SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente N° 09-1029
El 16 de septiembre de 2009, la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA,
asociación civil sin fines de lucro inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer
Circuito del Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal el 19 de agosto de 1955,
bajo el n.° 76, folio 137 del Tomo 15 del Protocolo Primero, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A.
DE SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad, C.A.), empresa
de seguros inicialmente inscrita ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de
Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 12 de mayo de 1943, bajo el n.° 2135
del Tomo 5-A, modificado íntegramente su Documento Estatutario, por resolución de Asamblea
Ordinaria de Accionistas celebrada el 1° de marzo de 2002, inscrita ante el Registro Mercantil
Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de abril de
2002, bajo el n.° 58 del Tomo 56-A-Pro., modificada su denominación social por resolución de
Asamblea Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el n.° 30 del
Tomo 168-A-Pro., e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el n.° 12; contentivo de
la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar
innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio
Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.°
Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, por la presunta violación de los derechos
“(…) de libertad económica, propiedad, reserva legal, prohibición de confiscación y seguridad
jurídica, consagrados, respectivamente, en los artículos 112, 115, 116 y 299 del Texto
Fundamental (…)”.

El 22 de septiembre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada

Luisa Estella Morales Lamuño.

Mediante diligencias del 18 de noviembre de 2009, 14 de enero de 2010, 18 de marzo de 2010,

27 de abril de 2010, 19 de mayo de 2010 y 9 de junio de 2010, el abogado Carlos La Marca
Erazo, actuando en su condición de apoderado judicial de la Cámara de Aseguradores de
Venezuela, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
El 7 de diciembre de 2010, fue reconstituida la Sala por el nombramiento de sus nuevos
integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010.

Mediante sentencia n.° 783 del 24 de mayo de 2011, esta Sala se declaró competente, admitió
la acción, negó la medida cautelar solicitada y ordenó la continuación de la tramitación de la
presente causa.

Mediante diligencia del 31 de mayo de 2011, el abogado Carlos La Marca Erazo, actuando en
su carácter de autos, solicitó la continuación de la causa, a fin de que se libraran los oficios
correspondientes.

El 9 de agosto de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala vista la decisión n.°

783/2011, acordó comisionar al Juzgado Primero del Municipio Barinas de la Circunscripción
Judicial del Estado Barinas, para que practicaran las citaciones del Presidente del Concejo
Municipal y del Síndico Procurador del Municipio Barinas de Estado Barinas, así como librar el
cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

Mediante diligencias del 9 de noviembre de 2011, 9 de febrero de 2012 y 23 de febrero de

2012, el abogado Carlos La Marca Erazo, ya identificado, solicitó la continuación en la
tramitación de la presente causa.
El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional expidió el cartel
de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado por el apoderado judicial de
la parte accionante el 21 de marzo de 2012.

El 27 de marzo de 2012, el abogado Carlos La Marca Erazo, ya identificado, consignó copia

del ejemplar del cartel de emplazamiento publicado en el diario “El Nacional” del día viernes
23 de marzo de 2012.

El 13 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala constatado el

vencimiento del lapso establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia, para que las partes consignasen sus escritos de defensa y promovieren pruebas,
por cuanto se observó que no fue promovida prueba alguna, ordenó la remisión de las
presentes actuaciones a la Sala Constitucional, a los fines de la continuación del
procedimiento.

El 29 de noviembre de 2012, se dió por recibido el presente expediente y se designó ponente

a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013,
quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado,
Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los
Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón,
Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes

argumentos de hecho y de derecho:

En la Gaceta Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas identificada con el N°
88-06, del 22 de noviembre de 2006, se publicó la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos
del referido Municipio, la cual establece en su artículo 44 que: “Las Notarías y Registros quedan
obligados a exigir a todos los enajenantes de los vehículos objeto del Impuesto regulado en la
presente Ordenanza, residenciados o domiciliados en el Municipio Barinas, la
CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de Impuesto sobre Vehículos. Igualmente las
empresas o Compañías Aseguradoras deberán exigir la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA
antes indicada a todo propietario de vehículos residenciado o domiciliado en el Municipio
Barinas que solicitare el Contrato de Seguros respectivo. PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios,
Registradores y Representantes Legales de las Empresas Aseguradoras, serán responsables
por los perjuicios que puedan causar al Tesoro Municipal derivados del incumplimiento del
presente artículo. El daño ocasionado será resarcido por el Funcionario o el representante
legal de la empresa aseguradora, con el valor del impuesto que dejare de ingresar al Tesoro
Municipal”.

Que “[e]l interés en la aplicación de esta norma local, por parte de las autoridades municipales,
a diferencia de otros casos en los cuales las normas entran en vigencia, pero sufren en su
eficacia por desatención funcionarial, se pone claramente de manifiesto cuando se toma en
consideración que el día veintitrés (23) de junio de 2009, el funcionario Delido Emiro Ruiz
Morales, Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado
Barinas, notificó a Mapfre La Seguridad, C.A. de Seguros que (sic) requería el concurso de
nuestra representada a fin de aplicar la norma contenida en dicho artículo”.

Que “(…) surge a partir del veinticuatro (24) de junio de 2009 una situación específica, fáctica,
real y concreta de violación efectiva de la garantía constitucional de reserva legal penal y de
inminente amenaza de lesión de los derechos constitucionales de libertad económica y
propiedad, así como de las garantías constitucionales de prohibición de la confiscación y de
seguridad jurídica, de nuestras representadas, que deriva de la exigencia, por parte de la
Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas, por intermedio de su Superintendencia
Municipal Tributaria, a las empresas aseguradoras y a sus representantes legales, de la
aplicación de la norma del artículo 44 de la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos del antes
mencionado Municipio, obligando en consecuencia, a nuestras mandantes, a exigir a todos los
asegurados y tomadores de pólizas de vehículos, residenciados o domiciliados en la
jurisdicción territorial de dicho Municipio, la certificación de la solvencia tributaria por concepto
del Impuesto de Vehículos, so pena de incurrir en infracciones y ser responsabilizadas por los
perjuicios que pudiere causar al Tesoro Municipal el incumplimiento de las respectivas
obligaciones tributarias de los contribuyentes propietarios de vehículos, por conceptos de
impuestos, recargos, intereses moratorios, sanciones pecuniarias, etc., según los casos”.

Que “(…) el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas
del Estado Barinas, se dirige contra las ‘empresas y Compañías Aseguradoras’, es decir, los
sujetos pasivos u obligados son las empresas aseguradoras (Vid. Artículos 7° del Decreto con
fuerza de Ley del Contrato de Seguros; 1° del Decreto con fuerza de Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros; y 1° del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros)”.

Que “(…) las limitaciones establecidas por la norma del artículo 44 de la Ordenanza de
Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas al derecho de propiedad,
sin basamento jurídico, consistentes en la afectación del patrimonio de nuestras
representadas, mediante la amenaza de responsabilizarlas de la ocurrencia de infracciones
sancionables (en caso de serlo con multas), por la falta de exigencia de la solvencia por
concepto de dicho impuesto, constituye en realidad una confiscación desautorizada, proscrita
por el artículo 116 de la Carta Magna (…)”.
Que “(…) las compañías aseguradoras y sus representantes legales no podrían, en modo
alguno, ser tenidos como responsables de un perjuicio que es causado con anterioridad a la
contratación con una persona que no ha cumplido su obligación tributaria con el Tesoro
Municipal, pues, el asegurar el vehículo sin solvencia no causa en sí ningún daño al patrimonio
municipal, ni, insistimos, lo agrava. El daño fue causado en el momento en que el propietario
del vehículo no pagó el impuesto debido, siendo éste el verdadero infractor, y no, reiteramos,
al momento de contratar con la compañía aseguradora”.

