El debate sobre la captura del Estado peruano

Francisco Durand
En la década de los 80 y los 90, cuando América Latina y los países
de Europa oriental experimentaron una transición económica y
política, los analistas se concentraron en estudiar los llamados
«mercados emergentes» y los procesos de «consolidación demo-
crática». En el siglo XXI cambió el énfasis dado que numerosos
países en desarrollo seguían abrumados de problemas y todavía
luchaban por lograr un mayor crecimiento e inclusión social.
Temas como la corrupción, la debilidad institucional y la escasa
consolidación democrática comenzaron a ser considerados como
importantes factores para entender «qué pasa» y «qué no funcio-
na». En este contexto más realista emergió el tema de la «captura
del Estado», generando un interesante debate.
La mayor preocupación en los primeros estudios sobre captura
del Estado fue que los políticos y los hacedores de políticas fueran
seducidos por la posibilidad de generar rentas en un contexto de
arbitrariedad decisional, debilitando la posibilidad de consolidar
el modelo recomendado de market democracies. De ahí la necesidad
de determinar «qué salió mal» durante las transiciones en algu-
nos países, de estudiar cómo se usó el nuevo poder económico
y político, y precisar cuáles eran los costos (mala asignación de
recursos, baja calidad de las políticas, desarrollo institucional y
un clima de negocios inestable).
22 El debate sobre la captura del Estado peruano

Los estudios se centraron en la corrupción, siendo los países de

la antigua Unión Soviética, en particular Rusia y sus «oligarcas»,
los casos más críticos, o México en el caso de América Latina.
Estos estudios, auspiciados por organizaciones financieras inter-
nacionales, conceptualizaron a la captura del Estado como una
forma de corrupción y utilizaron encuestas para comparar casos.
Debido al poder institucional de dichas organizaciones, se volvió
a despertar un debate desarrollado tiempo atrás por sociólogos y
economistas políticos1.
Dos perspectivas básicas sobre la captura del Estado han
emergido desde entonces. La convencional, que concibe la captura
del Estado como una desviación peligrosa del camino correcto del
desarrollo, que se manifiesta cuando las empresas de todos los
tamaños «compran… leyes y decretos»2. Las corporaciones son vis-
tas como influyentes, como actores que tienen la «capacidad… de
tener un impacto en la formulación de las reglas de juego básicas
sin necesidad de recurrir necesariamente a los pagos privados»3.
En esta perspectiva, las «malas redes» corruptas pueden controlar
a los gobiernos y obtener incluso representación en organizacio-
nes internacionales, mientras las corporaciones constituyen las
«buenas redes»4. Este acercamiento normativo asume que las
naciones pueden desarrollarse y prosperar con mercados fuertes
y Estados mínimos, pero deben ser cuidadosos con las «mafias»
y la captura del Estado.

1
Drazen, Allan. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton
University Press, 2000; Neuman, Lawrence W. Power, State and Society. New York:
McGraw-Hill, 2005.
2
Hellman, Joel H. et al. Measuring Governance Corruption, and State Capture.
Washington D.C: The European Bank for Reconstruction and Development and World
Bank, 2000.
3
Hellman, Joel S.; Jones, Geriant and Kaufmann, Daniel. Seize the State, Seize the
Day’: State Capture, Corruption and Influence in Transition. Washington D.C.: The World
Bank, 2000.
4
Moreno Ocampo, Luis. «State Capture: Who Represents the Poor?». Development
Outreach. January. Washington D.C.: The World Bank, 2007, pp. 3.
Francisco Durand 23

De a pocos fue surgiendo un enfoque alternativo con una mirada

crítica a la captura del Estado, yendo más allá de la corrupción y
argumentando que las corporaciones eran en realidad los «actores
captores» debido a que obtenían acceso privilegiado e influencia
indebida sobre el aparato estatal, logrando que los funcionarios
«cedan a la presión» y defiendan los intereses privados a costa del
interés público5. Este enfoque tenía una mirada amplia en tanto
veía la interacción entre la concentración de poder económico
y el político, el sistema de rendición de cuentas y la calidad
institucional del Estado, indicando también que podían existir
distintas modalidades de captura6. En términos de propuestas,
buscaba una mayor y mejor regulación para balancear los intereses
públicos y privados.
Este artículo desarrolla este enfoque crítico en base a un caso
de captura, buscando contribuir analizando elementos específicos
que otros estudios no toman en cuenta. El caso es el Perú, un país
Latinoamericano que sufrió la condición de captura del Estado
desde 1990, en un contexto de debilidad estatal, fragilidad de la
sociedad civil y concentración del poder político y económico,
pero experimentando un proceso de democratización y reacciones
contra las rentas corporativas desde el 2000.

5
Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins
University Press, 1993; Campbell, John L.. «Institutional Analysis and the Role of Ideas
in Political Economy». Theory and Society, vol. 27, n.º 3. New York: Springer, 1998,
pp. 377-409; Bruszt, Lazlo. «Market Making as State Making: Social Cost and Social
Peace in East Central Europe». East European Politics & Societies, vol. 6, n.º 1. London:
Sage Journals, 2001, pp. 55-72; Távara, José. «La regulación del poder de mercado y la
transición a la democracia». En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia,
desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo
Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú y Centro de Investigaciones de
la Universidad del Pacífico, 2005.
6
Omelyanchuk, Olesky. Explaining State Capture and State Capture Modes: The
Cases of Russia and Ukraine. Budapest: Central European University, 2001.
24 El debate sobre la captura del Estado peruano

Un estudio dinámico y panorámico

El estudio del caso peruano intenta profundizar el análisis de
la captura del Estado desde la perspectiva crítica y contribuir
ilustrando empíricamente hasta donde es posible dicha captura y
especificando cuándo, cómo, en qué contexto y qué costos genera.
La hipótesis principal es que la captura del Estado se logra principal
pero no únicamente vía el control de las designaciones en áreas clave
del gobierno. Intenta asimismo explicar las modalidades de captura
(extrema, moderada) al estudiar las variaciones experimentadas en
el pasado inmediato (1990-2012). De esta forma, los dos lados de la
ecuación de la captura del Estado, la oferta (las corporaciones) y la
demanda (el Estado), se analizan en detalle.
El estudio de ambas modalidades de captura del Estado se basa
en los siguientes fundamentos analíticos. La captura del Estado
empieza con la introducción de políticas neoliberales en 1990. Esta es
una variable contextual clave. El neoliberalismo fortalece el ambiente
en el que la captura del Estado emerge: facilita el crecimiento del
sector privado y dentro de este, de corporaciones nacionales y
multinacionales, mientras que reduce los poderes estatales, abriendo
los aparatos encargados de la toma de decisión a la influencia del
sector privado, al mismo tiempo que dispersa y le dificulta actuar a la
sociedad civil. Las políticas para disminuir el rol regulador del Estado,
reducir el personal, privatizar, abrir los mercados y desregular, hacen
que el Estado sea un blanco mucho más fácil para los «capturadores
corporativos». En nuestra visión, la captura del Estado florece bajo
el neoliberalismo y allana el camino hacia la extrema concentración
del poder económico (una de las variables independientes clave),
proceso que se introduce sin mayor debate y que se refuerza con
el autoritarismo. El objetivo de las corporaciones es el Ejecutivo,
limitándose a esa esfera de influencia en condiciones autoritarias,
pero luego, con el retorno de la democracia, recurren a otros
instrumentos, como la financiación de campañas y el lobby, para
lograr darle continuidad a la captura del Estado.
Francisco Durand 25

La meta principal de los actores económicos más poderosos

es tener una influencia directa y permanente en áreas claves del
gobierno que tienen que ver con los asuntos económicos. Hacen
esto con el fin de generar políticas, prevenir cambios, monitorear
su implementación y defender «derechos adquiridos». Este estu-
dio, entonces, no se restringe a las entidades regulatorias, como
otros7, sino que observa los mayores centros decisionales.
La captura del Estado es más una cuestión de acceso que de
influencia. Se ejerce principal pero no únicamente a partir de una
presencia directa en áreas claves. La captura del Estado se vuelve
una realidad debido a la habilidad de los privados para colocar a
los creadores de políticas y, visto en el mediano plazo, en el uso
de la «puerta giratoria» entre el sector público y el privado.
Adicionalmente, la sociedad civil lucha por ejercer libertades
y derechos, y para hacer que las corporaciones y el Estado rindan
cuentas, especialmente pero no únicamente cuando disfruta de
libertades.
Las variables y condiciones políticas codeterminan la captura
del Estado. Mientras más débiles sean las formas de rendición
de cuentas horizontales (dentro del Estado) y verticales (con la
sociedad civil), más extrema la forma de captura. Mientras más
modernos y relativamente autónomos sean los aparatos del Es-
tado, es más dable que ocurran esfuerzos para enfrentar, limitar
o revertir la captura de este. Esta condición provoca tensiones
y conflicto dentro y fuera del Estado. Resulta obvio que es más
fácil para los captores operar con burocracias débiles, psicológica-
mente subordinadas, con fondos escasos, ineficientes y corruptas.
Todo ello prospera en sistemas autoritarios. No obstante, algunas
dependencias del Estado funcionan de forma meritocrática y
alojan funcionarios que tratan de revertir o controlar este tipo de
situaciones.

