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EL
DESAFÍO DE POTENCIAR LA ACTORIA SOCIAL A NIVEL LOCAL.
Claudio Rodríguez Díaz1
El presente artículo pretende ser un aporte al trabajo social de aquellos dirigentes que
día a día, cotidiana y anónimamente trabajan por el desarrollo de sus organizaciones
sociales y el mejoramiento de las condiciones de vida de su comunidad. También espera
ser un apoyo para que éstos sean actores sociales que incidan en el desarrollo local, por
medio del establecimiento de vínculos de nuevo tipo con las autoridades locales y
municipios, donde paulatinamente se generen relaciones basadas en el respeto y
autonomía mutua, por sobre el clientelismo y paternalismo que inmoviliza y limita el
desarrollo de las organizaciones y sus dirigentes. También intenta entregar algunas
claves para la promoción de formas distintas de participación, cuyo objetivo sea la
generación de sujetos sociales y el fortalecimiento de actores para la democracia local;
un aporte a la reflexión y práctica de los dirigentes sociales, educadores y profesionales
que en su trabajo cotidiano aspiran a una sociedad más justa y democrática.
I Antecedentes.
1
Trabajador Social. PUC. Magíster en estudios latinoamericanos. U de Chile. Coordinador Área
desarrollo local y participación. ICAL.
luego de una larga década de conflictividad política y lucha social en la búsqueda de la
recuperación de la democracia en nuestro país.
Ello implicó generar las condiciones políticas y sociales que permitiesen canalizar la
participación, pero sin generar cambios profundos ni espacios de conflictividad que
tensionasen el inicio de los gobiernos de la Concertación. La derecha política, así como
los militares y grupos económicos, constituyen en este período lo que se denomina los
“poderes fácticos” que siguen “supervigilando” el proceso de transición democrática,
período en el cual, “en la medida de lo posible”, se inician cambios que se orientan a
mejorar las condiciones sociales como de participación social y política de los sectores
excluidos durante la dictadura militar.
En este marco, el rol de las organizaciones sociales sufre un efecto paradójico, en tanto
en el período democrático comienza un reflujo de la participación social, así como un
proceso de atomización de las organizaciones y el tejido comunitario que había
alcanzado altos grados de desarrollo en el período dictatorial.
Desde el Estado, el gobierno por medio de las políticas sociales impulsa distintos
dispositivos para el mejoramiento de las condiciones de vida (superación de la pobreza)
y la integración de los ciudadanos,-en este período inicial se generan servicios como
Sernam, Fosis o el Conace, por citar algunos emblemáticos- el cual tiene entre sus
componentes la participación como eje. No obstante, el contexto político genera o
condiciona el desarrollo de mecanismos y políticas de participación limitados y
tutelados, de baja intensidad, que no entregan posibilidades reales de incidencia a los
actores sociales ni a las organizaciones y sus dirigentes. El marco es una política pública
caracterizada por los procesos de focalización del gasto social, desarrollados en un
Estado Subsidiario que se (des)ajusta a los marcos del modelo de desarrollo neoliberal
heredado del período militar.
En este contexto, las formas tradicionales de participación han sido los Fondos
Concursables, los cuales generan distancias entre las organizaciones. Estas compiten
entre sí por su disputa, acentuando los procesos de atomización del tejido social.
Posteriormente aparecen con fuerza procesos e intentos de asociatividad por medio de la
implementación de propuestas metodológicas con un fuerte énfasis en la generación de
redes sociales –como el caso de redes comunales de drogas o seguridad ciudadana- pero
que se dan en un marco de fragmentación de la política pública, así como de
participación sin acceso a toma de desiciones.
El municipio y la participación social.
En este ámbito aparece el espacio local o territorial como aquel donde las
organizaciones desarrollan su trabajo y establecen vínculos y distintos tipos de relación
con la política pública y el Estado, fundamentalmente a través de los municipios. Estos,
a su vez, como instancias más cercanas a la ciudadanía y las organizaciones, cobran un
sentido estratégico tanto para la implementación de las políticas sociales como para el
desarrollo de la ciudadanía. No obstante, los municipios se encuentran con serias
limitaciones para cumplir dichos propósitos.