Que “(…) la obligación de nuestras representadas de responder de la ocurrencia de presuntas

infracciones sancionables con multas, frente al Tesoro Municipal, por el incumplimiento de este
cuestionable deber de pedir el certificado de solvencia del tributo de marras, redunda en una
inminente amenaza del derecho constitucional a la propiedad, que se traduce en un sustancial
desequilibrio patrimonial de nuestras representadas, toda vez que su derecho a la propiedad
se ve limitado con la ilegítima pretensión de la norma en discusión, al forzarlas a soportar
sanciones pecuniarias de absoluta antijuridicidad”.

Que “[e]sta situación es a todas luces una amenaza inminente de conculcación al derecho de
propiedad de nuestras mandantes, cuando al pretender responsabilizarlas -
entendiéndose que pudiera el Municipio demandar, incluso por el juicio ejecutivo, a nuestras
representadas, por el pago de estas sanciones pecuniarias, por el incumplimiento de una
obligación de fondo que no le es propia o de personas dependientes- por este presupuesto de
hecho ajeno a ellas, se deba, entonces, cercenar su propiedad a fin de restituir la del Fisco
Municipal, afectando ilícitamente en consecuencia, a nuestras representadas por una presión
insoportable que vulnera además su capacidad contributiva, detrae su patrimonio impidiéndole
o coartándole ejercer sus actividades económicas”.

Que el artículo impugnado viola el derecho a la libertad económica, establecido en el artículo

112 de la Carta Magna, en virtud que “(…) existe una proporcionalidad y razonabilidad que
debe caracterizar al impuesto, que no impida el ejercicio de la actividad económica del
contribuyente y, menos aún cuando la obligación no surge para la persona cuya propiedad se
pretende coartar, como sucede en el presente caso (…)”.

Que la norma impugnada “(…) no sólo amenaza con privar de sus bienes a nuestras
mandantes, al advertirles de tomar previsiones para no incurrir en infracciones obviamente
sancionables, en caso de tratarse de penas pecuniarias o multas, sino que igualmente
consistiendo tales sanciones en multas o, peor aún, en penas de otra naturaleza, como una
orden de cierre temporal o de clausura definitiva, también les condiciona el ejercicio de la
actividad económica aseguradora a situaciones riesgosas determinantes de su resultado
lucrativo o no, de ningún modo previstas en las normas legales de carácter nacional dictadas
en desarrollo de expresos mandatos constitucionales, y que regulan el ejercicio de la actividad
aseguradora”.

Que “(…) esta actividad puede ser desarrollada por los particulares limitados
únicamente a las condiciones previstas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, su
Reglamento, a la Ley del Contrato de Seguro, y a las demás normas dictadas por la
Superintendencia de Seguros que regulan la materia, sin que su ejercicio pueda verse
restringido por la aplicación de impuestos desproporcionales y, menos aún por la imposición
de responsabilidades que resultan ajenas a su actividad comercial, tal y como sucede en este
asunto en particular”.

Que “[l]a exigencia de la certificación de la solvencia del Impuesto de Vehículos para la

celebración del contrato de seguro, así como la imputación de responsabilidad por comisión
de infracciones sancionables, constituyen limitaciones al ejercicio de la actividad aseguradora
completamente ajenas a la legislación reguladora de esta actividad, que usurpa la potestad
normativa del Poder Público Nacional, concretamente de la Asamblea Nacional, siendo que el
artículo 138 eiusdem, precisamente en el ámbito de la usurpación de autoridad, dispone que:
‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’ (…)”.
Asimismo aducen en su escrito que “(…) la actuación normativa municipal impugnada aquí
contraría la seguridad jurídica a que está sujeto el régimen socioeconómico de la República.
Efectivamente, tal como lo establece el artículo 299 de la Constitución de la República, el
Estado, del cual el Municipio es parte fundamental, tiene el deber de promover el desarrollo
armónico de la economía nacional garantizando, entre otros valores esenciales y principios
fundamentales del derecho, la seguridad jurídica (…)”.

Que “(…) las autoridades municipales disponen de potestad tributaria por mandato
constitucional, para pechar las actividades comerciales con el Impuesto a las Actividades
Económicas. Empero, ello incide únicamente en el gravamen al ejercicio de la actividad (hecho
imponible), más no en el establecimiento de requisitos extras para poder ejercer la actividad
misma”.

Que “(...) se pretende fijar un requerimiento adicional, cual es la exigencia de la certificación

de la solvencia tributaria de vehículos, en cuya ausencia no habría de producirse el
consentimiento necesario, por parte del asegurador, para el perfeccionamiento del contrato de
seguros, vistas las desproporcionadas consecuencias posibles. Se impediría así la libre
contratación prevista en la Constitución y regida por el cumplimiento de las normas nacionales,
quedando vulnerada la libertad económica y la seguridad jurídica”.

Igualmente, alegan la violación al principio de reserva legal cuando la “(…) Cámara Legislativa
Municipal, (…) usurpando las funciones propias del Poder Público Nacional, estableció
mediante una Ordenanza Municipal, limitaciones o condiciones extraordinarias a la actividad
aseguradora, exigiendo la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de
Vehículos, a los fines de celebrar el contrato de seguro, sin que tal requerimiento esté previsto
en la normativa especial reguladora de la materia, vale decir, en la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, su Reglamento, la Ley del Contrato de Seguros y las demás normas
dictadas por la Superintendencia de Seguros, lo que materializa el vicio de inconstitucionalidad
relativo a la usurpación de funciones”.
Que “[e]l Concejo Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas, como ente político
territorial; rama legislativa a nivel municipal del Poder Público, está obligado a respetar la
Constitución. No le es dado desconocer los postulados, principios, derechos y garantías
constitucionales. No puede legislar en materias reservadas al Poder Público Nacional;
usurpando funciones que no le corresponden. No puede desconocer los derechos
constitucionales de nuestras mandantes a la propiedad, y a la libertad económica, ni mucho
menos menoscabar las garantías de no confiscación, y a la propiedad. No puede pretender
que un tercero asuma la responsabilidad que claramente corresponde a otro, limitando a un
mismo tiempo su derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia”.

Solicitan medida cautelar innominada mediante la cual “(…) SE ACUERDE SUSPENDER LA

APLICACIÓN DE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 44 DE LA ORDENANZA DE
IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO BARINAS DEL ESTADO BARINAS,
PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO NÚMERO 88-06, DE
FECHA VEINTIDÓS (22) DE NOVIEMBRE DE 2006, A NUESTRAS REPRESENTADAS Y
AFILIADAS, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE
INCONSTITUCIONALIDAD” (Mayúsculas del texto original).

Al efecto, alegan la existencia del fumus boni iuris, en atención a los vicios de
inconstitucionalidad denunciados sobre la norma, la cual le es directamente aplicable por ser
las recurrentes empresas aseguradoras “(…) que ofrecen a los usuarios de dicha ciudad
pólizas de seguro en el ramo de vehículos, razón por la cual la norma impugnada le es
aplicable”, y el periculum in mora en que “(…) si la norma no se suspende nuestras mandantes
quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso
contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias
(multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional.
Todo lo cual queda demostrado, primero, por la vigencia de la norma en cuestión, y segundo,
por el aviso (…)” suscrito por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del
Municipio Barinas del Estado Barinas.
Asimismo, señala que “[e]n caso de no suspenderse la aplicación de la norma denunciada,
podrían causarse daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro
de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras patrocinadas, al generarles
un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el
cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Barinas, cual es, la prestación
del servicio de seguros en la región”.