7
Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins
University Press, 1993.
26 El debate sobre la captura del Estado peruano

El estudio del caso peruano demuestra la evolución de la cap-

tura de una modalidad extrema a una moderada. La modalidad
extrema, como se indica en el cuadro 1, se desarrolló durante la
administración de Fujimori (1990 - 2000). Tras la restauración de la
democracia en 2000, la dinámica política cambió, abriendo espacios
para una mayor rendición de cuentas. En este contexto la captura
del Estado se volvió moderada, aunque tiende a reproducirse
porque la concentración del poder económico se ha profundiza-
do y porque los captores se las arreglan para acomodarse a las
circunstancias políticas cambiantes, confiando en sus redes y en
la experiencia ganada en el periodo previo.
Cuadro Nº 1
Modalidades de captura del Estado

Captura del Concentración del Concentración del Calidad de la Sociedad

Estado poder económico poder político burocracia civil

Modalidad extrema
Alta Alta Baja Reprimida
(1990 – 2000)

Modalidad
moderada Alta Baja Baja Proactiva
(2001 – 2006)

Elaboración propia.

Este trabajo se apoya en una metodología de seguimiento

del proceso construida en base a entrevistas semi-estructuradas,
análisis de documentación oficial, además de noticias, reportajes
y otras fuentes secundarias. Asimismo se basa en la experiencia
personal del autor como consultor para dos comisiones investiga-
doras del Congreso sobre crímenes económicos formadas durante
la administración de Toledo (2001 - 2006).
El trabajo enfatiza la necesidad de especificar los costos de
la captura del Estado, escogiendo casos de obtención de renta
mediante impuestos y/o corrupción que están medianamente
documentados e investigados. El estudio se enfoca en los
Francisco Durand 27

Convenios de Estabilidad Tributaria (CET) suscritos por grandes

corporaciones, exoneraciones tributarias para diversas actividades
económicas, incluyendo a los sectores líderes y a la evaluación
que se hizo de las empresas a propósito de las normas de fusión
empresarial (DS 120-94-EF). En consecuencia, el texto prioriza
los organismos que juegan un papel clave en las decisiones sobre
asuntos económicos y de impuestos: el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), el sector más poderoso en el gabinete ministerial,
y en la administración de los impuestos por la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), el organismo
relativamente autónomo para el acopio de las rentas internas.

Neoliberalismo
La captura del Estado contemporánea está relacionada con las
políticas neoliberales. Esta variable contextual es importante
porque el neoliberalismo definió nuevas reglas al especificar las
áreas de políticas públicas desde donde se generaba una mayor
captación de rentas y al provocar cambios en la fuerza relativa de
los actores que favorecieron a las corporaciones.
El neoliberalismo en el Perú empezó de una manera más
drástica y autoritaria que en otros países de América Latina.
Fue adoptado abruptamente en 1990 por el gobierno de Alberto
Fujimori en condiciones crecientemente autoritarias. Aunque fue
el ganador de elecciones libres y justas, empezó a concentrar el
poder en el Ejecutivo a expensas del Congreso y de las instancias
judiciales, y al interior del mismo Ejecutivo, en la presidencia,
el MEF y el aparato de seguridad. Esta doble concentración de
poder fue vista como necesaria para poner orden en medio del
caos, siguiendo un modelo de modernización autoritaria similar al
Chile de Pinochet (1973 - 1989). Los efectos combinados de la alta
concentración de poder político y económico con instituciones y
una sociedad civil débiles, generaron una modalidad extrema de
28 El debate sobre la captura del Estado peruano

captura del Estado, hasta que casi todas las formas de rendición
de cuentas dejaron de operar.
El giro radical en políticas públicas fue en parte gatillado por
las necesidades de financiamiento del Estado, la carencia de reser-
vas internacionales y la fuga de capitales. Estos factores hicieron
del Perú un Estado más dependiente del capital internacional que
otros países. El financiamiento externo fue el único recurso dispo-
nible de ayuda económica. El crédito se otorgó bajo la condición
de que los cambios en las políticas, monitoreados por el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial, fueran adoptados
para «estabilizar la economía». La insólita influencia de insti-
tuciones neoliberales internacionales, una situación económica
desesperada –y la correspondiente concentración de poder político
para corregirla–, llevaron a la introducción de una de las formas
más drásticas y autoritarias de neoliberalismo en el continente8.
En estas apremiantes circunstancias iniciales, el Poder Ejecutivo
adoptó una nueva política económica externamente recomendada.
Un total de 923 decretos ejecutivos fueron emitidos entre prin-
cipios de 1991 y diciembre de 19929. El MEF jugó un rol central
en este proceso apoyado por Fujimori, la comunidad financiera
internacional y el sector empresarial, implementando políticas
prescindiendo de un debate público. Inicialmente el MEF operó con
autorizaciones del Congreso, pero desde junio de 1992, con el golpe
presidencial contra el Congreso y el sistema de justicia (un evento
que «empoderó» a los otros dos centros operativos del Ejecutivo,
la presidencia y el aparato de seguridad), el MEF actuó por sí solo.
Fue precisamente en ese momento, definido por el entonces
ministro Carlos Boloña como un «paréntesis constitucional»,
que los responsables de políticas del MEF emitieron 745 decretos

8
Gonzales de Olarte, Efraín. Neoliberalismo a la peruana. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos, 1998.
9
Boloña, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economía de Libre Mercado,
1993.
Francisco Durand 29

en unos pocos meses, representando el 80% del total del tsunami

legislativo. Tras las elecciones de 1995, el MEF inició reformas y
generó rentas con apoyo de un Congreso controlado10. El cambio se
consolidó con la aprobación de la Constitución neoliberal de 199311.
Cabe anotar algunas áreas grises. Las reformas neoliberales
fueron inicialmente más institucionales y menos orientadas a la
generación de rentas. Dado el contexto y las influencias externas,
las políticas apuntaron a cambios generales para modernizar la
parte económica del Estado. Como ocurrió en otros países, el
proceso de reforma fue coherente12, pero no carente de intereses.
En este momento el Estado peruano experimentó una reforma ad-
ministrativa parcial, un hecho que hizo que la captura del Estado
fuera más difícil y presentara desafíos en el largo plazo.
Gracias a la extraordinaria calidad del equipo, a la adopción de
un riguroso sistema de méritos y a su autonomía administrativa, la
SUNAT se convirtió en el mejor ejemplo de una efectiva reforma
administrativa13. En el periodo inicial, el sistema de justicia
también experimentó una reforma parcial (creación de un Tribunal
Constitucional). Las agencias regulatorias (designadas por el
presidente con participación de grupos de interés, incluyendo a
las empresas) así como diversas agencias, fueron transformadas
en organismos autónomos o semi-autónomos. Adicionalmente, el
Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) también fue liberado de
operadores políticos y se le confirieron poderes estrictos, aunque
limitados a asuntos de regulación monetaria. La SUNAT y el BCRP

