Tema 1 El Régimen de responsabilidad patrimonial

I. EVOLUCIÓN, REGULACIÓN Y CARACTERES GENERALES

A) Introducción. Leer

B) La evolución histórica del sistema de responsabilidad. Leer

C) La regulación vigente.

1. El sistema legal establecido por las Leyes de 1954 y 1957, permanece, en lo

sustancial, en pleno vigor. El texto constitucional de 1978 consagro sus
principios básicos, al disponer en su art. 106.2 que “los particulares, en los
términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”.
2. La legislación preconstitucional, sin embargo, entrañaba una dualidad normativa
un tanto incongruente: el régimen general de la responsabilidad establecido en la
LEF era directa e íntegramente aplicable a las EELL, pero solo en parte a la
Administración General del Estado. Esta dispersión de regímenes jurídicos
aconsejaba llevar a cabo una labor de unificación, que se produjo con la
aprobación del titulo X de la LRJPAC (art. 139 a 146), en el que se contiene hoy
la normativa fundamental en la materia.
3. A dichos preceptos, sin embargo, hay que sumar otras normas: de un lado,
permanecen en vigor los arts. 120 a 123 LEF; y de otro, el Titulo X de la
LRJPAC fue desarrollado por el Reglamento de los procedimientos de las AAPP
en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993,
de 26 de marzo. Estas disposiciones, unidas a algunas normas que establecen
regímenes especiales en la materia, constituyen el objeto de nuestro estudio.

D) Caracteres generales de la responsabilidad

Dicho estudio ha de comenzar señalando los rasgos fundamentales que la

responsabilidad extracontractual de las AAPP posee en nuestro ordenamiento:

1.- En primer lugar, y desde un punto de vista subjetivo, la responsabilidad posee

carácter total: esto es, cubre los daños producidos por la actuación no solo de la
Administración, sino de la totalidad de los poderes públicos (art. 144, 139.3 RJPAC)

2.- En segundo lugar, se trata de una responsabilidad directa de la Administración,

no de carácter subsidiario de la responsabilidad de sus autoridades y funcionarios:
a) Los daños indemnizables son causados, en todo caso, por la actuación de las
personas físicas que sirven a la Administración; pero la reclamación de
responsabilidad debe formularse necesariamente a la Administración misma,
no a las personas de sus servidores, como hoy dispone el art. 145.1 LRJPAC.
b) Sobre la Administración recae, pues, el deber de indemnizar a los sujetos
dañados; esto no obstante, una vez la indemnización haya sido abonada, la
Administración dispone de una acción de repetición contra aquellos de sus
 servidores a quienes fuera imputable la comisión del daño, siempre que en su
conducta hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave (art. 145.2
LRJPAC).

3.- Y, en tercer lugar, se trata de una responsabilidad objetiva, que se genera con
independencia de que la actividad dañosa se hubiera realizado mediando dolo o
culpa, o que dicha actividad sea legal o ilegal; así lo establece el art. 139.1 LRJPAC,
al señalar que la responsabilidad se produce cuando sea consecuencia del
funcionamiento tanto normal como anormal de los servicios públicos.

Debemos pasar ya, por tanto, a analizar el régimen jurídico que la responsabilidad
de la Administración tiene en nuestro Derecho positivo, régimen que posee tres
aspectos fundamentales.

II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD

A) La lesión resarcible: sus elementos constitutivos:

la aparición del deber jurídico de indemnizar viene determinada por la concurrencia de

tres requisitos: la lesión resarcible, la imputación del daño y la relación de causalidad.

