Desarrollo Territorial Sustentable

Desarrollo territorial sustentable:
Programa especial de gestión

en zonas de alta biodiversidad
Comisión Nacional
para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
México, 2012
Desarrollo territorial sustentable.indb 1 14/11/12 16:04

Coordinación
José Sarukhán y Pedro Álvarez Icaza
Redacción
Xóchitl Ramírez, Rafael Obregón, Sergio Graf y Dora Almeida
Contribución
Julia Carabias, Enrique Provencio, Yosu Rodríguez, Jorge Larson, Karina Sánchez, Elleli Huerta
Participantes en el seminario orientador

Luis Fueyo, Juan Manuel Torres Rojo, Fernando Tudela, David Gutiérrez, Víctor Sánchez Cordero,
Alejandro Mohar, Felipe Ramírez, Martha Rosas
Apoyo técnico
Salvador Anta, Tonantzin Camacho, María del Valle, Arturo Flores, Alejandro Flores, Enrique Muñoz,
Juan Manuel Núñez, César Rodríguez, César Sánchez
Anexo 2
Tania Urquiza-Haas, Wolke Tobón, Melanie Kolb, María Luisa Cuevas y Patricia Koleff
Producción editorial
Redacta, S.A. de C.V.
Socorro Gutiérrez (composición y formación)
Antonio Bolívar (cuidado de la edición)
Portada
Bernardo Terroba Arechavala
Banco de imágenes de la Conabio (créditos fotográficos en interior de cubiertas)
Impresión
Offset Rebosán, S.A. de C.V.
DR © 2012 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad

Liga Periférico-Insurgentes Sur 4903, Parques del Pedregal, 14010 Tlalpan, México, D.F.
www. conabio.gob.mx
Forma sugerida de citar

Conabio. 2012. Desarrollo territorial sustentable: Programa especial de gestión en zonas de alta biodiversidad.
Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, México.
Impreso en México

Índice
Presentación, 5
Resumen, 7
Introducción, 9
I. Antecedentes:
contextos internacional y nacional para el diseño
y operación de una nueva política pública, 13
Contexto internacional, 13
Contexto nacional, 14
II. La gestión de la biodiversidad
en el desarrollo económico y social de México, 17
III. Modelo de desarrollo territorial:
una propuesta de gobernanza para la conservación de la biodiversidad
y la superación de la pobreza, 21
IV. Propuesta:
Programa especial de gestión en zonas de alta biodiversidad, 23
V. Arreglo institucional para la operación
del Programa especial de gestión en zonas de alta biodiversidad, 25
Estructura institucional para impulsar la planeación desde los territorios, 25
Gestión y operación de proyectos de desarrollo territorial, 27
Instrumentos y herramientas para la gestión territorial, 28
VI. Plan de Trabajo, 31
Anexo 1
Instrumentos y herramientas
para la conservación de la biodiversidad
y el manejo y uso sustentable de los recursos naturales, 33
Anexo 2
Zonas de atención prioritaria, 35
Referencias bibliográficas, 41

siglas y acrónimos
atl Agentes técnicos locales ocde Organización para la Cooperación

anp Áreas naturales protegidas y el Desarrollo Económicos
cc Cambio climático fao Organización de las Naciones Unidas
cepal Comisión Económica para América para la Alimentación y la Agricultura
Latina y el Caribe unesco Organización de las Naciones Unidas
cidrs Comisión Intersecretarial para para la Educación, la Ciencia
el Desarrollo Rural Sustentable y la Cultura
cna Comisión Nacional del Agua psa Pago por servicios ambientales
Conanp Comisión Nacional de Áreas Naturales ipbes Plataforma Intergubernamental
Protegidas Científico-Normativa sobre Diversidad
Conafor Comisión Nacional Forestal Biológica y Servicios de los Ecosistemas
Conabio Comisión Nacional para el Conocimiento Procampo Programa de Apoyos Directos al
y Uso de la Biodiversidad Campo
ccmss Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura pnud Programa de las Naciones Unidas para
Sostenible, A.C. el Desarrollo
Coneval Consejo Nacional de Evaluación pnuma Programa de las Naciones Unidas
de la Política de Desarrollo Social sobre el Medio Ambiente
cdb Convención de Diversidad Biológica Progan Programa de Producción Pecuaria
cmnucc Convención Marco de las Naciones Sustentable y Ordenamiento Ganadero
Unidas sobre Cambio Climático y Apícola
cgcrb Coordinación General de Corredores REDD+ Programa de Reducción de Emisiones
y Recursos Biológicos de la Conabio derivadas de la Deforestación
cbmm Corredor Biológico Mesoamericano- y Degradación Forestal
México pecc Programa Especial de Cambio
dat Dirección de Análisis Territorial de la cgcrb Climático
dtap Dirección Técnica de Análisis y Prioridades pec Programa Especial Concurrente para
de la Conabio el Desarrollo Rural Sustentable
gt Grupo de trabajo rhp Regiones hidrológicas prioritarias
ipcc Grupo Intergubernamental de Expertos rtp Regiones terrestres prioritarias
sobre Cambio Climático Sagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería,
inecc Instituto Nacional de Ecología y Cambio Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Climático Semarnat Secretaría de Medio Ambiente
inegi Instituto Nacional de Estadística y Recursos Naturales
y Geografía Semarnap Secretaría de Medio Ambiente,
ldrs Ley de Desarrollo Rural Sustentable Recursos Naturales y Pesca
lgcc Ley General de Cambio Climático tnc The Nature Conservancy
lgeepa Ley General del Equilibrio Ecológico uma Unidades de Manejo para
y Protección al Ambiente la Conservación de la Vida Silvestre
opd Organismo público descentralizado uicn Unión Internacional para
onu Organización de las Naciones Unidas la Conservación de la Naturaleza

Presentación
Mediante la operación del Corredor Biológico Mesoamericano-México, la Co-

misión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad ha buscado
en la última década atender el problema de la pérdida de biodiversidad, muy
ligada al empobrecimiento de las comunidades rurales, con una propuesta que
plantea conservar la riqueza biológica haciendo un uso sustentable de los re-
cursos naturales y a partir de modelos de gestión territorial.
Tanto el acuerdo de colaboración, impulsado por la Conabio, entre la Secre-
taría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Se-
cretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para realizar acciones de sus-
tentabilidad del uso de los ecosistemas en comunidades rurales ubicadas en zonas
prioritarias por su biodiversidad, como el lanzamiento de la iniciativa de acciones
tempranas REDD+, en coordinación con la Comisión Nacional Forestal, han sido
procesos detonantes de experiencias que nos permiten vislumbrar nuevas formas
de atender algunos de los problemas ambientales y sociales que enfrenta el país.
Entre los principales frutos de esta experiencia se cuentan modelos de
gestión territorial que están funcionando de manera exitosa en el sureste de
México y en el estado de Jalisco, contribuyendo no sólo al desarrollo rural sus-
tentable sino a la conservación de la diversidad biológica, y que nos han deja-
do una lección primordial: se puede conservar y manejar sustentablemente la
biodiversidad contenida en los ecosistemas y obtener beneficios que contribu-
yen al bienestar social.
El 11 de abril de 2012 se organizó un seminario orientador entre altos
funcionarios de instituciones del sector ambiental y expertos de organizaciones
de la sociedad civil para propiciar la reflexión en torno a la pertinencia de una
política de conservación y uso sustentable del capital natural.
El programa especial que se propone en este documento es producto de ese
seminario y de diversos talleres posteriores, en los que expertos de instituciones del
sector ambiental discutieron los criterios y modelos para dar forma a la propuesta
e identificar las zonas de atención prioritaria de alta biodiversidad de México.
En forma resumida, las principales innovaciones de esta propuesta permi-
ten articular las experiencias para priorizar acciones en las áreas más biodiver-
sas del país, superar el enfoque sectorial de las políticas públicas hacia un en-
foque territorial y transversal, y revitalizar los esfuerzos por encontrar opciones
que hagan posible transitar hacia el desarrollo sustentable, pero no sólo como
una función exclusiva del Estado, sino en corresponsabilidad con todos los ac-
tores del territorio.
Agradezco la participación de todos los expertos y asistentes que de dife-
rentes maneras contribuyeron a este esfuerzo.
José Sarukhán

Resumen
La conservación de la riqueza biológica de México es una tarea íntima-

mente ligada a las posibilidades de aprovechar de manera sustentable el
capital natural con que contamos. El manejo sustentable de la biodiver-
sidad debe ser un elemento fundamental en los esfuerzos por superar la
pobreza y garantizar la seguridad alimentaria del país –en especial en las
comunidades rurales–, desarrollar cadenas de valor y enfrentar los efec-
tos del cambio climático. Para ello se deben enfrentar las causas del de-
terioro de los recursos naturales, la degradación de hábitats y la pérdida
de la funcionalidad de ecosistemas, y así crear las condiciones de un de-
sarrollo social y económico que conserve y aproveche sustentablemente
los múltiples servicios que ofrecen tanto los ecosistemas naturales como
aquellos manejados adecuadamente.
México cuenta hoy con un marco jurídico expresado principalmen-
te en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (ldrs), la Ley General del
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (lgeepa), la Ley General de
Cambio Climático (lgcc), la Ley General de Desarrollo Forestal Susten-
table, la Ley General de Vida Silvestre, la Ley de Aguas Nacionales y la
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, que le permite articu-
lar el desarrollo rural con la conservación de la biodiversidad. Sin em-
bargo, los diversos instrumentos que contemplan estas leyes, como: el
Ordenamiento Ecológico del Territorio (oet), el Programa Especial Con-
currente para el Desarrollo Rural Sustentable (pec), la Comisión Interse-
cretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (cidrs) y los Consejos Mu-
nicipales de Desarrollo Rural Sustentable, entre otros, no están logrando
el objetivo principal de fomentar procesos de desarrollo sustentable. Esto
provoca que los problemas de pobreza rural y de presión sobre la biodi-
versidad prevalezcan, lo que merma la capacidad productiva y las opor-
tunidades de mejorar las condiciones de vida de la población en regiones
enteras.
La mayor riqueza en biodiversidad de México se encuentra en terri-
torios habitados por miles de comunidades rurales que, paradójicamen-
te, en su mayoría, viven en condiciones de marginación y pobreza. Su
conservación depende de la capacidad de diferentes sectores sociales,
económicos y políticos de establecer formas de desarrollo que permitan
aprovechar de manera sustentable los recursos biológicos existentes y,
con ello, contribuir a incrementar la calidad de vida y el bienestar, sobre
todo de aquellas comunidades directamente involucradas en su cuidado,

