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Gobernanza y
Gobernabilidad
Ambiental en
Paraguay
Una síntesis de la
Presión-Estado-Respuesta

Rossana Scribano
Carmina Soto

Documento de trabajo N° 11
Serie Economía del Clima y de los Recursos Naturales
 4

Documento de Trabajo Nº 11

“Gobernanza y Gobernabilidad Ambiental en Paraguay”

Una síntesis de la Presión-Estado-Respuesta

Serie Economía del Clima y de los Recursos Naturales

Rossana Scribano
Carmina Soto

Los documentos de trabajo del Instituto Desarrollo buscan difundir los

resultados de las investigaciones llevadas a cabo por sus miembros.
Su propósito es estimular el intercambio de opiniones y suministrar
insumos para una gestión pública basada en evidencias.
Las opiniones y recomendaciones vertidas en estos documentos son
responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente
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Desarrollo, Participación y Ciudadanía

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Esta publicación recibió el apoyo del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), Canadá, a través del
programa Think Tank Initiative (TTI) y de esta institución.

ISBN: en Gestión.

Asunción, Paraguay, Octubre 2013

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Gobernanza y Gobernabilidad
Ambiental en Paraguay

CONTENIDO
El enfoque metodológico 9
Análisis de las Causas que desembocan en Presiones 9

Estado ambiental 13
Respuestas para conservar, proteger. recomponer

el estado ambiental 14
Algunas líneas estratégicas a considerar 14
Síntesis esquemáticas de la presión - estado - respuesta 18

¿Por dónde empezar? 19

¿A dónde debemos llegar? 20

Bibliografía 21
 7

Gobernanza y Gobernabilidad
Ambiental en el Paraguay
Una síntesis de la Presión-Estado-Respuesta

En sus inicios, la gestión ambiental

“Los problemas del adoptaba una perspectiva lineal en el
medio ambiente son los análisis de los fenómenos de la natu-
problemas del desarro- raleza, apareciendo algunos dilemas
llo, los problemas de un emergentes, según Gil Corrales (2007):
desarrollo desigual para
1) El aprovechamiento productivo de
las sociedades humanas
los recursos naturales frente a la obli-
y nocivo para los siste-
gación de conservarlos de forma sus-
mas naturales. Esto no
tentable hacía que las políticas ambien-
constituye un problema
tales se traduzcan en paradojas;
técnico, sino social y
político”. (Gill, 2007:48) 2) Los derechos de propiedad de los
recursos naturales, entendidos en tér-
minos de responsabilidad civil, penal
\ DGPLQLVWUDWLYD HQWUDEDQ HQ FRQÁLFWR FRQ OD WXWHOD MXUtGLFD GH ORV
bienes comunes, incluso los ecosistemas y la biodiversidad.
3) La naturaleza excesivamente compleja y difusa de los problemas
DPELHQWDOHVSURYRFDEDFRQÁLFWRVGHLQWHUHVHVHQWUHORS~EOLFR\OR
privado.
(VWRVGLOHPDVGLÀFXOWDURQGXUDQWHPXFKRWLHPSRODHIHFWLYDYLQFX-
lación de la temática ambiental en las distintas esferas del desarrollo.
Sin embargo, actualmente está ampliamente aceptado que las políti-
cas ambientales no trascurren en paralelo a las demás políticas secto-
riales, debiendo adoptarse una visión sistémica.
En este orden de cosas, el gran desafío consiste en hallar los meca-
nismos o estrategias coherentes, sensatas, viables, útiles que permi-
tan armonizar los intereses de los privados y el bien común o interés
colectivo. La no observancia de los acuerdos o pactos, sean estos
vinculantes o voluntarios pero legitimados por los integrantes de una
sociedad, genera desórdenes y perturbaciones propiciando, por un
lado, que unos pocos sean ganadores superlativos y, por el otro, unos
muchos sean perdedores extremos.
 8

En Paraguay no se puede dejar de reconocer el logro en la ges-

tión ambiental a partir de la creación del Sistema Nacional Ambiental
(Sisnam) ya entrado el siglo XXI; sin embargo, la sensación de una ca-
rencia de efectividad de las políticas implementadas es real. Jiménez
+HUUHURPDQLÀHVWDTXHORV´YDORUHVDPELHQWDOHVµGHEHQVHULQV-
titucionalizados en el proceso económico y en el sistema de adopción
de decisiones. Esto es clave para entender la interacción dinámica en-
tre las políticas económicas y el medio ambiente global. La integración
entre otras políticas sectoriales y la política ambiental puede darse una
vez superada la marginalidad política con la cual la cuestión ambien-
WDOKDVLGRWUDWDGDKDVWDFRQVWLWXLUVHHQ´VXMHWRSROtWLFRµ*DEDOGyQ\
Rodríguez, 2002; Gligo, 2006:25).