Finalmente, solicitan que la presente acción popular de inconstitucionalidad conjuntamente con

medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre
Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del
referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, sea admitida,
sustanciada y declarada con lugar en la definitiva.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de la Sala para conocer de la presente acción de nulidad por

inconstitucionalidad mediante sentencia n.° 783/2011, le corresponde pronunciarse acerca de
la materia debatida, a cuyo efecto observa:

La parte accionante alega que el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre

Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, viola su derecho constitucional a la
propiedad, a la libertad económica, reserva legal, a la prohibición de confiscación y al principio
a la seguridad jurídica, por cuanto la norma impugnada establece la imposición de una sanción
por el hecho de un tercero con anterioridad a la contratación de una persona que no es
dependiente y generan una confiscación velada con la sanción impuesta, aunado al hecho de
que la exigencia de la certificación de solvencia como condición previa a la contratación de
seguros implica un requerimiento adicional a la actividad reguladora, la cual es ajena a la
actividad comercial y asimismo, alegan que la sanción contemplada no guarda una
proporcionalidad y racionalidad con la actividad ejercida por la compañía aseguradora.

Finalmente, exponen que el Concejo Municipal del Municipio Barinas al establecer un

requerimiento adicional a la actividad de seguros y un incumplimiento por su exigencia con la
retribución económica del importe del impuesto que debía ser enterado por el sujeto pasivo de
la obligación tributaria incurrió en el vicio de usurpación de funciones ya que “(…) no puede
legislar en materias reservadas al Poder Público Nacional; usurpando funciones que no le
corresponden. No puede desconocer los derechos constitucionales de nuestras mandantes a
la propiedad, y a la libertad económica, ni mucho menos menoscabar las garantías de no
confiscación, y a la propiedad. No puede pretender que un tercero asuma la responsabilidad
que claramente corresponde a otro, limitando a un mismo tiempo su derecho a dedicarse
libremente a la actividad lucrativa de su preferencia”.

Determinados los fundamentos de impugnación, debe esta Sala citar el contenido del
artículo 44 de Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado
Barinas, el cual dispone:

“Artículo 44. Las Notarías y Registros quedan obligados a exigir a todos los enajenantes de los
vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o
domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de
Impuestos sobre Vehículos.

Igualmente las empresas o Compañías Aseguradoras deberán exigir la CERTIFICACIÓN DE

SOLVENCIA antes indicada a todo propietario de vehículos residenciado o domiciliado en el
Municipio Barinas que solicitare el Contrato de Seguro respectivo.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios, Registradores y Representantes Legales de las
Empresas Aseguradoras, serán responsables por los perjuicios que puedan causar al Tesoro
Municipal derivados del incumplimiento del presente artículo. El daño ocasionado será
resarcido por el Funcionario o el representante legal de la empresa aseguradora, con el valor
del Impuesto que dejare de ingresar al Tesoro Municipal”.

El artículo en cuestión contempla una obligación legal de requerir la certificación de solvencia

del impuesto sobre vehículos a los Notarios, Registradores y compañías aseguradoras, como
condición previa a la certificación de una enajenación del vehículo respectivo o a la celebración
de un contrato de seguro sobre el vehículo, consagrando finalmente en el parágrafo único, una
sanción pecuniaria por el incumplimiento del requerimiento, en atención a los daños que se
causen al Tesoro Municipal, siendo el quantum de la sanción el valor del impuesto que dejare
de ingresar, cuyo importe se encuentra establecido en el artículo 21 de la referida Ordenanza.

Ante ello, es de destacar que el impuesto sobre vehículos, se encontraba previsto en el cardinal
3 del artículo 31 de la Constitución de 1961 y actualmente está consagrado en el cardinal 2 del
artículo 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como un ingreso de
los Municipios. Dicho impuesto se concibe por el uso de las vías públicas dentro del Municipio,
pudiendo variar la base imponible del mismo por el peso del vehículo, su uso o cilindrada,
siendo los sujetos pasivos de la obligación tributaria el titular o propietario del vehículo
residente o domiciliado en el municipio.

Al efecto, el artículo 179 del Texto Constitucional, establece:

“Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.

2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por
licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio,
servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los
impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas
lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las
propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se
vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la

contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes
de creación de dichos tributos.

4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones

nacionales o estadales;

5. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las

demás que les sean atribuidas;

6. Los demás que determine la ley”.

Esta regulación constitucional fue desarrollada por el legislador en los artículos 193, 194, 195
y 196 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada
en la Gaceta Oficial n.° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual no es
innovadora en este aspecto, ya que se encontraba establecido dicho régimen en los artículos
195 al 198 de la Ley derogada -2005-. Así, expone la regulación vigente, lo siguiente:

“Artículo 193. El impuesto sobre vehículos grava la propiedad de vehículos de tracción

mecánica, cualesquiera sean su clase o categoría y sean propiedad de una persona natural
residente o una persona jurídica domiciliada en el Municipio respectivo.

Artículo 194. A los fines de este impuesto, se entiende por:

1. Sujeto residente: quien, siendo persona natural propietario o asimilado, tenga
en el Municipio respectivo su vivienda principal. Se presumirá que este domicilio será el
declarado para la inscripción en el Registro Automotor Permanente.

2. Sujeto domiciliado: quien, siendo persona jurídica propietaria o asimilada,

ubique en el Municipio de que se trate un establecimiento permanente al cual destine el uso
del referido vehículo.

Se consideran domiciliadas en el Municipio, las concesiones de rutas otorgadas por el

Municipio respectivo para la prestación del servicio del transporte dentro del Municipio.

Artículo 195. A los fines del gravamen previsto en esta Ley, podrán ser considerados
contribuyentes asimilados a los propietarios, las siguientes personas:

1. En los casos de ventas con reserva de dominio, el comprador, aun cuando la

titularidad del dominio subsista en el vendedor.

2. En los casos de opciones de compra, quien tenga la opción de comprar.

3. En los casos de arrendamientos financieros, el arrendatario.

Artículo 196. Los jueces y juezas, notarios y registradores o registradoras cuyas oficinas se
encuentren ubicadas en la jurisdicción del Municipio correspondiente, colaborarán con la
Administración Tributaria Municipal para el control del cobro del tributo previsto en esta Ley. A
tal fin, cuando deban presenciar el otorgamiento de documento de ventas o arrendamiento
financiero de vehículos que sean propiedad de residentes o domiciliados en ese Municipio,
deberán exigir comprobante de pago del impuesto previsto en esta Subsección, sin perjuicio
de la colaboración que pueda requerirse a oficinas notariales o registrales ubicadas en
jurisdicciones distintas.

El daño ocasionado al Municipio debido a la contravención de esta norma será resarcido por
el funcionario respectivo con el valor del pago de la tasa vehicular correspondiente”.
 En el caso de la Ordenanza impugnada -artículo 44- se aprecia que la norma en
cuestión se fundamentó en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2005, y
actualmente es concorde con lo establecido en el artículo 196 de la Ley de Reforma Parcial de
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -2010-, aun cuando, es de destacar que extiende
la referida obligación no solo a los Notarios y Registradores, sino a las compañías
aseguradoras aplicando igualmente la sanción en atención a los “los perjuicios que puedan
causar al Tesoro Municipal derivados del incumplimiento del presente artículo”, siendo el valor
de la misma “(…) con el valor del Impuesto que dejare de ingresar al Tesoro Municipal”.

Antes de entrar en el cuestionamiento constitucional de la norma en atención a la

proporcionalidad y racionalidad de la sanción económica que luego será reflexionado, debe
esta Sala atender, en primer lugar, al alegato formulado sobre el vicio de usurpación de
funciones por parte del Concejo Municipal del Municipio Barinas, al invadir las competencias
del Poder Público Nacional, al establecer una serie de restricciones y sanciones a una actividad
intensamente regulada como es la actividad de seguros y reaseguros.

