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CAPÍTULO I

DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE SALUD

DE ARGENTINA
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INTRODUCCIÓN

Para hablar de Sistemas de Salud, antes hay que aclarar el concepto de

“Sistema”: es la determinación en un lugar del espacio de una serie de actores o
elementos interrelacionados entre sí, que expresan cierto grado de dinamismo o
intercambio, generando las condiciones necesarias de la oferta para garantizar a
la demanda una respuesta equitativa con el objetivo final de incrementar y
proteger la salud de la población.
Un sistema de salud tiene funciones determinadas por sus componentes que
deciden las acciones o actividades, estrechamente ligadas con los objetivos, que
indudablemente, debería ser la SALUD.
Salud, más allá del sentido etimológico, representa la expresión de dos objetivos:
a) respuesta a la demanda; b) proporcionar equidad, que sea distributiva.
Para cumplir con estos objetivos, es necesario que se cumplan ciertos requisitos:
Eficacia, efectividad y Calidad. Todo está emparentado con conceptos como
cobertura y financiamiento, que a su vez determinan la generación de recursos.
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REPÚBLICA ARGENTINA

La República Argentina ocupa el extremo meridional de América del Sur. Tiene

una extensión de más de 3,7 millones de Km2, de los que 2,8 están en el
continente y el resto, 964.000 Km2 en el sector antártico. Sus 3.700 Km de
longitud se extienden desde los 22º hasta los 55º de latitud. Limita con Uruguay,
Brasil, Paraguay, Bolivia y Chile con un perímetro de 9.376 Km.
El nombre Argentina proviene del latín “Argentum” que significa plata. El origen de
esta denominación se remonta a los viajes de los primeros conquistadores
españoles al Río de la Plata y al hallazgo de ese metal precioso. Desde 1860, el
nombre de República Argentina es la denominación oficial del país.

Contexto socioeconómico político y demográfico:

La Rca Argentina es un estado democrático que ha adoptado para su gobierno la
forma federal, en virtud de la cual las provincias conservan todo el poder no
delegado expresamente al gobierno central.
La Constitución Nacional es la Ley Suprema y toda legislación debe sujetarse a
sus disposiciones. En 1993 la Convención Constituyente llevó a cabo la reforma
de la Constitución.
Está integrada por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Población: 37.944.000 de personas
Población (hombres): 18.612.000
Población (mujeres): 19.332.000
Proporción de población urbana: 88,5
Tasa global de fecundidad (Mujeres): 2,4
Esperanza de vida al nacer: 73,8
Esperanza de vida al nacer (Hombres): 70,6
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Esperanza de vida al nacer (Mujeres): 77,7

Indicadores Socioeconómicos
Tasa de alfabetización: 97
Tasa de alfabetización (Hombres): 97
Tasa de alfabetización (Mujeres): 97
Ingreso Nacional Bruto (INB) per càpita: 12.050
Crecimiento medio anual del producto bruto interno(PBI): -0,5

Indicadores de Mortalidad:
Tasa de mortalidad infantil reportada (menores de 1 año): 16,6
Tasa de mortalidad infantil( menores de 5 años): 23,2
Tasa de mortalidad materna reportada (Mujeres): 35
Proporción de defunciones registradas por enfermedades infecciosas intestinales
(enfermedades diarreicas agudas- EDA) (menores de 5 años) 3
Proporción anual de defunciones registradas por infecciones agudas (IRA)
(menores de 5 años): 5
Tasa de mortalidad por enfermedades transmisibles: 61,8
Tasa estimada de mortalidad por enfermedades del aparato circulatorio: 312,3
Tasa estimada de mortalidad por neoplasias: 159,7
Tasa estimada de mortalidad por causas externas: 54

Indicadores de Morbilidad:
Prevalencia de bajo peso al nacer:….
Número anual de casos de sarampión: -
Número anual de casos confirmados de tuberculosis: 11.767
Número anual de casos registrados de SIDA : 1.553

Indicadores de recursos, acceso y cobertura:

Proporción de población con acceso a servicios de agua potable: 78,6
Proporción de población inmunizada contra poliomielitis (menores de 1 año): 85
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Proporción de población inmunizada contra difteria, pertussis y tétanos (menores

de 1 año) :80
Proporción de población inmunizada contra tuberculosis (menores de 1 año): 100
Proporción de partos atendidos por personal capacitado (Mujeres): 97,9
Razón de médicos por 10.000 habitantes: 26,8
Gasto nacional en salud por año como proporción del PBI: 9,10
Gasto público en salud por año como proporción del gasto nacional en salud: 54

Servicios de Salud

En la Argentina podemos identificar tres modelos: el público, con financiación y

provisión públicas; el de seguridad social (sistema de obras sociales), y el sistema
de seguro voluntario prepago, que se organiza según los cálculos de riesgo
actuarial.

El sistema de servicios de salud en su conjunto está orientado a la atención

médica reparadora de la enfermedad y centrada en la institución hospitalaria.

El sistema en general resulta de la coexistencia de tres subsistemas particulares:

el público, el llamado de Obras Sociales y el privado. Esta conformación especial
del sector le imprime al área de la salud una lógica peculiar puesto que implica la
coexistencia desarticulada de cada uno de estos subsistemas que difieren
respecto a su población objetivo, los servicios que brindan y el origen de los
recursos con que cuentan.

