LICENCIATURA EN DERECHO

Teoría General
del Estado

Licenciatura en Derecho
 ANDRES SERRA ROJAS
DOCTOR :i \ ]i : S \ DI. I,.\ T,iNIVERSIDAD NACIONA; ¡,UTóNOTNIE DE ]VIÉXICO

TEORIA
DEL ESTADO
De acuerdo con los Programas tle Estudios de la
Licenciatura en Derecho de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Autónoma de México

La revisión y ampliación de esta obra se llevó a cabo

con la colaboración clel licenciado Andrés Serra
Rojas Beltri, Profesor Adjunto en la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional Autónoma
de México

Decimoprimera edicün
JC3.7 t t 947

illtfi l] il[ lilll

I r 3463

EDITORIAL PORRUA, S. A.
AV. RBPÚBLICA ARGENTINA, 15
MÉXICO, I99O
 Primera edicióD, 1959
Primera- edición e¡ Edito¡id Poñúa' S' A'' 1990

Derechos reservados @ 1990, Por:

Andrés Srn'ne Ro¡es
Avenida Cuauhtémoc, 981
06700 México. D'F'

de
Las características d,e esta edición son propiedad
EDITORIAL PORR(¡A, S. A.
Av. Reprlblica Argentina, 15, 06020 México, D' F'

Queda hecho el depósito que marca

la ley

rsBN 968-4s2-456-0

ERECHO

\¿e+ / 3
${*

i. ,!.'.

T}IPRBSO. EN !¡É:flco
PR.¡NTED IN. MEXCO
 C¡tpírulo V

I,A ESTRUCTURA Dl]L ESTADO

Su¡vr¿nro: Sección ltrimera: La personalidad del Estado. Sección segun-

da: Las instituciones políticas. Sección tercera: Estn:ctura del Estado
moderno.