Y más se ha pasado de la percepción a la enunciación de la situa-

ción ambiental, por ejemplo, a decir de Miriam Yore en Paraguay:
“No existen planes nacionales de desarrollo sostenible, de
ordenamiento territorial ni de ordenamiento ambiental. Algunas
instituciones cuentan con políticas sectoriales expresadas en
términos generales. Ante la falta de directrices nacionales de
desarrollo sostenible, las políticas sectoriales de los entes ejecutores
no incorporan la dimensión ambiental” (Yore, 2000:18).
En consecuencia, los problemas ambientales del país siguen sien-
do los mismos que en otras épocas y la Política Ambiental Nacional,
en vigencia desde el año 2005, lo resume en los siguientes:
• Efectos acumulados por el mal uso de los recursos naturales han
comprometido seriamente la sustentabilidad de los ecosistemas
naturales, la calidad del aire, agua y los suelos.
‡'HWHULRURGHODFDOLGDGGHODVDJXDVVXSHUÀFLDO\VXEWHUUiQHD

• La erosión, degradación y agotamiento de los suelos por el uso in-

adecuado en la agricultura y en obras de infraestructura.

• La expansión incontrolada de las zonas urbanas y el manejo inade-

cuado de los residuos.

• La deforestación en campos privados y, en algunos casos, en áreas

silvestres protegidas.

• La pérdida de la vegetación prístina protectora y la transformación

GHJUDQGHVVXSHUÀFLHVDOXVRDJURSHFXDULR(VWRKDOOHYDGRDTXH
los problemas de décadas atrás se encuentran agravados, llegando
ciertos ecosistemas o biomas al límite de su capacidad de continuar
brindando los servicios ambientales que dieron la rica base agrope-
cuaria de la economía paraguaya.
 9

Este paper de política tiene el objetivo de sintetizar de manera pun-

tual y concreta el escenario ambiental, destacándose la presión, el
estado del medio ambiente y las respuestas que se deben dar en pos
de lograr la gobernanza y gobernabilidad ambiental.

Se utilizó como base el concepto metodológico del PER (Presión-

Estado-Respuesta), enriquecido con una metodología Ad hoc desarro-
llada por Cabello (2012), para analizar Causas, que aquí se consideran
como propiciantes a generar las presiones sobre la base natural.
Las Respuestas son consideradas como las propuestas de líneas
estratégicas prioritarias, así como acciones o estrategias necesarias
para revertir las causas que generan presión sobre los recursos natu-
rales, muchas de ellas en marcha.

EL ENFOQUE METODOLÓGICO
El marco conceptual PER (Presión-Estado y Respuesta), desarrollado
en la década del 70 y adoptado por la OECD, se basa en la relación de
causalidad, donde fuerzas exógenas provenientes de las actividades
humanas ejercen presión sobre la base natural, dando lugar a un esta-
do ambiental. A esto la sociedad responde a través de políticas gene-
rales y sectoriales, tratando de morigerar, recomponer o mantener las
condiciones naturales generándose la respuesta. (OECD, 1973)
Un esquema adaptado de la metodología PER ayudó a sistematizar
los hechos más relevantes producidos en el estado ambiental del país
FRPR FRQVHFXHQFLD GH OD DUPRQL]DFLyQ GHÀFLWDULD GH ORV LQWHUHVHV
productivos y conservacionistas.

Análisis de las Causas que desembocan en Presiones

Para la sistematización de las causas o presiones se siguió la meto-
dología Ad hoc abreviada, desarrollada por Cabello (2012) , en que se
consideran dos grandes niveles posibles: Causas Directas y Causas
Indirectas, esta última a su vez con tres niveles posibles: inmediatas,
mediatas y profundas. (Ver diagrama)
 10

Desarrollo
/D LGHQWLÀFDFLyQ DFHUWDGD GH ODV FDXVDV TXH GDQ RULJHQ D XQD VL-
WXDFLyQFRQVWLWX\HVLQGXGDVHOSDVRLQLFLDOPiVGLÀFXOWRVRHQWRGR
SURFHVRGHIRUPXODFLyQGHSROtWLFDVS~EOLFDV8QDHUUyQHDRGHÀFLHQWH
captación de ellas nos reportará un escenario distorsionado, llevando
a la permanencia del problema o, peor, al agravamiento del mismo.
Por ello se consideró vital este segmento de sistematización de las
causas bajo la metodología desarrollada y en fase de implementación
realizar una priorización para la remoción de las mismas.