La Argentina se distinguió durante muchos años por la eficiencia y calidad de su

sistema de salud, pero hace ya largo tiempo que el área ve disminuidas sus
capacidades y enfrenta problemas cada vez más importantes. En las últimas
décadas, el sistema público, que está integrado por los hospitales públicos y los
centros de atención primaria de la salud que funcionan bajo la coordinación de
Ministerios y Secretarías de la Salud de las diferentes jurisdicciones (nacional,
provincial o municipal) y que presta servicios de provisión gratuita, sufrió un gran
deterioro. A su vez, esta situación actuó como disparador de un crecimiento
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expansivo del sistema de seguridad social (Obras Sociales) que se convirtió en

el principal proveedor de servicios hasta que sus problemas se agudizaron en el
transcurso de la década de los ochenta como consecuencia de múltiples factores:
entre ellos, la pérdida de recursos y la debilidad institucional. Sin embargo, un
elemento aún más importante que influyó en la crisis de las Obras Sociales se
desprende del creciente proceso internacional de tercerización del trabajo y la
consiguiente pérdida de peso de los sindicatos. En la Argentina, este problema se
hizo visible aunque no se profundizó como era esperable suponer puesto que, aún
ante el incremento cada vez mayor del empleo informal y la consecuente pérdida
de los aportes obligatorios de los trabajadores (que se ligaban a su condición de
trabajadores formales), no se debilitó en igual medida, la cantidad de usuarios de
las Obras Sociales. Se observa que entre 1991 y 1997 la población que contaba
únicamente con seguro de OS aumentó de 40,3% a 50,2%. Esto se explica por la
paralela baja de la población que contaba simultáneamente con Prepagas y OS,
que descendió de 13,9% a 4,2%. En efecto, la mayoría de la población Argentina
(62,3%) aún cuenta con cobertura de algún sistema de salud, sea este de OS o de
Prepaga. La explicación se encuentra en el carácter fragmentado del sistema de
salud argentino que permite que algunas personas cuenten con más de una Obra
Social ya sea porque tienen más de un empleo o porque cuentan con la cobertura
de la Obra Social de sus cónyuges. Por otra parte, la mitad de los beneficiarios de
los planes voluntarios de mutuales y Prepagas suelen tener también Obra Social.
Esto explica, en parte, que un crecimiento significativo del desempleo (como el
registrado durante la década de los años noventa) no haya repercutido linealmente
sobre la cobertura de la seguridad social. La doble cobertura ha funcionado como
mecanismo "amortiguador" del impacto del desempleo sobre la demanda de
seguridad social. Por último, un efecto que también se ha registrado es el
incremento de los beneficiarios por cada titular aportante. Este es un mecanismo
de supervivencia que utilizan algunos sectores carenciados que buscan extender
la cobertura de aquellas personas que aún cuentan con algún tipo de protección
de Obra Social, hacia los familiares que han quedado excluidos del mercado
laboral formal (Tobar, 2001). Asimismo, la progresiva crisis fiscal afectó
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indirectamente al subsistema de seguridad social debido, entre otras cosas, a las

débiles condiciones macroeconómicas existentes.

Radiografía del gasto en salud (jul /08)1

El 45% de los habitantes tiene cobertura de obra social; un 8,3% contrata
servicios de medicina prepaga o mutuales y un 8% está afiliado al Pami. El resto
no tiene protección médica. Este año, el sector de la salud facturaría unos 65.000
millones de pesos.
Mientras lo que ha dado en llamarse "el mercado de la salud" crece en su
movimiento económico –representó un 6,6% del PBI y facturó $51.730.359 en
2007– y cuando la oferta privada tienta a los sectores de mayores ingresos, el
40% de la población argentina no tiene cobertura médica.

En el país actualmente hay 16 millones de personas que no acceden al sistema de

las obras sociales, mucho menos al privado, y dependen de la atención pública
que les toque en suerte, lo que depende habitualmente de la zona en la cual
residan.

"En el interior hay también un gran público cautivo en las obras sociales
provinciales, en las que los beneficiarios no tienen la posibilidad de cambiar por
otra, como se hace a nivel nacional, y no recibe buena atención.
El sistema de las obras sociales es el que más peso tiene en el conjunto: facturó
en 2007 $16.208.000 que superarían los 20 millones este año, un 31 % del total.
Las obras sociales nacionales reúnen a un 32,4 % de la población y las
provinciales, a un 15%. En total contienen 20,3 millones de personas y tuvo el
gasto per cápita más bajo: $ 799 anuales, lo que hablaría de un buen rendimiento
de recursos.
El ex ministro de Salud y dos veces diputado nacional, Aldo Neri, médico
especialista en Salud Pública, considera que "algo más de la mitad de la población

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Anahí Abeledo | ESPECIAL PARA CLARIN 15/07/08
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carece de cobertura adecuada y que las desigualdades fueron creciendo tanto que
hoy ya es muy difícil plantear soluciones.
Antes el sistema de obras sociales imponía solidaridades de grupo, hoy no es así
porque los sindicatos tienen cada vez más convenios con las empresas de
medicina prepagas, con lo cual desfinancian y empobrecen el sistema para los
sectores que ganan menos en el mismo gremio, porque no son aceptados por
mejores obras sociales o tienen que pagar aparte. También hay muchos
autónomos y monotributistas que, aun ganando bien, sólo acceden a un servicio
muy básico. Lo que ha cambiado es el mercado laboral en el mundo".
El Pami es uno de los organismos financiadores que más gasta: en 2007 invirtió
$4.480.000 para la atención de 3.170.902 personas. Por su parte, las empresas de
medicina prepaga y las mutuales facturaron $6.119.411 para atender a 3.305.360
personas.

Lejos de dar respuestas, los números plantean preguntas por sí mismos: las
prepagas y mutuales dispusieron $1.851 per cápita y el Pami $1.413, mientras que
el promedio general fue $1.213.

En el año 2002 la crisis dejó a 3,5 millones de personas sin cobertura según el
estudio (sumaron 17.108.000 contra 13.924.000 del 2001), fundamentalmente por
la pérdida de trabajo y de las obras sociales, pero este subsector fue el que más
se recuperó.
No sucedió lo mismo con las empresas de medicina prepaga. En 2001, tenían
estos servicios 3.794.197 personas, un millón de los cuales no pudo seguir
pagándolos; en 2003, sólo 2.808.499 los mantenían. Y aunque la economía se
reactivó, este segmento no volvió a recuperar a su público: en 2007, aun con el
aumento poblacional, tenían contratos con prepagas 3.305.360 personas, menos
que 6 años atrás.