Sección primera: La prnso¡¡elrDÁD DEL Esre»o

l. Los su¡rros DE LA RELACTóN ¡uníorca

Persona es todo ente al que la ley reconoce una capacidad para ser su-
jeto de Derecho. Sólo el hombre es persona y puede ser sujeto de Derecho
tomando en cuenta su capacidad racional. En este sentido, dice Kelsen (Teo-
ría pura, pág. 83) que "la persona es sólo una expresión unitaria personifi-
cadora para un haz de deberes y facultades jurídicas, es decir, para un com-
¡rlejo. de normas".
Cuando a un animal se Ie reconoce, por excepción, como sujeto de Dere-
cho, el verdadero sujeto detr Derecho.es el hombre, pues.a él le fayorcce
o interesa la relaeión jurídica que se establece y siempr.e es el sujeto activo o
¡lasivo.
Un antiguo principio ,de Derecho incorporado.principalmente a la legis-
lación civil, reconoce que: roz personas todos los entes susceptibles de ad-
quirir derechos y de contraer obligaciones. .. :
En Roma el conceirto de persona se refería a la máscara de teatro u§ada
¡:ara ampliar el volumen de la voz, de clonde viene la relación entre el per-
sonaje y. la persona. La personalidad jurídica es algo semejante: "una oa"lii
dad o sello que el orden jurídico atribuye allí donde lo considera conve-
rrieiite." (Ferrara, Teoría de la.s pérsonas jurídicas, Madrid, 1929, pág. 69.)
Se cqnsideran derechos de la personalidad a,toda la surna de derechos
que Ia ley le reconoce. Iras obligaciones de,.la personalidad, se :resumtxl :en
todas las cargas y deberes que la ley ordena sean a su cargo, y que respon-
rlen siempre a propósitos de interés general.
La relación jurídica es un vínculo que une y hace coincidir al sujeto
:r< tivo con el pasivo en la cosa objeto del Derecho, según la expresión de
S:rvigny. De esta explicación se deduce que en toda relación jurídica exis-
tcrr varias personas, que son el sujeto activo de un poder.y el sujeto pabivo
a curnplir.
<lt:l deber
En el campo del Eerecho pírblico se sitúan divérsos Es-
"rrt",
tado, las entidades federativas, .loS .municipios; organismos "orrro.eli
descentralizados,
193
r94 ANr)lrí.i ñr4xIA R(lJA!{
o (lc$(:(,rx'(.nlr¡rrk¡r lorr ¡x.r'rorr;rlirLrrk.s .jrrrítlic;rs y las empresas de participa-
<:ió¡r e¡t¡¡tnl y r.¡¡titlltler r'«r¡rro las crnpresas privadas de interés público.
()tr'¡rlr
L:t rr:l;rciór¡ jrrrírli<'ir, (:uyL ¡raturaleza determinaremos más adelante, se
esu¡l¡k:r'c (:ntrc (.s()s órganos que asumen el carácter de sujetos activos o pasi-
r,«rs, se¡¡rin la indole de dicha relación.
Ll Iistado tiene una sola personalidad, la cual se manifiesta en formas
jurídicas muy diversas, sea como un ente al que se reconoce capacidad para
ser sujeto de Derecho en las relaciones internas de un país, sea como per-
sona de Derecho internacional, como sujeto de Derecho y obügaciones deri-
vados de la comunidad internacional.
"Todas estas entidades cuya realidad social no negarnos, sino solamente la
realidad personal, son de hecho empresas a las cuales han sido afectados los
bienes y recursos necesarios para realizar un fin considerado por el Derecho
como lícito y cuya administración está confiada a verdaderos sujetos de Dere-
cho: gobernantes, administradores, consejeros, secretarios, funcionarios, etc.
Estos son los agentes jurídicos que son los verdaderos titulares de las com-
petencias especialmente cuando él obra." (León Juliot de la Morandiére, 1n-
troduction a liétude du droit, pág. 30.)
EI mismo autor reduce su criterio de la naturaleza de esas entidades en
los términos siguientes:
"Nosotros sostenemos, por lo tanto, que no hay más persona jurídica real
que los individuos humanos, únicos agentes jurídicos dotados de competen-
cias. Todas las actividades juridicas de las que se dicen personas morales se
reducen, en buena técnica, a actos de voluntad de los agentes dotados de com-
petencias especializadas para administrar sus bienes y realizar sus finalidades.
Pero parece difícil de renunciar, en técnica jurídica positiva, a la utilización
de la ficción de la personalidad moral. Lo importante es recordar que no se
trata más que de una ficción y de considerar los medios para evitar los in-
convenientes."
Los autores modernos han acabado por reconocer la personalidad juridi-
ca del Estado. Se robustece la idea de un centro de imputación jurídica, que
mantenga la unidad, la organización, la continuidad de las múltiples tareas
que se Ie asignan al Estado.
Tanto en el campo del Derecho privado como en el del Derecho público
la noción'de personalidad debe situarse en su naturaleza jurídica, punto de
partida de todo problema relacionado con ella. León Michoud (Za theorie
de la. Personalité Morale, Paús, 1932, t. I, pág. 7) afirma: "Para la ciencia
del Derecho la noción de persona es y debe ser una noción puramente ju-
rídica."
2. L¡ PERsoNALTDAD MoRAL
Tradicionalmente, algunos autores emplean la expresión "personalidad
moral" en lugar del concepto de personalidad jurídica.
LA ESTRUCTURA DEL LSTADO 195
El artículo 25 del Código Civil para el Distrito Federal se refiere a cllas
rrl decir: "Son personas morales" y enumerarlas. Los artículos 26,27 y 2&
también se refieren a las personas morales.
Sin embargo, Ia expresión persona moral es rechazada por autores que
consideran que es erróneo su empleo y que se presta a confusiones o a des-
virtuar el sentido de Ias instituciones jurídicas, que hacen suponer qr.le las
demás personas son inmorales.
Desde luego afirmamos que el Estado es una personalidad jurídica, mas
r1o es una personalidad moral. Para hacer del Estado una entidad moral,
y no un centro de imputación jurídica, sería necesario que tuviera atributos
semejantes a los de las personas físicas o naturales, los cuales desde luego,
no existen. La ley tiene un contenido moral que no es atribuible a la perso-
nalidad pública.
El Estado y los demás entes de Derecho público, no constituyen unida-
des psicológicas, capaces de determinarse por sí mismas y de realizar por actos
intelectuales propios, los valores que corresponden a los seres humanos.l
El mínimum ético que contienen las leyes y que deben revestir los actos
de los funcionarios, son autoprotecciones de una sociedad, para haoer posi-
ble el ejercicio del poder público, que sin esas fuerzas morales, sería ingo-
