Centro, en ese tiempo a mi cargo, en contra
del resultado consignado en las Actas de Cómputo Estatal, Distrital y Municipal
C ULTURA DE
respectivamente de las elecciones de Gobernador, Diputados y Ayuntamientos, se
sostuvo que el derecho de los partidos políticos para la presentación del Recurso
de Inconformidad en contra de la nulidad de votación recibida en casillas para las
elecciones mencionadas, debe ejercitarse conforme a la Ley Electoral del estado
dentro del término de tres días siguientes a la celebración de los comicios, por lo
que no quedan eximidos de la obligación de combatir la nulidad de votación de
casillas en el momento oportuno, toda vez que la consecuencia jurídica de esta
impugnación, en el caso de que se actualizaran las causales invocadas, sería la anula-
ción de los votos y en cambio el efecto de combatir los resultados consignados en
las Actas de Cómputo respectivas, sería la rectificación del error y la recomposición
de la votación.
El criterio anterior, fue revocado por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal
Estatal mediante los recursos de reconsideración que se promovieron en contra y
de los cuales se interpusieron los Juicios de Revisión Constitucional Electoral corres-
pondientes, en los que la Sala Superior confirmó el criterio sustentado por la Sala
de Primera Instancia, al señalar que de no presentarse oportunamente el recurso de
inconformidad en el término antes mencionado, el derecho de hacerlo se extingue
por caducidad, por lo que posteriormente sólo se podrán combatir las irregularidades
cometidas en el procedimiento específico o en el acta de cómputo correspondientes a
la elección que se impugna, pero no la nulidad de la votación recibida en las casi-
llas, toda vez que la legislación potosina es diferente a la generalidad de las leyes
electorales del país, incluyendo la federal, es decir que el sistema legal potosino
prevé la procedencia del recurso directo contra las actas de escrutinio y cómputo
levantadas por las mesas directivas de casilla, sin necesidad ni posibilidad de esperar
la realización de actos subsecuentes, como pueden ser los cómputos distritales o
municipales o el cómputo estatal de las diversas elecciones, dado que no se advierte
en la ley la posibilidad de la acumulación en un solo escrito, de la impugnación de
dos o mas actos de los enumerados en el artículo 191 de la legislación electoral
potosina.
Estas resoluciones trajeron como consecuencia que mediante el Decreto 364
que modificó diversos artículos de la Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí y

el que se publicó el 30 de julio del corriente año (2005), se modificaran las frac-
ciones primeras de los artículos 190 y 194 y de esta manera se precisó que el recurso
de inconformidad para impugnar los resultados de la votación recibida en una o
varias casillas deberá interponerse dentro de los tres días contados a partir del día
siguiente a la conclusión del acta de escrutinio y cómputo de la casilla impugnada,
es decir, la reforma de la ley fue el resultado de los criterios sostenidos tanto por la
Sala de Primera Instancia del Estado como por la confirmación que de los mismos
hizo la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral.
Con estos comentarios se pone de manifiesto la importancia y trascendencia
que tiene la función jurisprudencial de los tribunales, como lo señala el maestro
Ignacio Burgoa al decir que la labor de los tribunales no se limita a la interpreta-
ción de las normas jurídicas objetivas, con el auxilio de la ciencia del Derecho y
demás disciplinas, sino que tal empeño se amplía en la acción de integrar el orden
jurídico positivo, mediante el diseño de reglas generales, abstractas e impersonales
que resultan de la ilimitada diversidad de casos que se generan en la constante
vinculación de los intereses de los miembros de las diversas comunidades nacionales
en cada país. En ocasiones el tribunal se encuentra con que la ley omite expedir la
preceptiva que pudiera anticipar la hipótesis casuística adecuada. En estos casos los
tribunales se encuentran obligados a crear la regla no prevista por el legislador, y,
en esa función, el juzgador es algo más que un simple aplicador, ya que le resulta
inexcusable crear la regla concreta, a la que se otorga el carácter de jurisprudencia
individualizada.
Al concluir mi intervención quiero agradecer la oportunidad que se me brindó
de participar en este panel y la benevolencia de ustedes al escucharme, permitién-
dome finalizar repitiendo lo expresado por Celso, en su Digesto: saber las leyes no
es conocer sus palabras, sino desentrañar su fuerza y su poder.
C ULTURA DE
cegal
EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEYES
ELECTORALES COMO PREMISA EN
LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA.
ALGUNOS CRITERIOS RELEVANTES DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS,
Suprema Corte de Justicia de la Nación
E
n otros tiempos, hablar de justicia electoral en México era poco menos que
imposible. Las razones de ello, algunas muy obvias, otras no tanto, comparten,
a mi modo de entender, un lugar común: el sistema de Derecho que privó
por muchos años.
A lo largo de la historia, muchos fueron los pioneros del establecimiento de
un sistema de justicia electoral que pugnara por proteger cierta clase de derechos
que difícilmente encontraban protección en las leyes. La historia de este proceso,
puede bien expresarse a través de varias etapas. La primera de ellas –remota crono-
lógicamente, pero cercana en cuanto a contenido– derivó de aquella disputa, aún
más lejana todavía entre Don José María Iglesias y Don Ignacio L. Vallarta,1 fundada
en las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que negaron a los derechos
políticos la categoría de garantías individuales y les proscribieron, por consecuencia,
1
Fue precisamente este último, Ignacio L. Vallarta, quien sostuvo por primera vez en nuestro país
que la Corte no podía ni debía inmiscuirse en los asuntos de carácter político. Vallarta se pregun-
taba: “¿Qué garantía puede haber de que la pasión política no se introduzca a este tribunal al
dictar fallos que sólo la justicia debe inspirar? De nuestra Constitución –decía– no emana ello,
sino que por el contrario, reprueba en muchos textos esta subordinación de todos los poderes a
la voluntad de la Corte”. En efecto, Vallarta pensaba que si se le conferían a la Suprema Corte facul-
tades para entrometerse en asuntos de naturaleza política, se crearía una verdadera dictadura
judicial, lo cual, en su opinión, a todas luces resultaba inaceptable. Ortíz Mayagoitia, Guillermo,
El control de la constitucionalidad de las leyes electorales en México. Ferrer Macgregor, Eduardo
(Coordinador), Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa, 2a. edición, 2001.
159
del control constitucional. En esta etapa, la discusión se centraba en saber si en
México debía haber o no justicia electoral.
En una etapa más reciente, en contraste y oposición con la anterior, comenzó
a plantearse el problema de si los derechos políticos eran o no derechos funda-
mentales y si, en alcance de ello, debían ser protegidos mediante mecanismos
procesales.
Si tomamos en cuenta que, hasta antes de 1994, el juicio de amparo era prác-
ticamente el único medio de control constitucional que operaba2 y que, debido a
los criterios establecidos en otras épocas de la integración de la Corte, los actos
político-electorales escapaban del control de constitucionalidad, entonces podemos
afirmar que no existía una verdadera justicia constitucional en materia electoral. Ello,
como hemos visto, en aras de aislar al Poder Judicial de la Federación del desprestigio
que usualmente acarrea resolver este tipo de asuntos político-electorales.3
En esta tesitura, el 31 de diciembre de 1994, nuestra Norma Fundamental fue
objeto de una reforma en la que, de manera sustancial, el Poder Judicial de la Fede-
ración sufrió modificaciones importantísimas, tanto en su estructura como en su
competencia, debido a que fueron reformados diversos artículos, entre ellos el
105 constitucional.
Al adicionarse la fracción II del artículo 105 de la Constitución para instituir la
acción de inconstitucionalidad como procedimiento especial para denunciar la posible
contradicción entre una norma general con la propia Constitución, ésta contenía una
limitación importante: se dispuso expresamente que en ningún caso se podría incoar
una acción de inconstitucionalidad en contra de leyes que se refiriesen a la materia
electoral.4
2
Sánchez Cordero de García Villegas, Olga, Medios de control constitucional, gobierno y país. De
lo singular a lo plural. A diez años de la Novena Época, Discursos. Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Vid, agosto 1995.
3
De hecho, hay que recordar que en esa época quienes calificaban las elecciones eran los res-
pectivos Colegios Electorales, tanto de la Cámara de Diputados Federal, como de los respectivos
Congresos locales, por lo que, a final de cuentas, esta calificación era política y no jurídica.
4
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que señale la
ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: …II. De las acciones de inconstitucionalidad que
tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta
constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral...
C ULTURA DE
Paradójicamente, durante la vigencia de este texto se presentó ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación la primera acción de inconstitucionalidad, la 1/95,
promovida por una minoría de la entonces Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, en la que se argumentaba la contravención de algunos preceptos de la Ley
de Participación Ciudadana del Distrito Federal con la Norma Fundamental y, para
cuya procedencia, se tuvo que determinar por primera vez el sentido y alcances
del término materia electoral, toda vez que las autoridades que la emitieron y promul-
garon adujeron que la mencionada ley era, precisamente, de ese carácter.
La resolución del asunto generó un gran debate al interior del Pleno de la
Suprema Corte, quien finalmente al interpretar dicho precepto que lo limitaba a cono-
cer de las acciones de inconstitucionalidad referidas a materia electoral, realizó una
interpretación restringida del contenido de la norma, con la finalidad de que fueran
pocas las leyes que escaparan al control de su constitucionalidad por versar sobre
materia electoral. Así, el Tribunal Constitucional determinó que únicamente debía
entenderse por leyes electorales, aquéllas normas de carácter general que estable-
cen el régimen conforme al cual se logra la elección o nombramiento, a través del
voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que
han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a
nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.5
La prohibición que hemos mencionado sólo duró dos años, puesto que, por
Decreto publicado el 22 de agosto de 1996, se reformó nuevamente la fracción II
del artículo 105 constitucional.6
5
Materia electoral. Concepto de, para los efectos de la improcedencia de la acción de inconstitu-
cionalidad.
6
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la
ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan
por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitu-
ción. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: f) Los partidos políticos con registro ante
el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes elec-
torales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias,
exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que
les otorgó el registro. La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la
Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y locales deberán pro-
mulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que
vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales...

A partir de esta reforma constitucional, se admitió la procedencia de la acción
de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales como la única vía para plantear
la no conformidad de éstas con la Constitución Federal, siendo obviamente, compe-
tencia exclusiva y en única instancia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A partir de ese momento la Corte ha venido conociendo, de una manera muy
preponderante (aproximadamente en un porcentaje del 80 por ciento) de acciones
en materia electoral. Estas acciones han generado una buena cantidad de jurispru-
dencia en distintas materias que vale la pena destacar.
CRITERIOS EN MATERIA ELECTORAL
Materia electoral
Me gustaría iniciar esta síntesis de criterios, con el que conlleva, a mi juicio, el con-
cepto más genérico, el que se refiere precisamente a la materia electoral. Como
ya lo señalábamos, en 1995 la Suprema Corte tuvo que establecer un concepto
de materia electoral para determinar la improcedencia de la acción de inconstitu-
cionalidad, el cual, como ya también lo mencionamos, era restrictivo, puesto que
estaba acotado únicamente al término elección.
En el mes de febrero de 1999, la Corte –al resolver la acción de inconstitu-
cionalidad 10/98, promovida por una Minoría Legislativa del Congreso del Estado
de Nuevo León, en la cual se planteaba la inconstitucionalidad de ciertos precep-
tos de la Ley del Servicio Profesional Electoral de dicho Estado– determinó que
resultaba importante establecer si las disposiciones combatidas eran o no de natura-
leza electoral. Dado que, a pesar de que de ello no dependía la procedencia de la
acción (pues, para esas fechas, ya no subsistía la prohibición de que la Corte se
avocase al conocimiento de la constitucionalidad de leyes electorales), sí había que
definir nuevamente el concepto materia electoral, pues la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución establece, como ustedes saben,
un trámite especial y sensiblemente distinto al ordinario en tratándose de la impug-
nación de leyes electorales.
C ULTURA DE
Con motivo de la resolución de este asunto, la Corte estableció el criterio que
continúa vigente para efectos de las acciones de inconstitucionalidad, que consiste
en que las normas generales electorales no son sólo las que establecen el régimen
normativo de los procesos electorales y que el legislador ha denominado así; sino
que, además, deben considerarse como tales aquellas otras que, aunque no estén
directamente relacionadas con el proceso electoral, se encuentran insertas en este
tipo de ordenamientos y, asimismo, las que aún encontrándose en ordenamientos
no electorales, tengan relación, directa o indirecta, con el proceso electoral.
Bajo esta premisa, la ejecutoria concluyó diciendo que: cualquier disposición de
carácter electoral, con independencia de la materia específica que regule, será consi-
derada como electoral para los efectos de la acción de inconstitucionalidad.7
Legitimación para
interponer acciones
Precisamente otro problema que generó que se ampliara el ámbito de tutela de las
acciones de inconstitucionalidad a las leyes de contenido electoral, fue precisamente
el establecer la interpretación de quiénes cuentan con legitimación para impugnar
ese tipo de normas.
En la acción de inconstitucionalidad que recién hemos comentado, las autori-
dades que emitieron y promulgaron la norma que se combatió, adujeron que la
minoría parlamentaria promovente carecía de legitimación para iniciar la acción,
puesto que la norma controvertida era de carácter electoral y, en su concepto, sólo
podía ser impugnada por un partido político.
El Pleno de la Corte, al pronunciarse sobre este aspecto, señaló que con motivo
de la reforma de 22 de agosto de 1996 a que nos hemos referido, se estableció
un régimen genérico, un régimen general en virtud del cual todas las partes legiti-
madas por la fracción II del 105 constitucional pueden acudir a dicha vía para impugnar
leyes electorales, sin más limitantes que las que los propios incisos establecen.8
7
Tesis de jurisprudencia 25/99, de rubro: Acción de inconstitucionalidad. Materia electoral para
los efectos del procedimiento relativo.
8
Ni que la adición del inciso f) y los dos párrafos siguientes del mismo, que autorizan a los partidos
políticos a impugnar leyes electorales en esta vía, no significaba que únicamente los partidos

Así, armónicamente interpretada la disposición constitucional y acorde con el
espíritu de su reforma, se concluyó ampliar la legitimación de la acción de incons-
titucionalidad frente a las leyes electorales; respecto de las cuales la legitimación se
extiende, bajo ciertas condiciones formales y territoriales, a los partidos políticos, lo
que se explica por el especial interés que éstos tienen en cuanto tales respecto de
este tipo de leyes; pero que ello no justificaría la exclusión de los legitimados por
el régimen general para impugnar las leyes y, por lo mismo, la legitimación especí-
fica de los partidos es concurrente con la de los demás legitimados, quienes también
pueden participar de manera relevante en esta tarea de control constitucional.9
Legitimación de
los Partidos Políticos
Asimismo, en lo referente a quién, en particular, tiene la legitimación de los partidos

políticos, la Corte, fundándose en el texto de la Constitución, señaló que se puede
inferir que los partidos políticos deberán promover la acción exclusivamente a través
de su respectiva dirigencia nacional o estatal.
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/2000, promovida por el Partido
Alianza Social, por conducto del Presidente de uno de sus Comités Ejecutivos Estata-
les, sustentó que el presidente de un Comité Ejecutivo Estatal carece de legitimación
para ejercer la referida acción a nombre y en representación del partido político
que cuenta con registro nacional.10
Igualmente, al interpretar los artículos 105, fracción II, inciso f ), de la Consti-
tución y 62 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio artículo 105,
fueran quienes pudieran impugnar leyes electorales, pues de ser así, el Poder Reformador expre-
samente lo hubiera señalado; ni que, el hecho de que enseguida del inciso se hubiera adicionado
un párrafo en el que se establece que la única vía para impugnar leyes electorales sea la acción,
tampoco implica que se refiera únicamente a los partidos políticos, pues tal disposición debe
entenderse como parte del sistema general.
9
Este criterio dio origen a la tesis de jurisprudencia 27/99, de rubro: Acción de inconstitucionali-
dad. Los partidos políticos no son los únicos que pueden combatir en esta vía leyes electorales.
10
y estableció la tesis de jurisprudencia número 55/2000 Acción de inconstitucionalidad. El presi-
dente de un Comité Ejecutivo Estatal carece de legitimación para promoverla en representación
del partido político nacional.
C ULTURA DE
estableció como criterio que las Agrupaciones Políticas Nacionales carecen de legi-
timación para iniciar una acción, pues aunque el artículo 33 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales las contempla como formas de asociación
ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política,
así como a la creación de una opinión pública informada, el artículo 22 del mismo
código dispone que no son partidos políticos, sino que para alcanzar esta calidad
deben demostrar que se les otorgó el registro correspondiente.11
Geografía Electoral
Uno de los temas que ha generado un mayor número de criterios, algunos bas-
tante polémicos, ha sido el relativo a la geografía electoral. Esto es, a la forma en
que la autoridad electoral realiza la división territorial de un Estado para determinar
el número de distritos electorales en la entidad.
A ese respecto, es conveniente mencionar que el artículo 53 de la Constitu-
ción Federal establece que la demarcación de los distritos electorales uninominales
será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados,
y que la distribución de éstos entre las entidades federativas se hará con base en
el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de
un estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría, esto es, dicho precepto
acoge tanto un principio poblacional, como uno geográfico, para la división territorial
de los distritos electorales.
Sin embargo, conforme al sistema normativo que prevé la propia Constitución
Federal, la citada disposición sólo tiene aplicación en el ámbito federal, es decir, para
la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no así para las
entidades federativas, cuya reglamentación está prevista expresamente en el artículo
116, fracción II, de la Constitución Federal, precepto que prevé que para efectos
11
La tesis de jurisprudencia que contiene este criterio es la número 38/2004, de rubro Acción
de inconstitucionalidad. Las agrupaciones políticas nacionales carecen de legitimación para pro-
moverla.

de la división de los distritos electorales uninominales debe tomarse en cuenta única-
mente el criterio poblacional.12
De la interpretación de los artículos 53 y 116, fracción II de la Norma Funda-
mental en los que se contiene este criterio, podemos señalar que para la demarcación
de los distritos electorales en las entidades federativas se debe seguir únicamente el
criterio poblacional, esto es, en relación al número de habitantes existentes en la
entidad de que se trate.
Así, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el 3 de
enero de 2002, la acción de inconstitucionalidad 35/2001, promovida por una
minoría legislativa del Congreso de Campeche, declaró la invalidez del artículo 31,
segundo párrafo de la Constitución local ya que atendía a un criterio geográfico para
la demarcación de los distritos electorales, situación que como ya lo señalé no resulta
acorde con la Constitución Federal.13
Ahora bien, respecto de este tema quiero comentarles brevemente un asunto
que tuvo desde mi punto de vista una gran relevancia jurídica, y que incluso originó
múltiples discusiones y votación dividida al interior del Pleno de la Corte, este expe-
diente fue la acción de inconstitucionalidad 14/2004 y sus acumuladas 15/2004 y
16/2004, promovidas por los Partidos Políticos Convergencia, Acción Nacional y de
la Revolución Democrática, en la cual solicitaban la declaración de invalidez de múlti-
ples preceptos de la Ley Electoral del Estado de Quintana Roo, entre los que se
encontraba el 28, fracción I, en el cual se señalaba que, además del criterio pobla-
cional, para la demarcación de los distritos electorales debía tomarse en consideración
no sólo éste, sino también los criterios socioeconómico y geográfico.
Como podrán observar, el precepto en mención resultaba ser contrario a la
Constitución Federal, al establecer criterios distintos al poblacional para determinar
12
Este criterio se encuentra plasmado en la tesis 2/2002, cuyo rubro señala: Distritos Electorales
Uninominales en los estados. Para efectos de su demarcación debe atenderse al criterio poblacio-
nal que prevé el artículo 116, fracción II, de la Constitución federal.
13
Al efecto el Alto Tribunal emitió la tesis 4/2004, de rubro: Distritos electorales uninominales.
El artículo 31, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado de Campeche, contraviene lo
dispuesto en el numeral 116, fracción II, primer párrafo, de la Constitución federal, al atender a
un criterio geográfico para la demarcación de aquéllos.
C ULTURA DE
los distritos electorales, sin embargo, no se pudo obtener la declaración de invalidez
de dicho precepto, por las razones que a continuación les comento.
En el mes de noviembre de 2003, la Legislatura del estado de Quintana Roo
reformó el artículo 53 de la Constitución local, e introdujo como criterio para la
demarcación de los distritos electorales el factor socioeconómico y el geográfico.
Esta reforma constitucional, a pesar de ser contraria al texto fundamental no fue
combatida por quienes se encuentran legitimados para ello.
Es el caso que, en el mes de marzo de 2004, se expide la Ley Electoral que
se combatió en la acción, la cual en su artículo 28, fracción I, reproduce casi ínte-
gramente el contenido del mencionado artículo 53 de la Constitución local, esto
es, introdujo los criterios mencionados para demarcar los distritos electorales.
Al momento de emitir la resolución correspondiente, la Corte se enfrentó a
diversas disyuntivas: la primera, si declaraba la invalidez del artículo 28 de la Ley
Electoral, quedaba vigente para la autoridad electoral la disposición constitucional
local para delimitar los distritos electorales con base en el criterio socioeconómico;
la segunda, declarar la invalidez del artículo 28, y como consecuencia el artículo 53
de la constitución local, situación que no era viable, en atención a que este último
precepto no era materia de la acción, además de que la invalidez de un precepto
secundario no puede hacerse extensiva a una norma de mayor jerarquía de la cual
depende; y, una tercera, declarar la validez de la norma en atención a que los efec-
tos de inconstitucionalidad no podrían materializarse.
Como lo señalé, esta problemática generó una gran discusión en el Pleno de
la Corte, a grado tal que la propuesta de invalidez del precepto legal en cuestión
no alcanzó la mayoría necesaria –esto es, ocho votos de los Ministros– para obtener
tal declaratoria, motivo por el cual la acción de inconstitucionalidad tuvo que desesti-
marse. Situación que implica, por una consecuencia práctica, que la norma cuestionada
continúa en vigor.
Sin embargo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 18/2005, promovida
por una minoría legislativa del Estado de Sonora el criterio poblacional quedó plena-
mente confirmado al resolver que el artículo 176 del Código Electoral del Estado
de Sonora, no es acorde con los principios de geografía y representación electoral

y los objetivos que estos persiguen, al no existir una relación entre la delimitación
del ámbito territorial de los distritos uninominales y el número de ciudadanos que
habrán de participar en las elecciones de diputados por el principio de mayoría rela-
tiva, por lo que en todo caso, la asignación de estos diputados se haría siguiendo
un criterio geográfico y no poblacional, con lo que se transgrede lo dispuesto por
el citado artículo 116, fracción II, primer párrafo de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
De manera enunciativa y dado que el tiempo concedido para esta charla está
a punto de concluir, en respeto de su tiempo, solamente mencionaré algunos de
los temas sobre los que se han emitido los criterios que dejo en la versión escrita
de esta charla para su consulta.
A MODO DE CONCLUSIÓN
En ese entendido, tenemos que la Corte se ha ocupado de temas tan importantes

como: la facultad de la Corte para declarar la inaplicación de normas que habrían
de regir en los procesos electorales en los cuales se pretendían aplicar;14 criterios
relativos a las precampañas electorales;15 así como la suplencia de la queja en este
14
Tesis de jurisprudencia 41/2000, de rubro: Acción de inconstitucionalidad. Al estar facultada
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al artículo 41, fracción v, de la ley reglamen-
taria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución federal, para declarar la validez o
invalidez de las disposiciones o actos combatidos, también puede declarar su inaplicabilidad tem-
poral. Tesis de jurisprudencia 25/2001, de rubro Acción de inconstitucionalidad. El decreto “450”,
por el que se reformó el artículo 47, párrafo segundo, parte final, de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Tabasco, debe declararse inaplicable para el próximo proceso electo-
ral extraordinario que tendrá verificativo en esa entidad, por no haberse emitido con la antici-
pación debida.
15
Tesis de jurisprudencia 1/2004: Precampaña electoral. Forma parte del sistema constitucional
electoral. Precampaña electoral. Concepto y función, conforme a la Ley Electoral de Quintana Roo.
Precampañas electorales. El artículo 268 de la Ley Electoral de Quintana Roo, al facultar a los
ciudadanos que no sean militantes o simpatizantes de algún partido político para que las realicen,
no contraviene el sistema de partidos políticos, ni los principios rectores de la materia electoral,
previstos en los artículos 41 y 116 de la Constitución federal. Precampañas electorales. El artículo
278 de la Ley Electoral de Quintana Roo, al establecer un límite a los gastos y obligar a los par-
tidos políticos a llevar una contabilización especial al respecto, no interfiere con el sistema electoral
federal. Precampañas electorales. El artículo 276 de la Ley Electoral de Quintana Roo, es contrario
al principio de certeza contenido en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución federal.
Precampañas electorales. El artículo 280 de la Ley Electoral de Quintana Roo establece las moda-
C ULTURA DE
tipo de procedimientos;16 entre tantos otros, que me llevaría no sólo la tarde de
hoy sino mucho más tiempo detallar.
Quedan por tanto en el tintero criterios de suma relevancia; pero me queda
la intención de sembrar en ustedes la inquietud de conocer a profundidad el acervo
jurisprudencial que en la materia ha emitido nuestro Alto Tribunal y la inquietud de
estar pendientes de los nuevos criterios que vayan surgiendo con motivo de esta
importante materia: la materia electoral.
Como señalé en un principio, hablar de justicia electoral en otros tiempos
hubiera significado hablar al aire o en vano. Hoy, afortunadamente, no nos encontra-
mos en la coyuntura de discutir si establecemos o no un sistema de justicia electoral
en México.
Hoy podemos discutir de otros temas, porque ese, para fortuna de todos, ha
sido ya superado. Nuestra labor, actualmente, considero, es generar un sistema
electoral efectivo y eficaz, y eso sólo se logra en la medida en que los actores invo-
lucrados, ustedes mismos, por supuesto, pero también y preponderantemente los
órganos encargados de impartir la justicia constitucional electoral, asumamos nuestra
responsabilidad histórica.
lidades para la obtención de su financiamiento, lo que genera certeza al electorado respecto de

los recursos que se utilizan tanto en las precampañas como en las campañas electorales.
16
Tesis 57/2004, Acción de inconstitucionalidad. Cuando se impugnen normas generales en mate-
ria electoral, la Suprema Corte de Justicia de la Nación está impedida para suplir los conceptos de
invalidez y para fundar la declaratoria de inconstitucionalidad en la violación a cualquier pre-
cepto de la Constitución federal (interpretación del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

26 y 27 de abril de 2006
REUNIÓN NACIONAL DE DIRECTORES

DE DIARIOS, PERIÓDICOS, GACETAS Y BOLETINES
OFICIALES DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
26 DE ABRIL DE 2006
cegal
LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
EN MATERIA DE PUBLICACIÓN DE LEYES
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS,
E
n presencia de la producción de leyes, la Teoría Legislativa involucra diferentes