La obligación de indemnizar solo existe, claro esta, cuando se haya producido un daño,
que nuestros textos legales denominan técnicamente lesión. El concepto de lesión, sin
embargo, es mas estricto y riguroso que el simple de daño: el daño, a secas, consiste en
una mera disminución patrimonial; la lesión resarcible, por el contrario es un daño
cualificado por la concurrencia de cuatro requisitos:

1.- Antijuridicidad del daño:

En el régimen general del Código Civil, la antijuricidad del daño viene determinada
por la concurrencia de una concreta actitud subjetiva del sujeto productor del daño,
la existencia de dolo o culpa. Sin embargo, la antijuricidad de la conducta en
relación con la Administración es, asimismo, de carácter objetivo: consiste en el
dato de que el sujeto que sufre el daño no tiene el deber jurídico de soportarlo, tal y
como establece el art. 141.1 LRJPAC.
El problema, claro esta, radica en saber cuando existe tal deber jurídico de soportar
el daño. Pero como se ha advertido con acierto, existen múltiples actividades de la
Administración que producen daño, objetivamente, a los particulares, y que se
adoptan en el uso de potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico, pero sin que
esta haya establecido nítidamente un deber de aquellos de soportarlo.
La misma LRJPAC excluye la obligación de indemnizar los daños que se deriven de
hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de
los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de
producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o
económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

2.- Efectividad del daño: Art. 139.2.

El daño alegado habrá de ser efectivo, dice el art. 139.2 LRJPAC. Este segundo
requisito posee una doble vertiente.
 - En primer lugar, debe producirse una afección dañosa a los bienes y derechos de
la persona dañada (patrimoniales, personales o morales).

- Y en segundo lugar, el daño ha de ser efectivo en el sentido de actual y real,

excluyéndose la indemnización de expectativas

3.- Evaluabilidad económica del daño. Art. 139.2.

el daño, continua el art. 139.2 LRJPAC, ha de ser evaluable económicamente, esto

es, determinable en términos monetarios. Este es un requisito obvio, pero no puede
ser entendido en términos literales.
Cuando el daño se produce sobre bienes o derechos patrimoniales, la cuestión es
clara, estando el importe del daño determinado por el valor que dicho bien o derecho
tenga en el mercado. En el caso de los daños personales o morales, en cambio, su
evaluación económica es normalmente convencional.

4.- Individualización del daño

el requisito mas problemático del concepto de lesión viene descrito por el art. 139.2
LRJPAC al decir que el daño habrá de ser individualizado con relación a una
persona o grupo de personas. Su dificultad, claro esta, proviene de un hecho bien
simple: tan evidente es que debe ser indemnizado el daño que se produzca
exclusivamente a una sola persona, como que, en el extremo opuesto, no es lógico ni
posible, física ni económicamente, indemnizar a todos los miembros de una amplia
colectividad por los daños que se les causen por una única medida.
Así, con la referencia a un grupo de personas, el legislador no ha querido limitar la
indemnización a personas singulares sino a una pluralidad de personas (por ej.,
habitantes de un piso, empresas de un determinado polígono). Se excluye no
obstante la indemnización de daños causados a una colectividad cuya dificultad de
determinación hagan económicamente inviable la indemnización (todos los
habitantes de una ciudad). En todo caso, es la jurisprudencia la que va forjando los
criterios a tener en cuenta.

B) La imputación del daño:

Bajo el rotulo de imputación del daño, la doctrina y la jurisprudencia españolas aluden

a la segunda vertiente del instituto de la responsabilidad.

1.- El sujeto autor del daño

para que la responsabilidad regulada en los art. 139 y siguientes de la LRJPAC opere
es preciso que el daño provenga de la actuación de las personas integradas en la
organización administrativa, esto es, de los servidores públicos lato sensu.
Así, el daño a de provenir de personas integradas en la organización administrativa:
funcionarios, laborales, cargos políticos (orden positivo), pero no los colaboradores
externos como contratistas o concesionarios (orden negativo). En estos casos, la
reclamación se dirigirá a ellos.
 2.- La actividad dañosa:

El plano objetivo de la imputación presenta un grado de complejidad algo superior:

es necesario distinguir dentro del mismo un aspecto formal y otro material.