conservación y uso. Los ecosistemas del país aportan bienes y servicios
ambientales fundamentales para el desarrollo productivo y social de la
nación, por lo que asegurar la integralidad de sus condiciones ecológicas
debe ser considerada una prioridad nacional.
Con base en la evaluación de diferentes experiencias que vinculan la
conservación de la biodiversidad con el desarrollo, se plantea como op-
ción un modelo alternativo de gestión del desarrollo rural en zonas prio-
ritarias por la riqueza biológica que albergan, basado en el impulso de
políticas públicas territoriales dirigidas a construir procesos asociativos y
acuerdos locales que ofrezcan plataformas programáticas que, desde la
visión local, confieran transversalidad a las políticas públicas sectoriales.
La deseada alineación de programas y proyectos públicos y privados que
fortalezcan procesos sustentables de desarrollo será el resultado de nue-
vos arreglos institucionales que refuercen no solo la concurrencia de re-
cursos públicos, sino también aseguren el cumplimiento de metas con-
cretas para conservar la biodiversidad y, al mismo tiempo, mejorar las
condiciones de vida de la población.
Este documento presenta el diseño y la propuesta de operación del
Programa especial de gestión en zonas de alta biodiversidad, una
propuesta de gobernanza en zonas prioritarias por su riqueza biológica.
Se trata de un modelo territorial de acción pública, específico para zonas
en donde la biodiversidad y su manejo sustentable deben ser el motor del
desarrollo. Es un modelo de gestión territorial de la biodiversidad basa-
do en la instrumentación de políticas públicas transversales, con las cua-
les se puedan alcanzar niveles eficientes de una gobernanza sustentada
en capacidades locales fortalecidas y en arreglos institucionales, con nue-
vas estructuras operativas y de fomento del desarrollo y la conservación.
La gestión pública del Programa especial se hará a partir de diferen-
tes figuras asociativas y a distintas escalas (municipal, estatal y nacional),
que operen como organismos públicos descentralizados. Estos organis-
mos deben tener las atribuciones legales necesarias para alcanzar acuer-
dos entre sectores y agentes económicos y sociales que fortalezcan con-
sensos, con la meta de resolver desequilibrios, crear infraestructura y
equipamientos e impulsar procesos productivos y organizativos basados
en la valoración de los recursos biológicos.
Por otra parte, puesto que las áreas naturales protegidas, que cubren
una parte importante de estas zonas prioritarias en términos de biodiver-
sidad, son espacios poblados que presentan características similares des-
de el punto de vista socioeconómico, es indispensable integrar dichas
áreas en este modelo de atención, tomando en cuenta las particularida-
des legales que las rigen, y sin afectar su condición de territorios dedica-
dos a la conservación.

Introducción
En 1992, México suscribió el Convenio sobre la Diversidad Biológica (cdb).

A partir de entonces se comprometió a conservar la biodiversidad, a la uti-
lización sostenible de sus componentes y a fomentar la participación justa y
equitativa de los beneficios que se deriven del uso de los recursos genéticos.1
Para cumplir con estos compromisos internacionales, ese mismo año
se creó la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversi-
dad, con la misión de “promover, coordinar, apoyar y realizar actividades
dirigidas al conocimiento de la diversidad biológica, así como a su conser-
vación y uso sustentable para beneficio de la sociedad”. Esta institución nace
de un acuerdo presidencial como una comisión intersecretarial, con carác-
ter permanente, “que genera inteligencia sobre nuestro capital natural; sirve
de puente entre la academia, el gobierno y la sociedad; promueve que la
conservación y el manejo de la biodiversidad se basen en acciones realiza-
das por la población local, la cual debe ser un actor central en ese proceso”.2
La Conabio ha desarrollado a lo largo de dos décadas la base de in-
formación científica acerca de la biodiversidad mexicana más importan-
te, así como de conocimientos para la toma de decisiones respecto a la
conservación y el manejo sustentable del capital natural de México.
Desde entonces, las políticas orientadas a la gestión de la biodiversi-
dad han avanzado. Hoy contamos con instrumentos que fomentan la con-
servación, uso y manejo sustentable de los ecosistemas, los recursos bioló-
gicos y genéticos, así como un marco jurídico consolidado. En especial son
importantes los avances de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Pro-
tegidas en la conservación de alrededor de 13% de la superficie terrestre
(considerando la superficie continental e insular del país) y los acuerdos
de trabajo conjunto entre la Conabio, la Comisión Nacional Forestal y la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimenta-
ción para desarrollar proyectos integrales en zonas contiguas a las anp y en
regiones prioritarias por su biodiversidad, pero en las cuales no existen de-
cretos de protección por las condiciones socioambientales y productivas.
Sin embargo, a pesar de los logros y alcances favorables de la políti-
ca sectorial ambiental, las principales presiones sobre la diversidad bioló-
gica (cambio de uso de suelo, degradación de la tierra, cambio climático,
contaminación por nutrientes, uso no sustentable de los recursos natura-
les e invasión de especies exóticas) continúan con tendencias negativas en
muchas regiones del país, con consecuencias también negativas en el bien-
estar de la población y en el estado de salud de los ecosistemas.

Entre los factores directos que afectan y amenazan a los ecosistemas
y sus especies se encuentran la conversión, el deterioro y fragmentación
de hábitats ocasionados por la agricultura y la ganadería, la construcción
de infraestructura y el establecimiento de ciudades. Estos procesos en
muchas ocasiones son fomentados desde el sector público sin considerar
el valor biológico de cada sitio, lo que da lugar a situaciones contradicto-
rias. En un mismo territorio se pueden encontrar programas públicos que
fomentan la conservación y al mismo tiempo, también con recursos pú-
blicos, proyectos encaminados a la transformación de los ecosistemas con
la justificación de promover el desarrollo, lo que acaba por reforzar la idea
errónea de que la conservación de la biodiversidad es una opción enfren-
tada con el desarrollo económico y social.
Diversas experiencias realizadas por organizaciones tanto públicas
como privadas, que han asumido el reto de alcanzar el bienestar de co-
munidades rurales a partir de modelos de desarrollo basados en la con-
servación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, coinci-
den en que el deterioro de los ecosistemas se origina, en gran medida, por
la forma sectorial, descoordinada y dispersa en que se aplican los recur-
sos públicos, lo que provoca que los instrumentos y las herramientas di-
señados con el propósito de impulsar el desarrollo sustentable pierdan su
eficacia y, en muchos casos, provoquen procesos, contrarios a su diseño,
como la deforestación y la degradación de ecosistemas. Estas mismas ex-
periencias coinciden en que para superar las inercias institucionales que
provocan el deterioro antes descrito se requieren instituciones flexibles y
Figura 1 Clasificación de servicios ecosistémicos.3
Servicios Servicios Servicios

de aprovisionamiento de regulación culturales
Productos obtenidos Beneficios obtenidos Beneficios no materiales
de los ecosistemas de la regulación de procesos obtenidos de los ecosistemas
de los ecosistemas
Alimentos Espirituales y religiosos
Agua Regulación del clima Recreativos y turísticos
Leña Regulación de Estéticos
enfermedades
Fibras Inspirativos
Regulación y saneamiento
Bioquímicos genéticos del agua Educativos
Polinización Identidad de sitio

Herencia cultural
Servicios de soporte
Servicios necesarios para la producción de otros servicios de los ecosistemas
Formación de suelos Reciclaje de nutrientes Producción primaria
10

competentes capaces de inhibir el trabajo burocrático y sectorial, políti-
cas focalizadas y descentralizadas, y consensos que impulsen una parti-
cipación activa de los beneficiarios, coadyuven a recuperar la cohesión
social y económica, y fomenten la capacidad gestora de actores locales.
Con la idea de encontrar opciones que permitan mantener el rico y
diverso capital natural del país, y al mismo tiempo mejorar las condicio-
nes de vida de la población, se plantea la operación de un nuevo progra-
ma público, el Programa especial de gestión en zonas de alta biodiversi-
dad, cuyos objetivos son encauzar acciones en las áreas más biodiversas
del país, llevar el enfoque sectorial de las políticas públicas hacia uno te-
rritorial y transversal, y revitalizar los esfuerzos para encontrar alternati-
vas que permitan transitar hacia el desarrollo sustentable.
El programa especial propone: a] una nueva política territorial orien-
tada a capitalizar los avances alcanzados hasta el momento por los secto-
res ambiental, económico y social, público y privado, en su afán por in-
corporar criterios de sustentabilidad, dirigidos a mantener los servicios
ecosistémicos (figura 1) vitales para el desarrollo urbano y rural; b] reva-
lorar la riqueza biológica como un patrimonio de la humanidad con incal-
culable valor, y c] revitalizar las condiciones económicas y sociales de re-
giones enteras, hoy sumergidas en la pobreza y la marginación.
México tiene la urgente necesidad de innovar políticas y estrategias
que le permitan enfrentar los efectos negativos, ya presentes en muchas
zonas, provocados por el cambio climático global. La importancia del
programa especial también radica en la aplicación tanto de medidas de
mitigación de emisiones de gases con efecto invernadero (principalmen-
te aquéllas producidas por la deforestación y la degradación de bosques)
como de medidas de adaptación que, en el mejor de los casos, ayuden a
prevenir los cambios productivos y las alteraciones en las formas de vida
que, en general, acarrea el aumento de la temperatura global.
En el primer apartado de este documento se presentan brevemente
los compromisos internacionales y las instituciones públicas mexicanas
que dan marco a la propuesta. El segundo establece la oportunidad que
representa, para el desarrollo económico y social de las comunidades,
conservar y manejar la riqueza biológica y la agrobiodiversidad. En el
tercer apartado se describen las características y ventajas del modelo de
desarrollo territorial como una propuesta de gobernanza para la conser-
vación de la biodiversidad y superación de la pobreza. En el cuarto y
quinto se detalla la propuesta del programa especial y el arreglo institu-
cional funcional que permita su operación para la gestión del desarrollo
con enfoque territorial. Finalmente, en el último apartado se propone un
plan de trabajo para que en los siguientes meses la próxima administra-
ción pública federal ponga en marcha esta propuesta.
11