Establecido ello, es de advertir que si bien el artículo 180 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela establece que la potestad tributaria municipal es diferente
y autónoma de las potestades reguladoras del Estado, dicha norma debe entenderse en cuanto
a la acción establecida en ésta, es decir, a la actividad económica generadora del tributo -la
base imponible de la actividad gravada-, lo cual ha permitido la interpretación de la procedencia
del impuesto sobre actividades económicas en los Municipios y su correspondencia o
subsistencia con la regulación de actividades reservadas exclusivamente al Poder Público
Nacional.

Sin embargo, resulta relevante aclarar que la potestad fiscal del impuesto sobre vehículos, es
diferente al establecimiento de condiciones para el ejercicio de la actividad aseguradora dentro
de un determinado Municipio, lo cual es sustancial y materialmente diferente al gravamen de
los ingresos, por cuanto éstos –ingresos- son posteriores o consustanciales al beneficio
económico por el desarrollo de una actividad comercial mientras que el ejercicio previo de la
celebración del contrato de seguro mediante condicionamientos o requisitos, atiende por su
parte, al control previo que ejercita en el Estado en función de la importancia económica,
política y/o social que tiene una actividad condicionada a través del cumplimiento de ciertos
requisitos y procedimiento para conceder un título habilitante que permita el ejercicio de la
misma (vgr. Instituciones Financieras, Telecomunicaciones, Aseguradoras).

Con respecto a ello, debe esta Sala resaltar que las normas sobre control de la actividad
aseguradora, están intensamente reguladas en el ordenamiento jurídico venezolano en función
de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinaria del 29 de julio de
2010, el cual establece que “El objeto de la presente Ley es establecer el marco normativo
para el control, vigilancia, supervisión, autorización, regulación y funcionamiento de la actividad
aseguradora, a fin de garantizar los procesos de transformación socioeconómico que
promueve el Estado, en tutela del interés general, representado por los derechos y garantías
de los tomadores, asegurados y beneficiarios de los contratos de seguros, de reaseguros, los
contratantes de los servicios de medicina prepagada y de los asociados de las cooperativas
que realicen actividad aseguradora de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del
Sistema Financiero Nacional”.

En congruencia con lo expuesto, es que la intervención, control y vigilancia de la actividad

aseguradora no se puede limitar sólo a un control ex post de la actividad sino a un control
previo, intermedio y ejecutivo de las empresas aseguradoras, mediante el establecimiento de
requisitos al ejercicio de la actividad, a la ejecución de la misma y por último, a una actividad
sancionatoria ante el incumplimiento de las obligaciones legales establecidas, por lo que existe
una fuerte intervención del Estado en el ejercicio de la mismas mediante un control previo y
posterior de la actividad, así como una actividad fiscalizadora en el ejercicio de la misma.

La regulación de la actividad aseguradora se encuentra encaminada al resguardo de la

solvencia de la institución, como a la estabilidad del sistema socio económico y a la protección
de los asegurados por vía de consecuencia, en atención a ello, es que existe un control
prudencial de las normas de ingreso, contratación y ejecución en el ejercicio de sus
actividades, control que comprende desde el acceso y ejercicio de la profesión, cumplimiento
del estatuto asegurador, y/o intervención aplicable en casos de crisis económicas;
regulaciones las cuales se articulan en dos vertientes; con normas de Derecho Público y
privado atinentes a la regulación mercantil del contrato de seguros.
En este sentido, interesa citar lo expuesto por Jesús Bermejo Vera, que asimila la intervención
del sector asegurador por su incidencia en el ámbito económico a las entidades de crédito,
cuando expone:

“La actividad de las entidades aseguradoras incide, sin discusión, en el sistema financiero y en
la economía en general del país. No sólo por el volumen de recursos que manejan, sino porque
puede considerarse que, en cierta medida, su actuación se asimila a la de las entidades de
crédito, aunque sea adoptando una perspectiva inversa, ya que la relación que les une con el
público se concreta igualmente en la percepción de fondos (destinados, en su caso, a cubrir
los resultados dañosos de riesgos o eventualidades que se han querido asegurar). Se ha
señalado, en este sentido, la inversión del ciclo productivo con respecto al habitual, puesto que
una parte –el asegurador- se compromete a realizar eventualmente, la contraprestación
correspondiente a la que desde el principio lleva a cabo el asegurado al pagar las cuotas del
seguro.

En función de estas características se justifica el interés interventor del poder público en la

actividad aseguradora, intentando garantizar la protección de los asegurados frente a las
consecuencias negativas del incumplimiento de las entidades aseguradoras. Ha sido puesto
de manifiesto el paralelismo existente entre el sector seguros y el sistema financiero, por estar
involucrada en ambos la buena fé del público al entrar en contacto con las respectivas
entidades confiando en su correcto desenvolvimiento desde el punto de vista de la solvencia,
lo que determina igualmente la semejanza estructural de la ordenación del sistema financiero
y de las entidades aseguradoras, aunque desde el punto de vista del contenido de esa
ordenación la tendencia ha sido divergente, puesto que ha tenido carácter liberalizador en el
primero y de acentuación de la intervención pública en las segundas” (vid. José Bermejo Vera,
Derecho Administrativo -Parte Especial-, Edit. Civitas, 1999, p. 1014).

La regulación económica de la actividad, implica no solo el ingreso a la actividad aseguradora,

sino la vigilancia en la solvencia económica como un mecanismo de protección al consumidor
-usuario del seguro-, ya que tal actividad se soporta en la contribución de los sujetos sometidos
a un riesgo económico –principio de mutualidad-, razón por la cual el legislador establece una
serie de regulaciones intensivas en función de la protección del sistema socioeconómico, en
franca garantía a lo establecido en el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, que consagra: “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de
Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre
competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el
desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado
conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel
de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad
jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la
economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación
estratégica democrática participativa y de consulta abierta”.

Con fundamento en la importancia para la actividad económica que genera el sector

de seguros y su incidencia en la regulación normativa pública, es que el Constituyente reservó
su ordenación como una competencia exclusiva del Poder Legislativo Nacional, al establecer
en el artículo 156.32, la reserva legal de dicha actividad, de la forma siguiente:

“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

…omissis…

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil,

mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de
elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la
de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la
agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por
ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de
notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas
en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y
demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la
competencia nacional” (Subrayado de esta Sala).
 En tal sentido, se aprecia que la imposición de una obligación a las compañías
aseguradoras sobre la exigencia del certificado de solvencia del impuesto sobre vehículos a
terceros contratantes, limita la libertad económica en cuanto al acceso a la contratación con
los particulares, de manera disímil a la regulación que recae en el Poder Nacional, al establecer
condiciones a la actividad aseguradora diferentes a las consagradas por el legislador nacional,
por lo que, en el presente caso, no se grava la actividad comercial –percepción
económica- dentro del Municipio sino que se limita la actividad –contratación- imponiendo
condiciones a su ejercicio y sanciones por el incumplimiento de las mismas, llegando al límite
de crearse sanciones económicas equiparables al ingreso dejado de percibir por un tercero
ajeno a la relación sancionatoria, ya que el sujeto pasivo de la obligación tributaria es un tercero
distinto a la compañía aseguradora, con la cual no existe una relación de dependencia sino
una relación derivada de un acto de comercio.

En este orden de ideas, debe destacarse que el derecho a la libertad de empresa, se

encuentra consagrado constitucionalmente en el artículo 112 del Texto Constitucional, el cual
no sólo implica el ingreso a la actividad económica de su preferencia, conforme con las
limitaciones establecidas en la ley, sino el desarrollo de las mismas así como a su salida del
mercado, en este sentido interesa citar lo establecido en el referido artículo, cuando dispone:

“Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de
su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que
establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del
ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la
creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria,
sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la
economía e impulsar el desarrollo integral del país”.