A juicio de variados autores del mundo académico y político, el municipio atraviesa una
importante crisis. La tensión principal que se puede identificar guarda relación con que
esta estructura del Estado no presenta las condiciones, recursos, ni capacidades, para dar
respuesta a las crecientes demandas de la ciudadanía y la comunidad. Es una institución
en permanente conflicto entre su propia estructura y el tipo de gestión que de ella se
espera, lo que genera un cuadro que fluctúa desde las expectativas a la frustración. La
municipalidad se encuentra, así, en un momento de crisis en tanto está tensionada por
una demanda de modernización por parte del Estado y el gobierno central y por otro,
desde los sectores comunitarios por una demanda de mayor participación y gestión de
los bienes, servicios y políticas sociales. (Díaz: 1998)
A su vez, el sistema municipal se encuentra en un proceso de Reforma que, en un
contexto que aboga por una mayor descentralización y modernización del Estado, cobra
importancia vital para generar mecanismos institucionales que permitan dar mayores
espacios reales, protagónicos, a la ciudadanía y sus organizaciones y comunidades. El
avance de ello dependerá de la real voluntad que los actores políticos tengan por delegar
desiciones en los espacios locales y la propia comunidad, cuestión que bien puede
generar dudas, en tanto implica dejar cuotas de poder y transferirlas a la ciudadanía.
Desde la otra cara de la moneda también se ha enfatizado en el rol de los propios
dirigentes vecinales, que han cooptado los espacios de participación y representatividad
de la comunidad, haciendo de fuelle entre la canalización de las diversas demandas de la
comunidad y las estructuras y políticas públicas. Una especie de profesionalización de
dirigentes, que terminan “haciendo el juego” y consolidando formas restringidas de
participación y prácticas paternalistas y clientelares que terminan limitando el ejercicio
de ciudadanía y el desarrollo comunitario.2
Ahora bien, reconociendo los límites de este espacio, también sabemos que el municipio
igualmente cuenta con mecanismos e instrumentos que pueden ser propicios para
incrementar los niveles y formas de participación, que se traduzcan en incidencia real de
los actores locales en los procesos de democratización y desarrollo local. Diversas
experiencias a nivel local y barrial dan cuenta de esta posibilidad. Para ello existen
distintos programas e instancias en la gestión y planificación municipal que se pueden
reconocer. Nosotros en este artículo destacaremos algunos de ellos, particularmente
algunos de los principales instrumentos de gestión que tiene el municipio, como son el
PLADECO, EL PRESUPUESTO MUNICPAL Y EL PLANO REGULADOR.
2
Al respecto se sugiere leer: Representación y política local: subjetividades sin emergencia,
naturalización de la política y captura de la opinión pública. Raúl Espinoza y Daniel Flores. En “Gestión
Municipal Participativa. Constuyendo democracia cotidiana.” Gonzalo Delamaza. Daniel Flores.
(Editores). Innovación Ciudadana. Universidad de Los Lagos. 2009.
El enfoque liberal, responde a una lógica funcional de la participación. Desde esta
mirada, la participación se entiende como la capacidad del individuo para integrarse a
una sociedad de mercado. Así, la participación tendría un fin último que subyace, cual
es el funcionamiento de una sociedad de mercado.
Desde aquí operan los mecanismos orientados a dar eficacia a la gestión pública y se
ajustan a políticas con fines competitivos o centrados en la integración social.
(Corvalán:1996)
La implementación de estas políticas, por tanto, responden a un paradigma individual,
que condiciona las formas de participación. Esto, a nuestro juicio, ha sido predominante
en el período post-dictadura y se expresa con mucha fuerza a nivel local, sobre todo en
variadas formas de clientelismo entre el municipio y los dirigentes sociales.