10
Arce, Moisés. The Difference that Neoliberalism Makes: The Societal Consequences
of Market Reforms in Peru. University Park: Pennsylvania State University Press, 2006.
11
En la Constitución de 1993, auspiciada por Fujimori e intereses empresariales,
se introdujeron políticas en pro del mercado y contra el trabajo, así como la noción de
que el Estado se limita a tener un «rol subsidiario» en la economía.
12
Grindle, Merileee S. and Thomas, John W.. Public Choices and Policy Changes.
Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991.
13
Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. «Reforming the State: A Study
of the Peruvian Tax Reform». Oxford Development Studies, vol. 26, n.º 2. Oxford:
Routledge, Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151.
30 El debate sobre la captura del Estado peruano

eran las agencias burocráticamente más avanzadas, pero operaron

como dos islas de modernidad. Además, el MEF luchó arduamente
en el periodo de poscrisis (1992 - 2000) para influenciar o
subordinar a todas las superintendencias y agencias subordinadas,
así como para reducir su autonomía y de ese modo facilitar la
captación de rentas. Coincidentemente, el MEF no experimentó
ninguna reforma administrativa de importancia, hecho que podría
indicar que los captores no estaban verdaderamente interesados
en reformarlo sino en utilizarlo.
La razón por la cual algunas ramas y agencias del gobierno
se modernizaron durante la crisis se relaciona a la necesidad
sistémica de tener mejores instituciones con el fin de mejorar la
implementación de políticas. Sin embargo, a medida que la crisis
se disipó y los intereses corporativos se fortalecieron a mediados
de la década de los noventa, este sentido de urgencia para formular
políticas coherentes desapareció. Cuando se pasó a una situación
poscrisis de «business as usual», las agencias autónomas como el
BCRP y la SUNAT fueron neutralizadas o capturadas para facilitar
los favores económicos.
En este contexto, el MEF fue rápidamente fortalecido como el
principal centro de decisión económica, convirtiéndose así en el
objetivo principal de los captores. El MEF preparaba y ejecutaba
el presupuesto, diseñaba y ejecutaba políticas económicas en
las pocas ocasiones que el Congreso intervino, o las decidía por
decreto. También supervisaba a las agencias reguladoras, con
excepción del BCRP y, por un tiempo, de la SUNAT. Mientras el
gobierno de Fujimori concentraba poderes y le daba al MEF carta
blanca, se institucionalizó la captura del Estado. El MEF se dedicó
entonces a eliminar los mecanismos de control interno dentro
del Poder Ejecutivo, a subordinar a la SUNAT y aislar al BCRP,
mientras que Fujimori y el aparato de seguridad controlaba todos
los canales para la supervisión ejecutiva, congresal, judicial y de
la sociedad civil, eliminando lo poco que tenía el país en materia
Francisco Durand 31

de rendición de cuentas. Vladimiro Montesinos y los servicios de

inteligencia, un aliado de los intereses empresariales, dispuestos a
organizar la corrupción a gran escala, hicieron el resto, incluyendo
un control creciente de los medios de comunicación de masas14.
En este contexto depredador se aceleró una modalidad extrema
de captura del Estado que derivó en la conformación de un sistema
organizado de rentas, mezclado con actos de corrupción, situación
en la cual las «redes buenas» (corporaciones, organizaciones
internacionales) interactuaron con las «redes malas» (funcionarios
de Estado corruptos), que operaban casi con plenos poderes.
En la era neoliberal, las dinámicas de búsqueda de rentas
fueron confinadas a ciertas áreas de política pública, mientras
otras fueron reducidas o eliminadas. Las leyes y regulaciones
concernientes a la aplicación de impuestos y a las privatizaciones
facilitaron una proyección más agresiva de los intereses empre-
sariales en las políticas públicas. Con el fin de estimular la oferta
y cumplir con la lógica de las rentas, los hacedores de políticas
insistieron en poner un fuerte énfasis en las protecciones legales a
los grandes inversionistas, en particular a las corporaciones mul-
tinacionales, vía CET, así como con exoneraciones tributarias. La
falta de transparencia y rendición de cuentas facilitó la adopción
de estas políticas puesto que los funcionarios públicos operaban
en un entorno discrecional y en un contexto en el que no existía
rendición de cuentas ni horizontal (dentro del Estado) ni vertical
(desde demandas de la sociedad civil). En las áreas de políticas
relacionadas a estimular la demanda, el neoliberalismo hizo lo
opuesto al eliminar o reducir los aranceles, el crédito y las rentas
por tipo de cambio, así como varios otros subsidios15.

14
Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001.
15
Boloña, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economía de Libre Mercado,
1993.
32 El debate sobre la captura del Estado peruano

Nueva estructura de poder

El efecto combinado de los cambios de políticas inducidos
desde el exterior –repentinos, drásticos y autoritarios–, creó las
condiciones para una extraordinaria acumulación del poder
del sector privado, todo ello facilitado por el hecho de que las
instituciones de la sociedad civil y las fuerzas sociales que podían
disputar este nuevo poder estaban debilitadas. Las corporaciones
se convirtieron en las mayores beneficiarias de la privatización, la
desregulación y la liberalización económica. A las privatizaciones
de alrededor de 150 empresas estatales, aceleradas desde 1994,
siguió una ola de adquisiciones, nuevas inversiones y fusiones,
fortaleciendo la concentración del poder económico, proceso que
continuaría con fuerza en las décadas siguientes, aumentando la
dependencia del Estado sobre el capital16. La apertura al mercado
ofreció oportunidades extraordinarias para nuevas inversiones
productivas y financieras protegidas por los Acuerdos de
Estabilidad Jurídica (AEJ), facilitados por la Constitución de 1993.
Entre los años 1991 y 2000 fueron firmados un total de 332 CET por
el MEF y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), siendo 286
firmados con multinacionales. Finalmente, importantes compañías
locales y hasta grupos de poder comenzaron a ser comprados,
desatándose una ola de más de 600 fusiones17.
En pocos años, un puñado de multinacionales poderosas y
corporaciones locales terminaron controlando las comunicaciones,
la banca y los fondos de pensiones, proceso que continuó en nuevos
campos de inversión como la minería y la agricultura. Durante
los 90 aumentaron los poderes represivos del Estado, justificados

16
150 empresas estatales fueran vendidas al mejor postor por un total de
$ 9200 millones, comenzado el sector privado a reinar en la economía. De ellas, las 16
compañías más grandes fueron vendidas por $ 4500 millones de dólares, facilitando
la concentración económica.
17
La República, Lima, 12 de febrero de 2003.
Francisco Durand 33

como «lucha contra el terrorismo», aumentó asimismo el control

sobre la prensa y se reforzaron los servicios de inteligencia. En
este clima represivo, las organizaciones sociales populares casi
desaparecieron de la escena política. Ni siquiera los sindicatos más
fuertes fueron capaces de organizar resistencia de forma efectiva.
El Perú se volvió socialmente silencioso durante los 90, dando
una impresión falsa de vivir en un tiempo de «paz, prosperidad
y orden».

Nombrando a la gente correcta

La captura del Estado se produjo una vez que los intereses del
sector privado empezaron a determinar el proceso de nombra-
mientos en el aparato económico del Estado. El objetivo principal
de los captores vinculados o respaldados por grandes empresas
fueron los centros principales de toma de decisiones, para de esta
manera influir en todo el ciclo de políticas públicas: formulación,
implementación y evaluación de políticas económicas.
La influencia empresarial sobre los presidentes y los partidos
de turno, antes y durante el proceso de nombramientos, activó
la captura del Estado, estableciendo un criterio para limitar las
candidaturas a un puñado de individuos con las «credenciales
correctas». De producirse elecciones libres, los financiamientos de
las campañas crearon o recrearon el contexto donde la captura del
Estado sería iniciada y continuada. Una vez ocurrida, las fuerzas
internas y externas del sector corporativo monitorearon la captura
del Estado para garantizar su continuidad. La influencia de los
grandes negocios no se limitó a la parte capturada del aparato
estatal, en tanto varios mecanismos de defensa e influencia
comenzaron a operar para garantizar la captura o reinstaurarla
si se perdía o debilitaba.
Debe tomarse en consideración que aunque la captura del
Estado fue muy fuerte en los 90, no fue uniforme ni exenta de
34 El debate sobre la captura del Estado peruano