I. Antecedentes:
contextoS internacional y nacional
para el diseño y operación
de una nueva política pública
Contexto internacional 50 años, los seres humanos han transformado los

ecosistemas más rápida y extensamente que en nin-
La comunidad científica mundial ha advertido gún otro periodo de tiempo comparable de la histo-
que las transformaciones provocadas por acti- ria humana, en gran parte para resolver rápida-
vidades humanas en la estructura de los ecosis- mente las demandas crecientes de alimento, agua
temas y la pérdida de la biodiversidad son irre- dulce, madera, fibra y combustible. Esto ha genera-
versibles.4 Expertos alrededor del mundo han do una pérdida considerable y en gran medida irre-
señalado que el desafío más grande es “salvaguar- versible de la diversidad de la vida sobre la Tierra”,
dar los procesos naturales de la Tierra para ase- para posteriormente señalar que es “necesario in-
gurar el bienestar de la civilización y a la vez troducir cambios significativos en las políticas, insti-
erradicar la pobreza, reducir conflictos derivados tuciones y prácticas, para revertir la degradación y
del acceso a los recursos y su uso, y apoyar la sa- que el mundo esté en capacidad de sustentar la vida
lud humana y la de los ecosistemas”.5 de las generaciones futuras”.6 La misma onu,7 en
Desde la Conferencia de Estocolmo sobre el enero de 2012, propuso “generar un movimiento
Hombre y el Medio Ambiente, en 1972, y, sobre global hacia un modelo de desarrollo distinto al
todo, a partir de la Cumbre de la Tierra en Río actual, en el que el desarrollo sostenible, entendido
de Janeiro, en 1992, los Estados nacionales, así como una modalidad para el crecimiento económi-
como importantes grupos de la sociedad civil, co, la igualdad social y la sostenibilidad ambiental,
han realizado numerosos esfuerzos para contra- se vuelva una realidad cotidiana y práctica hasta el
rrestar el impacto que el desarrollo ha tenido nivel local”.
sobre el planeta. Los esfuerzos globales por es- En el ámbito internacional se ha reconocido la
tablecer una gobernabilidad ambiental han importancia de fortalecer el diálogo entre la co-
dado lugar a un complejo e importante entra- munidad científica y quienes diseñan políticas
mado de instituciones tanto a escala mundial públicas, para enfrentar de manera efectiva los
como nacional. Muestra de estos adelantos es el desafíos de la pérdida de la biodiversidad y de
establecimiento de entidades ambientales y la los servicios de los ecosistemas. De ahí la recien-
incorporación de conceptos como “desarrollo te creación de la Plataforma Intergubernamental
sustentable” en las agendas nacionales (guber- Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica
namentales y de organismos de la sociedad ci- y Servicios de los Ecosistemas (ipbes), suscrita ya
vil) de la mayoría de los países del mundo, si no por México, que pretende situar este tema en la
es que en todos. agenda política internacional, del mismo modo
En 2005, el informe presentado por las Na- que el Grupo Intergubernamental de Expertos
ciones Unidas sobre el estado del ambiente mun- sobre el Cambio Climático (ipcc) lo hizo con el
dial, Evaluación de ecosistemas del milenio, dio tema del cambio climático.
cuenta del estado actual del ambiente y los re- Esta plataforma reconoce que “la biodiversidad
cursos naturales, y concluía que “en los últimos de ecosistemas terrestres, marinos, costeros y de aguas
13

interiores proporciona servicios que son crucial- blecimiento de anp, la regulación para la protec-
mente importantes para el desarrollo sustentable y ción de la vida silvestre, el ordenamiento ecológico
para el bienestar presente y futuro de la humani- y varios instrumentos económicos. La Semarnap,
dad, en particular, para ayudar en la reducción de además, estudió los medios y las herramientas
la pobreza”.8 Tiene como una de sus tareas fun- que pudieran llevar al país hacia un auténtico de-
damentales apoyar la formulación y aplicación sarrollo sustentable, realizó nuevos diagnósticos
de políticas, identificando las herramientas per- del estado del medio ambiente y estructuró un
tinentes que aborden el alivio de la pobreza y discurso y un quehacer institucional para la con-
promuevan el crecimiento con equidad, prote- servación de los ecosistemas y de la vida silves-
giendo la biodiversidad y los servicios de los eco tre,10 al crear la Conanp.
sistemas. Con su transformación en la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semar-
nat), en 2001, se creó la Conafor, con lo que se
Contexto nacional ampliaron los subsidios y se fortaleció el sector
forestal, se reforzaron instrumentos como las uni-
México es signatario de numerosos acuerdos dades de manejo para la conservación de la vida
multilaterales, entre ellos el Convenio sobre la silvestre (uma) y para el manejo integral de cuen-
Diversidad Biológica (cdb), la Convención Marco cas, así como instrumentos económicos como los
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático pagos por servicios ambientales (psa) e iniciativas
(cmnucc) y la Convención de Lucha contra la De- como la agenda de transversalidad,a en la cual co-
sertificación. Además, su sector ambiental tiene labora con otras dependencias que inciden en el
ya cuatro décadas operando.9 entorno ambiental. Sin embargo, hubo un impor-
Desde 1971, a partir de la expedición de la tante retroceso en la sustentabilidad del desarro-
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Conta- llo al desarticular el sector pesquero de la gestión
minación Ambiental y la creación de la Subsecre- integral de los recursos naturales renovables y
taría de Mejoramiento del Ambiente (dentro de la traspasarlo a la Sagarpa.
Secretaría de Salubridad y Asistencia), el país co- Actualmente, en materia ambiental el país
menzó un esfuerzo considerable para dotarse de cuenta con un marco jurídico vasto: Ley General
un marco jurídico y de instituciones para imple- del Equilibrio Ecológico y la Protección al Am-
mentarlo. Se transitó del enfoque sanitario inicial biente, Ley General de Vida Silvestre, Ley Gene-
(combate a la contaminación) hacia uno ecosisté- ral de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley Ge-
mico (creación de la Secretaría de Desarrollo Ur- neral de Pesca y Acuacultura Sustentables, Ley
bano y Ecología, Sedue), que se ve reflejado en la de Aguas Nacionales y, recientemente, la Ley Ge-
vigente Ley General del Equilibrio Ecológico y la neral de Cambio Climático (lgcc), entre otros or-
Protección al Ambiente. Posteriormente, en 1994, denamientos legales, lo que le brinda un marco
los temas ambientales elevaron su prioridad en institucional y políticas sectoriales avanzadas.
el ámbito nacional mediante un enfoque integral, En particular, con la lgcc, expedida en ju-
con la creación de la Secretaría de Medio Ambien- nio de 2012, México se prepara para reducir su
te, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), prime-
a De acuerdo con la Semarnat, la “transversalidad” es
ra en enarbolar el concepto de desarrollo sustenta-
ble de manera institucional y dotada de capacidad el principio por el cual “todas las dependencias de la ad-
ministración pública federal tienen la responsabilidad de
administrativa y presupuestaria.
incorporar criterios ambientales en todos sus programas
Esta secretaría diseñó y puso en marcha una y acciones específicas”. Semarnat. Abril de 2012. Agenda
serie de instrumentos para la gestión de los recur- de transversalidad de políticas públicas. Disponible en <www.
sos naturales, entre los que se incluyeron: el esta- semarnat.gob.mx>.
14

Recuadro 1 Cambio climático y biodiversidad
Mucho se ha hablado sobre el impacto que el y con efectos en todos los ámbitos, incluyendo
cambio climático ha tenido y tendrá sobre la la biodiversidad. Por ello, una gestión adecuada
biodiversidad. En especial, el Grupo Interguber- de ésta y un desarrollo territorial enmarcado en
namental de Expertos sobre el Cambio Climático el binomio conservación-manejo sustentable de
ha advertido11 que este fenómeno afectará to- la biodiversidad traen como una de sus conse-
dos los aspectos de la biodiversidad, aunado a cuencias la mitigación del cambio climático y la
los daños que ha tenido, tiene y tendrá por las adaptación a sus efectos, y también contribuye
actividades humanas, y hará que muchos de los a la disminución de la pobreza y al acceso a me-
hábitats de las especies cambien, y que los or- jores condiciones de desarrollo de la población
ganismos se desplacen hacia latitudes mayores más marginada.
respecto a sus emplazamientos actuales. Los Sin restar importancia al problema global
especialistas aseguran que el clima, junto con del cc –el cual afortunadamente está originando
la pérdida de la biodiversidad, deben ser aten- nuevos marcos jurídicos regulatorios alrededor
didos de forma urgente para no sobrepasar los del mundo y el entendimiento de su complejidad
límites planetarios. La desaparición de la flora y así como de la relación entre todos los elemen-
fauna existentes está afectando la vida humana. tos que lo causan–, es indispensable incrementar
Pero la relación entre cambio climático y bio- la atención de la agenda nacional en otro proble-
diversidad no es de subordinación; una gestión ma global de la misma envergadura, la pérdida
pobre de la biodiversidad también es una de las de la biodiversidad, y favorecer la noción de que
causantes del cambio climático (cc). El cc es ac- una buena gestión de la biodiversidad mejora
tualmente una condición antropogénica derivada nuestras posibilidades para enfrentar el cambio
de múltiples factores, entre ellos la deforestación, climático y sus efectos.
vulnerabilidad ante el cambio climático, con el “Subprograma para la Protección y Manejo Sus-
diseño de instrumentos a partir de entender las tentable de la Biodiversidad ante el Cambio Cli-
relaciones entre el cambio climático y la pérdi- mático”; también traza metas, sólo posibles con
da de la biodiversidad. La lgcc plantea como la alineación de políticas públicas, como la de
objetivos fundamentales reducir emisiones de alcanzar una tasa cero de pérdida de carbono en
gases de efecto invernadero y evitar la defores- los ecosistemas originales, mediante la aplica-
tación, e incluye entre sus herramientas de con- ción de instrumentos de planeación y fomento
servación y manejo el desarrollo de políticas, del desarrollo sustentable y el manejo forestal
como corredores biológicos, pago por servicios comunitario.
ambientales y el manejo forestal comunitario. Con la promulgación de la Ley de Desarro-
Propone, además, que en el marco de la Estra- llo Rural Sustentable (ldrs), en 2001, se cuenta
tegia Nacional de Biodiversidad,a se diseñe el con una estructura jurídica que le permite al
país incorporar al desarrollo rural temas am-
a La Estrategia Nacional de Biodiversidad fue publi- bientales y, principalmente, establecer acciones
cada por la Conabio en el año 2000. Conjunta acciones, dirigidas a la conservación de la biodiversidad.
objetivos y líneas estratégicas (protección y conservación, Los diversos instrumentos que propone la ldrs,
valoración de la biodiversidad, conocimiento y manejo de como el Programa Especial Concurrente para el
la información, y diversificación del uso) propuestas por
Desarrollo Rural Sustentable, la Comisión Nacio-
diversos sectores de la población en torno a la conservación
y preservación de los recursos biológicos. Desde 2002, la nal para el Desarrollo Rural y los Consejos Muni-
Conabio colabora con los gobiernos de los estados para ela- cipales de Desarrollo Rural Sustentable, entre
borar estrategias estatales sobre biodiversidad. otros, crean condiciones jurídicas aptas para que
15

en el país se desarrollen políticas públicas terri- de metas de conservación y preservación del pa-
toriales orientadas a la integralidad y multisecto- trimonio ambiental, y de atención a temas cru-
rialidad, y acordes a las condiciones locales. En ciales como el cambio climático o la prevención
esta ley se reconoce que las dependencias con de desastres naturales, tiene un carácter inte-
diferentes atribuciones a las meramente agrope- rinstitucional, pues es prioritario para todos los
cuarias tienen una creciente importancia en el sectores que convergen en el desarrollo rural na-
desarrollo rural y establece que el cumplimiento cional.
16