Así, es de destacar que el derecho a la libertad de empresa no solo funge como un

derecho constitucional sino como un principio constitucional, y su limitación debe derivarse de
un análisis de la ponderación de los principios involucrados y el grado de afectación, por lo
que, no toda limitación puede ser restrictiva o violatoria de éste sino cuando se desnaturalice
o afecte su esencia mediante la imposición de condiciones no establecidas previamente por el
Legislador Nacional o cuando incida en el contenido neural del derecho, haciendo
desproporcionado el control y la limitación con el desarrollo de la actividad en condiciones de
una normalidad técnica y económica que deslegitimen o hagan imposible su ejercicio
comercial, en función del derecho de igualdad económica o el derecho de propiedad.

Respecto al ámbito del derecho a la libertad de empresa y las limitaciones a su

ejercicio, cabe referir decisión de esta Sala n.° 1422/2005, en la cual se dispuso:“Respecto a
la libertad de empresa, la Sala comparte la posición sostenida por parte de la doctrina (vid.
ARIÑO, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico. Tercera Edición, 2004. Pp. 259 y
ss.) referente a que si bien existe una notoria dificultad para analizar dentro de la perspectiva
constitucional los diversos elementos esenciales relacionados con cada sector económico en
particular, la consagración del principio de igualdad y el basamento general del derecho a la
libertad, son los pilares esenciales de los cuales debe partir todo desarrollo vinculado con el
ejercicio de actividades económicas. En tal sentido, debe entenderse que las mismas operan
hacia todos los factores económicos de un sector que posean idénticas peculiaridades y
disfruten de una misma libertad dentro de la clase a la cual pertenecen, considerando para
ello, las perspectivas mínimas esenciales de los elementos vinculados al ingreso, desarrollo y
posibilidad de abandono del derecho a la actividad empresarial, los cuales deben considerarse
en el siguiente orden: en cuanto al acceso, el reducto infranqueable debe ser mínimo, en el
sentido de no prohibir de manera absoluta y no imponer el ingreso de forma forzosa, sólo debe
matizarse a través de requerimientos pautados para permitir la habilitación al sector; respecto
al abandono de la actividad, dicho reducto también debe ser mínimo, no debe imponerse la
obligación de continuar, salvo que deban cumplirse determinadas obligaciones que exijan en
razón de la actividad, el cumplimiento de un proceso necesario antes de permitir el cesamiento;
mientras que, en cuanto al ejercicio, quien ejerza la actividad ha de gozar de un mínimo, pero
suficiente reducto infranqueable de autonomía que le permita el ejercicio de la actividad de
empresa”.

En el caso concreto, en primer lugar, se aprecia que la imposición por parte del Municipio de
una condición previa al ejercicio de la contratación del seguro de vehículo entre la aseguradora
y el contratante del contrato de seguro mediante el requerimiento del certificado de solvencia,
constituye una limitación indebida a la libertad de empresa, que no se encuentra establecida
en la Ley de la Actividad Aseguradora, ya que no grava las rentas -propia competencia en
materia de ingresos municipales (Artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela) sino que por el contrato limita el desenvolvimiento normal en materia de
contratación de seguros, competencia que recae en el Poder Legislativo Nacional y en la
inspección del control de las condiciones de contratación por parte de la Superintendencia de
la Actividad Aseguradora.

En segundo lugar, debe destacarse que la competencia municipal para gravar la actividad
comercial o en el presente caso, el impuesto sobre vehículos, tiene una doble incidencia,
respecto al último de los ingresos el mismo se encuentra establecido y se exige en función del
sujeto titular del vehículo, quien es el sujeto pasivo del tributo referido y no la compañía
aseguradora, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ordenanza de Impuesto sobre
Vehículos, el cual dispone:

“Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales residenciadas y

personas jurídicas domiciliadas en el Municipio Barinas, que ejerzan por si o a través de
terceros, la titularidad de la propiedad de algunos de los vehículos indicados en esta
Ordenanza.

De igual forma se consideran sujetos pasivos los contribuyentes asimilados a propietarios”.

En tal razón, la competencia municipal se encuentra limitada al cobro de impuesto sobre

vehículos, por tanto la compañía aseguradora por la sola celebración de un contrato de
seguros no es el sujeto pasivo de la obligación tributaria -salvo los vehículos de su propiedad-
, por lo que mal podía el legislador municipal establecer una sanción por el incumplimiento de
una exigencia -certificado de solvencia del impuesto- que no le corresponde al Municipio por
ser una actividad intensamente regulada con exclusividad por el Poder Legislativo Nacional y
que su exigencia no se deriva de la normativa establecida en la Ley de la Actividad
Aseguradora ni previamente de las disposiciones de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros –ley derogada-, publicada en la Gaceta Oficial n.º 4.865 Extraordinario del 8 de
marzo de 1995.
En este último aspecto, interesa citar la sentencia de esta Sala n.° 1299/2001, en la cual en un
caso similar al de autos se analizó la inconstitucionalidad de la Ordenanza sobre Patente de
Vehículos del Municipio Iribarren del Estado Lara, conforme con las competencias municipales
y se dispuso que:

“Así, en materia específica de contratación de seguros rigen las disposiciones de la Ley de

Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Nº 4.865 Extraordinario
del 8 de marzo de 1995, que mantiene su vigencia de acuerdo con la Disposición Derogatoria
Unica de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo artículo 1º expresa
que su objeto es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula
las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el país, en beneficio de
los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del
sistema asegurador, y además indica que la intervención del Ejecutivo Nacional en esas
actividades se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros, servicio autónomo de
carácter técnico, sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Hacienda.

Dentro de este contexto puede afirmarse que los Municipios no pueden establecer condiciones
que incidan en la contratación en materia de seguros, ni aún bajo el pretexto de garantizar la
recaudación de los ingresos que de acuerdo con la Constitución les corresponde, como es el
caso de los impuestos sobre vehículos, previstos en el numeral 2 del artículo 179, puesto que,
de acuerdo con lo señalado, la materia de seguros no forma parte del ámbito de sus
competencias constitucionales y cualquier regulación en este sentido constituye una limitación
no permitida a la libertad de empresa de las compañías aseguradoras que se encuentran
sometidas a un régimen especial definido por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
y sujetas a la supervisión de la Superintendencia de Seguros.

Por consiguiente, concluye la Sala que la aplicación del artículo 54 de la Ordenanza sobre
Patente de Vehículos del Municipio Iribarren del Estado Lara a las empresas accionantes,
constituye efectivamente una extralimitación de atribuciones que cercena el derecho a la
libertad de empresa consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y así se declara”.
Así se aprecia claramente que la conclusión no varía en el tiempo de análisis de la normativa
impugnada, por cuanto la regulación de la materia de seguros -Ley de Empresas de Seguros
y Reaseguros -derogada- y actualmente Ley de Actividad Aseguradora- se funda en la facultad
constitucional consagrada en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, que reserva legalmente al Poder Legislativo Nacional la regulación por el
impacto de la actividad aseguradora en la económica nacional y en el interés general
subyacente en su ejercicio y control, por lo que, toda regulación que restringa el ejercicio de la
misma, no así las percepciones fiscales diferentes a las del Poder Nacional y propias del
principio de autonomía municipal, deben ser sancionadas con su nulidad por incurrir en el vicio
de usurpación de funciones.