Causas directas (Bienes y servicios no disponibles

en el óptimo social)
• Falta inventario ambiental que revele el estado ambiental del
Paraguay.
• Falta valoración de recursos naturales (cuentas ambientales).
‡6XEXWLOL]DFLyQRLQVXÀFLHQFLDGHUHFXUVRVKXPDQRVFDSDFLWDGRV
‡9ROXQWDGSROtWLFDLQVXÀFLHQWH\YLVLyQVHVJDGDTXHGLÀFXOWDFRPSUHQ-
der que la cuestión ambiental emerge a partir de la cuestión social.
‡5HFXUVRVWHFQROyJLFRVLQVXÀFLHQWHV
• Equipamientos, sistemas de información, GIS, cartografía, suscrip-
FLRQHVDEROHWLQHVWpFQLFRVRWURVLQVXÀFLHQWHVRQRDFWXDOL]DGRV
‡&DPSDxDVHQHGXFDFLyQ\FRQFLHQFLDFLyQDPELHQWDOLQVXÀFLHQWHV
‡'HÀFLHQWHDUWLFXODFLyQGHDFFLRQHVHQWUHWRPDGRUHVGHGHFLVLyQ\
actores de la sociedad.
• Modelos de desarrollo implementados no contemplan la realidad
sociocultural y de cosmovisión de las poblaciones. Implantación de
modelos exógenos (culturalmente inapropiados).
‡(GXFDFLyQIRUPDOHLQIRUPDOLQVXÀFLHQWHHQHQIRTXHVDVRFLDWLYRV\
acción mutua y cooperante.
 11

‡)DOWD UHFXUVRV KXPDQRV FDSDFLWDGRV \ ÀQDQFLHURV HQ JRELHUQRV

locales.
• Profesionales capacitados en educación ambiental, especialmente
DQLYHOORFDOLQVXÀFLHQWHV
• Escasa información para la negociación.
• Falta información o estrategia adecuada para promover el conoci-
miento del medio ambiente y su relación con el bienestar.

Causas indirectas inmediatas (Procesos administrativos, en

ORVDUUHJORVLQVWLWXFLRQDOHVGHÀFLHQWHV
‡'LÀFXOWDGSDUDDFFHGHUDGDWRVHLQIRUPDFLRQHVUHOHYDQWHV
‡'HÀFLHQWHVPHFDQLVPRVSDUDVHJXLPLHQWRGHH[SHGLHQWHVFRQDF-
ceso al público.
• Normativas poco claras con vacíos y superposiciones y fomentando
VROXFLRQHVGH´ÀQGHWXERµ
‡,QFHQWLYRVHFRQyPLFRVLQVXÀFLHQWHV\SRFRDGHFXDGRV
• Burocracia excesiva.
• Sistema de Cuentas Nacionales no contempla las Cuentas
Ambientales.
• Trabajo descoordinado entre programas y proyectos.
• Discontinuidad de acciones.
• Enfoque de Gestión Basada en Resultados poco implementado en
la función pública.
‡&RQWUROLQHÀFLHQWHWDQWRHQHOFXPSOLPLHQWRGHQRUPDWLYDVFRPRHQ
los resultados a lograr.
‡6LVWHPDGHJHVWLyQSUHGRPLQDQWH´WRSGRZQµYHUWLFDOLVWDHQOXJDU
del sistema transversal y participativo (generando bajo nivel de
apropiación e involucramiento de los actores).
• Poca coordinación interinstitucional (MEC, Conacyt, universidades,
SEAM).
‡PSOHPHQWDFLyQGHÀFLHQWHGHODFDUUHUDLQVWLWXFLRQDOEDVDGDHQORVPpULWRV
• Baja remuneración.

Causas indirectas mediatas (procesos políticos en los arreglos

institucionales)
• Poca estabilidad laboral de los tomadores de decisión.
• Fondos generados en conceptos de los recursos naturales (multas,
servicios) no son devueltos para la conservación.
• Limitaciones en los mecanismos de acceso y promoción para el
fortalecimiento de los recursos humanos locales.
• Mecanismos de coordinación interinstitucional e intrainstitucional
GHÀFLHQWHV
‡%DMDLQVXÀFLHQWHDVLJQDFLyQSUHVXSXHVWDULDDQLYHOHVFHQWUDO\ORFDO
• Falta de líderes de la sociedad civil.
 12

• Falta efectiva implementación de un proceso de desconcentración y

descentralización.
• Asignación inadecuada de participantes en las deliberaciones del
Consejo del Ambiente (Conam).
• Estrategias de acción conjuntas, con visión largoplacista no
implementadas.