a) Aspecto formal:

En principio, se consideran daños indemnizables los causados por cualquier tipo de

actividad administrativa. Pero cada uno de estos tipos ofrece particularidades:

a.1) Daños producidos por la emisión de normas reglamentarias: La dificultad de

su consideración como actividad dañosa e indemnizable es que los reglamentos van
dirigidos a la generalidad. Solo en algunos casos de reglamentos de destinatarios
reducidos cabría reconocer la responsabilidad de la Administración.

a.2) Daños producidos por actos administrativos, declarados ilegales por la vía
del recurso (artículo 142.4). como establece el articulo, dicha anulación de actos no
presupone el derecho a la indemnización.

a.3) Daños producidos por actuaciones materiales de la Administración (daños

por la maquina barredora de calles)

a.4) Daños producidos por la inactividad de la Administración (muerte de un

enfermo por inasistencia de personal del hospital)

b) Aspecto material

Como hemos visto reiteradamente, el art. 139.1 LRJPAC define la lesión resarcible
por referencia a los daños causados como consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de os servicios públicos. Esta expresión no puede entenderse en sentido
literal.

b.1) Funcionamiento anormal: No se requiere actuación culposa ni ilegal de la

Administración. Basta con que la Administración actúe de manera técnicamente
incorrecta, es decir, con infracción de los estándares mínimos admisibles de
rendimiento y calidad de los servicios.

b.2) funcionamiento normal: La responsabilidad se extiende a los supuestos de

caso fortuito pero no fuerza mayor. También genera responsabilidad la actuación
normal de la Administración que le provoca un enriquecimiento sin título (alguien
realiza una actividad para la Administración sin contrato y luego la Administración
no paga porque los funcionarios no admiten el pago sin contrato).

C) Relación de causalidad

1.- Causa del concurso y concurso de causas:

el tercer y ultimo de los presupuestos o requisitos de la responsabilidad resulta, en

principio, basta evidente: para que la Administración este obligada a indemnizar se
requiere que su actividad haya sido la causa del daño; la lesión debe ser consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, como dicen los
preceptos antes citados.
Este elemental requisito, sin embargo, posee una complejidad considerable. En la
realidad de las cosas, los daños sufridos por un ciudadano en sus relaciones con la
Administración casi nunca se producen como consecuencia de la actuación exclusiva de
esta, sino como efecto de una pluralidad de causas, encadenadas o no entre si.
Lo normal, pues, es que en cada supuesto de daños se de un concurso de causas. El
problema que ello plantea es en que medida la existencia de causas ajenas al
funcionamiento de los servicios públicos excluye o disminuye la obligación
indemnizatoria de la Administración.
Nuestro derecho positivo guarda silencio sobre esta capital cuestión que, como en casi
todos los restantes presupuestos de la responsabilidad, ha tenido que ir resolviéndose de
manera empírica por los Tribunales, con frecuencia en base a criterios que tienen mas
que ver con la intuición y la equidad que con la racionalidad. Ello se ha hecho utilizado
tres teorías diferencias de la causalidad y distinguiendo otras tres modalidades del
concurso de causas.

2.- Teorías sobre la causalidad:

a) En una primera fase de la aplicación de los preceptos de la LEF, la jurisprudencia

española utilizo la restrictiva teoría de la causalidad exclusiva: conforme a ella, para que
la Administración respondiera de los daños causados a alguna persona, estos debían
haber sido causados por la exclusiva intervención de la misma.

b) En fases posteriores, la jurisprudencia paso a emplear la denominada teoría de la

equivalencia de las condiciones: Todas las causas que concurren son relevantes,
pudiéndose exigir responsabilidad a cualquier responsable y, por tanto, también a la
Administración.

c) La tercera línea, mas matizada, se conoce con el nombre de teoría de la causalidad

adecuada: de acuerdo con ella, el órgano jurisdiccional selecciona, entre todo el
conjunto de circunstancias causantes del daño, aquella que, según la experiencia común,
sea por si sola idónea para producir el daño y decisiva en el caso concreto. Ello permite
obligar a la Administración a indemnizar, cuando su conducta adquiere esta relevancia
especial en el abanico de causas productoras del daño.