problemas. Algunos organismos y funcionarios, de acuerdo a las

circunstancias, lucharon por bloquearla. Los captores entonces no
pudieron controlar todos los organismos en todo momento. Por lo
mismo, cada vez que la situación política o económica entraba en
crisis, se generaba incertidumbre entre los captores. Lo mismo en
periodos electorales, dado que la mayoría pobre tiene predominio
en el voto, por lo que la modalidad moderada de captura del
Estado es más factible bajo regímenes democráticos. Existe un
balance más alto de poder entre las ramas gubernamentales
y formas más eficientes de activar mecanismos de rendición
de cuentas verticales y horizontales. Los regímenes políticos,
entonces, condicionaron la captura del Estado.
Debido que el MEF tenía la posición ministerial más relevante
–seguida por la SUNAT, dada la predominancia de la recaudación
tributaria–, enfatizamos estas dos instancias para analizar el nom-
bramiento y rotación de su personal dirigente. Una captura exitosa
depende de factores como la tradición burocrática, la calidad de
las instituciones, las relaciones inter-organizacionales, los niveles
de autonomía que tiene y las normas que regulan los procesos de
nombramiento. El MEF siempre fue un ministerio heterogéneo: era
dirigido por un pequeño círculo de administradores que ganaban
salarios elevados, quienes convivían con una masa burocrática
poco capacitada y con bajas remuneraciones. El ministerio nunca
se modernizó, de modo que los funcionarios en la cima y en la
base están acostumbrados a las idas y venidas de cabezas que los
ciclos políticos traen, sin ofrecer mayor resistencia. En el círculo
dirigente los políticos colocaban a asesores legales privados, de
consultoras y/o empresas que intentaron o planearon cambiar
políticas a favor de sus clientes. En suma, el MEF se acostumbró
fácilmente a la captura del Estado.
La situación de SUNAT, luego de experimentar una gran
reforma en 1991 y desvincularse del MEF, fue distinta. Gracias
a las reformas la política de administración tributaria se volvió
Francisco Durand 35

autónoma y eficiente18. Al modernizarse la institución, los tec-

nócratas se opusieron y resistieron la captura del Estado, hasta
que el MEF o el Presidente de la República designaron superin-
tendentes asociados a los intereses privados. Dado su rol y sus
nuevas atribuciones, la lucha por el poder de la SUNAT fue mucho
más intensa. Cabe considerar que la tributación se convirtió en
la renta predilecta bajo el neoliberalismo, pero fue descubierta
justo cuando la administración tributaria desarrolló la capacidad
de conducir auditorías y sancionar firmas vinculadas a casos de
elusión de impuestos, evasión y fraude19. Sin embargo, a pesar de
su positiva historia institucional, la SUNAT fue pronto neutrali-
zada y luego capturada.
Debido a una fuertemente enraizada tradición de autonomía y
personal altamente calificado, el BCRP gozó de más independencia
que la SUNAT. El director ejecutivo y parte del directorio fueron
designados por el Congreso, lo que requiere un amplio consenso
político. Aunque este trabajo no trata de otros organismos regu-
ladores, es conveniente saber que bajo Fujimori surgió una nueva
generación de agencias reguladoras de energía, comunicaciones,
fondos de pensiones, que fueron dirigidas por juntas directivas
designadas por el Presidente. Los miembros fueron escogidos
por grupos de interés y representantes de consumidores. Estas
agencias eran modernas y semi-autónomas. Sin embargo, su
financiamiento dependía del MEF, motivo por el cual se mantu-
vieron bajo su órbita. De acuerdo a José Távara, quien trabajó en
la Defensoría del Pueblo supervisando a las agencias reguladoras

18
Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. «Reforming the State: A Study
of the Peruvian Tax Reform». Oxford Development Studies, vol. 26, n.º 2. Oxford:
Routledge, Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151.
19
Estela, Manuel. Perú: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Lima: Fondo
Editorial del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), 2001.
36 El debate sobre la captura del Estado peruano

en los 90, «poco se hizo respecto a transparencia, participación y

rendición de cuentas»20.
Las preguntas básicas de las dinámicas específicas de la
captura del Estado (cuándo, cómo, quiénes, a qué costo) son
usualmente los más difíciles de responder. Los investigadores
enfrentan problemas en determinar las causales de los procesos de
nombramientos, identificar las rentas, estimar acuciosamente los
costos y entender, más generalmente, la racionalidad en la toma
de decisiones en condiciones de captura. Aun así, existen casos
paradigmáticos que están mejor documentados o investigados.
Una vez identificados, es posible analizar como los actores actúan
en el largo plazo y contestar esas preguntas.
Las personas designadas al MEF nos dan la primera clave para
iluminar el problema y revelar patrones que emergen una vez que
se observa el uso de la «puerta giratoria» entre el sector privado
y público21. Nótese el cambio. Desde 1990 hasta 2006, a diferencia
de anteriores gobiernos, la selección de ministros del MEF pasó
de políticos a economistas de organismos internacionales y
corporaciones. Durante el gobierno populista de García (1985-
1990) todos los ministros del MEF fueron o miembros del partido
o economistas independientes asociados, o leales al partido. Con
Fujimori ello cambió y este nuevo patrón, que continuó más allá
de su gobierno, era un indicador del nuevo peso adquirido por
el sector privado con Fujimori y el neoliberalismo, así como la
mayor influencia de los organismos financieros internacionales
y las corporaciones.

20
Távara, José. «La regulación del poder de mercado y la transición a la
democracia». En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia, desarrollo y
desigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo Editorial
de la Pontifica Universidad Católica del Perú y Centro de Investigaciones de la
Universidad del Pacífico, 2005.
21
Durand, Francisco. Riqueza económica y pobreza política. Lima: Fondo Editorial
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003.
Francisco Durand 37

Desde julio del 1990 hasta noviembre del 2000, el Presidente

designó a empresarios como Juan Carlos Hurtado Miller, Carlos
Boloña, Jorge Camet, Victor Joy Way y Efraín Goldenberg. Tam-
bién se designaron economistas trabajando para corporaciones
o asesores íntimamente asociados a las grandes empresas como
Jorge Baca.
Sin embargo, durante el gobierno transicional de Paniagua
–nombrado por el Congreso tras el colapso del régimen fuji-
morista–, las designaciones no estuvieron tan influenciadas por
intereses corporativos. Entre noviembre del 2000 y julio del 2001,
entró al MEF Javier Silva Ruete, economista con entrenamiento
formal en el BCRP y fuertes vínculos con el grupo Romero, pero
se nombró a un superintendente técnico en la SUNAT, que entró
con instrucciones de controlar la captura del Estado y eliminar
las rentas y la corrupción. El gobierno de Toledo (2001 - 2006),
fuertemente influenciado por intereses corporativos durante su
campaña, nombró en el MEF al gerente de transnacionales Pedro
Pablo Kuczynski. Este fue reemplazado por Javier Silva Ruete
luego de una crisis del gabinete y reinstituido en el 2003, hasta su
reemplazo por Fernando Zavala, un economista de Apoyo (una
consultora corporativa). Pedro Pablo Kuczynski pasó entonces a
presidir el gabinete.
El segundo gobierno de García (2006 - 2011) siguió el mismo
patrón, designando a Luis Carranza –un economista del Banco
Bilbao Vizcaya Argentaria, quien fue brevemente viceministro
del MEF en 1998 y el 2005– como cabeza del MEF. Luego salió
del gabinete en la crisis del 2009 para ser reemplazado por Luis
Valdivieso, que venía del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Cuando renunció Valdivieso, Carranza entró nuevamente por un
tiempo, siendo seguido por Ismael Benavides, del grupo Interbank.
Con Humala, entró al MEF Miguel Castilla, el viceministro del
gobierno de García.
38 El debate sobre la captura del Estado peruano

Por lo tanto, ningún economista independiente proveniente del

ámbito académico o el gobierno, que fuera independiente de los
intereses corporativos o los organismos internacionales, ha sido
considerado para presidir el MEF en más de 20 años.
El uso de la «puerta giratoria» revela la importancia de un
mecanismo que conecta los centros gravitacionales de la política
con lo económico. Si contamos todos los gobiernos, Silva Ruete,
por ejemplo, ha sido cuatro veces ministro, Kuczynski tres veces,
Castilla ha sido viceministro primero y luego ministro. Carranza
fue viceministro dos veces y luego dos veces ministro.
En el caso de la SUNAT, desde la reforma del 1991 hasta el
2006 (incluyendo al primer designado por la administración de
García en el 2006), el gobierno ha seleccionado superintendentes,
ya sea por decisión presidencial (Manuel Estela, Sandro Fuentes,
Adrián Revilla y Enrique Díaz) o por decisión ministerial, lo que
significa desde el MEF (Jorge Baca –antes de ser nombrado en el
MEF–, Jaime Iberico –quien reemplazó al primero luego ser nom-
brado ministro–, Rosario Almenara, Luis Arias, Beatriz Merino,
Nahil Hirsch y Laura Calderón). Los seleccionados tienen orígenes
diversos. De los 11 elegidos, seis fueron economistas o abogados
con entrenamiento en el gobierno, mayormente provenientes del
BCRP (Estela, Arias, Díaz, Revilla y Calderón) y del MEF (Hirsh);
uno abogado privado y antiguo consultor de la SUNAT (Fuentes);
dos economistas o contadores corporativos (Baca e Iberico); y una
gerente corporativa y abogada independiente (Merino).
El criterio empleado indica que, con algunas excepciones, la
meta en la SUNAT fue seleccionar a administradores profesiona-
les o expertos en tributación. De todos estos superintendentes,
los únicos que han gozado de un mayor nivel de autonomía y
peleado para defender el interés público, fueron los primeros dos
dispuestos por el gobierno de Fujimori (Estela y Fuentes, desde
febrero del 1991 hasta mayo de 1994); Díaz (quien duro solo dos
meses empezando desde julio del 2000); y Arias (seleccionado por
Francisco Durand 39