factores que no podemos perder de vista ni dejar de tomar en considera-
ción; factores tales como los autores de la ley, las personas a las que va dirigida,
cuáles son las finalidades y, por supuesto, los valores que la justifican.
En nuestro sistema jurídico existe la posibilidad de que un ordenamiento legal
piramidal, según Hans Kelsen, en la cúspide de esta pirámide se encontrará siempre
la Constitución como órgano máximo superior y que de él emanan todos los orde-
namientos jurídicos que regulan nuestra convivencia humana. La idea fundamental
es que en esta ley superior, en esta Constitución se contengan fundamentalmente
todos los principios que deben regir la legalidad de los actos de las autoridades.
Un principio muy importante es el principio democrático. El principio demo-
crático no tanto entendido desde el punto de vista electoral, que en este momento
a propósito del año, sino más bien entendido a la manera del artículo 3o. constitu-
cional, no solamente como una estructura jurídica sino como una manera de mejorar
cada vez más la vida cultural, económica y social de los mexicanos.
Entendida de esta forma la democracia, podemos pensar que de aquí derivan
otros principios que resultan ser igualmente importantes, como los de legalidad y
de seguridad jurídica. A partir de estos principios, una norma que es un requisito
fundamental de nuestro Estado de Derecho no puede ser emitida de manera irra-
cional o informal sino a través de un procedimiento establecido incluso en la propia
173
Constitución, en el que respetando cada una de estas etapas se le dé a la ley la
formalidad y la obligatoriedad necesarias para que todos los ciudadanos nos sintamos
sometidos a ella.
De esta manera se establecen en nuestra Constitución, específicamente en el
artículo 72, las etapas que conforman el proceso legislativo: la iniciativa, la discusión,
la aprobación, la sanción, la promulgación y la publicación.
En la práctica se confunde la promulgación con la publicación, incluso el propio
artículo 72 constitucional en alguna parte las utiliza de manera sinónima. Asimismo,
existen numerosas tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que le dan
prácticamente esta connotación de sinónimo. Sin embargo, si acudimos a la Teoría
Legislativa podemos ver que en realidad se trata de actos distintos.
¿Por qué razón? porque la promulgación es aquella que llega al Presidente de
la República para que autentifique la existencia de la ley, la reconozca y ordene su
publicación; esa es, prácticamente, la promulgación, y la publicación es el hecho
material en sí mismo de hacer del conocimiento general la ley correspondiente. Por
tanto, sí existe una diferencia aunque sea desde el punto de vista teórico, no obstante
que en algunas ocasiones tanto en la legislación como en la jurisprudencia se le dé
una connotación similar.
En el proceso legislativo, que emana de la Constitución, perfectamente bien
reglamentado en las leyes correspondientes, intervienen dos tipos de autoridades,
tanto la autoridad ejecutiva como la autoridad legislativa, que en este proceso es la
que lleva la batuta y la actuación preponderante. Sin embargo, tampoco podemos
soslayar que la intervención del Ejecutivo en un momento dado resulta también
crucial, en ocasiones desde la misma iniciativa, por supuesto el ejercicio del derecho
de veto puede hacer que la iniciativa correspondiente no salga. Entonces, es la inter-
vención de dos órganos, que de alguna manera están en diferentes ámbitos, los
que tienen una injerencia directa en la elaboración de las leyes.
Por su parte, la publicación de las leyes emana prácticamente de otro principio
relacionado con la publicidad y con la transparencia. ¿Por qué? porque la idea funda-
mental de la publicidad y de la transparencia es que la ciudadanía la conozca, ese
es precisamente el problema de la publicación, pues de confundirse con la promul-
C ULTURA DE
gación, el cumplimiento por la sociedad no es claro, y más porque si no se publica
no puede obligarse su cumplimiento.
Entonces, si vemos el proceso legislativo como tal, entenderemos que la publi-
cación, la publicidad y la transparencia se encuentran perfectamente determinados
en este procedimiento. Las sesiones de las Cámaras correspondientes son públicas,
pueden acudir a ellas los ciudadanos interesados, porque las votaciones se dan de
la misma manera, las discusiones, los acuerdos y las decisiones que se tomen en
este tipo de discusiones que se llevan a cabo en las Cámaras también son suscep-
tibles de ser publicadas, además de ser escuchadas de manera presencial. Tenemos
la publicación oficial que se da en el órgano establecido para esto, el Diario Oficial
de la Federación. Entonces, sí contemplamos en esto nuestros principios de publi-
cidad y transparencia.
Pero ¿cuál es la finalidad de la publicidad? ¿cuál es la razón de ser de la publi-
cidad de la leyes? la razón de ser de la publicación de las leyes es dar a conocer
su texto a la ciudadanía, con el objeto de hacer obligatorio su cumplimiento.
Pues ya que hemos llevado a cabo la publicación de las leyes ordenada por el
Presidente de la República, una vez que ha sido promulgada la ley correspondiente,
entramos al aspecto de la publicación. En este caso, esa ley es obligatoria para todos
y aquí surge el principio de que la ignorancia de la ley no exime su cumplimiento
¿por qué razón? porque ya fue publicada y desde ese momento cuando entra en
vigor tenemos la obligación de cumplirla.
El otro principio, y éste surge de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, es precisamente el que la ley no necesita ser probada, la ley
no es objeto de prueba y debo decirles que esta es una tesis incluso muy vieja de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que me extraña no haya sido reiterada
en épocas posteriores, sin embargo, sigue vigente y tiene su aplicación, pues se
hace cotidianamente, en la gran mayoría de los asuntos en los que se impugna la
legalidad de alguna ley.
Existen dos criterios fundamentales que se nos presentan respecto de la obliga-
toriedad de la ley.
R EUNIÓN N ACIONAL DE
cultura de la legalidad DIRECTORES DE DIARIOS, PERIÓDICOS... 175
Revisando las tesis que se han emitido tanto por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación como por algunos Tribunales Colegiados en materia de publicación de
leyes, llaman la atención los criterios que ha establecido la Suprema Corte de Justicia
de la Nación cuando se trata de problemas relacionados con la Fe de Erratas.
Si sabemos que existe la necesidad de emitir un documento y trátese de la
autoridad de que se trate: Ejecutivo, Legislativo o Judicial, en el que se manifieste
la decisión de cualquiera de estas autoridades, evidentemente existe también el riesgo
de que al emitir este documento pudiera haber ciertos errores que en un momento
dado pueden tener algún tipo de corrección.
Pero aquí hay que distinguir cuando estamos en posibilidad de modificar la ley
correspondiente y cuando estamos en posibilidad de publicar una Fe de Erratas en
la que simplemente se dice: aquí hubo un error y por esta razón se está haciendo la
Fe de Erratas correspondiente. Esto ha dado lugar a algunos juicios que se han presen-
tado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisamente para determinar
cuándo sí es procedente la Fe de Erratas y cuándo hay una violación a las garantías
de seguridad jurídica.
En el momento que se está determinando que es a través de la Fe de Erratas
como se está modificando prácticamente la ley correspondiente y por principio de
cuentas encontramos un criterio en la Suprema Corte de Justicia de la Nación que
nos dice primero que nada, qué formalidades debe reunir esta Fe de Erratas, y
establecer ¿quién la puede hacer? ¿Existe la necesidad en la Fe de Erratas de deter-
minar la autoridad de quién la lleva a cabo? La Corte dice que no, que esto no es
necesario ¿Por qué razón? porque en el momento en que se establece la Fe de
Erratas ésta forma parte inherente a la ley o al dictamen correspondiente que ya
ha sido publicado, entonces, si en la misma publicación de la ley no tenemos que
motivar y fundar la competencia de quién realiza la publicación, porque es por
demás entendido que la hace el Director del Diario Oficial de la Federación. Enton-
ces, evidentemente cuando se trata de una Fe de Erratas, pues tampoco tenemos
que determinar de manera expresa quién es la autoridad que está formulando esa
Fe de Erratas, eso no quiere decir que desde el punto de vista interno, de respon-
sabilidad interna dentro de la Secretaría, no se tengan los controles necesarios para
C ULTURA DE
poder saber de quién fue el error, pero esto no implica que invalide la ley el hecho
de que no se establezca quién emitió esa Fe de Erratas correspondiente. Esto ya
está establecido por la Corte.
Por otra parte, es inherente a la propia ley, entonces se considera que una vez
que se haya hecho la corrección respectiva con la Fe de Erratas ésta forma parte
del documento mismo de la ley y por tanto, si se llegara a impugnar esta ley siempre
habrá que tomar en consideración la Fe de Erratas respectiva.
¿Qué es lo que podemos corregir a través de una Fe de Erratas? ¿Por qué
razón se establecen este tipo de preguntas? porque a la Suprema Corte han llegado
diversos asuntos donde en ocasiones se han hecho correcciones que quizás van
más allá de las posibilidades que se pueden realizar a través de una Fe de Erratas,
constituyéndose precisamente en modificadores de la disposición correspondiente
sin tener en un momento dado la competencia para ello.
Cito algunos ejemplos que de alguna manera clarifican esta situación, y al
menos nos presentan la posibilidad de entender más fácilmente cuándo estamos
en posibilidad de hacer una corrección a través de este medio y cuándo esto no es
posible: uno es el que establece en una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación que los errores se pudieran cometer en las diferentes etapas del pro-
ceso legislativo. Tenemos la discusión de la ley y luego tenemos la aprobación de
la ley, después la promulgación y la publicación, pudiera ser que dentro de la dis-
cusión de la ley al seno de las Cámaras de los Legisladores pudiera determinarse
cierta situación pero en el momento que esto sea aprobado no lo sea de la manera
específica en que se discutió, pero la aprobación dada a través de la votación corres-
pondiente queda de determinada manera.
Entonces ha sucedido que en ocasiones se llegan a promover juicios de amparo
diciendo que podría darse una Fe de Erratas porque de alguna forma se discutió y
se entendió que la ley debía de tener tal o cual sentido, o tal o cual palabra, no
obstante esto, en la aprobación no pasa en los mismos términos, entonces se dice que
es motivo de una Fe de Erratas porque evidentemente fue lo que el legislador quería,
y aquí la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo que ha dicho, es que no se
puede en un momento dado a través de la Fe de Erratas hacer ese tipo de correc-
ciones porque, independiente de que durante la discusión se hubiera podido tomar
el tema, lo que importa para efectos de la publicación es realmente cómo quedó el
documento final, lo que realmente llegó a ser promulgado por el Presidente de la
República y de lo que se ordenó la publicación correspondiente, porque de lo con-
trario, el Diario Oficial ya no solamente se convierte en el órgano publicador de la
ley sino en el interpretador de lo que quiso decir la Cámara correspondiente o las
Cámaras correspondientes en el momento de la discusión, es decir, yo entendí que
quiso decir esto, quizás no se puso de manera puntual, entonces yo hago la correc-
ción correspondiente.
Esto no es factible, si se llega a dar una situación de esta naturaleza estamos
desvirtuando la competencia del Director del Diario Oficial de la Federación. Sin
embargo, cuando se trata de obtener la invalidez de un acto de aplicación de una
ley pues se recurren a muchos tipos de argumentos tales como éste que han dado
lugar a estas tesis de jurisprudencia en el sentido de manifestar que no pueden ir
hasta la determinación de una Fe de Erratas.
Por otro lado, también pudiera darse el caso de que en un momento dado
cuando pasa de la discusión al dictamen correspondiente hay la intervención del
Presidente de la Cámara y el Secretario correspondiente que son los encargados
de elaborar el documento en el cual va a quedar plasmada la ley; hay ocasiones
en que ellos mismos realizan un cambio, un cambio en la redacción, un cambio en
el estilo, entonces aquí estamos pensando de que si se da ese cambio de estilo,
podemos acudir a un juicio de amparo para decir:
Esto no fue lo que quiso decir el legislador y por tanto, da lugar a la modifi-
cación de la ley a través de una Fe de Erratas, pues tampoco podríamos hacerlo.
Porque finalmente la discusión es la que determina el dictamen correspondiente y
no es ni el presidente ni el secretario el que tendría la facultad de interpretar lo
dicho por la Cámara, finalmente, lo que ellos van a hacer es determinar a través
de un documento cuál fue el resultado que arrojó la Cámara correspondiente, pero
no pueden determinar si ellos quisieron o no decir tal cosa, porque exceden la
competencia de sus atribuciones.
C ULTURA DE
Otra posibilidad de modificación que se puede dar es cuando llega a los efectos
de la promulgación, es decir, llega al Presidente de la República para el reconoci-
miento y autentificación y en ese momento se dice: Yo creo que no está bien
entendida la ley, por ello le vamos a hacer esta pequeña modificación. Esto tam-
poco se puede hacer, no es el momento. El Presidente de la República podrá tener
la posibilidad de ejercer su derecho de veto pero nunca de modificar lo que en un
momento dado ya constituye la decisión del Órgano Legislativo, y por tanto, una
situación de esta naturaleza tampoco es motivo de una Fe de Erratas.
En estas circunstancias ¿qué es motivo de una Fe de Erratas? ¿qué es lo que
nos da materia a esta posibilidad? lo que nos da materia a esta posibilidad es preci-
samente que lo emitido a través del documento que ha sido aprobado por las
Cámaras, sancionado y promulgado por el Presidente de la República, en el momen-
to en que pasa al órgano de publicación y se está llevando a cabo la copia de este
documento, o bien haya faltas de ortografía, eso sería imperdonable, que no se
pudieran corregir a través de una Fe de Erratas, o bien, que en un momento dado
por omisión, se pudiera evitar la trascripción o la copia de determinada parte de
este documento y que en el momento que se lea para su publicación se advierte que
no fue completo, pero sí existía en el documento que ya fue reconocido desde su
publicación, esto sí nos da lugar a una Fe de Erratas ¿por qué motivo? porque sí
fue la voluntad del legislador, sí fue el documento promulgado por el Presidente de
la República y simplemente de lo que se trata es de un error de publicación.
En síntesis, estamos en posibilidad de hacer una Fe de Erratas cuando tenemos
un error de publicación, no un error de interpretación que se de a la discusión, a
la aprobación o a la promulgación del decreto correspondiente. De esta manera, la
Corte ha tratado de establecer esta diferencia entre las posibilidades de entender
cuándo estamos ante la posibilidad de una Fe de Erratas; cuando estamos en la pre-
sencia prácticamente de la modificación de la ley habrá que emitir otra vez un acto
administrativo, cambiar la voluntad del legislador.
Es importante porque se han suscitado muchos juicios ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en los que se hacen planteamientos de esta naturaleza. Sin
embargo, existen tesis de jurisprudencia que nos definen de manera tajante y expresa
cuándo estamos en presencia de esta posibilidad y cuándo nos excedemos inter-
pretando lo que en un momento dado hubiera querido decir el legislador, pues no
es esa la razón de ser del Director del Diario Oficial.
Otra de las jurisprudencias que en un momento dado se ha emitido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y por los Tribunales Colegiados en materia
de publicación es sobre una causal de improcedencia que se hace valer con bastante
frecuencia, la relativa a la consumación de los actos.
El artículo 73 de la Ley de Amparo, en su fracción IX, establece que no podrá
proceder el Juicio de Amparo cuando el acto reclamado haya sido consumado de
manera irreparable y se nos dice normalmente en los informes con justificación que por
lo regular vienen de las Cámaras, se dice que es improcedente el Juicio de Amparo,
porque esta causal es valedera precisamente porque si ya se llevó a cabo práctica-
mente todo el proceso legislativo y ya culminamos incluso con su publicación, se
trata de actos consumados de manera irremediable. Por tanto, ¿Qué se puede ofrecer
en el juicio? esto, evidentemente, no es posible ¿Por qué razón? porque la impro-
cedencia a la que se refiere la causal de la fracción IX, es decir la consumación a
la que se refiere, está ligada precisamente a actos consumados de manera irrepa-
rable, es decir, que aquellos que aunque se llegue a conceder la protección federal
solicitada, ya no va a ser posible restablecerlos.
Cuando estamos en presencia de un Juicio de Amparo y llegamos a tener una
sentencia estimatoria, los efectos de la sentencia del Juicio de Amparo quedan estable-
cidos en el artículo 80, es que se retrotraigan las cosas al estado en que se encontraban
antes de la violación, es decir, que se dejen como estaban ¿Por qué? porque el acto
fue inconstitucional. Si estamos en presencia de la impugnación de una ley, una ley
que ya pasó por todo un procedimiento que ya se culminó, pero esa culminación que
fue como acto último la publicación de esa ley ¿Podemos entender que es consu-
mada irreparablemente para efectos del Juicio de Amparo? pues no, porque si se
publicó la ley, tan se publicó que por eso causó perjuicio, si no se hubiera publicado
no estaríamos en posibilidades de impugnarla, porque si no está publicada, no causa
ningún agravio, no es obligatoria y por tal motivo no resiento perjuicio alguno,
entonces si no resiento perjuicio alguno mi Juicio de Amparo es improcedente, tan
C ULTURA DE
sencillo como esto, no causa perjuicio y por tanto no se tiene interés jurídico para
acudir al Juicio de Amparo.
Entonces la ley sí necesita estar vigente, la ley necesita estar publicada, estar
concluido el procedimiento legislativo. Sin embargo, esa consumación del procedi-
miento legislativo no tiene la característica de irreparabilidad a que se refiere la
fracción IX del 73. ¿A qué irreparabilidad se refiere la fracción IX del 73? la irrepa-
rabilidad a la que se refiere este artículo normalmente está ligada a aquellos actos
que entrañan dentro de sus posibilidades normalmente cuestiones de carácter pere-
cedero, es decir, que el acto reclamado fue referido a una situación en la que se
encontraba, por ejemplo, un establecimiento en el que vendían frutas y verduras,
que es clausurado y no podemos en un momento dado conseguir el amparo para
esta situación o no se suspendió ese acto, ya no nos importa que se conceda, ¿Por
qué? pues porque seguramente las frutas y verduras pasado determinado tiempo
ya se descompusieron, es decir, ya se acabaron.
Ahora también puede suceder que el objeto de nuestro acto reclamado pudiera
ser un obra de arte, pudiera ser un monumento histórico que en el momento de ser
destruida, evidentemente aunque concediéramos el amparo, la irreparabilidad para
retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación práctica-
mente se vuelve imposible ¿Por qué? porque aunque tuviéramos la mejor intención
de construir el inmueble en la forma más parecida al que estaba, evidentemente
jamás podrá ser el monumento histórico o la obra de arte de que se trataba ¿Por
qué razón?, porque sus autores hace muchos años quizá hayan fallecido y que
por esa razón no es posible reparar.
Entonces tomando en consideración que cuando se trata de actos reclamados
de esta naturaleza, es a ésta a la irreparabilidad a la que se refiere la fracción IX del
artículo 73, no a la consumación de un acto que en un momento dado esa consu-
mación implica la posibilidad de su impugnación porque si no se estableciera esa
consumación no estaríamos en la posibilidad auténtica de poderla impugnar a través
del Juicio de Amparo, ¿por qué?, porque no nos estaría dando perjuicio, tan sencillo
como eso, no estaríamos en posibilidad de impugnarla.
Otra de las situaciones que resulta importante mencionar es la vigencia en un
momento dado de las leyes ¿A partir de qué momento cobran vigencia las leyes?
ésta sería prácticamente la última etapa del procedimiento legislativo, la anterior es la
publicación, y precisamente la publicación es la que en muchas ocasiones o en todas
las ocasiones además de la obligatoriedad nos va a determinar la vigencia de la ley.
Si el decreto correspondiente no nos determina de manera expresa a partir
de qué momento comienza la vigencia de la ley, no tenemos ningún problema,
simplemente acudimos a lo que establecen de manera expresa los artículos 3 y 4
del Código Civil Federal en el que nos dice que todo acto legislativo podrá tener
vigencia tres días después de su publicación, incluso nos da aquella posibilidad de
que en lugares que son muy distantes, ir contando un día más por cada 40 kiló-
metros de lejanía. Es texto anacrónico tomando en consideración los medios de
comunicación que actualmente existen, aunque de todas maneras no desconoce-
mos que es precisamente el Diario Oficial de la Federación el único medio oficial
hasta este momento, de publicación.
Aunque también entendemos que la tecnología de alguna manera está avan-
zando de forma tan galopante que llegaremos al momento en que quizás se recurra
a otro tipo de medios electrónicos y tecnológicos mucho más avanzados para lograr
un tipo de publicación mucho más ágil, mucho más rápida, pero esto necesaria-
mente amerita una reforma legal, no se puede establecer de manera específica con
la buena intención de querer mejorar la comunicación a través de este tipo de
medios; sí necesitamos una reforma legal que autentifique la posibilidad de realizar
este tipo de notificaciones a través de otros medios.
La vigencia de las leyes se da a través del decreto correspondiente y cuando
éste no lo establece de manera tajante recurrimos al Código Civil, pero hay oca-
siones en que los transitorios normalmente son los que nos dicen en qué momento
la ley va a entrar en vigor, son los que nos determinan prácticamente a partir de
qué momento es ésta obligatoria, y así existen posibilidades de que se de al día
siguiente de su publicación, y a veces períodos prolongados precisamente para
hacer los preparativos necesarios para la aplicación de la ley.
Sin embargo, también hay ocasiones en que la ley al momento de ser publi-
cada establece que su obligatoriedad y su vigencia se darán a partir del momento
de su publicación. Esto ha sido combatido en muchas ocasiones ante la Suprema
C ULTURA DE
Corte de Justicia de la Nación, precisamente diciendo que no les dan la oportunidad
suficiente para poder preparar lo necesario para el cumplimiento a la ley, y si el
Código Civil establece la posibilidad de que la vigencia se de en tres días, que no
les parece en ocasiones correcto que la vigencia se de el mismo día.
Sin embargo, también en ese sentido la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha emitido criterios para manifestar que no importa si la ley determina su vigencia
a partir del mismo día, que esa será su vigencia correspondiente, por lo que no
nos deja en estado de indefensión ¿Por qué no nos deja en estado de indefensión?
pues simple y sencillamente porque cuando estamos ante la impugnación de una
ley que bien puede ser de carácter autoaplicativo o heteroaplicativo, si estamos en
el segundo caso de una ley heteroaplicativa tendremos cuando menos quince días
a partir de que se nos notifique el acto de aplicación, ni siquiera es el acto mismo
de la vigencia de la ley a través de la publicación en el Diario Oficial de la Federa-
ción, es hasta que se nos aplique, ya sea por un particular, ya sea por una autoridad
o porque el propio quejoso se auto coloque en el supuesto de la norma, a partir
de ese momento tenemos quince días para su impugnación, entonces en realidad
no hay ningún estado de indefensión para determinar que la vigencia establecida el
mismo día pueda causarnos este tipo de perjuicios.
Y tampoco puede establecerse respecto de las leyes autoaplicativas. ¿Por qué?
para éstas tenemos un plazo distinto, de 30 días para su impugnación y esto nos da
la posibilidad de mayor tiempo para la preparación de la demanda correspondiente,
independientemente sobre todo en leyes como las fiscales que son en un momento
dado las más combatidas, porque nos dejan generalmente erogación pecuniaria y
es la que más nos afecta: Existen despachos especializados que desde que se está
gestando la reforma fiscal correspondiente, ya están trabajando sobre las demandas
y sobre los asuntos que publican, precisamente para ver qué ley van a impugnar,
si la van a impugnar como ley autoaplicativa, si la van a impugnar como heteroa-
plicativa y qué es lo que van a hacer valer de este problema, entonces tampoco
existe de ninguna manera la posibilidad de establecer un estado de indefensión.
Habíamos mencionado también un criterio que se dio en materia de contro-
versia constitucional, habíamos mencionado que durante el proceso legislativo de
alguna manera, se involucran dos tipos de autoridades que son la Legislativa y la
Ejecutiva. Sin embargo, tuvimos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación una
controversia constitucional porque se emitió un artículo en la Constitución local del
Estado de Aguascalientes en la que se permitía que si el Gobernador del Estado
no ejercía el derecho de veto o sin ejercerlo no regresaba la ley en el tiempo
correspondiente al Congreso del Estado, era el Congreso del Estado el que tenía
la posibilidad de ordenar la publicación. Esto dio lugar a una controversia constitu-
cional, ¿por qué? pues porqué si nosotros analizamos la Constitución en el artículo
72, tenemos que es el Presidente de la República como representante del ejecutivo
el que, normalmente a través de la promulgación, ordena la publicación de la ley y
quizá esto nos haya hecho concebir que debe ser ésta la autoridad encargada pre-
cisamente de ordenar esta publicación.
Entonces con esta idea acude el Gobernador del Estado de Aguascalientes
impugnando la inconstitucionalidad del artículo que había establecido el Congreso
del Estado diciéndole: te mando la ley para efectos que determines si ejerces o no
el derecho de veto o de una vez la promulgues, tienes diez días para hacerlo, si en
diez días no me la regresas ni te pronuncias a favor o en contra de la ley, entiendo
que tácitamente ya la estás aceptando pero como no me la regresas, yo debo man-
darla a publicar porque si no lo único que haces, Gobernador, así le dice el Congreso,
es entorpecer la función del Legislativo, ¿por qué razón?, porque se dio el caso de
que mandándole la ley al Gobernador para efectos de que si ejercía o no su dere-
cho de veto o si la promulgaba, se quedó callado, no hizo absolutamente nada.
Así, decían ellos: Nuestra Constitución lo único que nos decía era que en diez
días nos tenía que regresar la ley, y que en esos diez días si él establecía alguna
observación o ejercía el derecho de veto, nosotros teníamos a través de las dos
terceras partes del Congreso determinar si aceptábamos o no la promulgación
correspondiente, si reunían la mayoría calificada, bien podían en un momento
dado contestar las observaciones realizadas por el Gobernador; pero resultó que ni
siquiera hizo caso, ni siquiera la regresó y no dio la oportunidad de que estableciera
la mayoría calificada para determinar o no las observaciones, sino que simplemente
se quedó con la ley y al quedarse con la ley, pues no hubo ley, ni veto, ni apro-
bación, ni observaciones, ni nada.
C ULTURA DE
Entonces, el Congreso de manera muy diligente legisló y le dijo: Pues cuando
no me la regreses, ni ejerzas el derecho de veto, ni me hagas observaciones y sim-
plemente te la guardes en el cajón, en ese momento transcurridos los diez días yo
ordeno su publicación, y esto dio lugar a esta Controversia Constitucional y en la
Corte se decía que por qué el Congreso se excedía en sus facultades, porque ésta
debía entenderse como una facultad exclusiva del Ejecutivo del Estado, el Gober-
nador era el único que podía ordenar esta promulgación. Entonces se dijo no, en
nuestro sistema jurídico se acepta que intervenga el Ejecutivo y que lleve a cabo
este tipo de observaciones, que lleve a cabo la promulgación, es perfectamente
válido, pero esto no quiere decir que el Legislativo en una situación donde le da
prácticamente la oportunidad de desarrollar la función que le corresponde dentro
del proceso legislativo al Ejecutivo y si éste no la hace, entonces con tal de que no
se entorpezca la función legislativa que se lleve a cabo el proceso con la celeridad
y prontitud que la ley amerita.
Evidentemente, es constitucional que se establezca una orden de publicación
por parte del propio Legislativo, y así fue aceptado y así fue resuelto. Fue novedoso
en su momento pues se dijo que no puede el Legislativo promulgar una ley. Sin
embargo, en situaciones de esta naturaleza, los argumentos resultaron lógicos, cohe-
rentes, acordes a la función legislativa, se determinó esta situación.
26 DE ABRIL DE 2006
cegal
EL SEMANARIO JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN Y DEMÁS PUBLICACIONES
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACIÓN
LIC. RAFAEL COELLO CETINA,
Secretario Ejecutivo de Asuntos Jurídicos de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación
T
odos tenemos presente que los textos constitucionales tanto a nivel federal
como a nivel local prevén, como una etapa del proceso legislativo, la publi-
cación de las leyes. Incluso a nivel federal, tratándose de normas inferiores
a partir del año 2000 ya contamos con disposición expresa en a Ley de Procedi-
miento Administrativo en el sentido de que para que ese tipo de normas puedan
surtir efecto jurídico es indispensable que previamente se publiquen en el Diario
Oficial de Ia Federación.
En este orden de ideas debo señalarles que en la Suprema Corte de Justicia
de la Nación se tiene conciencia plena del gran esfuerzo que se realiza tanto en el
Diario Oficial de la Federación como en gacetas, periódicos y demás boletines a
nivel local para publicar oportunamente y divulgar en Ia medida de lo posible todas
las disposiciones de observancia general que son emitidas por los órganos del Estado.
Somos testigos en Ia Suprema Corte, dado que tenemos un departamento de
compilación de leyes que está en contacto directo con los organismos de publicación
oficial, de Io revelador de Ia intención de mejora de todos estos organismos para
la oportuna publicación de las sentencias donde la Suprema Corte declara Ia inva-
lidez de leyes o reglamentos, bien sean federales a locales.
Hemos visto cómo, oportunamente se realiza esa publicación que tiene tal
relevancia que el propio Pleno, en sus sentencias fija y precisa que los efectos de
la declaración de invalidez tendrán lugar hasta el momento en que se publique la
187
sentencia respectiva; de ahí Ia gran relevancia de esa labor, que viene a transformar
el orden jurídico dado que, como ustedes saben, las sentencias de invalidez dictadas
en acciones de inconstitucionalidad y controversia constitucionales en determinados
supuestos, da lugar a que Ia norma respectiva ya no pueda aplicarse.
Debemos de reconocer entonces este esfuerzo también de estos medios de
publicación local en cuanto a cumplir lo dispuesto en el articulo 44 de la Ley Regla-
mentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional donde se establece
que las sentencias a las que me referí, se publiquen en el medio oficial donde se haya
publicado la norma declarada inválida.
Estamos en presencia de una auténtica ley suprema de Ia Unión, una ley que
no solamente incide en el ámbito federal sino también en los ámbitos local, muni-
cipal, del Distrito Federal, y validamente vincula a autoridades que no pertenecen
a la Federación, una auténtica ley suprema de Ia Unión en términos del 133 cons-
titucional, que es relevante sobre todo para las pronunciamientos que en algunos
meses emitirá el Pleno sobre Ia jerarquía en tratados internacionales y el resto del
orden jurídico nacional.
Precisado Io anterior, esta relevancia de las actividades que realizan ustedes
puede ir entonces al ámbito del Poder Judicial de Ia Federación, aquí vamos a
encontrar un medio de difusión, una publicación oficial de gran relevancia que por
dos vías contribuye a la publicación y divulgación del orden jurídico nacional, por un
lado Ia difusión que se realiza de Ia jurisprudencia tanto de la Suprema Corte como
de los Tribunales Colegiados de Circuito, y por otro lado la publicación de los Acuerdos
Generales tanto de la Suprema Corte como del Consejo de la Judicatura Federal.
Antes de profundizar en Ia relevancia de estas dos actividades vale la pena que
hagamos referencia a los antecedentes del Semanario Judicial de Ia Federación.
Debo decirles que desde el año de 1850 existió una publicación denominada Sema-
nario Judicial de la Federación; sin embargo, ésta no era una publicación oficial, pero
a través de ella se divulgaban las sentencias de Ia Suprema Corte de Justicia. Este
medio persistió hasta 1855 y los múltiples problemas que sabemos que acontecían
en esta etapa de nuestra historia dieron lugar a que se suspendiera Ia publicación
del Semanario Judicial. Posteriormente, con motivo de la Constitución de 1857 viene
C ULTURA DE
Ia primera Ley Reglamentaria de Ia Constitución en materia de Juicio de Garantías
y Ia Ley de Amparo de 1861. En el artículo 32 de esta ley se estableció que todas
las sentencias que se dictaran se publicarían en los periódicos. Después vino un
Reglamento de la Suprema Corte que comenzó a impulsar esa publicación a través
de diversos órganos. Pero fue hasta 1870 cuando el Presidente de Ia Republica Don
Benito Juárez expidió un decreto el 8 de diciembre de 1870, en el que estableció
el Semanario Judicial de Ia Federación para que se publicaran todas las sentencias
definitivas dictadas por los tribunales federales y, además, se prevé el sistema de
financiamiento de este órgano de difusión. Un sistema bastante rudimentario en
comparación del que existe actualmente, pero allí está, por primera vez establecida
en una disposición oficial, el Semanario Judicial de Ia Federación.
Debo decirles que a partir de 1870 diversos acontecimientos históricos han
dado lugar a que tengamos nueve épocas del Semanario Judicial de Ia Federación.
Por supuesto, la primera época comenzó en 1870 y de allí a 1917 se desarrolla-
ron 4 épocas que se dividieran atendiendo a las acontecimientos históricos jurídicos
relevantes. Toda la jurisprudencia que se publicó en aquella época actualmente se
le conoce como jurisprudencia histórica y quiero decirles que se encuentra digitali-
zada, inclusa existe un disco compacto que está a disposición del público, con las
sentencias y jurisprudencia de aquella época. Incluso ha llegado a suceder que un
gobernado de algún estado solicita este disco, pero sucede que en la Casa de
Cultura Jurídica respectiva –la Suprema Corte tiene Casas de la Cultura Jurídica en
más de treinta ciudades– no hay en existencia. ¿Qué sucede en este caso? el Comité
de Acceso de la Suprema Corte ha sostenido que existe la obligación del área compe-
tente para que de inmediato, ante esa solicitud, reproduzca el original en otro disco
compacto y la remita al gobernado que lo está solicitando. Entonces, hay un fácil
acceso a esta jurisprudencia histórica, que es relevante para conocer la evolución
de los criterios de la interpretación de la Suprema Corte y del resto de las tribu-
nales federales.
En 1917 se da un cambio radical en nuestro sistema jurídico y surge la quinta
época del Semanario Judicial de la Federación, que inicia el 1o de junio de ese año.
Qué mayor trascendencia para el Juicio de Amparo que, por ejemplo en 1917,
ya se establecían dos vías para acudir a este juicio. Antes de 1917 únicamente se
podía acudir primero ante un Juez de Distrito y después en revisión a la Suprema
Corte. En 1917 se quedan dos vías, una vía indirecta que ya existía primero ante
el Juez y después la intervención ante a Suprema Corte y se dijo: tratándose de
sentencia de Tribunales, si ya se escuchó a los gobernados vamos a establecer una
vía diferente donde se pueda llegar de inmediato a Ia Suprema Corte, por eso surge
Ia vía directa, el hoy Amparo directo, que ya no tiene nada de directo ni es una
instancia como Io era o lo fue históricamente en 1917.
Estos y otros cambios fundamentales de Ia legislación de Amparo dieron lugar
a que surgiera Ia quinta época que fue bastante trascendente y duró hasta junio de
1957. Es sin duda Ia época con mayor duración. ¿De esta época que podemos
destacar? en principio que comienza la distinción relevante entre jurisprudencia y
tesis jurisprudencial, una discusión que debemos tener presente en todo momento,
para distinguir Io que es el criterio jurisprudencial, es decir, las consideraciones, los
argumentos que se rigen del órgano jurisdiccional, de la tesis o extracto: qué se va
a extraer, qué se va a sintetizar de ese criterio jurisprudencial. Para que exista juris-
prudencia basta que existan esas fallas donde estén plasmadas esas consideraciones.
Para efectos de difusión, a partir de 1917 se comienza a estilar el redactor un extracto
donde se plasme en forma abstracta el criterio donde viene Ia sentencia y surge
entonces Ia que es Ia tesis jurisprudencial.
No confundir entonces jurisprudencia con tesis jurisprudencial, hay un matiz
muy relevante, puede ser que no se haya redactada ese extracto, que por las cargas
de trabajo el órgano jurisdiccional todavía no redacte ni apruebe la tesis, pero el
simple hecho de que ya existan las sentencias que cumplan con los requisitos para
considerar que existe jurisprudencia ya va a tener los efectos vinculatorios a los que
se refiere Ia Ley de Amparo y como veremos también otros ordenamientos.
Debo decirles que actualmente existe una fuerte crítica a Ia existencia y a la
forma en que se realizan estas tesis jurisprudenciales, se dice que da lugar a trabajo
extraordinario para los tribunales, pues no solamente tienen que redactar la senten-
cia, sino también tienen que hacer una redacción y un esfuerzo de síntesis respecto
a lo plasmado en la sentencia.
C ULTURA DE
Hay unas muy interesantes, una del Dr. Oropeza donde criticó este sistema y
lo compara con los existentes en otros países y se advierte que prácticamente en
México es el único país donde se redactan tesis con un rubro, con un texto, con
datos de identificación, que si bien permiten una mejor y mayor divulgación del cri-
terio, sí generan cargas de trabajo extraordinarias para los tribunales.
Al respecto debo decirles que soy un convencido de la necesidad de estas tesis
jurisprudenciales, dado que no existiría un mejor sistema que permita a los gober-
nados conocer cuál es el criterio que queda contenido en las sentencias, hay que
buscar Ia forma en que no se convierta en carga extraordinaria; pero también no
debemos dejar de reconocer que la responsabilidad de Ia aprobación de esas tesis
recae en el órgano respectivo. En esta quinta época, las tesis no las aprobaba el órgano
que las emitía, es decir, tenían las sentencias del Pleno, de las Salas y el departa-
mento del Semanario Judicial es el que redactaba Ia tesis, y así sucedió hasta Ia
séptima época con un grave riesgo. Por allí se menciona que existían tesis, que se
hacían para quien las pedía, Ia que le favorecía al presentarla a los tribunales; por
tanto, se corría ese grave riesgo de que no fuera el propio órgano jurisdiccional el
que aprobara Ia tesis respectiva. Esto es necesario porque va a ser la forma de darle
difusión a su criterio y tiene que velar porque sea adecuada y correcta esa síntesis
que se realiza.
También en esta época es importante distinguir entre la que es la tesis juris-
prudencial y la tesis aislada. La tesis jurisprudencial es aquélla que va a reflejar un
criterio que ya tiene Ia fuerza vinculatoria en Ia jurisprudencia, que ya obliga los
tribunales, que incluso obliga a las autoridades administrativas como ya Io mencio-
naré. En cambio tenemos las tesis aisladas, por algunos también denominados como
criterios. La tesis aislada es un criterio sostenido en una sentencia, pero que por
algún motivo no tiene fuerza jurisprudencial, bien sea porque requiere ser reiterada
o bien porque la votación que le dio el sustenta no es Ia suficiente para que tenga
esas efectos, pero se publica porque es ilustrativa, porque nos permite conocer qué
sostuvo el tribunal al conocer de un caso concreto, cuando hubo el problema de
interpretar una ley o de darle determinados efectos a un acto jurídico.
Entonces también tomemos en cuenta la distinción entre tesis jurisprudencial y
tesis aislada, ambos se publican en le Semanario Judicial de la Federación.
En ese momento, en Ia quinta época, solamente existía un sistema de integra-
ción de jurisprudencia; a partir de 1917 solamente teníamos la jurisprudencia por
reiteración, el clásico sistema de reiteración de jurisprudencia, sin precedentes en
el mismo sentido de no interrumpir su labor.
Pero en 1951, ya casi al final de Ia quinta época, se crearon los Tribunales
Colegiados de Circuito con Ia finalidad de descargar a Ia Suprema Corte que con
motivo del Amparo directo, a través del cual se estaba conociendo que los juicios
de garantías contra las sentencias dictadas por todos los tribunales del país –esta dio
lugar a que existieran bodegas más grandes que este auditorio llenas de expedientes
que no se podían todavía estudiar, había un rezago espantoso en Ia Suprema Corte,
no era humanamente posible estar desahogando la carga de trabajo que llegaba de
toda la República–. Dio lugar entonces a que se crearan los Tribunales Colegiados
de Circuito para desahogar gradualmente esa carga de trabajo, y ¿qué sucedió? Se
estableció otra forma de integrar jurisprudencia. En 1951 al crearse los Tribunales
Colegiados se reconoce que esto podría dar lugar a que se sustentaran criterios
contradictorios dentro de los Tribunales Colegiados de Circuito y esos criterios con-
tradictorios tenían que dilucidarse a la brevedad por seguridad jurídica, si no ¿qué
sucedería? Pues que dependiendo del Tribunal al que se llegara, se iba a obtener
una resolución favorable a desfavorable; de allí que surge coma forma de integración
de jurisprudencia la resolución de las contradicciones de tesis.
Aparece entonces en 1951 esta forma de integración que requiere únicamente
de un solo fallo, con uno sola sentencia donde se dilucide la contradicción; ya se
va a establecer jurisprudencia, y esa determinación ya no va a trascender a las
sentencias donde se sostuvieron esos criterios contradictorios, esas ya son cosas de
fiar; esta jurisprudencia será aplicable a partir de que se haya emitida el folio de esa
contradicción y, curiosamente, tampoco hay un requisito especial de votación para
que surja Ia jurisprudencia al rendir una contradicción de tesis.
Por ejemplo, actualmente, hablando del Pleno, por Io regular, si se va a resolver
una contradicción de tesis y solamente están siete ministros, baste con que cuatro
voten en un sentido para que ese folio de contradicción de tesis tenga efectos
jurisprudenciales. Actualmente se dan incluso contradicciones de tesis sobre incons-
C ULTURA DE
titucionalidad de leyes locales entre los Tribunales Colegiados. Puede suceder que
llegue a Ia Segunda Sala la contradicción, siendo cinco ministros con un quórum de
cuatro, bastará la votación de tres contra una para que se establezca jurisprudencia
sobre la inconstitucionalidad de una ley local.
Es en Ia quinta época, a finales, cuando surge esta institución de la jurisprudencia
por contradicción de tesis.
Los cambios relevantes con motivo del surgimiento de los Tribunales Colegiados
de Circuito dieron lugar a que se dividiera la competencia para conocer del Amparo
directo, un sistema muy interesante, como ustedes saben.
En una demanda de Amparo directo se pueden hacer valer violaciones proce-
sales o violaciones contenidas en la sentencia, procésales por vicios acontecidos en
el procedimiento, vicios en la sentencia como su propio nombre lo dice, vicios que
tiene la determinación judicial importante. Por eso se estableció en 1951 que para
desahogar a Ia Suprema Corte el Amparo directo se dividiría para su competencia
entre Colegiados y Corte; el Colegiado se pronunciaría sobre violaciones procesales;
si prosperara Ia violación procesal se concedería el Amparo y ya tenia que llegar a
Ia Corte, si no prosperaban las violaciones procesales una vez estudiadas todas ellas,
se remitía el asunto a la Suprema Corte, entonces teníamos ya un Amparo directo o
uniinstancial, que comenzó a partir de dos instancias porque primero tenía que ir
al Colegiado y después a la Corte.
Por supuesto que todos los gobernados hacían valer las violaciones procesales
y todos los Amparos directos tenían que dar Ia vuelta por el Colegiado y luego en
ocasiones llegar a Ia Suprema Corte. Este sistema se agotó a partir de 1951 y da
lugar a que en 1957 se estime que era el momento de iniciar una nueva época.
Inicia entonces la sexta época. Aquí ya se emiten las bases que van a regir al Sema-
nario Judicial de Ia Federación de 1957, y en estas bases nuevamente se deja la
redacción de las tesis en manos de las secretarios proyectistas y de los secretarios
de acuerdo, tanto de la Corte como de los Tribunales Colegiados. Ellos cuidaban
que estuvieran bien redactados y los remitían al Semanario Judicial.
En esta sexta época se expiden apéndices al Semanario Judicial, que son compi-
laciones de jurisprudencia donde en orden alfabético se enumeran las jurisprudencias
que están vigentes al momento de expedirse ese apéndice, incluso en aquella época
todavía se aplicaba ese estilo que en el apéndice después de Ia Tesis Jurisprudencial,
se adicionaran las tesis aisladas relacionadas, nada más para ilustrar al lector, en
términos relativos a Ia jurisprudencia, para con algún aviso o alguna diferencia. Aquí
entonces se agregó el apéndice de 1917 a 1965.
Este sistema de dividir la competencia entre Suprema Corte y Tribunales Cole-
giados generó muchos problemas. Por eso en 1967 se decide, mediante reforma
constitucional, modificarlo y otorgarle competencia plena a los Colegiados pero cono-
cer el Amparo directo, pero siempre y cuando se dieran determinados supuestos, por
ejemplo en materia civil que los juicios fueren de una cuantía menor a determinada
cantidad fijada en Ia ley o en materia penal que no se tratara de penas de muerte
ni se tratara de penas cuya media aritmética fuera mayor a 5 años; si se trataba de
estas penas se establecía que tenía que ir a la Corte el Amparo directo y allí se veían
tanto violaciones procesales como violaciones de la sentencia. Si no se daban los
supuestos y eran menores esas penas, irían al Tribunal Colegiado de Circuito. Igual
en materia laboral si se impugnaban folios, laudos de la Junta Federal a la Corte, si
se impugnaban laudos de conflictos individuales de Juntas Locales a los Colegiados.
Esto entonces dio lugar a que surgiera la séptima época del Semanaria Judicial de
Ia Federación.
Esta época abarcó del 1o de enero de 1969 hasta el 14 de enero de 1988.
Pedemos destacar de esta época, primero, que se emiten las bases que van a regirla
y nuevamente se deja en manos de los secretarios proyectistas y de los secretarios
de acuerdos responsabilizarse por el texto de las tesis jurisprudenciales y de las tesis
aisladas, con los riesgos que ya comenté. En esta época se publicaron dos apéndices:
el apéndice 1775 y el apéndice 1788; Ia labor de estos apéndices implica revisar
la jurisprudencia desde 1917 porque hoy en día sigue vigente jurisprudencia de
1918 y 1919 donde el marco jurídico no se ha modificando y se sigue compar-
tiendo con Ia Corte, o no se ha emitido un fallo en contra respecto de aquellos
criterios que se sostuvieron. El otro apéndice fue el de 1788, prácticamente al fina-
lizar Ia séptima época.
En 1988 se advierte que es necesario fortalecer a Ia Suprema Corte como tri-
bunal constitucional y por ende debe suprimirse de su competencia el conocer el
C ULTURA DE
Amparo directo. Se traslada a los Tribunales Colegiados de Circuito la competencia
plena para conocer de estas demandas, siendo ya irrelevante la naturaleza de Ia
sentencia impugnada.
Todos los juicios de garantías promovidos contra sentencias definitivas, propi-
ciadas por tribunales judiciales, laborales y administrativos serian de la competencia
de los Tribunales Colegiados de Circuito y se prevé un recurso de revisión que
podrá interponerse contra esas sentencias ante la Suprema Corte cuando se den
determinados supuestos; es una procedencia que podemos denominar extraordi-
naria. Pero esto implica que Ia Corte se dedique fundamentalmente a conocer de
problemas de constitucionalidad de leyes bien fuera en Ia revisión del Amparo directo
o en la revisión del Amparo indirecto, recuerden aquella vía donde primero había
que ir al Juez de Distrito después a la Corte.
En esa también se fue dividiendo Ia competencia para conocer los recursos de
revisión de las sentencias de los jueces. Se fue dejando la revisión cuando hubiera
problemas de legalidad a los Colegiados y la revisión cuando implicara problemas
de constitucionalidad de normas generales a la Suprema Corte, ese es el gran cam-
bio de 1988.
Debo decirles que se emitió un Acuerdo General plenario hacia 1989 en el
cual se establece un procedimiento para la aprobación de las tesis y se señala que
debe ser el órgano que emitió las sentencias el que apruebe la tesis. Se dice en
nuestra jurisprudencia que se trata de un acto administrativo que le da efectos rele-
vantes a la jurisprudencia, no sólo su divulgación sino que puede ser el mecanismo
a través del cual se pueda fincar la responsabilidad administrativa a aquel que no
cumpla con la jurisprudencia, si no conoció de ella por otro medio, pero ya publi-
cado en el Semanario Judicial, entonces sí será sancionable su conducta contraria a
la jurisprudencia tratándose cuando menos de juzgadores federales, del Tribunal
Colegiado, del Tribunal Unitario y de los Juzgados de Distrito.
Aquí viene la relevancia de aquella época donde comienza a regularse de una
manera más adecuada la publicación de las tesis de jurisprudenciales y las tesis
aisladas.
En 1995, con Ia reforma constitucional que todos recordamos, se modifica Ia
integración de Ia Suprema Corte, se disminuye el número de ministros para quedar
en 11, se establece Ia acción de inconstitucionalidad, se reglamenta, se formulariza
la controversia constitucional y esta, pues, justificó plenamente el inicio de una nueva
época.
Comienza entonces la novena época, con un Acuerdo emitido el 19 de junio de
1995. Claro está que Ia época que comenzó desde febrero de 1995, y debo decir-
les que aquí en este Acuerdo General se habla expresamente de otra función del
Semanario Judicial, ya no solamente es difundir las tesis jurisprudenciales y las tesis
aisladas, sino también difundir los Acuerdos Generales aprobadas por el Pleno de Ia
Suprema Corte, por el Presidente de Ia Suprema Corte, por las Comités de Minis-
tros o por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.
Como ven ustedes, hablar del Semanario Judicial de la Federación implica estoica-
mente esa referencia, dada la importancia de la jurisprudencia de la Suprema Corte
y de los Tribunales Colegiados de Circuito. Tomando en cuenta entonces el origen y
Ia evolución del Semanario Judicial, vale la pena que nos acerquemos a Io que es la
jurisprudencia y a su relevancia para las disposiciones del orden jurídico nacional,
por Ia importante actividad que se está realizando al buscar una mejor divulgación
de estas normas.
Como ustedes ya lo saben, podemos entender por jurisprudencia a los crite-
rios sostenidos por los tribunales terminales que es un elemento fundamental; me
estoy refiriendo a una definición jurídica de la jurisprudencia. Tenemos muchas defi-
niciones, yo les hablo de Ia que emana de nuestro ordenamiento; jurisprudencia
son los criterios sostenidos por los tribunales terminales que al interpretar una ley
o al darle determinados efectos a un hecho y con una votación determinada o en
su caso den un sólo fallo o bien con un número reiterado de éstos, viene a vincular
a otros tribunales e incluso a otros órganos del Estado.
¿A qué me refiero con órganos terminales? La jurisprudencia tiene que emanar
de órganos terminales, porque nuestro legislador únicamente le da efectos jurispruden-
ciales a las sentencias emitidas por aquellos órganos jurisdiccionales que en determinada
materia constituyen la última instancia, a nivel Poder Judicial de la Federación, un
Juez de Distrito, un Tribunal Unitario no son órganos de última instancia, digamos
como el Colegiado y la Corte.
C ULTURA DE
Estamos hablando nada más de Amparo, entonces quién puede establecer o
qué órgano puede establecer jurisprudencia; los Colegiados. ¿Qué son terminales?
En materia de legalidad tienen Ia última palabra sobre la interpretación de las leyes
en los juicios de los que conocen y en materia de constitucionalidad de leyes la
Suprema Corte es el órgano terminal y el que puede establecer jurisprudencia con
esos efectos; pero esto no dio lugar a desconocer que otras tribunales también
pueden establecer jurisprudencia y también se les puede considerar formalmente
como órganos terminales.
En muchas estados de Ia República, al Tribunal Superior de Justicia se le ha
reconocido la posibilidad de establecer jurisprudencia, y se reconoce que dentro
del orden jurídico estatal constituye un órgano terminal, y si bien a través del juicio de
Amparo pueden modificarse esos criterios, esto nos da para reconocer que se trata
de un juicio extraordinario, un juicio de control de Ia constitucionalidad, pero que
válidamente en el tribunal, sus criterios puedan tener efectos jurisprudenciales cuando
cumple con ciertos requisitos y vincular a los órganos jurisdiccionales inferiores.
Hay varios estados donde así sucede, también lo vemos con los Tribunales de
lo Contencioso Administrativo, lo vemos con el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, del cual Ia nueva Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo
a nivel federal ya nos dice que quedará suspendida la jurisprudencia de ese Tribu-
nal con motivo de Ia emisión de jurisprudencia de la Suprema Corte y que sea
contraria a la del Tribunal. Se está buscando concatenar los sistemas de jurispru-
dencia a nivel federal, y diría que a nivel nacional porque no inciden únicamente
en el orden jurídico federal, sino en todo el orden jurídico nacional. Se ha estado
buscando concatenar estos sistemas y vale la pena intentarlo.
¿Qué más podemos decir al ras de esa naturaleza terminal de esos órganos?
En cuanto a la votación, por lo regular solamente los órganos jurisdiccionales cole-
giados van a ser dotados de la atribución para establecer jurisprudencia, los órganos
unitarios integrados por una sola persona no van a tener la facultad de establecer
jurisprudencia, va a ser el órgano colegiado el encargado de dar reglas de votación,
cuántos votos se requieren para que el fallo tenga efectos jurisprudenciales; y tam-
bién vamos a encontrar reglas sobre la necesidad o no de que el criterio se reitere,
porque el Juicio de Amparo, sabemos muy bien, requiere de cinco criterios; en una
contradicción de tesis –ya lo mencionamos– basta uno sola sentencia y no hay
problema de votación, basta que la mayoría la apruebe para que tenga efectos jurispru-
denciales.
En materia de controversias constitucionales de acciones de inconstitucionalidad
¿qué sucede? Aquí se requiere, que el fallo haya sido emitido por cuando menos
ocho votos, una mayoría de ocho votos para que tenga efectos jurisprudenciales.
Aquí hay problemas muy interesantes porque, como saben ustedes, por ejemplo,
si un Municipio impugna un ley federal o una ley estatal y ésta se declara inválida,
el efecto será únicamente beneficiar a ese Municipio, y será aplicable en los otros
Municipios, pero ya tenemos jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de la ley,
y si bien el fallo no vincula por sí mismo a las autoridades de los otros Municipios,
las autoridades municipales sabrán –y las estatales– que si aplican esa ley y el acto se
impugna en un juicio, un juicio de legalidad en tribunal que conozca de ese acto o
que de alguna manera vea si se aplica o no esa norma, estará obligado a no aplicarla y
perderá validez ese acto de autoridad, pero aquí por efectos de la jurisprudencia, los
efectos jurisprudenciales del fallo, los efectos propios de la declaración de invalidez.
Entonces hay temas ahí relevantes en cuanto a la validación y en cuanto a la
necesidad de que se reitere o no. La fuerza vinculatoria de la jurisprudencia es un
tema de gran relevancia, en un principio debemos señalarlo, la jurisprudencia no es
analogable a una disposición de observancia general, al día de hoy no tiene la fuerza
jurídica que tiene una disposición de observancia general, ¿por qué? Pues porque no
modifica las leyes la jurisprudencia, únicamente nos dice en qué sentido debe enten-
derse lo establecido por la ley, únicamente esclarece, rige el alcance de ley y de
cualquier disposición de observancia general.
Recuerden ustedes que no siempre la jurisprudencia ha podido establecerse
por la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados respecto de cualquier disposición
de observancia general. Antes de la década de los 60's solamente la jurisprudencia
podía versar sobre la Constitución de la República, sobre tratados internacionales,
leyes federales y reglamentos federales, no podía haber jurisprudencia sobre dispo-
siciones locales.
C ULTURA DE
A partir de 1967 me parece, impulsada por el Ministro Iñárritu, se reforma la
Constitución para establecer que al tratarse de fallos no emitidos por un órgano
federal sino por un órgano nacional, la función era establecer jurisprudencia sobre
leyes locales y cualquier disposición diversa del orden jurídico nacional; entonces
aquí es donde mencionábamos es el problema de la fuerza vinculatoria. En principio
en el artículo 192 de la Ley de Amparo con toda claridad nos dice: la jurisprudencia
de Ia Suprema Corte obliga a los siguientes tribunales, ¿cuáles son? pues todos,
todos los que formalmente constituyen tribunales. Pero qué sucede con las autori-
dades administrativas, pues que en términos del 192 no están vinculadas, pero ha
habido una evolución importante. Si vemos la Ley Federal de Procedimiento Conten-
cioso Administrativo vamos a advertir, como ya se prevé, que si las autoridades
administrativas emiten un acto contrario de la jurisprudencia que en materia de lega-
lidad establezca la Suprema Corte, estaremos en presencia de una falta grave, así
lo dice el artículo 4o de esta ley, entonces comienza a expandirse cada día más la
fuerza vinculatoria de la jurisprudencia.
¿Qué relevancia tiene entonces la difusión de la jurisprudencia a través del
Semanario Judicial? Creo que no podía existir la menor duda que en cuanto a que
si queremos conocer, comprender el alcance de las disposiciones de observancia
general emitidas por el orden jurídico nacional, los que en muchas ocasiones son
completas, es necesario que conozcamos lo que nos dice la jurisprudencia tanto de
la Suprema Corte como de los Tribunales Colegiados de Circuito.
Por ello considero que cualquier labor de divulgación del orden jurídico nacional
debe ir acompañado de la divulgación de la jurisprudencia del Poder Judicial de la
Federación.
¿Qué hace la Suprema Corte actualmente para realizar esta doble divulgación,
tanto de la ley como de la jurisprudencia que la interpreta? Primero, se ha agilizado
la publicación y distribución del Semanario Judicial, si ustedes comparan lo que sucedía
hace 20 años con lo que sucede actualmente, ha cambiado radicalmente. Se pone
a la venta a precios muy bajos versiones electrónicas del Semanario Judicial de la
Federación, se han elevado los tirajes de la obra tanto en versión impresa como
en versión electrónica, se otorgan a las instituciones públicas interesadas tanto la
versión electrónica como la versión impresa, basta que se soliciten para que se
otorgue la donación respectiva; se editan discos compactos sobre la interpretación
jurisprudencial realizada respecto de específicos ordenamientos jurídicos, tenemos
discos sobre legislación mercantil donde se acompaña con precepto las tesis que se
han emitido al respecto, legislación civil, legislación penal y legislación fiscal.
También la Suprema Corte edita en esas hojas tanto de compilación de prece-
dentes como de análisis jurisprudencia. Actualmente con el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM se están publicando estudios jurisprudenciales. También se
ponen a la venta todas estas abras en las librerías de las Casas de la Cultura Jurídica,
todas esas obras las pueden conseguir en las más de treinta y una librerías espar-
cidas en toda la República. Se organizan a lo largo del país diversos seminarios,
diplomados, conferencias, para hacer del conocimiento de Ia sociedad los criterios
jurisprudenciales. Y también próximamente a través del canal del Peder Judicial de
Ia Federación ya se están preparando los programas para difundir los criterios juris-
prudenciales. Como ven ustedes, el Semanario Judicial de la Federación lleva gran
relevancia no sólo para la divulgación de Ia jurisprudencia sino también para coadyuvar
a que los gobernados comprendan y se interesen aún más por el orden jurídico
nacional.
C ULTURA DE
27 DE ABRIL DE 2006
cegal
LA COMPILACIÓN JURÍDICA
NACIONAL EN MEDIOS ELECTRÓNICOS
DR. EDUARDO DE JESÚS CASTELLANOS HERNÁNDEZ,
Director General de Compilación y Consulta del
Orden Jurídico Nacional, Secretaría de Gobernación
E
CONSIDERACIONES PREVIAS
n todo proceso de consolidación democrática la sociedad no permanece

ajena a la gestión gubernamental: la vigila, la regula, la evalúa y la sujeta a
responsabilidad. La interrelación gobierno-sociedad se hace cada vez más
estrecha hasta convertirse en un sistema económico, político, social y jurídico cuyos
elementos no pueden disociarse.
En la medida que este sistema opera de acuerdo con la ley y se limita por
ésta, se genera el Estado de derecho y con él, el orden social necesario para que esa
sociedad tenga las condiciones suficientes para que opere sus estructuras estatales
hacia los fines para los cuales las creó.
Así, el mecanismo electoral se convierte en un eslabón más de la continuidad
democrática, a medida que en sus participantes directos arraiga el apego a la forma
misma de gobierno democrático y las alternativas que implica, y la convicción en la
Cultura de la Legalidad como fundamento de la actividad pública y privada.
Por eso es indispensable que ese conjunto normativo esté a disposición del
público, a través de los medios previstos para ello, y sin un manejo oculto o patri-
monialista de su contenido, su creación, modificación o aplicación por parte de la
autoridad, con mayor razón si ésta es electa o actúa en representación popular.
201
La consolidación democrática requiere así de un orden jurídico eficaz y por lo
tanto, su publicidad deviene en esencial. La difusión jurídica adquiere la caracterís-
tica de interés público y permite no sólo delimitar la actuación de la autoridad, sino
la medición de dicha actuación por la sociedad. El grado de apego a la legalidad
por las autoridades nos indica así, el nivel de eficacia del sistema jurídico y la plenitud
de un Estado de derecho.
A la ciudadanía corresponde informarse y ejercer plenamente los derechos de
acceso a la información y exigencia de responsabilidades. Parte de la información
pública son tanto los actos y acciones del gobierno como su marco normativo. Esto
da los parámetros correctos para medir una actuación apegada a la ley.
Cultura de la Legalidad es conocer los derechos y los límites de los ámbitos
individual, colectivo y estatal. Por su capacidad de cobertura y por la eficacia que
una divulgación tenga en tanto versión oficial la publicación y difusión de las normas
jurídicas debe ser un servicio público a cargo del Estado.
El conocimiento de la ley y la cultura que deriva de su práctica no se limita a
un ámbito de gobierno, cubre al Estado en su conjunto. Por ello, en el orden
jurídico nacional encontramos todas las normas jurídicas federales, estatales y muni-
cipales de carácter general y obligatorio, así como los instrumentos internacionales
incorporados al derecho nacional, con los requisitos constitucionales respectivos.
La actuación de los gobiernos federal, locales y municipales debe fundamentarse
siempre en la legalidad, ya sea en el ejercicio de atribuciones expresas o en aquellos
aspectos discrecionales, donde la responsabilidad, el sentido de servicio y el propio
espíritu de la ley se convierten en los límites para el gobernante.
Sólo en la normatividad encontramos la existencia y legitimidad de la autori-
dad, de su organización, atribuciones y competencia. Respetar esto es la esencia del
Estado de derecho y la condición indispensable para la consolidación democrática.
A continuación se comentará el proyecto de compilación electrónica del orden
jurídico nacional que ha emprendido la Secretaría de Gobernación y la aportación
que puede proporcionar a la Cultura de la Legalidad en el Estado mexicano un ser-
vicio de esta naturaleza.
C ULTURA DE
INTERÉS PÚBLICO DE
LOS SERVICIOS JURÍDICOS
A CARGO DEL ESTADO
Establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las atribuciones

de la Secretaría de Gobernación, destacan, entre otras, las de compilar, integrar,
sistematizar, poner a disposición para consulta pública y difundir, un banco de datos
que contenga todo el orden jurídico nacional, con el objetivo de dar a conocer las
normas jurídicas que rigen en México y contribuir al desarrollo de la Cultura de la
Legalidad en el país.
A partir de las reformas a dicha ley, en noviembre del año 2000, el Reglamento
Interior de la Secretaría de Gobernación publicado en julio del año 2002, contempla
a la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional
como el área responsable de realizar esas atribuciones.
Asimismo, en esos ordenamientos se prevén como servicios jurídicos, también
a cargo del área mencionada, los siguientes:
• Realizar investigaciones y publicaciones de estudios relativos al orden jurídico nacional.

• Certificar los textos de las normas federales, vigentes en un momento determinado.
• Administrar y dirigir el Registro Nacional de Avisos de Testamento.
• Proyectar y consolidar el Registro Nacional de Poderes Notariales.
• Difundir la informática jurídica.
Por lo tanto, las reformas legales y reglamentarias de los años 2000-2002 en

el ámbito de la Secretaría de Gobernación, implicaron la estructuración de recursos
para la prestación de servicios que contribuyen a reforzar la seguridad y certeza
jurídicas de la población, desde la compilación electrónica de la normatividad nacional,
hasta el soporte documental mediante la certificación de textos legales, a las instancias
responsables de la procuración de justicia en el país.
Estas son, sin duda, acciones que desde el Estado mismo se dirigen, ya con
un soporte legal y por ende como una obligación de éste, a la consolidación de una
Cultura de la Legalidad que se refleje en una convivencia social con mayores posi-
bilidades de armonía, orden y justicia con base en el cumplimiento de la ley, tanto
en la esfera pública como privada.
En este contexto, se hace evidente que el conocimiento del orden jurídico y
el acceso irrestricto al mismo, así como la exigencia en el cumplimiento de la ley
por particulares y gobernante, es una característica definitoria del Estado de derecho.
El orden jurídico se materializa cotidianamente en la sociedad en cada relación,
acto, hecho o procedimiento que el derecho prevé, regula y da consecuencias, y en la
actividad estatal, a través de las funciones administrativas, legislativas o jurisdiccionales.
En el Estado de derecho los espacios que se crean para la actuación pública o
privada de los ciudadanos siempre hay una normativa que establece los requisitos,
formalidades, trámites, atribuciones y efectos necesarios para que el acto en cues-
tión sea legalmente válido y los derechos y obligaciones que así se han generado,
sean a su vez, exigibles ante las autoridades creadas precisamente para conocer de
esa exigencia y resolverla.
Por su parte, la existencia, organización, atribuciones y competencia de esas
autoridades también están determinadas expresamente por la ley. Los límites a su
actuación claramente marcados y los requisitos para ello también. En el Estado de
derecho, la ley se convierte en el límite entre acto de autoridad y arbitrariedad.
Esta característica de legalidad cubre todo acto de gobierno, inclusive actos
mixtos sociedad-gobierno como los electorales, y aquellos de control interno (de
auditoría y contraloría) y desde luego, en los sujetos a escrutinio ciudadano, ya sean
por requerimiento de información pública –que es la que genera, procesa, almacena
cualquier área del Estado–, transparencia en el manejo de los recursos financieros,
materiales y humanos, o de responsabilidades administrativa y política de los servi-
dores públicos.
A partir de estas consideraciones, podemos concluir que los servicios jurídicos que
proporciona el Estado son la expresión material del derecho de los gobernados
para acceder a la información jurídica y de la obligación del Estado de proporcionarla.
El proporcionar información jurídica requiere no sólo de destinar recursos
específicamente avocados a ello, sino prever y crear estructuras orgánicas atribuidas
expresamente para prestar dicho servicio con un fundamento legal que sustente sus
acciones.
C ULTURA DE
Esto tiene dos motivos. En primer lugar, porque al contar con normas que pre-
vean los medios de acceso y suministro de información jurídica, el Estado convierte
en garantía materializable el hasta entonces abstracto derecho a la información y, en
segundo lugar, porque al dotar a la Administración Pública –y en general a los poderes
constituidos– de áreas para ello con un fundamento legal expreso, da a estas áreas y
a sus actividades la legalidad indispensable a todo acto de autoridad.
Es decir, los servicios jurídicos no son discrecionales o voluntarios, sino la forma
en que el Estado garantiza el ejercicio del derecho de acceso a la información jurídica
de la población.
En ese sentido, el carácter de interés público resulta evidente en cuanto estos
servicios implican el conocimiento de la normatividad que establece o reconoce
derechos y obligaciones subjetivos, públicos o privados y la estructura, atribuciones
y competencias de la autoridad. Para gobernantes y gobernados el acceso a los textos
jurídicos, a su contenido y a los medios para hacerla valer se convierte en una nece-
sidad de primer orden en la medida que la Cultura de la Legalidad arraiga como
la esencia misma del Estado.
A partir de estas consideraciones, plenamente válidas para el actual proceso de
consolidación democrática en México y de coyuntura electoral, se hace evidente
que los servicios jurídicos que tiene a su cargo la Secretaría de Gobernación, tienen
una relevancia particular en cuanto reflejan la nueva concepción de la política interna
en nuestro país.
Estos servicios, que previamente ya se habían perfilado en los documentos rec-
tores de las políticas públicas de gobernabilidad democrática, tales como el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006, y el Programa Especial para el Fomento de la
Cultura Democrática, cubren, como se mencionó, el suministro de información jurí-
dica sistematizada, exhaustiva y actualizada; investigaciones y publicaciones gratuitas
sobre el orden jurídico nacional; la certificación de textos legales; la concentración
y custodia del aviso de disposiciones testamentarias y poderes notariales otorgados
en todo el país.
Con la alternancia política y los nuevos espacios de participación ciudadana, la
sociedad mexicana ya no tolera controles, mordazas o represión arbitraria, velada
o no.
Ahora, la madurez política del pueblo, y la experiencia democrática en los pro-
cesos electorales y de transparencia y responsabilidad en la toma de decisiones
requiere de una amplia base de sustento jurídico.
Es decir, que ya no es sólo la negociación política y la mayor o menor legiti-
midad de los medios empleados para obtener consensos, ni la transacción o el cargo
público en sí mismo lo que determina y orienta a la sociedad en su conjunto y a
la estructura estatal, sino el cumplimiento puro y simple de la ley.
LA COMPILACIÓN DEL
ORDEN JURÍDICO NACIONAL A CARGO DE
LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
Líneas arriba se destacó la importancia que en un contexto democrático tiene la

difusión del orden jurídico. También el carácter de interés público que reviste un
servicio de esta índole y los medios por los que el Estado mexicano, en cumpli-
miento de una obligación legalmente establecida, garantiza el ejercicio de acceso a
la información jurídica a través de áreas especialmente creadas para tal actividad.
Asimismo, es importante resaltar que para ello se deben tomar en cuenta
aspectos como la planeación orgánica de las áreas responsables, la determinación
de las actividades técnicas –jurídicas y otras– a realizar para cubrir los objetivos plan-
teados, y los medios interinstitucionales e intergubernamentales para dotar a esos
servicios de la más amplia cobertura y eficacia.
Así, al proyectarse un gran banco de información jurídica susceptible de acceso
al público en general, se consideraron tres situaciones:
• Qué compilar
• Cómo compilar, y
• Cómo difundir los textos compilados.
Desde luego, un proyecto como éste fue posible materializarlo a partir de las
reformas de noviembre del 2000, por las que se dotó a la Secretaría de Gober-
nación con la atribución de realizar dicha compilación y de los medios para ello.
C ULTURA DE
Así, diversas compilaciones, si bien no creadas específicamente con la finalidad
de integrar bancos de datos nacionales, han sido elaboradas por poderes, dependen-
cias y entidades gubernamentales como parte del esfuerzo de dar a conocer sus
actividades y poner a disposición pública la normatividad que las regula, objetivo que
les daba un carácter específico y por ende limitado. Sin embargo, como se señaló,
no tenían un propósito más amplio.
Por su parte, las compilaciones privadas, impresas y comercializadas por editores
particulares cumplen una función de difusión tan amplia como el mercado editorial
jurídico lo permite, y los precios y la demanda de estos materiales rigen sus conteni-
dos, volúmenes y oferta. Este servicio mercantil tiene la ventaja, para sus adquirentes,
de la competencia entre editores que les obliga a proponer mejores productos en
extensión y actualidad, pero a su vez tiene la desventaja de los precios y la distri-
bución.
Lo cierto es que, por otra parte, siempre ha sido una aspiración de la socie-
dad, y en primer lugar de sus ámbitos jurídicos tanto públicos como particulares, el
contar con archivos completos y confiables de la legislación nacional y organizados
de tal manera que permitan su consulta inmediata sin el problema de la dispersión
propia de las codificaciones especializadas por ramas o por órdenes de gobierno,
e incluso por competencias.
Por ello es importante que la actividad compiladora se oriente tanto por su
objetivo final –poner a disposición del público la información compilada–, como por
objetivos parciales u operativos de eficiencia y eficacia que midan el avance en la
compilación y en el suministro de la información respectiva.
Es obligado el recurso a las ventajas que nos brinda el progreso tecnológico a
fin de garantizar tanto la rapidez en el inicio del servicio como su cobertura y opera-
ción cotidiana de búsqueda, sistematización y almacenaje de datos.
La informática es el mejor vehículo actual para la difusión de cualquier tipo de
información. Su cobertura mundial y rapidez proporcionan sólidos argumentos, frente
a los textos impresos, para su elección como medio de divulgación del banco de
datos del orden jurídico nacional.
De igual manera, el desarrollo de diversos medios y formatos electrónicos facilita
la labor de compilación, y permite su ampliación no sólo a las normas más generales,
como las leyes y los reglamentos, sino a otras más específicas y menos difundidas
–decretos, acuerdos, circulares– o que injustificada y erróneamente no son gene-
ralmente incluidas en las compilaciones ordinarias, como los tratados internacionales.
Con esta amplitud se trata de cubrir el objetivo de exhaustividad y dar respuesta
oportuna a la demanda de información generada en cualquier nivel organizativo del
Estado y de cualquier tipo de norma. Asimismo, el aspecto informático facilita, y
con mucho, la actualización permanente del banco de datos en cuestión.
De igual manera, la informatización de los bancos de datos jurídicos permite
un acceso general a los mismos y su difusión prácticamente instantáneos y presenta,
a su vez, opciones de acceso, captura y procesamiento variados que facilitan en
mayor medida la disponibilidad de información jurídica por los usuarios del servicio.
Desde luego, existe una variada gama de bancos de datos electrónicos en línea
o en formatos de lectura óptica –discos compactos o programas– con amplias
opciones de consulta, pero sus usuarios naturales son áreas de determinado sector
gubernamental, académico o profesional.
Esto se debe, como se apuntó, tanto al carácter especializado de los contenidos
y destinatarios, como a la intención de sus emisores de cubrir un nicho particular
de la demanda y no de prestar un servicio público de divulgación como elemento de
culturización jurídica de la población. Objetivo que sí fundamenta a la compilación
de la Secretaría de Gobernación y su difusión pública y gratuita.
Ahora bien, para que un servicio como el indicado tuviera una trascendencia
real y una perspectiva razonable de efecto social, su integración debía ser nacional.
Primero en los elementos a compilar –normatividad federal, local y municipal–, y a
continuación, en su operatividad, mediante el involucramiento de todos los emisores
de normas jurídicas en los tres órdenes de gobierno, a través de su colaboración
permanente y coordinada.
Para ello, se definieron y consensuaron los términos de tal colaboración así
como los diversos aspectos conceptuales y de operación del servicio proyectado
en convenios de coordinación entre la Federación y los estados para implementar el
sistema compilación y consulta del orden jurídico nacional.
En estos convenios administrativos se definió como objetivo general el que
gobernantes y gobernados puedan contar, de manera sencilla, inmediata y confia-
C ULTURA DE
ble, acceso a los textos de las normas que integran el orden jurídico nacional. En
los mismos términos, se especifica que una premisa fundamental para lograr una
plena Cultura de la Legalidad es el conocimiento de la norma jurídica y un fácil
acceso a la misma por parte de la población en general. En otras palabras, se reco-
noce y reitera el carácter público de toda norma jurídica y por lo tanto, el acceso
a su texto no puede ser, por naturaleza, objeto de obstrucción alguna.
Así queda manifestado que la Cultura de la Legalidad y la transparencia en su
difusión y arraigo son absolutamente necesarias para la gobernabilidad democrática
y el Estado de derecho.
Por ello, al asumir a la ley como fundamento y control del poder, el conoci-
miento de ésta nos garantiza que su ejercicio se realiza con las condiciones y finalidades
que la propia ley prevé, de tal suerte que el antídoto en la democracia para toda
forma de autoritarismo es el conocimiento de las leyes y la exigencia de su cum-
plimiento.
La difusión del orden jurídico nacional como un servicio público a cargo del
Estado es una expresión rotunda de que el proceso democrático en México es una
vivencia cotidiana, que reclama respuestas apropiadas a las nuevas realidades. Nuevas
realidades en la práctica política, económica, social y cultural; nuevas realidades
que reclaman un orden normativo que les de sustento jurídico y permanencia bajo
instancias adecuadas e instituciones capaces de procesarlas administrativa, judicial y
legislativamente.
Así se va construyendo el régimen jurídico en esta interacción sociedad-gobierno
y el compromiso con la observancia del mismo y la práctica de esta observancia
por sus actores se traduce en el Estado de Derecho, tal y como se señaló ante-
riormente. La asunción de estos valores por parte de quienes detentan las funciones
públicas, más allá del compromiso formal que impone la ley, como una verdadera
ética personal contribuye plenamente a un servicio público de calidad, con mística
y responsabilidad.
Sin embargo, no es suficiente la convicción en someterse a la ley sino que se
debe aceptar que ésta es el único medio para garantizar a la sociedad y a cada uno de
nosotros el espacio necesario para convivir con expectativas razonables de desarrollo
personal y colectivo. Por eso, cuando la ley no nos favorezca su acatamiento debe
ser aún más firme y convencido, porque lo mismo esperamos de los demás, en
las mismas circunstancias.
Esta convicción, elevada o convertida en cultura evita y erradica cualquier arbitrio
distinto al colectivamente plasmado en la ley. Utilizar tendenciosamente a la ley
o defraudar su espíritu con una interpretación a modo es defraudar a la sociedad
en su conjunto.
Cumplir la ley descansa tanto en su conocimiento como en la buena fe. Por
ello maniobrar artificiosamente o aparentar acatarla causa tanto o más daño que
infringirla abiertamente, porque vulnera la confianza tanto en la ley como fuente de
orden y legitimidad, como en los servidores público, en tanto de garantes de la
legalidad.
Con esta certeza, la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden
Jurídico Nacional definió las etapas de desarrollo del proyecto de compilación jurí-
dica y los mecanismos para su implementación y difusión, de conformidad con los
términos señalados normativamente.
LA COMPILACIÓN JURÍDICA NACIONAL EN

LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS
A partir del año 2002, cuando inició sus actividades, la Dirección General de Compi-
lación y Consulta del Orden Jurídico Nacional, definió dos etapas para la integración
del banco de datos del orden jurídico nacional –compilación– y las modalidades de
consulta pública y difusión.
La primera etapa, concebida para un inicio inmediato del servicio, consistió en
la búsqueda informática en las páginas electrónicas de las instancias federales, esta-
tales y municipales emisoras de normas generales, de los textos vigentes de éstas,
y en la creación de un acceso directo a cada uno de aquellos.
A su vez, se elaboró un listado jerárquico de las normas jurídicas y su distri-
bución por poderes y órdenes de gobierno. Las ligas electrónicas se activaron en
el lugar respectivo en esas listas creándose así un panorama relativamente completo
del orden jurídico nacional, al menos en cuanto a los textos disponibles en Internet.
C ULTURA DE
El motivo de este método de integración por enlaces electrónicos fue la inexis-
tencia de un banco nacional completo inicial, así como la proporción del trabajo a
realizar en los órdenes local y municipal, donde la carencia de información jurídica
o su dispersión se agravaba con la falta de informatización de ésta o, sobre todo a
nivel municipal, de páginas electrónicas donde hacer la búsqueda y enlace.
Por otra parte, el acceso directo a los textos de su emisor en principio asegura
–o hace presuponer– la actualización de éstos o sus modificaciones y el estado de
vigencia en general, mediante el monitoreo constante de la permanencia activa del
link respectivo.
En este caso, los principales problemas de esta etapa inicial fueron la falta de
páginas, de información jurídica, su actualidad dudosa o exhaustividad incompleta e
incluso, el acceso restringido o mediante pago.
Por su parte, la segunda etapa, perfeccionada en cuanto a su proyección a
partir de las experiencias tanto en la búsqueda de textos como en la interlocución
que se generó a raíz de la propia búsqueda y sistematización de los datos, con los
emisores, se basa en la creación de un gran banco de datos nacional, nutrido direc-
tamente por los emisores, bajo criterios uniformes y prácticamente autoactualizable
y evaluable de manera desconcentrada y descentralizada.
El resulta será, sin duda y una vez en plena operación, un servicio público efi-
ciente, funcional y plenamente confiable en cuanto a su contenido, actualización y
pertinencia.
Los emisores tendrán la responsabilidad de sus respectivas parcelas de infor-
mación, en cuanto la incorporación de nuevos textos, cambios a los ya existentes,
y la eliminación de las partes derogadas de éstos o bien, eliminar en su totalidad
los que sean abrogados.
La Secretaría de Gobernación, por su parte, asume la administración funcional
del sistema informático y el procesamiento de la información, la operación general del
banco y la disponibilidad de la información contenida para su consulta pública, a fin
de garantizar la permanente eficiencia del servicio.
Los mecanismos de concertación del servicio y su operación por los emisores
son los convenios de cooperación y la actividad de los órganos colegiados de
seguimiento y evaluación de los mismos, integrado interinstitucionalmente y con
actividades y atribuciones específicas –de los que ya se han instaurado dieciocho–,
con lo que se cubre plenamente el aspecto administrativo –materialmente hablando–
del servicio.
A la fecha, se han suscrito ya treinta y un convenios entre la Federación y las
entidades federativas, así como con los poderes de la Unión y organismos autónomos
por ley (Cámara de Diputados, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad
Autónoma Metropolitana, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Politécnico Nacional).
Este servicio se proporciona electrónicamente porque, además de determinarse
así normativamente, esto permite cubrir los requisitos de inmediatez, actualidad y
cobertura a usuarios, así como permanencia, con más posibilidades reales de impacto
que otros medios o recursos, como el ya señalado tradicional texto impreso.
Respecto de éstos, si bien aún está bastante arraigada la cultura del papel tanto
en el medio practicante como en el académico, tanto por la aún incompleta cultura
informática del medio jurídico, como por la amabilidad de su consulta, las publica-
ciones de normas están sujetas finalmente a desactualización, distribución incompleta
o lentitud y mayores costos en su producción, al requerir más recursos en edición,
formación, impresión, etcétera.
Desventaja que no tiene la difusión electrónica y a la cual le podemos encontrar
las limitaciones en equipo y disponibilidad de redes para su consulta, sin embargo, la
generalización cada vez mayor de Internet nos permite ver con optimismo este
medio de comunicación.
Ahora bien, las ventajas que presenta esta opción son inmejorables para el pro-
pósito que se persigue: rapidez, fidelidad, exhaustividad y actualización al momento
de la consulta.
Las posibilidades del manejo informático del banco de datos del orden jurídico
nacional permite controlar todas las variantes que la vigencia de las normas jurí-
dicas presentan y el resultado es un servicio confiable para la ciudadanía.
Otra forma de difusión electrónica son las compilaciones contenidas, sistemati-
zadas y especializadas para su distribución, en discos compactos. Estas publicaciones
C ULTURA DE
electrónicas han potenciado el alcance de los servicios de divulgación del orden jurí-
dico y complementan la compilación general, facilitando la consulta de textos
específicos por rama o tema.
A título de ilustración, la lista de estos materiales elaborados y publicados entre
el año 2003 y el presente 2006 por la DGCCOJN es la siguiente:
• Compilación de Reglamentos Interiores de las Dependencias Federales y Ley Orgánica

de la Procuraduría General de la República y su Reglamento. Octubre de 2003,
• La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Entorno Legislativo
Municipal. Octubre de 2003,
• 1er. Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e Informática Jurídica. Memoria.
Diciembre de 2003,
• Compilación Normativa de la Secretaría de Gobernación. 2003 y 2005,
• Compilación de Leyes y Reglamentos Federales. 2004 y 2005,
• Normatividad aplicable a los Partidos Políticos Nacionales en materia Electoral. Agosto
de 2004,
• Compilación de Constituciones Federal y Estatales, Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal y Leyes Orgánicas de los Poderes Federales y Locales. Agosto de 2004,
• Régimen jurídico para la Inversión en México. Agosto de 2004,
• Compilación de Constituciones Federales y Estatales, Estatutos de Gobierno del Distrito
Federal y
• Leyes Orgánicas de los Poderes Federales y Locales. Agosto de 2004,
• Leyes para la Coordinación Fiscal y el Fomento Económico. Julio de 2005,
• Los Derechos Humanos en el Orden Jurídico Nacional. Julio de 2005,
• Derecho Internacional Privado y la Cooperación Procesal Civil en México, Julio de
2005,
• Legislación en Materia de Seguridad Social, Equidad de Género y Grupos Vulnerables.
Julio de 2005,
• Extradición, Ejecución de Sentencias y Cooperación Penal en México. Julio de 2005,
• Seguridad Pública y Procuración de Justicia en los Ámbitos Federal, Local y Municipal.
Agosto de 2005, y
• Compilación Jurídica Electoral 2006, febrero de 2006.
COMENTARIO FINAL
Un aspecto de particular trascendencia en el tema de la difusión de las normas jurí-

dicas es la que se refiere a la validez oficial de los textos publicados en línea, habida
cuenta de que por una parte, la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas
Gubernamentales, por lo que hace al ámbito federal, dispone que únicamente las
publicaciones impresas hechas en tales publicaciones tienen validez jurídica.
Este aspecto debe tratarse con urgencia, puesto que los servicios jurídicos y
administrativos en general se hacen cada vez más comunes en todos los órdenes
de gobierno y la documentación generada o suministrada así, en tanto acto de auto-
ridad, debe tener un efecto legal claramente definido.
Con esta línea de razonamiento, los textos jurídicos publicados por sus emi-
sores en medio distinto al impreso en papel, deben tener también, en tanto dicha
publicación es un acto de autoridad, un efecto determinado.
Esta cuestión queda así planteada para que un foro como este, enfocado espe-
cíficamente a las publicaciones oficiales y sus distintos aspectos, problemática y
perspectivas, la aborde con buenas posibilidades de proponer una solución u opción
pertinente.
El orden jurídico nacional, como es sabido, se compone por todas las normas
jurídicas generales emitidas por los organismos públicos facultados para ello. Esto
crea un vasto conjunto de textos jurídicos que deben concentrarse, sistematizarse
y actualizarse de manera permanente para facilitar su búsqueda y consulta por el
usuario de este servicio.
De acuerdo con los criterios de sistematización normativa, la compilación
jurídica electrónica se integra de la siguiente forma: la Constitución General de
la República, tratados internacionales, leyes, reglamentos, reglamentos adminis-
trativos, decretos legislativos, decretos administrativos, acuerdos, circulares, oficios
circulares, convenios, normas, normas técnicas, normas mexicanas, normas oficiales
mexicanas, planes, programas, resoluciones, disposiciones generales, condiciones gene-
rales, bando, políticas, bases, lineamientos, manuales, reglas, instructivos, listas y
contrato colectivo de trabajo.
C ULTURA DE
Conforme se perfecciona la compilación electrónica y se descubre el universo
normativo nacional, puede hacerse una estimación válida de un aproximado de
120,000 ordenamientos entre los tres órdenes de gobierno, universo que además
está en continuos crecimiento y modificación –reformas, adiciones, derogaciones y
abrogaciones–, haciendo de la reunión de éste una actividad verdaderamente espe-
cializada basada en un cooperación indispensable entre emisores, coordinadores,
evaluadores y usuarios.
Situación que ha mejorado con las políticas de transparencia que imponen la
obligación de difundir los marcos normativos aplicables en los distintos órdenes de
gobierno, y la publicación de las leyes respectivas.
Prueba del volumen de la información y del cuidado que requiere la integración
del banco de datos es el progreso en los documentos disponibles para consulta
inmediata:
• 2003: 13,742
• 2004: 14,073
• 2005: 15,751
• Marzo 2006: 20,837.
El banco de datos se divide, asimismo, por ámbitos de competencia: el federal,

el estatal y el municipal y actualmente está disponible para su consulta en la dirección
www.ordenjuridico.gob.mx, que desde el inicio de su operación 17 de febrero de
2003, al pasado 24 de abril de 2006, ha recibido poco más de 1,345,200 visitas.
De manera adicional, se realizan diversas actividades de difusión jurídica, como
los Primero y Segundo Congresos Cultura de la Legalidad e Informática Jurídica, en
2003 y 2005, respectivamente; el Primer Congreso Internacional El Orden Jurídico
de la Consolidación Democrática, en 2004 y cuya segunda edición está programada
para octubre de este año; las campañas nacionales Febrero, mes de la Constitu-
ción y del Estado de derecho; la exposición itinerante Cultura de la Legalidad para
la Consolidación Democrática, con el objetivo de difundir, de manera sencilla y
visual el desarrollo histórico del derecho como creación humana y de la labor com-
piladora como el medio de concentrar, preservar y divulgar sistemáticamente las
normas jurídicas.
Y desde luego, esta Reunión Nacional de Directores de Diarios, Periódicos,
Boletines y Gacetas Oficiales de los Estados Unidos Mexicanos, organizada por la
Secretaría de Gobernación a través de las Subsecretarías de Gobierno y de Asuntos
Jurídicos y Derechos Humanos.
Por último, se ha propuesto, a partir de las conclusiones de los foros arriba
mencionados, en particular el Primer Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e
Informática Jurídica, una iniciativa de reforma al artículo 120 constitucional, para elevar
a este rango el sistema de compilación y consulta del orden jurídico nacional y el
servicio público respectivo, a fin de no sujetarlo a las eventualidades que podría
presentarse en la operación simultánea de los convenios de coordinación y dotarlo
de una base jurídica expresa y de aplicación general.
El texto que se propone es el siguiente:
• Artículo 120. El Estado garantizará, a través de los diferentes órdenes de gobierno y

mediante la coordinación del Ejecutivo Federal, que el texto de las disposiciones del
orden jurídico nacional esté disponible para su consulta gratuita a través de la red
electrónica de datos.
Con esta reforma se garantizaría la difusión permanente y obligatoria –para el

Estado– de la normatividad nacional acercando a los gobernantes y gobernados, al
conocimiento de la ley y a la cultura de su cumplimiento y exigencia. El recurso a los
medios electrónicos le proporciona a este servicio rapidez, eficacia y actualización
oportuna.
El sustentar a nivel constitucional este servicio como elemento de difusión y
consolidación de la Cultura de la Legalidad, le da una perspectiva viable de opera-
ción permanente mediante la colaboración y el compromiso de los diferentes ámbitos
de gobierno con la gobernabilidad democrática en México.
C ULTURA DE
SEGUNDO CONGRESO INTERNACIONAL

EL ORDEN JURÍDICO DE LA CONSOLIDACIÓN
DEMOCRÁTICA
cegal
¿GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
Y REFORMAS INSTITUCIONALES EN
AMÉRICA LATINA? DIEZ CONCLUSIONES
DR. DIETER NOHLEN,
Universidad de Heidelberg, Alemania
E
n la primera parte de las siguientes consideraciones, llamaré la atención sobre

algunos aspectos conceptuales y metodológicos que constituyen el marco
general. Estas consideraciones se refieren a América Latina en general, aunque
ciertamente sería más adecuado que fueran de carácter específico por país. Mis
observaciones se refieren sólo a algunos campos de reforma, si bien la práctica del
diseño institucional obliga a nivel operativo a dejar de lado la perspectiva sectorial
(típica del quehacer científico) y a considerar los fenómenos como partes integrantes
de un todo sistémico. Es importante aquí no perder de vista la repercusión real
limitada que pueden alcanzar los factores estrictamente institucionales –en las condi-
ciones actuales como de reforma– en la pluralidad de los factores que se encuentran
en juego.
En la segunda parte de mi presentación, me referiré a tres ámbitos de reforma:
la forma de gobierno, el sistema electoral presidencial y el sistema electoral parla-
mentario. Criterio rector aquí es la gobernabilidad democrática, definida como
estructura política que facilita la legislación e implementación de políticas públicas
que promuevan el bien común y a su vez retroalimenten la legitimidad del sistema
democrático.
219
ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS
La importancia de las instituciones
Mi primera consideración se refiere a la importancia relativa de las instituciones polí-

ticas. Aunque parezca una obviedad, precisamente en el discurso sobre reformas
institucionales es imperioso no olvidar que las instituciones, en sus efectos, son
dependientes del contexto, es decir de la configuración de otras variables con las
cuales constituyen el conjunto en el que operan las variables observadas.
De aquí se desprenden, en relación a las instituciones y sus efectos, dos limi-
taciones: La primera de las limitaciones radica en la dependencia de los efectos de
las instituciones de otros factores en general. Esta compleja interacción muestra a
su vez características específicas según el país del que se trate. Así, la segunda limi-
tación se refiere a la particular configuración de causas y efectos interrelacionados
según contextos espacial-temporales específicos. Comparto en este sentido la posi-
ción metodológica de Stein Rokkan: No existe ninguna variable independiente o
interviniente en cuya relación explicativa con una variable dependiente no sea nece-
sario tomar en cuenta el contexto (véase Nohlen 2003).
Esta situación restringe la capacidad de generalización y por tanto de elabora-
ción de recetas globales. La cautela aquí no es solamente necesaria cuando se intenta
generalizar intercontinentalmente abarcando países europeos y latinoamericanos que,
y en esto reina gran consenso, se diferencian mucho aunque esta heterogeneidad
no sea considerada metodológicamente por los defensores del parlamentarismo que
a la hora de hacer propuestas siguen basando su opción en la experiencia europea.
Sumo cuidado hay que tener incluso en el ámbito de generalizaciones relacionadas
exclusivamente con los países latinoamericanos, declarados frecuentemente como
homogéneos a raíz de la unidad cultural percibida. Sin embargo, no existe ni siquiera
para Latinoamérica una similitud de contexto que haga posible una receta única y
homogénea.
La primera conclusión es que las propuestas de reforma deben ser de carácter
específico, y no referidas a América Latina en general, sino a países concretos.
C ULTURA DE
Tendencias en América Latina
Como segunda consideración introductoria cabe mencionar las tendencias compar-

tidas que ciertamente se observan en América Latina y que invitan a generalizar.
Como ejemplo:
a) La percepción de la politica: Debido al tradicional personalismo en la región, la opinión

académica y pública fija la atención en la figura del presidente en lugar de enfocar
las relaciones que se establecen entre los órganos del Estado que determinan en
buena medida el desempeño gubernamental del presidente. Estas relaciones, por su
parte, incluyen todo el tejido de relaciones entre el Estado y las instituciones inter-
mediarias de representación de intereses (partidos, movimientos sociales, medios de
comunicación) y formas de toma de decisiones en la alternativa mayoritario vs. asocia-
cional que hoy en día constituyen los verdaderos criterios de diferenciación en el
gobierno comparado.
b) En el desarrollo de la democracia en América Latina y el correspondiente debate
sobre la gobernabilidad se hace hincapié en el lado del input (entrada), creyendo
que las crisis de legitimidad se podrían superar ampliando la participación. Se subes-
tima la importancia del output (salida), de la efectividad de la democracia que, como
demuestran las encuestas, tiene tanta o incluso mayor repercusión sobre la satisfacción
con la democracia. Tampoco se percibe claramente la relación de trade-off existente
entre participación y efectividad.
c) Vinculado con esta tendencia general y la disyuntiva señalada, se puede observar en
el campo mismo de las instituciones y su reforma, que trataremos en seguida, una
tendencia a privilegiar (salvo con algunas excepciones) la participación sobre la efec-
tividad. El pensamiento reformista en América Latina parece estar impregnado aún
por estrategias típicas del régimen autoritario: La concesión de una apertura ante crisis
de legitimidad ampliando los canales de participación.
Mi segunda conclusión: Las propuestas de reforma tienen que revertir las prio-
ridades en sus orientaciones y privilegiar el aumento de la efectividad de los sistemas
políticos. La legitimidad de las estructuras proviene del cumplimiento de las expec-
tativas vinculadas con sus funciones.
S EGUNDO C ONGRESO I NTERNACIONAL

cultura de la legalidad E L O RDEN J URÍDICO DE ... 221
TRES CAMPOS DE REFORMA INSTITUCIONAL:
LA FORMA DE GOBIERNO, EL SISTEMA
ELECTORAL PRESIDENCIAL Y
EL SISTEMA ELECTORAL PARLAMENTARIO
El espectro de campos de reforma que he escogido, no abarca el conjunto de

temas contenido en la agenda de reformas discutibles o convenientes. Por ejemplo,
no me adentraré en el tema del federalismo o de la forma vertical de separación
de poderes ni formas de democracia directa.
Aunque aparezcan como reformas relevantes para la ampliación y profundización
de la democracia, éstas tienen también un impacto sobre la efectividad del sistema
político. Y no puede saberse de entrada si el impacto será positivo o negativo res-
pecto a la gobernabilidad democrática. Es bien cuestionable si conviene aumentar
la cantidad de posibles veto players cuando lo que se busca es aumentar la efecti-
vidad del sistema político.
Tercera conclusión: Los campos de reforma escogidos tienen que ser compati-
bles con el propósito de mejorar la gobernabilidad democrática vía mayor efectividad.
La forma de gobierno
El presidencialismo es, por muchas razones, el sistema más conveniente para América
Latina. A mi modo de ver, debe respetarse esta decisión histórica. El parlamenta-
rismo no es una opción para Latinoamérica. Hay que tomar en serio el contexto
histórico y socio-cultural de América Latina, la importancia que tiene la figura del
presidente –el recurso político que representa en tiempos de crisis y cambio– el hecho
de que a lo largo de 200 años en ningún país de la región el parlamentarismo haya
podido demostrar su viabilidad y eficiencia, y la falta de patrones institucionales
(partidos políticos) así como de conducta en el medio latinoamericano para que el
parlamentarismo pueda funcionar bien. Desde el inicio del debate en los años 1980,
he defendido la postura de reformar o renovar los sistemas políticos en América
Latina dentro del molde presidencialista (ver Nohlen/Fernández 1991 y 1998). Mi
sugerencia se centra en la flexibilización de la relación entre presidente y parlamento,
C ULTURA DE
incluyendo según el caso la introducción de la figura del Jefe de Gobierno si resul-
tara pertinente. La propuesta de reformar el presidencialismo mexicano a través de
la introducción del gobierno de gabinete puede entenderse entonces como una
estrategia de reforma en el marco presidencial conforme a mis ideas originales.
Quisiera añadir que no veo la utilidad de abrir una nueva ronda de debate en
los términos alternativos de formas de gobierno. Considero más fructífero concen-
trarse en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, vinculando a este punto
las reflexiones y sugerencias. No es recomendable tampoco detenerse en cuestiones
conceptual-tipológicas a la hora de introducir reformas que de todos modos alterarán
el carácter clásico de las relaciones entre los poderes.
Así, es poco conveniente proponer reformas en términos categoriales como
es el caso del semipresidencialismo o subcategorias de esta forma híbrida de gobierno,
muy controvertida en la ciencia política. Se trata de considerar elementos institu-
cionales y/o prácticas políticas según países que puedan flexibilizar las relaciones
existentes entre ambos poderes y contribuir a una mayor gobernabilidad. La modali-
dad más destacada es la práctica de consensuar políticas públicas entre los poderes del
Estado. Es en función de esta práctica que resultaría adecuado pensar en cambios de
tipo institucional o actitudinal que lo promuevan. El medio más propicio para ello
consiste en dotar al presidente de un apoyo firme y estable en el parlamento. De
allí la importancia de los sistemas electorales, percibidos como los factores más efec-
tivos para incidir en la estructura de la representación política en el parlamento.
La cuarta conclusión: Para América Latina parece más adecuada una renovación
de los sistemas presidenciales por países que se centre en las relaciones Ejecutivo-
Legislativo.
Mientras tanto, la corriente parlamentarista en el debate se ha renovado. Res-
pecto al presidencialismo, hay estudiosos que distinguen ahora entre casos positivos,
es decir, casos en que según su esquema analítico el presidencialismo dio buenos
resultados y no impidió la gobernabilidad democrática, y casos negativos, es decir,
casos en que el presidencialismo siguió causando serios problemas de gobernabilidad.
Su énfasis en sustituir el presidencialismo por un sistema político diferente, prefe-
rentemente por el parlamentarismo, se restringe ahora a estos casos de inestabilidad

política y crisis de Estado. Sin embargo, en estos casos de crisis, es justamente la
figura del presidente la que sigue dando unidad y coherencia a la política, al Estado-
nación, mientras que otras instituciones de representación de intereses sucumben
a un deterioro profundo, especialmente los partidos políticos y el parlamento. O
sea, en un estado de crisis, la figura del presidente es el recurso más valioso para
su superación, lo que impide pensar en la sustitución del presidencialismo.
Por otra parte, los propulsores del parlamentarismo han ampliado sus opciones
de forma que ahora proponen también como alternativa a su primera opción el
semi-presidencialismo. ¿Se ha enterrado así la querella entre parlamentaristas y
presidencialistas? Para poder responder a esta pregunta es necesario entrar en el
análisis del concepto del semi-presidencialismo, un concepto altamente controver-
tido en la ciencia política. Hay que determinar bien de qué manera se distancian
los diseños semi-presidencialistas del molde clásico de las relaciones entre el presidente
y el parlamento en el presidencialismo y en el parlamentarismo.
El concepto semi-presidencialismo fue (re)introducido por M. Duverger en
1970 para designar el sistema de gobierno francés de la Quinta República. De
acuerdo con esto, la constitución de un semi-presidencialismo tiene que contener
tres elementos:
1. Elecciones directas del presidente;

2. facultades condicionadas del presidente;
3. dependencia del jefe de gobierno (con su gobierno) de la confianza en el parlamento.
Más tarde el concepto ha sido ampliado y extendido empíricamente a Austria,

Islandia, Irlanda, Finlandia y Portugal, así como a la República de Weimar. Según el
mismo Duverger el semi-presidencialismo puede funcionar a fin de cuentas como
un sistema parlamentario, presidencial, o equilibrado. Así lo demostraron los siete
casos que estudió empíricamente:
1. El presidente, si bien dotado constitucionalmente de considerables poderes, ejerce

solamente funciones representativas, es el custodio de la constitución y no participa
C ULTURA DE
activamente en la labor legislativa. El rol del presidente sería aquí similar al de su
homólogo en un sistema parlamentario.
2. Un presidente muy poderoso, tanto en el ámbito ejecutivo como en el legislativo,
que desempeña un rol clave en el sistema político. Su rol es muy similar al de su
homólogo en el presidencialismo.
3. El presidente y el jefe de gobierno mantienen un equilibrio de poder y ambos tienen
que cooperar.
El politólogo aleman Winfried Steffani quiso reducir la definición del semi-presi-

dencialismo a un solo criterio de distinción primario, a saber, la posibilidad que
ostenta el parlamento de destituir al gobierno. Aplicado esto, el semi-presidencia-
lismo sería clasificable en la categoría de los sistemas parlamentarios, perdiendo de
vista la doble legitimidad, del presidente y del jefe de gobierno –la de este último
establecido a través de las elecciones parlamentarias– que comparte el semi-presiden-
cialismo con el presidencialismo. Georges Vedel introdujo la idea de una alternancia
entre los dos tipos clásicos, dependiendo de la configuración de las mayorías parla-
mentarias. En caso de una homogeneidad política entre presidente y mayoría
parlamentaria, el semi-presidencialismo funcionaría a la manera de un sistema presiden-
cial y, en caso adverso, de uno parlamentario. De este modo disputó la autonomía
tipológica del semi-presidencialismo. J. Carey y M. S. Shugart favorecieron, en cambio,
la idea de un continuum con dos polos, ocupados por el presidencialismo y el parla-
mentarismo, en el que el semi-presidencialismo se sitúa en el medio, con dos tipos
diferenciados: el presidencial-parlamentario, más cerca del polo presidencialismo, y
el parlamentario-presidencial, más cerca del parlamentarismo. Giovanni Sartori, por
su parte, salió en defensa de Duverger y argumentó que un continuum sólo sería
posible dentro de una categoría, pero no entre dos categorías. Él prefirió el con-
cepto de oscilación para referirse a la dinámica del semi-presidencialismo, siempre
dentro de un molde bien presidencialista bien parlamentario, dependiendo el tipo de
semi-presidencialismo de la relación del presidente con el parlamento, de la confi-
guración de las mayorías parlamentarias y de la cultura política de un país.
Esta pequeña reseña del debate conceptual y tipológico en torno al semi-
presidencialismo subraya la centralidad que tiene la relación entre el ejecutivo y el

legislativo para la definición y el mecanismo del sistema. El criterio decisivo es el de
la distribución de competencias entre las figuras que componen el ejecutivo, el presi-
dente y el jefe de gabinete (primer ministro), y la relación de confianza del primer
ministro que se establece o con el presidente o con el parlamento, o bien con
ambos a la vez. Respecto a las reformas del presidencialismo, es en el diseño de
dichas relaciones en las que deberían centrarse las reflexiones y sugerencias.
Sin embargo, en los estudios empíricos cuantitativos, a los cuales se hace a
menudo referencia a la hora de demostrar la experiencia semi-presidencialista inter-
nacional, se observa una tendencia a utilizar un concepto muy amplio en base a un
solo criterio, por lo demás secundario, la elección directa del presidente. Lo fatal
es que este criterio provoca un aumento artificial del grupo con casos supuesta-
mente semi-presidenciales que, sin embargo, no lo son. En Europa occidental, por
ejemplo, salvo el caso francés, los sistemas políticos con elección directa del presi-
dente son casos de parlamentarismo con algunas particularidades, provenientes de
la forma de elección presidencial, pero que no rompen con la lógica del poder del
sistema parlamentario. Así, la idea de que existen muchos casos exitosos en el mundo
de sistemas semi-presidenciales es sólo un epifenómeno de una conceptualización
equivocada. La reseña bibliográfica ha dejado claro que no existe una forma genuina
del semi-presidencialismo, lo que en relación al diseño de la reforma del presiden-
cialismo facilita la aplicación de una perspectiva pragmática y operativa, acorde con
el contexto mexicano.
Contrariamente, la referencia al sistema semi-presidencial del estilo francés,
propiciado por ex-defensores del parlamentarismo, presenta grandes inconve-
nientes. Conforme a este modelo, se introduciría un primer ministro como jefe de
gobierno, con legitimidad y competencias propias, respaldado por el parlamento y
responsable frente a él. A los propulsores de esta idea se les escapa su propia con-
tradicción, cuando precisamente critican del presidencialismo los posibles bloqueos
que puedan producirse entre el presidente y el parlamento en caso de que la mayoría
parlamentaria y el presidente pertenezcan a diferentes grupos políticos, y proponen
con el semi-presidencialismo un sistema de posible bloqueo dentro del propio ejecu-
tivo, cuando el primer ministro goza de la confianza del parlamento y se opone a
C ULTURA DE
un presidente de partido diferente. Para mantener o fortalecer la gobernabilidad
democrática, es de primer orden impedir que las propuestas institucionales tengan
efectos contraproducentes.
Por otra parte, el intento de transferir el semi-presidencialismo al estilo francés
a otros países hace cuestionar incluso su existencia como sistema sui generis. Su
construcción interna lleva a abandonarlo. Después de hartos conflictos de poder
entre el presidente y el parlamento, el semi-presidencialismo se ha ido transformando
en Polonia en un sistema parlamentario, en Rusia, por el contrario, en un sistema
presidencial. Del inevitable proceso de bifurcación no escapa tampoco Portugal que
se cita a menudo como ejemplo positivo del semi-presidencialismo, donde el presi-
dente conserva importantes poderes en situaciones de crisis parlamentarias y el paso
a un sistema parlamentario ha sido más suave. En síntesis, la experiencia empírica
internacional señala que la opción semi-presidencial tiende a transformarse rápida-
mente en la alternativa entre modalidades de gobierno que representan variantes
del presidencialismo y del parlamentarismo. De este modo, y para evitar conflictos
paralizadores entre los poderes del Estado, incluso dentro del Ejecutivo, parece
oportuno determinar la cuestión de la preponderancia institucional entre presidente
y parlamento ya desde un inicio. Por otra parte, si nuevamente la alternativa se acerca
a la existente entre las categorías clásicas, entonces los argumentos en contra del
parlamentarismo se contraponen también a la opción semi-presidencial con supuesto
de preponderancia para el parlamento.
En contraste con estas propuestas de alguna manera problemáticas (el parla-
mentarismo y el semi-presidencialismo estilo francés), mi postura es la de renovar
el presidencialismo. Esto implica que las posibles reformas institucionales se enmar-
can dentro del modelo básico presidencialista de las formas de gobierno. En caso
de introducir una modalidad de un sistema semi-presidencial, el presidente sigue
siendo la figura de mayor gravitación política. El objetivo sería flexibilizar las relaciones
existentes entre los poderes ejecutivo y legislativo, medio para contribuir a una mayor
gobernabilidad. La renovación puede referirse a prácticas políticas y/o reformas institu-
cionales. La modalidad más destacada sería la práctica de consensuar políticas públicas
entre ambos poderes, y en función de su materialización pensar en cambios de
tipo institucional con consecuencias actitudinales que lo faciliten.

El medio más propicio para esto sería proveer al presidente con un apoyo
firme y mayoritario en el parlamento. Sin embargo, la capacidad de formar mayorías
unicolores en el parlamento se perdió precisamente en México en el proceso mismo
de la transición a la democracia. Así, las propuestas más convenientes para alcanzar
mayor gobernabilidad democrática preservando la estructura presidencial del sistema
de gobierno, son:
a) La formación de coaliciones parlamentarias en apoyo a la acción de gobierno, faci-

litando institucionalmente la formación de alianzas electorales con vocación mayoritaria;
b) La institucionalización de la figura del primer ministro en apoyo al presidente, primero
en su función institucional de jefe de gobierno y en sus funciones no institucionales
de jefe de la legislatura y de jefe de la política interna, asumiendo, por delegación,
algunas tareas correspondientes a esas funciones (Fernández, en: Nohlen/ Fernández
1991: 144), segundo en su función de ministro de enlace con el parlamento (o
ministro coordinador), asumiendo tareas de concertar políticas públicas con el parla-
mento, o sea, de conseguir o erigir mayorías parlamentarias ad hoc o más firmes
en el tiempo.
Ambas propuestas no son excluyentes, sino complementarias, pueden interrela-

cionarse de alguna manera, de modo que una de ellas sea la condición previa de
la materialización de la otra. Ambos medios, sin embargo, pero especialmente el
primero, son sólo en parte de carácter estrictamente institucional. El sistema de parti-
dos, la estructura de la competencia interpartidaria y la percepción y la tradición de
las relaciones ejecutivo-legislativo intervienen fuertemente. Es importante tomar
conciencia de que estos factores son más importantes que el tipo mismo de presi-
dencialismo, definido en base a la distribución de las competencias entre los órganos.
Así, en Uruguay, con un presidencialismo atenuado y una constitución bastante
abierta a practicar el presidencialismo de manera más parlamentaria, tuvieron que
frustrarse muchos intentos antes de que se lograra establecer un gobierno de coali-
ción firme. En Chile, sin embargo, en el contexto institucional de un presidencialismo
muy agudo, se gobierna desde la redemocratización de forma coalicional.
C ULTURA DE
La quinta conclusión destaca, más allá de la conveniencia de diseñar reformas
de la forma de gobierno dentro del molde presidencialista, la importancia de factores
no estrictamente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y efectividad
en las relaciones ejecutivo-legislativo.
A pesar de esta conclusión, es conveniente proponer medidas institucionales
tendentes a flexibilizar las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En última ins-
tancia, se trata de romper con la lógica del the winner takes all del presidencialismo
clásico. De todos modos, no conviene desilusionarse en caso de que las reformas
constitucionales no tengan lugar. El continuo discurso sobre la necesidad de cam-
bios institucionales puede conducir a cambios en las actitudes y los comportamientos
informales de la clase política que finalmente sustituyen y hacen prescindibles los
cambios formales.
El sistema electoral presidencial
En la actualidad, existe un equilibrio en la distribución cuantitativa de los diferentes

tipos de sistemas electorales presidenciales en América Latina. Sin embargo, hay una
tendencia de reforma que se aleja del sistema de pluralidad y se acerca al sistema
de mayoría absoluta (o ballotage) y al sistema de pluralidad con barrera legal (en el
que se establece un mínimo de votos a alcanzar para resultar electo, pasándose de
lo contrario a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados). En teoría,
el sistema de pluralidad tiende a concentrar los votos en pocos candidatos. Sin
embargo éste también posibilita que el candidato vencedor consiga un apoyo elec-
toral lejano a la mayoría absoluta, lo que a menudo es percibido como una falta
de legitimidad. El sistema de mayoría absoluta es el que garantiza esta legitimidad
cuantitativa por el mecanismo del ballotage.
Ahora bien: en cuanto al criterio de efectividad, lo importante es considerar
los efectos de ambos sistemas clásicos sobre el sistema de partidos y la represen-
tación política en el parlamento. Mientras que el sistema de pluralidad tiende a la
concentración, el sistema de mayoría absoluta tiende a la dispersión y fragmentación
del voto en la primera vuelta. Y dado que las elecciones presidenciales y parlamentarias

se celebran en la mayoría de los casos en América Latina simultáneamente, el sis-
tema electoral presidencial puede influir mucho en el grado de fragmentación en
la composición partidaria del parlamento. Así, la alternativa entre los sistemas clásicos
corresponde –en teoría– a la alternativa entre mayor legitimidad y mayor concentra-
ción. Una superación de este conflicto podría ser la separación de los dos tipos de
elección, como la encontramos en la actualidad en Venezuela y hasta hace poco
en Chile. Esta medida es aplaudida por los que estiman en especial la mayor libertad
del votante. Sin embargo, con ella se pierde la posibilidad de que el voto presidencial
ejerza su influencia sobre el voto parlamentario con un efecto concentrador y
homogeneizador de las mayorías ejecutiva y parlamentaria, facilitando así la gober-
nabilidad. Una salida mucho más conveniente es el sistema de pluralidad con barrera
mínima de votación. Éste tiende, por un lado, a concentrar el voto incluso en mayor
medida que el sistema de pluralidad puro (pues induce a tratar de superar la barrera
legal) y, por el otro, en caso de que el resultado electoral no genere un candidato
con mayoría suficiente para no cuestionar su legitimidad, habrá una segunda vuelta,
sin que el ballotage influya negativamente sobre el sistema de partidos.
Entre todas las alternativas existentes en el ámbito institucional, la opción por el
sistema de pluralidad con barrera legal es la más plausible. Se ve sustentada por los
datos empíricos, aunque éstos no reflejen el efecto del sistema electoral de forma
aislada, ya que en la opción por una de las alternativas institucionales interviene
también el sistema de partidos.
Así, en América Central y México, entre el cambio de régimen y 2004, de un
total de 44 elecciones libres y limpias, 31 fueron llevadas a cabo aplicando un sis-
tema de pluralidad (incluyendo 14 elecciones aplicándose el sistema de pluralidad
con barrera legal), en las restantes se votó por el sistema de mayoría absoluta. En
más de la mitad de las elecciones por el sistema de pluralidad, el candidato más
votado alcanzó una mayoría absoluta de votos. Por el contrario, en las elecciones
por el sistema de mayoría absoluta, en dos tercios de los casos esta mayoría se
consiguió sólo en la segunda vuelta. Se puede concluir que mayorías absolutas en
votos son más probables con sistemas de pluralidad que en sistemas de mayoría
absoluta. Sin embargo, no hay que dejar de lado que en sistemas multipartidistas
C ULTURA DE
es probable que se opte por un sistema de mayoría absoluta. Esta consideración
alude a la causalidad circular entre los factores observados, lo que ha de tenerse
siempre presente.
Sexta conclusión: Para aquellos países donde todavía no se aplica el sistema de
pluralidad con barrera legal y existen problemas de legitimidad (por el voto minori-
tario en que se apoya el candidato electo) o de fragmentación (debido a la primera
vuelta electoral), la propuesta es introducir el sistema de pluralidad con un mínimo
de votos requerido.
Una consideración adicional es la determinación del parlamento como órgano
encargado de definir finalmente la elección en el marco del sistema de mayoría
absoluta. Esta propuesta es positiva en la medida en que el parlamento cuente con
la libertad fáctica de votar por el candidato capaz de formar una coalición mayoritaria
no sólo para su elección sino también para su acción de gobierno. Esta prescrip-
ción resulta teóricamente convincente y ha arrojado buenos resultados en la práctica,
como lo muestra el caso boliviano. En el Chile preautoritario, sin embargo, el parla-
mento no contó con esta libertad eligiendo automáticamente al candidato más votado
sin contar con una mayoría parlamentaria para su desempeño gubernamental.
Incluso en Bolivia, la libertad del parlamento existente en un principio para elegir
como presidente uno de los tres candidatos más votados se redujo finalmente por
razones de legitimidad a los dos primeros. Lo que incitó este cambio fue la expe-
riencia de haber salido elegido quien había llegado tercero en la votación popular.
En este ámbito, no conviene revertir la tendencia general de que la elección del
presidente se defina por votación popular.
El sistema electoral parlamentario
La variedad de los sistemas electorales parlamentarios es grande, como lo es tam-

bién la de la estructura de los sistemas de partidos en América Latina. Los criterios
de evaluación son principalmente tres: representación (medida por el grado de
proporcionalidad entre votos y escaños), concentración o efectividad (evaluada a
través de los efectos mecánicos y psicológicos en pro de la formación de mayorías)

y participación (en el sentido de un voto personal, por el cual se constituye cierta
cercanía entre el votante y el elegido) (ver Nohlen 2004). A nivel de los tipos, los
sistemas electorales parlamentarios en América Latina son en su gran mayoría sis-
temas proporcionales en distritos electorales de tamaño variable. Existen sólo algunas
excepciones: Chile, Ecuador, México, cada uno de estos países con un sistema
diferente. Chile aplica un sistema binominal, que –aunque concentrador– no es
mayoritario. Ecuador tiene un sistema mayoritario, pero en distritos plurinominales y
que ofrece al elector tantos votos como escaños haya a ocupar, un sistema atomi-
zador del sistema de partidos. México detenta un sistema segmentado, con ligeras
tendencias concentradoras. Por lo demás, Bolivia y Venezuela introdujeron la represen-
tación proporcional personalizada que atiende además de a la función de representación
sobre todo a la de la participación. Respecto a los sistemas proporcionales, aunque
correspondan a una misma categoría tipológica, cada uno tiene sus propias carac-
terísticas. Comparando todos los sistemas electorales, se observa una alta presencia
de pequeños distritos como únicas unidades de distribución de escaños (Chile,
República Dominicana, Panamá), varias formas de votación que promueven el voto
personal (Chile, Bolivia, Ecuador, México. Panamá, Venezuela), preferencial (Brasil,
Perú y recientemente Colombia) o de lista no bloqueada (Uruguay y hasta hace
poco Colombia, casos en los cuales la terminología legal habla de listas cerradas y
bloqueadas mientras ciertamente no lo son), así como la falta de barreras legales
(salvo en Argentina, Bolivia, México y ahora Colombia). Esta orientación implica en
general una proporcionalidad moderada entre votos y escaños y una relativamente
amplia libertad para el elector para escoger su candidato o su corriente dentro de
la preferencia partidaria propia.
Séptima conclusión: En términos de los criterios de evaluación, la representa-
ción está bastante bien atendida (incluso en el sistema binominal de Chile), y la
participación está aún mejor atendida, de modo que resulta difícil sustentar empíri-
camente la acusación hecha a los sistemas electorales en América Latina como
responsables de la crisis de representación o la falta de representatividad, tematizada
en el discurso general.
Cierto es que la efectividad del sistema electoral depende en mayor medida
de factores extrínsecos a él y de factores contingentes. De este modo, los formatos
C ULTURA DE
de los sistemas de partidos en general no concuerdan con las expectativas teóricas
sobre los efectos de los tipos de sistemas electorales, salvo por supuesto ciertas
excepciones. Se confirma que no existe ninguna relación lineal entre el sistema elec-
toral, el grado de proporcionalidad y la estructura del sistema de partidos. En una
perspectiva histórica, sin embargo, se puede observar que las reformas electorales
en los últimos decenios tendieron a reforzar la función de representación y partici-
pación, y raras veces (como en Colombia 2003) la de concentración o efectividad.
Octava conclusión: La función de la concentración, a pesar de ser la que menos
se presta a generalización debido a que algunos países escapan a la tendencia general,
es la menos atendida en la región.
En el ámbito de los sistemas de partidos, se observa simultáneamente en varios
países una enorme pérdida de capacidad de formar mayorías parlamentarias. Basta
con comparar el voto del partido más fuerte, alcanzado en la primera elección
postautoritaria y en la última para darse cuenta del declive dramático de la efectividad
electoral. El mecanismo más apropiado para revertir esta tendencia es la introduc-
ción de barreras legales allí donde no hay ninguna barrera natural (es decir el tamaño
del distrito) que impida la dispersión del voto. Existe una cierta reticencia respecto
a esta medida –por equivocación–. Se considera que la representación proporcional
exige que los votos sean no sólo en su valor numérico iguales, sino también en su
valor de logro. La paradoja, sin embargo, es que en la medida en que se aumente
la proporcionalidad teórica en el diseño de un sistema electoral, más se pierde efec-
tivamente en el valor de logro equitativo por la alta dispersión de los votos, de los
cuales muchos se pierden por quedar por debajo del mínimo requerido para elegir
un diputado. A fin de impedir que se sobrepase esta barrera a través de la formación
de alianzas electorales, sería conveniente introducir barreras legales escalonadas,
que aumenten el mínimo exigido según la cantidad de partidos que integran las
alianzas electorales.
Novena conclusión: Conforme al leitmotiv de esta contribución, la propuesta
general en relación a los sistemas electorales parlamentarios sería entonces consi-
derar en mayor medida la efectividad del sistema. La propuesta concreta sería la
introducción de barreras legales, donde las condiciones específicas llamen a una

medida efectiva. Dada la gran diversidad de los sistemas electorales mismos y de
los entornos nacionales en los que se encuentran inmersos, la propuesta precisa
(por ejemplo la altura de la barrera, su ámbito nacional o regional) ha de realizarse
individualmente por país.
Mas allá de esto, es muy difícil establecer una relación lineal entre un cierto
formato de sistema de partidos y la gobernabilidad democrática. En la disciplina de
gobierno comparado, se privilegia el bipartidismo. El caso de Venezuela demuestra,
que un bipartidismo casi perfecto en su manera de posibilitar la alternancia en el
gobierno, erigido en base a un sistema proporcional con representación de minorías,
no siempre es capaz de llevar la democracia hacia estándares económicos y sociales
acordes a sus recursos y posibilidades. Se pone de manifiesto asimismo la debilidad
de un Estado calificado (con conotación crítica en su momento) de partidocracia,
que cae en un proceso de rápida deconstrucción. Tomando en cuenta los demás
bipartidismos en América Latina (Costa Rica, Honduras y hasta hace poco Colombia),
las experiencias son ambivalentes. El tripartidismo en su relación positiva o negativa
con la gobernabilidad, es dependiente de la capacidad coalicional de sus partidos
integrantes. En Bolivia ha funcionado bien a partir de 1985, hasta que el sistema
representativo sufrió la presión por parte de grupos populistas y otros ubicados fuera
del marco parlamentario, operando estos últimos con métodos violentos. En Uruguay,
sólo recientemente se están superando las reticencias a la formación de mayorías
parlamentarias en el tripartidismo. En México la estructura tripartidista puede volverse
muy problemática porque sin capacidad coalicional, el tripartidismo es el formato
más duro y reticente a la cooperación entre el ejecutivo y el legislativo, no solamente
por razones históricas contingentes, sino por razones lógicas en la medida en que cada
una de las fuerzas está en condiciones de ganar las elecciones presidenciales e indu-
cido a llevar a cabo estrategias para lograrlo. Esto lleva a los partidos de oposición
a evitar compromisos con el presidente de turno. En esa misma lógica, los sistemas
pluripartidistas parecen más idóneos para desarrollar estrategias de cooperación. Sin
embargo, sus partidos integrantes demuestran generalmente un menor grado de
institucionalización y a menudo carecen de vocación para gobernar o para compartir
responsabilidades de gobierno. Por otra parte, el pase de diputados de un partido
C ULTURA DE
a otro (el transfugismo) no es un camino adecuado para el conseguir el apoyo parla-
mentario del presidente, además de estar muy mal connotado en la opinión pública.
Décima y última conclusión: No existe una influencia lineal de los sistemas
electorales sobre los sistemas de partidos políticos, ni tampoco existe una relación
definida entre el formato del sistema de partidos y la gobernabilidad democrática.
Sólo conociendo la configuración específica de las variables en juego, se pueden
formular propuestas para la reforma del sistema electoral parlamentario.
Notas bibliográficas,
referidas a obras del mismo autor
en idioma castellano e inglés:
• Junto con FERNÁNDEZ, M., Presidencialismo versus parlamentarismo, Caracas, Nueva

Sociedad, 1991.
• Junto con FERNÁNDEZ, M., El presidencialismo renovado, Caracas, Nueva Sociedad,
1998.
• Sistemas electorales y partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 2004,
tercera edición.
• El contexto hace la diferencia, Reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico,
edición por Claudia Zilla, México, UNAM, 2003.
• El institucionalismo contextualizado, La relevancia del contexto en el análisis y diseño
institucionales, editado e introducido por Richard Ortiz Ortiz, México, Porrúa-UNAM,
2006.
• Elections in the Americas, Oxford, Oxford University Press, 2005, dos tomos.
• Diccionario de Ciencia Política, Teorías, métodos, conceptos, México: Porrúa, El Colegio
de Veracruz, 2006, dos tomos.
• Junto con ZOVATTO, DANIEL, OROZCO, JESÚS, THOMPSON, JOSEPH, Tratado de derecho
electoral comparado de América Latina, México: Fondo de Cultura Económica, 2006.

cegal
LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
Y LA COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE
MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO,
I
nicio mi intervención expresando mi agradecimiento a la Subsecretaría de Asuntos

Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación y al Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral por su amable invitación
a este evento.
Particularmente, quiero expresar mi agradecimiento al Dr. Eduardo Castellanos
Hernández, Director General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional
de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de
Gobernación.
Es una distinción que mucho aprecio por la oportunidad para compartir con
ustedes algunos de los criterios sustentados por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en controversias constitucionales, en relación con su ámbito competencial.
En esta sesión me propongo exponer de manera sucinta, a través de algunos
casos emblemáticos, la evolución de los alcances que la Corte ha determinado de
su propia competencia, la cual, tanto en el Amparo como en la controversia consti-
tucional, ha transitado de manera rápida y sin mayor trámite, de la autorrestricción,
es decir, del reconocimiento de límites claros y precisos, a la posición que sostiene
que cualquier violación a cualquier norma jurídica es reparable, si se cometió en
perjuicio de un particular, a través del amparo, y si lo fue contra un órgano del
Estado o un nivel del gobierno, por la controversia constitucional.
237
En nuestra cultura judicial, que por supuesto incluye al foro y a los justiciables,
la ampliación de la competencia de los órganos de control constitucional: Juzgados
de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito y Suprema Corte de Justicia de la
Nación, se considera y, en realidad lo es, que estas medidas extienden la cobertura
protectora que se brinda a los justiciables, sean éstos particulares, órganos del Estado,
o niveles de gobierno y en consecuencia, se valora de manera positiva, porque
refleja, al decir de muchos, un espíritu liberal y progresista, hoy se diría además
garantista.
Ser liberal, progresista y garantista, son cualidades en sí mismas muy deseables,
pues son calificativos que a todos halagan y que, además, confieren buen prestigio
tanto personal como institucional.
De ahí que la restricción de competencias se enfrente en primer lugar a un
obstáculo de carácter cultural. Sin embargo, esta manera de pensar y de sentir, ha
traído entre sus consecuencias, cancelar la posibilidad de estructurar un sistema de
justicia real y efectivamente federal, como intentaré demostrar a lo largo de esta
exposición. Además, claro está, de la saturación de los órganos judiciales federales, lo
que ha producido un crecimiento desmedido de los mismos, con los problemas
presupuestarios y de organización que esto conlleva, temas, estos últimos, de los que
no me habré de ocupar por ahora.
Las competencias de los tribunales constitucionales se encuentran de modo
fundamental en la Constitución, sucede que los tribunales constitucionales son los
intérpretes últimos y definitivos de la Constitución, por lo que al final del día son
ellos los que determinan su propia competencia, vía interpretación constitucional. Si
alguna competencia residual quedara, en su Ley Orgánica, ésta también se encuentra
bajo su control absoluto.
En el caso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte, a lo largo
de la historia, una tensión entre la autorrestricción y el activismo. Por razones muy
loables de justicia, de resolver no sólo los problemas de constitucionalidad sino también
de legalidad, en los casos en que una interpretación federalista de la constitución podrá
llevarla sólo con los asuntos constitucionales, como ya lo ha intentado en alguna
época de su historia.
C ULTURA DE
Pero una pregunta que me parece que es fundamental: ¿a partir de qué norma
o principio constitucional puede estructurarse un sistema judicial federal?
La respuesta a mi entender, no representa dificultad alguna, recordarán ustedes
que el artículo 40 de nuestra constitución, dispone que: es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal, com-
puesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interno,
pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley funda-
mental; y el artículo 41, establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio de
los Poderes de la Unión, en casos de la competencia de éstos y por los de los
estados en los que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados,
las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.
No me ocuparé de los demás preceptos de la Constitución, que inciden en la
configuración de nuestro régimen federal de gobierno, éstos nos alejarían de nuestro
propósito, tampoco abordaré aquí la distinción que establece el tratadista Felipe Tena
Ramírez, entre soberanía y autonomía para concluir que los estados son autónomos
no soberanos porque dicha discusión, en buena medida de carácter académico, no
afecta el análisis que pretendo compartir con ustedes.
De la lectura de los artículos 40 y 41, se desprende:
• Primero, la Constitución reserva un espacio, al que denomina régimen interior, a los

estados para que puedan actuar con plena autonomía.
• Segundo, los estados dentro de su régimen interior, ejercen soberanía, así lo dispone
expresamente el artículo 41.
• Tercero, el límite para la actuación de los estados en su régimen interior es la Consti-
tución Federal.
• Cuarto, en consecuencia, las decisiones de los estados en su régimen interior, que
no vulneren de manera directa la Constitución, son intocables.
A mi juicio, estos aspectos pertenecen a la esencia del régimen federal. Hoy en

día, la autonomía de los estados respecto a su régimen interno ha desaparecido
en la práctica, se ha desdibujado. Cualquier resolución que tomen dentro de este
marco, se revisará a través del Amparo o de la controversia constitucional.