Diferente conclusión, debería acometerse en caso de que la actuación se limitara a un

gravamen por la actividad aseguradora en el Municipio, caso en el cual no se restringe la
libertad de empresa por el ejercicio de la actividad y su desarrollo sino por las percepciones
económicas generadas en el Municipio, en tal sentido, cabría aplicar el criterio reiterado en
esta materia que ha mantenido esta Sala Constitucional, en cuanto a que la reserva legal de
una determinada actividad no implica que el Poder Público Nacional tenga unas potestades
ilimitadas desde el punto de vista fiscal, ya que debe respetar las competencias atribuidas a
los Estados y a los Municipios, así como los principios constitucionales que rigen la materia.
En este sentido, esta Sala mediante sentencia n.° 2322/2006, dispuso que:

“Sin embargo, tal atribución de competencias al Poder Nacional, de forma excepcional podría
ser transferida, y es así como el artículo 157 constitucional, faculta a la Asamblea Nacional
para que atribuya a los Municipios o a los Estados –por mayoría de sus integrantes-,
determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización.

Así, el Poder Nacional, -ex artículo 156 numeral 12-, tiene atribuida la creación, organización,
recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones,
donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los
hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios,
los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies
alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco.

Igualmente, la norma en comentario consagra un régimen residual que atribuye al Poder

Nacional la competencia necesaria en materia tributaria, para la creación, organización,
administración y control de los impuestos, tasas, rentas y contribuciones no atribuidas a los
Estados y Municipios por el Texto Constitucional y la ley, de lo que se desprende que dichos
entes políticos territoriales (Estados y Municipios), no pueden establecer impuestos que no
estén contemplados a su favor en la Constitución o en la ley.

Es decir que aparte de las competencias en materia tributaria contempladas expresamente en

el mencionado numeral 12 del artículo 156 de la Carta Magna, el Poder Nacional tiene en sus
manos amplias facultades para crear tributos en todas aquellas materias que por su índole o
naturaleza le correspondan.

Tal correspondencia debe ser definida en cada caso, teniendo en cuenta las orientaciones que
se desprenden del Preámbulo de la Constitución, de las facultades que ésta le otorga al Poder
Nacional, de la Exposición de Motivos y de la importancia económica o estratégica de la
materia gravada para los intereses de la República.

Ello no quiere significar que el Poder Público Nacional tenga unas potestades ilimitadas desde
el punto de vista fiscal, ya que debe respetar las competencias atribuidas a los Estados y a los
Municipios, así como los principios constitucionales que rigen la materia.

En efecto, al crear el tributo que por su naturaleza le corresponde debe tener en cuenta los
principios generales de la imposición consagrados constitucionalmente en los artículos 316 y
317 de la Carta Magna, relativos a los principios de progresividad y de legalidad tributaria,
respectivamente; por lo que no puede el Poder Nacional establecer un gravamen de carácter
confiscatorio, o violatorio del principio de capacidad contributiva o pagadero en servicios
personales, por ejemplo”.

En el mismo contexto, cabe citar sentencias de esta Sala nros. 2408/2007 y 750/2012, en las
cuales se pronunció sobre el régimen de subsistencias del tributo nacional a la producción en
materia de alcohol y especies alcohólicas correspondiéndole en consecuencia a la Ley de
Alcohol y Especies Alcohólicas, y a los gravámenes municipales, en atención a la
compatibilidad de ambos tributos por gravar actividades distintas. Así se expuso en el primero
de los fallos que:
“De esta forma, mal puede acusarse la incompatibilidad en nuestro sistema tributario de la
aplicación de ambos impuestos de naturaleza tan disímil, pues uno y otro regulan distintos
hechos imponibles que –además- inciden en distintos sujetos. De este modo, la reserva
exclusiva que declara la Ley de Impuesto al Alcohol y Especies Alcohólicas a favor de la
República, debe ser entendida como la imposibilidad de que otros entes político-territoriales
establezcan tributos de igual entidad, pero en modo alguno excluye que éstos ejerzan las
potestades tributarias que la propia Constitución acordó como fuente de sus ingresos.

Mal puede referirse que el Legislador Nacional quiso excluir de manera inequívoca el ejercicio
de tales potestades por parte de los Municipios, cuando expresamente señala en el artículo
208 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que «[e]ste impuesto [a las actividades
económicas] es distinto a los tributos que corresponden al Poder Nacional o Estadal sobre la
producción y el consumo específico de un bien, o el ejercicio de una actividad en particular y
se causará con independencia de éstos. En estos casos, al establecer las alícuotas de su
impuesto sobre actividades económicas, los Municipios deberán ponderar la incidencia del
tributo nacional o estadal en la actividad económica que se trate».

Por su parte, el artículo 215 del mismo texto orgánico, prevé que «[e]n el caso de actividades
económicas sometidas al pago de regalías o gravadas con impuestos a consumos selectivos
o sobre actividades económicas específicas, debidos a otro nivel político-territorial, los
Municipios deberán reconocer lo pagado por tales conceptos como una deducción de la base
imponible del impuesto sobre actividades económicas, en proporción a los ingresos brutos
atribuibles a la jurisdicción municipal respectiva».

Así las cosas, se infiere el reconocimiento por parte del Legislador de la plena compatibilidad
entre el gravamen específico al consumo previsto en la Ley de Impuesto al Alcohol y Especies
Alcohólicas y el impuesto a las actividades económicas que corresponde a los Municipios, no
obstante que -en atención al potencial impacto de este último- haya establecido como
cláusulas de armonización tributaria la exclusión de su base imponible de lo pagado a la
República por concepto de este tributo específico, así como la autorización para que -vía Ley
de Presupuesto- sean fijados topes en las alícuotas municipales”.

En congruencia con lo expuesto, se aprecia que en el presente caso, como se ha reiterado el

artículo 44 de la Ordenanza impugnada, impone no sólo una limitación a la actividad
aseguradora que no forma parte del ámbito de sus competencias constitucionales y, cualquier
regulación en este sentido constituye una limitación no permitida a la libertad de empresa de
las compañías aseguradoras que se encuentran sometidas a un régimen especial definido por
la Ley de la Actividad Aseguradora y sujetas a la supervisión de la Superintendencia de
Seguros, sino que a su vez, impone una sanción que supera los límites de la proporcionalidad
de la misma, visto que no se produce como consecuencia de la actividad del sujeto pasivo de
la obligación tributaria sino de un tercero ajeno a la misma, por lo que el presunto ilícito
administrativo ni siquiera se deriva del gravamen de la actividad económica producido en el
respectivo Municipio sino por el ejercicio consustancial de su actividad comercial, coto vedado
de restricción por carecer de competencia en virtud de la reserva legal establecida en el artículo
156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

En consecuencia, esta Sala debe declarar la nulidad parcial del artículo 44 de la Ordenanza
de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta
Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, por
cuanto cercena el derecho a la libertad de empresa consagrado en el artículo 112 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anulándose lo referente a la regulación
de la actividad aseguradora y debiendo leerse el artículo en cuestión de la siguiente manera:

“Artículo 44. Las Notarías y Registros quedan obligados a exigir a todos los enajenantes de los
vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o
domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de
Impuestos sobre Vehículos.

PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios, y Registradores, serán responsables por los perjuicios
que puedan causar al Tesoro Municipal derivados del incumplimiento del presente artículo. El
daño ocasionado será resarcido por el Funcionario, con el valor del Impuesto que dejare de
ingresar al Tesoro Municipal”.

Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que
esta sentencia tendrá efectos ex nunc. Así se decide.
III

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, declara CON LUGAR la acción de nulidad interpuesta por los abogados Alberto
Blanco-Uribe Quintero y Carlos La Marca Erazo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo los nros. 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando en su condición de
apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, asociación civil
sin fines de lucro inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del
Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal el 19 de agosto de 1955, bajo el n.°
76, folio 137 del Tomo 15 del Protocolo Primero, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE
SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad, C.A.), empresa de
seguros inicialmente inscrita ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera
Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 12 de mayo de 1943, bajo el n.° 2135 del Tomo
5-A, modificado íntegramente su Documento Estatutario, por resolución de Asamblea Ordinaria
de Accionistas celebrada el 1 de marzo de 2002, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de
la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de abril de 2002, bajo el
n.° 58 del Tomo 56-A-Pro., modificada su denominación social por resolución de Asamblea
Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el n.° 30 del Tomo 168-
A-Pro., e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el n.° 12; contra el artículo 44 de
la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas,
publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de
noviembre de 2006.

SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Oficial del Municipio Barinas del Estado
Barinas y en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de Venezuela, con la siguiente
mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
que declara la nulidad parcial del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del
Municipio Barinas del Estado Barinas”.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de julio de dos mil trece (2013). Años:
203º de la Independencia y 154º de la Federación.

SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente N° 10-0238
El 9 de marzo de 2010, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por la
ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su condición de DEFENSORA DEL PUEBLO
DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA y los abogados Larry Devoe Márquez,
Eneida Fernandes Da Silva y Zulay Arcia, en su condición de Director General de Servicios
Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, el primero de ellos, y las demás en su carácter de
abogadas de la referida Dirección General de Servicios Jurídicos, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los nros. 93.897, 79.059 y 71.387, respectivamente;
contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 57 del
Código Civil, publicado en la Gaceta Oficial n.° 2.990 Extraordinario del 26 de julio de 1982.

El 17 de marzo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa

Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias del 11 de mayo de 2010 y 10 de agosto de 2010, el abogado Larry Devoe
Márquez y la abogada Zulay Arcia, respectivamente, en su carácter de autos, solicitaron
pronunciamiento en la presente causa.

Esta Sala mediante sentencia n.° 1.066 del 3 de noviembre de 2010, se declaró competente,
admitió la acción de inconstitucionalidad ejercida, ordenó notificar a la parte recurrente de la
referida decisión y se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los
fines de continuar con su tramitación.

El 7 de diciembre de 2010, fue reconstituida la Sala por el nombramiento de sus nuevos

integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010.
Mediante diligencia del 2 de marzo de 2011 y 9 de agosto de 2011, los abogados Lucelia
Castellanos Pérez y Javier Antonio López Cerrada, inscritos en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo los nros. 145.484 y 84.543, respectivamente, actuando en su carácter de
representantes judiciales de la Defensoría del Pueblo, manifestaron interés en la resolución de
la presente causa.

El 11 de noviembre de 2011, los abogados José Ángel Mogollón y Dagmar León, inscritos en
el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 138.445 y 11.613, respectivamente,
consignaron escrito de alegatos respecto a la presente acción de nulidad por
inconstitucionalidad.

El 24 de noviembre de 2011, el abogado Javier López, en su carácter de autos, consignó la

publicación del cartel de emplazamiento de los terceros interesados.

El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala dejó constancia de que el

11 de enero de 2012, se cumplió el lapso de diez días de despacho para que las partes
consignaran sus escritos de defensas o promovieran pruebas, conforme a lo establecido en el
artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y visto que no fue promovida
prueba alguna se ordenó la remisión de las actuaciones a la Sala Constitucional a los fines del
pronunciamiento correspondiente.

El 10 de abril de 2012, se dio por recibido del Juzgado de Sustanciación el expediente a los
fines del pronunciamiento correspondiente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella
Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Mediante diligencias del 17 de mayo de 2012, 13 de noviembre de 2012 y 24 de abril de 2013,
el abogado Javier López, actuando en su carácter de representante judicial de la Defensoría
del Pueblo, manifestó el interés en la resolución de la presente causa y solicitó su continuación.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013,
quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado,
Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los
Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón,
Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

Mediante escrito consignado el 23 de mayo de 2013, la abogada Eira María Torres

Castro, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 39.288, actuando en
su condición de representante del Ministerio Público, consignó escrito de informes sobre la
acción de nulidad.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente

expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
 Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes
argumentos de hecho y de derecho:

Que el artículo 57 del Código Civil, el cual se encuentra en el Título IV denominado

“Del Matrimonio”, Sección III “De los requisitos necesarios para contraer matrimonio”,
establece “(…) una prohibición legal para contraer matrimonio, aplicable exclusivamente a la
mujer, por un lapso de diez (10) meses contados a partir de la anulación o disolución del
matrimonio anterior, salvo que haya dado a luz o demuestre médicamente que no está
embarazada, lo cual a todas luces lesiona el derecho a la igualdad y no discriminación previsto
en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que “[l]a disposición contenida en el artículo 57 del Código Civil, conforme a las
definiciones de la doctrina, constituye un impedimento impediente (sic), temporal, además
absoluto, para contraer matrimonio, que al momento de su redacción estaba fundamentado en
la necesidad de evitar posibles confusiones o conflictos de paternidad (turbatio sanguinis). Es
decir, según el Legislador si la mujer contrae nuevo matrimonio inmediatamente o poco
después de anulado o disuelto un vínculo anterior y luego da a luz un hijo puede resultar
dificultoso atribuir la paternidad”.

Que “(…) la restricción de los derechos de la mujer a contraer libremente matrimonio,

derivada del artículo 57 del Código Civil, hoy impugnado por la Defensoría del Pueblo, carece
en los actuales momentos de toda racionalidad y proporcionalidad, por lo que resulta
evidentemente discriminatoria y, en consecuencia, atentatoria contra el derecho a la igualdad
y no discriminación previsto en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, así como atenta contra el derecho de contraer matrimonio en condiciones de
igualdad, reconocido en el artículo 77 eiusdem”.
 Que al efecto señalan que la igualdad y no discriminación constituyen un principio
fundamental del “derecho de los derechos humanos”, en tal sentido, exponen que tanto la
Exposición de Motivos del Texto Constitucional como su artículo 21 “(…) recogen de manera
amplia toda la consagración internacional que los principales instrumentos de derechos
humanos brindan a la igualdad y no discriminación, como principio fundamental (…)”, citando
a tal efecto, los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 26 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y 3 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Que de las normas referidas se desprende “(…) como principio esencial que los
hombres y la mujeres somos iguales frente a la ley, quedando prohibido cualquier acto
discriminatorio que pueda mermar el pleno disfrute de los derechos en condiciones de igualdad
de los ciudadanos y ciudadanas, así como los niños, niñas y adolescentes”.

Que la plena vigencia del derecho a la igualdad y no discriminación tiene una

importancia para el pleno goce y ejercicio del resto de los derechos humanos por parte de la
mujer, tal como se desprende de los artículos 1 y 2 de la Convención sobre Eliminación de
todas las formas de Discriminación contra la Mujer.

Se fundamentan en diversos fallos de esta Sala Constitucional para precisar que “(…)
la discriminación debe ser entendida como toda forma de menosprecio, distinción o exclusión,
restricción o preferencia hecha –con o sin distinción- por persona, grupo o institución, basada
en la raza, color, sexo, religión, descendencia, origen étnico, edad o cualquier característica
análoga que anule o menoscabe el reconocimiento, goce o ejercicio de libertades
fundamentales tanto en las esferas políticas, sociales, económicas, culturales, como en
cualquier otra forma”.
 Que el artículo 77 del Texto Constitucional “(…) de manera clara y contundente otorga
igualdad absoluta de derechos a los cónyuges en el matrimonio, lo que necesariamente implica
igualdad en todos los aspectos que están vinculados con la unión matrimonial, entre los que
se incluyen las condiciones y requisitos necesarios para su celebración”.

Que “[l]a anterior afirmación se corresponde con el contenido de lo que pudiera

denominarse como el derecho a contraer matrimonio en condiciones de igualdad, el cual está
garantizado por nuestra Constitución y los diversos instrumentos internacionales de protección
de derechos”, entre los cuales invocaron los artículos 16 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 23 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 16 de la Convención sobre la Eliminación de
Discriminación contra la Mujer y su Recomendación General N° 21, así como la Observación
General N° 16, 19 y 28 del Comité de Derechos Humanos.