Por otra parte, el enfoque de educación popular, se entiende como aquel relacionado con
el pensamiento de Paulo Freire. Este educador brasileño es el promotor de una corriente
latinoamericana de pensamiento que parte de la crítica a las formas y fines de la
educación tradicional, a la que denomina “bancaria”; ésta se concibe como una forma de
dominación cultural de quienes ostentan posiciones hegemónicas en la sociedad para
informar y normar el desarrollo de individuos que sean funcionales y puedan adaptarse
al sistema social predominante. Ante ello, él antepone una educación basada en el
reconocimiento de las condiciones de subordinación de los educados, pero a la vez
reconociendo su condición de sujeto, portador de saberes y cultura que son la base de
una necesaria transformación social de los sectores oprimidos por el modelo de
desarrollo.
Desde esta visión, la participación es un elemento central en el proceso de
concientización y transformación de las condiciones de vida de las personas, la cual
pasa por entender las propias condiciones de opresión en las que son socializados. Se
entiende así, la participación como un proceso que permite el desarrollo de las personas
mediante su toma de conciencia como un ser social; como un ser inacabado, en
constante formación y transformación. Su fin son las personas y el proceso de
constitución de sujetos sociales. Se conforma en la relación con otros, que se conciben
como un legítimo otro u otra. No tiene criterio funcional, pues está abierta a los
procesos de cambio y transformación.
Nosotros entenderemos también la participación desde la perspectiva comunitaria, en
tanto se sitúa en el espacio local cotidiano, donde la organización social, la historia local
y los procesos identitarios permiten pensar en una participación de tipo sustantiva,
protagónica, que sea sustentable en el tiempo y supere por tanto modelos de tipo
“consultivo” como forma de entender y ejercer la participación y la ciudadanía. De esta
práctica participativa podemos pasar a la generación o fortalecimiento de sujetos. Es
decir, la generación de una práctica participativa desde una cosmovisión freiriana, que
sitúe la generación de ciudadanía desde los espacios colectivos, de diálogo y
reconocimiento de otros y otras distintos, que posibilita la transformación social y la
generación de comunidades y sociedades democráticas.
Tipos de participación.
3
Para una mayor descripción de formas de participación a partir de diversos criterios se sugiere ver en: La
institucionalización de la participación en las políticas públicas en Chile. Estado actual y desafíos.
Gonzalo De la Maza. En Participación y nuevos desafíos político-institucionales. Gobierno de Chile.
Ministerio Sec. Gral. De la Presidencia. 2009. PP 15-51
Una última tipología es la que denominamos protagónica. En esta no solo se asocia un
nivel de desición, sino se constituye el participante, ciudadano u organización como co-
gestor de todo el proceso, desde su diseño, pasando por su ejecución y evaluación. Acá
no solo el poder está potencialmente ubicado en los ciudadanos, sino éstos en el
desarrollo mismo del proceso son constructores de su entorno en conjunto con otros, por
tanto, se van conformando en sujetos sociales, en cuanto son creadores y
transformadores de su comunidad. A este tipo de participación podemos asociar algunas
formas de participación local como algunos movimientos ciudadanos que han logrado
niveles de articulación e incidencia con la institucionalidad, sin perder su autonomía,
como por ejemplo los nuevos movimientos locales en el tema urbanístico y patrimonial,
como el caso del Comité de Defensa del Barrio Yungay, en la capital del país. En este
último tipo de participación podemos encontrar prácticas ciudadanas que se encuentran
más asociadas a la matriz protagónica, de educación popular.
4
Un punto de inflexión al respecto lo es la llamada “Revolución Pinguina”, que en 2006 pone en jaque
los valores y políticas educativas del período de transición, visibilizando nuevas formas de participación y
organización de la juventud.
participación protagónica, donde la comunidad, organizaciones y dirigentes puedan
incidir en el desarrollo de sus barrios y comuna desde su condición de sujetos.
El PLADECO.
PLANO REGULADOR.
Toda comuna requiere tener un guía que encuadre el desarrollo territorial desde una
perspectiva urbanística. En este sentido, el objetivo del Plano Regulador -PR- es dar un
ordenamiento legal al desarrollo urbanístico de la comuna, en especial sus centros
poblados, de desarrollo industrial o productivo y el uso de espacios públicos y áreas
verdes. Así, contempla establecer el uso de los suelos, así como los permisos de
edificación y alturas permitidas en los distintos sectores.