Las tres teorías son criticables porque ninguna de ellas admite la responsabilidad
distribuida entre los distintos causantes.

3.- Las modalidades del concurso de causas

Junto a estas tres teorías, la doctrina jurisprudencial ha venido a dar también u

tratamiento diferenciado a los tres tipos o modalidades que puede revestir el concurso
de causas.

a) El primero de ellos se produce cuando en la causación del daño concurre, junto con la
Administración, la conducta culposa de la víctima o sujeto dañado: La jurisprudencia se
ha pronunciado en dos sentidos:
 a.1). Reducir la responsabilidad de la Administración, precisamente por la
concurrencia de culpa del dañado.

a.2). Mantener la responsabilidad íntegra de la Administración, salvo

intencionalidad o grave negligencia de la víctima.

b) La segunda modalidad tiene lugar cuando en la causación del daño concurre, junto
con la Administración, la conducta de un tercero: La jurisprudencia ha optado por negar
que dicha circunstancia exonere de responsabilidad a la Administración.

c) Por fin, el concurso de causas puede producirse en los casos de responsabilidad

concurrente de varias Administraciones Publicas: esto es, cuando varias de ellas
coparticipan en la realización de la actividad causante del daño. En tal supuesto:

c.1). La regla general es la solidaridad, es decir, que el dañado puede reclamar la

totalidad del daño a cualquiera de las Administraciones (artículo 140 Ley 30/1992), pero
con dos excepciones:

c.1.1) Cuando en la regulación de las actuaciones conjuntas de las

distintas Administraciones se establezca un sistema de distribución de responsabilidad
entre ellas.

c.1.2.)Cuando pueda distribuirse la responsabilidad por criterios de

competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.

III.- EL CONTENIDO DEL DEBER INDEMNIZATORIO

Supuesta la producción de una lesión resarcible, es preciso determinar el contenido del

deber indemnizatorio que pesa sobre la Administración en orden a reparar aquella.

A) La extensión del deber indemnizatorio

1.- El principio de reparación integral.

El concepto mismo de indemnización conlleva la idea de reparación integral de los

daños y perjuicios que la actividad administrativa haya generado; se trata, obviamente,
de la misma regla que preside la determinación del justiprecio en la expropiación.
Este principio de reparación integral supone, por tanto, no solo la indemnización del
daño emergente o positivamente producido, sino también del lucro cesante, esto es, de
las ganancias o beneficios que no se percibieron como consecuencia de la privación
producida por el evento dañoso, siempre que las mismas puedan ser probadas
cumplidamente, no constituyendo meras aspiraciones ideales o expresiones de deseos
infundados.
Por tanto:

a) Daño emergente: Daño positivamente producido

 b) Lucro cesante: Ganancias o beneficios que no se perciben por el daño producido.
Requiere prueba por el perjudicado.

2.- Criterios de cálculo: Artículo 141.2 Ley 30/1992: Criterios de valoración de la Ley
de Expropiación Forzosa, legislación fiscal y otras normas, ponderando las valoraciones
de mercado.
La forma de calcular la indemnización tampoco goza de una regulación especialmente
precisa. El art. 141.2 de la LRJPAC dispone que la indemnización se calculara con
arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación
forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las
valoraciones predominantes en el mercado.

B) Fecha de referencia para el cálculo de la indemnización

El problema de la elección de la fecha por referencia a la cual debe establecerse el

importe de la indemnización posee un evidente interés, dada la confluencia de dos
datos: de una parte, la tasa de inflación que, en menor o mayor grado, afecta a todas las
economías; de otro, el tiempo prolongado que transcurre desde el momento de la
producción del daño hasta que la indemnización es fijada y abonada.