el gobierno de transición de Paniagua en noviembre del año 2000,

defenestrado luego por Toledo en julio del 2001).
Es importante señalar que todos ellos formaron parte del
equipo de reforma original que modernizó y limpió la SUNAT
a principios de los 90. El resto vino de otros ámbitos, estando
sujetos a una fuerte presión desde el MEF, o fueron directamente
designados por dicho ministerio con el objetivo de garantizar la
captura de la SUNAT. La pérdida de la autonomía de la SUNAT
ante el MEF se volvió evidente con la designación de Baca en
mayo del 199422.
La autonomía de la SUNAT duró muy poco, lo que era
previsible al avanzar la captura del Estado. Sin embargo, a pesar
de los episodios de arbitrariedad, corrupción y búsqueda de
rentas, y debido a los altos niveles de institucionalidad, gracias
a la reforma de la SUNAT de 1991, esta se mantuvo como un
organismo prestigioso y eficiente23. Desde el momento que Baca
se convirtió en superintendente en 1996, siendo nombrado por
el ministro Camet –con la excepción de Arias, quien trabajó para
el gobierno de Paniagua– la SUNAT estuvo total o parcialmente
subordinada al MEF, y sujeta a las dinámicas y consecuencias
provenientes de la captura del Estado.

Modalidad extrema (1990-2000)

La captura del Estado en el Perú empezó durante una transición
política, cuando el presidente Fujimori decidió destacar como
ministros de Economía y Finanzas solo a personas íntimamente

22
Estela, Manuel. El Perú y la tributación. Lima: Superintendencia Nacional
de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), 2002; Taliercio, Robert.
«Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue Authority Reform Model
in Latin America». Presentado en el Annual Meeting of the American Political Science
Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago.
23
Estela, Manuel. El Perú y la tributación. Lima: Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), 2002.
40 El debate sobre la captura del Estado peruano

conectadas o pertenecientes al sector privado y los organismos

del Consenso de Washington. El golpe de 1992, la aprobación de
la constitución pro-empresarial del 93, las políticas públicas y la
represión, tuvieron un doble efecto: fortalecieron a las corpora-
ciones y debilitaron a los sindicatos y a la sociedad civil.
La captura del Estado se acentuó con el nombramiento de Jorge
Camet como Ministro de Economía y Finanzas, antes Ministro de
Industria y ex líder de la Confederación Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas (CONFIEP) –la confederación de negocios
peruana–, en reemplazo de Carlos Boloña. Camet se mantuvo en
el poder por 5 años y 6 meses (desde el 9 de enero de 1993 hasta
el 6 de junio de 1998), convirtiéndose en el Ministro de Economía
con más años en servicio. Una vez en el poder, rápidamente él y
su círculo cercano de asesores internos y externos extendieron su
influencia sobre la SUNAT y otras agencias regulatorias, mien-
tras que, al mismo tiempo, limitaron el rol del BCRP a asuntos
monetarios.
La captura del Estado post-era Camet fue facilitada por la
extrema concentración de poder político y económico que conti-
nuó bajo la batuta de otros ministros de Economía en escenarios
políticos más complicados. En 1998 la crisis financiera forzó al
gobierno a suspender algunas exoneraciones fiscales a pesar de
la oposición de la industria, al tiempo que Fujimori intentaba otra
reelección para el año 2000.
Las decisiones políticas tomadas por la presidencia, el MEF y el
aparato de inteligencia del Estado –los tres grandes centros de poder
de los 90–, ayudaron a mutilar los mecanismos gubernamentales
de control. Operaron con un Congreso servil, mientras el gobierno
silenció y acosó a la oposición, y compraron, literalmente, a gran parte
de los medios de comunicación, que rápidamente se convirtieron
en parte de las «malas redes»24. El régimen también debilito todas

24
Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001.
Francisco Durand 41

las organizaciones populares con medidas represivas, siendo la

guerra contra el terrorismo el argumento utilizado para neutralizar
a la sociedad civil25. Hacia fines de los años 90 no existía una
rendición de cuentas horizontal ni vertical.
Hasta que la crisis política del fujimorismo provocó cambios
en el modo de la captura del Estado, gracias a que ocurrió en ese
contexto una repentina activación de organizaciones de la sociedad
civil y la democratización, que demandaron una mayor rendición
de cuentas. Antes de la crisis, pocos medios de comunicación y
organizaciones de la sociedad civil escaparon de la tendencia
opresiva del régimen, mientras que solo en contadas ocasiones
se atrevían a retarlo. La forma más extrema de concentración de
poder político abrió las puertas al abuso, las rentas y la corrupción,
beneficiándose colectivamente el sector corporativo y un pequeño
círculo de firmas «políticamente conectadas».
Pasado un tiempo y a fin de asegurar el acceso y la expansión
de la influencia de las corporaciones, el mecanismo de «puerta
giratoria» se institucionalizó cuando los captores lo usaron
regularmente como un cinturón de transmisión entre el sector
público y privado, mientras en paralelo se activó la financiación
de campañas electorales y el lobby.
Debido a su poder de decisión e íntimas conexiones, los
captores generaron rentas en la forma de exoneraciones fiscales
que beneficiaron a empresas en determinados sectores económicos
(particularmente en minería, petróleo, gas y banca) y, más
generalmente, a las corporaciones con CET.
Los programas de privatización y adquisiciones, de acuerdo
a los comités de investigación del Congreso, fueron dos formas
extraordinarias de renta atadas una a la otra. Las empresas esta-
tales fueron vendidas a los postores más altos en un contexto de
corrupción y discrecionalidad. Estas desviaciones burocráticas

25
Schowalder, Gerd. Linking Civil Society and the State. University Park:
Pennsylvania State University Press, 2002.
42 El debate sobre la captura del Estado peruano

indicaron una forma más extendida de renta y/o corrupción, to-

dos ellos casos donde el MEF estuvo directamente involucrado26.
Las rentas se hicieron visibles en dos áreas de política fiscal.
La ley de fusión –DS 120-94-EF– hizo posible fusiones libres de
impuestos y la subsiguiente revaloración de los bienes, lo que
disminuyó la carga tributaria de las empresas. Bajo las reglas
existentes, los bienes revaluados libremente se basaron en estimados
de las compañías y fueron realizados sin supervisión alguna del
Estado. En principio, la ley de fusión buscaba la consolidación de
empresas con el fin de contar con firmas más fuertes y competitivas,
sin embargo, fue en realidad una norma rentista. Dos hechos hacen
de esta ley un caso perfecto de legislación sastre, hecha a la medida
de intereses privados: a) se emitió en secreto por el ministro Camet y
sus asesores privados a pesar de la oposición de los expertos legales
del MEF y la SUNAT –hecho que los comités de investigación del
Congreso demostraron tras la caída de Fujimori–; b) inicialmente
tuvo vigencia de setiembre a diciembre de 1994, pero su aplicación
fue extendida hasta el año 1998, probablemente por presión de
las empresas27.
La ley de fusión generó un ambiente propicio para las rentas
y la corrupción que poco tenía que ver con el incremento de la
eficiencia en los negocios. El hecho que la ley sirviese para revalorar
los bienes a fin de bajar la presión fiscal sobre ellos, distorsionó
sus objetivos pues las ganancias de las compañías repentinamente
se volvieron más importantes que su consolidación comercial.
La ley fue aprobada en setiembre del 1994 estando vigente hasta
1998 como una norma provisional que fue autorizaba año a año.

