1.

TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1.LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La polémica del carácter de la administración pública como arte o ciencia es un debate que
aún prevalece y que ha generado posiciones extremas que: 1) la identifican como un arte
elevado; 2) la reconocen sólo como una profesión; y 3) la estudian como una ciencia en
gestación y desarrollo. Algunos autores sostienen que no puede existir una teoría de la
Administración Pública, porque no tiene el alcance teórico para sustentarse como tal; mucho
menos es posible sustentar principios generales aplicables a la Administración Pública, cada
país es un caso distinto, por lo tanto, no se puede generalizar.

Una definición propia de Mosher y Cimmino, es muy clara al establecer que “En cuanto tal,
la actividad administrativa es más bien un arte que una ciencia: el arte de dar expresión y
contenido dinámico a este gran número de fuerzas y de presiones, de necesidades y de
exigencias colectivas que aparecen en toda organización”.

Por otra parte, autores como Omar Guerrero, Bonnin y otros más, defienden a la
administración pública, como una ciencia, como una ciencia social que posee un objeto de
estudio y que es susceptible de ser estudiada científicamente para generar ciencia que
beneficie a la población, que es su fin último.

En concreto, la administración pública es la disciplina que estudia al Estado, desde el ángulo

de su actividad en el seno de la sociedad. (Stein, 1897). No estudia al Estado en general, sino
al Estado Administrativo, estudia sus problemas. Al hablar del Estado administrativo, nos
referimos a la parte práctica del Estado, a la ejecución propiamente de las políticas, planes,
proyectos públicos. El Estado administrativo es el objeto de estudio de la ciencia de la
administración pública.

La ciencia de la administración pública:

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 a. Estudia la actividad del Estado en la sociedad, cuando tal actividad se encamina a
crear las condiciones de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella
sus propias fuerzas.
b. Tiene a su cargo la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los
bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona,
sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público (Bonnin, 1809: 59).

El principal mérito de la ciencia de la administración pública es haber abierto un campo a la

investigación en ciencias sociales: LA GESTIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS,
MEDIANTE LA RELACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD.

La postura de quienes estudian la administración pública debiera dirigirse a estudiarla como

una ciencia que tiene método y que se propone abordar y resolver problemas de la estructura,
funcionamiento y resultados de las instituciones gubernamentales para el logro de resultados
que benefician a la sociedad.

1.2.EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
Este apartado está fundamentado básicamente en el documento del autor Sánchez Gonzáles,
por lo que aquí se plantean generales y el alumno deberá dirigirse al documento para
profundizar sobre cada uno de las primeras civilizaciones y los grandes imperios que se
desarrollaron en el mundo antiguo y que se analizan las distintas manifestaciones de acciones
de administración pública.

Es importante destacar que cada uno de los distintos grupos humanos analizados,
fundamentan sus precarias o bien cimentadas funciones de administración pública, de
acuerdo con el contexto histórico y sus relaciones con otros grupos humanos que les tocó
vivir en la época; por lo que su tipo y nivel de gestión pública está directamente vinculada a
esos elementos.

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Como se ha dicho con anterioridad, el análisis histórico es determinante para definir el lugar
que le ha correspondido a la administración pública y mostrar que tiene identidad, existencia
propia y autonomía. Según Sánchez González, inicia como un arte oculto para los gobernados
y a la cual solo tienen derecho los que gobiernan.

1.2.1. EN LAS PRIMERAS CIVILIZACIONES

Previo a leer este apartado del documento, los invito a que vean este video, que nos da
inducción respecto al tema que abordaremos, aunque habla de la administración en general,
nos brinda elementos de la administración pública. Les invito a copiar el enlace y pegarlo en
youtube para que lo puedan ver:

https://www.youtube.com/watch?v=1tlAV6tSUd8

Después de ver el video, revisaremos lo que José Juan Gonzáles nos explica sobre estos
primeros grupos humanos y su vinculación con el Estado, el Gobierno y la Administración
pública.