Hasta fechas recientes, la doctrina jurisprudencial, en ausencia de toda previsión

normativa, venia aceptando que la indemnización debía fijarse con arreglo a los valores
vigentes en el momento del pronunciamiento definitivo de la misma, en orden a hacer
efectivo el principio de reparación integral del daño. Sin embargo, el art. 141.3 LRJPAC
ha establecido una regla diversa y, en apariencia, menos favorable para los perjudicados:
“la cuantía de la indemnización se calculara con referencia al día en que la lesión
efectiva se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento de responsabilidad con arreglo al IPC, fijado por el INE.

Así pues, y aunque resulte criticable desde la óptica de la reparación integral, la fecha
de referencia es, en la actualidad, la de la producción del daño; ello puede plantear
dificultades de determinación, por cuanto hay daños cuya producción no es
temporalmente instantánea, sino que se desarrollan a lo largo de un periodo de tiempo
prolongado, solo al termino del cual pueden determinarse con precisión los perjuicios.

C) Modalidades de indemnización

- Como regla general, la indemnización ha de fijarse en una suma dineraria y

abonarse de igual modo y en un solo pago.

- Posible abono en especie o abonarse en pagos periódicos (Art. 141.4 Ley

30/1992)

IV.- VIAS FORMALES DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD

Las vías formales que han de utilizarse para hacer efectiva la reparación de los daños
indemnizables revisten, lógicamente, una importancia practica capital.

A) La prescripción anual de la acción de responsabilidad

 El plazo dentro del cual ha de plantearse la reclamación de responsabilidad ha sido,
tradicionalmente, el de un año. Sin embargo, el régimen de dicho plazo ha suscitado
dos dificultades, de las que conviene dar cuenta:

- En primer lugar, el plazo señalado es un plazo de prescripción, no de caducidad,

por lo que es susceptible de interrupción.

- Cuestión diversa es la relativa a la determinación del dies a quo (inicio) del

cómputo del plazo: Fecha del acto productor del daño o de manifestación del
efecto lesivo. 2 excepciones:

o Daños personales físicos o psíquicos: desde la curación o determinación

del alcance de las secuelas (art. 142.5)
o Actos administrativos ilegales que han sido anulados: desde la fecha en
que se dicte la sentencia definitiva (art. 142.4)

B) Procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad

Como es obligado en el ejercicio de cualquier derecho ante la Administración, la

exigencia de responsabilidad debe formularse en primer lugar ante la misma, dando
lugar a la tramitación de un procedimiento administrativo ad hoc, que es aplicable no
solo a las peticiones de indemnización basadas en el Derecho Administrativo, sino
también a las que tienen su origen en relaciones de Derecho privado. Icho
procedimiento se halla diseñado en términos sumamente lacónicos por la LRJAP,
haciendo sido desarrollado por el RPrRP de 1993. Sus aspectos mas relevantes se
reseñan a continuación.

1.- Inicio del procedimiento

- A instancia del perjudicado y también de oficio

- Si es por reclamación del interesado, el escrito debe contener (art. 6.1 Reglamento
Procedimiento Responsabilidad Patrimonial):

* Lesiones producidas.
* Presunta relación de causalidad entre las lesiones y el funcionamiento
del servicio público.
* Evaluación económica de la responsabilidad patrimonial.
* Momento en que se produjo la lesión
* Alegaciones y medios de prueba

2.- Instrucción del procedimiento: se regula en los arts. 7 a 12 del Reglamento: Se

requiere Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma (Consejo Consultivo en Andalucía).