Causas indirectas profundas o estructurales (estructura de

incentivos)
‡&RVWRVRFLDOGLVSHUVR\GLVWULEXLGRFRQJUXSRVGHEHQHÀFLDULRVFRQ
capacidad de lobby para defender sus intereses.
• Desconexión en la percepción del público entre acciones y consecuen-
cias (la comunidad solo aprecia cuestiones tangibles y de corto plazo).
• Falta de transparencia en el manejo de la información pública.

‡,QVXÀFLHQWHVLQFHQWLYRVSDUDODFDSDFLWDFLyQ\VXSHUDFLyQSURIHVLRQDO
• Falta de percepción de las consecuencias a largo plazo de las ac-
ciones u omisiones, por parte de la sociedad.
‡'HÀFLHQWHPHFDQLVPRGHLQWHUQDOL]DFLyQGHODFXHVWLyQDPELHQWDOHQ
las demás políticas sectoriales.
‡&RQÁLFWRGHLQWHUHVHVHQWUHDFWRUHVFRQSRGHUGHGHFLVLyQ

• Superposición de roles, ejemplo Infona/MAG/SEAM.

Algunas cifras del estado ambiental

La cantidad deforestada, de enero a la Organización Mundial de la Salud
mayo 2013, en la región Occidental para NO2 es de 40 mg/m3 N. (Centro
fue de 173.677 hectáreas de bos- Mario Molina/Petrobras, 2010.
ques, con tasas que van de 400 a De la fauna nativa del país, de 170
1.380 hectáreas diarias, según la especies de mamíferos conocidos, el
ONG Guyra Paraguay. 22,4% tiene problemas de conserva-
Facetti (1995) menciona que prácti- ción (SEAM, 2007).
camente la totalidad de los cursos Sólo el 8% de las aguas cloacales
hídricos del país se hallan contami- recolectadas tienen algún tipo de
nados. Se detectan restos de pestici- tratamiento. (PNUD, 2006)
das así como metales pesados.
El 14,11% del total del territorio
El aire de Asunción presenta altos nacional se encuentra bajo algún sis-
niveles de contaminación especial- tema de protección. (SEAM/DGEEC,
mente por dióxido de nitrógeno, en 2011)
que el promedio de concentración de
este gas, 8 al 18 de junio/2010, fue La producción de residuos sólidos es
de 39.1 mg/m3, en tanto la recomen- uno de los mayores con promedio de
dación de norma anual por parte de 0,94 a 1,038 kg./hab/día. (OPS, 2001).
 13

ESTADO AMBIENTAL
Recurso agua
‡&XUVRV GH DJXDV VXSHUÀFLDOHV FRQWDPLQDGRV VLHQGR OD SULQFLSDO
fuente las actividades antropogénicas.
• Aguas subterráneas también contaminadas, entre otras causas per-
colados de residuos sólidos, disposición inadecuada de excretas
debido a la más baja cobertura de sistema de saneamiento, prácti-
cas agrícolas inadecuadas.
‡$JXDVQHJUDVGHVHPERFDQHQFXUVRVGHDJXDVVXSHUÀFLDOHVFRQ
QLYHOHVGHGHSXUDFLyQGHÀFLHQWHVRQXORV
• Espejos de aguas colmatados por residuos industriales vertidos de
PDQHUDLQGLVFULPLQDGD\VLVWHPiWLFD\SRUGHÀFLHQWHLQFRUSRUDFLyQ
de buenas prácticas de manejo del recurso suelo.
• Uso de volúmenes de agua superiores a los limites naturales de
resiliencia del recurso.
• Humedales drenados.

Recurso suelos
‡3pUGLGDGHIHUWLOLGDGGHVXHORVSRULQFRUSRUDFLyQGHÀFLHQWHGHEXH-
nas prácticas de manejo.
• Riesgos de desertización acelerados.

Recurso forestal
• Reducción de la masa forestal a niveles alarmantes.
• Pérdida o alteración de hábitat de especies, principalmente por
cambio de uso de la tierra.

Diversidad biológica y paisajes

• Inadecuada protección y conservación de especies en peligro de
extinción.
• Áreas Silvestres Protegidas de papel.
• Diversidad biológica del país subconocida y subvalorada.
‡&DPELRGHXVRGHWLHUUDVVLQFRQVLGHUDFLRQHVWpFQLFDVVXÀFLHQWHV
Calidad ambiental urbana

Altos niveles de contaminación atmosférica especialmente con ga-

ses de efecto invernadero, provenientes mayoritariamente de defores-
taciones y de quema de combustibles fósiles.