II. LA GESTIón de la biodiversidad
en el desarrollo económico
y social de México
La gestión de la biodiversidad se refiere al de- contrario, los procesos de deterioro como la de-
sarrollo de acciones encaminadas a la conserva- forestación, el cambio de uso de suelo de terre-
ción, manejo y uso sustentable de recursos bioló- nos forestales, la degradación de tierras y la con-
gicos, genéticos y de los ecosistemas, de acuerdo taminación por el mal uso de insumos agrícolas
con las comunidades dueñas o poseedoras de los provocan la pérdida de la riqueza biológica na-
territorios que la sustentan. cional y, en la misma medida, limitan las posibi-
En México existen muchos instrumentos de lidades de desarrollo económico de productores
política ambiental que fomentan la conservación y comunidades ligadas a ella. Además, incremen-
de la biodiversidad y el uso y manejo sustenta- tan la vulnerabilidad por desastres naturales vin-
ble de los recursos naturales (anexo 1). Sin em- culados o provocados por el cambio climático y
bargo, a pesar de sus logros favorables, sus al- afectan la disponibilidad de servicios ambien-
cances se encuentran limitados por su aplicación tales: agua, suelo, aire, alimentos, madera, flora
dispersa y su vulnerabilidad respecto a procesos y fauna, etc., necesarios para la viabilidad y el de-
y políticas agropecuarias y de urbanización, con sarrollo de ciudades y poblaciones rurales.
los cuales compiten en desventaja en un merca- En México hay grandes contrastes en la dis-
do que no reconoce lo suficiente el valor de la tribución de la riqueza entre la población. Por un
biodiversidad. lado, el país es miembro de la Organización para
México es un país megadiverso (figuras 2a y la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde)
2b) que aún no logra aprovechar adecuadamen- y, por otro, casi la mitad de su población vive en
te el enorme capital natural con que cuenta. Al condiciones de pobreza (11.7 millones de perso-
Figura 2a Los cinco países con mayor diversidad Figura 2b Los cinco países con mayor número de
de especies de vertebrados. especies endémicas de vertebrados.12
Mamíferos Aves Reples Anfibios Mamíferos Aves Reples Anfibios

4 000 1 800
3 500 1 600
Número de especies endémicas
3 000 1 400
Número de especies
1 200
2 500
1 000
2 000
800
1 500
600
1 000
400
500 200
0 0
Brasil Colombia Indonesia México Perú Australia Brasil Indonesia México Madagascar
17

nas en pobreza extrema). De acuerdo con los da- Recuadro 2 Agrobiodiversidad
tos publicados por el Consejo Nacional de Eva-
luación de la Política de Desarrollo Social,13 en Se entiende por agrobiodiversidad a la varie-
2010, 46.2% de la población total, alrededor de dad y variabilidad, silvestre o cultivada, de los
52 millones de personas, se encontraba en situa- animales, plantas, hongos y microorganismos
(incluye recursos genéticos) usados directa o
ción de pobreza y 28 millones carecían de acceso
indirectamente por los humanos para satisfa-
adecuado a la alimentación.
cer sus necesidades.
México es uno de los centros de origen de Incluye no sólo las especies domesticadas,
plantas cultivadas más importantes del mundo sino también las no domesticadas (v. gr., micro-
(Mesoamérica).a Existe una gran riqueza de cul- organismos del suelo, depredadores, poliniza-
tivos y de sus parientes silvestres cercanos, lo que dores) que sustentan la estructura, la función y
conforma una gran diversidad genética de enor- los procesos clave para la productividad de los
me potencial económico que está amenazada con agroecosistemas (agrícolas, pecuarios, pasto-
desaparecer. La marginación de las comunidades riles, forestales y acuáticos), como la regula-
indígenas y campesinas está acelerando este pro- ción de plagas y enfermedades, la polinización
ceso, afectando a estos grupos sociales, los cuales y los ciclos del agua y de los nutrientes. Ade-
han sido históricamente los guardianes más celo- más, abarca la diversidad de los agroecosiste-
sos de los recursos genéticos.14, 15 La pérdida de mas mismos, y a la cultura y el conocimiento
local de la biodiversidad.17
la agrobiodiversidad (recuadro 2) vulnera la se-
guridad y soberanía alimentaria de millones de
familias. xico han estado enfocadas al fomento de agrone-
Es importante tomar en cuenta las palabras gocios, la reconversión productiva de acuerdo
de José Graziano da Silva, director general de la con el comportamiento del mercado y la bús-
Organización de las Naciones Unidas para la Ali- queda de la eficiencia económica. Con ello se ha
mentación y la Agricultura (fao), quien afirma: dejado de lado, o se considera un ámbito de ac-
“La diversidad biológica es esencial para la se- tuación distinta, la aplicación integrada de ins-
guridad alimentaria. Miles de especies interco- trumentos sociales y ambientales. La pobreza se
nectadas constituyen una red vital de diversidad atiende mediante una estrategia asistencial y la
biológica en ecosistemas de los que depende la conservación de la biodiversidad y la protección
producción global de alimentos. Con la erosión ambiental, por medio de instrumentos normati-
de la diversidad biológica, la humanidad pierde vos. Así, difícilmente se vinculan ambas agendas
el potencial para adaptar los ecosistemas agra- para fomentar una producción sustentable.
rios a los nuevos retos, como el aumento de la Si bien algunos indicadores señalan que las
población y el cambio climático. El logro de la tendencias al deterioro de los recursos natura-
seguridad alimentaria para todos está intrínseca- les en México se reducen, otras fuentes señalan
mente ligado al mantenimiento de la diversidad que dichas tendencias aún prevalecen y que una
biológica”.16 de sus principales causas son los proyectos de
En las últimas décadas, las políticas conven- desarrollo agrícola y ganadero que afectan y son
cionales o sectoriales de desarrollo rural en Mé- contrarios a la conservación y el manejo susten-
table de la biodiversidad. Muestra de ello, es el
a México ha aportado al mundo 100 especies de plan-
desequilibrio que presentan diferentes subsi-
tas cultivadas, entre las que destacan las utilizadas como
dios dirigidos al sector rural, por ejemplo, pro-
granos y semillas: maíz (Zea mays), frijol (Phaseolus vulga-
ris); como frutos comestibles: aguacate (Persea americana), gramas como el Programa de Producción Pe-
mamey (Pouteria mammosa); como hortalizas: jitomate, to- cuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero y
mate, y como plantas ornamentales. Apícola (nuevo Progan) y el Programa de Apo-
18

yos Directos al Campo (Procampo) (cuyos efec- México se enfrenta al enorme reto de revalo-
tos colaterales favorecen el cambio de uso de rar sus recursos biológicos y genéticos, así como
suelo de terrenos forestales y la degradación de de reconocer el valor público de los servicios
tierras) cuentan con recursos más cuantiosos que ecosistémicos. Los datos demuestran la estrecha
el psa, dirigido a la conservación de los recursos relación de los pequeños productores y comuni-
forestales. dades rurales con la biodiversidad. Los recursos
Paradójicamente, en las regiones biodiversas forestales del país son principalmente propiedad
la mayoría de la población vive en condiciones de de las comunidades rurales e indígenas,18 y es-
pobreza y marginación, lo que cuestiona viejas te- tán distribuidas en cerca de 31 000 propiedades
sis del “desarrollo”, que contraponen la conserva- (ejidos y comunidades)19 que practican princi-
ción de la biodiversidad con el bienestar humano. palmente la agricultura de autoconsumo y mu-
La experiencia mexicana muestra que los in- chas de ellas se encuentran en condiciones de
tentos por mejorar las condiciones de vida de la alta marginación social y económica. Esto signifi-
población rural y urbana, a partir de la transfor- ca que los ecosistemas con la mayor parte de la
mación radical de los ecosistemas y la sobreex- riqueza biológica terrestre y acuática de México
plotación de los recursos naturales, sólo mejoran se localizan, en su gran mayoría, en terrenos o
momentáneamente los indicadores económicos bajo usufructo de pequeños productores y cam-
y, a la larga, ponen en riesgo la sostenibilidad de pesinos, indígenas muchos de ellos. Se estima
los procesos productivos, vulneran la estabilidad que más de 50% de todas las selvas medianas ca-
social y económica de comunidades y producto- ducifolias, altas y medianas perennifolias y subpe-
res rurales, y encarecen la provisión de los servi- rennifolias, medianas subcaducifolias, vegetación
cios ambientales que las ciudades y los sectores de los petenes, así como los bosques mesófilos de
secundario y terciario de la economía requieren montaña de México se encuentran en los territo-
para crecer y generar empleos. rios de los pueblos indígenas.20
19