Para José Juan Sánchez, los primeros indicios de una administración pública muy
rudimentaria se pueden envidenciar en las primeras civilizaciones, entre ellas los Sumerios,
Hititas, Asirios, Caldeos y Persas.

Sumerios:
Como grupos humanos organizados, son los iniciadores de la historia y por lo mismo los
primeros a los que se les atribuyen contribuciones considerables en la agricultura,
matemáticas, ciencia, ingeniería, gobierno, derecho y literatura.

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En lo que compete a su organización, las ciudades sumerias formaban comunidades
independientes organizadas como pequeñas ciudades-estado. En el centro de cada una de
estas ciudades se encontraba el templo, desde el cual se administraba la ciudad bajo la
dirección del llamado patesí, que era como príncipe y sacerdote asociado, realizaba la
voluntad del Dios al que estaba dedicada la ciudad y la tierra. En lo que respecta al Gobierno,
lo dirigía el patesí con una serie de dioses menores o sirvientes divinos que actuaban como
supervisores.

Debido a que se instalaron en un territorio fijo tuvieron que realizar obras de desagüe, riego,
caminos, etc., lo que requirió de personas que se dedicaran a eso. Con la idea de ir resolviendo
los problemas prácticos, se dividió el trabajo, se especializaron en alguna rama de los oficios
y sin saberlo estaban haciendo administración.

Hititas:
En el segundo milenio antes de Cristo (A de C), existieron los reyes hititas, que ejercían las
facultades normales de la dignidad real y sus principales funciones eran:
✓ Comandante supremo del ejército
✓ Autoridad judicial mayor
✓ Jefe sacerdotal
Con estas funciones tenían la máxima responsabilidad del Estado, aunque delegaban sus
deberes judiciales a algunos subordinados, sin embargo, tenían el control total de las
funciones financieras, militares y religiosas. En este sentido, la administración era
centralizada y debía ser fuerte para avanzar en los territorios de los que se apoderaban.

En las localidades hititas había consejos de ancianos del pueblo, siempre controlados por de
manera centralizada. Cuando conquistaban un territorio, el rey encomendaba la gestión a un
hijo. Tenía funciones de brindar justicia, nombrar sacerdotes y supervisar los asuntos
religiosos.

Asirios:

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Eran pueblos extremadamente guerreros, cuya función era conquistar y apropiarse de
territorios. El Estado asirio era una máquina militar extensa administrada de forma
centralizada por la oficina de negocios del rey. Uno de sus mayores aportes fue mostrar cómo
con buenas comunicaciones se podía unificar a los pueblos establecidos en áreas extensas.
Se mantenía un control riguroso de los asuntos internos, ejemplo el cumplimiento de las leyes
en temas de propiedad y el matrimonio. Por lo fuerte de su maquinaria guerrera, su
maquinaria administrativa también era fuerte, todo con el propósito de mantener el poderío
militar.

Caldeos:
Los caldeos dominaron por un tiempo Babilonia y realizaron enormes contribuciones a la
ciencia, por ejemplo, fundaron la ciencia de la astronomía mediante la observación
permanente del cielo. Utilizaron métodos administrativos antiguos, ya que sus escribanos
empleaban un viejo estilo de escritura y de expresión oral y con estos elementos se ha podido
verificar su forma particular de organización político-administrativa que les permitió
prevalecer como una civilización fuerte.

Persas:
Ciro, que fue el príncipe de la pequeña tribu persa, fue un genio militar y al mismo tiempo
tenía enormes aptitudes para la administración, lo que le permitió ampliar su poderío. Al
igual que otras civilizaciones, su poder militar era fundamental, él aplicó el consenso, la
negociación para realizar alianzas y que tuviera tratamiento justo con otros pueblos. Uno de
sus avances es que no solamente estaba enfocado en lo religioso y militar, sino también
enfocado en la economía y en atender las necesidades de los trabajadores.