El subsistema público
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Cuyos recursos provienen del sistema impositivo, provee servicios de salud de

forma gratuita a través deEste subsector una red de hospitales públicos y centros
de salud, supuestamente, a toda la población. En los hechos, abarca
aproximadamente al 30% de la misma, en su mayoría a grupos sociales de bajos
ingresos. La distribución geográfica de sus servicios es muy amplia y tiene
presencia en las zonas consideradas no rentables por el sector privado. No
obstante, la población que se comporta como demanda natural de este subsector,
es la que carece de cobertura de alguno de los otros dos subsectores. Según
datos de la Encuesta de Desarrollo Social (1997), se estima que la población que
accede sólo aen adelante, EDS los servicios del salud de este subsector, se
constituye en poco más de un tercio de la población (13,4 millones de personas).
Se observa que el 62,3% de la población posee algún tipo de cobertura social y
que el 37.6% solamente utiliza el hospital público.

Asimismo, la representación de los establecimientos del sector público dentro del

total de los establecimientos de los diferentes subsectores, ha ido disminuyendo a
lo largo del tiempo. Sin embargo, en términos absolutos, se observó un aumento
de las instituciones entre 1969 y 1995. A su vez, hay en el país más de mil
doscientos establecimientos públicos con internación, la mayoría de los cuáles son
hospitales. La mayor parte de ellos son provinciales y sólo una mínima proporción
depende del nivel nacional. Por otra parte, si se tiene en cuenta la "capacidad
instalada" del subsistema, considerando como indicador la cantidad de camas
disponibles, vemos que el sector público es proporcionalmente el mejor
posicionado.

En las últimas décadas, se ha visto reforzada la importancia de los Ministerios y

Secretarías de Salud provinciales, los cuales como producto de un progresivo
proceso de transferencia de establecimientos, han tenido que ir haciéndose cargo
de muchos de los hospitales públicos nacionales. Ahora bien, teniendo en cuenta
que las provincias cuentan con autonomía respecto a las decisiones sanitarias en
sus jurisdicciones, el poder de decisión del MS de la Nación se ha visto acotado.
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El subsistema de Obras Sociales

El sistema de Obras Sociales en nuestro país, se consolidó como tal en 1970, bajo
el gobierno autoritario del general Onganía, a través de la Ley 18.610. Aunque
estas existían desde mucho antes la modalidad que asumían no era la que hoy
conocemos. Las Obras Sociales durante las décadas del 50 y del 60 formaban un
conjunto heterogéneo, con regímenes extremadamente variados de prestaciones,
brindadas solo en parte a través de servicios propios. Está conformado por
instituciones que cubren las contingencias de salud y proveen infraestructura de
turismo y asistencia social a los trabajadores en relación de dependencia (sobre
todo a partir de Obras Sociales sindicales) y a los jubilados del régimen nacional
de previsión social a través del Programa de Asistencia Médico Integral (PAMI).
Este subsector se constituye como un seguro social para la protección de los
trabajadores asalariados (y sus familiares directos) cuyo aporte es obligatorio y se
realiza a través de las contribuciones tanto del empleador como del empleado.
Pese a la existencia de un gran número de instituciones, los beneficiarios y
recursos se concentran en un número relativamente reducido, influyendo así en la
inviabilidad financiera de muchas de ellas. En efecto, aunque el sistema de seguro
social de salud en Argentina está altamente descentralizado y existen muchas OS,
esto no implica que existan simultáneamente, altos niveles de concentración de la
oferta. Sobre un total de 290 entidades, excluyendo el PAMI, las primeras 20
Obras Sociales del ranking nuclean el 65,7% de los beneficiarios totales, y entre
ellas las 10 primeras entidades absorben el 51, 52% de la población total. Las
Obras Sociales de régimen nacional, más de 300 instituciones a comienzos de la
década del ´90, son los agentes centrales del seguro de salud, dan cobertura al
50,2% de la población con seguro obligatorio y se encuentran bajo la dirección y
coordinación de la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) desde 1996
(Decreto 446/00). Las Obras Sociales provinciales son 23 instituciones que
otorgan cobertura a un 29,41% de esta población, fundamentalmente empleados
del sector público provincial y sus dependientes. La fuente de financiamiento está
constituida por contribuciones de empleados y empleadores vinculadas a los
ingresos que en las Obras Sociales de régimen nacional se establecieron en un
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8% de la nómina salarial (luego modificadas) y, en el caso de las provinciales,

varían entre el 7 y el 12,5%. Es importante resaltar que este subsistema se
terminó de consolidar como tal cuando en 1970 se extendió de manera obligatoria
a toda la población trabajadora y a los jubilados y pensionados. El sistema en
general ha girado fundamentalmente alrededor del subsistema de Obras Sociales,
que ha sido dependiente de los cambios políticos y del mercado laboral ocurridos
en los últimos cuarenta años. El desarrollo del seguro social bajo jurisdicción
sindical desde los años cuarenta, implicó una redistribución de poder hacia los
sindicatos que ganaron un enorme poder con el control y la administración de los
fondos y desde entonces defendieron fuertemente esta adquisición. Una
importante consecuencia de la formación del sistema de Obras Sociales ligado a
la rama de actividad fue la creación de un seguro de salud basado en la categoría
de trabajadores formales y sujeto a la existencia de un mercado de trabajo que
presentase condiciones de pleno empleo y una alta tasa de asalarización. Esta
fuerte vinculación entre Obras Sociales y sindicatos ha generado una continua
politización de los conflictos que implica, la mayor parte de las veces, que se
privilegien objetivos de esta lucha política por sobre las necesidades del área de la
salud.

El subsistema privado

Bajo la denominación global de empresas de Medicina Prepaga se agrupa un

amplio y muy diverso conjunto de entidades cuya oferta presenta una dispersión
de precios y servicios cubiertos mucho mayor que el de las Obras Sociales. Las
empresas de Medicina Prepaga con fines de lucro se agrupan en dos cámaras
empresariales: la Cámara de instituciones Médico-Asistencial de la República
argentina y la Asociación de Entidades de Medicina Prepaga (que representa a las
empresas sin servicios propios). Las cámaras agrupan a alrededor de 70 firmas de
un total estimado de 150 con ubicación en Capital Federal y Conurbano y 46
empresas radicadas en el interior. Cabe aclarar que la afiliación se concentra
fundamentalmente en la Capital Federal y, en menor medida, en el Gran Buenos
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Aires, existiendo algunas importantes entidades en las provincias de Santa Fe,

Córdoba, Mendoza, Entre Ríos y Tucumán.