III. Modelo de desarrollo territorial:
UNA propuesta de gobernanza
para la conservación de la biodiversidad
y la superación de la pobreza
La complejidad productiva y sociocultural que sidad nacional.22 Es necesario complementar

caracteriza al mundo rural actual hace necesario esta política con otras que favorezcan el mane-
un enfoque de desarrollo rural basado en estra- jo integral sustentable de los territorios conexos
tegias integrales. Este enfoque permite el avan- no protegidos. Para ello se deben integrar instru-
ce de procesos que son el resultado de múltiples mentos para favorecer la conectividad y, en lo
relaciones, acuerdos, negociaciones, coopera- posible, la funcionalidad de agroecosistemas su-
ción, concurrencia y competencia entre actores jetos a un aprovechamiento productivo. En prin-
organizados, públicos y privados, e institucio- cipio, el sector ambiental debe ser capaz de ali-
nes locales consolidadas, cuyo propósito es al- near sus propios instrumentos: las unidades de
canzar la cohesión entre sectores económicos y manejo para la conservación de la vida silvestre,
sociales, así como la funcionalidad ecológica y el pago por servicios ambientales, las áreas de
productiva.21 conservación voluntaria comunitarias y la certi-
El modelo de desarrollo territorial en zonas ficación forestal, que reportan avances en todo el
biodiversas se propone como un instrumento de territorio nacional.23
política transversal que revalore los diversos re- En general se puede afirmar que, mediante la
cursos naturales, sociales y económicos con que aplicación de los instrumentos que actualmente
cuentan comunidades y organizaciones; a su vez, se encuentran en operación, es posible conservar
que reconozca las nuevas condiciones demográfi- y hacer un manejo de los recursos de manera sus-
cas y socioambientales que resultan de los víncu- tentable. Lo anterior significa tener un desarrollo
los entre las zonas rurales y urbanas y la creciente económico dentro del acotamiento que las con-
democratización de la sociedad. Para avanzar en diciones ecológicas y ambientales permiten. Para
esta dirección, el país enfrenta tres tipos de di- superar la actual dispersión y desarticulación de
ficultades para las cuales no ha encontrado una programas se propone retomar los resultados ob-
fórmula adecuada de solución y que tienen que tenidos en la aplicación de modelos de gestión
ver, primero, con las prioridades políticas para territorial, ensayados en el sureste del país y en
promover la sustentabilidad del desarrollo, des- el estado de Jalisco por parte de la Conabio, la
pués con las relaciones entre lo ambiental y lo Conafor y la Sagarpa,a así como las experiencias
económico, y finalmente con la integración de
políticas fuera de los sectores tradicionales, a par- a En 2008, la Conabio impulsó un acuerdo de colabo-
tir de objetivos integrales y comunes. ración entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desa-
En la obra Capital natural de México se reco- rrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y la Secretaría
noce que si bien las anp son actualmente la me- de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) para
llevar a cabo acciones de sustentabilidad ambiental en co-
jor herramienta del país para la conservación de
munidades rurales ubicadas en zonas prioritarias por la di-
la biodiversidad y los servicios ambientales, el versidad biológica que sostienen. Posteriormente, en coor-
conjunto de áreas protegidas no podrá conser- dinación con la Comisión Nacional Forestal (Conafor), se
var por sí mismo la mayor parte de la biodiver- lanzó la iniciativa de acciones tempranas REDD+, misma
21

de diferentes organizaciones de la sociedad civil, Recuadro 3 Experiencias exitosas
con trabajo de muchos años para impulsar el de-
sarrollo sustentable (recuadro 3). En el libro Patrimonio natural de México: cien
El modelo territorial de gestión pública aquí casos de éxito25 se recopilaron experiencias de
propuesto se basa en la idea de que el desarrollo conservación, manejo de la biodiversidad, res-
tauración ambiental y fortalecimiento y crea-
es un proceso esencialmente humano y se da en terri-
ción de capacidades. Entre las experiencias de
torios concretos. De tal manera que el territorio no gestión de la biodiversidad, con una amplia
es sólo un espacio geográfico, sino más bien “el participación de productores y comunidades
resultado de un conjunto organizado y complejo rurales, destacan: Conservación y aprovecha-
de potencialidades naturales, humanas e institu- miento sustentable: la cuenca de Palo Blanco;
cionales y de sistemas de asentamiento poblacio- Manejo y conservación del patrimonio natural
nal; es también un espacio en el que convergen en Ixtlán de Juárez; La Ventanilla, comunidad
los intereses, la identidad y cultura de una comu- que avanza hacia la conservación; Conservación
nidad”.24 Así, un territorio se construye a partir y desarrollo en la Selva Lacandona; Impulso al
de las acciones y relaciones económicas y socia- manejo sustentable del bosque en comunida-
les, mismas que pueden aprovechar o no susten- des de la sierra norte de Oaxaca; Gobernanza
tablemente los recursos o capitales, social, eco- para el manejo de cuencas: el caso del río Ayu-
nómico o natural, con que cuentan. quila; Participación social y gobernanza para la
conservación: el Foro Mariposa Monarca; La isla
Por desarrollo territorial se entiende la capa-
Espíritu Santo, ejemplo de participación social
cidad de una sociedad para gestionar con eficien- en la conservación; Gobierno y sociedad civil:
cia los recursos o capitales territoriales para ob- conservación de la selva de Calakmul; Sector
tener mejores condiciones de vida y bienestar. El social y conservación: el caso de El Zapotal, en-
factor clave que posibilita el desarrollo territorial tre muchas otras.
se encuentra en la articulación entre el Estado
y la sociedad civil para resolver problemas y po-
tenciar el capital territorial. Por ello, el principio cas, de manera concertada y custodiada desde el
rector de la presente propuesta es impulsar la go- Estado, en búsqueda de una mayor eficiencia y
bernanza como medio para la conservación de la eficacia en la aplicación de recursos públicos. Esta
biodiversidad y superación de la pobreza. apuesta considera el intercambio de varios recur-
La gobernanza, en este contexto, se concibe sos: informativos, cognoscitivos, económicos, tec-
como el establecimiento de mecanismos que per- nológicos, políticos y morales, que están dispersos
miten fortalecer la dirección de la sociedad por en manos de diferentes actores, para la resolución
medio de la descentralización de funciones públi- de los problemas desde las comunidades.26
que se presentó en el Programa Especial Concurrente para

el Desarrollo Rural Sustentable (pec). Con estos anteceden-
tes, y con el propósito principal de aprovechar el capital
natural en beneficio de las poblaciones rurales como es-
trategia de conservación biológica, así como detener los
procesos de deforestación y degradación de bosques, co-
menzó el desarrollo de experiencias de gestión territorial,
en busca de formas alternativas de quehacer público que
aporten conocimientos para lograr concretar el objetivo
de conservación de la biodiversidad y el desarrollo rural
sustentable.
22

IV. Propuesta:
programa especial de gestión
México necesita incorporar el enfoque territorial objetivos comunes; la participación democrática

en sus políticas públicas como una condición ne- de actores locales; la aplicación integral y trans-
cesaria para impulsar un desarrollo compatible versal de políticas sectoriales; la revaloración del
con la conservación de la biodiversidad. Según papel económico y sociocultural de la biodiver-
este enfoque, se plantea la operación de un nue- sidad; el fortalecimiento de capacidades locales a
vo programa: el Programa especial de gestión en partir de una adecuada gestión de conocimien-
zonas de alta biodiversidad. tos, y la consolidación de espacios formales de
Esta nueva política se propone que emane de gestión del desarrollo territorial.
un acuerdo presidencial fundamentado en la Ley Ante la enorme heterogeneidad de condicio-
de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley General nes biogeográficas y socioambientales, es con-
del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambien- veniente focalizar los esfuerzos del programa
te, la reciente Ley General de Cambio Climático, especial en zonas donde se puedan alcanzar los
la Ley General de Desarrollo Forestal Sustenta- mayores logros posibles. En el anexo 2 se en-
ble, la Ley General de Vida Silvestre, la Ley Ge- cuentra el ejercicio que ha elaborado la Conabio
neral de Pesca y Acuacultura Sustentables y la para determinar estas zonas y las etapas de inter-
Ley de Aguas Nacionales. Su operación está su- vención. A partir de la identificación de áreas de
peditada al Programa Especial Concurrente para mayor prioridad para la conservación de la bio-
el Desarrollo Rural Sustentable (pec), con base en diversidad en los ambientes terrestres, acuáticos
una apertura programáticaa propia que permita a continentales y costeros del país se seleccionaron
diferentes dependencias del sector público diri- las zonas de mayor importancia que cubren has-
gir recursos hacia el programa especial. La nueva ta 10% de la superficie continental de México.
política propuesta ha de quedar incluida en el Estas áreas prioritarias y sus zonas de influen-
Plan Nacional de Desarrollo. cia constituyen espacios geográficos que deben
Como atribución principal, el programa es- ser considerados como el universo de atención
pecial debe crearse para fomentar formas y me- del programa especial. Se aspira a que, mediante
canismos de gobernanza local en zonas priori- esta propuesta, se cumplan metas que solamente
tarias por su riqueza biológica, que permitan la se pueden alcanzar con una gestión adecuada de
promoción de acuerdos multisectoriales que la biodiversidad, como:
orienten los esfuerzos públicos y privados hacia 1. La conservación de los hábitats de flora y
fauna en la parte continental del país, en especial
a La apertura programática es la expresión de los dife- de los ecosistemas mejor conservados y de las es-
rentes niveles gubernamentales que se estructuran en fun- pecies más vulnerables ante diversos factores de
ción de los objetivos y las metas institucionales, de acuerdo riesgo, lo que permite al país cubrir los compro-
con los planes de desarrollo y las atribuciones asignadas
misos mundiales adquiridos en el marco del Pro-
por ellos. Indetec. 2005. Glosario de términos para el proceso
de planeación, programación y evaluación en la administra- grama de Trabajo sobre Áreas Protegidas acorda-
ción pública. Instituto para el Desarrollo de las Haciendas do en la Séptima Conferencia de las Partes del
Públicas. Convenio sobre la Diversidad Biológica.
23