Las consecuencias que se derivan de lo dispuesto por los artículos 40 y 41 de
la Constitución, a que me he referido, sirvieron de base por lo menos a dos resolu-
ciones de la Suprema Corte dictadas a más de 120 años de distancia una de otra.
En ambas, se declara incompetente la Corte para conocer de violaciones de lega-
lidad que corresponden, en exclusiva, al régimen interno de los estados.
Éstas ejecutorias son la sentencia dictada el 11 de abril 1874 también conocida
como Amparo Morelos, y la controversia constitucional 3/93, promovida por el
Ayuntamiento de San Pedro Garza García, en contra del Congreso del Gobernador
y el Secretario de la Contraloría General, todos del estado de Nuevo León, resuelta
el 6 de noviembre de 1995, es decir, 121 años después de la resolución del Amparo
Morelos; sin embargo, vamos a ver la gran similitud que existe entre los criterios
de ambas ejecutorias.
El Amparo Morelos. Este Amparo fue promovido por varios terratenientes del
estado de Morelos contra la Ley de Presupuesto expedida el 12 de octubre de
1873, que el director de rentas intentó aplicar. Alegaban los quejosos la incompe-
tencia de origen, o incompetencia absoluta, como también se llamó, de la autoridad
que expidió la ley y de la que la sancionó.
Es preciso recordar, que en esta época regía una interpretación del artículo 16,
que autorizaba a los jueces federales, vía Amparo, a examinar la legitimidad de los
títulos de las autoridades, nombramiento, elecciones, duración del cargo, etcétera.
A esta facultad, que se atribuyó la Corte, se le denominó competencia de origen,
incompetencia de origen o incompetencia absoluta.
En el caso de este amparo, en el caso del Amparo Morelos, se alegaba la
incompetencia de origen del Gobernador del Estado, General Leyva, por haber sido
reelecto, en violación a lo dispuesto por la Constitución federal y la Constitución
del Estado. También se alegaba la incompetencia de origen o incompetencia abso-
luta, de la Legislatura, por no estar debidamente integrada.
Es importante, para nuestro análisis, leer los considerandos de la sentencia que
por otra parte, no son muy extensos. Creo que la sentencia en conjunto no pasa
de tres cuartillas; si las comparamos con las sentencias que ha dictado la Corte en
esta integración –que a veces tienen más de novecientas hojas– pues es una sen-
tencia pequeña.
C ULTURA DE
Entonces, me voy a permitir leer, únicamente los considerandos de esa sen-
tencia donde se refleja con claridad el criterio federalista en que se sustentó esta
resolución.
Considerando en cuanto a la manera en que se encontraba constituida la Legislatura de

Morelos, al expedir la Ley de Presupuesto:
• Primero, que el único vicio que se objeta es el de haber integrado su quórum, el

diputado Llamas, que había sido declarado tal, contraviniendo a lo dispuesto en la
fracción IX del artículo 33 de la Constitución del Estado, que prohíbe a los jefes polí-
ticos el poder ser electos diputados en el Distrito en el que mandan.
• Segundo, que lo dispuesto en esa fracción y artículo, no es de la esencia del gobierno
representativo popular, ni está prescrito en la Constitución Federal y lo único y lo
mismo puede estar o faltar en la Constitución de Morelos, como está o falta en la
de los otros estados, sin dejar por eso de ser conformes a la ley federal.
• Tercero, que por lo mismo, lo dispuesto en esta fracción y artículo es un derecho que el
estado de Morelos ha querido establecer para su régimen interior, en virtud de su propia
autonomía, y es de su exclusiva responsabilidad el sostenerlo, derogarlo o reformarlo,
sin que los tribunales de la Federación tengan que ver en su aplicación y cumplimiento.
• Cuarto, que por otra parte, es de la esencia misma del sistema de gobierno, por
interés de la libertad electoral, el que los colegios electorales superiores califiquen la
elección de sus miembros; el que esas calificaciones sean irrevisables y el que lo así
hecho, quede definitivamente legitimado.
Así es como hoy debe estimarse la declaración hecha con respecto al diputado
Llamas, que en consecuencia ha sido legítima y competente la Legislatura de Morelos
al expedir la Ley de Presupuestos, es decir, como se trata de una cuestión relativa
al régimen interno, y aún cuando se detecta la aparente violación de la constitución
local, la Corte se abstiene de pronunciarse.
Considerando en cuanto a la manera en que fue electo el gobernador que
sancionó la ley:
• Primero, que el vicio que se le objeta por haber obtenido los dos tercios de los votos
del estado, no es de estimarse por la justicia federal por no ser ese derecho de la
esencia del sistema, sino propio del estado y de su exclusiva responsabilidad.

• Segundo, que el segundo vicio que se le objeta de haber sido electo en contraven-
ción al artículo constitucional que prohíbe la reelección y sin que tal artículo se hubiera
reformado, de la manera que la misma Constitución previene, sí es un vicio que afecta
a la esencia misma del gobierno republicano representativo y al régimen constitucional
que la Constitución federal garantiza a los estados en sus artículos 109 y 41.
• Tercero, que está probado bien y cumplidamente, que la reforma del artículo consti-
tucional relativo, no se hizo de la manera que la misma Constitución previene.
• Cuarto, que en consecuencia el gobernador de Morelos, al sancionar la Ley del Presu-
puesto ha obrado como autoridad ilegítima y por lo mismo, incompetente, por tales
razones y fundamentos y con apoyo en los artículos constitucionales, se decreta que
es de confirmarse y se confirma la sentencia del inferior que declaró que la justicia
de la unión ampara y protege a los señores Don Ramón Portillo y Gómez, etcétera,
contra la Ley de Hacienda del estado expedida el 12 de octubre de 1873, que el
director de rentas trata de aplicarle. En esta ejecutoria se advierte de manera nítida,
el respeto al régimen interior de los estados.
Se parte de una interpretación sistemática que armoniza las facultades de control

de la Constitución federal otorgadas a la Suprema Corte con la autonomía que
dicho ordenamiento otorga a los estados respecto a su régimen interior. En el
Amparo de manera rápida se perdió esta armonía.
La otra resolución muy similar, dictada más de 120 años después es la contro-
versia constitucional 3/93 del Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo
León; En esta controversia se reclama entre otras cuestiones, la exigencia de que
los munícipes y servidores públicos del ayuntamiento presenten sus declaraciones
patrimoniales ante la Contraloría del estado, lo cual estimaron invadía la esfera de
acción del municipio.
La Suprema Corte resolvió reconocer la validez de los actos impugnados, con
base en las siguientes conclusiones en cuanto a la materia, fines y alcances de la
controversia constitucional.
Primero, dice la Corte; para determinar los planteamientos cuyo conocimiento
corresponde a la Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia cons-
titucional suscitada entre un estado y uno de sus municipios, debe tomarse en
C ULTURA DE
consideración: que los artículos 105 fracción I inciso i de la Constitución General
de la república y artículo 10 fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, dice: limitan su competencia aquellas controversias que versen sobre
constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendién-
dose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden
federal, por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos
contra actos de los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del estado,
o leyes locales cuyo remedio corresponde establecer al constituyente local o a la
legislatura de los estados. Hasta aquí la cita.
Como podrá advertirse, existe gran similitud, casi identidad, con los razona-
mientos vertidos en la sentencia del llamado Amparo Morelos, resuelto más de 120
años antes; no obstante ésta controversia parece inspirada en aquel.
Segundo, sigue diciendo la Corte, tomando en cuenta las pretensiones del
actor, se procedió a determinar cuáles son propias de la competencia de la Corte,
para concluir que es parcialmente fundada la excepción de incompetencia invocada
por la demandada. Las demandadas invocaron esta excepción de incompetencia que la
Corte estimó parcialmente fundada, ya que muchos de los planteamientos formu-
lados en el escrito inicial, iban encaminados a aducir violaciones a la Constitución
del estado de Nuevo León o a las leyes locales, o bien a la interpretación de las
mismas, lo cuál, como se dijo, es del conocimiento exclusivo de las autoridades
locales.
Para mayor ilustración, se menciona que los conceptos de invalidez que no
fueron analizados por la Corte, fueron textualmente los siguientes:
El inciso B, porque la interpretación que se pidió sobre el alcance del artículo
105 de la Constitución del estado de Nuevo León, no trasciende al ámbito de la
Constitución federal. Inciso C, porque se pretendía una interpretación del artículo
115 de la Constitución local en relación con la Ley de Responsabilidades Administra-
tivas de los Servidores Públicos del estado de Nuevo León; se estimó que tampoco
trascendía a la Constitución federal el inciso F, subinciso A.
Y, segundo, porque aún cuando en éstos últimos el actor alude la invasión de
la esfera municipal por parte del Congreso estatal, esa invasión no se hace derivar

de una trasgresión a alguna disposición constitucional de orden federal, sino de la
pretensión de que el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Municipal tiene carácter de ley constitucional, con poder para modificar el artículo
129 de la Constitución local.
De esta ejecutoria, se publicó la tesis, cuyo rubro es el siguiente:
Controversias constitucionales entre un estado y uno de sus municipios. A la Suprema

Corte sólo compete conocer de las que se planteen con motivo a violaciones consti-
tucionales del orden federal.
Rápidamente se abandonó este criterio.

La controversia 6/96, dictada tan sólo unos meses después de la que he
comentado, fue una controversia promovida por el Municipio de Asunción de
Cuyotepeji, Oaxaca, en contra del Ejecutivo y el Legislativo de dicho estado,
aunque en la ejecutoria no se admite en realidad el abandono de criterio, aunque
en realidad, ustedes van a advertirlo, sí se abandonó el criterio.
En esta controversia, a diferencia de la anterior, se alegaron sólo cuestiones
que correspondían al régimen interno del estado de Oaxaca, no había una viola-
ción directa a la Constitución. Dice, sin embargo, es cierto como se señala, que la
controversia constitucional sólo podrá plantearse conceptos de invalidez en los que se
aleguen violaciones a los preceptos de la Carta Fundamental.
Sin embargo, en el caso a estudio, no cabe tener por infringida esta regla, ya
que del análisis integral del escrito de demanda se aprecia que sustancialmente se
alegan violaciones no sólo al artículo 115 de la Constitución, sino también al artículo 16,
cuya norma genérica de legalidad, que obliga a todo tipo de autoridades, se pone
en relación con otras disposiciones, sea de la Constitución local o de las leyes
secundarias.
La Suprema Corte considera que no hay impedimento para examinar tal tipo
de violaciones indirectas a la Constitución federal, siempre que estén vinculadas de
modo fundamental con el acto o ley reclamadas, como sucede en el caso a estudio,
donde se alegan trasgresiones atribuidas a la Legislatura estatal dentro del proceso
C ULTURA DE
legislativo, que culminó con el ordenamiento combatido, que de ser fundadas, lo
invalidarían:
Este alto tribunal, estima que esta apertura es acorde con la finalidad perseguida
en los artículos 105 constitucional, de someter a la decisión judicial, el examen inte-
gral de validez de los actos impugnados.
Tan sólo un breve comentario:
¿Con base en qué criterio debe determinarse cuándo las violaciones indirectas
a la Constitución están vinculadas de modo fundamental con la ley o el acto y
cuándo no?
¿Por qué en la controversia 3 del 93, la del Municipio de Garza García, las vio-
laciones indirectas a la Constitución federal, como la interpretación y alcance de los
artículos 105, 115 y 129 de la Constitución local, no se consideraron como vinculadas
de modo fundamental con el acto o ley reclamado?
No hay razón, la verdad es que sí hubo un cambio radical de criterio.
El tiempo de que disponemos, no nos permite analizar todos los casos en que
la Suprema Corte ha sustentado algún criterio importante, respecto a su compe-
tencia como tribunal constitucional, como el caso Tabasco, el caso Valle de Bravo,
el caso Jalisco, etcétera; prefiero centrarme en el análisis del caso Temixco, que es,
a mi juicio, el más trascendente porque abre la posibilidad de analizar cualquier
violación que se reclame, con independencia de su contenido, basado en un supuesto
bienestar de la persona. Es un caso que a mí parece que es sumamente trascendente,
posiblemente el más trascendente que se haya dictado en materia de controversias
constitucionales. Y cuando hablo de trascendencia, no me refiero a que sea bueno
o malo el criterio, en lo personal me he manifestado en contra de este criterio,
porque considero que termina de manera definitiva con el régimen federal.
El Ayuntamiento de Temixco, estado de Morelos, promovió controversia en
contra del Congreso del mismo estado, demandando la invalidez del decreto
mediante el cual se reconocía jurisdicción al municipio de Cuernavaca, Morelos, en
las áreas geográficas que especificaban dicha resolución. La mayoría de los integrantes
del Pleno resolvió declarar procedente la controversia constitucional e infundados
los actos impugnados, para efecto de que dentro de un plazo de 30 días hábiles,

la demandada emitiera una nueva resolución en la que fundada y motivadamente
examinara de manera integral el material probatorio; es decir, declaró inválida la
resolución.
En este asunto destaca que el Pleno reconoció que todo concepto de validez
es examinable en controversia constitucional, con independencia de su contenido,
ya sea que consistiera en violaciones directas o indirectas a la Constitución, con base
en el bienestar de la persona como argumento medular, como argumento central.
A continuación sintetizaré los principales argumentos de la sentencia y la razón
de mi impresión.
Según señala la sentencia, no existe razón jurídica para dejar de exigir las obliga-
ciones que imponen las garantías individuales a las autoridades cuando el destinatario
del acto en lugar de ser un gobernado es también es una autoridad. Recuerden que
en este amparo se invocó el artículo 16 constitucional, y el artículo 16 constitucional
es un precepto que contiene garantías individuales, garantías para el gobernado. Me
pregunto, ¿acaso significa que las relaciones entre las autoridades deben seguir las
mismas formalidades que las relaciones entre gobernados y gobernantes? ¿Acaso
entre autoridades también hay la supra y subordinación que caracteriza las relacio-
nes entre gobernados y gobernantes, o será, que la mayoría entiende que la relación
entre un estado y uno de sus municipios es similar a la que existe entre autoridades
y particulares?
Esto en lo personal se me antoja inadmisible.
Por otra parte, cabe señalar que la razón para no considerar a los órganos del
Estado como titulares de garantías individuales, se desprende la propia naturaleza y
teleología de las mismas, es decir, de las garantías individuales.
Segundo, a partir del concepto totalitario de orden jurídico constitucional, se
señala que como la Suprema Corte tiene el deber de salvaguardarlo, cuando se ejercen
medios de control constitucional, como es la controversia constitucional, también éstos
deben ser integrales, sin importar si se trata de la parte orgánica o dogmática de la
Constitución, sin que se pueda admitir ninguna limitación –esto lo dice la ejecuto-
ria– sin que se pueda admitir ninguna limitación al examen de los conceptos de
invalidez.
C ULTURA DE
En mi entender, esta lógica nos llevaría a concluir que todos los medios de
justicia constitucional, tienen por objeto salvaguardar toda la Constitución. Esto no
tiene por que ser así, no existen limitantes ni inconveniente alguno para que el
constituyente cree medios de justicia constitucional que tengan por objeto salva-
guardar una parte específica de la Constitución; basta con que el medio en cuestión
tenga por objeto reparar una violación constitucional para que pueda considerarse
un instrumento de justicia constitucional.
Este poder todopoderoso no es válido.
En nuestro sistema constitucional, no hay poder que todo lo pueda, no hay
poder que esté sobre todos los demás, no hay poder que se pueda pronunciar
respecto de todo. Los poderes ilimitados quedaron enterrados mucho tiempo atrás
en la historia y en la actualidad no podemos interpretar que la Corte ni ningún otro
poder u órgano detente el poder sin límites, menos so pretexto de salvaguardar la
supremacía del orden jurídico constitucional. Esto atenta incluso, contra los princi-
pios fundamentales que abraza la propia Constitución.
Tercero, a partir de la concepción bienestarista –recuerden que uno de los
argumentos fundamentales es que el bienestar de la persona es lo que legitima a
resolver todo tipo de violación, todo tipo de infracción. Yo lo que no entiendo es
que se trataba de un mero problema de límites entre Temixco y Cuernavaca, donde
quedaba el bienestar de la persona. Bueno, pero eso nunca lo entenderé–, que la
mayoría tiene respecto a lo que implica tener encomendada la resolución de diver-
sos mecanismos de justicia constitucional, hay que notar que no conoce de todos,
se ha concluido que ello no permite a esta Suprema Corte, admitir limitación alguna
respecto de su jurisdicción, pues eso, dice, iría en contra del pueblo soberano.
Entonces, pregunto ¿la competencia de la Corte o de cualquier otro órgano
deriva de que pretenda a través del acto a emitir la realización del bienestar? ¿El
bienestar del pueblo según quién? ¿Según los ministros de la Suprema Corte? ¿Acaso
no se supone que el sistema jurídico abraza ya los valores esenciales en determi-
nada nación?
Si finalmente, la competencia o el alcance de la competencia de un órgano se
definirá en tanto se produzca o no un bienestar con el acto que se pretende emitir

¿qué caso tendría la existencia de un régimen de distribución de competencias?
¿Qué caso tendría la existencia de diferentes órdenes jurídicos parciales? ¿Qué caso
tendría la existencia de un Derecho escrito que limite el poder de los poderes, si
finalmente, éste se puede ensanchar so pretexto de lograr un bienestar, si finalmente
tener o no competencia para algo, dependerá de que el órgano pretenda el bienes-
tar del pueblo?
Uno de los ideales más preciados de nuestra tradición jurídica es vivir en un
gobierno de leyes y no de hombres, es vivir bajo un sistema en el que las normas
jurídicas que rigen la conducta humana no queden al arbitrio de quien va aplicarlas
al caso concreto, sino que el proceder de quien aplica o interpreta la norma, en
principio, esté determinado por su autor, por el legislador, quien goza de legitima-
ción democrática para la creación de las mismas.
Cuarto, cuando la hipótesis normativa indica que se podrá resolver sobre la
constitucionalidad del acto impugnado, dicho análisis sólo permite el estudio de las
llamadas violaciones directas a la Constitución y no a las indirectas. La creación del
concepto de violaciones indirectas, obedeció al establecimiento de la garantía indi-
vidual de exacta aplicación de la ley y hasta la fecha no se ha demostrado cómo
es o por qué resultan exigibles también dichas garantías de autoridad a autoridad,
cuando ambas actúan en ejercicio de su potestad pública.
El hecho de que se dé una interpretación menos permisiva que a la que ahora
sostiene la mayoría, de ninguna manera torna ineficaz a la controversia constitucional,
sino al contrario, el limitar la controversia constitucional en ésta hipótesis, a cues-
tiones de competencia y constitucionalidad, hace mayor la importancia de la acción
y la reafirma en su esencia de medio de control constitucional; el permitir la contro-
versia constitucional para efectos, en mi muy personal opinión, desmerece el valor
de la misma, que en gran parte se debe a la posibilidad de que a través de la misma,
se pueda declarar la invalidez de la acción de la autoridad.
Tampoco creo que sucede lo que augura la mayoría, en el sentido de que mi
criterio implícitamente autorizaría arbitrariedades que redundaría en la trasgresión
del orden constitucional que se pretende salvaguardar; pues, primero, creo, que la
arbitrariedad no redunda en la trasgresión del orden constitucional, sino que más
C ULTURA DE
bien hay arbitrariedad cuando el orden constitucional ha sido violentado, y segundo,
las violaciones directas a la Constitución, por supuesto, que serán materia de estudio
de la controversia constitucional, y en el caso de que éstas fueran violaciones indi-
rectas, serían a la vez violaciones a otros ordenamientos respecto de los cuales no
hay limitantes para que el legislador ordinario o local pueda prever su solución.
Quiero adicionalmente, manifestar que no comulgo con el criterio de la mayoría,
por las consecuencias que considero que produce como son:
Primero, el centralizar la toma de decisiones de los órganos estatales en la
Suprema Corte so pretexto del control constitucional, pues la Corte se convierte
en un órgano que tiene la posibilidad de examinar todo acto de autoridad estatal
aun cuando se refiera a cuestiones de su régimen interno, respecto al cual, los estados
son libres y soberanos, atento a lo dispuesto por el artículo 40 constitucional.
Segundo, pone en entredicho la capacidad de autodeterminación de las auto-
ridades federativas.
Tercero, convierte a la Suprema Corte en un poder central, revisor de los actos
de autoridad estatales, atentando así en contra del federalismo, valor que también
tiene encomendado salvaguardar la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Con ésta apretada síntesis, de algunos de los casos más relevantes, he querido
dar un panorama general de la problemática que presenta la competencia de la
Suprema Corte en materia de controversias constitucionales.
Como ustedes pueden observar, aún queda mucho por discutir.
Esta conferencia, esta platica, la titulé: Las controversias constitucionales y la
competencia de la Suprema Corte, un debate que apenas comienza y que por
supuesto, todos ustedes serán parte del mismo y pueden intervenir en él.

cegal
LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN
LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA
DE MÉXICO
LIC. DANIEL FRANCISCO CABEZA DE VACA HERNÁNDEZ,
Procurador General de la República. Leído por
el Lic. Francisco Javier Valdés de Anda, Coordinador de
A
Asesores del C. Procurador General de la República
ntes de comenzar mi intervención, quiero agradecer a los organizadores del

Congreso su invitación, y aprovecho para felicitarlos por la alta calidad de
las ponencias y de los conferencistas.
Este Congreso, y las memorias que surjan de él, representan una importante
contribución al estudio de nuestra democracia, hoy que México vive tiempos inéditos.
Foros como éste nos ayudan a comprender mejor nuestro presente, con el
fin de planear mejor nuestro futuro.
En este marco, hoy compartiré con ustedes algunas reflexiones sobre la ley, el
Estado de Derecho y la procuración de justicia, de cara a la consolidación de nuestra
democracia.
El camino que México ha seguido en la construcción de un régimen democrá-
tico: ha sido largo, por etapas productivo y otras veces accidentado, pero nunca se
ha detenido.
La democracia ha sido en nuestro país, una causa que ha motivado a genera-
ciones enteras de mexicanos.
Generaciones que han luchado por hacer posible este anhelo. El anhelo de
fundar las instituciones que hoy tenemos, y de garantizar a los ciudadanos el ejer-
cicio pleno de sus derechos. Quienes nos precedieron, soñaron con un México de
igualdad, justicia y libertad, y no descansaron hasta cumplir con éxito este proyecto
nacional.
251
Ahora, a nosotros nos toca consolidar todo ese esfuerzo de décadas; nos toca
hacer de la nuestra, una democracia estable y funcional: una democracia con futuro.
La tarea comprende tres grandes rubros:
• En primer término, está la vertiente electoral, que tiene que ver con la celebración de
elecciones libres y confiables, y con la existencia de ciudadanos activos, que participan
en los asuntos públicos y que comparten los valores democráticos.
• En segundo término, está la vertiente administrativa, que se asocia directamente con
la eficacia y la eficiencia del régimen. Aquí, no se trata sólo de respetar el veredicto
de los ciudadanos expresado en las urnas sino, sobre todo, de traducir esa voluntad de
la mayoría, en políticas públicas para el desarrollo.
Se trata de traducir esa voluntad en programas, en leyes, y en acciones que mejoren
la calidad de vida de la población.
Como lo han señalado diversos tratadistas: para consolidarse, la democracia debe asumir
un espíritu socialmente responsable. Esto es la democracia en ejercicio.
• Finalmente, en tercer término, está la vertiente del Estado de Derecho. Como se
observa en los casos más ilustrativos, una democracia consolidada es aquella en la
cual las leyes se cumplen. En una democracia consolidada, el orden constitucional es
respetado por los diversos actores, y por la sociedad en su conjunto.
Respetar las reglas del juego es, en esencia, respetar la democracia misma.
Por ello, el Estado de Derecho constituye la columna vertebral del régimen.
En donde existe un Estado de Derecho efectivo, las trasgresiones a la ley son
sancionadas, de manera oportuna y ejemplar. En donde existe un Estado de Derecho
efectivo, los gobiernos funcionan eficaz y responsablemente. En donde existe un
Estado de Derecho efectivo, la democracia se consolida de modo irreversible. De
ahí la gran importancia que tiene esta vertiente en nuestra realidad actual.
Sin embargo, la búsqueda por instituir un verdadero Estado de Derecho, tiene
un principio pero no un final. Existe un punto de partida, en el cual la sociedad
decide poner fin al abuso, y dar paso al imperio de la ley. Pero una vez que ello
ocurre, la tarea se vuelve permanente. Se trata un quehacer cotidiano por garan-
tizar el cumplimiento de la norma jurídica.
C ULTURA DE
Este quehacer diario involucra dos aspectos centrales: el fomento a la Cultura
de Legalidad, y el fortalecimiento de la procuración y administración de justicia.
En México, afortunadamente, hemos recorrido una gran distancia en esta materia.
A lo largo de seis años de gobierno, hemos trabajado intensamente para difundir
la Cultura de Legalidad, y hemos implementado los cambios necesarios para contar
con una procuración de justicia más acorde con nuestro régimen democrático.
La democracia exige una procuración de justicia imparcial, transparente y de
pleno respeto a los derechos humanos. En ello hemos concentrado nuestros esfuerzos.
Ha sido premisa fundamental de la Procuraduría General de la República, institucio-
nalizar la apertura.
Bajo el gobierno del presidente Vicente Fox, se ha instaurado un nuevo diálogo
con la sociedad. Hemos despojado a la Procuraduría de las viejas fórmulas que
durante años la mantuvieron alejada de los ciudadanos, y hemos dado paso a una
procuración de justicia cercana a la gente, cercana a la víctima del delito, cuyo único
fin es garantizar la integridad física y patrimonial de los mexicanos.
Los resultados obtenidos hasta ahora, avalan la palabra empeñada: el esfuerzo
realizado en el combate al narcotráfico, al narcomenudeo, al secuestro, a la pirate-
ría, no tiene precedentes en la historia de nuestro país.
A lo largo de seis años de trabajo, hemos asegurado más de 10 mil toneladas
de marihuana, y casi 140 toneladas de cocaína.1 Asimismo, hemos detenido a cerca de
75 mil personas implicadas en delitos contra la salud. Esta cifra rebasa en un 50
por ciento, el número total de detenidos por estos delitos durante la pasada admi-
nistración.2
Finalmente, hemos constituido más de 50 unidades mixtas de atención al narco-
menudeo, cuyo papel central es alejar las drogas de nuestras calles, combatir las
adicciones, y contribuir al sano crecimiento de los niños y jóvenes de México.
En materia de secuestro, a través de la agencia federal de investigación, la AFI,
hemos liberado a 793 víctimas que se encontraban en cautiverio. Hemos desarticu-

lado 91 bandas criminales, y detenido a cerca de 600 secuestradores.
1
Datos actualizados al 31 de julio de 2006, sobre el reporte Resultados de alto impacto, PGR.
2
Datos del diario Reforma, 18 de septiembre de 2006.

Por su parte, la lucha en contra de la piratería, ha dado como resultado el
aseguramiento de casi 500 millones de productos apócrifos; la cifra equivale a más
de 200 mil productos, cada día, todos los días.
Estas son acciones concretas, que hablan del genuino compromiso asumido
por la Procuraduría General de la República, de cara a la nación. Los resultados
demuestran que el Estado y sus instituciones son más fuertes que los delincuentes
y sus organizaciones.
La tarea no ha sido fácil, pero el camino recorrido hasta ahora ha sido exitoso,
y abre la puerta hacia un futuro de gobernabilidad democrática e imperio de la ley:
vamos en la dirección correcta.
No obstante lo alcanzado, existen importantes desafíos que debemos enfrentar
en la coyuntura actual.
El primero de ellos está relacionado con el reciente proceso electoral. Los
mexicanos hemos tenido unas elecciones altamente competidas. De nueva cuenta,
ningún partido político tiene mayoría en el Congreso de la Unión. Por el contrario,
ambas cámaras son hoy, como lo han sido en los últimos seis años, espejo de la
pluralidad política que vive el país.
Esa confluencia de fuerzas, nos obliga a todos a buscar los consensos necesarios
para beneficio de México. Se trata de hacer a un lado las diferencias, y de poner
por delante nuestras coincidencias, sólo así podrán lograrse las grandes reformas
que requiere nuestro país, de cara a la consolidación de la democracia.
Una de estas reformas, que considero también son estructurales, es la iniciativa
para otorgar autonomía de gestión y presupuestaria al Ministerio Público de la Fede-
ración. El cambio consiste en hacer de la Procuraduría General de la República, un
órgano constitucional autónomo.
Esta transformación ha recibido un creciente apoyo en naciones de América
Latina, con las cuales México comparte una historia común. Naciones como Bolivia,
Chile, Costa Rica, o Paraguay, entre muchas otras, han optado por la autonomía con
el fin de fortalecer a la institución del ministerio público. Esta tendencia continental,
podría continuar su historia de éxito en México, como ha sido en otras latitudes.
C ULTURA DE
Sin duda, un Ministerio Público autónomo, representa la culminación de un largo
esfuerzo en favor de la imparcialidad en la investigación y persecución de los delitos.
Esto, aunado a otras reformas en materia de justicia penal, es nuestra defensa
frente al abuso o la negligencia, y es, sobre todo, nuestro aval de igualdad ante la
ley, como lo ordena la constitución.
En suma, un Ministerio Público autónomo, es la mejor apuesta hacia la conso-
lidación de nuestra democracia.
En el ámbito del Estado de Derecho y del imperio de la ley, una reforma de
esta naturaleza, abonaría terreno a la transparencia, a la eficacia, y a la confianza de la
sociedad en nuestro sistema de justicia.
Desde luego, sacar adelante esta iniciativa tomará tiempo, esfuerzo, y voluntad
de las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso, pero se trata del
siguiente paso hacia un México moderno y exitoso.
Es el siguiente paso, hacia el fortalecimiento de las instituciones de la república,
que son nuestro mayor tesoro nacional.
Es el siguiente paso, hacia una procuración de justicia expedita, que contribuya
eficazmente a la consolidación de nuestra democracia. Una democracia que, estoy
seguro, llegó para quedarse.

cegal
LA FUNCIÓN NOTARIAL
LIC. EDUARDO GARCÍA VILLEGAS,
Notario 15 del Distrito Federal
Es cierto que fui joven y casi ya soy viejo, durante toda mi vida escudriñé los misterios
del arte notarial ayudado de la divina gracia, leyendo, reflexionando y practicando
sin descanso este ejercicio: mis manos examinaron en prolongadas y continuas
prácticas este arte, adquiriendo firmes pruebas de su importancia, tanto oyendo a
otros como palpando y viendo sus resultados. En cualesquiera negocios humanos
de cuya ordenación legal se ocupe el notario conviene advertir dos extremos, a
saber: el Ius y el Factum; la cuestión de Derecho y de hecho. En efecto, el Derecho
lleva de la mano al conocimiento del arte notarial; el hecho a la facilidad en el
ejercicio: se engaña quien, sin estos dos recursos, pretenda conocer el arte notarial;
de donde se deduce que han de armonizarse en un buen notario. De uno y otro
surgirá cierta coyunda armoniosa para que sin arte no yerre como ciego en la apli-
cación de las leyes, ni resulte infructuoso por falta de habilidad en el ejercicio notarial.
ROLANDINO PASSAGGIERI (AURORA, SIGLO XIII)
EL NOTARIO, PROFESIONAL QUE

EJERCE UNA FUNCIÓN EN EL ESTADO
De acuerdo con el artículo 42, la Ley del Notariado para el Distrito Federal dispone
que el notario es el profesional del Derecho investido de fe pública por el Estado,
y que tiene a su cargo recibir, interpretar, redactar y dar forma legal a la voluntad
de las personas que ante él acuden, y conferir autenticidad y certeza jurídicas a los
257
actos y hechos pasados ante su fe, mediante la consignación de los mismos en ins-
trumentos públicos de su autoría. Por su parte, el artículo 26 de este importante
ordenamiento jurídico que rige nuestro quehacer profesional en la Ciudad de México,
señala que la función autenticadora es la facultad otorgada por la ley al notario para
que se reconozca como cierto lo que éste asiente en las actas o escrituras públicas que
redacte, salvo prueba en contrario.
La función autenticadora deberá ejercerla de manera personal y en todas sus
actuaciones de asesoría, instrumentación y juicio, conducirse conforme a la prudencia
jurídica e imparcialmente. La función notarial es el conjunto de actividades que el
notario realiza conforme a las disposiciones de esta ley, para garantizar el buen
desempeño y la seguridad jurídica en el ejercicio de dicha función autenticadora.
Posee una naturaleza compleja: es pública en cuanto proviene de los poderes del
Estado y de la ley, que obran en reconocimiento público de la actividad profesio-
nal de notario y de la documentación notarial al servicio de la sociedad. De otra
parte, es autónoma y libre, para el notario que la ejerce, actuando con fe pública.
Por último, el artículo 27 de la ley en comento precisa que siendo la función notarial
de orden e interés públicos, corresponde a la ley y a las instituciones que contem-
pla procurar las condiciones que garanticen la profesionalidad, la independencia, la
imparcialidad y autonomía del notario en el ejercicio de la fe pública de que está
investido, a fin de que esta última pueda manifestarse libremente, en beneficio de
la certeza y seguridad jurídicas que demanda la sociedad y sin más limitaciones ni
formalidades que las previstas por la ley.
Así, estos tres preceptos legales citados, nos abren una amplia multiplicidad de
temas para reflexionar. En efecto, la función notarial es pública ya que proviene del
Estado, autónoma y libre para el profesional del Derecho investido de fe pública.
Preguntaron en una ocasión a Federico de Montefeltro, Duque de Urbino,
acerca de lo que se necesitaba para bien gobernar un reino, a lo que él simple-
mente respondió: essere umano, ser humano. Así, la primera condición para que
un notario ejerza debidamente su función es que sea un humano con sus atributos
interactuantes de razón, emociones, cuerpo y espíritu. Ahora bien, este ser humano
ha sido investido de fe pública por el Estado y es, precisamente dentro del Estado
en donde se ejerce la función notarial.
C ULTURA DE
A partir de la Ley del Notariado expedida por Maximiliano se empezó a usar
la expresión funcionario para definir al notario.1 La Ley de 1901 también calificó
al notario como funcionario público así como las posteriores de 1932, 1945, y en el
texto original de la de 1980 siguieron este criterio. Fue hasta el 13 de enero de
1986 cuando se estableció que el notario es un profesional del Derecho. Vale la pena,
en este sentido, recordar que el artículo 24 de la Ley Reglamentaria del Artículo
5o. Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, dis-
pone que por ejercicio profesional debe entenderse la realización habitual a título
oneroso o gratuito de todo acto o la prestación de cualquier servicio propio de
cada profesión. Lo anterior, a pesar de que dicha ley no define en su texto lo que
debe entenderse por profesión ni por profesional, ni por profesionista.
Hay quienes sostienen que no puede separarse la actividad del notario con una
función del Estado, porque desde la clásica teoría de la división de poderes, o debe
pertenecer al Poder Judicial o al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, en donde
menos ubicación puede tener, pero no puede estar fuera. Otros dicen: las funciones
del Estado son efectivamente esas, pero no toda función del Estado debe confundirse
con la función pública, pues hay funciones públicas que no son propiamente funcio-
nes del Estado en el sentido de actividad jurisdiccional, de actividad administrativa
de algún poder o de actividad legislativa, pero no dejan de ser, precisamente, funciones
públicas. Incluso, se ha llegado a sugerir que la función notarial es parapública, esto,
para reafirmar que tiene un matiz complejo, muy especial.
Resulta claro que los notarios no son servidores públicos, y a esto contribuye
la siguiente tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
Notarios. No son servidores públicos. Conforme al artículo 108 de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos se reputan como servidores públicos,
entre otros, los representantes de elección popular y quienes desempeñen un empleo,
cargo o comisión en la administración pública. Ahora bien, toda vez que el notario
actúa por medio de una patente otorgada por el Estado, no puede ser conside-
1
El Notario Público es un funcionario revestido por el Soberano de la fe pública para extender y
autorizar las escrituras de los actos y contratos inter vivos o mortis causa. Ley Orgánica del Nota-
riado y del Oficio de Escribano de 21 de diciembre de 1865, artículo 1o.

rado servidor público, en atención a que su cargo no es de elección popular ni se
halla dentro de la administración pública estatal o municipal, además de que el notario
no depende del gobierno o de una entidad paraestatal, ya que si bien actúa por
delegación del Estado, no está dentro de su organización administrativa ni burocrática.
Acción de inconstitucionalidad 11/2002. Diputados integrantes de la Quincua-
gésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado de Jalisco. 27 de enero de 2004.
Unanimidad de nueve votos. Ausente: Humberto Román Palacios. Ponente: Hum-
berto Román Palacios; en su ausencia hizo suyo el asunto Genaro David Góngora
Pimentel. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Laura García Velasco.
El Tribunal Pleno, el veintiocho de junio en curso, aprobó, con el número
75/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiocho
de junio de dos mil cinco.2
La constatación de hechos y la necesidad social de su perpetuación, sentida
desde los más remotos grupos sociales, constituyen los elementos embrionarios
donde ha de buscarse el origen mismo de la función notarial. Por tanto, al notario le
corresponden tradicionalmente dos cometidos desempeñados con un esmero que
ha sido la razón de su ser; por una parte, comprobar la realidad de los hechos, y
por la otra, legitimar el negocio jurídico, dejando todo ello acreditado en un docu-
mento característico e irreductible.
Nuestro oficio es ancestral, milenario, y ha ido a la par de varias de las páginas
de mayor importancia en la historia de la humanidad, baste recordar a los antiguos
escribas egipcios; a los escribanos cartaginenses; a los testigos hindús; a los hetero-
géneos escribas hebreos, y al tabelión romano, hasta llegar a la Universidad de
Bologna, donde gracias a sus notables exegetas, y muy especialmente a la Summa ars
notarial, nació la enseñanza pública del arte de la Notaría y por supuesto a nuestro
Tlacuilo que es el antecedente más remoto del notario en el México precolonial.
Sabido es que siglos más tarde, la España descubridora no sólo volcó sus hom-
bres sobre la nueva y grande tierra, sino, también, sus instituciones y su cultura jurídica.
2
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, julio de 2005, tomo: XXII, Tesis: P./J. 75/2005,
página 795.
C ULTURA DE
No obstante, pese a la eficacia de las instituciones jurídicas peninsulares, la nueva
realidad humana, geográfica, social y económica, hicieron casi imposible la aplica-
ción del ordenamiento legal castellano. En consecuencia, se hacía necesaria una
legislación distinta, apta para el mundo nuevo.
Tuvieron que promulgarse normas jurídicas reguladoras de lo que como nuevo
representaba a los legisladores peninsulares. Nació así el Derecho Indiano que
pronto alcanzó frondosidad extraordinaria y que en muchos aspectos de la vida
social económica y jurídica, desplazó a un segundo plano al Derecho castellano tra-
dicional. En sí, para los españoles, el extraordinario hecho de haber hallado a América,
conllevaba la imperiosa necesidad de contar con personas aptas para dar testimonio
y fe de los nuevos descubrimientos. Con el primer descubridor llegó a América el
primer notario, Don Rodrigo de Escobedo. Posteriormente, Diego de Godoy
nombrado escribano por los conquistadores dio fe de la fundación de la Villa Rica
de la Vera Cruz el 21 de abril de 1519 lo que constituyó así el primer acto nota-
rial en nuestro país, y si bien a fines de 1573 se empezó a gestar la organización
del notariado con la Cofradía de los Cuatro Santos Evangelistas, no fue sino hasta
1592 que se fundo oficialmente. En dicha cofradía, se impartían clases teóricas y
técnicas para ejercer la escribanía, se integraba por los escribanos y sus familiares,
con la finalidad de auxiliar moral y económicamente a sus cofrades o miembros, a
manera de mutualidad que los apoyaba en caso de defunción. Fue en 1776 cuando
un grupo de escribanos inicio gestiones ante el rey, para erigir su Colegio de Escri-
banos, y en 1792, el rey de España le participó a la Audiencia de México haber
concedido a los escribanos autorización para que pudiesen establecer Colegio con
el titulo de real, autorizado para usar sello con armas reales y gozando de los privi-
legios reales y el 27 de diciembre del mismo año, se erigió con solemnidad el Real
Colegio de Escribanos de México, primero en el continente y que ha funcionado des-
de entonces en forma ininterrumpida, hasta nuestros días, ahora bajo el nombre de
Colegio de Notarios de la Ciudad de México, con cerca de 214 años de existencia.
Puede afirmarse que en la vida jurídica colonial, la institución notarial tuvo una
vigencia y un desarrollo semejante y paralelo a la de los demás países de Europa,
como lo muestra la incesante labor efectuada desde finales del siglo XVIII por el

Real Colegio de Escribanos de México, antecesor del Colegio de Notarios de la
Ciudad de México.
El notariado de corte latino, como el de nuestro país, es herencia de una vasta
experiencia histórica que le ha dado forma y contenido a un profesional que ilustra,
asesora y aconseja a las partes sobre la solución jurídica más viable para sus pro-
blemas, la gran mayoría de las veces antes del surgimiento de un litigio –lo que le ha
consolidado como una instancia preventiva por excelencia–, y cuya función culmina
con la redacción, lectura, explicación, autorización y registro de un instrumento
notarial, cuidadosamente encuadrado dentro de las normas del Derecho vigente.
Nuestra función fue conceptualizada hace varios siglos en Bologna, pero se ha
ido adecuando a la realidad actual en la que la conciencia de servicio y el constante
estudio deben crear una forma de vida, fortaleciendo a la institución de la que se
enorgullezca la sociedad.
Por su parte, el articulo 3o de la Ley del Notariado para el Distrito Federal
reconoce de manera expresa la raíz histórica de profesión al postular que el nota-
riado es una garantía institucional que consiste en el sistema que, en el marco del
notariado latino, se organiza como un tipo de ejercicio profesional del Derecho y
establece las condiciones necesarias para su correcto ejercicio imparcial, calificado,
colegiado y libre, en términos de ley.
Asimismo, la ley dispone que el notario, en virtud de su asesoría y conforma-
ción imparcial de su documentación en lo justo concreto del caso, en el marco de
la equidad y el Estado constitucional de Derecho y de la legalidad derivada del
mismo, reciba por fuerza legal del Estado el reconocimiento público y social de sus
instrumentos notariales con las finalidades de protección de la seguridad jurídica de
los otorgantes y solicitantes de su actividad documentadora.
La presencia y la actuación de los notarios en la sociedad, no solo histórica-
mente, sino cotidianamente, tienen una enorme relevancia. La función notarial no
es equiparable a la del juez ni a la del abogado, pero participa de modo efectivo
en la realización de los derechos fundamentales, con especial énfasis en los que
cuentan con menores recursos.
C ULTURA DE
Su imparcialidad y probidad debe extenderse a todos los actos en los que inter-
venga de acuerdo con ésta y con otras leyes. De su contenido resulta con claridad
que guarda una íntima conexión con la seguridad jurídica, así como con la libertad,
autonomía e intimidad de las personas.
La institución del notariado latino, acallando contundentemente a aquellas
opiniones peregrinas que la consideran anacrónica y rebasada por el tiempo, es la
vanguardista piedra angular de la seguridad jurídica, de la confianza, de la prevención,
y de la economía procesal, muy acorde con las sociedades que han adoptado el
sistema de Derecho escrito.
A la luz de las reflexiones anteriores, podemos estar de acuerdo con Carral y de
Teresa en que la función notarial es una función jurídica (y en ella destaca la actividad
profesional del jurista); es función privada (calificada, con efectos de publicidad, con
valor similar al de una función pública, y en ella destaca la actividad documental); y
es una función legal porque su existencia y atributos derivan de la ley. Estos carac-
teres al concentrarse en la función notarial, le proporcionan el carácter de autonomía.3
La función notarial –como afirmó el profesor Martínez Segovia– es como la
luz, que quien la produce es el notario, que quien la enciende son los que ruegan
al notario, pero el campo luminoso no los abarca solamente a ellos sino que también
abarca a los terceros. Por eso cuando estamos ejerciendo la función notarial, estamos
tratando con intereses privados, con relaciones privadas o sea constatando hechos.
La profesión del notario es una profesión de servicio y es en esto en lo que se parece
al servicio público. No es el notario un servidor público pero desempeña una función
esencialísima para la sociedad. Es fedante, porque actúa en el documento con su fe
pública, pero también es fedatario porque la comunidad le devuelve la creencia
en esa fe pública y tiene confianza en él. Así, la comunidad valora y aprecia al
notario.4
3
Carral y de Teresa, Luis, Derecho Notarial y Derecho Registral, México, Porrúa, 2005, páginas 83
a la 84.
4
Aguirre Godoy, Mario, La función notarial, Revista de Derecho Notarial, enero de 1988, año
XXXI, número 97.

EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE
Artículo 121 constitucional

La fe pública
Resulta evidente que el fundamento constitucional de la función notarial se encuentra

en el artículo 121 de nuestra Carta Magna, que a la letra dice:
Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos
públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la
Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos,
registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:
I. Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consi-
guiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.
II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.
III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales
o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste,
cuando así lo dispongan sus propias leyes.
Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en otro Estado,
cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razón de
domicilio, a la justicia que las pronunció, y siempre que haya sido citada personal-
mente para ocurrir al juicio.
IV. Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un Estado, tendrán validez en los otros.
V. Los títulos profesionales expedidos por las autoridades de un Estado, con sujeción
a sus leyes, serán respetados en los otros.
Por su parte, para el Distrito Federal, el artículo 122, base primera, fracción V,
inciso h es el fundamento local de la función notarial al disponer lo siguiente:
La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes
facultades:
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos
humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público
de la propiedad y de comercio.
C ULTURA DE
El artículo 3o. de la LNDF hace eco de esta disposición postulando que en el
Distrito Federal corresponde al notariado el ejercicio de la función notarial, de
conformidad con el artículo 122 de la Constitución.
Como se ha podido apreciar, el artículo 121 constitucional consta de un párrafo
y cinco fracciones. El primer párrafo, en el que nos detendremos en esta diserta-
ción, dispone que en cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a
los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros, asimismo,
el texto constitucional prevé que el Congreso de la Unión, por medio de leyes
generales, prescriba la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos,
y el efecto de ellos, sujetándose a cinco bases específicas.
Un primer aspecto al que queremos hacer referencia es a la consagración consti-
tucional de la fe pública. La fe es sinónimo de certeza o seguridad, es decir, creer
en algo que no nos consta, que no hemos percibido por alguno de los sentidos, y
tal como nos comentan diversos estudiosos el tema,5 según el origen de la autoridad,
la fe es religiosa o humana. La religiosa es la que proviene de la autoridad divina
que ha revelado algo a los seres humanos. La humana proviene de afirmaciones
hechas por el hombre. Si la fe humana proviene de una autoridad privada, es decir,
común, se llama fe privada. A esa clase pertenecen los documentos privados, es
decir, firmados por particulares, y que no tienen nada de fe pública si no son recono-
cidos legalmente ante alguna autoridad. Si el documento, por el contrario, proviene
de o es emitido por una autoridad pública, o por una persona investida de fe pública,
estamos en presencia de un documento público y por lo tanto en un caso de docu-
mento que tiene aparejada la fe publica.
Son muy diversas las fuentes que llaman fe publica a la calidad de documentos
determinados, suscritos por funcionarios cuyas aseveraciones, cumplidas determina-
das formalidades, tienen la virtud de garantizar la autenticidad de los hechos narrados,
y por consiguiente, su validez y eficacia jurídica. En función de la fe pública se imprime
5
Carral y de Teresa, L., Derecho Notarial y Derecho Registral, México, Porrúa, 1997. Pérez
Fernández del Castillo, B., Derecho Notarial, México, Porrúa, 1995. Ríos Hellig, J., La práctica del
Derecho Notarial, México, McGraw-Hill, 2004. Sepúlveda Sandoval, C., Nuestra fe publica ante
el Tratado de Libre Comercio, México, Lazcano Garza Editores, 1993.

autenticidad de lo narrado, que es la verdad de lo acontecido, sin que ello importe
sentar juicio subjetivo de la verdad que pertenece de modo absoluto a la conciencia
de los actores. Si el contenido de los documentos de fe pública fuera la verdad
esencial, estaríamos en presencias de la infalibilidad, y como bien afirma Hiram
Pozo,6 no existe texto legal alguno, ni sistema jurídico alguno que confiera seme-
jante virtud a los documentos así construidos. La fe pública, desde la antigüedad,
apareja seguridad y certeza de los derechos, que supone su recíproco respeto, sin
lo cual no existiría la paz social.
Los analistas coinciden en señalar al denominado formalismo antiguo como el
punto de partida diferencial, ya que las funciones notarias estuvieron durante siglos
en Roma, en manos de la magistratura. El juez, en la sentencia, no podía negar lo
que había visto su propia evidencia; no podía rectificar lo que había dicho, dictado
o narrado. Posteriormente, hecho histórico y narración en manos del mismo juez,
pero sólo en funciones notariales, continuaron juntos en su coetaneidad; pero
narración y proceso se separaron en el tiempo, aunque permanecían unidos por la
persona del juez. El ensayo más antiguo de función legitimadora se presenta en
Roma, mediante la jurisdicción con la in iure cessio. Sus orígenes se remontan a
los tiempos anteriores a las XII Tablas, si bien no alcanza pleno desarrollo hasta des-
pués de esta ley. Precisamente, según las XII Tablas, cuando la persona demandada y
llevada ante el magistrado –in iure– confiesa el derecho que asiste al demandante,
se la tiene por condenada sin necesidad de sentencia. El proceso romano era apto
para ensayos de certidumbre jurídica en sus más elevadas manifestaciones. De esta
manera se nos presenta a veces no como un organismo de coacción sino como
puro instrumento de especificación de la voluntad expresada en la ley en forma
general.
En este ámbito, en el Corpus Iuris Civilis se mencionan numerosos funciona-
rios que con distintos nombres, por mandato de la autoridad imponían el sello de
certeza a los edictos y documentos oficiales. El tiempo transcurre, y de todos los
funcionarios agregados al procedimiento judicial, fue ascendiendo el tabellion. En
6
Hiram Pozo, José, Fe pública, Buenos Aires, Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo XII, 1987, página 64.
C ULTURA DE
consecuencia, la fe pública dejó de ser exclusivamente una especie de concesión
soberana o desprendimiento del poder de imperio para lograrse por la actuación social
y privada que condensó la confianza pública. Por tanto, nació un poder jurídico que,
obedeciendo a exigencias de la realidad, se acentúa en la misma medida que pierden
vigor las formas oficiales. El tabellion, letrado y experto en las solemnidades preve-
nidas, redactaba los documentos que poseían las garantías de veracidad y legalidad a
las que los magistrados denominaban instrumenta pública confecta.
La segregación que implicó desasir a la función notarial de la dependencia judi-
cial, no constituyó una simple bifurcación sino que, por su esencia, su plenitud jurí-
dica y la enjundia de su contenido adquirió pronto el carácter axiológico que se le
reconoce. En suma, la fe pública notarial es el paradigma de la institución.
Dicha fe pública siempre debe constar en forma documental, la tiene y crea
el Estado con el fin de brindar seguridad jurídica. La fe pública es, por una parte,
obligatoria, esto es, no depende de la voluntad de los individuos en particular; la
sociedad tiene el deber de creer en ella, y por otra, nace del Estado por su dere-
cho a autodeterminarse de manera soberana (ius imperium) y es así como el Estado
determina la forma de otorgar seguridad jurídica al conglomerado pasivo universal,
que es uno de sus fines primordiales.
La fe pública del notario significa la capacidad para que aquello que certifica sea
creíble. Esta función del notario contribuye al orden público, a la tranquilidad de la
sociedad en que actúa, y da certeza que es una finalidad del Derecho. Si bien la fe
pública es la garantía que da el Estado, la fe notarial es la garantía que da el notario
al Estado y al particular al determinar que el acto se otorgó conforme a Derecho y
que lo relacionado en él es cierto, proporcionando así la seguridad jurídica.
El artículo 121 es la raíz que sustenta la función profesional de los notarios al
establecer que en cada estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los
actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros.
Ahora bien, como no se contiene en el resto de los preceptos constitucionales
disposición alguna a través de la cual se le haya transmitido a la Federación la facultad
de dar fe en relación a los hechos o actos en los que intervienen los gobernados,
se entiende que en virtud del referido pacto federal, es un ámbito de competencia

que se reservaron las entidades federativas. En consecuencia, la facultad para otorgar
fe pública respecto de los hechos y actos en los que intervienen los gobernados,
así como la fe pública registral, le corresponde a las entidades federativas a través
de los notarios y de los encargados de los registros públicos en cada una de ellas.
Asimismo, del contenido de los artículos 73, 74 y 76 de la Constitución federal
se desprende que dentro de las facultades que les corresponden tanto al Congreso
de la Unión, como a las Cámaras de Diputados y Senadores, no se contiene la de
legislar en materia de fe pública y de registros públicos, lo que ratifica que consti-
tuye un ámbito que se reservaron las entidades federativas al suscribir el pacto federal.7
La institución notarial es un producto genuino del sistema federal de gobierno de
nuestro país, tanto por la fecha en que se instituyen, como por su naturaleza y
razón de ser de su existencia, que es el estar al alcance del gobernado (y no cen-
tralizada y distante), así como por el funcionamiento que han venido teniendo en
cada entidad federativa. Conforme al artículo 121 constitucional analizado, la fe
pública registral le ha venido correspondiendo históricamente a las entidades fede-
rativas, y así debe seguir siendo en aras de la preservación y fortalecimiento de
nuestro federalismo.
La institución de la fe pública se tuvo que crear en virtud de la problemática y
cantidad de relaciones jurídicas que la mayoría de los ciudadanos no puede presen-
ciar y que requieren ser creídos y aceptados como verdad oficial. Así fue como se
ideó el sistema de investir a una persona de una función autenticadora, de modo
que al expedir un documento, pudiera decirse que estaba presente el Estado mismo,
puesto que en nombre de éste obra.
Se ha afirmado con acierto que el fundamento de la fe pública se halla en la
necesidad que tiene la sociedad para su estabilidad y armonía, de dotar a las
relaciones jurídicas de fijeza, certeza y autoridad, a fin de que las manifestaciones exter-
nas de estas relaciones sean garantía para la vida social y jurídica de las personas y
hagan prueba plena aquellas relaciones jurídicas que entran en la vida del Derecho
en su estado normal.
7
Hay que tener presente lo dispuesto por el artículo 124 constitucional: Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados.
C ULTURA DE
Tienen plena vigencia las palabras de Ortega y Gasset quien afirmó que Esta
fe no sería una opinión individual, sino al revés, una opinión colectiva, es decir, una
realidad independiente de los individuos y con la cual tienen éstos que contar, quie-
ran o no. Lo específico, lo constitutivo de la opinión colectiva es que su existencia
no depende de que sea o no aceptada por un individuo determinado. La realidad,
por decirlo así, tangible de la creencia colectiva no consiste en que yo o tú la acep-
tamos, sino al contrario, es ella quien con nuestro beneplácito o sin él nos impone
su realidad y nos obliga a contar con ella.8
Recordemos que la confianza puede entenderse como la expectativa que surge
dentro de una comunidad de comportamiento normal, honesto y cooperativo,
basada en normas comunes y compartidas por todos los miembros de dicha comu-
nidad.9 Esta aseveración parece hacernos retomar nuestra ruta hacía los propios
orígenes de la fe pública, como una creación jurídica invaluable para mitigar las incer-
tidumbres que surgen en la compleja e incesante interacción humana. Podemos, en
consecuencia, postular que la complejidad del mundo presente y futuro se reduce
gracias a la existencia de la fe pública.
La fe pública es uno de los tesoros develados del mundo del Derecho que en
mayor medida contribuye a la generación de confianza. Y así, el clima de confianza
existente entre los miembros de una sociedad puede incidir simultáneamente en
diversos aspectos, como el grado de cohesión social; las expectativas mutuas; la
gobernabilidad y la capacidad de concertación entre Estado y sociedad.
Asimismo, al analizar la función notarial, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación precisa que la fe pública es originalmente un atributo del Estado que tiene
por virtud de su imperio y es ejercitada a través de los órganos estatales y del notario.
De acuerdo con el sistema jurídico mexicano, el notario, sin formar parte de la
organización del Poder Ejecutivo, es vigilado por él y por disposición de la ley recibe
la fe pública del Estado, por medio de la patente respectiva. La fe pública notarial
8
Ortega y Gasset, José, Historia como sistema, Madrid, Obras completas, 1952, tomo 6, página 19.
9
Fukuyama, Francis, Confianza. Las virtudes sociales y la capacidad de generar prosperidad,
Buenos Aires, Atlántida, 1996, página 492.

debe considerarse como la garantía de seguridad jurídica que da el notario tanto al
Estado como al particular, al determinar que el acto se otorgó conforme a Dere-
cho y que lo relacionado con él es cierto. Esta función del notario contribuye al
orden público, a la tranquilidad de la sociedad en que actúa y da certeza.
TÓPICOS SOBRE LA FUNCIÓN NOTARIAL
La función notarial ha sido destacada tradicionalmente por los valores inherentes al

ejercicio de la fe pública. Por siglos el notario ha sido y es el depositario de la fe
pública, y esta expresión que se ha generalizado a nivel popular pretende resumir
una serie de bondades que se ha ganado el agente de la función notarial, y consecuen-
temente, el documento que de él emana, por el buen ejercicio de esa facultad
extraordinaria de que está dotado; de transformar en verdad, jurídicamente obliga-
toria, la expresión escrita que, cumpliendo las formalidades impuestas por la ley en
cada caso, supone la representación de un acto o hecho jurídico, que permanece
en el tiempo indefinidamente, que provoca consecuencias en el plano del Derecho,
sin posibilidad para las partes intervenientes de discutir su conformación formal o de
fondo, que serán inexorablemente las que surjan del documento, ajeno felizmente
a los intereses en juego o a las variaciones que pretenda imponerle la frágil memoria
humana, frente a la permanencia que reflejará el fruto de la función notarial.
La función notarial en
la Doctrina Internacional
La Doctrina Notarial Internacional se define como el conjunto de determinaciones,

recomendaciones y conclusiones de las ponencias presentadas por los notarios
miembros de la Unión Internacional del Notariado Latino, a la que México perte-
nece hace más de 50 años cuando se constituye, para amalgamar a los Colegios
de Notarios de todas las entidades federativas, la Asociación Nacional del Notariado
Mexicano, actualmente bajo la atinada presidencia del Notario David Figueroa Márquez.
C ULTURA DE
En la Junta de Consejo Permanente celebrada por la Unión Internacional del
Notariado Latino en La Haya en marzo de 1986 fue aprobada, entre otras, la
siguiente base fundamental del notariado de tipo latino:
La función notarial es una función pública que el notario ejerce de forma independiente
sin estar encuadrado jerárquicamente entre los funcionarios al servicio de la administra-
ción del Estado u otras corporaciones públicas.
La seguridad jurídica puede definirse como la certeza que tiene el individuo de

que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares,
establecidos previamente, es decir, representa la garantía que tiene el individuo en
una comunidad jurídicamente organizada de que sus derechos subjetivos serán respe-
tados por el soberano y la sociedad, de conformidad con las reglas jurídicamente
válidas en dicha comunidad. Ahora bien, como lo reconoció un colega español
Rafael Gómez Ferrer, existe también la llamada seguridad jurídica preventiva, consis-
tente en el establecimiento de instituciones que colaboran a que las normas jurídicas
aplicables a las relaciones privadas personales y patrimoniales sean conocidas, cum-
plidas y aplicadas por los ciudadanos en su vida diaria, y que mediante un riguroso
control de la legalidad de sus actos y contratos, se evite, o al menos se disminuya
la litigiosidad. Es pues, dentro de esa seguridad jurídica preventiva o cautelar donde
se ha encuadrado siempre nuestra función notarial.10
Evitar la conflictividad y colaborar a la paz social le da un verdadero valor aña-
dido a la función notarial, y el notariado debe incrementar su comunicación con el
entorno social y económico para que lleguen a conocerse las ventajas no sólo jurí-
dicas –paz social por disminución de la litigiosidad– sino también económicas, de la
seguridad jurídica preventiva, tanto para los usuarios directos del servicio notarial,
como para los terceros que, indirectamente, se benefician de él al evitar que sin
su conocimiento sea dañado su derecho, y para el Estado por ser más económica
10
Gómez-Ferrer Sapiña, Rafael, La función notarial y el campo de su actuación: economía de mer-
cado, libertades económicas y globalización de la economía, Revista de derecho notarial, abril de
1998, año XXXIX, número 111.

la seguridad cautelar que la represiva, siempre que la función notarial se preste en
condiciones de seriedad, rigor y eficacia.
Adicionalmente, se ha llegado a pensar que la actuación notarial en esta etapa
de la historia debe ofrecer la misma respuesta de agilidad y velocidad que caracte-
riza a los mercados económicos. Sin embargo –como sostiene Gómez-Ferrer– la
función notarial, en estos nuevos tiempos, no debe abdicar por una mal entendida
agilidad, antes bien potenciar, lo que constituye la esencia de la función, y lo que
la sociedad espera o debe esperar de ella, y en todo caso se merece.
LOS PRINCIPIOS ÉTICOS DE

Entre los valores que ocupan los niveles más altos de la escala axiológica se encuentran
los valores éticos y los valores sociales. Dichos valores generan sus correspondientes
responsabilidades éticas y sociales. La responsabilidad ética se vincula estrechamente
con la responsabilidad social, toda vez que una sociedad que carece de un acuerdo
sobre sus valores centrales, o lo que es igual, una sociedad sin justicia, carece también
de viabilidad y termina destruida por sus contradicciones internas. Para los profe-
sionistas del Derecho, en particular para los notarios, tener esto muy claro resulta
crucial. No hay república civilizada que no tenga, además de leyes buenas y malas,
necesidades grandes y pequeñas, y la ética es una de las más grandes.
Los profesionistas hemos ejercido nuestro derecho a la educación y llegado a
sus más altos niveles. El Estado tiene una multitud de responsabilidades respecto a sus
ciudadanos, sin embargo, un principio ético y social que debería interiorizarse
institucionalmente en todos los profesionistas del mundo es el de ningún derecho
sin responsabilidad.
En consecuencia, los notarios no hemos sido ajenos a este enorme reto y ceñi-
mos nuestra función profesional a una serie de sólidos principios éticos. Como bien
lo anota nuestro colega Jorge Ríos Hellig, la Deontología notarial o la ética notarial
debe estar basada en los principios que ordenan que el notario deba ser imparcial,
C ULTURA DE
calificado, colegiado y libre del poder público. La imparcialidad, calificación y colegia-
ción son características que obligan al notario a cumplir con sus fines deontológicos.11
CONCLUSIÓN
Resulta claro que el notario no es un funcionario público, por no estar enquistado

dentro de la organización de la administración pública, no recibir salario, no existir
contrato de trabajo o relación jurídica de dirección y dependencia; el Estado no
responde por los actos de él, su ingreso –como apunta atinadamente Bernardo
Pérez Fernández del Castillo– no es por nombramiento gracioso, sino por examen
de oposición y su cargo normalmente es vitalicio.12 El propio artículo 108 de nuestra
Carta Magna, en su primer párrafo, despeja cualquier incógnita que podría surgir al
respecto.13
Sin embargo, sí realiza el notario una función pública ya que autentica hechos o
actos jurídicos con fuerza de fe pública frente a todos, incluyendo al Estado; además,
instruye a los particulares que a él acuden del alcance jurídico de esos actos,
resguarda los documentos originales y expide copias.
La función notarial es de orden e interés público; incompatible con toda res-
tricción de la libertad personal, de las facultades de apreciación y de expresión, y
tiene una permanente actualidad, y tiene la suficiente vitalidad y solidez para seguir
respondiendo a las necesidades de la sociedad. Esto entraña el enorme reto de
mantenernos actualizados, con la mirada atenta a las nuevas realidades en un mundo
cada vez más vertiginoso y manteniendo nuestro liderazgo en la preservación de la
seguridad jurídica y el Estado de Derecho.
11
Ríos Hellig, Jorge, Los principios éticos notariales en la Ley del Notariado para el Distrito Federal,
México, Porrúa-Colegio de Notarios del Distrito Federal, 2001, página 9.
12
Pérez Fernández del Castillo, Derecho Notarial, México, Porrúa, 1993, página 151.
13
Artículo 108. CPEUM. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se repu-
tarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder
Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en gene-
ral, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el des-
empeño de sus respectivas funciones.

Como notarios somos privilegiados porque tenemos la capacidad y posibilidad
de ser los actores del cambio, de proponer alternativas y principalmente, de impul-
sarlas, siempre al amparo de la ley y de los más altos principios y valores. Somos
un gremio que con orgullo ratifica su compromiso compartido con los profesionales
de otras disciplinas y con la sociedad en la edificación, sobre bases responsables y
sólidas de un país mejor y más justo.
Finalmente, consideramos que el la función notarial es un instrumento catalizador
de la confianza social en las instituciones. En efecto, la confianza es la expectativa que
surge dentro de una comunidad de comportamiento normal, lo honesto y coope-
rativo, lo basado en normas comunes, compartidas por todos los miembros de
dicha comunidad.14 Mostrar confianza es comportarse como si el futuro fuera cierto,
va más allá de la información que se recibe del pasado y se arriesga definiendo el
futuro. La complejidad del mundo futuro se reduce por medio de la confianza que
sirve para superar el elemento de incertidumbre que se experimenta como la impo-
sibilidad de predecir el cambio de un objeto.15 En conclusión, la confianza es una
institución fundamental de la sociedad que mitiga la incertidumbre y consolida a la
seguridad jurídica. He aquí la importancia fundamental de la función notarial: forta-
lece al Estado de Derecho, impulsa la gobernabilidad democrática, genera confianza
y consolida la seguridad jurídica de las personas.
14
Fukuyama, Francis, Confianza. Las virtudes sociales y la capacidad de generar prosperidad,
Buenos Aires, Atlántida, 1996.
15
Luhmann, Niklas, Confianza, México, UIA-Anthropos, 1996.
C ULTURA DE
abril-mayo de 2007
FOROS DE CONSULTA POPULAR

FOMENTO DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y
FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
DE DERECHO
CHETUMAL, QUINTANA ROO
cegal
19 DE ABRIL DE 2007
PENSANDO EN LA CULTURA DE
LA LEGALIDAD
DR. SANTIAGO CARASSALE REAL,
Coordinador de la Especialidad en Cultura de
la Legalidad de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO-México)
E
LA EVIDENCIA DEL SENTIDO COMÚN
l divorcio entre el Derecho y la sociedad, la sensación de que la justicia, la

legislación, las autoridades publicas se encuentran en otro nivel, que no es el
de la sociedad, es una sensación comúnmente vivida por la mayor parte de
la población. La justicia es para otros, no para nosotros. Podemos partir de esta
sensación, esta impresión que el sentido común, el sentido de la mayor parte de
la gente, entiende como lo evidente, lo previsible, no se puede confiar en la ley,
ni en aquellos que la hacen, la aplican y la imponen. El sistema de Derecho, el
Estado de Derecho y la justicia no ofrecen mayores garantías, hay un grado de des-
confianza con respecto a todo el sistema de impartición de justicia y considero que
la consigna más clara es evitar tener contacto con cualquier representante de la ley
porque no hay garantía de lo que pueda pasar. Sin embargo la expresión inversa
también pertenece al sentido común la percepción de que la gente no cumple la ley,
que busca constantemente la ventaja, saltarse las reglas. La gente siempre está fuera
de la ley buscando su propia utilidad y quienes tienen la función de hacer cumplir lo
que está relacionado con la ley no lo hacen porque sería imposible que el sistema de
impartición de justicia ponga atención a todas las transgresiones a la ley. En suma,
todo esto forma un círculo vicioso. Parece que estamos girando en circulo entre
un Derecho que no responde a las demandas de la sociedad y una sociedad que
no respeta las reglas de la convivencia. ¿Cómo salir de este círculo?
277
ALGUNAS IDEAS HEREDADAS:
Nosotros como científicos sociales podríamos empezar a preguntarnos algunas cosas

sobre este círculo; por un lado, sería interesante conocer los puntos clave en donde se
plantea que esto es un círculo inevitable por ser una herencia decimonónica de un
sistema de colonización que habría establecido una forma de control donde la
consigna de la ley era la ley se acata pero no se cumple. En este contexto las
estructuras de clase hacen imposible que tanto las instituciones como las prácticas
culturales logren un cambio en la sociedad.
Para esta visión determinista la tradición del mundo de la vida premoderno de
Latinoamérica impidió el desarrollo de una tradición política moderna. Para algunos
de estos pensadores la tradición premoderna coexiste con un sistema político institu-
cional moderno, sobre el cual sin embargo prevalece. Por otra parte pensadores
de esta corriente cuya postura es más radical, sostienen que ni siquiera el sistema
político es moderno. Para estos últimos, el paso de la colonia a los Estados nación
no alteró significativamente las estructuras políticas y las estructuras sociales.
Otra postura sostiene la visión de un desarrollo cultural e institucional desequi-
librado, en donde podemos encontrar instituciones y patrones culturales de carácter
moderno, que contienen una orientación liberal y democrática, junto a los cuales
podemos encontrar instituciones y patrones culturales detenidos en el tiempo, con
rasgos autoritarios, con formas de control jerárquico y patrimonial. Esto marca un
mapa complejo tanto a nivel institucional como cultural, que genera tensiones y reali-
dades de un carácter muy particular.
Para reflejar esta realidad podemos citar la frase de Buarque de Holanda cuando
reflexionado sobre la situación de Brasil afirma que el Derecho es la creación de
un mundo falso y sin embargo más eficiente que el mundo verdadero. Si bien la
falsedad se da por la tensión en que vivimos en este mundo que combina patrones
contradictorios de reglas y valores, sin embargo es necesario recalcar que esto fun-
ciona, constituye un orden social.
Se puede plantear que con la expansión democrática, esta tensión se torna
cada vez mas evidente, cada vez más ingobernable, es por esto que es necesario
plantear nuevos caminos, nuevas alternativas.
C ULTURA DE
278 LA L EGALIDAD cultura de la cegalidad
LOS PROBLEMAS DE
Esta cita apunta a que la falsedad se da en estos patrones institucionales con carac-
terísticas democráticas; pero la realidad crea la eficiencia de la constitución de un
orden que tiene rasgos de autoritarismo desde el ámbito político, cultural y hasta
económico. Yo diría, también, que lo que hace la democracia es poner en evidencia,
una vez más, esta estructura desigual y combinada de patrones autoritarios. Considero
que actualmente se da más énfasis en cómo se relaciona esta tensión social, más que
en cómo se relacionan las reglas de actos de control y de procedimiento del régi-
men político, lo pienso, digamos, en el momento en que nos ubicamos en la idea
de transición, tema del cual han surgido recientemente muchos estudios, mismos
que se han centrado en el problema del régimen político, lo que ya ha sido reba-
sado, por lo que habría que preguntarse qué hay más allá del régimen político y
cuáles son las condiciones que hacen posible un Estado de transición. En este sentido
podríamos pensar en cómo el Estado texturiza a la sociedad, lo que significa la posi-
bilidad de que el Estado regule e instituya diversos patrones culturales que de alguna
manera sustenten este régimen político democrático.
También tenemos el caso de los Estados de transición que emergieron en el
Cono Sur, en los que se pasó de una dictadura militar a un sistema democrático,
creo que el caso mexicano es más complejo y que el concepto de dictadura del
gobierno que tenemos en el Cono Sur no es como en el caso mexicano, creo que la
transición en verdad ha sido mucho más larga y seguirá siendo más de lo que cual-
quiera piensa, de acuerdo a los ejemplos del Cono Sur. Creo que esa transición no
es sólo el paso de una cúpula que gobierna a otra, sino que es el paso también
de una estructura de regulación y orden en el Estado de excepción, no es sólo
ocupación de un sector en el gobierno, sino de las prácticas del Estado como una
actividad política de resolución de conflictos que permite muchas veces dejar de
lado a la propia legalidad.
Pero por otro lado debemos pensar que la sociedad, cada vez más deman-
dante, juega un papel político y electoral en el ámbito de las instituciones, por lo
que debíamos discutir también si existe ya una texturización inversa, es decir, si la
F OROS DE C ONSULTA P OPULAR

cultura de la cegalidad F OMENTO DE LA C ULTURA ... 279
sociedad al constituir una realidad que se opone al Estado ha ido conformando una
texturización dirigida al Estado y esa sea la forma en que la sociedad llega al Estado
y la permea.
La sociedad se desarrolla en el marco de una moral colectiva basada en el
orden jurídico o normativo, y se autoconstruye en procesos que muchas veces no
corresponden a ese orden, por lo que se distinguen dos niveles de aplicación de
la ley: uno, el de quien la interpreta y le da continuidad concreta para resolver un
caso; y otro, el de quien la impone cuando se habla de una eficacia heterónoma
con relación a la ley que se impone al propio Estado. Dentro de este marco entraría
el problema de cómo la ley se aplica al propio gobierno, estas dimensiones darían
cuenta o podrían aclarar cómo se texturiza la ley por parte del propio Estado que
supuestamente tiene el monopolio de la violencia legítima. En este sentido podría-
mos ver esta texturización por los dos lados, ya que no puede haber texturización
social si no hay intervención política mediante los programas dedicados al ejercicio
de la ciudadanía y sobre Cultura de la Legalidad; pero tampoco puede haber una
texturización solamente desde el lado del Estado donde más que un deber es
una cuestión de ser.
Hay una intervención individual, ciudadana y colectiva de diversas formas para
hacer que el Estado se texturice legalmente, por eso planteo que la perspectiva
más amplia sobre el problema de la texturización termina apagando ciertas carac-
terísticas legales que no caen en cuestiones clásicas de la política, y que no son
actores políticos en la medida en que no juegan en este orden. Por todo esto consi-
dero que no puede haber una Cultura de la Legalidad sin reconocer estas dos
dimensiones.
Sin embargo, es posible pensar que en un sentido estricto de Cultura de la
Legalidad el problema se refiere a la eficacia autónoma de la ley más que a un pro-
ceso de texturización del Estado. Creo que las dos generan una sinergia necesaria y
que el logro más claro de la Cultura de la Legalidad pasa por este lado de la eficacia
de la autonomía de la norma. Existe, asimismo, un paralelismo en esta sinergia que
plantea cómo hacer de las dos proposiciones una forma de hacer sinergia autoritaria
y democrática.
C ULTURA DE
Es necesario considerar que en el fondo de esta discusión también debemos
pensar en dónde comienza este movimiento de sinergia, ya que a veces está la
tensión de esperar que la otra parte dé el primer paso y a veces en la realidad hay
un sentido que sobrepasa las expectativas, lo que solamente puede dar comienzo
a otras cosas. También tendremos que pensar que la Cultura de la Legalidad debe
ser un proceso de sinergia entre estas dos formas de concretización legal, por otra
parte creo que lo que está atrás y lo que se planteó como problema de esta sinergia
negativa autoritaria es lo que unos llaman legislación nominable y nominal.
HERMOSILLO, SONORA
cegal
26 DE ABRIL DE 2007
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y
LA JUSTICIA
LIC. HÉCTOR RODRÍGUEZ ESPINOZA,
Catedrático de las Universidades del Noreste y de Sonora
G
CULTURA
uillermo Bonfil Batalla, en su ensayo La querella por la cultura, entiende

la cultura como un plano general ordenador de la vida social que le da
unidad, contexto y sentido a los quehaceres humanos y hace posible la
producción, la reproducción y la transformación de las sociedades concretas. Esta
querella no puede ser más la ocupación onanista y desvelada de unos cuantos, ni
el tema tan inevitable como intrascendente de una charla de salón. En la opción
del proyecto cultural que modele el México de mañana, se decide nuestro ser y
nuestra manera de ser. Es asunto vital para todos: vamos tomándolo en serio.
Bonfil fincaba su exhorto en una definición de cultura que se abre paso con
dificultad aun en los medios políticos y académicos especializados. Tanto su noción de
cultura como su exhorto son muy atingentes en el enfoque que debemos proponer
para atender el problema de la ilegalidad, de la inseguridad y de la injusticia, porque
permiten comprender su alta complejidad y sugieren caminos por recorrer. El hecho
de que no exista en nuestro país una Cultura de la Legalidad y de la justicia, de
ninguna manera significa que no haya una manera de ser y hacer.
283
DERECHO
Por su parte los juristas que –como ironizaba Kant desde el Siglo XVIII– seguimos
buscando, sin encontrarla, una definición universal e irrefutable del concepto del
Derecho, al menos coincidimos en que es un orden coactivo de conducta, según
Hans Kelsen; o, con Eduardo García Máynez, es un orden concreto, instituido por
el hombre para la realización de valores colectivos, cuyas normas –integrantes de
un sistema que regula la conducta de manera bilateral, externa y coercible– son
normalmente cumplidas por los particulares y, en caso de inobservancia, aplicadas
o impuestas por los órganos del poder público.
Los conceptos de cultura y de Derecho coinciden en que constituyen un orden
del ser y del deber ser, jurídico y de moralidad laica, de la vida social en cierta época
y lugar.
Pero la cultura y el Derecho operan a través de las instituciones del Estado
mediante la Política, término ampliamente utilizado a partir del Siglo V antes de Cristo
en Atenas, gracias a Aristóteles. Es el proceso y actividad orientada ideológicamente
a la toma de decisiones de un grupo para la consecución de unos objetivos. La
Teoría del Estado o Ciencia Política estudia dicha conducta.
Los estudiosos de la historia de las ideas políticas, sus contenidos y métodos
concluyen que la disciplina cuenta con suficiente presencia académica, publicaciones y
se prodigan los manuales didácticos. Sabemos de ciclos de conferencias publicadas
que cubren toda la evolución histórica desde la Edad Media.
DE LA JUSTICIA
La cultura jurídica y la cultura política comprenden la llamada Cultura de la Legalidad

y de la justicia, que hunde sus raíces en la Revolución Francesa, entre 1789 y 1799,
cuyas consecuencias fueron la abolición de la monarquía absoluta y la proclamación
de la república, eliminando las bases económicas y sociales del Antiguo Régimen,
evento considerado como parte de las revoluciones burguesas, y la inspiradora de
las que la sucederían durante el siglo XIX.
C ULTURA DE
La historia de la Cultura de la Legalidad en México no es nueva. Su inicio se
remonta a los Sentimiento de la Nación, al sentimiento de lo justo que brotó un
día, hace ciento noventa y tres años, en aquel maravilloso documento que lleva por
nombre el Decreto Constitucional de Apatzingán. Las palabras proceden de Morelos,
del Capitán del Anáhuac, que fue el primer socialista humanista de América:
La buena ley es superior a todo hombre
Luego del año 1824, cuando fue electo el primer presidente Guadalupe Victoria,
fueron creadas las cámaras de senadores y de diputados, para muchos el nacimiento
de nuestro Estado de Derecho.
La Cultura de la Legalidad es la aceptación jurídica y moral laica de un marco
jurídico constitucional y legal –previamente promulgado– por parte de los ciudadanos
y habitantes de un Estado. Actúa sobre la política nacional del Estado de Derecho,
pues tiene que ver con la actuación del gobierno.
Es un mecanismo de autorregulación individual y regulación social que exige,
de todos y cada uno de los ciudadanos, una armonía entre el respeto a la ley, las
convicciones morales y las tradiciones culturales. Es crear la costumbre de mane-
jarse cotidianamente con legalidad, sin que una tercera persona tenga que forzarnos.
Es estar conciente de que si uno actúa de esa forma, se está colaborando a mejorar
la sociedad de la que siempre nos quejamos, pero que nosotros deterioramos. No
actuar con legalidad puede ir desde una mínima infracción de tránsito, hasta crímenes
graves. Cualquiera de ellos enferma a la sociedad y hace que la convivencia sea
cada vez más imposible.
CARACTERÍSTICAS Y EJERCICIO
Los expertos atribuyen ocho características a la Cultura de la Legalidad y de la justi-

cia. Hagamos un ejercicio y cotejémoslas con nuestra realidad:
1. Las personas de una sociedad conocen las partes esenciales de las leyes más impor-
tantes del documento oficial que las rige.

Nuestra educación integral y la legal es deficiente y nuestros índices de lectura –de
menos de un libro por habitante al año– nos condenan.
2. La mayoría de las personas en una sociedad aceptan y comprenden las leyes mar-
cadas por ellos mismo o por sus representantes.
Como toda sociedad moderna, nuestra elefantiasis legislativa lo hace imposible aún
para los especialistas en Derecho, sin perjuicio del famoso apotegma de Von Kirchman
desde 1847: ¡Basta una palabra del legislador, y bibliotecas enteras se convierten en
basura!
3. La sociedad está controlada y estructurada legalmente por poderes de la Unión y
un gobierno bien organizado.
Ciertamente nuestra estructura constitucional abstracta está incólume, pero el
problema es la eficacia concreta de sus instituciones y la estructura técnica y ética
de las personas que las encarnan.
4. Existe un castigo o sanción a las personas o grupo que cometan una violación a la ley.
La cifra negra de la delincuencia nos dice que, aproximadamente, de cada 100 críme-
nes que se cometen, 12 son denunciados. De esos 12, sólo 10 llegan a la fase de
averiguación previa. De esos 10, 8 son consignados ante el juez. De los 8 consig-
nados, 6 son sujetos a proceso y merecen castigo. De quienes merecen castigo, las
garantías individuales y la legislación sustantiva o procesal penal les permiten libertades
anticipadas y no pocos reinciden, en un círculo perverso. Una fortuna gastada, para
una punibilidad del 5 por ciento.
5. Existe un proceso de defensa de acusados.
Sí existe, pero siendo la filosofía de la defensa penal un fruto humanista para los ino-
centes acusados, por error o injusticia, una clase de abogacía particular les otorga, a
los culpables, su encubrimiento, su complicidad y su no poco redituable modus
vivendi.
6. Existe un sistema de apoyo a víctimas.
Sí, en una tardía reforma constitucional se les rescata del olvido y les otorga el dere-
cho a recibir asesoría jurídica e información del proceso; a coadyuvar con el Minis-
terio Público; a recibir atención médica y psicológica de urgencia; a que se le repa-
re el daño y a solicitar medidas para su seguridad y auxilio.
7. Existe un sistema para cambiar las leyes.
Sí, el método rígido del Artículo 135 constitucional que gradualmente alcanza su eficacia.
C ULTURA DE
8. Se condena a la delincuencia y corrupción.
Ya dijimos que prácticamente no. La corrupción es otro ingrediente que no puede
soslayarse y nos pide un alto.
CORRUPCIÓN
Mal endémico de México, sabemos que la corrupción por medio del soborno es
un fenómeno universal, y todas las culturas, con pequeñas excepciones, desaprue-
ban los actos de reciprocidad, las dádivas a cambio del favor de un funcionario.
Las narraciones sobre la aplicación del Derecho hispánico en las tierras de la
Corona Española dan cuenta de medios de control, en las visitas y en los Juicios
de residencia. Las primeras, en el momento en que la sospecha o la denuncia surgie-
ran, mientras que las segundas sólo se exigían al terminar su mandato la autoridad
residenciada.
El propio Hernán Cortés, gobernante de México, después de conquistarlo fue
sujeto a un juicio de residencia, por su irregular forma de actuar.
No siempre fue igual el Juicio de Residencia. Se perfeccionó y podían ser sus
sujetos los virreyes, gobernadores, militares, intendentes, presidentes de audiencias
y oidores, entre otros.
En agosto de 1997, un grupo de investigadores alemanes de la Universidad de
Gottingen lanzó al ciberespacio la primera clasificación internacional que mide niveles
de corrupción en el mundo y empezó por analizarla en 41 países.
Transparencia Internacional calificó a nuestro país, en su primer informe público,
en un deshonroso lugar, entre 41 países.
De momento la clasificación incluyó sólo a países, pero la medida no está circuns-
crita al gobierno, sino que refleja el nivel de corrupción promedio en el país con
todos sus sectores.
Queremos reflejar la corrupción que podría encontrar un ciudadano común, si quiere

hacer un negocio o ir de turista simplemente, como parámetro estadístico, se dijo.
La clasificación da una idea general con base en las comparaciones y parámetros

de referencia. Entre más cerca se esté del diez, más limpia es la sociedad analizada.

Los países menos corruptos de los clasificados fueron Nueva Zelanda, Dina-
marca, Finlandia, Canadá, Suecia, Australia, Suiza, Holanda y Noruega.
Los diez países más corruptos fueron Indonesia, China, Paquistán, Venezuela,
Brasil, Filipinas, India, Tailandia, Italia y México.
Con clasificaciones medias fueron Estados Unidos, Chile, Corea del Sur, Malasia,
España y Francia.
En el Año 2000, México cayó del lugar 55 al 59, entre 90 naciones.
Para el año 2001 moderó su posición. En el año 2006 obtuvo el lugar 66,
entre 158 países.
La confianza de los mexicanos en la honestidad de los políticos está debajo de
la media que expresan ciudadanos de otras naciones, según informes sobre com-
petitividad mundial que elabora el Foro Económico Mundial, grupo independiente
con sede en Davos, Suiza, del que forman parte las empresas más importantes
del planeta y que cuenta entre sus consultores y colaboradores a prestigiados
académicos.
Al analizar a un grupo de 75 países, los informes conceden bajas calificaciones a
México, no sólo en la confianza del público hacia los políticos, también entre hombres
de negocios con práctica de pagar sobornos al gobierno.
En el indicador de la confianza del público en la honestidad de los políticos,
sitúa a México en el lugar 43 de 75 naciones, con una calificación de 2.5.
En conclusión: de los ocho parámetros, México cumple dos: 2.5 de calificación.
INSEGURIDAD PÚBLICA
Vinculado con la ilegalidad y la injusticia, existe el problema de la inseguridad.

Nelia Tello y Carlos Garza, de Estudios de Opinión y Participación Social, AC,
en su artículo La Cultura de la Legalidad, antídoto de la inseguridad, sostienen que
de entre los múltiples problemas que afectan al sistema de interacciones que con-
forma a nuestra sociedad, el de la inseguridad se ha instalado en el centro de las
preocupaciones de los individuos.
C ULTURA DE
Realizaron un estudio en 16 ciudades de más de 500,000 habitantes que arrojó
que en 9 de ellas el porcentaje de personas que se dijo especialmente preocupada
por la inseguridad y la violencia fue superior al 50 por ciento.
El tema está ciertamente en la agenda de los gobiernos, ocupa espacios impor-
tantes en la de los organismos internacionales, y circula en los medios académicos
una vasta producción intelectual. Sin embargo los datos sugieren que la inseguridad
en su dimensión objetiva y en la subjetiva no cede un ápice, está ahí en el incre-
mento constante de hechos delictivos y de sus víctimas, en el miedo que modela
conductas y actuaciones de los individuos.
El reto continúa siendo profundizar el diagnóstico, sobre todo explorar modelos
de intervención que resuelvan de raíz el problema y propicien nuevas realidades.
En una visita que realizó a la Ciudad de México el alcalde de Palermo, Leoluca
Orlando, con el prestigio internacional de haber revertido de manera significativa
tendencias delictivas en la cuna de la mafia y que tuvo como objetivo conocer el
proyecto comunidad segura de la ciudad de México, señaló que el único antídoto
que existe contra la inseguridad es la Cultura de la Legalidad. y su extrañeza de que
los políticos se dedicaran a hablar únicamente del combate a la inseguridad, pero
nunca aludieron a la legalidad.
Desde 1995 Alducin y Asociados, por encargo de la Dirección de Desarrollo
Político de la Secretaría de Gobernación realizó un estudio sobre Cultura de la
Legalidad centrado en el fenómeno de la corrupción. El propósito fue tratar de
excavar detrás de ese fenómeno, sus motivaciones, sus causas, y entender por qué
en México se ha convertido en un medio para evadir la burocracia, un método
para la redistribución de la riqueza; el aceite que hace que funcione una máquina
social muy compleja.
Salta a la vista la conciencia de los entrevistados sobre la inexistencia en México
de una Cultura de Legalidad y de la justicia: el que sólo 14.6 por ciento se haya
pronunciado de acuerdo con la idea de que en México la gente sí respeta la ley,
no es asunto menor.
Debemos conocer más a fondo qué es lo que se está diciendo; plantearse si
será posible que la legalidad forme parte de nuestro ser y actuar como individuos

en sociedad con una percepción como la que arrojan los datos duros y deprimentes
de las encuestas. Mientras esa percepción no se transforme –lo cual implica que
los individuos tengan nueva y diferente información, y experiencias y que estén en
condiciones de organizarlas de otra manera distinta–, la legalidad y la justicia seguirán
siendo algo completamente marginal en nuestra vida en sociedad.
Este tema, como asunto nodal en el posible despliegue de una nueva cultura,
y en consecuencia la vigencia plena de un Estado de Derecho, requiere no sólo
ser abordado por los especialistas, sino que se tiene que incubar en la conciencia de
los ciudadanos y desde ahí provocar nuevas actitudes y valores, que a su vez induzcan
nuevos comportamientos.
La educación juega un papel fundamental, sin embargo es insuficiente toda vez
que el mensaje educativo que se transmite en el aula, las más de las veces en condi-
ciones poco favorables para el aprendizaje, es anulado por el mensaje que la dinámica
social real transmite en sentido inverso.
Se trata de un asunto delicado por sus consecuencias, como queda puesto en
evidencia a diario, al extremo de que los medios se transformaron en una página
roja que nos remiten a situaciones de franco barbarismo.
El cuestionamiento es sobre las causas que inducen a los individuos a pensar
de esa manera. La más evidente remite a la desconfianza en el orden institucional;
la cual, sin dejar de ser importante, podría estar encubriendo fenómenos de mayor
envergadura, como la negación misma de la vida en sociedad.
Los resultados de la encuesta manifiestan un sistema social que no funciona,
cuando lo evidente es que así como es, con su corrupción, su ilegalidad, su arbitra-
riedad, su injusticia, su patrimonialismo, etcétera, el sistema funciona, ha funcionado
y la gente sabe vivir en él, da mordida, sabe cuándo cumplir y no cumplir la ley,
sabe cuándo y cómo negociar la desobediencia, el sistema funciona; ese es segu-
ramente el problema.
¿Qué es lo que hay que transformar? En buena medida es la forma en la que
como individuos y sociedad nos ubicamos frente a problemas que, como el de la
inseguridad, son una totalidad compleja, multicausal y causa de múltiples efectos.
Cabe reflexionar sobre el papel que le corresponde a una actitud así en la inefi-
ciencia del aparato judicial en el cumplimiento de sus funciones. ¿Cuántas veces no
C ULTURA DE
hemos leído o escuchado que las autoridades correspondientes se han tenido que
desistir de tal o cual proceso que se le sigue a un delincuente, simple y sencilla-
mente porque testigos que podrían declarar rehuyen esta responsabilidad?
PODER JUDICIAL FEDERAL
El 8 de abril de 2002, Dato Param Cumaraswamy, relator de la ONU sobre la Indepen-

dencia de Jueces y Abogados, ante la 58 Comisión de Derechos Humanos presentó
en Ginebra el informe sobre su visita al país: Impunidad y corrupción. Tremendo
problema social en México, afirmó.
Resalta que en su visita, en mayo de 2001, el Procurador General de la Repú-
blica le informó que la corrupción había alcanzado niveles muy altos, pues los
funcionarios públicos se valen de sus cargos para enriquecerse y resulta muy compli-
cado detectarlo.
Cumaraswamy sostuvo que la corrupción afecta a entre 50 y 70 por ciento
de los jueces del nivel federal, y que ese fenómeno se está extendiendo en el seno de
los órganos judiciales, debido a la influencia de los traficantes de droga. Aseveró
que la impunidad para todo tipo de delitos es de 95 por ciento, y que parte de
ese problema radica en la ineficacia de las investigaciones penales, pues tan sólo 10
por ciento de los juicios abiertos desembocan en condena.
Dio cuenta de la reunión con el equipo intersecretarial, donde se derivó que
la población había perdido confianza en las instituciones de procuración y adminis-
tración de justicia, y que un funcionario lo corrigió: no es que hayan perdido la
confianza, sino que nunca la han tenido.
Refiere que a pesar de que en 1994 se realizó una reforma constitucional que
pretendió consolidar el sistema de procuración y administración de justicia, sean
cuales fueren los cambios introducidos, éstos no se aprecian en realidad; siguen
vigentes el recelo, la falta de fe y la desconfianza en esas instituciones.
Cita como primer problema de envergadura la falta de una reforma integrada
del sistema de justicia, porque no puede funcionar bien cuando los procuradores,
jueces, magistrados, defensores y abogados trabajan cada quien por su lado.