Este susbsector se financia a partir del aporte voluntario de sus usuarios que, por
lo general, tienen medianos y altos ingresos y que muchas veces también cuentan
con cobertura de seguridad social ("doble afiliación"). Según los datos de la EDS,
la cobertura de las Prepagas o mutuales alcanza un 7,9 de la población. Por su
parte, la "doble afiliación" (Prepaga más Obra Social) alcanza a un 4,2% de la
población. Durante los últimos años, el subsector privado ha evidenciado un rápido
crecimiento, consolidándose como prestador del sistema de las Obras Sociales.
Entre 1969 y 1995, la participación de este subsector privado en el total de
establecimientos asistenciales del país prácticamente se cuadriplicó. Mientras que
a fines de la década de los años sesenta, sus establecimientos representaban un
tercio del total nacional, a mediados de los noventa superaban el 50%. A su vez, la
capacidad instalada del subsector se duplicó entre 1969 y 1995. Finalmente, cabe
señalar que a pesar de que el gasto anual de este sector es menor en
comparación con el subsector público y las Obras Sociales, su gasto per cápita es
el más elevado. Es necesario tener en cuenta para comprender este subsector
que el Estado ha tenido una mínima intervención regulatoria en el área. La
resolución 2181 del año 1980 de la Secretaría de Comercio establece las
condiciones que deben registrarse en lo contratos, pero éstas se refieren a
características de los convenios (individual o colectivo); porcentajes de descuentos
sobre medicamentos y requisitos para obtenerlos; normas aplicadas a la provisión
de servicios y; forma de pago de las primas y reintegros. Asimismo, este
subsistema está conformado por un conjunto de instituciones muy heterogéneas,
con gran número de entidades, costos de operación extremadamente altos y
escasa transparencia en las áreas de competencia y protección del consumidor.
Por otra parte, en los últimos años, las condiciones económicas nacionales e
internacionales contribuyeron a la aparición de capitales externos que ingresaron
al campo de los servicios privados. En la Argentina, operan en total alrededor
de196 empresas de medicina Prepaga (entre las cuáles el 58% tiene base en
Capital Federal, 19% en el resto del Gran Buenos Aires y 23% en el interior). Del
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volumen total de asociados, en el 65% de los casos se trata de adherentes

individuales y el resto (35%) está conformado por afiliaciones corporativas. Las
diez empresas líderes del mercado argentino concentran, aproximadamente, el
46,3% de la facturación y el 41% de la demanda. Un fenómeno que también se
observa es la creciente tendencia, entre las Prepagas, a establecer contratos
prestacionales con las Obras Sociales. Esta modalidad que se inició con contratos
con algunas Obras Sociales de personal superior, como OSDE, se extendió a un
espectro mucho más amplio de entidades a través del gerenciamiento de sus
contratos capitados. De hecho, la existencia de estos convenios se convierte en
una estrategia de competencia entre OS, permitiendo a los afiliados acceder,
indirectamente, a los servicios de las empresas de medicina Prepaga. En efecto,
más de dos millones de beneficiarios (17 % del padrón) acceden a la red
prestadora de empresas de medicina Prepaga a través de estos contratos de
gerenciamiento y, a su vez, las empresas de medicina Prepaga acceden, de forma
directa, a un mercado que involucra un conjunto de OS que detentan el 34% de
los ingresos del sector. Por último, al tratarse de un mercado de altos niveles de
saturación la tendencia ha sido preservar la competencia a través de la
diversificación de planes. Para las instituciones privadas con fines de lucro es
importante contar con una cartera creciente de asociados y para ello compiten
diferenciando su producto. Es decir que la competencia por captar un mayor
número de asociados impacta en una permamente expansión de la cobertura.

Financiamiento sectorial

Las fuentes de financiación para la salud son:

• El Estado Nacional (administración central y organismos descentralizados): se

nutre fundamentalmente de recursos del presupuesto nacional, a excepción de la
Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal) y el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP);
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• Los Estados Provinciales y la Ciudad de Buenos Aires: sus recursos

provienen de la coparticipación federal de impuestos, la recaudación de tributos
propios y transferencias del Estado nacional;

• Los municipios: poseen recursos de la coparticipación provincial y de tributos

locales;

• Las obras sociales nacionales: sus fondos provienen de aportes de los

trabajadores y contribuciones patronales;

• Las obras sociales provinciales: poseen las mismas fuentes que las
nacionales, más, en algunos casos, aportes de los gobiernos provinciales;

• El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados

(INSSJyP): sus recursos se basan en aportes de los trabajadores activos y
pasivos y contribuciones patronales;

• Los ingresos hogareños: financian el gasto de bolsillo familiar destinado a la

adquisición de seguros voluntarios y al pago de coseguros, copagos y compra
directa de bienes y servicios.

Todos los agentes del seguro de salud (financiadores) deben garantizar a sus
beneficiarios un conjunto de prestaciones esenciales, el cual está reglamentado
por el Programa Médico Obligatorio (PMO) y el Programa Médico Obligatorio de
Emergencia (PMOE)

Actores del Sistema de Salud

Los principales actores del sistema de salud son:

• Los Ministerios de Salud: La máxima autoridad del Poder Ejecutivo Nacional

en materia de salud corresponde al Ministerio de Salud de la Nación, que cumple
una función de conducción y dirección política del sistema de salud en su
conjunto. Corresponde a cada Ministerio de Salud provincial la gerencia y la
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gestión política y técnica de las unidades o establecimientos del sistema, para el

cumplimiento de programas y actividades de salud en la respectiva jurisdicción
política.