¿Cómo opera el PR? La operatoria depende fundamentalmente del alcalde, quien para
ello debe contar con el informe del asesor urbanístico municipal. Finalmente, es el
Concejo Municipal el que da su aprobación. Este proceso debe ser informado a la
comunidad, y es visado por la Secretaría Regional Ministerial –Seremi- de Vivienda y
Urbanismo, quien vela por que se ajuste a los criterios y normas del Plan Regional.
El período de vigencia es de 5 años. Sin embargo, durante este tiempo existen los
instrumentos para hacer modificaciones parciales. Estos se denominan seccionales, y
permite hacer cambios en determinados sectores de la comuna.
El hecho que el PR requiera la información de la comunidad genera un nivel de
participación de ésta, que no está normado, por tanto queda al arbitrio de la autoridad
las formas de participación que adquiere dicho proceso en la comunidad. Ello redunda
en que por lo general las experiencias de participación son más bien de tipo funcional y
acotadas a la información de la comunidad, respondiendo a las lógicas informativas o
consultivas de participación.
No obstante, esta misma situación ha permitido que la ciudadanía organizada pueda
incidir en estos procesos. Argumentando la falta de participación real de la comunidad
se ha constituido como un potencial espacio movilizador de la ciudadanía, sobre todo en
sectores medios y altos. Creemos que ello se ha dado más bien por tratarse de una
discusión en que los aspectos técnicos cobran relevancia, lo que puede generar una
perversa y equivocada visión de que la comunidad no está preparada para afrontar su
participación en estos espacios. En este sentido, la experiencia de los pobladores de la
J.M. Caro, en la comuna de Lo Espejo, da cuenta que si bien lo técnico es un aspecto
que complejiza la participación, no es necesariamente inhabilitante. En dicha comuna,
los pobladores, con apoyo técnico externo y formándose ellos mismos, lograron revertir
la decisión del Concejo y obligaron al municipio a realizar una nueva propuesta de PR,
que considerara el sentir de los pobladores, quienes a través de la Coordinadora de
Pobladores de la J.M. Caro, se movilizaron para impedir la autorización de construcción
en altura en el sector, lo que afectaría la calidad de vida e identidad barrial de quienes se
criaron allí, siendo testigos y actores del desarrollo su población. (Rodríguez: 2007)
Se reconocen distintas experiencias de procesos de movilización y organización, las
cuales progresivamente adquieren relevancia y sitúan a la comunidad en un rol central
en cuanto al desarrollo territorial de las comunas. En este sentido, se abre un espacio
social y políticamente trascendente para las organizaciones y dirigentes sociales, cuyo
desarrollo pasa por demandar y generar formas de participación ciudadana que tengan
real ingerencia en el Plano Regulador y el desarrollo urbanístico local.
PRESUPUESTO MUNICIPAL.
Distintos actores, tanto del ámbito académico como de las prácticas socioeducativas y
de quienes ejecutan políticas sociales, dan cuenta de un diagnóstico que apunta a la
insuficiencia en los canales de participación ciudadana que repercute en los procesos de
consolidación de una sociedad más democrática e inclusiva. Ello recoge en lo esencial
una crítica a la débil y fragmentada relación estado-sociedad civil en el proceso de
transición democrática. En efecto, las políticas públicas definen entre sus objetivos
lograr mayor integración social, superación de la pobreza y desarrollo de la
participación social. No obstante, esto último no ha sido profundizado y más bien existe
consenso en que se ha generado un tipo de participación limitada, asociada a fondos
concursables como espacio esencial de participación ciudadana, y que ha tendido a la
fragmentación y competencia entre las organizaciones sociales.
A nivel local, quien opera políticas sociales es mayoritariamente el municipio, que se
define como la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, por lo que cobra un rol
estratégico en la relación estado-sociedad civil. No obstante, los municipios se ven
limitados en sus funciones, recursos y facultades y muchas veces terminan
administrando políticas centrales en distintos ámbitos temáticos, tendiendo también a
fragmentar los espacios de participación a nivel local, con innumerables redes temáticas
por donde operan las políticas públicas. A ello se suma la crítica compartida desde la
sociedad civil, de cómo en la mayoría de los casos no promueve el desarrollo de
organizaciones autónomas y genera, por el contrario, redes de apoyo basadas en el
clientelismo político y el paternalismo, dado su afán por mantenerse como alternativa de
gobierno y asegurar adhesión política. Incluso propuestas innovativas desde la gestión
local, como los presupuestos participativos, muchas veces terminan reproduciendo
prácticas que no favorecen la autonomía de las organizaciones para una comunidad con
incidencia real en el desarrollo de la comuna y de su calidad de vida.