De las reuniones con defensores de Derechos Humanos, destaca que en
México el hostigamiento a los defensores de Derechos Humanos es un problema
constante. Especialmente en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, viven un estado de inse-
guridad permanente.
Apunta que las Comisiones de Derechos Humanos no gozan de una posición
sólida, ya que no son lo suficientemente influyentes para obligar a las autoridades
a respetar las recomendaciones que emiten y que las autoridades no han cumplido
la mayoría de ellas y que entre la sociedad hay preocupación de que el Ombuds-
man nacional entregue a las autoridades expedientes confidenciales.
Hace notar su preocupación de conoció casos de trabajadores migrantes y
niños quienes viven en condiciones análogas a la esclavitud: Fueron contratados para
trabajar en una granja agrícola en Chihuahua; 60 días de trabajo ininterrumpido,
incluidos los domingos, con pagos de 60 pesos por jornada que se reducían a la
mitad si no se alcanzaba la cuota de producción y sin descanso. No se les permi-
tía salir de la plantación, en cuya tienda tenían que adquirir sus artículos de primera
necesidad; carecían de seguro médico y recibían un trato humillante. Los indígenas
denunciaron que las autoridades se mostraron indiferentes a sus quejas y se ponían del
lado de los empleadores.
Estas prácticas son recurrentes en los estados donde hay muchos migrantes
indígenas –señala–.
Y concluyó: La impunidad y la corrupción parecen no haber perdido fuerza en
México. Sean cuales fueren los cambios y las reformas introducidas, no se aprecian
en la realidad. Siguen patentes el recelo, la falta de fe y la desconfianza de la pobla-
ción en las instituciones de administración y procuración de justicia.
El informe causó el escándalo natural del caso.
La H. Suprema Corte de Justicia difundió una Respuesta al informe del relator
de la ONU, donde enfatiza que preocupa que aun con base en esas expresiones
carentes de toda metodología y de sustento probatorio, el relator aceptara infor-
maciones que están muy lejos de la realidad y que no resisten ningún juicio serio
o razonable.
C ULTURA DE
Enfatizó que la misión de Dato Param resultó nociva, porque en lugar de hacer
una investigación para ver en qué forma se apoyaba la independencia de los jueces
–que era su mandato–, lo que hizo fue denostarla.
En Ginebra, la verdad no peca, pero incomoda, fue la frase que utilizó Dato
Param Cumaraswamy, en respuesta a las críticas y ataques de la judicatura mexicana
al informe de su misión.
Al poco tiempo después, en una especie de unas por otras, el Presidente de
la Corte recibió el premio Rule of Law que otorga la American Bar Association. El
evento se realizó en el Instituto Cultural de México en Washington, donde por pri-
mera vez una Suprema Corte de América Latina es acreedora a este reconocimiento.
Góngora comentó que dicha distinción es un aliciente para seguir el camino
que nos hemos trazado desde hace ocho años y que no es otro, que el estricto
apego al Estado de Derecho, a los derechos de los individuos y a la convivencia
armoniosa entre órganos del poder.
Aunque reconoció que el avance logrado en el sistema judicial no se debe úni-
camente al avance aislado que ha tenido la Corte, también al esfuerzo de todos
los jueces y magistrados quienes desde la trinchera, día a día, han tenido que
enfrentar los embates de las circunstancias adversas que en múltiples ocasiones se
presentan inesperadamente.
ESTADO DE DERECHO
Sólo modelando y forjando, desde la familia y la educación temprana, una cultura

de los valores constitucionales y de la legalidad, será posible construir un Estado de
Derecho constitucional y democrático, regido bajo el Imperio de la ley y de la
justicia.
Platón en La república afirma que un Estado que no fuera dirigido según la jus-
ticia, se reduciría a una gran banda de ladrones.
Platón desarrolla a partir de este argumento toda su ética de la polis griega,
que, según él, funciona sobre la base de la ética de ladrones. No descubre ninguna
otra ética. El argumento hizo historia. Aparece con mucha regularidad en los

pensadores posteriores hasta Adam Smith, que considera toda ética de la empresa
capitalista a nivel de la ética de la banda de ladrones. Pero aparece igualmente en
los evangelios y en San Agustín en La Ciudad de Dios.
La referencia aparece en los evangelios en la escena de la purificación del
templo. Jesús denuncia al templo como cueva de ladrones, es decir, como institu-
ción regida por la ética de los ladrones; en el evangelio de Juan lo denuncia como
casa de comercio. Frente a estas cuevas de ladrones Jesús pone el reino de Dios.
ÉTICA Y MEDIOS
Los filósofos, especializados en ética y medios, sostienen que la única manera de

vencer el actual imperio de la cultura light y de superar la percepción de la corrup-
ción como lo normal, es construyendo una sociedad civil con sentido de crítica.
Tradicionalmente, uno de los papeles que cumplían las religiones consistía en
dictar normas absolutas y heterónomas, que recibíamos a modo de mandato orde-
nado por una autoridad divina o socialmente jerárquica. A partir de la laicización
resultante de la Ilustración, y con la conformación de la institución de la familia
durante el Siglo XIX, sería ésta la que se ocuparía de transmitir los valores.
Pero con la crisis del modelo tradicional de familia, y con el cambio de los víncu-
los intrafamiliares, debería ir gestándose un modelo que sustituya los mandatos
heterónomos por una transmisión basada en la reflexión crítica sobre nuestras deci-
siones y en el reconocimiento de la responsabilidad frente a los otros.
Los padres de hoy vivimos nuestra juventud durante gobiernos unipartidistas.
Se ha ido gestando un modelo no demasiado claro, del cual somos todos respon-
sables, frente al que ni los mismos jóvenes están conformes.
La ética laica es la expresión de nuestra capacidad de decidir de acuerdo con
nuestros valores más personales. Implica ocuparnos de cómo deberíamos vivir y de
qué deberíamos hacer.
Hoy no hay función pedagógica alguna, porque ni siquiera hay castigo. Toda
vez que se intenta esclarecer o castigar un delito, común u organizado, se suele
C ULTURA DE
apelar a diversos artilugios, chicanas, prescripciones y sobornos. Su perversidad es
que casi todos ellos son recursos amparados por el marco de la ley.
Mientras la sociedad civil no respete las reglas compartidas, mientras los poderes
del Estado no sancionen los delitos cometidos, mientras no se respete la institución
del justo castigo, no sólo no funcionaremos exitosamente; seguiremos expuestos
todos, pero absolutamente todos, a una peligrosa y mortífera desprotección.
La idiosincrasia del mexicano medio, a la hora de construir ídolos como los
que surgen de la TV, se vale del simulacro; a menudo depende de que se arme
una escena donde los actores sociales –trátese de locutores, vedettes de turno o
futbolistas– juegan un determinado rol. Y dado que es un monstruo que se muerde
la cola, esa escena es retroalimentada por otros programas donde se repite o critica
a los mismos actores sociales en esos mismos roles.
La frase el fin justifica los medios se impone con fuerza de ley. Pareciera que
sólo una ética basada en una estrategia de medios y fines, imperara en los vínculos
interpersonales. Todo tiene que servir para algo, como si la utilidad fuera el único valor
atendible. Miles de veces me han preguntado, por ejemplo, ¿para qué sirve la filo-
sofía? Y dan deseos de responder: para nada. Porque lo cierto es que reducir el valor
de algo a su utilidad es caer, precisamente, en una postura donde el imperativo
ordena la obtención de un fin, sin atender a los medios necesarios para alcanzarlo. Y
los medios –y en qué medida nos sometemos a ellos– suelen ser tan importantes
como los fines.
¿Puede una sociedad como la nuestra, con tantas paradojas, sobrevivir imper-
térrita por mucho tiempo más?
Vivimos en una cultura que, si nos guiamos por lo que se nos suele mostrar,
hace un culto de valores light, donde no existe el compromiso y donde la palabra
es bastardeada. Los medios exaltan y canalizan lo siniestro, y omiten destacar todo
lo destacable. Hemos incorporado la corrupción como algo normal. Todavía esta-
mos en deuda para con los jóvenes, a quienes no supimos legar un país adulto. Y
aunque a menudo se pase por alto, sólo alentando una conducta ética en la esfera
individual, estaremos genuinamente capacitados para ser guardianes de la república.

Nos equivocamos cuando juzgamos al colectivo México a partir de los innu-
merables actos de corrupción y la anomia que respiramos. Paralelamente, muchos
ciudadanos trabajamos por un país mejor. Nos espera una tarea urgente: construir
un nuevo modelo basado en la transparencia y en una ética de la responsabilidad,
donde el ciudadano medio, resguardando sus propios intereses, cumpla la ley. Y
exija a sus dirigentes su cumplimiento. Estamos en un barco que zozobra: tenemos
que redistribuir sus cargas y sus beneficios, porque de no hacerlo, nos hundimos
todos.
Milton decía que los únicos paraísos son los paraísos perdidos. No se trata de
añorar una edad de oro, ni de denigrar nuestro presente. Vivimos un momento
de permanente cambio, donde las exigencias se renuevan cada día y donde no
alcanzamos a digerir algo que ya aparece algo como su sustituto. Por supuesto que
la ética va de la mano de los valores, pero los valores pueden encarnarse ahora
en figuras muy distintas de aquellas en las que se encarnaban 50 ó 60 años atrás.
El desafío es construir una sociedad civil con sentido de crítica y dispuesta a cons-
truir esas nuevas figuras que encarnen valores, y que tengan que ver con nuestra
realidad de hoy, infinitamente más compleja que la de otras épocas.
ESTRATEGIAS
A partir de la experiencia concreta del modelo comunidad segura en una zona

popular de la Ciudad de México, las estrategias dominantes para enfrentar la insegu-
ridad han puesto énfasis en aspectos técnicos, ya sea en el orden del mejoramiento
de los cuerpos policíacos y sus armas y chalecos antibalas o en el de la revisión y
actualización del marco jurídico, pero han dejado de lado la inexistencia de una Cultura
de la Legalidad y de la justicia en la que precisamente esos asuntos técnicos podrían
adquirir su real significado y trascendencia.
Apostarle sólo a la reforma del marco jurídico; apostarle sólo a las instituciones
judiciales; apostarle sólo a los cuerpos policíacos, es al igual que en los casos ante-
riores apostarle a perder.
Se requiere apostarle a un planteamiento holístico y ese se ubica precisamente
en el universo de la cultura.
C ULTURA DE
PROSPECTIVA
La promoción de la Cultura de la Legalidad no es algo nuevo, desde los 90’s se

han trabajado proyectos de Cultura de la Legalidad y de la justicia con educadores
y líderes de la sociedad civil comprometidos a promoverla. El trabajo consiste en
el cambio de la mentalidad de sus habitantes, juntas vecinales con autoridades muni-
cipales, reuniones de directores de escuelas y padres de familia y recuperación de
espacios públicos y a través de los medios de comunicación, entre otras acciones.
En problemas tan graves, se requieren políticas públicas de corte transversal,
que impacten lo mismo a indígenas, a migrantes, a niños trabajadores y de la calle, a
presos inocentes, a precaristas, a desempleados, a mujeres y ancianos vulnerables,
en fin a todos aquellos para quienes no sólo el artículo 1o constitucional, sino todo
el ordenamiento supremo, es sólo papel, tinta y una trágica utopía.
Cierto que existen tímidas iniciativas que favorecen la nueva cultura que pro-
pugnamos, como el programa para jóvenes de tercero de secundaria Formación
Ciudadana hacia una Cultura de la Legalidad, implementado en Baja California,
Chihuahua, Sinaloa, Morelos, Tamaulipas y en delegaciones de Distrito Federal.
Destaco la Especialidad en Cultura de la Legalidad que ofrece la Facultad Latino-
americana de Ciencias Sociales, Sede Académica de México, es una alternativa para
la formación de cuadros administrativos, líderes y comunicadores sociales en torno
a los procesos e instrumentos que permitan la reflexión, comprensión y promoción
de la Cultura de la Legalidad y de la ciudadanía democrática.
También los Congresos Nacionales de la Secretaría de Gobernación.
El pasado18 de diciembre de 2006, un grupo de ciudadanos nuevoleoneses
entregó al H. Congreso del Estado la Iniciativa de Ley para la Promoción de Valores y
Cultura de la Legalidad, como conclusión de una primera etapa del programa Refor-
cemos los Valores para Vivir Mejor, a través de la Comisión de Fortalecimiento de
Valores y Principios del Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública y el
Comité de Investigación y Análisis de Valores.
Los días 18 y 25 de enero del 2007 se llevó a cabo una Consulta Ciudadana
presencial y por Internet para recibir las propuestas para integrar el Programa con-
templado en la iniciativa.

Esta iniciativa, respaldada por el gobernador de Nuevo León, José Natividad
González Parás, fue aprobada por unanimidad en el H. Congreso del Estado el
pasado 20 de marzo del 2007, se publicó en el Periódico Oficial el viernes 23 de
marzo y entró en vigor a partir del 24 siguiente.
Esta ley tiene por objeto establecer los marcos de referencia, los mecanismos,
instrumentos y lineamientos del programa para fomentar y promover en el estado
de Nuevo León los valores universales y trascendentes del ser humano, así como la
promoción de una Cultura de la Legalidad que robustezca el Estado de Derecho
y el respeto a las reglas de convivencia armónica en la sociedad.
Para su cumplimiento, la ley contempla la creación del Consejo Estatal para la
Promoción de Valores y Cultura de la Legalidad integrado por los grupos y organi-
zaciones más representativos de los sectores público, privado y social.
En la creación de la buena ley, en su aplicación por hombres justos, en la cons-
trucción de una Cultura de la Legalidad y de la justicia y de un Estado democrático
de Derecho, está la misión nuestra y el destino que nos espera.
GUADALAJARA, JALISCO
cegal
9 DE MAYO DE 2007
CULTURA DE LA LEGALIDAD,
ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA
DRA. KARINA ANSOLABEHERE SESTI,
Académica de la Especialidad en Cultura de
L
a referencia a la Cultura de la Legalidad en México –pero también en la región–

es cada vez más común. Sin embargo, como sucede con otros conceptos
su amplitud los convierte en un muro en el cual diferentes actores dejan su
seña. Claros ejemplos de esta tendencia son los muros de la democracia y el Estado
de Derecho, en donde las inscripciones oscilan entre el puro procedimiento para
el acceso al gobierno y una forma de vida que debe impregnar todas las relaciones
sociales en el caso de la primera, y entre el apego ciego a la ley porque es la ley
y la prescripción de que leyes injustas no pueden ser obedecidas, en el caso del
segundo. Como resultado, los muros de la democracia y del Estado de Derecho,
están tan pintados que es difícil saber que se quiso decir en cada una de las inscrip-
ciones, entonces lo que sucede es que el concepto es confuso y termina no expresando
mucho o cada quien lee sólo aquella parte que le conviene. La Cultura de la Lega-
lidad no es la excepción.
Nuestro propósito aquí será desentrañar las diferentes inscripciones que exhibe
el muro de la Cultura de la Legalidad con el objeto de aproximarnos más analíti-
camente para ver de qué hablamos cuando hablamos de ella y detectar vacíos y
líneas de reflexión.
A diferencia de la democracia y el Estado de Derecho, el de Cultura de la
Legalidad es un concepto todavía menos sistematizado, se utiliza en la práctica pero
se ha reflexionado poco acerca de matices, alcances, límites y vínculos. Considera-
299
mos que existe un largo camino por recorrer. La Cultura de la Legalidad, como
veremos rápidamente, no ha sido objeto de conceptualización ni de investigación
directa y esta es una asignatura pendiente. En este contexto, creemos necesario
establecer coordenadas de lectura de las inscripciones que encontramos en su
muro. Es posible visualizar a grandes rasgos, dos tipos de inscripciones:
Normativas: entre cuyas variaciones encontramos a la Cultura de la Legalidad
entendida como una cuestión moral individual y la Cultura de la Legalidad como un
deber ser con contenidos predefinidos consonantes con el modelo político o el
modelo económico.
Descriptivas: entre cuyas variaciones encontramos a la Cultura de la Legalidad
funcionando como variable dependiente y como variable independiente.
A continuación intentaremos armar un mapa de las diferentes inscripciones de
la Cultura de la Legalidad, y proponer una vía de lectura compatible con el espacio
en que se ubica nuestro muro: México en particular y América Latina en general.
COORDENADAS DE LECTURA
El muro de la Cultura de la Legalidad no es propiedad exclusiva de una disciplina.

Antes bien, es un espacio compartido (y a veces disputado) por varias de ellas. Se
distinguen inscripciones jurídicas, sociológicas, antropológicas, politológicas, económi-
cas, etcétera. Sin embargo, más allá de sus particularidades, cada una de éstas reúne
tendencias que pueden organizarse a partir de una tensión central que las engloba:
la tensión entre miradas normativas y descriptivas sobre el tema.
Así, más allá de las distinciones y características de las diferentes disciplinas, es
posible agrupar sus inscripciones, a efectos analíticos, en dos preguntas generales que
incluyen las diferentes preocupaciones disciplinares:
• ¿Qué es y qué efectos produce la Cultura de la Legalidad? correspondientes a las inscrip-

ciones descriptivas, y
• ¿Cómo debería ser la Cultura de la Legalidad? y ¿De qué manera formar ciudadanos
imbuidos de esa Cultura de la Legalidad? correspondientes a las inscripciones normativas.
C ULTURA DE
En esta línea de reflexión proponemos el siguiente esquema a manera de coor-
denadas de análisis del tema en la clave propuesta.
Mapa conceptual de
la Cultura de la Legalidad
Entre las inscripciones descriptivas, aquellas que no están preocupadas por el

deber ser sino por lo que es y por las implicancias de la Cultura de la Legalidad,
encontramos que la Cultura de la Legalidad en general se define como: la forma en
como se adecuan las relaciones de los actores sociales con la ley. Llama la atención,
sin embargo, que en este tipo de inscripciones la Cultura de la Legalidad no sea el
concepto central sino un concepto derivado del de cultura política, capital social
o confianza. Si bien en las sociedades modernas la regulación de lo correcto o lo
incorrecto es casi sinónimo (aunque no estrictamente) de lo legal y lo ilegal respec-
tivamente, y esta valoración está presente en este tipo de trabajos, para ellos la
cuestión de la Cultura de la Legalidad no se centra en lo que ésta debería ser sino
en lo que es, fundamentalmente en sus déficit e sus implicancias para diferentes
dimensiones de la vida social.
Dentro de estas perspectivas descriptivas tienen como objeto los conceptos de
cultura política, capital social o confianza, y a la Cultura de la Legalidad como concepto
derivado de éstos, funcionando como variable independiente en proposiciones de
este tipo:
• Existe corrupción porque la Cultura de la Legalidad de los ciudadanos del país x es baja,
• Los países con menor grado de Cultura de la Legalidad presentan un menor nivel de
desarrollo.

• A menores niveles de Cultura de la Legalidad de los ciudadanos menor calidad de la
democracia.
Es importante destacar que en los trabajos que toman a la Cultura de la Lega-

lidad como variable independiente, el concepto presenta gradaciones. Existe la
posibilidad de que la Cultura de la Legalidad sea, por ejemplo, alta, media o baja
(cómo se define esto es otro problema) o bien que exista o que no exista. Así, en
general, una Cultura de la Legalidad alta se vincula con la orientación de la conducta
de los actores sociales, cuando así está establecido, por las leyes entendidas como
normas impersonales y universales, en tanto que una Cultura de la Legalidad baja
está vinculada con la orientación de la conducta de los actores (más allá de las pres-
cripciones legales) por prácticas personalizadas y particularistas. Mientras en el primer
caso nos encontramos con ciudadanos que cuando corresponde orientan sus acciones
por leyes –las leyes operan como razones para la acción– en el segundo las leyes no
operan como razones para la acción.
Sin embargo cabe hacer notar que este tipo de trabajos (Fukuyama, 1995; Putnam,
1993; Dahl, 1992; Bergman, 2002; Dasgupta y Serageldin, 2000; Huntington y
Harrison, 2000; Almond y Verba, 1970, Harrison, 1985, Inglehart, 1998, Hardin,
2000) son investigaciones en las que, en general, no es la Cultura de la Legalidad,
sino la cultura política, el capital social o la confianza el centro del análisis. La Cultura
de la Legalidad, en estos casos, es tratada como un concepto derivado de éstos o
por lo menos estrechamente vinculado con los mismos. No recibe un tratamiento
directo sino indirecto.
También es común encontrar trabajos y reflexiones que ubican a la Cultura de
la Legalidad como variable dependiente:
• A mayores niveles de educación cívica de los ciudadanos mayor posibilidad de regular

las conductas personales por reglas impersonales y abstractas.
• A menores costos para cumplir la ley mayor nivel de Cultura de la Legalidad.
En este caso, la intención de los trabajos es reflexionar acerca de las causas

que producen una Cultura de la Legalidad alta o baja, o en otros términos por qué
C ULTURA DE
se obedecería (o no) la ley. En este sentido encontramos también por aproximación
dos grupos de trabajos.
Un primer grupo, que podríamos denominar socioculturales, según los cuales
una baja Cultura de la Legalidad está asociada con la existencia de ciertas caracte-
rísticas socioculturales como la educación, el nivel socioeconómico, etcétera.
Los trabajos que dan cuenta de los condicionantes de la cultura política demo-
crática son un buen ejemplo de ello. El supuesto básico de este grupo de trabajos
es que las condiciones del contexto inciden sobre el nivel de Cultura de la Legalidad
de los ciudadanos.
Un segundo grupo de trabajos, que podríamos denominar exponentes de una
mirada estratégica de la Cultura de la Legalidad, proponen que una adscripción de
las acciones individuales a la ley está vinculada con que ésta última sea la distancia
más corta entre dos puntos. La ley se constituirá en un elemento que influencia la
conducta de los agentes sociales si y sólo si los beneficios de su cumplimiento son
mayores que los costos del mismo. El supuesto aquí es que los actores sociales
son racionales y autointeresados y que actuarán con arreglo a las leyes, no por sus
valores cívicos, sino por un cálculo costo beneficio sobre su cumplimiento (Olson,
1992).
Pero también en torno de la Cultura de la Legalidad encontramos inscripciones
normativas, esto es inscripciones que consideran a la Cultura de la Legalidad como
un deber ser con características determinadas a las cuales deben adscribir los actores
para ser buenos ciudadanos. Inscripciones que son las que hegemonizan el terreno
de la reflexión sobre el tema por lo menos en México y donde el término adquiere
entidad propia y no es un subproducto derivado de otros conceptos como cultura
política, o cultura cívica, etcétera.
En este caso encontramos dos tipos de coordenadas posibles en nuestro mapa
conceptual.
La primera considera a la Cultura de la Legalidad como un problema de moral
individual. Quien no cumple la ley es porque tiene un déficit en su capacidad de
distinguir entre lo correcto y lo incorrecto. La posibilidad de hacer lo correcto está
vinculada con el hecho de que quien no lo hace incorpore los valores necesarios.

El incumplimiento de la ley es una cuestión de falta de valores y por extensión su
cumplimiento una cuestión de educación en valores. Ya no es el contexto el que
determinará, ni el cálculo el que guiará la conducta legal, sino el conocimiento del
actuar correcto. La corrupción y el crimen organizado son producto de este déficit
de Cultura de la Legalidad. A este tipo de perspectivas adscriben algunos programas
exitosos de educación en Cultura de la Legalidad. La experiencia de Palermo en
Italia (Orlando, 2003) y la de Baja California y San Diego en México y los Estados
Unidos (Godson y Kenney, 1999), son ejemplos de este tipo de miradas.
La segunda mirada posible de este tipo de inscripciones está dada por las posi-
ciones que consideran que existe un deber ser vinculado con la Cultura de la
Legalidad democrática. Deja de ser un problema de moral privada para convertirse
en una cuestión pública. La democracia para ser exitosa requiere de una cultura
de cierto tipo, fundamentalmente de una Cultura de la Legalidad respetuosa de
los derechos fundamentales de los ciudadanos, supone obligaciones no sólo para los
gobernados sino también para los gobernantes (Salazar, 2004). Los derechos funda-
mentales se convierten en parámetro de la legalidad. La ley no necesariamente
es obedecible por el hecho de serlo, e incluso la lucha contra la existencia de leyes
injustas puede considerarse un indicador de una Cultura de la Legalidad adecuada.
En consonancia con el caso anterior, en que la Cultura de la Legalidad conside-
rada una cuestión de moral privada, aquí la opción para el logro de una Cultura de
la Legalidad democrática es la educación de los ciudadanos, pero también, a diferencia
de éste, el control de los gobernantes. Educación fundamentalmente relacionada con
el conocimiento de los derechos.
Una vez delineado el mapa conceptual propuesto, estamos en condiciones de
aproximarnos a los vacíos y a posibles líneas de reflexión.
ACLARANDO EL MURO
El recorrido realizado por el muro de la Cultura de la Legalidad y nuestro intento

por establecer pautas para la comprensión de las diferentes inscripciones, nos ayudan
a observar que si existe un denominador común entre las diferentes perspectivas
C ULTURA DE
de nuestro mapa conceptual, este es un denominador común por la negativa: la
falta de un concepto claro.
No existe una definición clara o por lo menos aproximada de la Cultura de la
Legalidad. Desde los trabajos que asumen una perspectiva descriptiva, la Cultura de
la Legalidad no está directamente presente, se considera con un subproducto de la
cultura política, del capital social, de la confianza, etcétera. Para la perspectiva norma-
tiva es sinónimo de obediencia a la ley. En este sentido, la definición analítica de un
concepto es una tarea necesaria.
Otra de las características de nuestro muro y sus inscripciones que no puede
dejar de señalarse es que aún en las aproximaciones más descriptivas sobre la cues-
tión, la Cultura de la Legalidad tiene connotaciones deterministas. Subyace un modelo
de relación adecuada entre los actores sociales y la ley, aquella que con connota-
ciones weberianas considera que la forma de organización más adecuada para lograr
el desarrollo de un país es la regulación y estandarización de las conductas a través
del Derecho lo cual aumenta la previsibilidad de éstas. La actuación con arreglo a
leyes es positivamente valorada teniendo como parámetro la experiencia de los países
más desarrollados como exponentes exitosos de este tipo de conducta. El respeto
de la ley es un problema de los ciudadanos y no de los diseños institucionales.
En este contexto, la posibilidad de reflexión académica en torno de la Cultura
de la Legalidad inscripta en el contexto latinoamericano, tiene varias asignaturas
pendientes. La primera de ellas es trabajar en la definición de un concepto no deter-
minista y operacionalizable. La segunda, estrechamente vinculada con la primera,
poner énfasis, sin perder de vista las perspectivas normativas en la posibilidad de
estudiar empíricamente: ¿Por qué la Cultura de la Legalidad es cómo es en nuestros
países? Dejar de mirar lo que debe ser y conocer mejor lo que es y las causas por
las que es cómo es, o en todo caso mirar lo que debe ser desde nuestras particula-
ridades. Pensar en la posibilidad de desculturalizar el estudio de la Cultura de la
Legalidad para incorporar otros elementos como la relación entre cambio cultural
y cambio institucional, entender de manera más compleja por qué la ley no siem-
pre es la distancia más corta entre dos puntos. Entendimiento que implica centrar
la mirada no sólo en los valores de las personas sino en el funcionamiento de las insti-
tuciones.

El sostener una mirada determinista de la Cultura de la Legalidad, relativiza la
necesidad de la investigación: para qué investigar lo que ya sabemos; sostener una
mirada no determinista de la Cultura de la Legalidad que tome en cuenta no sólo
a las personas sino también a las instituciones, nos permitiría superar la resignación
y la falta de sorpresa para comenzar a pensar nuevas respuestas desde una mirada
diferente. La apuesta por una empresa de este tipo dotaría de nuevo sentido la posi-
bilidad de reflexionar e intervenir sobre la cuestión en América Latina. Esta todavía
es una asignatura pendiente.
CIUDAD DE MÉXICO, DISTRITO FEDERAL
cegal
17 DE MAYO DE 2007
YESTADO DE DERECHO
DR. PEDRO SALAZAR UGARTE,
Académico de la Especialidad en Cultura de
Y
, en México, ¿en dónde estamos en materia de Cultura de la Legali-

dad? Para ofrecer algunas reflexiones sobre este amplio y complejo tema
–en torno al cual a penas podré hilvanar algunas ideas que invitan al
lector a la reflexión– tomo como punto de partida cinco lugares comunes que, con
frecuencia, acompañan nuestras discusiones sobre el argumento: México no es un país
de Leyes, México no es un Estado de Derecho, Los mexicanos no cumplen con
la ley, Los mexicanos son corruptos por naturaleza, Los mexicanos no son iguales
ante la ley. En algunos casos los lugares comunes parecen confirmarse pero en otros
aparecen como cristales irregulares que distorsionan nuestra imagen de la realidad
y que nos impiden valorar en su verdadera dimensión el estado de cosas. Lo cierto,
me parece, es que constituyen un buen punto de arranque para centrar nuestra
atención en la dimensión cultural de un tema tan amplio como lo es la relación que
tenemos los mexicanos con la legalidad.
UN PRIMER LUGAR COMÚN:

MÉXICO NO ES UN PAÍS DE LEYES.
Falso. La construcción del Estado mexicano, el largo camino hacia la monopolización

de la fuerza, es la crónica de su legitimación jurídica, de la construcción de un Estado
Jurídico. La historia de nuestro país, al menos desde los albores de su independencia,
307
puede narrarse teniendo como eje orientador a los diferentes documentos políticos
de naturaleza constitucional. Desde la Constitución aprobada por las Cortes reunidas
en Cádiz el 18 de marzo de 1812, en donde participaron algunos representantes de
la llamada América Septentrional Española, hasta la Constitución vigente en la actuali-
dad, aprobada en Querétaro el 5 de febrero de 1917, es posible verificar la constante
tendencia hacia la institucionalización constitucional de nuestro proceso político. No
sobra repasar el elenco de los principales documentos jurídicos que confirman esta
tesis.
En plena lucha de independencia, el 22 de octubre de 1814, se redactó la lla-
mada Constitución de Apatzingán que, aunque sólo tendría un valor histórico, marca el
punto de partida de la carrera hacia la constitucionalización del México independiente.
Ya consumada la independencia se fueron sucediendo los siguientes documentos
constituyentes: el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824; la Constitución Federal
de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de ese mismo año; las Siete
Leyes Constitucionales del 29 de diciembre de 1836; las Bases Orgánicas del 12
de junio de 1843; el Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847 que modificaba
a la Constitución Federal de 1824 recientemente restituida (22 de agosto de 1846);
las Bases para la Administración de la república del 22 de abril de 1853, la Cons-
titución Federal del 5 de febrero de 1857 que, con una breve y conflictiva pausa
(en su vigencia general por el Imperio de Maximiliano), se mantuvo formalmente
vigente hasta la entrada en vigor de la Constitución actual.1
Ciertamente el proceso de constitucionalización fue sumamente complejo, ines-
table y convulso. No olvidemos que, como nos ha enseñado Bobbio, la política y
el Derecho son las dos caras de una misma moneda.2 Detrás de cada una de esas
constituciones bullía una intensa lucha por el poder entre bandos que defendían
proyectos, intereses e ideologías alternativas y encontradas. Observando un periodo
1
Cfr. a. Martínez, Báez, El Derecho Constitucional en México y la Cultura, México, Secretaría de
Educación Pública, 1961, página 942.
2
N. Bobbio, Teoria Generale della Politica, op. cit.
C ULTURA DE
particularmente intenso del Siglo XIX mexicano, Emilio Rabasa, sintetizó la comple-
jidad de ese proceso de construcción constitucional:
En los veinticinco años que corren de 1822 en adelante, la Nación mexicana tuvo siete
congresos constituyentes que produjeron, como obra, un acta constitutiva, tres consti-
tuciones y un acta de reformas, y como consecuencia, dos golpes de Estado, varios
cuartelazos en nombres de la soberanía popular, muchos planes revolucionarios, mul-
titud de asonadas e infinidad de protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y de
cuanto el ingenio descontentadizo ha podio inventar para mover el desorden y encender
los ánimos.3
Desde el desorden y ante el mismo, en medio de la lucha por el poder y por

el proyecto de Nación, con paso constante, se abrió brecha la idea de que los pro-
yectos políticos tenían que traducirse en normas jurídicas constitucionales.
Y, ante el peligro de la anarquía, esa idea prevaleció. Por ello, como premisa
de arranque, es menester sentenciar que la historia de México ha sido la historia de
la construcción de un Estado jurídico. Pero, además, no hay que dejarlo implícito:
por debajo de esos ordenamientos constitucionales y concretamente por debajo de
la Constitución actual, existe un entero aparato normativo compuesto por otros
documentos jurídicos (constituciones locales, leyes federales y locales, decretos, reso-
luciones jurisdiccionales) que componen al ordenamiento jurídico mexicano vigente. Ante
el lugar común vale mejor la afirmación opuesta: México sí es un país de leyes; si es
un Estado jurídico. Una cosa distinta, que indagaremos más adelante, es determinar
si esas leyes se cumplen y si se cumplen igual para todos.
UN SEGUNDO LUGAR COMÚN:

MÉXICO NO ES UN ESTADO DE DERECHO
Sí y no. Cuando enfrentamos este lugar común las cosas comienzan a complicarse.
Cualquier observador que eche un vistazo a la Constitución mexicana concluirá que
nuestro país no sólo es un Estado jurídico sino que también es un Estado de Derecho.
3
E. Rabasa, La Constitución y la Dictadura, México, Porrúa, 1912, página 9.

El articulado de nuestra Carta Fundamental, sobre todo en su primera parte, consagra
todos y cada uno de los elementos que caracterizan a esta clase de Estados y que
corresponden a lo que en el mundo anglosajón se conoce como Rule of Law: dere-
chos de libertad individuales, separación de poderes y garantías jurisdiccionales
(sobre todo los famosos artículos 14 y 16 de la Constitución) que contemplan
tribunales imparciales, impiden la retroactividad de la ley, establecen derechos proce-
sales, etcétera. Pero, además, según lo que establece la propia Constitución, México
es un Estado democrático de Derecho. Esto es así porque además de los elementos
propios de todo Estado liberal de Derecho, la Constitución contempla las instituciones
que caracterizan a la forma de gobierno democrática: derechos políticos (sobre la
base del sufragio universal), partidos políticos, elecciones periódicas, regla de mayoría,
etcétera. E, incluso, podemos ir más lejos: México es un Estado social y demo-
crático de Derecho.
Es bien sabido que la Constitución mexicana de 1917 fue la primera Constitución
moderna que incluyó, junto a los derechos de libertad y a los derechos políticos,
un catálogo de derechos sociales fundamentales (educación, trabajo, vivienda, etcétera).
Todas las normas constitucionales que consagran ese amplio catálogo de derechos son
normas vigentes (no sin algunas modificaciones más o menos relevantes) desde 1917.
Y, sin embargo, aquí comienzan las complicaciones, no todas las normas cons-
titucionales, ni siquiera las más importantes desde el punto de vista de los indivi-
duos, son normas efectivas. Al menos no siempre lo han sido y no lo son para
todos. El excelente libro de Samuel Ramos, El Perfil del Hombre y la Cultura en
México,4 recoge una frase de André Siegfried que da perfecta cuenta de esta situa-
ción, valedera para toda Latinoamérica y con estirpe histórica:
Nunca he oído hablar tanto de Constitución como en esos países en los que la Cons-
titución se viola todos los días. Eminentes juristas discuten seria y concienzudamente la
significación de los textos de los cuales los políticos se burlan, y si uno sonríe, los doc-
tores apuntan con el dedo los artículos que son la garantía del Derecho. La ley no tiene
majestad sino en las palabras.5
4
S. Ramos, El Perfil del Hombre y la Cultura en México, UNAM, 1934.
5
A. Siegfried, Amerique Latine, citado en Ibid., página 61.
C ULTURA DE
En el Laberinto de la Soledad, referente obligado para quien reflexiona de la
cultura del mexicano, Octavio Paz también subrayó esta particularidad latinoameri-
cana, sellándola con una categórica sentencia. Paz nos recuerda que las naciones
latinoamericanas, una vez terminadas sus respectivas luchas de independencia, fueron
adoptando constituciones más o menos liberales y democráticas. Pero nos advierte
que, a diferencia de lo que sucedió en Europa y en Estados Unidos de América,
dichas leyes no correspondían a una realidad histórica latinoamericana sino que tenían
como finalidad vestir a la moderna las supervivencias del sistema colonial.6 Por ello,
en nuestros países, la ideología liberal y democrática, lejos de expresar nuestra situa-
ción histórica concreta, la ocultaban. La mentira política se instaló en nuestros pueblos
casi constitucionalmente.7 Y con ello, sentencia Paz definitivo, el daño moral ha sido
incalculable y alcanza a zonas muy profundas de nuestro ser. Nos movemos en la
mentira con naturalidad.8
La denuncia de Siegfried y las reflexiones de Paz nos ayudan a entender la
génesis de la enorme distancia entre el discurso constitucional y la realidad social y
política que ha marcado la historia moderna de nuestros países latinoamericanos.
Los teóricos del Derecho y los líderes políticos entendieron desde muy temprano
que el constitucionalismo era un proyecto político orientado hacia la limitación del
poder y, cuando veía acompañado del ingrediente democrático, hacia la distribución
del mismo. Y rescataron ambos ideales de las tierras que los vieron nacer pero
nunca se preocuparon por analizar el terreno en el que serían cultivados ni mucho
menos en estudiar las condiciones que harían posible su puesta en práctica. Más
bien vale lo contrario: buscaron la forma de mantener el desorden detrás de la
fachada.
La Constitución se convirtió en una bandera legitimante, en instrumento retó-
rico del discurso oficial y no maduró como un verdadero proyecto político hacia el
futuro. Triste paradoja: el Estado social y democrático de Derecho se quedó en
el papel, legalizando y legitimando a los poderosos, y condenando a la realidad a
6
O. Paz, El Laberinto de la Soledad, Fondo de Cultura Económica, 1959, página 96.
7
Ibid.
8
Ibidem.

un Estado que Guillermo O’Donell no ha dudado en bautizar el Unrule of Law
latinoamericano. Resurge con fuerza la mentira denunciada por Octavio Paz. México,
como gran parte de las naciones latinoamericanas, diseñó sus instituciones para ocultar
a la realidad, no para transformarla. Al menos no durante un largo y oscuro periodo
de tiempo.
Valgan estas reflexiones para subrayar un dato: el Estado de Derecho, para ser
real y efectivo, debe implantarse en instituciones capaces de promover y proteger
a los derechos fundamentales individuales que le otorgan identidad y sentido. En
México y en el resto de Latinoamérica las constituciones liberales y democráticas
(cuando no fueron abiertamente derogadas) tuvieron una vigencia desconectada y
alejada de la realidad que supuestamente constituyeron y que idealmente transfor-
marían. La práctica de cambiar las leyes para dejar intacta a la realidad, una especie
de gatopardismo jurídico, se fue implantando en la cultura política de nuestras sociedades
y descansa detrás de esa respuesta contradictoria –si y no– que corresponde a la
pregunta: ¿existe un Estado de Derecho en México?
Esa ambigüedad ha calado en la cultura nacional. Según una encuesta sobre la
Cultura de la Constitución en México elaborada por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, la mayoría de los mexicanos entrevistados asocia la palabra
Constitución simplemente con un conjunto de normas, reglas y leyes. En segundo
lugar se piensa que la Constitución es, de forma llana, lo que rige al país. La tercera
idea asociada nos dice que la Constitución es un órgano máximo. Y sólo en cuarto
lugar los mexicanos asocian la palabra Constitución con su significado primigenio y
fundamental: derechos.9 Podemos afirmar que, más allá de lo que las normas esta-
blezcan, mientras las personas no conozcan sus derechos fundamentales –no se
supere la incultura de la legalidad– y no rijan su convivencia cotidiana con base en
los mismos no podemos hablar de la plena vigencia del Estado de Derecho en México
y de la Cultura de la Legalidad que debe acompañarlo.
9
H. Concha, (et al.), Cultura de la Constitución en México, UNAM, TEPJF, COFEMER, 2004, página 47.
No es baladí recordar que desde el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789 el significado de la Constitución tiene que ver con dos elementos impres-
cindibles: los derechos humanos y la separación de poderes (que sirve para proteger a los pri-
meros).
C ULTURA DE
TERCER LUGAR COMÚN:
LOS MEXICANOS NO CUMPLEN CON LA LEY
Los párrafos anteriores abren las puertas para el análisis de este lugar común y pare-
cen confirmar la siguiente reflexión de Héctor Aguilar Camín, rescatada por los
autores del estudio al que sobre la Cultura de la Constitución al que se ha hecho
referencia:
En materia de Cultura de la Legalidad, sigue vigente entre nosotros la vieja tradición

mexicana de negociar políticamente la ley, esta larga tradición negociadora del sistema
corporativo y clientelar ha permeado profundamente en la sociedad mexicana.10
A pesar de lo sugerente de la opinión de Aguilar Camín y de los datos que

muchas encuestas recientes ofrecen para sustentarla,11 sería un error aceptar el lugar
común en toda su aparente contundencia. Si los mexicanos no cumplieran la ley
en absoluto vivirían en la anarquía, en una especie de Estado de Naturaleza como el
que imaginó Hobbes y que sirvió de punto de partida para el pensamiento contrac-
tualista. Entre el México actual y países como Haití, Ruanda o Irak existe una
gran diferencia. No es casual que diversos teóricos contemporáneos de la política y
del derecho, como ya hemos visto, identifiquen a las constituciones como la expre-
sión del pacto social que origina al Estado. No pretendo desviarme explorando esta
veta teórica, solamente quiero subrayar que la prueba de que existe un cierto grado,
10
H. AGUILAR CAMÍN, El México vulnerable. Un recuento de las zonas vulnerables de México a la
hora del cambio, México, Nexos, marzo 1999, páginas 35 a la 39; citado en Ibid., página 21.
11
En los años recientes se han realizado múltiples y muy interesantes estudios de opinión que
indagan sobre la Cultura de la Legalidad en México y en Latinoamérica. Sería interesante recu-
perar algunos de los datos que dichos estudios arrojan pero, para evitar que este trabajo quede
atado a la temporalidad que inevitablemente acota el alcance de los estudios de opinión, prefiero
limitarme a señalar al lector algunas indicaciones bibliográficas: La democracia y la Economía.
Latinobarómetro 2003 (informe-resumen), en: www.latinobarometro.org; Encuesta Nacional sobre
Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, SEGOB. ENCUP 2001, en: www.gobernación.gob.mx; La
Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos elaborado por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2004; J. Flores, y Meyenberg,
Ciudadanos y cultura de la democracia. Reglas, Instituciones y valores, IIS-UNAM, IFE, 2000.

suficientemente aceptable, de cumplimiento de la ley está en la relativa estabilidad
que caracteriza a nuestro país. Reconozco que esta reflexión general debe matizarse
porque en el pasado inmediato y aun en el presente hemos vivido acontecimientos
más o menos relevantes, más o menos generalizados, de riesgos de inestabilidad:
piénsese, sólo por citar algunos ejemplos, en la toma del recinto legislativo por parte
de personas a caballo, en los desfiles de personas armadas por las principales ave-
nidas de la ciudad capital, en el bloqueo de oficinas públicas y vías generales de
comunicación, en el secuestro de funcionarios, en los linchamientos de presuntos
delincuentes (e, incluso, de algunos policías) y en la aparición de grupos armados a
los que casi nos hemos acostumbrado.12
Sin embargo, a pesar de éstos y otros episodios alarmantes de la historia
reciente, es posible afirmar que en términos generales el país vive en condiciones
de estabilidad. Lo que significa que, en términos también generales, los mexicanos
orientan su actuación observando las leyes fundamentales del país. También en la
actualidad inmediata encontramos ejemplos en los que la ruta de la legalidad ha
servido para resolver conflictos sensibles y delicados. Un caso elocuente es el proce-
samiento que se ha dado la llamada guerra sucia de los años sesenta y setenta en
el país. Más allá de la opinión que nos merezca la ruta institucional elegida por el
gobierno y, de los resultados poco satisfactorios que al final se obtuvieron, nadie
puede negar que se optó por la vía jurídica para enfrentar esa triste historia de
nuestro pasado. Lo mismo vale para conflictos electorales caracterizados por un altísi-
mo grado de tensión política y social. Leyes e instituciones han servido de asidero
para lidiar con conflictos que, de otra forma, bien pudieron poner en jaque a la
estabilidad del país.
12
Diego Valadés, en las Consideraciones Preliminares al estudio sobre Cultura de la Constitución
en México hace una interesante reflexión sobre estos acontecimientos: Si trasladamos (estos) epi-
sodios a otro contexto, e imaginamos qué pasaría si el Capitolio de Washington fuera invadido
por un grupo de jinetes, o si un grupo de jinetes armados desfilara por los Campos Elíseos, o si
personas enmascaradas hablaran en el Parlamento británico, o si el alcalde de Berlín desconocie-
ra las sentencias del Tribunal Constitucional, no se dudaría en afirmar que en cualquiera de esos
países se estaría viviendo una crisis institucional., H. Concha, et al., op. cit., página XIV.
C ULTURA DE
Fernando Escalante, autor de otro libro fundamental para entender la formación
del México moderno,13 ha reflexionado sobre las falacias que encierra el lugar común
que ahora nos ocupa. Escalante advierte que los mexicanos sí cumplimos con la ley
(o, mejor dicho, con muchas leyes) en ejemplos quizá evidentes pero no por ello
menos significativos: cotidianamente utilizamos el papel moneda para realizar toda
clase de transacciones, respetamos los horarios de los servicios públicos, observa-
mos principios constitucionales como la no reelección, etcétera.14 Tiene razón. La
idea de que los mexicanos no cumplen la ley debe acotarse para evitar que se con-
vierta en una profecía que se autorealiza. Aunque exista la impresión de que los
mexicanos tienden a incumplir las normas, la realidad nos indica que hemos logrado
implantar un nivel mínimo aceptable de respeto de (una parte) de la normatividad
vigente. Esta realidad es el horizonte hacia el que debemos apostar para consolidar
una Cultura de la Legalidad democrática en México y no hacia un lugar común que,
reforzándose en la apariencia, puede convertirse en realidad.
CUARTO LUGAR COMÚN:

LOS MEXICANOS SON CORRUPTOS POR NATURALEZA
El que no transa no avanza, Un político pobre es un pobre político, La política es

para enriquecerse, No hay peor error que vivir fuera del presupuesto, No hay
general que resista un cañonazo de cincuenta mil pesos, Este es el año de Hidalgo
(sexto año de gobierno), que chingue su madre el que deje algo, Más vale bolsa
saca que bolsa seca y un largo etcétera de refranes, consejas y ocurrencias populares
dan cuenta de las distorsiones que con el tiempo han venido contaminando las rela-
ciones de los mexicanos con sus gobernantes, con las leyes y con la cosa pública.
En su libro sobre el tema, Corrupción y política en el México contemporáneo,
13
Cfr. F. Escalante, Ciudadanos imaginarios, El Colegio de México, 1993. En particular páginas
189 y siguientes.
14
Cito de memoria algunas reflexiones expuestas por Fernando Escalante en una conferencia
impartida en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en el marco de la Especialidad en
Cultura de Legalidad organizada por dicha institución, por la Secretaría de Educación Pública y por
el Instituto Federal Electoral durante 2004 y parte de 2005.