• El sistema de obras sociales: La presencia activa del sindicalismo argentino es

un factor relevante en el sistema de obras sociales. En cada rama productiva los
sindicatos administran su seguro de salud y pactan con el gobierno las
condiciones de trabajo. Las obras sociales están organizadas como un sistema de
seguro social obligatorio, que se financia con aportes de trabajadores y
empleadores. Muchas de ellas no proveen servicios directamente, pero
subcontratan con el subsector privado. Existen alrededor de trescientas entidades
entre obras sociales sindicales y del personal de dirección. Con aproximadamente
el 10% del total de las contribuciones se ha integrado el Fondo de Redistribución,
controlado por la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal), que
subsidia a las entidades que cuentan con menores aportes.

• Las aseguradoras de riesgos del trabajo (ART): El sistema se basa en el

funcionamiento de operadores privados, encargados de gestionar y atender las
necesidades de prevención y reparación de daños laborales. El sistema está
supervisado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), vinculada al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTySS), y se encamina hacia un marco
regulador completo y la extensión de la cobertura, más allá del mercado formal de
trabajo.

• El subsector privado: Está compuesto por dos grandes grupos: los

profesionales que prestan servicios independientes a pacientes particulares
asociados a obras sociales o a sistemas privados de medicina prepaga y los
establecimientos asistenciales contratados por aquéllas, incluye también a las
entidades sin fines de lucro.

• La Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología

Médica (ANMAT): Tiene competencia en el control y fiscalización de la sanidad y
la calidad de todo producto que pueda afectar la salud humana. Esto comprende:
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drogas, productos químicos, reactivos, formas farmacéuticas, medicamentos,

elementos de diagnóstico, materiales y tecnologías médicas, alimentos
acondicionados –incluyendo los insumos específicos, aditivos, edulcorantes y
otros ingredientes utilizados en la alimentación humana–, también los productos
de uso doméstico y los materiales en contacto con los medicamentos, así como
los productos de higiene, tocador y cosmética humana, y las drogas y otras
materias primas que los componen.

• El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados

(INSSJyP – PAMI): Es la institución más grande de la seguridad social argentina,
atiende aproximadamente a cuatro millones de personas, entre afiliados y
beneficiarios. Se dedica a la cobertura de servicios de salud para los jubilados y
sus familias.

• La Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal): Se creó con la

misión de garantizar a los beneficiarios de las obras sociales la equidad en la
cobertura integral médico–asistencial en todos los niveles de complejidad. Para
ello, asegura el cumplimiento de normativas y regulaciones y administra los
subsidios del Fondo de Redistribución de las Obras Sociales.

• La Superintendencia Nacional de Servicios de Salud (SSSalud): Es un

organismo descentralizado del Ministerio de Salud y Acción Social. Goza de
autarquía administrativa, económica y financiera y cumple las funciones de
supervisión, fiscalización y control de los agentes que integran el Sistema Nacional
del Seguro de Salud.

• Entidades especializadas: La Secretaría de Programas de Salud tiene bajo su

órbita los siguientes organismos descentralizados: la Administración Nacional de
Laboratorios e Institutos de Salud "Dr. Carlos Malbrán" (ANLIS); el Instituto
Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI); el Centro
Nacional de Reeducación Social (CeNaReSo); el Instituto Nacional de
Rehabilitación y Promoción de Personas con Discapacidad; el Hospital Nacional
"Baldomero Sommer"; el Hospital Nacional "Profesor A. Posadas"; la Colonia
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Nacional "Dr. Manuel Montes de Oca"; los servicios auxiliares de diagnóstico y los
bancos de sangre.

Indicadores demográficos y epidemiológicos seleccionados

Años
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tasa bruta de natalidad 19.8 19.7 18.9 19.2 19.4 18.9 18.8 19.0
Tasa global de fecundidad ND ND 2.7 ND 2.6 ND 2.5 2.44
Tasa bruta de mortalidad 7.9 7.5 7.7 7.6 7.6 7.8 7.9 7.5
Tasa de mortalidad
4.6 3.9 4.4 4.7 3.8 3.8 4.1 3.5
materna
Tasa de mortalidad infantil 22.9 22.0 22.2 20.7 18.8 19.1 17.6 16.6

Fuente: Dirección Nacional de Estadísticas del Ministerio de Salud

Esperanza de Vida

Esperanza de Vida al nacer fue de 75,69 años para las mujeres y 68,44 para los
hombres. La estructura de la pirámide poblacional muestra que los menores de 15
años no superan el 30% del total de habitantes, mientras que los mayores de 60
años totalizaban el 13 %. La edad mediana de la población era del 27,6 años en
1995 , estimándose 28,4 en el 2000. Marcado predominio femenino en la franja de
mayores de 65 años.
La distribución por edades muestra una tendencia de crecimiento en la población
de 60 años y más (13,9% en 1995) y una disminución en la de 0 a 24 años (46 %
en 1995) y en la de 25 a 59 años 40,8 % en 1995).
La gran mayoría de la población se concentra en 7 centros urbanos con más de
500.000 habitantes. Se calcula que en la CABA y en el Gran Buenos Aires vive un
tercio de la población general.
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Esperanza de Vida al Nacer

Años 1990/92 1995/2000 2000/2005

Población Total 71.93 73.1 74.2
Mujeres 75.59 76.8 77.74
Varones 68.44 69.7 70.64

Fuente: Dirección nacional de Estadísticas de Salud, Ministerio de Salud

Mortalidad Y Morbilidad:
En el período 1990-1995 la mortalidad registró variaciones favorables tendientes a
su reducción. La tasa de mortalidad general fue de 7,7 por cada 1000 habitantes.
La mortalidad materna, que había experimentado entre 1994 (3,9 por 10.000
nacidos vivos) y 1995 (4,4 por 10.000) experimentó una disminución cercana al 14
% en 1995.
El análisis de la mortalidad según sus principales causas y por sexo, indica que la
tasa nacional de mortalidad por enfermedades del corazón descendió de 10,9%
entre 1990 (252,7 por 100.000 habitantes) y 1995 (227,7 por 100.000). En el
mismo período, la tasa por enfermedades cerebrovasculares y accidentes también
mostró un importante descenso con caídas de 16,7 % y 16,4 % respectivamente.
Los tumores malignos mostraron un descenso de menor magnitud al pasar de
143,7 por 100.000 habitantes en 1990 a 141,6 por 100.000 en 1996.
El análisis de mortalidad según el indicador de años potenciales de vida perdidos
(APVP) por las principales causas de muerte, muestra que entre 0 y 64 años como
límites, los accidentes constituyen la primera causa, mientras que las afecciones
del período perinatal y las enfermedades del corazón, se desplazan a la segunda y
tercera posición respectivamente.