bernable y peligroso para 7a convivencia humana.
"La organización misma se nos ofrece como sujeto de las acciones propias,
personificándose para ostentar.la titularidad de las acciones realizadas por
sus órganos. La organización se dota con voluntad, reflexión y responsabili-
dad propia. Debe constatarse esta tendencia a la personificación del orden
jurídico, sustantivándose como una personalidad jurídica que actúa a través
de sus órganos, pero junto a ella debe afirmarse que esta personalidad nunca
se reabza agotadoramente. Nunca logra absorber en la abstracción de su per-
sonalidad todas las voluntades vivas en la organización..." Sánchez Agesta,
Luis, oá. cit., pág. 363.
Contra el pensamiento tradicional debemos invocar, a su debida refle-
xión, la teoría de Felice Battaglia (Estudios de Teoría del E,stado, págs. 7t
v sigs., Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia) , quien al es-
tudiar "el dogma de la personalidad jurídica del Estado", formula estas ideas:
a) La opinión dominante formula una objeción decisiva al afirmar que
la noción de personalidad jurídica del Estado es la de ser una ficción.. Lla-
mar al Estado persona jurídica equivale a atribuirle una capacidad de que-
rer y de obrar, a reconocerle un querer. ¿Pero dónde está esa voluntad del
Estado? El querer es sólo del individuo, ya que los individuos obran y son
Ios protagonistas de la vida. A ellos es a quienes conocemos y no al Estado.
A esto Battaglia contesta:
"Es necesario distinguir el querer individual, del interés total de los súb-
ditos. .Este, otorga un contenido cualificado a su querer, y por lo tanto, a su
1 Bastid S. y otros, Ld persondlit¿ moral et ses limites, Lib. Gral. de Droit et de
Jur., París, 196q I vol., 260 págs.
196 ANDRÉs sERRA.RoJAS
acción. Sin embargo, no se da cueirta que con esto introduce una distinción
en el querer, por Io cual, lo convierte en individual y económico, en univer-
sal y ético, formando al mismo tiempo, una superación de lo aidáforo en lo
necesario."
a) Los sociólogos aspiran a encontrar las bases
reales del Estado en la
acción psíquica recíproca que se ejercita entre sujetos coexistentes. Los hom.
bres no sólo viven juntos, sino que además se asocian. Ahora bien, al asociar-
se, en atención a lps fines de la vicla al trabajo común, actúan y se compe-
netran y, por lo tanto, act:úan y se compenetran también sus mentes y sus
quereres. Esto se denomina el fundamento psicológico de la subjetividad jurí"
dica del Estado.
b) La voluntad no se agota en el solo acto del individuo cuando procede
en atención a un fin contingente y económico con miras exclusivam.ente in-
dividuales. Por el contrario, puede ensancharse e investigarse, al mismo tiem-
po allí donde convierte en universales las finalidades ajenas, de tal modo que,
transformando en ético su fin, apatezca como ética, ella misma.
c) "Entendemos que la política debe resolverse en \a éttca. La política
es el drama que vivimos y del cual sentimos plenamente ei pathos."
3. PrnsoN,c, rísrce v rERSoNA ¡unÍotcl
Las personas morales o jurídicas son crcaciones de la lcy que reconoce
a ciertas formas jurídicas, la posibilidad de realizar dctenninaclos fines.
En unos casos para realizar un simple interés particular y en otros, para
hacerse cargo de fines de interés general.
Estas personas son centros parciales de imputación jurídica, seres idea-
les a los que convencionalmente se ies reconoce la posibilidad de ser titulares
de derechos y obligaciones.
Estas personas no son .zisibles, porque son creaciones legales; en otras
épocas se les ha llamado incorporales, personas ficticias y otras expresiones
anáiogas. En una persona moral o jurídica acreditamos la presencia de seres
hum4nos que se reúnen a realizar determinadcs fines, adquieren muebles o
inmuel;les, mas la personalidad jurídica sóio se refleja en el orden jurídico
que las reconooe, fija su desenvoivimiento y señala su término o liquidación.
Las personas han sido clasificadas en dos grupos: a) La persona física o
natural. de existencia visible, es decir, los seres humanos en general. Los
seres provistos de razón y de inteligencia, de voluntad y sentimiento, con
figura humana]- y a los cuales protege la ley desde que son concebidos por
seres de su misma natutaleza.
á) Las personas rnorales, Ilamadas también jurídicas o civiles, de existen-
cia ideal, que son creaciones artificiales del hombre Dara su vida de relación'
La voluntad de acuerdo con la ley las üea y la misma voluntad las des-
tnlye o transforma.
No debemos llamar a las personas físicas, personas jurídicas, Porque esto
implica problemas y confusiones que pueden evitarse en una clasificación
LA ESTRUCTUBA DEL ESTADO 197
A las personas morales se les reconoce una existencia jurídica
rrr/rs precisa.
¡rropia, I)ero meroed de la voluntad del legislador que puede reflejarse en
a
lrr legislación.
'l'ambién las personas jurídicas han sido clasificadas en algunas legisla-
, i.nes en dos grupos que son: a) De una existencia necesaria como el Es-
t:rtlo, las entidades federativas, los municipios. Ellas son ajenas a la volun-
t:rtl d¿ las personas que las constituyen, porque su existencia depende de
cilcunstancias históricas, y b) De una existencia posible como los bancos
¡rrivados, las fundaciones, los establecimientos de utilidad pública. Ellas de-
¡rt'nden de la voluntad de los particulares que las integran y deben ser auto-
riz:rdas por el gobierno.
l. C¡-esrr¡cacroN pr LAS pERsoNAS JURíDICAS
Una importante clasificación reconoce dos grupos de personas morales
,, .iurídicas :
l. Las personas jurídicas de Derecho privado; y
2. Las personas jurídicas de Derecho público.
1. Las personas morales o jurídicas de Derecho privado son aquellas
de asistencia social, o cul-
t'r¡t.idades que persiguen intereíes particulares, sea
tural, o científica, o deportiva; o que persiguen un interés de lucro, una acti-
vidad encaminada a obtener uri interés o beneficio.
El artículo 2670 del Código Civil para el Distrito Federal ordena: "Cuan-
dt, varios individuos convi¡rieren en reunirse, de manera que no sea entera-
rrrente transitoria, para realizar un fin común que no esté prohibido por la
It'y y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen
rrna asociación."
El artículo ls de la Ley de Sociedades Mercantiles reconoce diversos ti-
lros de sociedades mercantiles, que se catacterízan así por su propósito de
lucro. Otras leyes reconocen a las sociedades cooperativas, a las sociedades
clr responsabilidad limitada de interés público y a las fundaciones.
i
1
Estas sociedades una vez inscritas en el Registro Público de Comercio,
que es una institución administrativa, en la que se advierte la presencia del
Estado, tienen personalidad jurídica distinta de la de los socios. Las socie-
dades irregulares o que tengan un objeto ilícito o ejecuten actos habitual-
mente ilícitos, son acreedoras a las sanciones que la legislación establece.
.2. I'as personas morales o jurídicas de Derecho público son aquellas a
cluienes Ia Iey reconoce como tal,es, les asigna una organización pública y les
encomienda la realizaciín de fines de interés general.
En la práctica, dice Rivero, son los individuos agentes públicos-,
los que obran por cuenta d,e Ia administración que -los
se encuentra comProme-
tida por eilos, pero los actos que hacen pasah a su propia persona. Es. la
colectividad que demanda sus servicios.
l98 ANDRÉS SERRA ROJAS
El Estado es la persona jurídica de mayor importancia y la génesis, a
su vez, de todas las personas jurídicas de Derecho público. El Estado es el
centro total de imputación jurídica, está integrado por todo el orden jurí-
dico vigente. Los demás entes de Derecho público son centros particulares
de imputación jurídica.
El origen de las personas jurídicas de Derecho público, principalmente
el Estado y el Municipio, es histórico y legal. Un hecho histórico y jurídico
innegable o antecedentes necesarios que se imponen al reconocimiento del
legislador, por su continuidad y su necesidad. Los demás entes públicos son
creaciones directas del.legislador, sus actividades se relacionan con los fines
de interés general del Estado y sus recursos son pírblicos y regulados por pro-
pósitos de utilidad pública.
La capacídad de goce fija los límites de actuación de un órgano del po-
der público; la de ejercicio señala precisamente quiénes son las personas que
pueden actuar.
EI órgano tiene una esfera de competencia; pero la ley señala cómo de-
ben actuar las personas que determina.
Aurelio Candian (Instituciones de Derecho priaado, U. Tip. Ed. Hispa-
no Americana, México, pág. a7) afirma:
"El sujeto puede ser de dos clases: la persona física (el hombre) o bien
Ia persona jurídica, a saber: a) Un conjunto de personas físicas, al cual el
ordcna¡niento atribuyc .para cittrtos et'ectos, los caracteres de una entidad,
de un sujeto solo, en cuanto se unen voluntariamente en colectividad para
conseguir una finalidad de carácter patrimonial o extrapatrimonial, o cuando
<'n aquella unidad están congregados para la acción de fuerza o situaciones
cxternas, que obran, por 1o menos hasta cierto puntq fuera de su voluntad
(es el caso de las entidades públicas mayores, como el Municipio, la Provin-
cia, el Estado, etc.); o bien, á) IJn conjunto de bienes que, separándose de
su patrimonio o de varios, recibe, a traaés de un procedimiento formal deter-
minado de reconocimienbo estatal, un destino dado (por ejsmplo, un hospi-
tal, un asilo infantil, una casa para ancianos, una casa de reposo para ar-
tistas, una obra pía en general) . A Ias primeras se les da el nombre de
corporaciones,' a las segundas, de lundaciones."
5. Le cAp^crDAD luní»rc¿, y LA oArACTDAD DE oBRAR
Un problema que ha despertado vivo interés en el campo del Derecho
público relacionado con la naturaleza de Ias peñonas jurídicas, es Ia deter-
minación del significado de la capacidad jurídica y la capacidad d,e obrar.
Indudablemente que no puede plantearse en los mismos términos que e,n
el Derecho privado, porque el funcionario público titular de las atribuciones
oficiales se encuentra en una situación diferente a la de los particulares.
La capacidad jurídica esla idoneidad para ser sujeto de derechos o te-
ner posibilidad jurídica de participar en una relación de la misma natura-
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 199
k'za. En Derecho privado el hecho mismo del nacimiento d,etermina esa ca-
¡racidad o posibilidad de derechos. En el Derecho público moderno, hay una
ca¡racidad política del ciudadano que Ie da la posibilidad de participar en
lir. vida pública. Casos e excepción serían aquellas legislaciones que dan
:r una persona Ia posibilidad de ser monarca, heredar un cargo o alguna si-
trrrrción análoga.
En la capacidad para obrar no se reconoce la idoneidad señalada sino
<:apacitar a una persona para "ser sujeto del ejercicio de los derechos de po-
cler actuar personalmente las facultades qúe constituyen su contenido". Esta
¡nateria se extiende en el camo del Derecho público a la realización de las
<'ompetencias y de los casos de delegación de facultades para actuar.
El Estado como persona jurídica tiene capacidad para realizar Ia esfera
cle competencia que la ley le señala para actuar, a través de sus órganos y
se actualizan en la voluntad de los funcionarios subordinados a la ley. La
jurisdicción es una potestad general derivada del mandato legal que entre-
ga al Estado el conocimiento de un gran número de asuntos.
Hay una jurisdicción administrativa y una jurisdicción contencio§o ad-
ministrativa. La primera es la potestad que reside en la administración, la
segunda resuelve o revisa los actos administrativos.
Mas hay una jurisdicción legislativa como una jurisdicción en materia
iudicial. La primera para elaborar las normas, la segunda para declarar el
l)erecho.
La competencia es Ia medida de la jurisdicción, que permite delimitar
la jurisdicción del Estado. Ella rrrarca el límite dentro del cual al funcio-
nario como titular de un órgano le corresponde actuar.
6. Les rnoúes soBRE LA pERsoNALTDAD DEL EsrADo
Numerosas han sido las teorías emitidas para explicar la naturaleza de
las personas jurídicas, La doctrina clasifica esas doctrinas en dos gn¡pos:
a) Las teorías tradicionales inspiradas principalmente en la tradición pri-
vatista, y á) Las teorías modernas. Entre las más importantes te'orías tradi-
cionales podemos citar: La teoría de la ficción, la teona de la realidad de