A nivel local, en la relación Estado-sociedad civil, la participación presenta dos
características centrales. La primera, se relaciona con la falta de espacios
institucionalizados que promuevan formas de participación protagónica. La segunda, se
refiere al excesivo poder con que cuenta la autoridad local, el alcalde, lo cual deja a su
arbitrio las formas de implementación de estrategias de participación en los
instrumentos de gestión del municipio, condicionando en su mayoría experiencias de
participación funcional y de bajo alcance, que tienden a dejar en segundo plano a las
organizaciones sociales en el desarrollo de la comuna.
Por su parte, los dirigentes y organizaciones también presentan dificultades para el
propio ejercicio de su rol, reproduciendo prácticas clientelísticas, incluso en sus propios
espacios. No obstante, existen experiencias de relación con la institucionalidad que ha
permitido generar redes ciudadanas, con fuertes componentes de autonomía, que han
tenido incidencia en los espacios locales y el desarrollo comunal y territorial. Ello abre
la posibilidad de disputar un espacio a nivel local desde la propia ciudadanía y
organizaciones. El municipio tiene instrumentos propios de su gestión que con la
organización y movilización de las organizaciones puede ser un importante espacio de
participación real. Una participación que permita el fortalecimiento de la democracia y
la incidencia de los sectores populares y la ciudadanía a nivel local. Una participación
en la que emerjan actores sociales sólidos, autónomos, y que permitan dar
sustentabilidad a procesos de co-gestión ciudadana de los gobiernos locales.
Así lo local, y el municipio en particular, aparecen como un espacio propicio y posible
para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia participativa, como
complemento a la democracia representativa, institucional y formal que hoy prima. Ello,
como parte de un proceso de “alfabetización política” a nivel local, permitirá sentar
bases valóricas desde las prácticas sociales y ciudadanas para un proyecto distinto al
paradigma neoliberal hoy dominante.
En este sentido, se abre un espacio social y políticamente trascendente para las
organizaciones y dirigentes sociales, cuyo desarrollo pasa por demandar y generar
formas de participación ciudadana protagónica, que tengan real ingerencia en los
instrumentos técnicos que existen a nivel municipal, constituyéndose como actores y
sujetos en el mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo local.
Bibliografía de referencia.
-Corvalán, Javier. “Los paradigmas de lo social y las concepciones de intervención en la
sociedad”. Documentos CIDE Nº 4. 1996.
-Delamaza, Gonzalo. “Tan lejos, tan cerca. Políticas públicas y sociedad civil en Chile.”
LOM Ediciones. 2005
-Delamaza, Gonzalo. Flores, Daniel. (Editores). “Gestión Municipal Participativa.
Constuyendo democracia cotidiana.”. Innovación Ciudadana. Universidad de Los
Lagos. 2009.
- Díaz, Alejandro. Condiciones políticas y técnicas para producir procesos de
innovación en la gestión pública municipal. En Benitez, Jorge y Salazar Gabriel.
(compiladores). “Autonomía, Espacio y Gestión. El municipio cercenado.” (Universidad
Arcis-LOM.1998).
-Ministerio Sec. Gral. De la Presidencia. “Participación y nuevos desafíos político-
institucionales.” Gobierno de Chile. 2009.
-Rodríguez, Claudio. El dilema entre la autonomía y la cooptación. Notas exploratorias
para un análisis de la relación entre el Estado y las Organizaciones Sociales Populares.
En Revista Alternativa Nº 25. ICAL. 2007.
-SUBDERE. Montecinos, Pagliai y Salinas. “Los Presupuestos Participativos en el
Espacio Local.” División Municipalidades. Doc. Nº 1. Gobierno de Chile. Ministerio
del Interior. 2008.