Principales causas de muerte y enfermedades mal definidas (1999-2000)

 19

1999 2000
Causas Número % Número %
Todas las causas 289.543 100 277.148 100
Mal definidas 18.975 6.6 18.471 6.7
Cardiorespiratorias 98.930 34.2 91.506 33.0
Tumores malignos 55.254 19.0 55.492 20.0
Causas externas 19.682 6.8 19.369 7.0
Enfer. Infec. Transmisibles 12.671 4.4 13.009 4.7
Resto 84.031 29.0 79.301 28.6

Gasto y Financiamiento sectorial

El Estado y la seguridad social financian el mayor porcentaje del gasto en salud

con los aportes salariales. El gasto público y de la seguridad social en relación con
el PIB creció entre 1980 y 1994 de 3,64% a 4,4%. Según datos del Ministerio de
Salud y Acción Social, en 1994 el gasto sanitario público y de las obras sociales
como porcentaje del gasto público total fue de 16,49 %. Esto arrojó un gasto en
salud per cápita de US$ 388 por habitante para ese año.
El gasto público en salud fue: Nación 4,8%; ANSSAL 2,6 %; INSSJ y PAMI 22,6
%; transferencias de la Nación a las provincias y municipalidades 36,1 %; obras
sociales nacionales 20,9% y obras sociales provinciales 12,2 %.
El gasto en actividades de prevención y regulación a través de los ministerios de
salud nacional y provinciales y de las secretarías municipales se estima en US4
800 millones.
La participación relativa de cada fuente de financiamiento es la siguiente:
subsector público 21,76 % (Gobierno Nacional 1,94%, Gobiernos provinciales
16,34%; Gobiernos Municipales 3,48%; seguridad social 36,34 % ( obras sociales
nacionales 15,17 %, obras sociales de jubilados 12,03%, obras sociales
 20

provinciales 7,13%, otras obras sociales 2%); subsector privado 41,9 % indirecto
(prepagas, planes médicos ,y mutuales) 12,96 % y directo (medicamentos,
atención médica) 22,64%.

Evolución del gasto total en salud 1995-2001 (en millones de pesos)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Nación 582 613 720 823 875 805 755
O.S.N 3.497 3.494 3.700 3.836 3.893 3.861 3.282
INSSJyP 2.659 2.455 2.167 2.364 2.498 2.270 2.110
Provincias 3.499 3.508 3.686 3.807 4.116 3.913 3.589
O.S. Prov. 1.756 1.780 1.912 1.951 2.072 2.112 2.007
Municipios 769 687 743 848 853 842 758
Privado 9.313 9.698 10.500 10.843 10.533 10.390 9.559
Total 22.105 22.205 23.428 24.472 24.840 24.193 22.060

Recursos Humanos en salud:

El porcentaje presenta la siguiente distribución:
Médicos 30,2 por cada 10.000 habitantes; odontólogos 16,8 por cada 10.000
habitantes; enfermeros 8,1 por cada 10.000 habitantes; establecimientos
asistenciales totales 12.775; establecimientos del sector público 46,30%;
establecimientos del sector privado 53,60 %.

Evolución de los Recursos Humanos en el sector Salud (1992/2000)

Tipo de Recurso 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Nº total de Médicos 88.800 ND ND ND 108.800 ND ND
Nº total de odontólogos 21.900 ND ND ND 28.900 ND 29.231
Nº total de Enfermeras
69.000 ND ND ND 86.000 ND 140000
(incluí aux + empír)
Nº total de técnicos ND ND ND ND ND ND ND
 21

medios de Laboratorio
Nº de egresados de
posgrado en Salud ND ND ND ND ND ND ND
Pública
Razón de
26.8 ND ND ND 30.2 ND ND
médicos/10.000 hab
Razón de enfermeras
5.4 ND ND ND 8.1 ND ND
profesionales/10.000 hab

El Estado, a través de su Constitución, reconoce el derecho a la salud y la

protección de la salud de los individuos por parte del mismo.
Según señala el Dr. Lemus, salud pública se puede definir hoy como “la
intervención colectiva tanto del Estado como de la Sociedad Civil, orientada a
proteger y mejorar la salud de las personas”.
Así las políticas de salud son convocadas a cumplir la función de proteger la salud
de los ciudadanos mediante: la educación para la salud, el control de
enfermedades trasmisibles, la realización de inmunizaciones, la curación de la
enfermedad y la rehabilitación de la salud.
Tal como señala el Dr. González García “la mayoría de los daños de
salud”……”dependen más del agua que bebemos, de la calidad y cantidad de
alimentos que ingerimos, de la contaminación ambiental, de la existencia de
cloacas, del trabajo o no trabajo que realizamos, de nuestras viviendas, de la
forma en que manejamos o cruzamos la calle y de los valores culturales que
reconocemos y consagramos”.
Por ello, especialmente y tomando en cuenta los determinantes sociales, el
objetivo de mejorar la calidad de vida a partir de entornos propicios a la salud, no
puede dejar de lado el compromiso de todos los integrantes de una sociedad.
Cada actor tendrá que poder establecer diálogos y realizar acciones conjuntas,
aportando desde sus ámbitos específicos de manera de mejorar el bienestar de la
población, no “para” sino “con”, entendiendo que el equipo de salud y todas las
instituciones que existen en un determinado lugar son también la comunidad.
 22

Todos aquellos proyectos que surjan en el seno de acuerdos y compromisos

mutuos entre los sectores que buscan objetivos similares asegura la
sustentabilidad de los mismos.