las personas morales y la teoría del patrimonio de afectación.
La teoría de la ficción es la teoría clásica del jurisconsulto Savign¡ el
cual afirma que el legislador, guiado por un propósito de interés general
"fingía Ia personalidad", es decir, utilizaba la ficción de considerar a las
personas morales provistas de una voluntad.
La teoría de la realidad de las personas morales tiene como exponentes
a Gierke y a Michoud. Es una teoría antagínica a Ia teoría .de la ficción,
¡;ues considera que las personas morales son instituciones que existen ver-
claderamente y son una realidad innegable por formar parte del mundo ju-
rídico.
 200 ANt,t(lr.,r ñt..n¡r.A ¡(!JAs
LA tr,SIRUCTURA DEL r.lsrADo 201
f)¿rr¡t l¡¡ lrt¡¡lt ltl ltulritttortitt dt: alt'ctación de Brins, es suficiente ¡n Iin la teoría dc la dobre personalidad, el Estado aparece con dos perso-
¡xrlrirrrorrio ¡rfecl¡rrrrLr r¡rr lirrI):rr¿r (.xplicar .la naturaleza de la persona mo- Italidades: una de Derecho prrlu.o como titular del Derecho
r¡rl. li¡r L¡ frrr¡rl;rt iórr ¡xrr Ia vr¡lu¡rtad de un persona se destina un patrimo- de soberanía
y otra de Derecho privado como titurar de derechos y obligaciones
ni«¡ t lit crt.r¡r'i/¡rr rkr r¡¡ra persona jurídica. rácter patrimonial.
de ca-
Iln las ltrríus rnodernas, Ferrara sostiene "que la personalidad es un sello Esta teoría tiene importancia porque es Ia que se refleja en
jurídico <¡u. r.i.ne a sobreponerse de fuera a estos fánómenos de asociación Ia juris-
de ia Supr,ema Corte aá ¡usticia de la Naciór, y la legisláción
y dc orderración social". ]]_.T_d:""i,
vrgente. "'.
Para Kelsen es una expresión unitaria para un conjunto de normas. La Mencionaremos l1^siqrlierye tesis jurisprudencial: (Tesis Núm.
persona jurídica es un ordenamiento jurídico parcial. 87,2c Sala,
pág' l0B, Jur. 1917-1965). cuando L, pioc"d".,te el'amparo'
lJna importante teoría es la de la personalidad como simple procedimien- el Estado: frorr.,orriao por
to.d¿ técnica jurídica de saleilles: Los autores de esta teoría-se niegan a
admitir cualquier otra realidad que la de las personas físicas. La pelso,ru- . "El Estado, cuerpo político de la nación, puede manifestarse en sus rela-
ciones con los particulares, bajo dos
lidad moral no responde a ningún fundamento real y debe ser re,chazad,a fases diitinta¡: como entidad soberana,
cncargada de uelar por el bien.cotnún, por medio de dictados cuya
como una ficción inútil. En cambio, la personalidad jurídica, responde a observan-
ciaes obligatoria, y c'omo entidad jurídiia de Derecho ciuil, porque
una necesidad evidente de la técnica jurídica. Los intereses colectivos, que poseedora
de bienes pro¡l9s que le son indispensables para ejercer ,r. frrrr.io.r"s,
pueden diferir de los intereses particulares, deben recibir una protección le és
necesario también entrar en relaciones de nxuraleá civil, con
jurídica adecuada. La personalidad jurídica aparece como un expediente los poseedores
de otros bienes, o con las personas encargadas de la administración
para realizar dos fines: asegurar la permanencia de numerosos actoi juridi- de aqué-
llos. Bajo-esta segunda fase, esto es, er Eitado como personu *á.ul
cos realizados por sus representantes a nombre y en interés de Ia colectivi- d.
adquirir derechos y contra:r obligaciones, está en aptitud d, uri cte"upr,
dad y asegurar sus beneficios a esta última y no a sus autores materiales. medios que la ley concede- a las personas civiles, para ru defensa fuuettos
otro grupo al que haremos referencia más adelante es el que correspon- de unos y
otras, entre ellos el juicio de amparo; pero como intidad soberana,
no pued|
de a las teorías que .niegan la ltersonalidad jurídica de León Duguit, -Ber- u.tilizar nínguno de esos medio{ sin desconocer su propia soberanía,
danclo
thelemy y Planiol. Para esta teoría es inírtil y peligrosa la personalidad ju- lugar a que se desconozca todo er imperio, toda la autáridad o los
atributos
rídica. propios de un acto soberano; además, no es posible conceder
a los órganos
Las personas morales o jurídicas han ejercido una influencia decisiva en del Estado el recurso e:<traordinario de amparo, por actos del mismo
Estado,
Ia concepción del Estado moderno y han dado paso a las teorías de Derecho manifestados a través de otro de sus órganos, porque se establecería
una con-
público de la personalidad. tienda de poderes soberanos, y er juicio de garantías, no es miu
que una
En primer término debernos mencionar a los dos grupos ,rás importan- queja de un particular, que hace.ráler contra'el abusá del pocler.,,
tes de teorías sobre la personalidad del Estado en sus reláciones con el co.- Jurisprudencia definida. Tesis número 20, 4,r Sala, pág.^83 y sigs.,
cepto de nación: a) La escuela alemana representada por 1917-1965. El Estado patrón puede pedir amparo contri el rribunal Jur.
Jellinek que de Ar-
distingue el Estado de la nación, en la que el Estado como una per- bitraje.
"pu."i. de la realidad
sona jurídica diversa de sus miembros, pero como expiesión "No existe razón para negar en forma absoluta el derecho de ocurrir. a
de su organizaciín; y b) La escuela francesa r"p."r.rrt. por Maurice Hau- la vía de amparo a los órganos del poder público, cuando enos, en rearidad,
riou, que identifica a la nación con el Estado, siendo éste personificación cle P.or ac!9s- del propio poder, que autolimitando su soberanía, áreando dere-
aquélla. chos.públicos subjetivos en beneficio de ros particulares, con quienes
tienen
Ambas teorías han perdido actualidad en el desarrollo de las teorías po- relaciones de carácter jurídico, se han corocádo en er áismo
irano qu" ro,
líticas, sobre todo al entrar en una franca crisis el tema de la nación y o."ii.- propios particulares, para dirimir sus conflictos de intereses, iitigando
ante
man l¿r idea del poder del Estado. un organismo que en rigor es jurisdiccional, aunque con jurisdiccián especial,
En segurrdo lugar aludiremos a las teorías que at'irrnan lat personalidad como sucede tratándose del rribunal de Arbitraje, de acuerdo con
-- las dis_
del Estado 1, a las teorías que niegan la p,ers.ona[idad
'del posiciones del Estatuto jurídico para los Trabajadores al servicio
Esta.d.o, de las ctra- del Estado.