Residuos

Alta tasa de generación de residuos sólidos domiciliarios y el sis-

tema más rudimentario (a cielo abierto) de disposición y tratamiento
provocando contaminación de agua, suelo, aire.
 14

RESPUESTAS PARA CONSERVAR, PROTEGER,

RECOMPONER EL ESTADO AMBIENTAL

Propuestas para mejorar la gobernanza y la

gobernabilidad ambiental
Para saber por dónde empezar es bueno saber a dónde se quiere
OOHJDUSDUDHOORGHEHPRVGHÀQLUXQD9LVLyQTXHQRHVRWUDFRVDTXH
XQDDFFLyQIXWXUDGHVHDEOH(VWDDFFLyQIXWXUD´GHVHDEOHµGHEHPRV
WUDGXFLUODHQODJHVWLyQDPELHQWDOHQWHQGLGDFRPR´HOFRQMXQWRGHDF-
ciones dirigidas a la administración, uso y manejo de los recursos y a
la conservación, preservación, mejoramiento y monitoreo del medio
ambiente sobre la base de una coordinada información y con la parti-
FLSDFLyQFLXGDGDQDµ&DPDFKR\$UULROD
La gestión ambiental ha tenido avances y retrocesos en Paraguay.
Los mayores avances se dieron en la aplicación de los instrumentos
preventivos de gestión ambiental, así como en las regulación del uso
GHODIDXQD\ÁRUDVLOYHVWUHVUHJXODFLR-
nes de uso de agua, y las aristas más
GpELOHVVHHQFXHQWUDQHQODGHÀQLFLyQ\
La Visión constituye lo
aplicación de instrumentos e incentivos
que aspiramos a llegar a
para la conservación, la efectiva puesta
hacer.
en marcha de regulaciones sobre el
La Visión es un sueño en uso y cambio del suelo, principalmente
acción. en lo que respecta al bosque.

Un sueño sin acción es Las áreas con incipiente gestión

apenas un deseo.
Una acción sin Visión no
tiene sentido. (Jeff Parker)
ambiental constituyen el control de la
calidad del aire y el tratamiento de los
residuos sólidos domiciliarios y los
temas emergentes de carácter global
como el cambio climático y las econo-
mías verdes.

Algunas líneas estratégicas a considerar

La mejora de la gobernanza y gobernabilidad ambiental, desde la
presenta propuesta de nota política, pasa por la efectiva implemen-
tación de cinco Líneas Estratégicas (ver diagrama) que deberían en-
fatizarse y que de hecho son contempladas de una u otra forma en la
Política Ambiental Nacional del año 2005. La operativización de estas
líneas, mediante programas, proyectos, debería darse de manera se-
cuencial y progresiva con metas priorizadas a través del tiempo, de
modo a ir valorando los avances en cada acción, y no como líneas
aisladas y desarticuladas.
 15

Diagrama. Líneas Estratégicas

1. Fortalecimiento institucional

Lograr una instancia robusta, entendida como una institución cuya

DFFLyQVHDHÀFLHQWHHÀFD]\OHJtWLPDGHOSRGHU\ODDXWRULGDGSDUDHO
logro de los objetivos ambientales, resulta fundamental.
El fortalecimiento institucional a su vez contempla algunas áreas
prioritarias de acción: (1) revalorización del recurso humano formando
capacidades; (2) la implementación gradual pero sostenida de un plan
de promoción e incentivos; (3) la revisión del marco normativo, mo-
dernización de la regulación; (4) acceso oportuno a tecnologías; (5)
puesta en funcionamiento de un Sistema de Información Ambiental;
(6) puesta en marcha de un Sistema de Evaluación y Fiscalización
Ambiental; (7) Mejora de la asignación presupuestaria; (8) priorización
y sinergia intra e interinstitucional; (9) estímulo y vigilancia del cumpli-
miento de la normativa ambiental.
Otros aspectos a tener en cuenta son:

• Establecimiento de mecanismos para reducir la vulnerabilidad ante

los desastres naturales;
• Mejoramiento de la Infraestructura ambiental;

‡)RUWDOHFLPLHQWRGHODFRRSHUDFLyQLQWHUQDFLRQDO\SUHVHQFLDHÀFLHQWH
\HÀFD]HQODVQHJRFLDFLRQHVLQWHUQDFLRQDOHV
 16

2. Descentralización y desconcentración

/DGHVFHQWUDOL]DFLyQHQWHQGLGDFRPROD´WUDQVIHUHQFLDGHXQDSDUWH
del poder y recursos del Estado Nacional a las instancias del nivel
UHJLRQDORORFDOµ\ODGHVFRQFHQWUDFLyQFRPR´ODWUDQVIHUHQFLDGHDO-
gunas funciones administrativas y o técnicas a niveles más bajos de
administración (departamental, municipal), pero manteniendo el nivel
GHGHFLVLyQDQLYHOFHQWUDOµHVIXQGDPHQWDODÀQGHORJUDUHOHPSR-
deramiento de las instancias locales y con ello favorecer una mayor
HÀFLHQFLDSULQFLSDOPHQWHHQODVÀVFDOL]DFLRQHVGHFDUiFWHUDPELHQWDO