2. Reducir las tasas de emisiones de gases vencionales, basadas en el manejo diversificado de
con efecto invernadero (gei) que se producen por los recursos biológicos.
la deforestación y la degradación forestal. El cumplimiento de estas metas, además de
3. Proveer el agua que abastece a ciudades y contribuir a resolver problemas sensibles, y por
distritos de riego del país, en la medida en que la consiguiente prioritarios, representa para el país
biodiversidad (bosques y selvas) está asociada a reforzar el cumplimiento de sus compromisos in-
zonas de captación de cuencas y acuíferos. ternacionales, adquiridos en diferentes conven-
4. Reducir la vulnerabilidad al cambio climá- ciones, tratados y protocolos promovidos por las
tico al articular la gestión de la biodiversidad con Naciones Unidas sobre temas ambientales y de
los esfuerzos de adaptación al cambio climático. desarrollo sustentable.
5. Coadyuvar para la superación de la pobre- Este nuevo programa debe implementarse
za de comunidades rurales, principalmente indí- gradualmente, de manera que se puedan mante-
genas, cuyas actividades de reproducción bioló- ner los procesos que vayan demostrando su perti-
gica, social y económica dependen de los recursos nencia. Por ello, el programa especial estará acom-
biológicos. pañado de un Sistema de Información, Monitoreo
6. Asegurar la alimentación y nutrición de sec- y Evaluación de la Gestión Territorial, mismo que
tores vulnerables, como niños, jóvenes y ancianos, debe formar parte del Sistema Nacional de Infor-
con base en el manejo de la agrobiodiversidad. mación sobre Biodiversidad de México, a cargo de
7. Resguardar el patrimonio y los conoci- la Conabio, y debe enfocarse en dar seguimiento
mientos sobre los recursos biológicos propios de de forma permanente e informar sobre el desem-
la identidad cultural y productiva de pequeños peño y, sobre todo, los efectos sociales, económi-
productores, campesinos e indígenas. cos y ambientales de las acciones y los proyectos
8. Desarrollar nuevas cadenas de valor no con- que se realicen por medio del programa especial.
24

V. Arreglo institucional
para la operación del
programa especial de gestión
De acuerdo con la cepal,27 las políticas de desa- banos, mientras que los rurales y de manejo de re-
rrollo con enfoque territorial deben ser analiza- cursos naturales necesitan continuar bajo la tutela
das desde tres perspectivas complementarias: “la de los gobiernos federal y estatal, en la medida en
esfera política, que determina nuevos escenarios que localmente no logran ser atendidos con sufi-
de distribución de poder de decisión; la esfera ciencia tanto administrativa como gerencial.
administrativa, que implica componentes de ca- En la figura 3 se muestra una propuesta de
rácter institucional operativo de gestión y ejecu- estructura operacional del programa especial, que
ción, y la esfera técnica, referida a las herramien- parte de la construcción de un arreglo institucio-
tas e instrumentos de aplicación”. nal multisectorial y multifuncional basado en la
operación de figuras asociativas a distintas esca-
las: nacional, estatal y local, capaces de construir
Estructura institucional para impulsar puentes entre el sector público y los actores loca-
la planeación desde los territorios les. La operación de esta estructura se proyecta
como resultado del trabajo de organismos públi-
En México, diversas experiencias sobre modelos cos descentralizados e independientes de las es-
territoriales de desarrollo rural, realizadas por or- tructuras burocráticas sectoriales, pero con atri-
ganizaciones tanto públicas como privadas, coin- buciones para fomentar procesos de cohesión y
ciden en que en zonas prioritarias para conservar funcionalidad social, económica y ambiental.
la diversidad biológica se requiere impulsar insti- A escala nacional se plantea, en el marco del
tuciones flexibles y competentes capaces de rom- Programa Especial Concurrente y dentro de la Co-
per con inercias del trabajo burocrático y sectorial; misión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sus-
políticas focalizadas y descentralizadas, y meca- tentable (cidrs), crear un grupo de trabajo (gt)
nismos de consenso que impulsen una participa- específico para el programa especial. Este gt debe
ción activa de los beneficiarios, que coadyuven a ser coordinado por la Semarnat y en él partici-
recuperar cohesión social y económica, y que fo- parían todas las instituciones del sector ambien-
menten la capacidad gestora de actores locales. tal (Conafor, Conanp, Conabio, inecc, etc.), las
Lo anterior implica reforzar el diseño institu- dependencias que confluyen en el pec y la repre-
cional propuesto por la Ley de Desarrollo Rural sentación de los gobernadores de los estados en
Sustentable, que apuesta por una planeación desde donde se implemente el programa especial.
el ámbito municipal. Diferentes esfuerzos para do- Para impulsar los trabajos del programa es-
tar de estas capacidades a los municipios se han en- pecial y encargarse del funcionamiento del gt se
frentado a la falta de capacidades locales, tanto de propone la creación dentro de la Semarnat de la
estas entidades de gobierno como de los diferentes Unidad Coordinadora de Desarrollo Territorial
sectores económicos, sociales y políticos que ahí Sustentable, cuyas funciones serían articular los
convergen, lo que ha provocado que los avances instrumentos del sector ambiental al servicio del
concretos en este nivel se concentren en temas ur- desarrollo local; asegurar la solvencia de un sis-
25

tema de información que permita el monitoreo y rizan los acuerdos entre la federación y los esta-
la evaluación de las acciones interinstitucionales; dos. Promueve la creación de un comité estatal
asumir la formación y calidad técnica del trabajo para el programa especial, con funciones simi-
de los agentes técnicos locales; cuidar la ejecu- lares a la cirds federal, pero conformada con re-
ción de las directrices emanadas del grupo de presentantes de las dependencias estatales, dele-
trabajo de la cidrs para zonas prioritarias por su gaciones federales, municipales y de los sectores
biodiversidad, y fomentar los acuerdos entre los sociales y económicos. Es el órgano colegiado in-
gobiernos federal, estatal y municipal con nú- terinstitucional establecido para dar seguimiento
cleos agrarios y organizaciones de la sociedad cial programa, realizar las adecuaciones necesarias
vil y productivas. a los lineamientos especiales sectoriales y resol-
En este arreglo institucional, el gt del progra- ver cualquier controversia.
ma especial (véase la figura 3) debe consensar con Los planes regionales y los proyectos micro-
las diferentes dependencias federales involucradas rregionales de desarrollo territorial en este arreglo
y los gobiernos estatales el presupuesto específico institucional, son la base de los acuerdos entre los
para cada una de las zonas prioritarias, todo esto sectores gubernamental y no gubernamental. Se
con respeto a las atribuciones de cada sector. Asi- proponen tanto planes como proyectos, pues se
mismo, deberá establecer los lineamientos espe- espera que en una región se establezcan líneas de
ciales que, si bien mantendrán los requisitos nor- trabajo generales, mientras que en el ámbito mi-
mativos sectoriales, necesitan también contar con crorregional se concreten el soporte técnico, el for-
elementos comunes que les permitan confluir de talecimiento organizativo y el desarrollo de pro-
manera coordinada y alineada en los territorios. yectos sustentables. Se plantea la microrregión
A escala estatal, la propuesta no trastoca los como el área que permite concretar procesos de
mecanismos formales, ya probados, que caracte- desarrollo territorial. Las dimensiones (superficie)
Figura 3 Arreglo institucional.
26

de una microrregión se deben establecer a partir raestatales. Cuentan con personalidad jurídica y
de criterios como el acceso (condición que favo- patrimonio propios, cualquiera que sea la estruc-
rece o restringe la movilidad), la heterogeneidad tura legal que adopten. Gozan de autonomía aun-
ecogeográfica y la complejidad social, política y que se encuentran sometidos a las actividades de
productiva. control y vigilancia de la administración pública.
Tienen un régimen especial y pueden crearse a
partir de decretos expedidos por los congresos, o
Gestión y operación cabildos en caso de municipios, o por los ejecuti-
de proyectos de desarrollo territorial vos de los tres órdenes de gobierno.29
De acuerdo con las condiciones específicas de
En los últimos 25 años, el Estado mexicano ha cada región de trabajo, así como por las condicio-
transformado su forma de gestionar y operar pro- nes de cohesión institucional de municipios y otras
gramas en el sector rural. De un sistema en el cual instituciones locales (como organizaciones, ejidos
la ejecución de programas se realizaba por perso- y comunidades agrarias), la figura de agente técni-
nal de las propias dependencias involucradas se co local puede establecerse de diferentes maneras.
cambió a un sistema semiprivado y privado, en el Entre las experiencias en la conformación y opera-
que los recursos públicos se consideran capital ción de los atl destacan las juntas intermunicipa-
semilla para que profesionistas y técnicos dedica- les. Su referente son los trabajos realizados en las
dos a la elaboración de proyectos, asesoría, capa- cuencas costeras de Jalisco, donde el agente técni-
citación técnica y aplicación de programas (rela- co local surge de un modelo de asociación de mu-
ción con ventanilla y cumplimiento de reglas de nicipios gestado en la cuenca baja del Río Ayuqui-
operación) sean financiados por los propios pro- la en el estado de Jalisco: la Junta Intermunicipal
yectos que reciben sus servicios. Esta forma de del río Ayuquila (jira). El modelo involucra los tres
asistir proyectos y programas gubernamentales órdenes de gobierno con distintos sectores guber-
presenta múltiples problemas, entre los que des- namentales y la sociedad civil.
tacan una asistencia técnica aislada de proyectos, Otro tipo de atl considerado como opd es el
capacitación desvinculada de procesos de forma- formado a partir de decretos exclusivos de los eje-
ción y apoyos económicos disociados de proyec- cutivos federales y estatales, que en el marco de
tos de desarrollo.28 sus atribuciones facultan a alguna entidad pública
Para la gestión y operación del programa es- o privada para realizar las funciones de atl. En to-
pecial se propone integrar la figura de “agentes dos los casos, este tipo de figuras se legitima en la
técnicos locales” (atl), como organismos respon- medida en que su formación obedezca a procesos
sables de coordinar las acciones interinstitucio- de concertación, por ejemplo, por medio de con-
nales a escalas regional y microrregional, con la venios entre órdenes de gobierno y sectores eco-
perspectiva de custodiar la aplicación transversal nómicos y sociales locales. Este tipo de atl debe
de las políticas, así como la calidad en la aplica- tener personalidad jurídica para suscribir conve-
ción de recursos públicos (verificación) y fomen- nios y recibir y administrar recursos públicos.
tar los acuerdos que articulan la conservación de Otra opción para conformar los atl es intro-
la biodiversidad con el desarrollo en municipios ducir esta figura en las reglas de operación de
y comunidades, y con actores locales. diferentes dependencias, en particular en los li-
Los atl se conciben como órganos colegiados neamientos especiales. Así, cualquier entidad gu-
de interés público. Bajo la figura de organismo pú- bernamental o de la sociedad civil puede con-
blico descentralizado (opd), son regulados tanto formarse en esta figura, de forma semejante al
por la Ley Orgánica de la Administración Pública funcionamiento de un opd (autonomía, función
Federal como por la Ley Federal de Entidades Pa- pública y permanente supervisión desde la ad-
27