les nos ocupal'emos por separado En otros términos, cuando el Esiado .o hace uso libre de su soberariu, ,irio
que, limitándola, sujeta la validez de sus actos a las decisiones de
E,tre las teorías que afirman la personaridad del Estado, nos vamos a un orga-
.eferi.r a las siguientes: I. Teoría de la dobre personaridad del Estado; 2. nismo capacitado para jizgar de ellas, resulta equitativo, Iógico y justo
tenga expeditas las mismas vías que sus coritigantes, para anÉ tu fue
Teoría de la personalidad única que se exterioriza en dos ¡urai..ión
creada en defensa de sus intereses y así hay
'oluntades. !r" .o.,"lui. qr" pu.d" usar tle
202 ANDRÉs sERRA"RoJAs
Ios recursos, tanto ordinarios como extraordinarios, equivalentes para ambas
partes." Esta tesis jurídica se ha reflejado en la legislación.
IJna corriente cada vez mayor de opinión, se muestra contraria a esta
teoría que destruye la unidad del Estado, creando la dualidad de personas
innecesariamente. Frente al complejo de los fines estatales, siguiendo con la
lógica de esta teoría, bien pudieran crearse todas las personas-Estado que
se consideren necesarias o llamar pequeños Estados o fragmentos de Estado,
a todas las personas jurídicas de Derecho público, como son Ia Universidad,
Petróleos Mexicanos, el Seguro Social o los Ferrocarriles Nacionales de Mé-
xico. Todas ellas son organismos pírblicos y forman parte de la organización
del Estado, pero sin perderse la unidad del mismo, que para la rcalización
de sus fines, puede crear las personas públicas que considere necesarias y
hacerlas desaparecer si no llenan su cometido. Con el criterio de la doble per-
sonalidad o de la personalidad múltiple de desaparición de una persona
jurídica sería tanto como que desapareciera una parte del Estador' lo cual
en otro sentido, sigu: con sus mismas finalidades, las cuales puede encauzar
por medio de otras organizaciones.
El Estado no tiene necesidad de complicar sus instituciones, con el des-
doblamiento innecesario o de la personalidad, y no sería remoto que esta
teoría pronto pasara a la historia de las instituciones político'administra-
tivas.
La teoría de la personalidad única parte de una visión integral y justa
del Estado. Como un todo jurídico que no necesita fragmentarse para de-
sarrollar sus fines. El Bstado impone unitariamente su voluntad sin dupli-
car su personalidad. Es esta voluntad de mando la que le, permite crear un
régimen que no sea de Derecho público, sino de Derecho privado. El Estado
sin necesidad de crear una persona especial, juzga conveniente mantener un
régimen jurídico.
En la teoúa de la personalidad única del Estado no es una .voluntad
con caracteres diferentes, ni una voluntad inferior. El Estado siempre es Es-
tado y le da a su legislación las modalidades necesarias para su realización.
Recientes ejecutorias de la Sala Administrativa de la Suprema Corte re-
velan el análisis de esta teoría, llamada a sustituir a la teoria de Ia doble
personalidad.
"Bl Estado puede asumir dos posiciones: una, en que advierte su índole
de entidad soberana; otra, según la cual obra de modo análogo a como lo ha-
cen los particulares. Esta distinción está reconocida por la Suprema Corte
en su Jurisprudencia. (Tesis número 450, pág. 867 del apéndice publicado en
1955.) Se ha llegado a afirmar que el Estado tiene dos distintas p"-rsonali-
dades: una, de Derecho público cuando actúa como entidad soberana y usa
de su imperio; otra, de Derecho privado, cuando obra como los particulares.
La terminología adolece de imprecisión, el Estado es siempre entidad pública;
no ti¿ne dos personalidades, sino sólo una, que es de Derecho p,úblico en to-
dos los casos. Aún así, la distinción es real, puesto que hay dos aspectos di-
versos dentro de la personalidad única del Estado. Con la mayor frecuencia,
LA ESTRUoTuRA DEL E,srADo 203
t:l Dstado presenta un aspecto según el cual obra en ejercicio, de su soberanía
«r de su poder de mando, y usa plenamente d,e su facultad de imperio, es
rlccir, actúa unilateralmente como superior de los particulares, quienes, por
r:llo, le están subordinados; pero en otras ocasiones, sin dejar de ser per§ona
«le Derecho público, trata con los particulaies sobre bases de igualdad, en
virtud de un concierto espontáneo, y no impuesto; sin hacer uso Ia autoridad
<le sus atributos de mando, en suma, de una manera análoga o como obran
r.ntre sí los particulares. En el primer caso, sus acto§ son de autoridad, y
r.ontra ellos procede el juicio de garantíás; en el segundo suPuesto, no son
:rr:tos de autóridad para los efectos del amparo y contra elloS no sabe el jui-
cio constitucional." iSem. !ud. de la Fed., VI época, 2'r Sala, t. LVI, pág' 63')
7. Tnonies euli NIEGAN LA PERsoNALIDAD DEL Est¡»o
León Duguit ha planteado el problema de la negación de la personali-
rlad juúdica del Estaáo en estos términos: si se reconooe que el concePto de
¡rcrsonalidal juridica es indemostrado e indemostrable, y
no responde a nin-
guna realidaá directamente percibida, por qué es el empeño en mantenerlo.
É1, no es de ninguna manera nece§ario, para fundar y explicar la protec-
ci<'rn jurídica de las situaciones colectivas.
Rasta pa.ra esto aplicar una regla de D:recho objetivo que impone a la
..cz la noiión de solidaridad social y el sentimiento de justicia, regla que se
¡ruede fornrular así: todas las veces que no§ encontremos
en presencia de una
iituación, cualquiera que ella sea, por ejemplo, de una afectación de riqueza
:r un cierto fin, cuandó el objeto y el fin de esta situación, de esta afectación
son lícitos, ellos deben ser y lo son, en las sociedades modernas, socialmente
'
¡rlotegidos.
Es necesario desentendernos de todas las nociones metafísicas que impi-
rk:n el desamollo de la ciencia del Derecho.
En el grupo de las teorías que niegan Ia personalidad juúdica del Es-
ttrdo debemos mencionar a Hans Kelsen, ya que al identificar Estado y De-
rrrho limita la idea de personalidad. El problema de la personalidad juri-
rlica guarda en la teoría kelseniana una e§trecha relación con las nociones
rk: dÁer jurídico y del Derecho subjetivo. El concepto de persona juídica
rlefinida ésta como sujeto de derechos subjetivos y deberes jurídicos-, res-