3.- Terminación del procedimiento:

 Al igual que en el régimen general del procedimiento administrativo, el

procedimiento debe terminar, por lo común, mediante resolución del órgano
administrativo competente, la cual pone en todo caso fin a la vía administrativa
 (art. 142.6 LRJAP). Dicha resolución, además de los requisitos generales, deberá
pronunciarse necesariamente sobre la existencia o no de la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio publico y la lesión producida y,
en su caso, sobre la valoración del daño causado y l cuantía de la indemnización,
explicitando los criterios utilizados para su calculo.
 El procedimiento puede finalizar también de forma convencional, con arreglo a
lo previsto en el art. 88 Ley 30/1992.
 Por ultimo, debe señalarse que el plazo máximo de resolución de este
procedimiento es de seis meses (salvo que se hubiera acordado un periodo
extraordinario de prueba), transcurrido el cual la reclamación se entenderá
desestimada por silencio administrativo en base al art. 142.7 Ley 30/1992.

4.- Procedimiento abreviado:

El art. 142.3 LRJAP preveía la regulación, junto al procedimiento general que ha

quedado descrito, el establecimiento de un procedimiento abreviado, que el art. 143.1 de
la misma Ley circunscribe a los supuestos en que sean inequívocos la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio publico y la lesión, así como la
valoración del daño y el calculo de la cuantía de la indemnización.

Dicho procedimiento se caracteriza, exclusivamente, por una abreviación de los plazos

de tramitación previstos para el procedimiento general: el tramite de audiencia se reduce
a cinco días; el dictamen del Consejo de Estado deberá emitirse en el de diez días; y el
plazo máximo de resolución se reduce a treinta días, con igual efecto desestimatorio en
caso de silencio.

C) Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 La resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad que adopte la

Administración en el procedimiento que acabamos de examinar en, en todo caso,
fiscalizable exclusivamente por los órganos del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, con independencia de que la obligación
indemnizatoria surja en el marco de las relaciones de Derecho administrativo o
de otra rama del Derecho.
 La atribución exclusiva de las cuestiones de responsabilidad a la jurisdicción
contencioso-administrativa fue obra de los arts. 128 LEF y 3.b de la Ley de la
Jurisdicción Contenciosa de 1956, que rectificaron la situación anterior,
caracterizada por la atribución implícita de la competencia par conocer de estas
reclamaciones al orden jurisdiccional respectivo (civil o social), según la
naturaleza de la relación jurídica en cuyo seno se producía la responsabilidad. El
art. 41 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957, sin embargo, reinstauro la
pluralidad jurisdiccional, al establecer que cuando el Estado actúe en relaciones
de derecho privado, la responsabilidad habrá de exigirse ante los Tribunales
ordinarios.
La LRJAP no acertó a resolver este problema, limitándose a apuntar
tímidamente en la línea de la unidad jurisdiccional a favor de los Tribunales
contencioso-administrativos, pero sin establecerla de manera contundente. El
RPrRP fue mas lejos, disponiendo con claridad que las resoluciones en esta
materia serian susceptibles únicamente de recurso contencioso-administrativo,
cualquiera que fuese el tipo de relación, publica o privada, de que deriven; pero,
 naturalmente, el Reglamento carecía de toda fuerza para incidir en el régimen
competencial de los órganos judiciales, en la medida en que la Ley no lo hubiera
hecho ya.

El problema se suscito en el seno de la Sala de Conflictos de Competencia del

Tribunal Supremo, la cual, en sus Autos, se pronuncio terminantemente en el
sentido de que, a partir de la LRJAP, la competencia exclusiva para conocer de
las reclamaciones de responsabilidad había quedado confiada a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Esta doctrina, sin embargo, no fue acatada,
asombrosamente, por las Salas 1 y 4 de dicho Alto Tribunal, que continuaron
aplicando el criterio de diversidad competencial.

 Ello ha obligado a la nueva LJCA de 1998 a llevar a cabo una contundente

rectificación. Su art. 2.e establece hoy, con tono inusualmente severo, que el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo es el competente para conocer
de la responsabilidad patrimonial de las AAPP, cualquiera que sea la naturaleza
de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los ordenes jurisdiccionales civil o social.