Fortalezas y Debilidades

Subsector Público
Fortalezas:

1- Estabilidad Presupuestaria: Tiene estabilidad presupuestaria ya que cubre

más del 50 % de Salud, caso contario no sería público.

2- Recursos Humanos: El porcentaje presenta la siguiente distribución:

Médicos 30,2 por cada 10.000 habitantes; odontólogos 16,8 por cada 10.000
habitantes; enfermeros 8,1 por cada 10.000 habitantes; establecimientos
asistenciales totales 12.775; establecimientos del sector público 46,30% del total.

Buenos Aires posee 9.800 enfermeros, entre auxiliares, profesionales y

licenciados, para 12.000 camas de internación. El ministerio de Salud estima que
el faltante es de 4.400 trabajadores para esa área, necesitados en los 77
hospitales públicos

En la Provincia hay un enfermero cada tres médicos, estadística que debería ser a
la inversa. Si bien la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda la
atención de un enfermero por paciente internado, en algunos hospitales
bonaerenses, un enfermero puede llegar a estar a cargo de más de veinte camas
en un turno.

Según pronostican estudios realizados, en diez años se habrán agotado los

profesionales de esta disciplina, teniendo en cuenta que su promedio de edad en
 23

la Provincia es de 47 años y un importante número se jubila a los 50 por

considerarse que practican un trabajo insalubre.

Desde la Federación de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad Argentina

(Fatsa), alertan sobre la necesidad de aumentar la cantidad y la capacidad del
personal, que se distribuye en auxiliares y profesionales, y subrayan que debe
fomentarse la accesibilidad a los programas de estudio y una capacitación
continua y gratuita, regulando además el ejercicio profesional.

Oficialmente se reconoció que la falta de recursos humanos en el área es

prioridad, sin embargo los incentivos para estudiar Enfermería son insuficientes
debido a la falta de presupuesto. En la Universidad de La Plata el ingreso a primer
año de la carrera debió cerrarse por ese motivo, manteniendo solo 150 alumnos
de segundo y tercer año. Por consiguiente, sea porque los establecimientos
estatales cierran las admisiones o limitan el número de ingresantes, el grueso de
los jóvenes que quieren dedicarse a la actividad debe pagar entre $ 100 y $ 260
mensuales en los establecimientos privados.

La cartera de Salud sólo destina a la carrera de Enfermería $ 2.500.000 para que

sean ejecutados en hospitales y universidades donde se lleva a cabo la
enseñanza gratuita y de cupo limitado. "El Ministerio ha planteado un proyecto que
consiste en entregar becas de estudio a partir de las cuales por estudiar en
hospitales y realizar las prácticas se le pague a los alumnos pero, de concretarse,
esto sería el año que viene", explica Del Prete, quien reconoce que el problema
estructural es grave: "no solo no hay enfermeros en Buenos Aires; no los hay en
Argentina ni en el resto del mundo", dice.

En la actualidad existe un promedio de 3 mil alumnos de la carrera en el área

pública, teniendo en cuenta que, según la experiencia narrada por el funcionario,
un 40 % desertará. "Muchos de los que estudian son adultos, que además de
hacer el curso trabajan, por lo cual las dificultades hacen que terminen
 24

abandonando. Es por eso que queremos captar jóvenes", explica el responsable

del área de Enfermería de la Escuela Superior de Sanidad, Oscar Bordagaray.

"Muchos enfermeros también son demandados en el exterior, con sueldos más

atractivos y mejores condiciones de trabajo. Acá el sacrificio es mucho para un
sueldo muy bajo y a nadie le conviene demasiado", finaliza el funcionario en
referencia a la realidad de una carrera con matrícula en extinción.

3-Capacidad Instalada: Respecto al total de camas hospitalarias distribuidas

según dependencias administrativas, entre 1980 y 1995 se da:

Total General:
1980: 145.690 1995: 155.749
Total Oficial:
1980: 62,50% 1995: 54%
Total Oficial General:
1980: 91.034 1995: 84.094
Total Nacional:
1980: 11,60% 1995: 2,80%
Total Provincial:
1980: 62,20% 1995: 65,70%

Se puede observar una relativa disminución de camas públicas a favor del sector
privado, destacándose la disminución de camas nacionales y el aumento de las
provinciales a partir del proceso de transferencia de establecimientos y servicios.

Total de establecimientos: 7.428

Total de establecimientos con internación: 1.286
Nacionales: 5 Provinciales: 900 Municipales: 381
Establecimientos sin internación: Total 6.142
Nacionales: 2 Provinciales: 3.899 Municipales: 2.241
 25

Promedio de camas disponibles:

Total: 76.363
Nacionales: 1.594 Provinciales: 52.526 Municipales: 22.243

Si se tiene en cuenta la "capacidad instalada" del subsistema, considerando como

indicador la cantidad de camas disponibles, vemos que el sector público es
proporcionalmente el mejor posicionado.

Simultáneamente a estas consideraciones de carácter descriptivo, es necesario

analizar la dinámica que asume este área. Este subsistema opera a través de los
Ministerios de Salud en sus tres niveles (nacional, provincial y municipal).

Teniendo en cuenta que las provincias cuentan con autonomía respecto a las
decisiones sanitarias en sus jurisdicciones, el poder de decisión del Ministerio de
Salud de la Nación se ha visto acotado. En forma paralela a esta situación de
restricción de su injerencia real, la situación de los Municipios se ve también
afectada por la transferencia de la Nación a las provincias, puesto que estas
últimas no fueron mayoritariamente descentralizadas a los niveles locales.

4-Validación Científica
Calidad:
La calidad de los servicios no se conoce en términos sistemáticos. Debe
destacarse que tanto el Gobierno Nacional, a través del Programa Nacional de
Calidad de la Atención Médica, como organizaciones privadas (tales como ITAES,
Sociedad Argentina de Auditoría Médica, Programa de Calidad por Educación a
Distancia, la Fundación Donabedian y Medicina y Sociedad) dedican recursos
para mejorar la atención. Los resultados en términos de la relación gasto/beneficio
indican que el impacto de los esfuerzos deberá ser potenciado. La Resolución
857/93 del MSAS estableció los Comités de Ética Médica dentro del marco del
PNGCAM, los cuales son obligatorios en los Hospitales de Gestión
Descentralizada (HGD) que se incorporen al régimen así como también dentro de
los establecimientos nacionales.
 26

5-Poder de Regulación y Fiscalización:

El subsistema público tiene el poder de regulación y fiscalización porque tiene la
facultad de hacerlo, aún con el sistema privado.