/RV JRELHUQRV ORFDOHV QHFHVLWDQ UHFXUVRV WDQWR ÀQDQFLHURV FRPR

técnicos, el know-how para poder cumplir la función de agentes de
LPSOHPHQWDFLyQXQSURFHVROHQWRTXHLPSOLFDFUHDFLyQGHFRQÀDQ]DV
recíprocas, generándose lo que se denomina el Capital Social.
Se tuviéramos que sintetizar en Quién lo debería hacer: diríamos
la Secretaría del Ambiente, gobiernos locales, Congreso de la Nación,
Poder Ejecutivo, Ministerio de Hacienda, y Qué lograr: el aumento de
ODHÀFDFLD\GHODHÀFLHQFLDHQODUHDOL]DFLyQGHORVSURJUDPDV\SUR-
yectos locales. Cómo: algunos mecanismos pudieran apuntar a: trans-
ferir competencias a los gobiernos municipales y departamentales,
mediante relaciones de coordinación y alianzas; mejorar la capacidad
de gestión ambiental de los gobiernos locales, mediante la capacita-
ción efectiva y la mejora presupuestaria; modernizar la administración
S~EOLFDGHÀQLUHVWDEOHFHUFODULÀFDUIXQFLRQHV\DWULEXFLRQHVPHMRUDU
asignación presupuestaria hacia los gobiernos locales; fortalecimiento
de las capacidades de la sociedad civil, de modo a que contribuyan
efectivamente con la concreción de los planes y programas ambienta-
les y a la vez se constituyan en contralores de la gestión pública.

3. Ordenamiento ambiental del territorio

El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es una herramienta

de política ambiental que tiene por objeto la organización espacial de
las actividades en un ámbito territorial determinado, siendo esencial-
mente un proceso de ordenamiento racional y participativo en función
de aptitudes de usos y ecosistemas (FARN, 2011).
Quién debería impulsar el proceso: la Secretaría Técnica de
3ODQLÀFDFLyQ JRELHUQRV PXQLFLSDOHV 6HFUHWDULD GHO $PELHQWH Qué
alcanzar: un desarrollo equilibrado contemplando la utilización racio-
nal del territorio y la mejora del medio ambiente, tratando de equilibrar
aquellas regiones o zonas muy dinámicas y de alta presión demográ-
ÀFDFRQDTXHOODV]RQDVPiVGHSULPLGDVDVtFRPRODV]RQDVSHULIpUL-
cas con aquellas donde el progreso es mayor. Cómo: contemplar las
tendencias de crecimiento de la población rural y urbana para nuestro
país, durante por lo menos los próximos 30 años, y con base en ello
 17

prever el manejo de los ecosistemas que prestan servicios ambientales

DORVQ~FOHRVSREODFLRQDOHV'HÀQLUSROtWLFDVGHFRQVHUYDFLyQDQLYHO
QDFLRQDOGHSDUWDPHQWDO\ORFDOFRQHOÀQGHHYLWDUH[DQWHVODSpUGLGD
de diversidad biológica, y con base en ello prever las acciones antro-
pogénicas del desarrollo, considerando que estas acciones suponen
siempre presencia de riesgos y amenazas naturales; Promoción de un
desarrollo urbano sostenible.

4. Investigación, educación y participación ciudadana

El empirismo por sí sólo no es válido para enfrentar problemas en

una sociedad globalizada. Resulta imperioso disponer de insumos
provenientes de análisis e investigaciones con sólidos fundamentos
técnicos desprovistos de discrecionalidad y de los vaivenes momen-
táneos para la toma de decisiones y recomendaciones. Modelos de
SODQLÀFDFLyQODUJRSODFLVWDVVRQXUJHQWHVFRQYLVLyQSURDFWLYDGHMDQ-
do de lado las actitudes reactivas e improvisadas.
Quiénes deben involucrarse: Instituciones de Educación Básica,
Media y Terciaria, centros de investigación, organizaciones de la so-
ciedad civil, Secretaría del Ambiente, gobiernos locales. Qué lograr:
que la sociedad perciba la cuestión ambiental como elemento vital
para la realización de las formas de vida y se involucre de manera
genuina en la protección, conservación y gestión adecuadas. Cómo:
Incorporar la temática ambiental en los programas formales de edu-
cación; establecer un centro de excelencia de investigación, para la
generación, monitoreo y difusión de información ambiental; formar
capacidades locales en investigación ambiental; lograr cambios en
los patrones de consumo de la sociedad; crear y fortalecer redes de
FRRSHUDFLyQQDFLRQDOHLQWHUQDFLRQDOFUHDUODÀJXUDGH´PRYLOLGDGWpF-
QLFDµHQWUHODVLQVWLWXFLRQHVGHO(VWDGRHVGHFLUXQSURIHVLRQDOSXHGH
prestar sus servicios intelectuales por un pequeño periodo de tiempo
cuando fuera solicitado por otra institución; fomento de la participa-
ción ciudadana a través de mecanismos idóneos.