Stephen D. Morris, nos advierte que la omnipresencia de la corrupción en México
no es un fenómeno reciente.15
El propio Morris recuerda que Eric Wolf documentó la difundida corrupción
que caracterizó al México colonial; Lucas Alamán denunció los privilegios de los
militares durante el Siglo XIX y Alan Knight y Paul J. Vanderwood destacaron la
difundida práctica de convertir a los ladrones en policías durante los periodos que
antecedieron y siguieron a la Revolución Mexicana.16 Morris también recuerda los
escándalos de corrupción que caracterizaron los primeros años de industrialización
del país y él mismo, a lo largo de su libro, documenta el crecimiento del cáncer de
la corrupción durante las décadas que siguieron a la Revolución. Un cáncer que fue
creando una cultura de la corrupción que ha sido cuna de desconfianza y cinismo
hacia los funcionarios públicos y la función pública en general.17 Pero la corrupción
no es un fenómeno exclusivamente mexicano ni se trata de un mal congénito de
un régimen político en particular. Es larga la lista de escándalos recientes que demues-
tran la amplitud de la mancha gris de los actos corruptos: desde el escándalo del
excanciller Kohl en Alemania hasta el caso ENRON en los Estados Unidos o el escán-
dalo de Parmalat en Italia, pasando por los sobornos que repartía Montesinos, el
brazo fuerte de Fujimori, a los senadores en el Perú poco antes de la caída de ese
funesto régimen, los sobornos cobrados por algunos senadores argentinos a cambio
de su voto en la aprobación de la reforma a la ley laboral, los múltiples casos de
corrupción que han caracterizado a la transición rusa o el otro escandaloso caso
italiano, conocido como mani pulite, que sigue empañando el ambiente político de
ese país.18
Tampoco se trata de una práctica circunscrita a ciertos sectores sociales: por
ejemplo, en México, como bien sabemos, la mordida es una práctica difundida
15
S., Morris, Corrupción y política en el México contemporáneo, Siglo Veintiuno editores, 1992,
página 14.
16
Cfr. Ibidem. En este mismo sentido y para el Siglo XIX es digno de mención el libro de F.
Escalante, ya citado, Ciudadanos imaginarios, páginas 241 a la 257.
17
Cfr. Ibid. página 36.
18
Sobre algunos de estos casos se recomienda, P. Salazar (coordinador), El poder de la transpa-
rencia. Sus derrotas a la opacidad, IFAI-IIJ, México, 2005.
C ULTURA DE
entre los más pobres y entre los más ricos.19 Soborno y extorsión son males que
involucran a funcionarios y ciudadanos de todos los niveles y (al menos casi) en
todas partes.20 Pero hay sistemas políticos que encumbran la corrupción como
engranaje fundamental de su funcionamiento. Ese fue el caso de la maquinaria ins-
titucional mexicana durante muchos años.21 La personalización de la política y la
simulación en el lenguaje que caracterizaron a muchos gobiernos posrevolucionarios
constituyen un ejemplo de corrupción institucionalizada difícilmente superable. Como
bien lo advertía Morris:
… la corrupción en México emana de un desequilibrio estructural de las fuerzas esta-

tales y sociales, que de hecho confiere al Estado mexicano y a sus representantes un
virtual monopolio de las oportunidades de riqueza y movilidad. Esa asimetría estructural
fomenta un peculiar patrón de conducta corrupta caracterizado por una extorsión gene-
ralizada.22
Describiendo el funcionamiento del sistema político mexicano durante las déca-

das pasadas, el mismo Morris, subraya cómo la rotación, la falta de seguridad en el
empleo, el deficiente funcionamiento del sistema de jubilaciones, la personalización
de la política y el diseño jerárquico del sistema durante el régimen de partido hege-
mónico determinaron que la única manera de sobrevivir políticamente (consistiera)
en acatar las reglas del sistema y disfrutar los beneficios del cargo público.23 Bene-
ficios, no sobra decirlo, ilegítimos e ilegales que además servían como cemento para
afianzar la lealtad y la dependencia hacia los superiores jerárquicos, creando un senti-
19
Sobre la institución de la mordida, Cfr. K. Ansolabehere, La mordida, caso de estudio para el
primer módulo de la Especialidad en Cultura de la Legalidad, IFE, SEP, FLACSO, 2004.
20
Sobre los conceptos de corrupción, soborno y extorsión y sobre la dimensión mundial y multisis-
témica de los mismos, Cfr. M. Carbonell, R. Vázquez, Poder, Derecho y Corrupción, IFE, ITAM, Siglo
XXI, 2003.
21
Creo que lo mismo podríamos decir del sistema político italiano durante las décadas que siguie-
ron a la Segunda Guerra Mundial. De hecho, el actual gobernante, Silvio Berlusconi, representa la
peor cara de los escándalos de corrupción de su país.
22
S. Morris, Corrupción y política en el México contemporáneo, op. cit., página 63.
23
Ibid. página 66. Debo mencionar que Fernando Escalante da cuenta de esta misma tendencia a
lo largo del Siglo XIX. Cfr. F. Escalante, Ciudadanos imaginarios, op. cit., páginas 251 a la 257.

miento de legitimación recíproco que ayudaba a evitar el conflicto entre la élite.24
De esta forma la corrupción se afianzó como ingrediente del sistema que sólo era
perseguido cuando algún político caía en desgracia o cuando los dueños de la
maquinaria decidían castigar a algún desertor o a algún enemigo político. O al
menos eso denunciaban los acusados.
Pero no debemos perder de vista un dato fundamental: para la existencia de
funcionarios corruptos deben existir ciudadanos corruptores. Por ello, la corrupción,
una práctica que no pocas veces se consideró virtud, abrazó a los medios de comu-
nicación, a las empresas, a los sindicatos, a muchos políticos de oposición, a más
de un académico y, ciertamente, a los ciudadanos de a pie. Además funcionaba
como un excelente mecanismo de cooptación política que, entre otras cosas, des-
incentivaba la organización y la movilización ciudadanas. Así las cosas, una vez
institucionalizada, la corrupción se convirtió en un motor para el sistema, un salva-
vidas para la clase política y un combustible para la cultura nacional. Según Morris,
la cultura mexicana de la corrupción que retroalimenta a la realidad corrupta y ter-
mina por justificarla, decretando su arraigo nacional:
Se caracteriza por la proliferación de la corrupción en la vida civil, por la glorificación

cultural de la corrupción en ciertos sectores de la población, por el surgimiento de una
moralidad distorsionada en la clase media, por la desviación de la responsabilidad
individual y por la difusión de la desconfianza y del cinismo hacia el gobierno y los fun-
cionarios públicos.25
Subrayo dos datos de la cita que nos ofrecen coordenadas nuevas para retomar
el discurso:
a) en México el corrupto no solamente ha sido tolerado sino que, con frecuencia, ha

sido glorificado;
b) la corrupción aniquila el sentimiento de responsabilidad individual.
24
Cfr. Ibid. Con las palabras de Morris (quien cita a Purcell y a Knight al respecto): El uso de la
corrupción para integrar una élite y estabilizar el sistema “comprando” apoyo resultó decisivo en
el desarrollo histórico del estable régimen mexicano, S. Morris, Corrupción y política en el Méxi-
co contemporáneo, op. cit. página 89.
25
S. Morris, Ibid. página 94.
C ULTURA DE
En un contexto en el que (al menos en apariencia) todos roban, el que no lo
hace destaca por su imbecilidad y los que sí lo hacen diluyen su acción en el actuar
colectivo: ¿porqué no he de aprovecharme si todos los demás se aprovechan?
Además corre como pólvora la tranquilizante idea de que abstenerse del robo indi-
vidual de nada sirve para frenar el atraco generalizado. Nadie duda que existan leyes
en la materia y que la corrupción sea un acto jurídicamente sancionado pero todos
calculan los costos que pagaría aquel que arroje la primera piedra. Es así como se
fue gestando una cultura de la corrupción, reflejo de una verdadera cultura de la
ilegalidad, durante largos años: tú robas, yo robo, todos robamos.
Pero no perdamos de vista que el sistema político mexicano ha cambiado
sustantivamente en los últimos años. Nadie puede negar la transformación demo-
cratizadora de las últimas décadas: hoy en día todos los partidos políticos compiten
en condiciones equitativas para ganar el voto popular en contiendas limpias y transpa-
rentes. A pesar de las múltiples interpretaciones que se han dado a nuestra transición
hacia la democracia no es posible negar los datos duros que la realidad ofrece: alter-
nancia en todos los niveles de gobierno, pluralidad política expresada en partidos
políticos competitivos, autoridades electorales confiables, limitaciones recíprocas
entre los diferentes poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), libertad de expresión
como ejercicio permanente, etcétera.26 Sin duda falta mucho por hacer para consoli-
dar la vida política democrática del país (sobre todo en términos de lo que se suele
llamar gobernanza) pero los cambios están ahí ante los ojos incluso de quienes se
niegan a reconocerlos.
De esta forma, poco a poco y después de un largo proceso de reformas,
la realidad nacional se ha venido acercando al proyecto constitucional. Negarlo sería
miope. Si a esto le sumamos una mayor independencia judicial que, aunque todavía con
enormes rezagos, crece día con día y una sociedad civil mucho más organizada
y actuante que en el pasado reciente (la teoría indica que las organizaciones sociales
26
Cfr. Becerra, R., (et al.), La mecánica del cambio político en México. Elecciones, Partidos y Refor-
mas, México, Cal y Arena, 2000. En la tercera edición (2005) se incluye un texto de mi autoría
en el que reflexiono en torno de algunas lecturas que se han hecho de la transición mexicana a
la democracia.

contribuyen a inhibir la corrupción), tenemos que muchos de los rasgos estructu-
rales que en el análisis de Morris explicaban la corrupción tienden a ser superados.
Todavía es muy pronto para hacer un balance del impacto cultural que ha tenido y
tendrá esta profunda transformación institucional (que ha implicado una enorme
mutación política) pero podemos suponer que el nuevo funcionamiento del sistema
(con los cambios que ha implicado en su diseño) modificará los patrones de la corrup-
ción. La sola creación de instituciones de transparencia, como el Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública, apuntan en esa dirección virtuosa. El propio Morris,
al analizar las crisis económicas de los años ochenta y la paulatina apertura del sis-
tema político de esos años, advertía una posible crisis de la corrupción.27 Una crisis
anunciada por el debilitamiento del Estado como factor de cooptación, terreno
privilegiado para los acuerdos intraélite y factor de movilidad social; por la compe-
tencia política y la alternancia en el poder; por la pluralidad expresada en las instituciones
de representación; por la transformación del modelo de desarrollo económico; etcé-
tera. Hoy sabemos que todos estos aspectos se han venido materializando. Pero,
¿podemos decretar que también nuestra cultura, al menos en esta materia, está
cambiando? Dejo abierta la lectura.
Recapitulando. Los mexicanos no son corruptos por naturaleza pero durante
muchas décadas la corrupción se fue convirtiendo en un ingrediente institucionali-
zado basilar para el funcionamiento del sistema político mexicano. De esta forma
el fenómeno de la corrupción se fue instalando en la cultura política nacional dando
lugar a una verdadera cultura de la corrupción en México. Mundialmente famosa
por si fuera poco. Los cambios recientes a nuestro sistema político, que permiten
hablar de una transición hacia la democracia en el país y de un mayor acercamiento
entre la realidad y el proyecto constitucional, sientan las bases para poner en marcha
mecanismos institucionales que disminuyan los índices de corrupción. Ciertamente
la corrupción es un fenómeno complejo que no saldrá totalmente por la ventana
ahora que ha entrado la democracia por la puerta grande (los escándalos en las
27
Cfr. ibid. páginas 153 a la 163.
C ULTURA DE
democracias consolidadas son el mejor recordatorio de la persistencia de este mal
inevitable), pero enfrentamos una coyuntura inédita para avanzar en el frente de la
transformación cultural. Convencernos a nosotros mismos y convencer a los demás
de que ahora, con las nuevas reglas y por el bien de todos, el que transa no debe
avanzar es el primer paso para evitar que los corruptos y la cultura de la corrupción
sigan avanzando.
QUINTO LUGAR COMÚN:

LOS MEXICANOS NO SOMOS IGUALES ANTE LA LEY
Este triste lugar común, confirmado por la realidad, es la negación de ilustres ideales:
Nadie por encima de la ley, La ley es la misma para todos, La ley no distingue
entre las personas. Frases hechas que son la negación de este lugar común que,
en positivo, evocan uno de los ideales liberales y democráticos más valiosos: todo
individuo, por el solo hecho de serlo, deberá obtener el mismo trato que los
demás. Al menos formalmente. ¿Qué quiere decir esto?
Simple: que recibiremos el mismo trato de las autoridades, que éstas actuarán
de manera imparcial en los conflictos entre individuos y que podremos prever las
consecuencias jurídicas de nuestros actos en igualdad de condiciones.
Esta igualdad jurídica también promueve una especie de igualdad sustantiva:
aquella que nos dice que todos somos iguales en derechos fundamentales y que el
Estado debe garantizar que los derechos de todos sean debidamente satisfechos.
En teoría esto vale para los derechos de libertad (medalla del pensamiento liberal),
para los derechos políticos (conquista del pensamiento democrático) y para los
derechos sociales (bandera del pensamiento socialista). Regresamos a nuestro punto de
partida: el Estado (social y democrático) de Derecho promueve la igualdad en dere-
chos de todas las personas. Pero en México, durante años y aunque las cosas han
comenzado a cambiar, ese ideal revolucionario no ha dejado de ser una proclama
enunciada elocuentemente en la Constitución. De ahí el tino del lugar común.
Formalmente somos iguales ante la ley pero en la práctica recibimos un trato dife-

renciado.28 La mentira que denuncia Paz regresa con angustiante actualidad. Sabemos
que nuestra Constitución recogió los principios más nobles que habían quedado
plasmadas en las constituciones americana de 1787 (sobre todo en algunas de sus
enmiendas: particularmente en el Bill of Rights de 1791), la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la Constitución francesa de 1793
y la Constitución española de 1812. Pero también sabemos que nuestra realidad
política y social apenas puede compararse, en aquel entonces y en el presente, con
las realidades de dichos países. Aquí retoma sentido nuestra distinción entre cultura
(y práctica) jurídica y Cultura de la Legalidad.
La desigualdad en los hechos y ante el Derecho entre las personas es una dife-
rencia devastadora. Como advirtió Samuel Ramos, nuestra vida nacional se desdobla
en dos planos separados uno real y el otro ficticio y cuando la vida se desen-
vuelve en dos sentidos distintos, por uno la ley y por el otro la realidad, esta última
siempre será ilegal.29 El propio Ramos rescata para nosotros esta elocuente frase
de García Calderón que nos permite cerrar la idea:
El desarrollo de las democracias iberoamericanas difiere considerablemente del admi-

rable espíritu de sus cartas políticas. Éstas contienen todos los principios de gobiernos
aplicados por las grandes naciones europeas, armonía de poderes, derechos naturales,
sufragio universal, asambleas representativas; pero la realidad contradice el idealismo de
estos estatutos importados de Europa. Las tradiciones de la raza dominante han creado
simples y bárbaros sistemas de gobierno.30
En síntesis la igualdad ante la ley es una justa y valiosa proclama constituciona-

lizada que no ha terminado de instalarse en la realidad mexicana.
28
Nuevamente quizá el único frente en el que este lugar común ha sido considerablemente rever-
tido es en el que se refiere a los derechos políticos: en la medida en la que se ha logrado la lim-
pieza electoral, los votos de los mexicanos han comenzado a tener un peso igual (cada cabeza un
voto y todos los votos valen lo mismo).
29
S. Ramos, El Perfil del Hombre y la Cultura en México, op. cit., página 31. El propio Paz denun-
ciaba que casi todos los forjadores del México independiente pensaban, con un optimismo hereda-
do de la Enciclopedia, que basta con decretar nuevas leyes para que la realidad se transforme. O.
Paz, El laberinto de la Soledad, op. cit., página 97.
30
F. García Calderón, Les Democraties Latines de l’Amerique, página 341. Citado en ibidem.
C ULTURA DE
Ni siquiera ahora que podemos presumir un clima de libertades civiles y
políticas sin precedentes en nuestra historia. La realidad indica que detrás de la des-
igualdad jurídica descansa una indignante y apremiante desigualdad económica que
nos recuerda que nuestros rezagos siguen siendo estructurales. Desigualdad, esta
última, que trae aparejadas divergencias alimenticias, educativas, de salud, de opor-
tunidades, etcétera. Parecería que, en una triste paradoja, al quedar plasmada en la
Constitución, la igualdad abstracta quedó como la única igualdad posible. Paz lo
había denunciado con su particular agudeza: …al fundar a México sobre una noción
general del Hombre y no sobre la situación real de los habitantes de nuestro terri-
torio, se sacrificaba la realidad a las palabras y se entregaba a los hombres de carne
a la voracidad de los más fuertes.31 A los más fuertes que siguen estando ahí disfru-
tando sus privilegios. Y esto, inevitablemente, pesa sobre la conformación de la
cultura. De unos, de otros, y de los de en medio.
Me atrevo a contar una anécdota real que testimonié hace unos diez años en
la casa de campo de la familia de un empresario que también ha tenido una des-
tacada trayectoria política y que, me parece, ilustra cómo se consolida una cultura
de la desigualdad entre desiguales de facto. En aquella ocasión compartían la mesa
empresarios y políticos de relevancia nacional con sus respectivas familias. A media
tarde, cuando los adultos se disponían a beber un digestivo y a disparar al blanco
con escopeta, la prudencia sugirió alejar a los menores: un grupo de pequeños y
pequeñas que gustosamente aceptaron ir a dar la vuelta en una carreta jalada por
un caballo que, a su vez, sería tirado por otros pequeños cuyas familias no perte-
necían al selecto grupo. Los hijos de los trabajadores trabajaban para los hijos de
los patrones como tiradores de caballo. Niños y niñas, en ambos lados de la carreta,
que estaban aprendiendo que en este país no todos son iguales. Unos van arriba y
otros van abajo. La discriminación y el recelo hacia los otros, los distintos se incuba
en esas postales de domingo. Sobra mencionar que ninguno de los adultos pareció
extrañarse. Unos se preparan para gobernar, los otros siguen ensillando sus caballos:
toda una cultura de la desigualdad.
31
O. Paz, El laberinto de la Soledad, op. cit., página 100.

Como se ha insistido en la primera parte de este documento, cuando habla-
mos de la (cultura) de la legalidad, que en un Estado de Derecho significa hablar
de los derechos fundamentales (de libertad, políticos y sociales), iguales para todos,
estas anécdotas no son banales. El trato desigual y discriminatorio forma parte de una
cultura que nada tiene que ver con los Estados sociales y democráticos de Dere-
cho. Constituyen su negación absoluta. De hecho estas reflexiones anteriores me
obligan a plantear una pregunta para la que no tengo una respuesta satisfactoria: si
no existe una igualdad ante la ley, mucho menos una igualdad en derechos (en el
acceso a la garantía de los mismos) y en la manera de relacionarnos entre nosotros:
¿es posible, resulta sensato, indagar cuál es la Cultura de la Legalidad en México?
En otras palabras, ante tantas desigualdades, ¿existe algo como una Cultura de la
Legalidad compartida por todos los mexicanos? Ya lo adelantaba: no tengo la res-
puesta. Sin embargo, estoy convencido de que las culturas pueden transformarse
y/o construirse, aunque lo hagan paulatinamente, y que el principio de igualdad es
un buen faro hacia el que debemos orientar nuestro replanteamiento cultural. Al
menos por lo que hace a la cultura de legalidad democrática.
UNA REFLEXIÓN FINAL PERO NO CONCLUYENTE
Nuestra historia política y nuestra realidad social brindan algunas claves para delinear
algunos rasgos de la Cultura de la Legalidad en México. Atando cabos es posible
entrever en la ambigüedad un posible hilo conductor: México, desde 1917, ha sido
un Estado social y democrático de Derecho en el que el Estado ha pasado desde un
autoritarismo que negó el rasgo democrático, descuidó el carácter social y muchas
veces pisoteó las garantías que supone el apelativo de Derecho; hacia una demo-
cracia que no ha sido capaz de enfrentar el rezago social y que busca dar vigor a
su naturaleza de Derecho pero sin la legitimidad suficiente para utilizar la fuerza del
Estado (o lo que le queda de ella). Nuestra cultura ha quedado atrapada en esa ambi-
güedad. En medio de tanta complejidad es difícil encontrar el nudo gordiano que
atrapa nuestra (in)cultura de la (i) legalidad y, mientras no lo encontremos, será
imposible cortarlo. Mi hipótesis es que el combate contra la desigualdad en todos sus
C ULTURA DE
niveles puede ser la clave para recomponer nuestras relaciones con las autorida-
des, con los otros y con las leyes. Una Cultura de la Legalidad democrática es una
cultura de la igualdad en derechos que sólo florece cuando una base de igualdades
materiales, educativas, etcétera, le dan sustento.
Transformar la cultura de la desigualdad, de la corrupción y del miedo en una
Cultura de la Legalidad democrática es una tarea titánica que solo será realizable si
superamos la ambigüedad que existe entre lo que dicta el discurso y lo que mues-
tran los hechos.
Mientras nuestra sociedad sea el reino de la desigualdad (económica, social, de
facto jurídica) seguirá siendo cuna de la violencia, civil o política, privada o estatal y
de los discursos que reclaman una Cultura de la Legalidad a secas.
En cambio, la Cultura de la Legalidad que imagino, la que exige un Estado
democrático de Derecho, tiene más que ver con la solidaridad, la corresponsabi-
lidad, el sentido de lo público, la tolerancia y el contacto interpersonal que con el
uso de la fuerza pública, la fortificación de lo privado, el aislamiento interpersonal,
la envidia y la desconfianza. Ciertamente el Estado tiene la obligación de garantizar la
paz social, los derechos patrimoniales de las personas y, sobre todo, sus derechos
fundamentales a la integridad física y a la vida. Pero el camino para hacerlo no es
restringiendo libertades, enseñando los dientes y exigiendo un cumplimiento ciego
de las normas. Todo lo contrario: la única manera de proteger los derechos de
unos cuantos es garantizando los derechos de todos y eso se logra cuando existe una
conciencia compartida de los principios que dan sustento a la democracia constitu-
cional. Empezando por el mínimo de derechos sociales que permitan tener una
vida digna, como miembros activos de su sociedad, a las nuevas generaciones de
los que nada tienen. Una cultura afianzada en estos principios es la única compatible
con un Estado social y democrático de Derecho. Una cultura de la corresponsabi-
lidad social y del respeto mutuo entre personas que se reconocen como iguales.

CIUDAD DE MÉXICO, DISTRITO FEDERAL
cegal
17 DE MAYO DE 2007
DEL ESTADO DE DERECHO

AL ESTADO DE DERECHOS
DR. RICARDO SEPÚLVEDA IGUÍNIZ,
Profesor de la Escuela Libre de Derecho,
Universidad Anáhuac y Universidad Panamericana
E
l término Estado de Derecho es un término que se ha convertido en un

lugar común y que, sin embargo, no siempre es correctamente entendido,
por eso vale la pena hacer un poco de historia y recordar de dónde viene
el término y por qué surgió.
Aunque el Estado de Derecho ha sido uno de los más grandes avances de la
Teoría Política, no siempre el Estado de Derecho ha dado respuesta a las necesi-
dades sociales, e inclusive ha sido una institución que ha atropellado los derechos de
las personas.
En nuestro país, donde vivimos una etapa de ajustes, de cambios, de necesidad
de maduración política y social, el tema del Estado de Derecho sigue siendo un
pendiente. El llamado que hace el Presidente de la república por establecerlo, se
hace especialmente actual, por eso es momento para que la sociedad nos replan-
teemos cómo y qué significa este Estado de Derecho.
Tenemos que comenzar entendiendo realmente qué es lo que significa el Estado
de Derecho y luego qué nos falta para llegar a él.
Una pregunta que nos podemos hacer y que yo me planteo con frecuencia es
por qué no mejor hablamos de Estado de Justicia, si finalmente el fin del Derecho
es la justicia.
327
Lo que sí queda muy claro, y es una distinción que se usa con frecuencia en
la retórica política, es que hemos de distinguir y pasar de ser un Estado de Leyes
a un Estado de Derecho.
Hay muchos datos que en nuestro país, y en muchas otras latitudes por igual,
nos señalan retos y pendientes para el Estado de Derecho: la inseguridad, el creci-
miento de las organizaciones criminales y su globalización, la corrupción y en general
todo aquello que implica un quebrantamiento de la ley.
Sin embargo, y es el punto de novedad que quisiera presentar, el verdadero
fin último del Estado de Derecho no lo es la ley, volveríamos a confundir Estado
de Derecho con Estado de Leyes, sino los Derechos Humanos.
La violación a la ley no es en sí mismo el problema a atajar sino la razón por
la que cumplir la ley es importante, y esa razón es respetar los derechos de los otros.
La relación de respeto entre personas con derechos mutuos es la esencia del
Estado de Derecho.
Pero para profundizar un poco más en esta idea, podemos recordar cómo fue
el surgimiento del concepto de Estado de Derecho y su evolución.
Su aparición es uno de los mayores logros de la ciencia jurídica contemporánea.
Surge como una barrera contra la arbitrariedad de los gobernantes. No más gobierno
de personas por sus intereses, para pasar al gobierno de leyes.
Se trata sin embargo de un concepto muy amplio que puede ser llenado de
muchos contenidos, es como una vasija a la cual se le puede poner muchos tipos
de líquidos
En la descripción que hace Zagrebelsky en su texto sobre el Derecho dúctil,
nos recuerda que en su origen significó tres cosas: aplicación estricta de la ley,
respeto a los derechos de los ciudadanos y, en tercer término, independencia de
los juzgadores.
Sin embargo aún teniendo estos parámetros las formas de aplicarlo han sido
muy diferentes, como ejemplo de ello tenemos el distinto significado del Rechstaat
alemán y del Rule of Law inglés. En el primero la primacía de la actividad jurídica
está en el Legislativo, en el segundo, con una aproximación más casuística, se le da
al poder judicial.
C ULTURA DE
Hay otro paso también fundamental en este proceso que consiste en la apari-
ción del Estado Constitucional como un paso más adelante del Estado de Derecho.
Sin contraponerse el Estado de Derecho y El Estado Constitucional significan cosas
distintas o al menos ponen acentos en lugares distintos.
Tan esa sí que, como lo reconoce la doctrina actual y en ella se puede leer al
mismo Zagrebelsky, en realidad el Estado Constitucional actual no es sólo un paso
más dentro del Estado de Derecho del Siglo XIX, sino una total transformación.
El crecimiento de los tribunales constitucionales, el surgimiento del término
constitucionalidad como el parámetro final para juzgar la legalidad y, si se me permite,
la justicia de los actos, nos lleva a comprender esta realidad.
Todos estos esfuerzos que ha hecho la ciencia jurídica han estado dirigidos a
evitar que se vuelvan a repetir las calamidades del Siglo XX, especialmente las de
la primera mitad. Donde las guerras mundiales y otros genocidios se cometieron,
aunque suene muy fuerte, bajo el amparo del Estado de Derecho.
Por eso es fundamental analizar el concepto uniendo el Derecho a sus fines:
la seguridad, el bien común, pero fundamentalmente la justicia.
No tiene sentido hablar de Estado de Derecho si no entendemos y no logramos
con ello, conseguir estos fines.
A este respecto quisiera comentar hoy o recordar, para los que ya lo conocen,
aquella discusión entre varios autores, entre ellos Radbruch, sobre la armonía o la
tensión imposible de evitar, entre justicia, seguridad y bien común, que se llevó
a cabo a fines de los años 30’s.
Después de años de discusión, sin llegar a una conclusión clara, lo que al final
parecían decir es que aunque se trata de fines compatibles en la teoría, en la práctica
chocan. Buscar la seguridad o el bien común, pueden implicar algunos actos de injus-
ticia. Como se comprendería que por el bien común se pueden sacrificar bienes
individuales y concretos.
Como se puede ver, esta reflexión puede resultar muy útil para las circunstan-
cias actuales de nuestro país, necesitado de sembrar las bases de seguridad y de
justicia para todos.
Es en este punto donde quiero volver a plantear la importancia de tener la
perspectiva de los derechos fundamentales, es decir de los derechos humanos.

El equilibrio, la armonía, e incluso el verdadero impulso y razón de ser entre
seguridad, justicia y bien común son los derechos humanos.
No a la aplicación de la ley, por la aplicación de la ley, ¿para qué?; sí a la apli-
cación de la ley para el respeto a los derechos de las personas.
Por eso he titulado mi reflexión como del Estado de Derecho al Estado de
Derechos.
El Derecho tiene siempre dos caras, de aquí su bilateralidad, y el Derecho
Público dos objetivos, estructurar y limitar a la autoridad y, segundo, hacer respetar
los derechos de todos.
Es en este sentido en que se ha acuñado el término que se ha utilizado como
título en este foro y que es un concepto impulsado con mucha determinación por
el Doctor Castellanos, Estado de Derecho democrático, en lo que se refleja pienso
yo, un interés de llenar de contenido al Estado de Derecho.
Sin embargo la democracia es a su vez un concepto demasiado amplio, que
entre otras cosas tiene el desprestigio de no asegurar el respeto de todos y no
haber generado las condiciones de justicia que las sociedades necesitan.
La democracia como sistema no asegura el respeto a los derechos de las perso-
nas. Por eso es necesario que el Estado como tal adopte la decisión de respetar y
hacer respetar los derechos humanos como decisión política fundamental.
A lo largo de la historia ha quedado demostrado que cuando el Estado consi-
dera que el respeto a los derechos humanos es una consecuencia inmediata de la
aplicación de la ley, invariablemente se producen serias violaciones. Debe pasar de
ser una consecuencia a ser el fin.
Esto tiene aplicación inclusive en las políticas económicas, donde una falta de
visión de derechos humanos puede llevar a que políticas públicas puedan atropellar
los derechos de algunos.
El Estado de Derecho es por lo tanto, entendido como Estado de Derechos,
algo muy amplio, exigente y que se pone al servicio directo del individuo.
Se suele decir, en palabra de Andrés Bello, que el Derecho es el mínimo ético,
porque no se puede esperar que de la aplicación del Derecho se logre la felicidad
o la santidad de todos los hombres, pero sí, al menos, la convivencia pacífica y
ordenada, lo que implica el respeto a los derechos humanos.
C ULTURA DE
Para finalizar estas reflexiones, las sintetizaría de la siguiente manera, quizá no
se pueda esperar que de la aplicación del Estado de Derecho se logre la solución de
todos los problemas sociales, pero al menos sí, como un mínimo ético, el respeto y
cumplimiento de los derechos humanos.
El Estado de Derecho es un concepto que debe ser colmado de contenido,
ni la ley, ni la democracia lo logran. Una correcta interpretación de los fines del Dere-
cho, nos debe llevar a enfocar el Estado de Derecho como un Estado de Derechos.

CULTURA DE LA LEGALIDAD, INFORMÁTICA
JURÍDICA Y DERECHO INFORMÁTICO
cegal
LOS DATOS PERSONALES, ACCESO A
LA INFORMACIÓN Y DERECHO A LA
PRIVACIDAD
MTRO. ALONSO LUJAMBIO IRAZABAL,
Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información
A
gradezco al Secretario de Gobernación, a Eduardo Castellanos también, su invi-

tación para estar aquí hoy entre ustedes, amigas, amigos.
Me han pedido que aborde un tema que es complejo, que es novedoso para
el Derecho mexicano y que está incompleto en su hechura constitucional y legal,
de manera que hablar de algo que está en formación no es sencillo. Voy a tratar de
hacerlo con la mayor claridad.
Debo decir, en primer lugar, que sí, que el tema de la protección de los datos
personales es un tema nuevo, no solamente en México, sino en el mundo; hace
30 años prácticamente no había legislación en el mundo en torno a la regulación del
modo en que circulan nuestros datos personales en los sectores público y privado.
Y por fortuna ha ido surgiendo un conjunto de normatividad en el mundo, en
México también, que quiere precisamente garantizar la protección de los datos per-
sonales.
Creo que si algo ha catapultado la necesidad de legislar en la materia en el
mundo en general, en México por supuesto también, es el surgimiento de la informá-
tica, de la capacidad extraordinaria que hoy tienen los agentes económicos, públicos
y privados, para transmitir enormes bases de datos que contienen información
sobre nosotros, sobre nuestras personas.
¿Qué quiero decir con esto, para quitarle un poco de abstracción al tema?
Tal vez ustedes han recibido una llamada telefónica para ofrecerles un servicio
335
crediticio, una tarjeta de crédito. Y ustedes se preguntan: ¿De dónde habrá obte-
nido este banco mi teléfono, si yo no se lo doy a nadie? ¿Y por qué este acto de
molestia? ¿No se sienten acaso invadidos en su privacidad?
En fin, les llega a su correo electrónico información de personas que no cono-
cen, les llega a su casa propaganda de productos respecto de los cuales no tienen
interés alguno.
Quiero dar otros ejemplos. Su expediente médico, supongo que no les gustaría
que una persona ajena a ustedes tuviera acceso a su expediente y supiera cuáles son
las intervenciones quirúrgicas que se les han practicado, cuáles son las medicinas
que han tomado, cuáles son los diagnósticos que los médicos han hecho de su
salud en el tiempo.
Son ejemplos simplemente para ilustrar que hay datos personales que tienen
que ver con nuestra preferencia ideológica, con nuestra preferencia sexual, con nues-
tra preferencia política, con nuestro estado de salud, con nuestra dirección, con
nuestro teléfono; en fin, hay mucha información que tienen diversos agentes privados
y públicos que podrían incluso juntarse y prácticamente reconstruir partes impor-
tantes de nuestra personalidad.
Si alguna señora va a un supermercado con alguna frecuencia, éste podría
reconstruir sus patrones de consumo. Si vamos también con frecuencia a comprar
libros, alguien podría reconstruir nuestros patrones de lectura.
Imaginen la cantidad de información que hay respecto de ustedes, quizá dispersa
en relación con diversos agentes económicos y no económicos en los espacios
públicos y privados, que podrían –insisto– vulnerar si hay acceso irrestricto a estas
bases de datos su privacidad. Y esto es muy grave.
En la medida también en que las bases de datos se pueden estar transfiriendo
y comprando, incluso de una empresa a otra, de un país a otro, por la enorme
facilidad que hoy nos supone la existencia de Internet y de los medios electrónicos
de comunicación, pues entonces estamos ante un eventual problema mayúsculo.
¿Qué es lo que el legislador mexicano ha querido? En primer lugar, a través
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
aquí está el primer desarrollo de la protección de los datos personales, es el año 2002.
C ULTURA DE
¿Qué se hace en 2002? Se legisla en la materia de acceso a la información
pública, pero se establece que el acceso a la información pública tiene unos límites,
debe tener unos límites.
¿Cuál es el primer límite? La información reservada, la reservada por un tiempo.
Un ciudadano pidió a través de la Ley de Transparencia cuántos miembros del
ejército mexicano por municipio ocupaban Chiapas por mes, desde enero de 1994
hasta la fecha.
Bueno, esta información, así lo dijo el Ejército –y con razón–, era reservada,
porque abrir a la opinión pública el tablero del ajedrez estratégico de la Secretaría
de la Defensa Nacional, pues es tanto como renunciar a la posibilidad de tener
inteligencia militar.
Por lo tanto, esa información está reservada por 12 años, que es el máximo
que establece la ley, y eventualmente puede ser renovada por otros 12 años.
Hay información que tiene que ver con la seguridad nacional que no puede
divulgarse, porque hay principios que están por encima de la transparencia, son
excepcionales, eso sí, en la ley, pero existen.
Alguien pidió los niveles antibalísticos de los chalecos antibalas de la Policía
Federal Preventiva, bueno, pues si hace público esta información, por error o de
buena o de mala fe, pues le estamos diciendo a los maleantes cuál es el calibre de las
armas que necesitan para perforar los chalecos. Esa no es información pública.
Puedo poner otros ejemplos, insisto, son excepciones al principio general de
la publicidad, de la información pública, que debe ser pública por supuesto, salvo
–insisto– estas excepciones: seguridad nacional, seguridad pública, la estabilidad de
las relaciones internacionales, la estabilidad económica del país. Así dice la ley, ésta
es la información reservada, es un límite al acceso a la información.
Pero el otro límite al acceso a la información es la privacidad, es decir, el acceso
que tienen las personas a la información pública debe tener, entre otros, un límite
importante, no invadir la esfera de la privacidad de las personas.
Por lo tanto, la Ley de Transparencia por primera vez en México desarrolló un
capítulo de datos personales de información en posesión del gobierno ciertamente.

Y la reforma al artículo 6o. constitucional que se aprobó hace algunos meses
apenas, por unanimidad en las dos Cámaras del Congreso de la Unión y por 22
Congresos Locales, estableció toda la información.
Les voy a leer textualmente la nueva redacción del primer párrafo del nuevo
artículo 6o. constitucional, dice: Toda la información en posesión de cualquier auto-
ridad, entidad, órgano u organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo
podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los térmi-
nos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho, deberá prevalecer el
principio de máxima publicidad.
En fin, se desarrolla el principio de máxima publicidad con una excepción.
Hay otra excepción en el siguiente párrafo: La información que se refiera a la
vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excep-
ciones que fijen las leyes.
En la Constitución por primera vez en este año se introduce el concepto de
vida privada, de protección de la vida privada en el artículo 6o. constitucional.
Ciertamente había quien decía que la protección a la vida privada ya estaba
protegida por el 16 constitucional en su primer párrafo, que dice: Nadie podrá ser
molestado en su persona, familia…
Pero hay quien también decía, creo que con razón, que esta norma genérica
que viene del constituyente del 57 no acababa de desarrollar el derecho a la
privacidad cabalmente, porque en todo caso se hablaba de la interferencia del
Estado respecto de tus bienes y tu vida en general, pero la protección de la vida
privada no es en relación solamente con el Estado, sino con otros individuos en la
sociedad.
En fin, no tenemos, sin embargo, una Ley de Protección de Datos Personales
en el sector privado, y este es un elemento que falta en nuestra legislación.
No existe en México una ley que determine si la información que tiene un
almacén de una persona que comprar ahí cada semana, para ponerlo así en el
lenguaje más sencillo, puede ser compartida por diversos actores económicos si lo
que quieren es tener precisión sobre sus potenciales clientes en el mercado, por
ejemplo.
C ULTURA DE
No existe una legislación que permita, por ejemplo, que yo reciba la llamada y le
diga a la operadora: Quiero en este momento que me dé un número, un código de
mi salida de su base de datos, porque exijo que usted no me vuelva a llamar y que
me quiten de la base de datos que tienen en la empresa de donde me llamó.
Y en ese momento, si hubiera esa legislación, la señorita estaría obligada a
darme un código y una fecha, obviamente la fecha del día de lo que sucedió, para
que tú tengas un registro de que te has salido de una base de datos, si no quieres
ser molestado una vez más por esa persona.
Esa legislación no existe en México y se está construyendo, pero se ha cons-
truido de una manera un poco equívoca y es lo que les quiero contar. Y no me
extraña, porque estamos ante un tema complejo cuya expresión constitucional no
se ha desarrollado a cabalidad.
El senador García Torres, michoacano, del Partido Revolucionario Institucional,
presentó una iniciativa de Ley de Protección de Datos Personales del Sector Privado.
Se aprobó la ley y se mandó como minuta a la Cámara de Diputados, y la
Cámara de Diputados rechazó la iniciativa bajo la premisa de que no había una
base constitucional para emitir esa legislación.
Es decir que el artículo 73 de la Constitución, que establece aquello que el
Congreso está habilitado para legislar, no desarrollaba o no incluía la protección de
los datos personales, como una materia de la legislación federal.
Ciertamente el artículo 124 de la Constitución, ustedes bien lo saben, establece
que las facultades no expresamente concedidas a los funcionarios federales se entien-
den reservadas para los estados.
Por lo tanto, si en el artículo 73 ni en ningún otro de la Constitución se estable-
cía que la Federación podría legislar en la materia, se entendía que estaba reservada
para los estados.
Lo que transmitió de algún modo el dictamen de la Cámara de Diputados, es
que era necesaria una reforma constitucional que le diera fundamento a la Ley de
Protección de Datos Personales, que estaba presentado en ese momento el senador
García Torres.

El senador se dio a la tarea, ciertamente, de proponer entonces una iniciativa
de reforma constitucional que se ha aprobado ya en la Cámara de Diputados hace
unas tres semanas. Es una adición de dos párrafos al artículo 16 constitucional.
Hoy dice: Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles
o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente,
que funde y motive la causa legal del procedimiento. Es un artículo que tiene que
ver, digamos, con el principio de legalidad.
Y dice antes, bueno, todavía dice formalmente, porque todavía no termina el
proceso de reforma constitucional: No podrá librarse orden de aprehensión, sino
por la autoridad judicial, sin que proceda denuncia o querella de un hecho que la
ley señale como delito, etcétera.
Lo que se propone hoy en día y lo que ya aprobó la Cámara de Diputados y
está como minuta en el Senado es una adición de dos párrafos al 16 constitucio-
nal que dice: Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales.
Es un fraseo nuevo específico e inserto en el artículo 16 Constitucional: Toda
persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, así como al derecho
de acceder a los mismos y, en su caso, obtener su rectificación, su cancelación y
manifestar su oposición, en los términos que fijen las leyes.
Es lo que la literatura, amigos, amigas, ha dado en llamar los derecho arco, por
la A por acceso, la R por rectificación, la C por cancelación, la O por oposición.
Y dice el segundo párrafo: La ley puede establecer supuestos de excepción
a los principios que rigen el tratamiento de los datos, por razones de seguridad
nacional, de orden, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de
tercero.
Pero me quiero detener, en todo caso, en los derechos arco. ¿Qué quiere
decir esto? Que yo, como ciudadano, de acuerdo con el 16 constitucional tendría
derecho, como titular de los datos, a obtener o saber los datos que de mí posea
una entidad pública o privada.
Es, digamos, la fase activa del Derecho a la Información, en cuanto a los datos
personales.
C ULTURA DE
Yo puedo requerir al Instituto Mexicano del Seguro Social los datos que el
médico asentó sobre mí en el expediente clínico. Por lo tanto, tengo acceso a la
información que me concierne a mí, como persona.
Por otro lado, está la R, la rectificación. Cuando pido los datos y me doy cuenta
de que están mal, tengo derecho a exhibir que se rectifiquen.
Por ejemplo, no está bien mi Clave Única de Registro de Población, tiene un
error; no está bien la entidad federativa en la que nací, porque no nací en Tabasco,
nací en Campeche. En fin, el derecho de rectificación es ese derecho que tenemos
de, sabedores de la información que se tiene de nosotros, corregirla.
La cancelación, la C, de los derechos arco, es la facultad del titular de requerir
que sus datos sean suprimidos de un sistema de datos personales.
Lo anterior puede deberse a que ya no sean necesarios para el ejercicio de
las atribuciones de la entidad o bien por la simple decisión del titular de los datos,
que es una persona.
En fin, esto puede limitarse, de acuerdo con la legislación correspondiente.
Por ejemplo, en las cuestiones crediticias creo que es importante que exista el
derecho al olvido. Es decir, si en una base de datos se encuentra el dato de que
yo no he sido buen pagador de mi tarjeta de crédito y esto está en una base de
datos, tal que se consulta por otros que eventualmente me van a dar crédito y ya
saben que soy mal pagador, pues no me van a querer dar crédito.
¿Por cuánto tiempo no me van a querer dar crédito? ¿Qué pasa si después de
20 años de que tuve problemas de pago, sistemáticamente soy buen pagador?
No podría decirse que no soy un buen sujeto de crédito cuando llevo 20 años
pagando mi crédito.
Por lo tanto tengo derecho al olvido, tengo derecho a que se cancelen mis
datos sobre el hecho pretérito de que fui mal pagador porque ya no lo soy.
Por lo tanto, el derecho de cancelación puede tener muchas vertientes pero
es importante, sobre todo para los que menos tienen porque son los que tienen
dificultades para obtener crédito porque eventualmente son quienes han tenido difi-
cultades para realizar sus pagos.

Pero puede llegar un momento en que ya dejas de tener esa condición. Por
lo tanto, es muy importante que en la Constitución se establezca el derecho a la
cancelación de los datos personales.
Insisto: habrá circunstancias en las que la ley especifique que tú no puedes can-
celar tus datos sino hasta un tiempo determinado.
Y por otro lado, está el derecho a la oposición y es el derecho del titular de
ciertos datos a exigir que los mismos no sean utilizados para fines distintos a aquellos
para los cuales se entregaron.
Ejemplo: compré un coche en cierta compañía y le di mis datos; mi derecho
de oposición es el derecho que consiste en oponerme a que ésta le venda mis datos
a un almacén –por decir algo– o a una empresa extranjera que vende computado-
ras y que quiere ofrecerme una porque supone que tengo capacidad de pago o
interés en un producto de esa naturaleza.
Es el derecho que tengo de pedirle a una empresa que simple y llanamente
no comunique mis datos a nadie más.
Es decir, es el derecho que tengo para que mis datos no sean utilizados para
fines distintos para los que yo te los entregué; si yo te los entregué para que estés en
contacto conmigo cuando ya mi coche necesita un servicio porque presumes que
ya tengo equis número de kilómetros, nada más para eso te los di, nada más para
eso úsalos. No los uses nunca para otra cosa.
Por supuesto que los derechos –digamos– de los individuos, el derecho de la
protección de datos personales podría ser muy restrictivo e impedir a cualquier per-
sona o ente económico transmitir datos.
¿De modo que podemos llegar a extremos excesivos en la protección de los
datos personales?
Sí.
¿Que militen en contra de la posibilidad de que haya crecimiento económico,
identificación de mercados, potenciales clientes?
Sí, podemos llegar a esos extremos negativos.
Podríamos también llegar a otro extremo perverso que consiste en práctica-
mente no proteger dato personal alguno. Creo que el reto del legislador mexicano
C ULTURA DE
va a ser, en los próximos meses, una vez que se apruebe esta reforma constitu-
cional, un equilibrio entre estos dos extremos; digamos –quizás– un extremo
norteamericano, donde parece que los datos personales circulan con una facilidad
extraordinaria, como si fueran estrictamente datos de mercado.
Y el extremo europeo, quizá el español, que es más significativo, en que son
muy, muy restrictivos en la posibilidad de que los datos personales circulen entre
agentes económicos.
El equilibrio –pues– entre la posibilidad de optar por la salida, una vez que se
sabe que uno está en una base de datos, puede quizás generar un consenso entre
las fuerzas políticas próximamente.
Pero quiero volver un poco al Derecho Constitucional, pidiéndoles a todos
ustedes, que son expertos en la materia, que disculpen que un politólogo se meta
en su tema.
Ciertamente una de las grandes complejidades del derecho de acceso a la
información no solamente estaba en la necesidad de explicitarlo en relación con
la protección de datos personales en el artículo 16 constitucional, con los derechos
arco, que son –creo– la novedad más importante que se introduce al 16.
Creo que también algo importante es la reforma que también se aprobó ese
mismo día en la Cámara de Diputados al artículo 73 constitucional, que establece
precisamente la exclusividad que tendrá en la materia el Congreso de la Unión.
¿Qué quiero decir con esto?
Ciertamente hay muy pocos estados que tienen ya leyes de protección de
datos personales. Pienso en Colima, en primer lugar; pero también hay normas
sobre la materia en Guanajuato o en Jalisco particularmente.
El problema es que se si se empiezan a generar en cada estado leyes de pro-
tección de datos personales se va a llegar a un momento en que una empresa tenga
que estar transfirieron bases de datos de sus clientes de una oficina a otra, de la
propia empresa, teniendo que satisfacer legislaciones diversas al interior de un mismo
país.
Esto puede generar una colisión de derechos y de normas y un problema
extraordinario de aplicación de la ley.

Creo que el legislador mexicano, concretamente el que pertenece al Congreso
de la Unión, a mi juicio, ha sido sabio –concretamente la Cámara de Diputados,
para ser específico– al proponerle al Senado y al resto del Constituyente Perma-
nente una reforma al artículo 73 constitucional para que diga que el Congreso tiene
facultad, entre otras cosas –y se le añadiría una fracción o un párrafo a la fracción
XXXIX o trigésimo novena– diría: Para legislar en materia de protección de datos
personales en posesión de particulares; es decir, que solamente haya una legislación
federal relacionada con la protección de los datos personales y no 33 legislaciones,
32 locales y una federal, porque entonces vamos a hacer a esto de una compleji-
dad enorme.
Lo que estamos viendo ya a nivel mundial es que bases de datos que pasan
de un país a otro tienen que satisfacer condiciones de los dos países. En los países
federales esto puede ser terriblemente complicado, porque no solamente va a haber
que satisfacer legislaciones de diversos países cuando haya traslado de bases de
datos entre países y entre continentes, sino además de legislaciones estatales en los
sistemas federales. Vamos a hacer de esto realmente una tarea demasiado compleja.
Por lo tanto, lo que se ha propuesto en la materia es una reforma –ya lo dije–
al 16 constitucional, especialmente desarrollando los derechos arco, y al 73 cons-
titucional para establecer que será el Congreso de la Unión el único facultado para
legislar en la materia.
Esto es importante, insisto, porque en el momento en que se apruebe la reforma
al 73 constitucional quedarán en automático derogadas las legislaciones en materia de
datos personales de Colima, de Jalisco, etcétera, porque solamente habrá una legis-
lación.
Creo que hay muchos dilemas que la ley tendrá que enfrentar. Déjenme men-
cionarles uno de ellos, que es el que toca especialmente al Instituto Federal de
Acceso a la Información.
Yo creo que el IFAI tiene un nombre un poco equívoco, porque se llama Insti-
tuto Federal de Acceso a la Información, con lo cual se acentúa una de las dos facetas
del IFAI.
C ULTURA DE
El IFAI se levanta sobre dos grandes pilares, son las dos grandes tareas del Ins-
tituto: es garante del acceso a la información y es protector de datos personales.
Sin embargo, cuando el legislador le llamó al Instituto, Instituto Federal de Acceso
a la Información subrayó una de sus facetas y olvidó la otra. Sería ciertamente un
nombre muy largo el de Instituto Federal de Acceso a la Información y Protector
de Datos Personales. Entiendo que el legislador, por economía de lenguaje, no quiso
llamarle así, pero el hecho es que le llamó así y esto ha hecho que de algún modo
la otra gran columna sobre la que se levanta y se sostiene el Instituto Federal de
Acceso a la Información sea tan poco conocida o quizá tan poco valorada.
Necesitamos ciertamente desarrollar no solamente una cultura del acceso a la
información, sino también una cultura de la protección de nuestros datos personales.
Estamos, pues, en una faceta inicial, de arranque del desarrollo de estos dos dere-
chos en términos culturales también.
Pero algo, insisto, que tendrá que determinar el legislador es si el IFAI, que hoy
es protector de datos personales y garante de acceso a la información en el sector
público también va a ser garante del principio de privacidad en el sector privado,
o si va a haber una institución nueva que se encargue de ser garante de este dere-
cho establecido en el 16 constitucional. Este es otro dilema importante.
En Francia, por ejemplo, hay dos institutos, uno que es garante de acceso a la
información y otro es garante de privacidad. En Alemania no, en Alemania es una
misma institución la que es garante de esos dos derechos; en Inglaterra también lo es.
En Canadá se da un fenómeno muy peculiar, porque a nivel federal tienen dos
instituciones, uno garante de acceso a la información, otro garante de privacidad y,
sin embargo, en las provincias de Canadá una sola institución atiende los dos asuntos.
En fin, estamos ante una diversidad extraordinaria de arreglos institucionales y
el legislador mexicano tendrá que optar, si es que quiere que sea el Instituto Federal
de Acceso a la Información el que garantice la efectividad de este derecho o si es
otra institución, quizá dependiente de otra instancia, esto habría que discutirlo en
su momento y nosotros en el IFAI estaremos más que dispuestos a colaborar con
el legislador para darle elementos de juicio si es que los necesitare para que tome
la mejor decisión para México.