En los persas se creó la figura del sátrapa o “protector del reino”, que eran seleccionados de
la familia real o de la nobleza persa. Cada sátrapa tenía un secretario que supervisaba sus
actividades y actuaba como una vinculación entre él y el gobierno central. Había también un
cuerpo de inspectores que controlaban las provincias y reportaban directamente al rey.

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Como conclusión, en estos primeros grupos humanos, “el patesí como príncipe y sacerdote
de los sumerios; el consejo de ancianos que apoyaban al rey hitita, los escribanos con los
asirios y caldeos, así como el sátrapa como protector del reino y los inspectores persas, se
muestra el grado de importancia que le daban a los funcionarios en las labores del reino y el
apoyo que daban a sus gobernados en tareas que era necesario delegar.

1.2.2. EN LOS GRANDES IMPERIOS

En las primeras civilizaciones vemos indicios de administración, pero ya en los grandes
imperios, hay un mayor grado de especialización y complejidad en las actividades que los
gobiernos debía realizar para alcanzar su grandeza y permanencia.

Veamos algunos.

Egipto:
Una de las características particulares de su gobierno fue la estabilidad y particularmente la
continuidad del gobierno del faraón, aun estando bajo el dominio extranjero. La ley del rey
egipcio estaba basada en la religión y encarnada consistentemente en un absolutismo que,
aunque en general era benévolo, no daba lugar a la democracia. La iglesia y el Estado eran
una sola cosa, no había distinción entre una y otra.

En un principio el faraón era gran sacerdote, rey, administrador supremo, juez supremo,
comandante de guerra supremo, tesorero supremo y director de toda propiedad; todo reunido
en un solo cargo. Sin embargo, conforme el reino fue creciendo, hubo la necesidad practica
de delegar responsabilidades administrativas. Al principio estas facultades se delegaron en
parientes y nobles, pero con la creciente especialización de las funciones y la expansión de
los oficios, se hizo necesario introducir a otros funcionarios dentro del campo de la
administración. Desde los inicios del imperio se fue notando una especie de burocracia que
fue creciendo, mientras más crecía el imperio.

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Desde el inicio del imperio, el faraón nombró a una persona con el cargo de visir, que era el
funcionario que estuvo siempre por debajo del faraón, era un hombre con cualidades y
experiencia, que le correspondía realizar tareas delegadas por el faraón. El visir podía ser
poderoso, pero si no tenía resultados o los mismos eran negativos, cargaba con toda la
responsabilidad, tenía un cargo político, pero siempre controlado y supervisado por el faraón.
Tenía la autoridad ejecutiva.

Había también un grupo de escribanos, asistidos por un grupo de técnicos y artesanos, con
funciones ejecutivas y administrativas.

Las esferas de la administración pública del imperio egipcio fueron:

1. La corte y familia real, que administraba el Estado, los servicios de aprovisionamiento
y la organización ceremonial religiosa.
2. La máquina productiva de la nación que requería de una planeación estatal extensiva
en la esfera de la ingeniería hidráulica.
3. El servicio del culto a la muerte, en donde se construyeron las colosales pirámides y
edificaciones.
4. Los gobiernos locales con funciones ejecutivas.
5. La conducción de las relaciones con el exterior, que incluían funciones diplomáticas
y de imposición, dependiendo del tipo de relación.

Grecia:
Sin una diferencia sustancial a los egipcios, la ciudad-Estado griega tenía un rey, una serie
de virreyes o nobles y un sistema de castas. El rey tenía un consejo al que le consultaba sus
decisiones y las anunciaba al pueblo en el Ágora.

De sus dos principales ciudades: Atenas y Esparta, en gobierno de Atenas es del que más se
conoce. Su administración se basaba en 4 tribus, cada una divida en tres fratrias y sus propios
funcionarios. Conforme creció el reino se dividieron en varios grupos, todos estos con una
estructura, sobre todo organizada en función de la marina.