5. Incentivos, rentabilización de la conservación. Instrumentos

económicos

'HPDQHUDSDXODWLQDJUDGXDOHÀFLHQWH\HÀFD]VHGHEHQSRQHUHQ
marcha incentivos que hagan de la conservación una alternativa via-
ble mediante la prospección y la creación de mercados, de modo a
compatibilizar el crecimiento económico con la protección ambiental.

Por otro lado, la gradual incorporación de los pasivos ambientales

en el sistema de los costos privados debe ser contemplada de modo
a lograr un equilibrio entre el crecimiento económico y sus impactos.
Quién debería hacerlo: Secretaría del Ambiente, Ministerio de
Hacienda, Congreso Nacional, Poder Ejecutivo. Qué hacer: crear
 18

estímulos que hagan de la conservación una alternativa atractiva, así

como prever los mecanismos de incorporación de pasivos ambienta-
les en los costos privados. Cómo: adecuación de normativas contem-
plando instrumentos económicos y no económicos, que favorezcan
los incentivos ambientales de manera clara y sin discrecionalidad;
estudiar la aplicación de impuestos directos o indirectos, donde lo re-
caudado sea destinado a la conservación, protección o restauración
ambiental; creación y funcionamiento de un fondo ambiental; pros-
pección de mercados ambientales como los del carbono, pago por
deforestaciones evitadas, otros.

Síntesis esquemáticas de la presión - estado - respuesta

Causas Principales Estado ambiental Respuesta
(traducidas en Presión)

Falta de prioridad política e

&XUVRGHDJXDVVXSHUÀFLDOHV y Fortalecimiento institucional.
institucionalidad de la gestión am-
subterráneas contaminadas. (Formar capacidades, Plan de
biental; visibilizada en un escaso
promoción e incentivos para
presupuesto y baja presencia en
el recurso humano, Revisión
las propuestas de los gobiernos Cambio de uso de la tierra y
del marco normativo, acceso a
locales; alteración del paisaje.
tecnologías, Puesta en funcio-
Débil visión de conjunto de la namiento de un Sistema de
problemática ambiental, lo cual Destruccion acelerada de la Información Ambiental, Puesta
se traduce en una consideración masa forestal. en marcha de un Sistema de
sectorializada de los problemas; Evaluación y Fiscalización
La participación ciudadana en la Ambiental, Mejora de la asigna-
Destrucción de hábitat de ción presupuestaria, Priorización
gestión ambiental local es esca-
especies en peligro de extinción. y sinergia intrainstitucional e
sa, debido básicamente a la falta
de conocimiento acabado sobre interinstitucional, Fortalecimiento
la temática; Altos niveles de contaminación de mecanismos para reducir la
atmosférica. vulnerabilidad y riesgo nacional
Débil articulación de la gestión
frente a los desastres naturales.)
ambiental tanto a nivel interminis-
terial, intersectorial y dentro de los Alteración de hábitat de
propios gobiernos locales, lo que especies. Migración del campo Descentralización y desconcen-
genera dispersión o duplicación a la ciudad. tracion efectivas.
del esfuerzo;
Gran cantidad de disposiciones Ordenamiento ambiental del
Suelos en procesos de
y normativas poco articuladas territorio.
desertización.
HQWUH Vt TXH JHQHUDQ FRQÁLFWRV
a veces por superposiciones o
YDFtRV OR TXH GLÀFXOWD R OLPLWD OD Pérdida de la diversidad Investigación, educación y
gestión ambiental efectiva; biológica. participación .
Recursos humanos, económi-
cos y tecnológicos limitados Incentivos. Rentabilización de la
Drenaje de humedales.
para atender las necesidades conservación.
TXHFRQOOHYDXQDHÀFLHQWHJHVWLyQ
ambiental, especialmente en los
gobiernos locales;
Relevamiento, sistematización
y difusión de información téc-
QLFD DPELHQWDO LQVXÀFLHQWH o
poco accesible para autoridades,
funcionarios y ciudadanía en
general;
Desequilibro entre las activida-
des productivas y sociales y los
esfuerzos de conservación, pro-
tección y restauración de la biodi-
versidad y los hábitats naturales.
 19

¿Por dónde empezar?