ministración pública). Sin embargo, con esta La función de verificación del gasto y de los
fórmula la figura es poco estable y muy vulnera- resultados comprometidos en las acciones en
ble ante decisiones políticas, sinergias burocrá- campo del programa especial se pueden descen-
ticas o cambios inesperados en las decisiones de tralizar hacia las asociaciones de municipios, los
gobierno. En todos los casos, los atl así confor- consejos intermunicipales o las organizaciones de
mados deben reportarle a un órgano colegiado la sociedad civil. En este último caso es necesario
que involucre los tres órdenes de gobierno. adecuar el marco normativo. Esta función debe
A escala regional y microrregional, los atl pro- contar con reglas claras y manuales de procedi-
moverán sus acciones por medio de equipos téc- mientos que posibiliten una efectiva rendición de
nicos organizados como figuras probadas, como cuentas.
las “Agencias de Desarrollo” (rurales, locales o La Unidad Coordinadora de Desarrollo Terri-
sustentable); los “Grupos de Apoyo Temático” y torial Sustentable será la entidad responsable de
los “Promotores Comunitarios de la Gestión de fomentar la creación y otorgar seguimiento al fi-
Territorial Local”. Los primeros se dedican a ase- nanciamiento y funcionamiento de los agentes
sorar y capacitar técnicamente a grupos de traba- técnicos locales, las agencias de desarrollo y los
jo, organizaciones o núcleos agrarios en la ejecu- promotores comunitarios, independientemente
ción y seguimiento de proyectos. Los segundos de la fuente (pública o privada) de los recursos.
se refieren a organizaciones de la sociedad civil Se trata de garantizar, con base en un programa
que asumen acciones específicas diversas, que de seguimiento, la aplicación correcta del enfo-
van desde la educación y la investigación hasta el que territorial. Para que estas estructuras funcio-
fomento de cadenas de valor o temas transversa- nen como está previsto, todas las dependencias
les, como la perspectiva de género, la educación federales y estatales involucradas deben progra-
y los derechos humanos. Los terceros son miem- mar recursos y canalizarlos hacia ellas, de acuer-
bros de las comunidades y organizaciones que do con las agendas y las responsabilidades que se
cumplen con la función de gestionar el desarro- asuman en cada caso. Además, la transferencia
llo de sus localidades, por lo que representan la de recursos hacia cualquier tipo de atl deberá es-
pieza angular para el fortalecimiento y, en todo tar enmarcada por una relación contractual y cum-
caso, el reencauzamiento de las capacidades de plir con todas las reglas operativas y de verifica-
gestión local hacia proyectos sustentables. ción, rendición de cuentas y monitoreo.
La consolidación de agentes técnicos locales
puede requerir muchos años de esfuerzo y de-
dicación; por ello, su creación debe incentivarse Instrumentos y herramientas
con recursos públicos. El arreglo institucional para la gestión territorial
del programa especial contempla establecer una
relación contractual con organizaciones de la so- Como se ha mencionado, los planes regionales y
ciedad civil (osc), que asuman dichas figuras, programas microrregionales de desarrollo terri-
con objetivos claros y en las que se les den fun- torial constituyen los instrumentos centrales para
ciones para que sean capaces de coordinar el pro- la operación, seguimiento y evaluación del progra-
grama a escala regional o microrregional y pue- ma especial (figura 4). Son instrumentos que se
dan contratar equipos técnicos y supervisarlos. construyen a partir de acuerdos intersectoriales,
De esta manera, aun cuando no existan condicio- resultado de procesos de planeación participati-
nes favorables para establecer un opd, mediante va entre entidades públicas y no gubernamenta-
el programa especial se apoya el establecimiento les, y son la base de relaciones contractuales que
de condiciones que fortalezcan la institucionali- corresponsabilizan tanto a las dependencias como
dad local. a los diferentes actores sociales y económicos de
28

un territorio para que cumplan sus metas y apli- corto plazo, y al mismo tiempo, detonar procesos
quen correctamente los recursos públicos pro- de transformación organizativa y productiva en el
gramados. mediano plazo.
Los planes regionales y programas microrre- En la medida en que los planes regionales y
gionales de desarrollo territorial deben estar ali- proyectos microrregionales de desarrollo territo-
neados con las directrices establecidas en los ám- rial se reconozcan como guías para la aplicación
bitos federal y estatal, principalmente con las de recursos públicos y en consecuencia, propor-
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, el cionen elementos que permitan ir adecuando en
Programa Especial de Cambio Climático y los pro- cada región las reglas de operación de cada depen-
gramas sectoriales. A escala estatal deben alinearse dencia, se avanzará en la alineación de políticas
a instrumentos fundamentales para la planeación públicas no sólo como una instrucción de gobier-
del manejo de los recursos naturales, como los or- no, sino también como el resultado de procesos
denamientos ecológicos territoriales de los esta- que deben permitir, con el tiempo, una nueva ges-
dos, los programas estatales de gobierno y las es- tión pública, más eficiente y eficaz.
trategias estatales de biodiversidad. Tanto planes Se deben desarrollar manuales de operación
como programas deben contemplar la forma en del programa especial que contemplen las diferen-
que se articulan a los planes municipales de desa- tes condiciones regionales y coadyuven a su ejecu-
rrollo y ser expresión de las necesidades y los con- ción transparente y sin conflictos. Otra herramien-
sensos locales, principalmente de los procesos co- ta clave es el sistema de información, monitoreo y
munitarios que revaloran los capitales sociales, evaluación que se desarrollará para cada una de las
económicos y ambientales. Deben también con- zonas prioritarias y que, como se ha mencionado,
centrar esfuerzos en la resolución de problemas de estará coordinado por la Conabio.
Figura 4 Instrumentos y herramientas del programa especial.
29

VI. plan de trabajo
Para que el nuevo gobierno federal aplique el tividades de gestión (construcción de acuerdos
programa especial desde el principio de su ges- entre sectores), diseño y operación del programa
tión y avance gradualmente hasta que se gene- especial.
ralice en las áreas prioritarias por su diversidad • Se acuerda con los gobernadores de las en-
biológica, se proponen los siguientes pasos: tidades en donde comience la operación del pro-
• A partir del acuerdo presidencial sugerido, grama especial los términos generales de éste y la
el presidente de México y los secretarios deciden creación de los comités estatales, que emitirán
cuál es la opción operativa más adecuada y, con convocatorias para que desde las regiones se cons-
ello, la mejor ubicación para la Comisión Inter- tituyan los atl y se elaboren los proyectos regio-
secretarial, la mecánica operativa del gt, las prio- nales y programas microrregionales específicos
ridades nacionales y la relación de los gt con otros de cada zona prioritaria. Se acuerdan también las
grupos intersecretariales afines, como los de cam- bolsas de recursos para este programa en los ane-
bio climático, por ejemplo. xos del Ramo 16 del pec, a ser incorporados pos-
• Se crea en la Semarnat la Unidad Coordi- teriormente a los convenios de colaboración en-
nadora de Desarrollo Territorial Sustentable. tre la Federación y los estados.
• En enero de 2013, el presidente de México • Se crea el Grupo de Trabajo de la Comisión
anuncia el programa especial, instruye a los secre- Intersecretarial, de conformidad con lo acordado
tarios de su gabinete para que lo incorporen al Plan entre el Presidente y los secretarios. Se formula
Nacional de Desarrollo de su gobierno (pnd 2013- detalladamente el programa especial, incluyendo
2018) e inicien los trabajos antes de su publica- la lista de las zonas prioritarias en donde se apli-
ción. Presenta la idea básica de conjunto, los obje- cará (elaborada por la Conabio) y, a más tardar en
tivos, los beneficios y una bolsa de recursos para marzo de 2013, se integra la redacción final que
2013 de un monto total de 2 500 millones de pe- será incorporada al pnd 2013-2018.
sos, distribuidos entre las secretarías participantes. • Se crean los comités estatales y comienza la
Anuncia también que la Semarnat será la respon- elaboración de los proyectos especiales.
sable de coordinar el programa especial y que ten- • La Secretaría de Hacienda incluye una aper-
drá un vínculo claro con las entidades federativas. tura programática para 2014 en el pec, con un
• La Secretaría de Hacienda establece una clasificador que reciba el recurso de cada una de
apertura presupuestal específica para el programa las secretarías y una apertura programática espe-
especial, a fin de que el fondo anunciado por el cial con cifras para las diferentes unidades res-
Presidente permita dar inicio a los trabajos desde ponsables que participan en el programa especial
el primer año de gobierno. El fondo financiará ac- en cada dependencia.
31