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En su escrito la Política, Aristóteles divide los cargos públicos en Grecia, en dos niveles:
Un primer nivel que incluía: i) los cargos de control general de las oficinas públicas y
responsables de convocar e introducir asuntos a la Asamblea; ii) los generales o comandantes,
que eran responsables de la seguridad de la ciudad y la inspección e instrucción de ciudadanos
en esos temas; iii) los funcionarios financieros, encargados de las cuentas, entre ellos
auditores, contadores, examinadores o abogados del fisco.
Un segundo nivel, en el que había seis cargos: los encargados de cuidar mercados,
supervisores de contratos y mantenimiento del orden; los superintendentes de la ciudad, que
vigilaban las propiedades públicas y privadas en el centro de la ciudad; los inspectores
rurales, que hacían funciones de guardabosques; los receptores de cuentas o tesoreros; los
registradores de contratos privados y decisiones de la corte y finalmente los ejecutores de las
sentencias.

Roma:
Un gran avance en este espacio fue la introducción del alfabeto y la escritura, así como el uso
del papiro, lo que permitió los registros y transmisión de mensajes. En los inicios del imperio,
las funciones eran básicas: la seguridad y la buena conducción de la ciudad; sin embargo,
con el crecimiento, fue necesario incluir más funciones administrativas y más personas
responsables de la ejecución. En cada uno de los distintos períodos del imperio se
organizaron, siempre con la visión de la dirección religiosa, militar y financiera.

Según indica Omar Guerrero en el libro de José Juan Sánchez, en el período romano es donde
se inicia el estudio de temas vinculados a la administración. Había carreras superiores e
inferiores, las primeras eran las carreras senatoriales y ecuestres y las segundas eran la carrera
civil y militar. Esta división de estudios y los estudios en sí mismos, permitieron la
especialización en la carrera administrativa. Con el avance de los estudios de estos temas,
las carreras se fueron diversificando y se crean por primera vez en la historia, las escuelas
para la formación de servidores públicos: la Ministeria Litterata, dedicada a la formación de
cultura en general, dividida en Escuela de Oficinistas y Escuela de Exceptores; y la Ministeria
Ilitteratta, reservada para el adiestramiento del personal subalterno.

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Otro tema innovador en los romanos fue el tabulador del suelo, esto le daba la jerarquía al
funcionario en la sociedad. Además, funcionaba un escalafón por antigüedad y pensiones por
retiro.

Se considera a la administración pública del imperio romano, el mayor nivel de desarrollo

administrativo alcanzado en la antigüedad por la humanidad y la base de la construcción de
la maquinaria administrativa del Estado moderno.

Cabe mencionar a otros imperios, como el Chino, el Islam, el Indio, el Bizancio, el Otomano,
cada uno de ellos con distintos nombres de los funcionarios y niveles jerárquicos, pero todos
dando énfasis a la parte militar, religiosa y financiera de la ciudad-Estado.

En conclusión, tanto en las primeras civilizaciones, como en los imperios se puede evidenciar
rasgos muy parecidos en relación a las funciones de gobierno, las cuales estaban dirigidas
por una sola persona, con el poder absoluto y la concentración de la dirección política,
religiosa, militar y financiera. Conforme se fue necesitando y a partir del crecimiento de las
ciudades, fue necesario ir delegando funciones, no a cualquier persona, sino en primera
instancia a los hijos, a los nobles cercanos y a los fieles a los que ostentaban el poder, tal es
el caso del visir, que se conoce en varios de los imperios, como un funcionario de alto nivel,
cercano al rey, pero no con todos los poderes. O un consejo de ancianos o personajes
importantes, que recomendaban, custodiaban, proponían, pero no tenían el poder absoluto.

Ese es el recorrido histórico de estos primeros grupos humanos y el origen de la

administración pública, que, aunque no tenía ese nombre, las funciones las realizaba.

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