La pregunta obligada: ¿dónde empezamos?, o cómo seguimos
para alcanzar la gobernanza y gobernabilidad ambiental. La prioriza-
FLyQGHDFFLRQHVSDUHFHHOFDPLQRPiVHÀFD]\SDUDHOORODOLWHUDWXUD
provee un sinfín de metodologías que facilitan esta tarea. A modo
de ejemplo se puede mencionar la propuesta adaptada del Consejo
Latinoamericano de Escuela de Administración (CLADEA, s/f) y Aguilar
*UiÀFRDEDMRHQTXHORVIDFWRUHVLQWHUYLQLHQWHVDOPRPHQWR
de la priorización la constituyen las variables de impacto esperado
de la acción propuesta y la viabilidad de las mismas conjugados en
un horizonte temporal (corto, mediano y largo plazo). Así, los deciso-
res deberían focalizarse en acciones de alto impacto y alta viabilidad,
mientras aquellas de bajo impacto y baja viabilidad solo desviarían los
escasos recursos disponibles. Cuando las acciones representan altos
impactos y baja viabilidad resulta necesaria la amplia negociación en-
tre actores, implementándose aquellas estrategias y acciones donde
se priorice el bien común.
Diagrama. Valoración de acciones considerando los criterios de impacto y
vialidad de implementación.

&RPRDFFLRQHVSULRULWDULDVIXQGDPHQWDOHVSDUDDÀDQ]DUHOSURFHVR
de mejoramiento de la gobernanza y gobernabilidad ambiental se
consideran, por un lado, el mejoramiento en la capacidad de cumpli-
miento de las normativas, es decir, mejorar el “enforcement” de las
normativas, puesto que el deterioro del capital natural en Paraguay
HQFXHQWUDFRPRXQDFDXVDSULPRUGLDODOGHÀFLHQWHFXPSOLPLHQWRGH
las normativas. Así mismo, urge por parte de los decisores realizar
una valoración monetaria de las normativas, lo cual implica conocer
´FXiQWRFXHVWDµDSOLFDUORTXHGLFHQODVOH\HV
Por otra parte, la efectiva descentralización y desconcentración
 20

de la gestión ambiental no puede sufrir postergaciones, pues con ello

se propiciará el real involucramiento de las poblaciones locales y la
ciudadanía en las tareas de conservación, preservación y uso adecua-
do de los recursos naturales.

¿A dónde debemos llegar?

Las estrategias para apuntar a un desarrollo sustentable son diver-
sas; sin embargo y de manera inequívoca para ir hacia la meta se
requerirá avanzar lo más simultáneamente posible en al menos cuatro
dimensiones entrelazadas: lo ambiental, lo económico, lo social y lo
tecnológico.
&RQRFHU HO ´SXOVR H[DFWRµ GHO REMHWR
Una gestión ambiental
D JHUHQFLDU HQ HVWH FDVR HO ´PHGLR
será integral si abarca la
DPELHQWHµ PHGLDQWH LQSXWV UHDOHV \
totalidad de los elementos
estrictamente pertinentes concretos, permitirá tener un marco
ajustado a la realidad, existiendo mayor
WUDVIRUPDFLyQHÀFD]\
para incidir en una
probabilidad de que las acciones impul-
HÀFLHQWHGHOREMHWRGHOD sadas lleven a una gestión ambiental
gestión ambiental, con adecuada con resultados, efectos e im-
exclusión de aquellos pactos concretos. Integrar esta realidad

REMHWRSXGLHUDVHUGpELO
cuya relación con dicho
indirecta o inexistente.
(Gil Corrales, 2007:319)
a las políticas sectoriales mediante el
diseño, formulación e implementación
de las políticas públicas constituye el
siguiente desafío para pensar en la legi-
timación por parte de la sociedad.

La meta debe ser…

• Valorización, capacitación y respeto a los recursos humanos para

ORJUDU OD LGHQWLÀFDFLyQ \ HO FRPSURPLVR FRQ OD 9LVLyQ \ 0LVLyQ
institucional.

• Generación de datosHLQIRUPDFLyQWpFQLFDFRQÀDEOH\VLVWHPiWL-
ca, que permitan tomar decisiones acertadas para corto, mediano
y largo plazo.

• 7UDEDMR SODQLÀFDGR, coordinado, articulado y perdurable en el

tiempo, para la protección y conservación ambiental.

• Inserción de los indicadores ambientales en la macroeconomía

nacional.
• Evaluaciones periódicas de procesos, resultados e impactos y
retroalimentación.
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