26
Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001; Comisión
Investigadora de Delito Económico Financiero (CIDEF). Balance de la inversión privada
y privatización. Lima: Fondo Editorial del Congreso, 2001; Ugarteche, Oscar. Vicios
públicos: poder y corrupción. Lima: Casa de Estudios del Socialismo (SUR), 2005.
27
Arias, Luis Alberto. «La controversia tributaria derivada de la reorganización
de las empresas eléctricas privadas». Análisis Tributario, vol. XVI, n.º 181. Lima:
Asesoramiento y Análisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18.
Francisco Durand 43

En más de 4 años, cerca de 1500 compañías apelaron a esta norma

para fusionar bienes por un total de S/. 62 mil millones28. Las cifras
son altas porque a medida que pasaba el tiempo más compañías
se enteraron de los beneficios tributarios y muchas realizaron
fusiones ficticias o innecesarias simplemente para rebajar su
contribución al fisco. Muchas compañías también revaloraron
sus bienes por encima del valor del mercado y así disminuyeron
sus contribuciones fiscales. Incluso hubo casos que caen bajo la
categoría de evasión fiscal y corrupción que no fueron investigados
El caso más sonado fue de las compañías que ligaron los
CET, que les daba los beneficios tributarios por un plazo largo
al momento de firmarse, a la ley de fusión. Cinco corporaciones
importantes decidieron interpretar la legislación de una manera en
la que prácticamente dejaron de pagar impuesto a la renta. Ellos
consideraban que los beneficios podían ser incorporados a los
CET y durar hasta la fecha límite de expiración de esos acuerdos,
a pesar que el gobierno la suspendió en 1998. Lo lógico, como lo
hicieron muchas otras empresas, es que las normas temporales
no podían sujetarse a los beneficios del CET. Este grupo de cinco
interpretó las normas a su favor de modo que los beneficios se
extendieron más allá de lo establecido por la ley.
Las eléctricas Edelnor, Endesa, Luz del Sur, Edegel y la minera
Barrick Misquichilca generaron al Estado una perdida estimada en
S/. 1335 millones entre 1999 y 200129. Una de ellas, por ejemplo,
pagó cero en impuesto a la renta por cinco años consecutivos.
Este hallazgo corrobora la hipótesis que cuando ocurre la captura
del Estado, es decir, «una vez que un país ha caído en la trampa

28
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
29
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
44 El debate sobre la captura del Estado peruano

de la captura económica, la inversión directa extranjera puede

magnificar el problema»30.
Gráfico Nº 1
Ley de fusiones, convenios de estabilidad tributaria y fusiones
y adquisiciones (1990 – 2001)

Convenios de estabilidad tributaria Fusiones y adquisiciones

332 casos 5 casos 1558 casos por un total de 62

mil millones de soles

Compañías que consideraron la ley de fusión tributaria

como estabilizada bajo los CET (S/. 1335 millones en
pérdidas durante los años 1991 y 2001)

• Luz del Sur

• Endesa
• Edegel
• Egenor
• Barrick M.

Numerosos beneficios tributarios y políticas de exoneración

que involucraron significativas pérdidas fiscales a lo largo de los
años, fueron emitidas durante la era Camet.

30
Hellman, Joel S. and Kaufmann, Daniel. «Confronting the Challenge of State
Capture in Transition Economies». Finance & Development, vol. 38, n. ° 3. Washington,
D.C.: International Monetary Fund, 2001. http://www.imf.org/external/pubs/ft/
fandd/2001/09/hellman.htm
Francisco Durand 45

Esta situación de captura del Estado eventualmente afectó

a la SUNAT. Al respecto, el experto del Banco Mundial, Robert
Taliercio, considera que: «Desde 1991 hasta 1998, la autonomía
de la SUNAT fue asaltada en distintas dimensiones. Distintos
ministros de Economía intentaron retomar el control de la
agencia»31. Al principio, en mayo de 1995, cuando Revilla llegó
a ser superintendente –inmediatamente después que Fuentes,
un miembro del equipo de la SUNAT que impulsó la reforma
y manifestó su oposición al DS 120-94-EF–, el ministro Camet
extendió su influencia sobre la SUNAT al presionar constantemente
al jefe de la superintendencia. Más tarde, en febrero de 1997, el
MEF se hizo del control de esta cuando Baca, propuesto por Camet,
reemplazó a Revilla32.
Otro caso importante se relaciona con las exoneraciones
tributarias sectoriales otorgadas por el MEF para bajar o eliminar
los pagos del impuestos a la renta. Estas disposiciones eran «negocio
de todos los días» en la era Camet. De acuerdo a estudios de la
SUNAT y el MEF posteriores a la caída de Fujimori, las pérdidas
fueron considerables. El 2000, las exoneraciones representaron
un costo fiscal estimado de US$ 815 millones en minería,
US$ 577 millones en agricultura, US$ 171 millones en gas y petróleo,
US$ 549 millones en la región Amazónica (siendo los beneficiarios
directos de las compañías petroleras), US$ 42 millones en turismo,
US$ 100 millones en construcción (el sector donde la firma familiar
del ministro Camet operó con éxito de acuerdo a los comités
de investigación del Congreso y reportes de prensa) y US$ 105
millones en el sector servicios. Todas estas exoneraciones se
hicieron conocidas a finales de los 90 al filtrarse un estudio del FMI

31
Taliercio, Robert. «Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue
Authority Reform Model in Latin America». Presentado en el Annual Meeting of the
American Political Science Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago.
32
Durand, Francisco. La mano invisible en el Estado: crítica a los neoliberales criollos.
Lima: Pedagógico San Marcos, 2011.
46 El debate sobre la captura del Estado peruano

que puso en alerta a la prensa. El reporte estimó un total de

US$ 2360 millones en pérdidas, lo que era alrededor del 1.34%
del Producto Bruto Interno (PBI) de la época. La situación era
inclusive más seria, ya que el estudio no incluía las exoneraciones
tributarias del sector financiero en operaciones bursátiles33. Por
ejemplo, la corporación Bavaria compró la cervecera Backus el
2002. Al mismo tiempo, la compañía Polar, que vendió parte de
sus acciones a Bavaria, no pagó impuestos estimados en un monto
de $78 millones34. Para 2005, a pesar de varios intentos fallidos de
los gobiernos de Toledo y Paniagua para reducir las exoneraciones
impuestas durante el gobierno de Fujimori, la pérdida del Estado
fue estimada en US$ 1200 millones, indicando que la era Camet
dejó un legado que continuó por años gracias a la captura del
Estado a pesar de haberse moderado35.
Sintomáticamente, el 2001, durante el gobierno de transición
y cuando la SUNAT recuperaba brevemente su autonomía, un
estudio de esta institución demostró que entre los años 1995 y 2000
los 60 más grandes pagadores de impuestos fueron los únicos que
vieron disminuida su contribución tributaria (de US$ 714 millones
en 1997 a US$ 350 millones en el 2000), mientras que el resto de
empresas incrementó su contribución durante esos años. En el
mismo periodo la recolección de impuestos como porcentaje del
PBI disminuyó del 2.66% al 1.78%36 y la recolección fiscal declinó
de un 14.23% al 12%37.
Como se ha mencionado antes, existen indicadores específicos
que demuestran la magnitud de las pérdidas ocurridas bajo una

33
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
34
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
35
Los resultados del estudio fueron publicados en: La República, Lima, 19 de
agosto de 2001.
36
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
37
Caretas, Lima, 19 de julio de 2002.
Francisco Durand 47

captura del Estado de modalidad extrema y moderada. Desde la

introducción del neoliberalismo, dado los cambios en la estruc-
tura de poder, ningún gobierno, medio noticioso u organización
de la sociedad civil, fue capaz de discutir o realmente limitar la
influencia del control privado sobre la política, así como tampoco
de detener o reducir las pérdidas. Los cambios solo vinieron en
forma de esfuerzos anticorrupción y una rendición de cuentas
vertical y horizontal más elevada.
Durante y después de la era Camet, las elusiones, evasiones,
fraudes y exoneraciones tributarias se volvieron tan generalizados
que los abogados y líderes empresariales acuñaron el término
de «utilidades no tributables». Gracias a la permanente captura
del Estado y los efectos de la ley de fusión, la situación continuó
después de Fujimori. Esto debido a que los ingresos por recolección
de impuestos de compañías llegaron a un punto alto en 1997,
representando el 2.66% del PBI, para luego declinar a 1.78% en
el 2000 y registrar un crecimiento moderado llegando a 1.87%
en el 200238. Es interesante apuntar que durante la crisis de 1998,
a pesar de las protestas empresariales, el gobierno decidió no
extender más la ley de fusión en un intento por disminuir algunas
rentas y aumentar la recaudación, un raro evento pero entendible
debido a que el gobierno enfrentaba una difícil situación fiscal.
Sin embargo, gracias a la organizada oposición empresarial, gran
parte de las otras exoneraciones tributarias se mantuvieron. Las
corporaciones, una vez fortalecidas, consideraron las rentas de
los 90 como un «derecho adquirido» y contaron con la voluntad
y los medios para defenderlos. La SUNAT estuvo paralizada
durante el mismo periodo (1998 - 2000) y falló estrepitosamente
en iniciar operaciones de auditoría, inclusive si el superintendente,
preocupado por sus disminuidos ingresos y bien informado por el
FMI sobre los costos fiscales de las exoneraciones tributarias, pedía

38
Gestión, Lima, 19 de julio de 2003.
48 El debate sobre la captura del Estado peruano

permiso al MEF para lidiar con los casos más extremos de elusión
o evasión. Este patrón de comportamiento continuó básicamente
inalterable en los siguientes gobiernos.