Debilidades

1- Burocracia: si bien es parte de la gestión, se hace un uso inadecuado del

término, aplicándose como sinónimo de falta de compromiso y responsabilidad.
Tanto en sociología como en la ciencia administrativa y, especialmente, la de
administración pública, la burocracia (Max Webber) es una organización o
estructura organizativa caracterizada por procedimientos explícitos y
regularizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo,
jerarquía y relaciones impersonales. En principio el término puede referirse a
cualquier tipo de organización, por ejemplo: empresas privadas, públicas, sociales,
con o sin fines de lucro, etc.

2- Gestión Ineficiente:
a- Falta de responsabilidad
b- Falta de formación en gestión (indispensable en todos los ámbitos)
c- No reconocimiento a la gestión
d- No existe una política de Recursos Humanos
e- Falta de planificación estratégica
f- No existe una articulación entre los sistemas Público/Nacional/Privado ( es una
debilidad social)
g- Corrupción (es coyuntural, no estructural)

Subsistema de Obras Sociales

Está conformado por instituciones que cubren las contingencias de salud y

proveen infraestructura de turismo y asistencia social a los trabajadores en
 27

relación de dependencia (sobre todo a partir de Obras Sociales sindicales) y a los

jubilados del régimen nacional de previsión social a través del Programa de
Asistencia Médico Integral (PAMI).

Fortalezas

1- Población cautiva: Mantiene el número de afiliados de manera obligatoria, sin

opción.
2- Obligatoriedad de aportes y contribuciones: sin elección posible, se
descuenta del haber mensualmente. Se constituye como un seguro social para la
protección de los trabajadores asalariados (y sus familiares directos) cuyo aporte
es obligatorio y se realiza a través de las contribuciones tanto del empleador como
del empleado.
3- Igualdad de cobertura: todos tendrían que recibir la misma atención; el
PMOE, Programa Médico de Obligatoriedad del Estado, Ley 2256, art. 201 del
Ministerio de Salud, Ley de Emergencia Nacional, año 2002.
4- Cobertura Familiar: Cobertura para activos y pasivos (obligación)

Debilidades

1- Poder Sindical: no tiene un manejo en términos de salud sino de tipo político.

El desarrollo del seguro social bajo jurisdicción sindical desde los años cuarenta,
implicó una redistribución de poder hacia los sindicatos que ganaron un enorme
poder con el control y la administración de los fondos y desde entonces
defendieron fuertemente esta adquisición. Esta fuerte vinculación entre Obras
Sociales y sindicatos ha generado una continua politización de los conflictos que
implica, la mayor parte de las veces, que se privilegien objetivos de esta lucha
política por sobre las necesidades del área de la salud.

2- Corrupción: los recursos recibidos no tienen el destino que corresponde (el

trabajador) sino que se malgasta con otros fines, como propaganda política.
 28

3- Inadecuada formación en Gestión: tienen formación política pero no

gerencial. Las obras sociales así se van desfinanciando, a través de la corrupción,
la Evasión impositiva y la Falta de formación.

4- Incumplimiento de obligaciones: por mala calidad de atención; no se cumple

con el principio distributivo de solidaridad. Pese a la existencia de un gran número
de instituciones, los beneficiarios y recursos se concentran en un número
relativamente reducido, influyendo así en la inviabilidad financiera de muchas de
ellas. En efecto, aunque el sistema de seguro social de salud en Argentina está
altamente descentralizado y existen muchas OS, esto no implica que existan
simultáneamente, altos niveles de concentración de la oferta. Sobre un total de
290 entidades, excluyendo el PAMI, las primeras 20 Obras Sociales del ranking
nuclean el 65,7% de los beneficiarios totales, y entre ellas las 10 primeras
entidades absorben el 51, 52% de la población total. Las Obras Sociales de
régimen nacional, más de 300 instituciones a comienzos de la década del ´90, son
los agentes centrales del seguro de salud, dan cobertura al 50,2% de la población
con seguro obligatorio y se encuentran bajo la dirección y coordinación de la
Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) desde 1996 (Decreto 446/00). Las
Obras Sociales provinciales son 23 instituciones que otorgan cobertura a un
29,41% de esta población, fundamentalmente empleados del sector público
provincial y sus dependientes.

Subsistema Privado

Se trata de empresas con fines de lucro, de medicina prepaga, que tienen

identidad jurídica. Este susbsector se financia a partir del aporte voluntario de sus
usuarios que, por lo general, tienen medianos y altos ingresos y que muchas
veces también cuentan con cobertura de seguridad social ("doble afiliación").
Se dividen en clínicas privadas y hospitales de colectividad. Respecto a su
regulación y supervisión, de acuerdo a la Ley 24.754 tienen las mismas
responsabilidades que las obras sociales, pero no las cumplen.
 29

*ARTICULO 1: A partir del plazo de 90 días de promulgada la presente ley, las

empresas o entidades que presten servicios de medicina prepaga deberán cubrir,
como mínimo, en sus planes de cobertura médico asistencial las mismas
"prestaciones obligatorias" dispuestas para las obras sociales, conforme lo
establecido por las leyes 23.660, 23.661 y 24.455, y sus respectivas
reglamentaciones.
Ref. Normativas: Ley 23.660 - Ley 23.661 - Ley 24.455 Firmantes
Pierri-Ruckauf -Pereyra Arandía de Pérez Pardo-Piuzzi

Son leyes de Obras Sociales: 24754, 23.660, 23.661, PMOE, 24.901, esta última
de Discapacitados, pero hay una lucha entre la afiliación y la discriminación. El
ÚNICO regulador de las prestaciones de las prepagas es el Centro de
Consumidores.