Anexo 1
Instrumentos y herramientas para
la conservación de la biodiversidad y el manejo
y uso sustentable de los recursos naturales
De manera resumida en los siguientes párrafos se tensas masas forestales, así como a la recupera-
describen los instrumentos con los que se cuenta ción de áreas degradadas y deforestadas y el esta-
actualmente y que destacan por sus resultados blecimiento de mejores condiciones de vida para
exitosos en la conservación de la biodiversidad y las comunidades.
el uso sustentable de los recursos naturales, así Además se desarrollan instrumentos en tor-
como por su multiplicación en todo el territorio no a la iniciativa de colaboración internacional
nacional. REDD+, para luchar contra el cambio climático
El Proárbol de la Conafor es un importante por medio de la reducción de emisiones deriva-
programa integral de muchos componentes que das de la deforestación y degradación de los bos-
incluye un conjunto de estímulos a propietarios ques.36 Actualmente se está trabajando en “La Vi-
de terrenos forestales para promover el aprovecha- sión de México sobre REDD+”.
miento sustentable, la conservación y la protec- Por otro lado, la Semarnat apoya la creación
ción de los recursos forestales.30 Uno de los incen- de unidades de manejo para la conservación de
tivos económicos más significativos y novedosos la vida silvestre (uma). Las uma buscan modifi-
es el del pago por servicios ambientales (psa) que car las antiguas prácticas de gestión de la vida
apoya a los dueños de los terrenos con ecosiste- silvestre, generando oportunidades productivas
mas forestales naturales para que apliquen prácti- complementarias que creen fuentes de ingresos
cas de conservación, eviten la deforestación de los y sean compatibles con el cuidado del medio
bosques31 y compensen los gastos en los que in- ambiente.37 Hoy día, en 19% del territorio na-
curran al realizar prácticas de buen manejo del cional se tienen registradas uma y es necesario
territorio.32 Se ha demostrado que las zonas que evaluar y consolidar su operación. Además, Se-
operan con psa tienen una tasa menor de defores- marnat también apoya la elaboración de ordena-
tación y mantienen el carbono en su biomasa;33 mientos ecológicos que proporcionen un esque-
falta desarrollar mercados de servicios ambienta- ma de planeación ambiental para el desarrollo
les, aún muy incipientes, y adecuar el programa sustentable, en el que las políticas ambientales
para que éste impulse además el desarrollo susten- puedan favorecer “un mejor balance entre las ac-
table regional.34 tividades productivas y la protección al ambien-
Otro de los incentivos económicos está diri- te”,38 mediante la integración y articulación de
gido al manejo forestal sustentable, con el cual se programas y proyectos de desarrollo, y el acerca-
amplían las fuentes de ingresos en las comunida- miento entre el gobierno y la sociedad civil. Re-
des forestales del país, se impulsa la producción cientemente, Semarnat publicó el Programa de
y comercialización de recursos forestales no ma- Ordenamiento Ecológico General del Territorio,
derables y la diversificación de actividades pro- que presenta un diagnóstico de la situación am-
ductivas.35 Aunque persiste la deforestación en biental de México, agrupado por regiones, para
el país, este incentivo ha contribuido al manejo que los tomadores de decisiones puedan dirigir
sustentable y por ende a la conservación de ex- mejor sus acciones.
33

Las áreas naturales protegidas (anp) bajo la recursos naturales utilizados en la producción
responsabilidad de la Conanp conservan la ma- primaria mediante el otorgamiento de apoyos y
yoría de los ecosistemas más representativos del servicios que permitan desarrollar sistemas inte-
país, su biodiversidad y los beneficios ecológi- grales, obras, acciones y prácticas sustentables
cos que producen.39 Actualmente se administran que ayuden a rescatar, preservar y potenciar los
175 áreas naturales de carácter federal, que re- recursos genéticos; inducir una nueva estructu-
presentan más de 25.3 millones de hectáreas40 ra productiva incluyendo cultivos para la pro-
entre terrestres y marinas, lo que representa casi ducción de insumos para bioenergéticos; el uso
13% del territorio nacional (considerando sólo la de fuentes alternativas de energía, así como a la
superficie continental e insular del país). Sin em- conservación y aprovechamiento sustentable del
bargo, las fuertes presiones de desarrollo, la falta suelo, agua y vegetación de las unidades pro-
de opciones productivas41 para las comunidades ductivas”.
locales que las habitan y la escasez de recursos hu- El psrn está integrado por siete componentes
manos y económicos para la gestión hacen muy que actúan en los ámbitos agrícola, pecuario y
compleja la labor de la Conanp. pesquero:
La Comisión Nacional del Agua (Conagua), a] bioenergía y fuentes alternativas;
por medio del manejo integral de cuencas busca b] conservación y uso sustentable de suelo y
“lograr esquemas de desarrollo basados en siste- agua (Coussa);
mas productivos económica, social y ecológica- c] disminución del esfuerzo pesquero;
mente sustentables”.42 En 2007, la Conagua, el d] inspección y vigilancia pesquera;
Instituto Nacional de Ecología (ine) y el entonces e] ordenamiento pesquero y acuícola;
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e In- f] producción pecuaria sustentable y ordena-
formática (inegi) establecieron criterios topográfi- miento ganadero y apícola (Progan), y
cos e hidrográficos para la delimitación de cuen- g] reconversión productiva.
cas en México; sin embargo, la gran heterogeneidad Finalmente, la Conabio, por medio del Co-
y diversidad geográfica del país43 representan re- rredor Biológico Mesoamericano-México (cbmm),
tos significativos para la operación de este sistema. trabaja en los corredores biológicos de seis esta-
La Sagarpa, por su parte, tiene a su cargo el dos del sur-sureste de México, buscando frenar
Programa de Sustentabilidad de los Recursos Na- la fragmentación, mejorar la conectividad bioló-
turales (psrn), mismo que comenzó a operar en gica y conservar la biodiversidad. Entre sus lo-
2008 con el nombre de Programa de Uso Susten- gros se cuentan haber fortalecido las capacidades
table de los Recursos Naturales para la Produc- y la gobernanza locales, la alineación de políticas
ción Primaria. Tiene como fin: “Contribuir a la públicas para atender las necesidades de conser-
sustentabilidad del sector rural y pesquero, me- vación de la biodiversidad, el uso sustentable de
diante acciones para preservar el agua, el suelo y los recursos naturales y la disminución de la ten-
la biodiversidad utilizados en la producción”, y dencia a la pérdida de biodiversidad. En algunos
como propósito que “productores rurales y pes- casos, las acciones que fomenta el cbmm compiten
queros manejen sustentablemente sus recursos con programas de otros sectores cuyas políticas
naturales para la producción agropecuaria, acuí- no son sustentables, pero que brindan esquemas
cola y pesquera”. de financiamiento más atractivos para los pro-
El objetivo del programa es “contribuir a la ductores, desplazando las acciones ambientales
conservación, uso y manejo sustentable de los que impulsa el cbmm.
34

Anexo 2
Zonas de atención prioritaria
Conocer y conservar porciones representativas de gravemente alterados por actividades antropo-

la biodiversidad es un reto de gran magnitud y génicas, y que requieren acciones de recupera-
complejidad por la elevada riqueza biológica que ción del hábitat.
alberga el país. A pesar de los esfuerzos realizados Para atender las prioridades de conserva-
en las últimas décadas, la superficie protegida re- ción será fundamental considerar el manejo sus-
sulta aún insuficiente para un territorio megadi- tentable de la biodiversidad de manera integral,
verso como el nuestro, con complejos patrones por ello se evaluaron los resultados de prioriza-
espaciales en la distribución de su flora y fauna, y ción para los diferentes ambientes, consideran-
con una creciente población que demanda bienes do otras variables como los análisis ecorregio-
y servicios de los ecosistemas. Por ello es esencial nales, el estado de conservación de los sitios al
tener una visión nacional de las prioridades de igual que otros factores de presión que los hacen
conservación de la biodiversidad, considerando vulnerables, así como las oportunidades que ofre-
que para lograr el éxito en su conservación, recu- ce la cercanía a las áreas protegidas. Se usaron téc-
peración y uso sustentable, las acciones locales nicas de análisis multicriterio (ILWIS 3.3), que
son fundamentales. permiten integrar, sistematizar y estructurar de
En 2005 se inició un novedoso proceso en- manera jerárquica las variables previamente men-
caminado a identificar las áreas prioritarias para cionadas.48
la conservación de la biodiversidad del país, en Se seleccionó 10% del territorio nacional para
el que se llevaron a cabo análisis de diferentes definir las zonas de atención prioritaria para la
ambientes (marinos, terrestres y acuáticos epi- conservación de la biodiversidad y con base en la
continentales), a fin de identificar, diagnosticar superficie (y porcentaje de las mismas) se identi-
y evaluar las áreas de importancia para la con- ficaron los municipios que idealmente deberían
servación de una porción significativa de la bio- verse beneficiados por el programa especial (figu-
diversidad.44-46 Los análisis de vacíos y omisio- ra 5). Nótese que para varias de las zonas de aten-
nes en conservación de la biodiversidad ofrecen ción prioritaria no se muestra sombreado el mu-
diversos enfoques para definir las prioridades nicipio; no obstante, tienen la misma relevancia.
de conservación, a la vez que permiten conside- Se muestran además (figuras 6-8) tres de las
rar los impactos antropogénicos47 con objeto de zonas de atención prioritaria (debido a que los
que, en la medida de lo posible, se evite selec- municipios tienen un grado de rezago social ma-
cionar zonas muy degradadas, y para maximizar yor que otros en el país) que se seleccionaron para
los esfuerzos de conservación; no obstante, hay el arranque del programa especial: el occidente
casos en que se identifican sitios únicos por la de Jalisco, la Selva Lacandona y la Península de
biodiversidad que albergan que se encuentran Yucatán.
35

Figura 5 Zonas de atención prioritaria, de alta biodiversidad.
Desarrollo territorial sustentable.indb 36

14/11/12 16:04
Figura 6 Zonas de atención prioritaria, de alta biodiversidad, en el occidente de Jalisco.

14/11/12 16:04
Figura 7 Zonas de atención prioritaria, de alta biodiversidad, en la Selva Lacandona.

14/11/12 16:04
Figura 8 Zonas de atención prioritaria, de alta biodiversidad, en la Península de Yucatán.

14/11/12 16:04
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43


Desarrollo Territorial Sustentable

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Desarrollo territorial sustentable:

Programa especial de gestión

Desarrollo territorial sustentable.indb 1 14/11/12 16:04

Participantes en el seminario orientador

DR © 2012 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad

Forma sugerida de citar

Desarrollo territorial sustentable.indb 2 14/11/12 16:04

Desarrollo territorial sustentable.indb 3 14/11/12 16:04

atl Agentes técnicos locales ocde Organización para la Cooperación

Desarrollo territorial sustentable.indb 4 14/11/12 16:04

Mediante la operación del Corredor Biológico Mesoamericano-México, la Co-

Desarrollo territorial sustentable.indb 5 14/11/12 16:04

La conservación de la riqueza biológica de México es una tarea íntima-

Desarrollo territorial sustentable.indb 7 14/11/12 16:04

Desarrollo territorial sustentable.indb 8 14/11/12 16:04

En 1992, México suscribió el Convenio sobre la Diversidad Biológica (cdb).

Desarrollo territorial sustentable.indb 9 14/11/12 16:04

Servicios Servicios Servicios

Polinización Identidad de sitio

Desarrollo territorial sustentable.indb 10 14/11/12 16:04

Desarrollo territorial sustentable.indb 11 14/11/12 16:04

Contexto internacional 50 años, los seres humanos han transformado los

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Figura 3 Arreglo institucional.

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Figura 4 Instrumentos y herramientas del programa especial.

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