Modalidad moderada (2001 en adelante)

La crisis del régimen fujimorista condujo a niveles más altos
de rendición de cuentas sobre casos de corrupción y algunos
casos de rentismo, generando un mayor balance entre poderes y
expresando un rol más activo de la sociedad civil, lo que ayudó
a moderar, más no a cancelar, la captura del Estado. Un hecho
decisivo en esta «recaptura» fue la concentración acelerada del
poder de mercado de grandes corporaciones, proceso muy visible
en la agricultura, donde la tierra pasó a ser controlada por 10
grupos de poder. Asimismo, este mayor poder económico se
tradujo en mayor capacidad de financiación de campañas y lobby
más intenso y variado.
Al principio las corporaciones se vieron frente a un nuevo
juego y comenzaron a reaccionar para ganar niveles de influencia
en la prensa y en el Congreso, y para mantener sus niveles de
influencia en el MEF. Dado que los presidentes de la nación fueron
elegidos con plataformas populistas y que luego abandonaron sus
programas al comenzar sus gobiernos, debido probablemente a
financiación de campañas y arreglos privados después de ocurrida
la elección, se notó una continuidad en el MEF en tanto los
gobiernos democráticos mantuvieron el criterio de seleccionar a
personajes ligados al sector privado. De allí que se acuñara la frase
de «los que pierden las elecciones ganan los gobiernos», indicio
de que el poder corporativo supo acomodarse bien a las vueltas
del ciclo político. Los intereses económicos se acomodaron bien
a un ambiente un poco más abierto e incierto, y se las ingeniaron
para mantener su influencia sobre el aparato burocrático.
Francisco Durand 49

Para probar el argumento de influencias y arreglos privados

durante elecciones, es interesante anotar que el gobierno de
transición de Valentín Paniagua, designado por el Congreso cuando
Fujimori escapó a Japón, se libró mayormente de ellas por haberse
formado repentinamente, por estar además dirigido por un líder
moralizador. Al no tener una camisa de fuerza, Paniagua puso
énfasis en la ética y la reinstitucionalización, apoyada en niveles
más altos de rendición de cuentas. El gobierno de Paniagua no fue
influenciado por los intereses económicos, pero todos los que le
siguieron sí: Toledo, García y Humala. No hay mayor evidencia
empírica del uso de estos mecanismos, pero los resultados lo
sugieren y en ello coinciden los analistas políticos más serios39.
Bajo Paniagua la SUNAT se recuperó rápidamente con apoyo
desde la presidencia y comenzaron las auditorías sobre rentas
tributarias que afectaron los intereses del poder corporativo, hasta
que llegó Toledo y destituyó al superintendente a raíz de estas
auditorías. Bajo Paniagua, la renovada SUNAT, conducida por
Arias, antiguo miembro del equipo de reforma de 1991, procedió
a reinstitucionalizarse y reforzar su capacidad recaudadora y
fiscalizadora, iniciando estudios de recolección de impuestos
según el tamaño de las empresas, que eventualmente condujeron a
sanciones a compañías que utilizaron y abusaron de la legislación
existente para disminuir su presión tributaria. También se
propusieron recomendaciones para el cambio de legislación
tributaria y la reducción de exoneraciones. Desafortunadamente, las
acciones de la SUNAT fueron neutralizadas por las corporaciones
y el MEF, y la reducción o eliminación de exoneraciones no fue
apoyada en el Congreso. Sin embargo, con sus acciones la SUNAT
de Arias pudo generar un debate público sobre las rentas y el poder

39
López, Sinesio. «La captura del Estado». bajolalupa.org, Lima, 2011. http://
bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-captura-
del-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162
50 El debate sobre la captura del Estado peruano

corporativo que eventualmente se convirtió en parte importante

de la agenda nacional.
En este breve periodo de 8 meses, la SUNAT investigó las
causas del declive de la recaudación y decidió auditar a Telefónica
del Perú, así como a las cinco compañías que abusaron de la ley de
fusiones. Todas ellas, a pesar de tener ganancias, pagaron poco o
nada de los impuestos acumulados a finales de los años 9040. Las
corporaciones y los gremios empresariales se resistieron a una
SUNAT proactiva. Los argumentos utilizados, amplificados por
la prensa, era que «tenía colmillos» y hacía falta «arrancárselos»,
que las exoneraciones sectoriales y las interpretaciones de los be-
neficios de la ley de fusión eran correctas, que cualquier iniciativa
de auditar las empresas sería considerada como «cambios en las
reglas del juego»; decisiones que generarían un nocivo clima de
incertidumbre y decrecimiento económico41.
Las acciones de la SUNAT activaron iniciativas de parte del
sector privado de influir en la campaña presidencial de Toledo
y el círculo personal del candidato, quien para mayo del 2011
era considerado el favorito. Toledo hizo eco de los intereses
empresariales, invocando iniciativas para corregir la «maldita
SUNAT». Días antes de la toma de mando de Alejandro Toledo,
dos de sus futuros ministros, Raúl Diez Canseco y Kuczynski,
llamaron a Arias para demandar que no audite a las compañías
eléctricas. Arias rechazó esta exigencia y la consideró como una
interferencia contra la autonomía de la SUNAT, obteniendo apoyo
presidencial para proceder con las mencionadas auditorías. Este
incidente lo reportó a un comité del Congreso42. Una vez elegido
Toledo, con un MEF dirigido por el empresario Kuczynski,

40
Ver: Arias, Luis Alberto. «La controversia tributaria derivada de la
reorganización de las empresas eléctricas privadas». Análisis Tributario, vol. XVI,
n.º 181. Lima: Asesoramiento y Análisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18.
41
El Comercio (sección Negocios), Lima, 20 de julio de 2001; 16 de julio de 2003.
42
Caretas, Lima, 23 de agosto de 2001.
Francisco Durand 51

criticaron duramente a la SUNAT. Su visión era que el Estado,

no las grandes empresas, abusaba de su poder. Adoptada esta
perspectiva, las siguientes decisiones apuntaron a detener las
acciones de la SUNAT. Apenas elegido el nuevo Presidente, Arias
fue depuesto y reemplazado por Merino, una abogada y ejecutiva
de negocios conectada a círculos conservadores. Merino moderó
las acciones de la SUNAT, concentrándose solo en los casos ya
iniciados por Arias, negándose a ampliar las investigaciones sobre
otros casos de elusión o evasión. En paralelo, el MEF anunció que
las cinco compañías tenían el derecho de reclamar un arbitraje
argumentado que se había violando los CET, designando una
comisión arbitral compuesta por abogados pro-corporativos que
terminó dándole la razón a las empresas.
Es posible argumentar que gracias a las contribuciones de
campaña, a la influencia sobre los procesos de designación de
funcionarios y al uso efectivo de la «puerta giratoria», la captura
del Estado continuó a partir del 2000. Los captores se las ingeniaron
para influenciar al MEF, la SUNAT y otras agencias reguladoras. En
materia de corrupción el Congreso, gracias a que en ese momento
era más sensible a las demandas de la sociedad civil y el interés
público, formó comisiones investigadoras que emitieron informes
críticos sobre las rentas tributarias y los crímenes corporativos.
Pero el poder Ejecutivo y el Judicial más bien desaceleraron estas
iniciativas, las enfriaron o las ignoraron, terminando en muchos
casos dándoles la razón a las empresas auditadas y frenando o
desautorizando a la SUNAT, logrado defender los «derechos
adquiridos». En este nuevo clima, los captores consiguieron
algunas victorias rápidas, pero perdieron credibilidad, ya que se
convirtieron en sujetos de investigación del Congreso y la opinión
pública. La secuencia es como sigue.
Primero, en el 2002, la comisión arbitral falló a favor de las cinco
compañías investigadas por la SUNAT. Sin embargo, el Tribunal
Fiscal sugirió que la SUNAT continuase con sus investigaciones,
52 El debate sobre la captura del Estado peruano