Amigos, como conclusión, he sintetizado los dilemas centrales en el desarrollo
del derecho de protección de datos personales, el derecho de la privacidad en
México, lo que quiero es decirles que por fortuna la Ley Federal de Transparencia
en el 2002 empezó a generar esta discusión.
En el IFAI hemos discutido varias veces asuntos que tienen que ver con la priva-
cidad de las personas. Déjenme ponerles un ejemplo que puede ilustrar lo que
digo: un ciudadano pidió la base de datos del Programa Oportunidades de Sinaloa
en donde viene establecido, entre otras cosas, el domicilio de los ciudadanos, que es
un dato personal, confidencial.
Hay, sin embargo, como ustedes bien saben, zonas del país en donde el domi-
cilio es conocido; domicilio conocido, es decir, que estás en una zona semi rural o
incluso rural, especialmente muy apartada, en donde todo el mundo sabe donde
vive Juan González Pérez, pero no tiene una calle, no tiene un número, es domi-
cilio conocido.
Por lo tanto, en domicilio conocido se establece de algún modo la población
en donde vive esa persona.
Si nosotros no dábamos a conocer ese dato, el Programa Oportunidades no
era susceptible de ser fiscalizado, revisado por la ciudadanía a través del derecho
de acceso a la información.
Por otro lado, si dábamos a conocer sin embargo el dato, estábamos violen-
tando la privacidad de esas personas, porque se sabría dónde viven, aunque sea un
domicilio conocido.
En algunos casos la autoridad tiene que optar entre dos derechos: el derecho
de acceso a la información o el derecho de privacidad.
¿Qué va a pesar en cada decisión? Es una cuestión compleja.
En ese caso, el Instituto decidió darle información para que el Programa Opor-
tunidades fuese susceptible de ser fiscalizado, especialmente en una etapa electoral.
Y sí pusimos por encima ese valor, el valor de la protección de la privacidad, con-
cretamente el dato de dónde viven esas personas.
Pongo otro ejemplo: un ciudadano pidió los estudios de salud de empleados
de Laguna Verde, de la Comisión Federal de Electricidad en Veracruz, sus niveles de
exposición a las radiaciones, porque como ustedes saben esta productora de energía
C ULTURA DE
utiliza energía nuclear ahí en Veracruz, los trabajadores de los estados tienen que
estar sometidos ciertamente a un nivel determinado, estándar internacional de radiación.
Si nosotros dábamos a conocer los estudios de la radiación a las que se some-
ten esas personas, estaríamos dando a conocer el estado de salud de las personas
y ese es un dato personal confidencial.
Si no lo dábamos a conocer, no podíamos someter a escrutinio público a la
Comisión Federal de Electricidad para que se supiera a qué niveles de radiación
está sometiendo a sus trabajadores.
En ese caso, logramos conciliar dos derechos, porque ordenamos a la Comi-
sión que le diera al ciudadano solicitante esa información tachándole los nombres
a todas las personas, de manera que supiésemos los ciudadanos a qué niveles de
exposición de radiación se estaba sometiendo a los trabajadores, pero no supiése-
mos el nombre de los trabajadores específicos y eventualmente el estado de salud
de cada uno.
Lo que les quiero subrayar es que el derecho a la información y el derecho a
la privacidad en muchos casos son dos derechos en colisión que hay que armonizar
a través de una decisión compleja que determina qué norma va a estar por encima,
qué valor se va a poner por encima del otro.
Creo que es algo importante para la democracia mexicana que estos temas se
empiecen a debatir ampliamente y muy importante, a mi juicio, que el legislador
mexicano, concretamente la Cámara de Diputados, haya ya legislado en la materia,
concretamente en el 16 y en el 73 constitucionales, para que empecemos a tener
realmente un debate sólido en México, un debate fuerte sobre estos valores en
tensión, que finalmente van a determinar el grado de nuestra democratización.

cegal
FOMENTO DE LA CULTURA DE LA
LEGALIDAD Y FORTALECIMIENTO DEL
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO
LIC. MIGUEL ALESSIO ROBLES,
Subsecretario de Asuntos Jurídicos y
Derechos Humanos, Secretaría de Gobernación
E
INTRODUCCIÓN
l tema de la Cultura de la Legalidad aparece a últimas fechas con en el dis-

curso político y jurídico en nuestro país como nunca antes, debido a que las
circunstancias de desarrollo democrático e institucional exigen una base legal
para la actuación del Estado, para la relación entre gobernantes y gobernados y para
la convivencia misma en sociedad.
La Cultura de la Legalidad es entendida entonces como una condicionante para
la viabilidad de la estructura política, es decir, para el Estado democrático de Derecho,
como la organización institucional del poder público prevista, regulada y controlada
por la ley.
En ese sentido, se convierte en un objetivo prioritario para este sistema (Estado-
sociedad) el arraigar en sus elementos de cohesión al Cultura de la Legalidad
mediante una política sistemática e integral de difusión, conocimiento y compren-
sión del orden jurídico y de sus efectos en las esferas pública y privada de la sociedad,
es decir, en la gobernabilidad democrática del país.
349
Toda sociedad humana genera, durante su desarrollo, diversas manifestaciones propias

que expresan y definen sus características económicas, políticas, jurídicas, sociales y
culturales.
Estas manifestaciones, integradas por elementos objetivos, como los políticos y
jurídicos, o subjetivos, como los culturales, determinan la identidad nacional de un
pueblo, es decir, crean entre sus miembros un sentido de pertenencia e identifica-
ción frente a los demás grupos humanos.
Esto no significa que no existan aspectos compartidos, heredados o tomados
entre estos grupos, pero sí el hecho de que los más significativos son exclusivos de
cierto grupo o sociedad nacional y por los mismos puede ser caracterizados.
Una vez que estos elementos han arraigado y trascienden en el tiempo, pode-
mos definirlos como cultura, sea política, económica, jurídica, social, etcétera, incluso
los aspectos idiosincrásicos, que prácticamente no se modifican por implicar una
convivencia social, familiar, religiosa, etcétera, primaria, cualesquiera que sean los
estadios políticos, por ejemplo, son una expresión de cultura de esa sociedad.
En conclusión, la cultura es toda manifestación de las formas arraigadas y carac-
terísticas de convivencia y organización de una sociedad.
Así, podemos considerar que en cada aspecto de la vida de un Estado, es decir,
de una sociedad ya organizada y operante sobre bases políticas y jurídicas a través de
las cuales se procesan las relaciones entre los grupos o sectores que la componen,
encontramos su expresión cultural.
La expresión cultural deviene en la forma en que una sociedad concibe y se
conduce esencialmente en una determinada actividad o manifestación social, forma
de ser individual y colectiva, producto de la tradición histórica en el campo de que
se trate.
Las expresiones culturales se dan entonces en toda actividad social y son conser-
vadas y perpetuadas por la misma estructura social y por sus componentes individuales,
familiares o institucionales.
C ULTURA DE
Esto es, las instancias que en un Estado operan para asegurar la permanencia
de sus bases económicas, políticas y sociales, y que actúan en los planos jurídico y
social, operan mediante elementos materiales y externos señalados por lo general
en las leyes y demás normas jurídicas, y elementos internos, subjetivos, ideológicos,
que reproducen conductualmente y a nivel mental las características materiales de
la sociedad.
De esta manera, una sociedad se asegura que aquello que considera valioso y
esencial para su sobrevivencia como tal, permanezca en el tiempo como obligación
jurídica (con un derecho correlativo) o como convicción colectiva acerca de tal con-
servación.
En el caso concreto de la Cultura de la Legalidad, ésta viene a comprender
tanto la forma de ser jurídica de un pueblo, como la práctica institucionalizada
(formalmente o a nivel empírico, aún si es técnicamente ilícita) de interacción gober-
nante-gobernado, cuya materialización más visible son las funciones del Estado:
gobernar, legislar e impartir justicia, y en la que ambas partes están involucradas cultu-
ralmente.
En el primer punto, el de la forma de ser jurídica de un pueblo, se trata de
la tradición que sustenta y nutre a un sistema jurídico, dotándolo de una estructura
normativa y de valores desarrollado a lo largo de la historia de ese pueblo, ya sea
una creación propia o no, pero con el tiempo ya asumida como tal.
Así ocurre con las llamadas familias jurídicas, que se originan a partir de un
orden jurídico dominante por diversas causas históricas, extendido, impuesto o
adoptado como un elemento de dominación o identificación, según la experiencia
en cada una: familia romano-cristiana o latina, familia anglosajona, familias de influen-
cia religiosa, o familias mixtas.
En México, cuyo Derecho pertenece a la familia latina, existe en ese sentido
una cultura jurídica muy rica y en constante desarrollo, con un fuerte sentido de
tradición académica y doctrinaria. En nuestro país la producción jurídica es impre-
sionante, tanto en legislación como en obras especializadas y de texto.
Sin embargo, en el segundo caso, el de cultura jurídica como práctica de lo
legal e idea de lo legal en la interacción gobierno-sociedad, es relativamente reciente
el cambio de paradigmas o al menos una tendencia nacional, impulsada desde el

poder público para reforzar desde este ámbito la percepción del sustento jurídico
del proceso político de democratización.
En efecto, a partir de la alternancia en el año 2000, el Estado mexicano ha
mantenido una tendencia definida hacia una democratización institucional y de la
sociedad con la finalidad de consolidar ese cambio en un proyecto común a largo
plazo, con sólidas bases culturales que se reflejen en todos los campos del acon-
tecer nacional.
La Cultura de la Legalidad es la íntima convicción de una persona en la nece-
sidad de conocer, observar y exigir se cumpla la ley, sea o no conveniente en lo
individual, por ser esa la única forma de asegurar a él y a la sociedad, el orden
público indispensable para convivir en paz y seguridad propia, familiar y patrimonial.
A su vez, desde el punto de vista del Estado, la Cultura de la Legalidad es el
apego, legalmente expreso, de cada acto de autoridad interno (orgánico) o externo
(gubernativo en estricto sentido), a la norma jurídica que lo prevé, así como la suje-
ción los servidores públicos a mecanismos efectivos de responsabilidad política,
administrativa, penal y civil.
Esto significa que además de preverse tales actos, y por ende, la existencia de
las autoridades competentes y los procedimientos aplicables, deben considerarse prin-
cipios que orienten esa actividad conforme a las características de legalidad señaladas.
Estos principios, de suyo democráticos en tanto ciudadanizan al Estado y lo
convierten efectivamente en un medio de progreso y propiciador de desarrollo de
la sociedad, se corresponden con las características del sistema político-social que
determina al Estado en su conjunto.
Este carácter relativo (presente en todas las etapas del desarrollo de la huma-
nidad) de los principios jurídicos del Estado, en esta etapa de democratización son
la transparencia, la rendición de cuentas, la legalidad y la responsabilidad.
Una vez redefinidas las funciones de las instancias gubernamentales conforme
a estos principios, y establecidas como obligación en los respectivos cuerpos nor-
mativos, el Estado reviste un carácter eminentemente democrático, llevándolo más
allá del elemento electoral al funcionamiento cotidiano de las instituciones.
El Estado en México, desde la consumación de la Independencia en 1821, ha
atravesado diversas conformaciones según los factores de poder dominantes en una
C ULTURA DE
etapa específica. Sin embargo, salvo las interrupciones monárquicas de 1822-23 y
1864-67, se han conservado líneas rectoras permanentes en el consenso nacional,
sea cual sea el partido o corriente política en el poder.
Estas líneas son el gobierno republicano, el pacto federal y un sistema de garan-
tías individuales. Es cierto que los experimentos centralistas se llegaron a concretar
en normas constitucionales, pero la presión de los Estados para conservar su sobe-
ranía y la lamentable experiencia territorial derivada de esta indefinición política
decantaron definitivamente al país hacia el federalismo.
Con la consolidación del Estado social de Derecho durante el Siglo XX, se incor-
poraron las conquistas sociales del movimiento revolucionario, así como el agrarismo
como la reivindicación de un pueblo eminentemente agrícola y la tutela del Estado
sobre grupos y sectores sociales que la economía de mercado del liberalismo del
Siglo XIX marginó y que ahora encontraban espacios de oportunidad social.
Los nuevos compromisos del Estado se reflejaron en las garantías sociales, que
dieron paso a un sistema de seguridad social y condiciones laborales y agrarias que nive-
laron las desigualdades e hicieron posible el despegue económico del país con una
relativa mejora sostenida de las condiciones de vida.
No obstante esto, el Estado social de Derecho no fue capaz de construir una
estructura política que liderara el impulso nacional de desarrollo con justicia social,
de tal suerte que el propio Estado y más concretamente las prácticas políticas, termi-
naron por inmovilizar al Estado en su conjunto.
Una vez que este modelo de gestión política y ascenso social agotó sus reser-
vas económicas y se detuvo el crecimiento y las expectativas de la sociedad, ésta
asumió la responsabilidad histórica de modificar tal estado de cosas, apostando por
un cambio que, dentro de los márgenes legales, propusiera un nuevo rumbo que
desde el mismo Estado trascendiera a la nación.
Desde luego, no se trató de un cambio brusco o generado espontáneamente.
Ya las diversas instancias del poder involucradas en la política interna y el equilibrio
de fuerzas incluso dentro de la clase política habían comenzado a procesar una
apertura gradual de las instituciones políticas y electorales, con el fin de canalizar
una lucha legítima por el poder sin alterar el orden constitucional.

Además, factores externos como la integración económica y los procesos mun-
diales de globalización en los más diversos campos de la actividad internacional tuvieron
una influencia decidida en la reorientación de la figura del Estado nacional y sus fun-
ciones esenciales.
Este consenso es producto también de la experiencia del pasado, pues el tiempo
histórico, los movimientos revolucionarios y de reivindicación social producidos en
el Siglo XX están aun muy próximos y la memoria colectiva rechaza el recurso a
la violencia en todos sus aspectos.
Es pues a partir de la concreción de la alternancia del año 2000 y la consoli-
dación institucional electoral en los procesos subsiguientes que la vía pacífica y legal
queda definida como la alternativa definitiva para la renovación de los poderes públi-
cos sujetos a este mecanismo ciudadano.
En consecuencia, la gestión pública deberá adaptarse al mismo carácter para
sustentar un aparato político-administrativo producto de procesos democráticos,
responsable de orientar y afianzar un nuevo esquema de vida democrática en la
sociedad.
Tal es entonces el proceso por el que se determina el elemento democrático
del Estado de Derecho: formas electorales equitativas, gestión gubernamental trans-
parente, apegada a la legalidad y sujeta a responsabilidad, y convicción ciudadana
en la exigencia del cumplimiento de la ley como nueva característica de la relación
con las autoridades.
En conclusión, la Cultura de la Legalidad como práctica e idea de lo jurídico,
llevada a característica definitoria de la ciudadanía, es un elemento fundamental de
consolidación del Estado democrático de Derecho del Siglo XXI en México y en
el mundo.
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012
El gobierno del Presidente Felipe Calderón Hinojosa dio a conocer el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2012 como el instrumento rector de las políticas nacionales de
C ULTURA DE
desarrollo mediante su publicación en el Diario Oficial de la Federación el pasado
31 de mayo de 2007.
En él se señalan puntualmente los objetivos nacionales conforme a la Visión
México 2030, proyecto a largo plazo que se basa en la premisa del desarrollo
humano sostenible a partir de objetivos concretos durante esta Administración.
Se trata de un proyecto que no queda en avances parciales sexenales, sino
que sienta el fundamento de un gran impulso nacional hacia el desarrollo integral,
mejores formas de convivencia, mayores niveles de vida y una gestión pública efi-
ciente, legal y verdaderamente potenciadora de ese desarrollo.
El apoyo y la confianza ciudadanos resultan por lo mismo, indispensables. De
ahí que en las acciones y líneas de política previstas, se de prioridad a la participación
ciudadana y a la colaboración gobierno-sociedad para concretar las metas planteadas.
Se propone un proyecto compartido, con esfuerzos compartidos, es cierto,
pero también con un gran beneficio común: un mejor país digno de vivirse y trabajar
por él. Un país donde el alcance de nuestros derechos y libertades fundamentales
no tenga otro límite que la propia convicción en el respeto por los demás.
El arraigo de esta Cultura de la Legalidad no puede ser consecuencia de la
mejora en el nivel de vida y la creación de oportunidades conforme se ordene y
avance el entorno económico y social, al contrario, son simultáneos para producirse
con efectos trascendentes y firmes.
El Plan Nacional de Desarrollo señala así como objetivo nacional el garantizar la
vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar
una sólida Cultura de la Legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida
su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social
armónica.
Vemos cómo en el diseño de este objetivo se encuentran los supuestos que
hemos señalado: Observancia del marco jurídico nacional por el Estado y la socie-
dad. Confianza en las instituciones y en su capacidad para mantener la gobernabilidad.
Convicción individual y colectiva en las soluciones que da la ley.
Para realizar este objetivo, el Plan propone, a su vez, como objetivo específico
fomentar el desarrollo de una Cultura de la Legalidad, y como estrategia reforzar

el diseño e impartición de programas educativos para la población orientados a
reforzar la cultura cívica, el apego a la legalidad y el conocimiento del Derecho.
Se establece, asimismo, como medios de acción política, reimpulsar la educa-
ción cívica desde la escuela y la familia, y convocar a organizaciones civiles, laborales,
gremiales y religiosas, partidos políticos y medios de comunicación a emprender y
respaldar una campaña permanente de revalorización de la Cultura de la Legalidad.
De esta forma, el gobierno de la República asume su papel como coordinador
de esta movilización nacional por la legalidad y el Estado democrático de Derecho,
convocando a toda la sociedad, desde la familia hasta los medios de comunicación
y los institutos políticos a definir y orientar al país hacia una convivencia y organiza-
ción sobre valores jurídicos.
Lo anterior es resultado de la consulta popular que con motivo de la integra-
ción del Plan Nacional de Desarrollo se llevó a cabo en materia de fomento de la
Cultura de la Legalidad y fortalecimiento del Estado democrático de Derecho, que
organizó la Secretaría de Gobernación con los gobierno de Quintana Roo, Sonora,
Jalisco y el gobierno local del Distrito Federal en los meses de abril y mayo de este año.
De ellos se derivó la concreción de las diversas opiniones e inquietudes de la
ciudadanía, expuestas en estos cuatro foros regionales, en una política de Estado
sobre la Cultura de la Legalidad y su impulso por los tres órdenes de gobierno.
De igual manera, se prepara a nivel nacional el Programa Especial para el
fomento de la Cultura de la Legalidad y fortalecimiento del Estado democrático de
Derecho con la coordinación de la Secretaría de Gobernación, para concentrar y
definir los pasos y procedimientos que conjuntamente se seguirán para alcanzar los
objetivos fijados en el Plan Nacional, en esta materia.
ACCIONES PARA EL FOMENTO DE

LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y
EL FORTALECIMIENTO DEL
La Secretaría de Gobernación tiene a su cargo diversos servicios jurídicos por los

que se promueve la Cultura de la Legalidad, a través del conocimiento del orden
C ULTURA DE
jurídico nacional, los registros nacionales de información, la certificación de textos
normativos federales y la investigación y publicación de temas relativos al Derecho
nacional.
Estos servicios, gratuitos y públicos por naturaleza, tienen una cobertura nacional
tanto por la utilización de los medios electrónicos para su integración y difusión
como por la participación de los gobiernos locales, municipales, organismos autó-
nomos, poderes públicos y asociaciones profesionales del medio jurídico.
Servicios para el fomento de

la Cultura de la Legalidad
Los servicios públicos jurídicos indicados, que reglamentariamente están a cargo de

la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional (DGCCOJN),
área adscrita a la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la
Secretaría de Gobernación, son:
• Compilar electrónicamente el orden jurídico nacional –federal, estatal, municipal–.

• Realizar investigaciones y publicaciones de estudios relativos al orden jurídico nacional.
• Certificar los textos de las normas federales, vigentes en un momento determinado.
• Administrar y dirigir el Registro Nacional de Avisos de Testamento.
• Proyectar y consolidar el Registro Nacional de Poderes Notariales.
Compilación jurídica electrónica
A partir del mes de febrero de 2003 se puso en operación la página www.orden-

juridico.gob.mx, con los accesos a los textos normativos del orden jurídico nacional,
reunidos en un banco de datos en continua actualización e incremento:
• 2003: 13,742
• 2004: 14,073
• 2005: 15,751
• 2006: 27, 438
• Septiembre 2007: 34, 258

Para su operación, este banco de datos se formó en principio mediante enlaces
a las páginas oficiales de los emisores de las normas (1a. etapa).
Actualmente (2a. etapa) se trabaja en la creación de un acervo interactivo
mediante la actividad de los Órganos de Colegiados de Seguimiento y Evaluación,
integrados por la Secretaría y sus interlocutores institucionales, establecidos por los
Convenios de Coordinación que para tal efecto se han suscrito con todas las enti-
dades federativas, poderes públicos y órganos autónomos por ley.
Al mes de septiembre, se habían recibido más 2 millones 540 visitas a la página
www.ordenjuridico.gob.mx.
La compilación jurídica electrónica de la Secretaría es un servicio público gratuito
que contribuye a la difusión de nuestras leyes y a la consolidación de la Cultura de
la Legalidad, con un formato accesible y sistematizado con técnica y rigor jurídico.
Cuenta con las siguientes opciones de consulta de normatividad:
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

• Ámbito internacional
• Ámbito federal
• Ámbito estatal y municipal
Investigaciones y publicaciones
La DGCCOJN lleva a cabo numerosas investigaciones y publicaciones relativas al orden

jurídico nacional, las cuales se han distribuido gratuitamente a los poderes públicos
y otros órganos de gobierno, y al público en general, en los actos y eventos orga-
nizados por dicha Dirección General.
A la fecha, se han publicado 28 libros; 8 folletos; 6 números de la revista Orden
Jurídico Nacional, y 47 discos compactos.
Se han presentado, asimismo, 2 exposiciones itinerantes en sus diferentes forma-
tos, y organizado 7 congresos nacionales e internacionales, Encuentros y Reuniones,
y los 4 foros de consulta popular para el Plan Nacional de Desarrollo.
Otra actividad de fomento al estudio del orden jurídico son los 3 concursos
nacionales de tesis de licenciatura y de posgrado.
C ULTURA DE
Por último, se desarrollan anualmente campañas nacionales permanentes sobre
el conocimiento del orden jurídico nacional y el respeto a los símbolos patrios, la
cultura del otorgamiento de testamento y la más reciente, a iniciar en noviembre
de este año, sobre regularización inmobiliaria.
Certificación de
textos normativos federales
La certificación de textos legales y demás disposiciones federales se hace a petición

fundada y motivada de autoridades y personas interesadas.
La certificación de los textos legales se realiza con base en la publicación en el
Diario Oficial, cotejada en el acervo de la DGCCOJN, de las leyes y sus reformas.
Como es sabido, en materia penal, para determinar la privación de la libertad
de una persona, necesariamente debe existir coincidencia entre la conducta atribuible
al sujeto activo y el texto literal de la norma punitiva.
Por ello, la certificación de los textos normativos es un servicio fundamental
para la procuración e impartición de la justicia, para la institución del Ministerio Público
y para el Poder Judicial.
De junio de 2004 a septiembre de este año, se han elaborado certificaciones
de textos federales a petición de la Procuraduría General de la República, Procura-
duría General de Justicia del Distrito Federal y público en general. La mayoría de
éstas son relativas a procesos de extradición.
CONCLUSIONES
Con estas acciones y las que se deriven del Programa para el Fomento de la Cul-
tura de la Legalidad y el Fortalecimiento del Estado Democrático de Derecho, la
Secretaría de Gobernación mantiene abierto el diálogo jurídico con la sociedad y entre
el Ejecutivo Federal con los diversos órdenes de gobierno y poderes público.
Se trata de un esfuerzo institucional de difusión jurídica con el propósito de
arraigar una Cultura de la Legalidad en todos los aspectos y manifestaciones de la

sociedad, que favorezca el éxito de los programas de inversión, empleo, bienestar
social e integración familiar, con los cuales se dará impulso eficaz al combate a la
corrupción, a la marginación, a la delincuencia y a la inseguridad.
Estos problemas que afectan a la sociedad a grados extremos, no pueden ser
erradicados sin un compromiso fundado en la ética gubernamental de transparencia,
legalidad y rendición de cuentas, y en el compromiso ciudadano de conocer, cumplir
y exigir las leyes en lo público y en su entorno privado.
La legalidad la construimos entre todos y depende de nosotros su fortaleza
como fundamento de un gobierno institucional, democrático y abierto a la opinión
y participación ciudadanas.
El cambio de valores, históricamente arraigados, no será tarea fácil sin un
esfuerzo sostenido y una labor ejemplar desde el Estado.
Por ello, desde la Secretaría de Gobernación se convoca a la sociedad en general
y a las instancias gubernamentales en sus respectivas competencias, para participar,
proponer y trabajar unidos hacia este objetivo común.
Sirva este Congreso Nacional como foro para iniciar esta labor.
cegal
LA VIGENCIA DEL ORDEN CONSTITUCIONAL
ANTE LOS RETOS DE LA INFORMATIZACIÓN
MAGISTRADO JORGE ANTONIO CRUZ RAMOS,
Titular de la Unidad de Estadística y Planeación Judicial,
Consejo de la Judicatura Federal
L
ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL
a supremacía del texto constitucional esta por encima de toda institución u

ordenamiento jurídico, pues como es de todos conocido, los artículos 133,
40 y 41 de la propia Carta Magna así lo expresan al indicar que todo orde-
namiento o institución legal se encuentra por debajo de este texto normativo
supremo.
Al respecto, el artículo 133 se refiere a la Constitución como la Ley Suprema
de toda la Unión.
El diverso 40 alude a la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una
República compuesta de estados soberanos pero unidos en una Federación esta-
blecida según los principios de la ley fundamental; y,
El artículo 41 determina que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los
poderes de la Unión y por los estados en los términos establecidos por la Cons-
titución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del pacto federal.
De igual forma, la doctrina, como una fuente formal del Derecho, reconoce
la supremacía constitucional por provenir de un acto soberano que decide la libre
determinación del orden jurídico de un Estado.
361
La supremacía constitucional descansa, pues, en el papel de la soberanía que
con independencia de tratarse de un concepto que siempre ha sido materia de con-
troversia, en esta sociedad del Siglo XXI, sube al escenario de la discusión, pues
es evidente que las interrelaciones humanas trascienden de la simple localidad para
trasladarse de un Estado a otro.
Esto es, los cambios, evoluciones sociales, culturales, socioeconómicas o tecno-
lógicas en una sociedad traspasan las fronteras del país para convertirse en situaciones
que generan, por ejemplo: conciencia de pertenencia hacia distintos grupos socia-
les de diversas nacionalidades, de igual manera ocurre cuando la inversión económica
hace que las grandes empresas cuyos órganos de dirección no siempre residen en
un país, tomen decisiones que pueden afectar directamente su futuro, pues el mover
los grandes capitales de un lugar a otro pueden incidir directamente en el porvenir
de esa sociedad.
Acontecimientos, que años atrás se veían como acciones no tan fáciles de reali-
zar; hoy en día la movilización social y económica a través de la tecnología permite
que con sólo oprimir un botón se esté decidiendo el destino de una sociedad, lo
que conduce a hablar de un mundo globalizado inmerso en la informática y los
avances tecnológicos.
A su vez, retomando el tema de la supremacía constitucional, para que ésta
sea respetada existen diversos medios de control, como son el juicio de amparo
que protege todas las garantías constitucionales, las controversias constitucionales y
las acciones de inconstitucionalidad.
A ese respecto, si bien la presente exposición no tiene como intención des-
cribir cada uno de estos procedimientos, si está directamente relacionada con el
juicio de amparo, tomando en cuenta que este medio de control, en un porcen-
taje mayor, es el que se resuelve en los órganos jurisdiccionales federales.
De igual manera, conviene mencionar que los ordenamientos legales relacio-
nados con el ejercicio de la acción jurisdiccional que esencialmente regulan el juicio
de amparo de forma general en todas las materias que lo rigen, son la Ley de
Amparo así como el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo que significa que
cualquier necesidad de cambio, legal, tecnológico o social en beneficio de los gober-
C ULTURA DE
nados, a través de una reforma o modificación legal, en lo que al trámite y resolu-
ción de este juicio se refiere, debe reflejarse primordialmente en el texto constitucional
como norma general, y posteriormente en estos dos ordenamientos jurídicos al ser
los fundamentos legales que rigen al juicio mencionado.
Sobre la jerarquía de las normas jurídicas, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación emitió, entre otras, la tesis de jurisprudencia de rubro: supremacía consti-
tucional y orden jerárquico normativo, principios de. interpretación del artículo 133
constitucional que los contiene que reitera la supremacía de la Constitución General
de la República.
AVANCES EN TECNOLOGÍAS DE
LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES
Como es conocido de todos los aquí presentes, los avances en materia de tecno-
logía y comunicación día con día son más impresionantes.
Acciones y resultados en estos primeros años del Siglo XXI, están demostrando
que los esfuerzos de los gobiernos se multiplican e intentan evolucionar conforme
a los avances tecnológicos a nivel mundial, convocando a todos los sectores de la
vida nacional y participando al lado de organizaciones sociales y no gubernamentales,
para que unidos se multiplique su desarrollo.
Términos como la democracia y el fortalecimiento de las instituciones nacionales
fomentan, evidentemente, procesos de reforma y modernización, donde el Poder
Judicial Federal como órgano del Estado independiente y empeñado en ofrecer
garantías y seguridad a los gobernados, se encuentra directamente inmerso en esa
modernización para ser cada vez más eficaz y eficiente.
Dentro de este proceso de modernización del Poder Judicial Federal, como el
de todos los órdenes de gobierno, atiende al respeto a los derechos humanos, la
tolerancia, la transparencia, la solidaridad, así como la implementación de avances
tecnológicos dentro de un marco jurídico constitucional en todos los procesos judi-
ciales federales.

EL PODER JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN Y LOS ÚLTIMOS AVANCES
TECNOLÓGICOS DE LOS QUE HACE USO
El Poder Judicial de la Federación en lo que a materia tecnológica se refiere, se

encuentra inmerso en una constante evolución informática, pues se han realizado
diversos desarrollos para que los órganos jurisdiccionales, en el desempeño de sus
funciones, cumplan de manera más eficiente con la demanda de justicia de la sociedad.
Se han implementado en los juzgados y tribunales federales medios electrónicos de
control de gestión en cuanto a su trámite y resoluciones, lo que permite tener infor-
mación cierta del estado de la actividad jurisdiccional, que para los gobernados que
acuden en solicitud del amparo y protección de la justicia federal puede ser visua-
lizada en Internet a través de la página web del Consejo de la Judicatura Federal,
como lo es la consulta de las listas de acuerdos de todos los órganos jurisdiccionales
y las sentencias que contienen criterios novedosos o trascendentales.
El Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) que es el resultado de
la evolución de estadística judicial unificado (SEJU) que cumplió el propósito de uni-
formar los criterios de rendición de cuentas, es un programa de control de gestión
que da seguimiento a prácticamente todos los movimientos que judicialmente puede
tener un asunto, con una evolución constante a la gestión misma, toda vez que
permite la elaboración de actuaciones judiciales de forma automatizada, evidente-
mente, siempre respetando siempre la independencia judicial de cada juzgador.
Como ustedes lo saben, en abril del presente año el Poder Judicial de la Fede-
ración vivió una situación muy particular al recibir a nivel nacional, la promoción de
una gran cantidad de demandas de amparo en contra de una ley, que contraria-
mente a lo que podría pensarse, detonó la transformación en materia electrónica
en cuanto al litigio por Internet se refiere.
En efecto, esta situación, jamás vivida en el Poder Judicial de la Federación, en
atención a que se habla de un aproximado de 168,000 demandas de garantías, llevó
a los Consejeros de la Judicatura Federal, particularmente a su presidente Ministro
Don Guillermo Ortiz Mayagoitia, a actuar no sólo de forma rápida, sino también
de manera eficaz para cumplir con el orden constitucional y los términos de ley.
C ULTURA DE
Así, el reto mas importante fue la implementación de nuevos medios de comu-
nicación que por una parte permitieran atender las solicitudes de protección federal
de manera eficaz y, por otra, aligerar las cargas de trabajo para las partes, pero sin
dejar de lado los ordenamientos constitucionales y legales que rigen en el juicio de
amparo.
A ese respecto, los medios electrónicos propuestos y que ahora son un verda-
dero avance y embrión de la transformación del litigio en México, son la Firma
Electrónica para el Seguimiento de Expedientes (FESE), el Expediente Virtual, así
como los programas de promociones, secretario y generación automatizada de lista
de acuerdos, dentro del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) de
los que mas adelante hablaré en cuanto a su contenido esencial.
Entre los grandes beneficios que se obtienen con su implementación se pueden
mencionar los siguientes:
1. Información transparente, sistematizada, digitalizada, concentrada e individual de cada

uno de los procesos judiciales, así como la obtención de datos respecto a la pro-
ducción jurisdiccional, a nivel global y por proceso.
2. La publicación transparente de todos los sentidos, criterios y decisiones que se tomaron
en cada uno de los expedientes judiciales.
3. El respeto a la independencia judicial al dar a conocer todas las decisiones judiciales.
4. Confianza entre la población, con independencia de ser o no parte en un proceso
judicial, además de la modernización del Poder Judicial de la Federación.
5. Economías para todas las partes, pues se reducen gastos de papel, transporte, material
de almacenamiento, tiempos de notificación local y foránea, etcétera, toda vez que
la información de los procesos judiciales se encontrara de manera virtual en la red.
El Expediente Virtual
A la par de la firma electrónica, el Acuerdo General 21/2007 emitido por el Pleno

del Consejo de la Judicatura Federal prevé la creación del Expediente Virtual que
además de ser resultado de una larga evolución en el Poder Judicial de la Federa-
ción, es uno de los grandes logros dentro de su transformación.

Para visualizar los beneficios que el mismo reporta, tanto para el justiciable
como para los órganos jurisdiccionales, es necesario mencionar de donde se partió
para su creación.
El Consejo de la Judicatura Federal cuenta desde 2001 con un Sistema Integral
de Seguimiento de Expedientes que comúnmente se le conoce como SISE, el cual
automatiza la captura de los datos estadísticos generados en los asuntos del cono-
cimiento de los órganos jurisdiccionales.
Este sistema hace uso de la red informática del Poder Judicial de la Federación,
lo que hace posible que los datos de los asuntos y las listas de acuerdos sean captu-
rados diariamente desde los órganos jurisdiccionales, información que se concentra
en los servidores centrales ubicados en el edificio Sede del Consejo de la Judicatura
Federal, además de tener la capacidad de concentrar y sistematizar información
abarca las tesis emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito, así como todas
las resoluciones novedosas o que contengan criterios relevantes.
El Expediente Virtual tiene como primordial reto incluir de forma digitalizada
toda la información que se genera en los procesos jurisdiccionales, de tal manera
que las partes, los terceros interesados, los auxiliares de la administración de justicia
o, en su caso, cualquier persona autorizada por el órgano jurisdiccional, puedan
consultar las constancias de forma inmediata, siempre y cuando cuente con la Firma
Electrónica (FESE).
Existen dos grandes apartados dentro del Expediente Virtual:
a) La consulta de todas las constancias que obran en un juicio de amparo y,

b) El envío de todo tipo de documentos a través de Internet, como son comunicaciones,
promociones, informes previos y justificados, pedimentos del Ministerio Público de
la Federación, etcétera.
Este medio electrónico incluye la inserción de la imagen digitalizada por medio

de escáner o, en su caso, si es a través de la vía electrónica mediante la utilización de
la firma digital con una criptografía de clave pública, la recepción de los archivos
digitales para posteriormente imprimirse e integrarlos al expediente físico.
C ULTURA DE
Se trata entonces de un expediente paralelo al expediente físico, pues las nor-
mas legales obligan a la existencia de este último.
Firma Electrónica para

el Seguimiento de Expedientes (FESE)
Por cuanto hace a la firma electrónica se conoce como el documento virtual que
asegura que quien ingresó en la red a consultar, ver o enviar un documento, es
quien dice ser, en virtud que su clave es personalísima e intransferible.
Traducido al ámbito de los órganos jurisdiccionales, la utilización de la firma
electrónica ocurrirá cuando una persona intervenga en un expediente judicial, con
la posibilidad real de interactuar con aquello que envía y recibe digitalmente.
Los elementos fundamentales siempre presentes en la firma electrónica son:
a) Integridad. Ocurre cuando se acredita la autenticidad de quien envía el documento,

otorgándole validez en tanto es fiable el método para generarla, comunicarla, reci-
birla o archivarla, pues garantiza que la información contenida en el documento no
fue alterada.
b) Atribución. Se traduce en la forma en que se garantiza que las partes obligadas en
la relación jurídica son quienes dicen ser y que expresan su voluntad, libre de vicios.
c) Accesibilidad. Refiere a que el contenido de un mensaje de datos en el que se con-
signen promociones u otro tipo de documentos, pueda estar disponible para el
usuario (emisor, receptor, juez, autoridades, etcétera), para ulterior consulta, siempre
y cuando reúna los dos elementos que anteceden.
Ahora bien, la utilización de este medio, como una realidad dentro de los órga-
nos jurisdiccionales que conforman el Poder Judicial de la Federación se regula a
través del Acuerdo General que crea y autoriza la Firma Electrónica para el Segui-
miento de Expedientes (FESE), donde se establece que el Consejo de la Judicatura
Federal tendrá una Unidad para el Control de Certificación de Firmas, cuya función
es la concentración y control de certificación de firmas electrónicas autorizadas por
los servidores públicos facultados para la expedición de claves personales.

A su vez, el procedimiento para obtener la FESE está previsto en el Acuerdo
de la Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura Federal y publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 3 de julio de 2007.
La nuevos programas electrónicos en el SISE
Es importante mencionar que al poner en funcionamiento los programas informáticos

en el Poder Judicial de la Federación se tiene el cuidado de respetar la indepen-
dencia judicial y desde luego el respeto al orden constitucional vigente.
Como es conocido, la integración de los expedientes en un juicio de amparo
contempla las promociones de las partes y los acuerdos del órgano jurisdiccional.
El programa que se pone en marcha funciona con base en la elaboración de
plantillas predeterminadas de los diversos acuerdos que se dictan en cada uno
de los expedientes conformados en un órgano jurisdiccional, pero de ninguna manera
limitan al juzgador a ajustarse a ellas, pues le permiten la conformación de diversa
estructura, adición y/o modificación de su texto, dependiendo de su criterio y redac-
ción, ya que solamente resulta necesario considerar parámetros indispensables que
directamente se ligan con la información que contienen el SISE para su captura.
Aunado a esto, el programa genera los oficios, exhortos y demás constancias
que para el caso particular requiera el juzgador.
De igual manera, cuenta con otros beneficios, como son la generación auto-
matizada de la lista de acuerdos a publicar al siguiente día de forma íntegra o, en
su caso, con la posibilidad de elaborar un extracto de su contenido e igualmente,
cuenta con el control de los números de oficios, comunicaciones oficiales y la gene-
ración de libros de gobierno electrónicos.
Asimismo, se tiene el pleno control de cada una de las promociones que ingre-
san en el órgano jurisdiccional, pues además de que las recibidas en papel se escanean
para tener completo el expediente virtual, se cuenta con el registro de quién las
recibió, quién es el secretario a cargo y en qué momento elaboró el acuerdo res-
pectivo para su aprobación y firma.
El referido programa contiene desde el primer acuerdo que se dicta hasta el
proveído de archivo, incluyendo situaciones jurídicas que podrían considerarse como
C ULTURA DE
excepcionales (es decir que obligan a un trámite particular), ya que de no ser así,
el programa de referencia no tendría razón de ser, en atención a que haría las veces
de un procesador de texto.
EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

CONSTITUCIONALES Y JURÍDICAS AL
HACER USO DE ESTE SISTEMA
La utilización de cualquier medio electrónico implementado en los órganos jurisdic-

cionales relacionado directamente con su cabal funcionamiento, debe respetar el
texto constitucional, en específico las garantías de seguridad y legalidad jurídica
previstas en los artículos 14 y 16, al de transparencia y acceso a la información pre-
vista en el artículo 6o. y, las de prontitud y expeditez, previstas en el precepto 17.
A ese respecto, el último de los preceptos constitucionales a que se hace refe-
rencia, resulta primordial cuando, como es el caso, el principal reto conlleva introducir
avances tecnológicos en materia de informatización, ante la vigencia precisamente
del orden constitucional.
El artículo 17 de nuestro texto constitucional refiere, en su segundo párrafo,
lo siguiente:
Artículo 17. …Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribu-
nales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,
emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será
gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Así, los postulados de prontitud y expeditez salen a la luz cuando se habla de

la implementación de medios tecnológicos e informáticos en la impartición de jus-
ticia, toda vez que la introducción o apertura de un litigio vía Internet, permitirá
facilitar a los juzgadores el trámite de los procedimientos judiciales, ya que la recep-
ción y envío de toda la información se generan a través de una página de Internet
y, por medio de la utilización de una firma electrónica que da acceso al expediente
virtual respectivo.

Estas propuestas tecnológicas cumplen cabalmente con los ordenamientos consti-
tucionales y legales correspondientes, tomando en cuenta que después del estudio
correspondiente al citado marco de ley, se concluye que este medio de comunica-
ción electrónico alterno a las notificaciones, respeta y cumple con las disposiciones
legales pues basta que la parte que consulta manifieste hacerse sabedora de la provi-
dencia, para que surta sus efectos.
NECESIDAD DE UNA REFORMA

LEGISLATIVA A LA LEY DE AMPARO
El cumplimiento del orden constitucional evidentemente lleva consigo la necesidad

de que las normas que desarrollan las directrices constitucionales tomen en cuenta
los avances de las tecnologías de la información y comunicaciones para establecer
formas distintas de cumplir y respetar las garantías que se otorgan a las personas,
para hacer de las funciones del Estado, entre ellas la jurisdiccional, una justicia transpa-
rente que cumpla con la prontitud, expeditez, predictibilidad, certeza y seguridad
que la sociedad requiere.
Para así, dar un nuevo impulso a las relaciones humanas y comerciales que
refuerce la confianza en la judicatura, función que por su propia naturaleza se legi-
tima a través de sus decisiones claras, transparentes, completas, imparciales, a la luz
del conocimiento de las partes y en los plazos previstos por las normas que la rigen.
Sin embargo, resulta necesario, dadas las condiciones sociales de nuestro siglo
y para cumplir a cabalidad la aludida legitimación judicial, el uso de las tecnologías
que sientan las bases para una sociedad más justa.
Entonces, el reto del orden normativo constitucional es adaptarse a las nece-
sidades de una realidad social que hace uso de nuevas tecnologías que inciden en
la vida cultural, económica, de relaciones familiares, de protección al menor, de
comercio y desde luego, de justicia.
Nuevas formas de regulación que, sin hacer a un lado los valores propios y
decisiones fundamentales del pueblo mexicano establecidos en la Carta Magna, tengan
la capacidad de adaptarse a la época vertiginosa de cambios que vivimos, transcul-
C ULTURA DE
turación como nunca antes, movimientos de capitales mundiales, pertenencia a distintos
grupos nacionales, regionales, internacionales, que piden una justicia rápida, cierta,
predictible, sin obstáculos, que de seguridad a los actos jurídicos y respete el orden
constitucional.
Es por todo esto que el uso de herramientas electrónicas como lo es la firma
electrónica o el expediente virtual, conllevan a la necesidad de que las autoridades
competentes actúen, pues resulta cada vez más necesario elevar al orden norma-
tivo jurídico la obligación de su utilización y consecuencias de su indebido uso, ya
que hay que tomar en cuenta que no sólo permite que la comunicación entre las
partes en un procedimiento judicial sea transparente y mas rápido, sino que tam-
bién un mejor desarrollo, avance y confiabilidad del proceso judicial federal en nuestra
sociedad.
Adicionado, se puede citar como otros grandes beneficios, el ahorro de papel,
pues a pesar que el expediente sigue conformándose con todos los documentos
ofrecidos por las partes y acordados por el órgano jurisdiccional, el expediente virtual
almacena en archivos electrónicos toda la información que cada uno de ellos genera,
en un menor espacio y con mayor seguridad de respaldo de la información.
El eficaz funcionamiento de la firma electrónica para todas las partes en el juicio
disminuye la necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, reduce el trabajo en
materia de notificaciones, transparenta el trámite y elaboración de acuerdos, pro-
yectos de sentencia o resoluciones interlocutorias, lo que se traduce en beneficios
para los justiciables, quienes no podemos olvidar, ponen en manos de los jueces,
su patrimonio, su libertad, etcétera.

ÍNDICE
cegal
PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2007-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

INFORMÁTICA JURÍDICA,
22 Y 23 DE OCTUBRE DE 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
DE LA HISTORICIDAD DEL DERECHO Y
DR. ANDRÉS LIRA GONZÁLEZ,
Presidente del Colegio de México, AC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
INFORMACIÓN, PODER Y DEMOCRACIA
DRA. PATRICIA GALEANA,
Universidad Nacional Autónoma de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
EL ESTADO DE DERECHO EN
EL ÁMBITO MUNICIPAL
DRA. TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA,
Departamento de Investigaciones
Jurídicas de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Guanajuato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
MEMORIA DEL ENCUENTRO PARA
LA CONSOLIDACIÓN DEL REGISTRO
NACIONAL DE AVISOS DE TESTAMENTO,
27 Y 28 DE MAYO DE 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
EL ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL EN
EL CONTEXTO DE UN NUEVO ORDEN
JURÍDICO NACIONAL
DIP. JULIÁN ANGULO GÓNGORA,
Presidente de la Comisión de Gobernación de
la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, LIX Legislatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
AGR. ABELARDO ESCOBAR PRIETO,
Director en Jefe del Registro Agrario Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
REGISTRO NACIONAL DE TESTAMENTOS
DIP. ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ,
Presidenta de la Comisión Especial de la Niñez,
Adolescencia y Familia de la Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión,
LIX Legislatura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

EL ORDEN JURÍDICO PARA
LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA,
4 Y 5 DE OCTUBRE DE 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
LA CONSTITUCIÓN DE EUROPA ¿PUEDE
EL PROYECTO DE TRATADO CONSTITUCIONAL
MEJORAR LAS ACTUALES DEFICIENCIAS
DEMOCRÁTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA?
FERNANDO LOSADA FRAGA,
Junior Researcher del Departamento de
Estudios Europeos del Instituto Universitario de
Investigación Ortega y Gasset, Madrid, España. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
LOS PARLAMENTOS DEL MUNDO
LIC. MORELOS CANSECO GÓMEZ,
Coordinador de Asuntos Jurídicos del Comité
Ejecutivo Estatal del PRI en Tamaulipas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
LA DEMOCRACIA EN LA FAMILIA
ANA TERESA ARANDA OROZCO,
Directora General del Sistema Nacional DIF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
SEGUNDO CONGRESO NACIONAL

E INFORMÁTICA JURÍDICA,
3 Y 4 DE OCTUBRE DE 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
DERECHOS FUNDAMENTALES
DR. MIGUEL CARBONELL SÁNCHEZ,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
EN MATERIA ELECTORAL
MAGISTRADO JOSÉ DE JESÚS RODRÍGUEZ MARTÍNEZ,
Magistrado de la Sala de Segunda Instancia
del Tribunal Electoral del Poder Judicial del
Estado de San Luis Potosí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE
LEYES ELECTORALES COMO PREMISA EN
LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA.
ALGUNOS CRITERIOS RELEVANTES DE
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS,
Suprema Corte de Justicia de la Nación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
REUNIÓN NACIONAL DE DIRECTORES

DE DIARIOS, PERIÓDICOS, GACETAS Y
BOLETINES OFICIALES DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, 26 Y 27 DE ABRIL DE 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN
MATERIA DE PUBLICACIÓN DE LEYES
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS,
EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y
DEMÁS PUBLICACIONES DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
LIC. RAFAEL COELLO CETINA,
Secretario Ejecutivo de Asuntos Jurídicos de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
LA COMPILACIÓN JURÍDICA NACIONAL
EN MEDIOS ELECTRÓNICOS
DR. EDUARDO DE JESÚS CASTELLANOS HERNÁNDEZ,
Director General de Compilación y
Consulta del Orden Jurídico Nacional,
Secretaría de Gobernación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
SEGUNDO CONGRESO INTERNACIONAL

EL ORDEN JURÍDICO DE
LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA,
2 Y 3 DE OCTUBRE DE 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
¿GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y
REFORMAS INSTITUCIONALES EN
AMÉRICA LATINA? DIEZ CONCLUSIONES
DIETER NOHLEN,
Universidad de Heidelberg, Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y
LA COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE
MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO,
LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN
LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DE MÉXICO
LIC. DANIEL FRANCISCO CABEZA DE VACA HERNÁNDEZ,
Procurador General de la República,
leído por el Lic. Francisco Javier Valdés de Anda,
Coordinador de Asesores del C. Procurador
General de la República . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
LIC. EDUARDO GARCÍA VILLEGAS,
Notario 15 del Distrito Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
FOROS DE CONSULTA POPULAR

FOMENTO DE LA CULTURA DE
LA LEGALIDAD Y FORTALECIMIENTO DEL
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO,
ABRIL-MAYO DE 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
CHETUMAL, QUINTANA ROO, 19 DE ABRIL
PENSANDO EN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD

DR. SANTIAGO CARASSALE REAL,
Coordinador de la Especialidad en
Cultura de la Legalidad de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO-México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
HERMOSILLO, SONORA, 26 DE ABRIL
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA JUSTICIA

LIC. HÉCTOR RODRÍGUEZ ESPINOZA,
Catedrático de las Universidades del
Noroeste y de Sonora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
GUADALAJARA, JALISCO, 9 DE MAYO
CULTURA DE LA LEGALIDAD, ESTADO DE

DERECHO Y DEMOCRACIA
DRA. KARINA ANSOLABEHERE SESTI,
Académica de la Especialidad en
FLACSO-México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
CIUDAD DE MÉXICO, DISTRITO FEDERAL, 17 DE MAYO
ESTADO DE DERECHO
DR. PEDRO SALAZAR UGARTE,
Académico de la Especialidad en
FLACSO-México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
DEL ESTADO DE DERECHO AL
ESTADO DE DERECHOS
DR. RICARDO SEPÚLVEDA IGUÍNIZ,
Profesor de la Escuela Libre de Derecho,
Universidad Anáhuac y Universidad Panamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
CULTURA DE LA LEGALIDAD,
INFORMÁTICA JURÍDICA Y DERECHO INFORMÁTICO
22 Y 23 DE OCTUBRE DE 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
LOS DATOS PERSONALES, ACCESO A
LA INFORMACIÓN Y DERECHO A LA PRIVACIDAD
MTRO. ALONSO LUJAMBIO IRAZABAL,
Presidente del Instituto Federal de
Acceso a la Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
FOMENTO DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y
FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DEMOCRÁTICO DE
DERECHO
LIC. MIGUEL ALESSIO ROBLES,
Subsecretario de Asuntos Jurídicos y
Derechos Humanos, Secretaría de Gobernación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
LA VIGENCIA DEL ORDEN CONSTITUCIONAL ANTE
LOS RETOS DE LA INFORMATIZACIÓN
MAGISTRADO JORGE ANTONIO CRUZ RAMOS,
Titular de la Unidad de Estadística y
Planeación Judicial, Consejo de
la Judicatura Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
se terminó el mes de agosto de 2008 en Talleres Gráficos de
México, Canal del Norte No. 80, Col. Felipe Pescador, CP
06280, México, DF, consta de 1,000 ejemplares y estuvo al
cuidado de la Dirección General de Compilación y Consulta
del Orden Jurídico Nacional
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D ISEÑO Y FORMACIÓN EDITORIAL

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Juan Camilo Mouriño Terrazo

Abraham Kunio González Uyeda

Cuauhtémoc Cardona Benavides

Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández

Ana Teresa Aranda Orozco

Irma Pía González Luna Corvera

Abel Ignacio Cuevas Melo

l Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 señala como su premisa básica el

S UBSECRETARÍA DE A SUNTOS J URÍDICOS Y

D IRECCIÓN G ENERAL DE C OMPILACIÓN Y

C ONSULTA DEL O RDEN J URÍDICO N ACIONAL

cultura de la legalidad P RESENTACIÓN 11

VISIÓN MÉXICO 2030

acia el 2030, los mexicanos vemos a México como un país de leyes,

1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia

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El primer eje de este Plan Nacional de Desarrollo se refiere al Estado de Derecho

El progreso de toda nación se funda en la justicia efectiva que brinda el Estado de

La impunidad, la corrupción y la simulación han sido obstáculos para el desarrollo

El Estado de Derecho de un país se sustenta, antes que nada, en el arraigo que

Reforzar el diseño e impartición de programas educativos para la población, orien-

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l lugar en el que nos encontramos evidencia de modo palpable la esencial

LA HISTORICIDAD DEL DERECHO

El Derecho, como orden normativo externo, muestra su carácter histórico en cada

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

Lo dicho al principio de esta charla sobre el Archivo General de la Nación y sobre

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

n Estado de Derecho implica la observancia del régimen jurídico establecido

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

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P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

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P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

A partir de la tercera década del siglo pasado, la expresión Estado de Derecho

El problema de la relación del Derecho y del Estado, se encuentra íntimamente ligado

El Derecho es connatural al Estado. Es la atmósfera misma en que el Estado

• (E) sin (D) un simple fenómeno de fuerza.

La proposición contraria, el Derecho sin el Estado, es una mera idealidad nor-

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

• (E) con (D) Estado de Derecho moderno.5

De lo anterior se colige que Estado y Derecho, son conceptos y realidades

No obstante las precisiones anteriores, la expresión Estado de Derecho, tiene en

LOS ELEMENTOS DEL

Como elementos fundamentales del Estado de Derecho es posible destacar los

1. El reconocimiento de la superioridad y preeminencia de los valores éticos del Derecho.

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

Al hacer alusión al tercer elemento del Estado de Derecho contemporáneo,

No podemos concebir una vida propiamente humana, despojada de derechos funda-

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

P RIMER C ONGRESO N ACIONAL

MEMORIA DEL ENCUENTRO PARA

n principio deseo agradecer la invitación de la Secretaría de Gobernación

M EMORIA DEL E NCUENTRO

En la primera vertiente se refiere a los derechos reales o a los bienes inmuebles

M EMORIA DEL E NCUENTRO