¡rorrcle a la necesidad de imaginar a un
portado¡ de tales derechos. La per-
sona jurídica no es realmente una entidad separada de sus deberes y dere-
llros, sino sólo su unidad personificada o que los deberes y los
-puesto
rlr.rt.«:hos son normas jurídicás-, la unidad personificada de un conjunto de
I t( )t'nlAs.
Kelsen distingue dos tipos de personas jurídicas: a) Las petsonas físicas
o nahtrales; y b) Lar personas iurídicas.
La persona física o r¿atural es el ser humano, en cuanto titular de dere-
|lros y iujeto de obligaciones. Decir que un ser humano está sujeto a deter-
204 ANDRÉ.s sERRA'RoJAs
mi¡rado deber, o tiene un deber determinado, ,únicamente significa que cier.ta
conducta del mismo constituye el contenido de un deber jurídico. El mismo
que el Derecho se encarga de regular.
Hombre es un concepto de la biología y de Ia fisiología, es una palabra
de las ciencias naturales. Persona es un concepto de la jurisprudencia, una
noción derivada del análisis de normas jurídicas.
La persona juridica es únicamente la expresión de un orden jurídico par-
cial, cuya validez procede de un orden jurídico más complejo, que cornprende
a todos los órdenes jurídicos parciales.s
, La personalidad jurídica del Estado repres,enta el orden jurídico ,total,
el cual, personificado, constituye la voluntad colectiva o la persona colectiva
compleja.
En la idea de una supremacía del orden estatal, en I¿ convicción de que
Ia voluntad del Estado no tiene sobre sí ninguna voluntad superior, y no
deriva su validez de ninguna otra, revela el concepto de soberanía, su sen-
tido puramente formal. La soberanía es ltna cualid.ad del Derecho de la ao-
luntad del Estado, conocida como orden jurídico en su esfera específica de
validez; pero no una p¡opiedad de psa fuerza o pod,er del Estado dada en la
naturaleza como uri efecto de ciertas causas, por más que sea demasiado
corriente esta hipótesis de la metáfora de la voluntad jurídica del. Estado,
incL'bidamente trasplantada al clominio psicológico.
Se dice clue el Estaclo es soberano cuando el conocimiento de las normas
jurídicas de¡nuestra qrrc el orden personificado en el Estado es un orden su-
premo, cuya validez no es susceptible de ulterior fundamentación como or-
den jurídico total. No se trata, pues, de una cualidad material, ni por tanto,
de contenido jurídico. El problema de la soberanía es un problem.a de impu-
¡aeión y puesto que la persona es un centro de imputación, constituye el
problema de la persona en general y no sólo el problema de la personalidad
del Estado. El mismo problerna se presenta en la persona física como pro-
blema de la libertad de la persona o de la- voluntad.
"Por,las razones.aducidas, dice Garrido Falla (ob. cit., pág.335), nos
mostramos deeididos partidarios de la admisión de la tesis de la personali-
dad estatal, como pieza clave para la explicación de las relacionés jurídico-
.adáinistrativas y jurídico-privadas."
B. Le pERsoNALrDAo ¡uníorce, pr,¡, F,sreoo EN LA .Cot¡sr¡rucróN
La unidad de las instituciones políticas es un hecho que se manifiesta
históricamcnte, como una necesidad imprescindible de considerar a las for-
mas políticas desde un punto de vista unitario de acuerdo con los fines.
2 Hans Kelsen, Teorla General del Derecho y del Estado, Irnprenta tlniversitaria,
Méxicq.1950, I vol., .424 págs. Cap. fX. L:a pcrsona jurldica, pág. 95.
" -- Ilans Kelsen, Teorla Gencral del Estado, Editorial
Labor, S. A., Barcelona, 1994,
nrirn. 15, El Estcdo como persona jurídica, pág. 93.
LA E§TRUCTURA DEL ESTADO 205
En esta etapa no es el Derecho el que realiza esa labor de síntesis, sino
r':lzones políticas y sociales, derivadas de la necesidad de crear, desarrollar y
rnantener un orden que no siempre es estrictamente jurídico
El Estado es una creación artificial de las comunidades humanas y se
irrtegra y se unifica en un largo proceso histórico, en el que el Derecho
tituciones jurídicas-, ha tenido y tiene una singular importancia.-ins- :
IJn proceso de fterza obligaba a mantener Ia unidad de una forma polí-
tica concentrada en el gobernante tirania, oligarquía-. Pero los
se esfuerzan por -dictadura,
ericauzar su vida política, restando facultades ál
¡rueblos
gobernante o Iimitando sus funciones, en forma tal que se distribuyan entre
írrganos que también pueden ser de emanación popular. Es entonces cuan-
«lo surge el Estado Constitucional, precursor del Estado de Derecho.
Nuestra Constitución alude a las personas jurídicas de Derecho público
(ln numerosas ocasiones y establece, además, el régimen jurídico de algunas
rle ellas. :
En primer término debemos señalar al propio Estado, que es la. má§
importante personalidad jurídica y fuente a su vez de las demás personás
jurídicas. Artículos 27 fuacciín VI, 40 y 4l de la Cor»titución.
La Federación es el órgano más importante de la vida política y adnii.
nistrativá y se regula por los artículos 39, 40 y 4l de la Constitución. En
numerosas ocasiones la Constitupión alude al concepto de nación como sinó,
nimo de Federación y por excepción, de Estado.
La personalidad del Estado es única. El hecho de que la administración
pública actúe con personalidad jurídica dive¡sa en el iumplimiento de su§
fines, sólo hace refeiencia a que dispone de la misma personalidad del Es:
tado para realízar la esfera de su competencia. La administfación pública
r,n su-sentido orgánico se entiende como el Poder Ejecutivo Federal o cóñ,
junto
- de órganos que realizan las tareas admiñistrativas.
En .r.r".tro régimen federal nos encontramos con importantes personas
de Derecho público: las entidades federativas o Estados, la Federación y lo§
Municipios.
Nuestra Constitución alude a importantes organismos centralizados, como
el Departamento del Distrito Federal, y en la Iegislación de numerosos or-
ganismos descentraiizados,. que son las formas más recientes de atención dé
álg.,.ror servicios públicos, tales como la Universidad Nacional Autónorríá
de México, el Seguro Social, Petróleos Mexicanos, los Férrocarriles Nacicj¿
nales de Méxicq el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado y otros. :i
'Han surgido también numerosas empresas de interés público que nran-
tienenunrégimenmixto:deDerechoprivadoydeDerecho.público.
' -::'il