pues existían indicios de que las compañías evadían impuestos

deliberadamente formando pequeñas empresas con el solo
propósito de comprar otras más grandes. La SUNAT continuó
con las investigaciones iniciadas por Arias apelando al Artículo
V del Código Tributario, aunque limitando las investigaciones
a los cinco casos en lugar de expandir la pesquisa, tal como el
Congresos y algunos expertos que apoyaban a la SUNAT se lo
demandaban. Ello se consideró un retroceso.
Segundo, la decisión de no ampliar las investigaciones indicaba
un grado alto de influencia empresarial, sobre todo al considerar
que una comisión del Congreso reportó que 1500 compañías
que se fusionaron y utilizaron la ley de fusión provocaron una
pérdida fiscal de S/. 140 mil millones. El Congreso demandó
una investigación. La SUNAT y el MEF de Kuczynski emitieron
deliberadamente un informe basado en muestras, en lugar de
realizar un estudio de carácter general, y lo mantuvieron en
secreto por largo tiempo, evitando de ese modo una mejor y mayor
fiscalización, limitando la rendición de cuentas.
Tercero, y más importante, el MEF tomó la iniciativa de pre-
venir que la SUNAT cobrara impuestos impagos cuando luego de
la autorización del Tribunal Fiscal usó el Artículo V. En el 2003,
Kuczynski, de vuelta en el MEF, creó la Defensoría del Contribu-
yente con la intención de que las corporaciones pudieran apelar las
acciones de la SUNAT, limitando los poderes de esa institución e
interfiriendo abiertamente con su autonomía43. La Defensoría del
Contribuyente falló a favor de las cinco corporaciones y bloqueó
cualquier acción futura en las cortes. Debe señalarse que el MEF
ignoró una votación del Congreso del 10 de julio del 2001, en donde
se acordó que la ley de fusiones era inconstitucional.
Cuarto, las exoneraciones continuaron mayormente inalterables
al igual que las propuestas de un impuesto especial a las

43
Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2006.
Francisco Durand 53

sobreganancias mineras. Ni el congreso ni el MEF, a pesar de

contar con autorización para emitir decretos ejecutivos en materia
tributaria, fueron capaces de eliminar la mayoría de exoneraciones.
En agosto del 2006, por ejemplo, bajo la presidencia de García,
el MEF tuvo el poder, pero le faltó la voluntad para introducir
cambios. Solo la región amazónica perdió los subsidios –una
decisión que provocó movimientos regionales violentos–, mientras
que los sectores económicos y las corporaciones permanecieron
intactas, y continuaron disfrutando de sus rentas. El nuevo
ministro del MEF, Carranza, siguió con la tradición del Estado
capturado establecida en 1990, al igual que el presidente Humala
al nombrar a Castilla apenas llegado al gobierno.
Sin embargo, la democratización tuvo algunos beneficios. A
pesar de las continuas victorias empresariales, el país fue testigo de
un debate más abierto sobre las políticas económicas y la tributación.
Las comisiones investigadoras del Congreso entre el 2000 y el 2002
hicieron un importante aporte haciendo públicos numerosos
documentos y testimonios, trabajo que junto al de académicos
independientes y periodistas especializados en materia económica,
permitieron elevar el debate público. Los medios de comunicación
jugaron un papel limitado, reportando única o principalmente
los casos que se hicieron públicos y adoptando generalmente
una postura pro-empresarial. El sistema vertical de rendición
de cuentas también tuvo un limitado rol, principalmente por las
dificultades que tuvieron los funcionarios opuestos a las rentas
para tener acceso a la prensa y brindar puntos de vista alternativos.
En este contexto, los movimientos sociales emergieron con
mayor fuerza, intensificándose particularmente en los casos de
enclaves mineros y en las regiones. Desde el año 2000, pueblos
y grupos sociales se comenzaron a movilizar para demandar
recursos que llegaban de manera tardía o limitada, debido a
una disminución en la asignación de recursos atribuida a una
reducción de los ingresos percibidos por contribuciones fiscales.
54 El debate sobre la captura del Estado peruano

Las protestas se convirtieron en un fenómeno recurrente del

proceso político, incorporando en sus agendas temas como la lucha
contra la corrupción, la baja calidad institucional del Estado y los
privilegios corporativos.
Sin embargo, otra consecuencia importante fue la pérdida
reputacional sufrida por las corporaciones y, en mayor medida,
el aumento del consenso que existe en que «quienes pierden las
elecciones ganan los gobiernos», reforzado en el hecho que gobierno
tras gobierno se reproduce el fenómeno de la captura del Estado,
imagen que se ha hecho más fuerte con las elecciones de García el
2006, quien mantuvo posiciones de centro izquierda en el pasado,
y de Humala en el 2012, quien adoptó posiciones críticas al poder
corporativo cuando era candidato44. En este contexto, la reputación
del sector privado y la legitimidad de las empresas fueron
afectadas negativamente, al mismo tiempo que los movimientos
sociales son más persistentes y violentos.

Conclusiones
Las consecuencias de la captura del Estado, sea en la modalidad
extrema o la moderada, a pesar de la dificultad de documentarla
empíricamente, son evidentes. El estudio del caso peruano
sugiere que tanto las «buenas» como las «malas» redes se apoyan
mutuamente y tienen ambas, a pesar de sus diferencias, peso e
importancia, de tal manera que un enfoque crítico tiene mayor
valor explicativo al considerar la captura como un fenómeno más
amplio que va más allá de la corrupción.
Una lección importante es que la democracia, a pesar de sus
limitaciones, contribuye a mantener controladas a las «malas redes»,
a balancear las fuerzas políticas y a la pugna por elevar los niveles

44
López, Sinesio. «La captura del Estado». bajolalupa.org, Lima, 2011. http://
bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-captura-
del-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162
Francisco Durand 55

de rendición de cuentas horizontales y verticales, especialmente

luego de episodios autoritarios. El problema es que al mismo
tiempo la democracia se ha vuelto particularmente vulnerable a la
influencia de los intereses económicos y ha probado ser ineficaz en
controlar la captura del Estado, y menos en enfrentar uno de sus
factores causales: la creciente concentración del poder económico
en manos de gigantescas corporaciones. Lo mismo sucede con la
prensa, incluso con mayor intensidad, que está cada vez más ligada
a los grandes anunciantes y más concentrada económicamente.
Cabe remarcar que en los dos modos de captura discutidos
en este trabajo no se observan señales de mejora en la calidad
del gobierno. Una posible razón es que los captores tienden a
prevenir reformas institucionales para defender sus rentas. Las
corporaciones prefieren un Estado débil y empírico, a uno fuerte
y profesional, dado que esa debilidad les permite cumplir con sus
metas de lucro en el corto plazo, pero les complica el manejo del
largo plazo en tanto la falta de un «buen gobierno» se convierte
en otra causal de descontento social y la reputación de la gran
empresa declina.
En suma, bajo las condiciones de un Estado capturado, el
gobierno, los empresarios y la sociedad pagan un alto precio en
el largo plazo: en primer lugar, al reducirse la recaudación de
impuestos de las firmas más solventes (una recaudación más baja
previene una distribución de riqueza más justa); en segundo lugar,
por la reducción del financiamiento de políticas sociales a nivel
local y regional (en tanto los gobiernos regionales y municipales
dependen de un porcentaje del impuesto a la renta), producto de
la menor recaudación de impuestos corporativos o de sectores
económicos importantes; en tercer lugar, por la degradación (bajo
la modalidad extrema) o el no desarrollo (bajo la modalidad mode-
rada) de la rendición de cuentas –horizontal y vertical–, mientras
que se activan los mecanismos de defensa que protegen las rentas
corporativas; y en cuarto lugar, por la percepción de la existencia
56 El debate sobre la captura del Estado peruano

de élites económicas privilegiadas en tanto el clima político se

vuelve más polarizado.
Para corregir estas tendencias interrelacionadas se necesita
actuar a varios niveles. La clave está en la sociedad civil, que
puede jugar un rol si las ONG independientes y las universi-
dades empiezan a discutir la naturaleza y las consecuencias de
la captura del Estado, modificando o evitando dicha captura al
desarrollar un genuino sistema de representación de intereses que
se expresa políticamente en gobiernos independientes del poder
económico y burocracias de mayor nivel, así como actuando con
mayor transparencia.