9.. Nunves.TENDENCIAS' soBRE
rt
LA pERsoNALIDAo o¿r, EsrlDo )
Correlativo al problerria :de, la personalidad jurídica'del Estadd, bn.ópi.
niones tradicionales no se ieconoció la'pérsonalidad de la administración, lh
 206 ANDRÉs sERRA.RoJAs
cual, para regular su actividad disponía de la personalidad general del Es-
tado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensamiento adminis-
trativo actual, se apoyaba en .que "la función adrninistrativa es una función
del Estado como personalidad jurídica".
Estas ideas se han venido superando dado que "ltara el Derecho admi-
nistratiuo la administración pública es una persona jurídica" j) aun se dis-
tinguen uarias personalidades de la misma. Además se reconoce la persona-
lidad juúdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por
medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el Derecho privado
en las empresas de participación est4tal.
Garrido Falla (Tratado de Derecho administratit'o, t. l, pág. 336, 5o
edición), afirma, por una parte que "la personalidad del Estado es única
y se refiere, desde luego, al conjunto de sus funciones"; por otra parte agre-
ga: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista de Derecho
internacional, pero desde el punto de vist¿ interno, la doctrina de la per-
sonalidad estatal sólo tiene releztan,cia práctica normalmente en cuanto perso-
¡alidad de la Administra¿ión Pública."
La Ley española de Régimen jurídico de Ia administración pública man-
üene este principio: "La Administración del Estado, constituida por órga-
nos jerárquicamente ordenados, actíra para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurídica."
De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artículos 27, 39, 4A,
4l y ll5 de la misma, el Dstatlo o República representatiaa, democritica,
federal, popular y soberana, se integra con tr€s entidades o personas jurí-
dicas divenas: la Federación, Ias Entidades Federativas y los Municipios.
Por lo que se refiere a la Federación ésta actúa por medio de sus Po-
deres fundamentales. El organismo más importante del Poder Ejecutiuo Fe-
deral es la Administración Pública o conjunto de entes personalizados, regi-
dos por el Derecho administratiuo. Por eso sólo hay Derecho administrativo
cuando está presente la administración pública o los particulares actuando
por la misma, en los casos señalados por la ley.
De los órganos de la Federación, la Administración Pública requiere de
varias personalidades en su actividad. Los demás Poderes: el Legislativo y
el Judicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares que
ec<ijan Ia presencia de una personalidacl jurídica definida, son de naturaleza
diversa, ya que no Ia requieren.
Comentando una situación constitucional cercana a la nuestra, Brewer-
Carías (Derecho administratiuo, t. l, pág. 375, Caracas) precisa:
"Pero cada una de estas tres personas juridicas-territoriales que confor-
man el Estado, en el ámbito interno actíran como personas jurídicas entran-
do en relación con los particulares como sujetos de derechos titulares de un
*rterés público, que gestionan, a través de sus administraciones públicas. De
ahí que haya dicho que sólo cuando el Estado actúa como adrrinistración
es t¡erdadera y propia persona juridica. Sin embargo, si bien ello es cierto,
de ahí no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad juídica.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADo 207
t'l¡r venezuela Ia tiene en sus tres personas territoriales (La República, los
l'lstados y los Municipios) aun cuando dicha personalidad jurídica se con-
crctice o materialice, normalmente a través de sus Administraciones pú-
l¡licas-"
La personalidad jurídica de Ia administración pública o con mejor expre.
sil¡n de las administraciones públicas, es ya un principio generalmente acep-
tado, sin que por ello se destruya Ia necesidad de una personalidad jurídica
internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitucional:§.
Por Io que se refiere a otras entidades públicas, el artículo 27, párrafo
nueve, fracción sexta, parte final, dispone: ".. .I-os Estados y el Distrito
Ifederal, Io mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plená
«'apacidad para adquirir o poseer los bienes raices necesarios para los iervi-
«:ios públicos." De esta manera el patrimonio guarda una estrecha relación
r'«rn la personalidad.
S¿cción segunda: Les ¡Nsr¡rucroNEs pó¡-Írrces
l. Le rsoníA DE LA INsrrruc¡ór.¡
El propósito de estas reflexfones es analizar el sistema, la estructura, orga-
nizaciín y funcionamiento de las instituciones políticas que envuelven h ác-
«'ión cotidiana del hombre, de una manera general y para señalar su influen-
r:ia en Ia vida pública nacional. Para tal efecto, ha de determinarse, con
lrrevedad, el concepto de Institución, conxo un todo coordenado u orgdnico,
r¡ue las sitúe en el cuadro de las entidades contemporáneas, pero enfatizando
nuestras propias características.
Nos interesa el estudio del Derecho constitucional como un orden dinámi-
t o, renovador y trascendente, pero sin olvidar el valor real y efectivo de las
instituciones políticas, que ron las fuentes auténticas de la realidad político
y en las cuales necesariamente se deben apoyar los cambios sociales. Sin ellas
no es posible lograr la identidad nacional, la unión de todas las fuerzas rea-
les de poder, los objetivos de nuestro nacionalismo apoyado en la Consti-
l"ución, entre los que destaca la democracia institucional y una justa distribu-
ción de la riqueza pública.
El Derecho Constitucional d.efinido por su c,ontenido, es el Derecho que
te aplica a las institu,ciones políticas y tienen por objeto la organización ge-
rr.ral del Estado, la modificación, y el funcionamiento de sociedad política.
liste Derecho se sitúa en el mundo del deber ser, de Io que se anhela realizar,
:rlgo que se debe difundir y aplicarse para consolidar un orden. La ignorancia
r:n torno a Ia Constitución provoca graves problemas para el desarrollo de
l;r nación, al restarle un apoyo popular. Millones de personas desconocen su
texto a pesar de que se divulgan profusamente sus principios, no son debi,
rlamente comprendidos. La educación cívica de los pueblos se inicia en esa
r:omprensión.