Que “(…) la existencia de un derecho a contraer matrimonio en condiciones de

igualdad, o en todo caso, consagrar la igualdad de derechos en el matrimonio, implica la
prohibición de cualquier medida o forma de discriminación relacionada con la institución del
matrimonio, que no esté fundamentada en criterios razonables y proporcionales en relación
con el objetivo perseguido”.

Que “[a]plicar los principios y consideraciones antes mencionados a los requisitos para
contraer matrimonio, implica que la norma deba exigir tanto al hombre como a la mujer las
mismas condiciones para proceder a celebrar la unión matrimonial. En este sentido, si bien el
Legislador está facultado para definir los requisitos que deben ser cumplidos por quienes
deseen formalizar una unión matrimonial, tal definición debe ser realizada respetando la
igualdad del hombre y la mujer, así como el resto de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los instrumentos internacionales
sobre la materia”.
 Que “(…) en el caso del artículo 57 del Código Civil, nos encontramos en presencia de
una disposición legal que brinda un trato diferenciado a la mujer en relación el hombre (sic) y
que restringe ilegítimamente su derecho a contraer matrimonio en condiciones de igualdad”,
ya que “(…) una vez disuelto un vínculo matrimonial el hombre está autorizado por la ley para
proceder a contraer nuevas nupcias de manera inmediata, en cambio, la mujer por disposición
del referido artículo 57 del Código Civil está impedida de contraer nuevas nupcias por un
período de diez (10) meses, a menos que en dicho lapso haya dado a luz o presente evidencia
médica de que no se encuentra embaraza (sic). Es decir, el Código Civil establece un
impedimento absoluto para contraer matrimonio, que conlleva a un tratamiento diferenciado
que sólo afecta a la mujer, fundado de manera exclusiva en el sexo, por razones que carecen
en los actuales momento de toda razonabilidad u objetividad” (Resaltado del texto).

Que el artículo impugnado “(…) tiene como fundamento la necesidad de evitar posibles
confusiones o conflictos de paternidad, que puedan derivarse de las nuevas nupcias contraídas
por la mujer y el nacimiento de un niño o niña durante el período de diez (10) meses siguientes
a la disolución del vínculo matrimonial anterior. No obstante, la referida finalidad no resulta
razonable ni necesaria tomando en consideración las normas que sobre la materia de filiación
contiene el propio Código Civil y los avances que en la materia de establecimiento de la filiación
se han desarrollado en la actualidad”.

En consecuencia, alegan que “(…) el artículo 57 del Código Civil vulnera de manera
directa el derecho a la igualdad y no discriminación previsto en el artículo 21 del Texto
Constitucional, así como el derecho a contraer matrimonio en condiciones de igualdad
reconocido en el artículo 77 eiusdem, por lo que dicho instrumento resulta inconstitucional (…)”
(Resaltado del texto).

Finalmente, solicitan que “(…) se declare la nulidad del artículo 57 del Código Civil
publicado en la Gaceta Oficial N° 2.990 Extraordinario del 26 de julio de 1982 (…)” (Resaltado
del texto).
II

ESCRITO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El 11 de noviembre de 2011, los abogados José Ángel Mogollón y Dagmar León, inscritos en
el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 138.445 y 11.613, respectivamente,
consignaron escrito de alegatos respecto a la presente acción de nulidad por
inconstitucionalidad, mediante el cual expusieron lo siguiente:

Que “[l]a familia como elemento básico de la sociedad debe ser protegida, toda vez que sobre
tal institución social recae la gran responsabilidad de sostener y mover el Estado, en virtud de
lo cual, para éste constituye una prioridad garantizar y tutelar todo lo relacionado a ella,
constituyendo una Institución jurídica de gran relevancia y, en razón de esto, se hace un
especial énfasis en la regulación legislativa para ella establecida”.

Que “[e]l matrimonio, como centro principal generador y coordinador de la familia, se erige en
el primer punto que ha de resguardarse, de allí surge toda la rectitud con la que se regula tal
institución, desde el momento de su nacimiento, razón por la que existen ciertos requisitos de
orden público que garanticen que la unión sea legal, legítima y apegada a derecho”.
Que “[e]s así que, siendo el objeto primordial de la institución matrimonial el establecimiento
de una nueva familia, resulta lógico que la ley deje previsto, a manera de prohibiciones,
aquellos casos en que no proceda su autorización. A tales prohibiciones se les denomina
impedimentos, los cuales tuvieron su origen y mayor desarrollo en el derecho canónico,
teniendo dos grandes categorías, los llamados impedimentos dirimentes, que son aquellas
prohibiciones cuya violación produce la nulidad del matrimonio, y los impedimentos
impedientes, que son prohibiciones cuyo propósito es impedir la celebración del matrimonio,
pero que de ser celebrado no le resta eficacia al acto”.

Que “[e]n este sentido, el recurso tratado en autos, se refiere a una norma que contiene un
Impedimento Impediente de carácter absoluto, es decir, que no existe posibilidad de levantar
el velo legal que prohíbe el matrimonio, el cual se ha denominado Turbatio Sanguini y está
contenido en el artículo 57 del Código Civil (…)”.

Que “[d]e lo anterior, se desprende la prohibición de casarse para la mujer antes de

transcurridos diez meses, después que se haya disuelto o anulado una unión matrimonial, así,
la mujer para poder contraer nuevas nupcias deberá esperar que transcurran diez meses
contados a partir de la disolución del vínculo anterior, salvo que durante ese período se
produzca el parto, o que existan evidencias médicas de que la mujer no está embarazada, en
razón de evitar la confusión de la paternidad que generaría el nuevo vínculo, dada la existencia
de la presunción iuris tantum establecida en el artículo 201 del Código Civil, que señala que
ha de tenerse al marido por padre del hijo nacido de los trescientos días siguientes a la
disolución o anulación del matrimonio; es por ello que el Impedimento es absoluto, pero se
trata de un Impedimento de carácter temporal porque una vez transcurrido el tiempo
establecido (10 meses), o si la mujer demuestra médicamente que no está embarazada, cesa
el mismo”.

Que “(…) el Impedimento en cuestión nace por la necesidad de evitar la confusión de la

paternidad, se origina en el Derecho Romano como la prohibición a la mujer viuda de contraer
nuevas nupcias antes de un plazo de diez meses, para que no hubiere dudas acerca de la
legitimidad del padre, a consecuencia de que se presume que el marido de la madre es el
padre del hijo, no tiendo más que probarse la filiación materna para establecer la paterna,
obteniendo una presunción cuya fortaleza radica en la apariencia de verdad que busca dar
mayor solidez de la institución familiar, evolucionando en el Derecho canónico como un
impedimento matrimonial para contraer segundas nupcias, pero continuando con la misma
naturaleza conservadora que protege los valores familiares como núcleo fundamental de la
formación de la sociedad y por ende del Estado”.

Que “[e]ntonces, el legislador con el artículo 57 del Código Civil, ha tratado de evitar la
confusión de sangre, lo que significa que no se erige sólo como un impedimento matrimonial,
sino también como una protección para el concebido en el tiempo que deje de existir el vínculo
matrimonial, a fin de garantizar su derecho a nacer bajo el amparo de una familia, o por lo
menos tener certeza de quiénes son sus padres, protección que encuentra su fundamento en
la relevancia de la familia, siendo establecida por el legislador en pro de la seguridad jurídica
del concebido”.

Que “(…) el derecho a la igualdad implica brindar el mismo trato a todas las personas que se
encuentran en idénticas o semejantes condiciones, no siendo admisible tratos desiguales
fundados en la raza, el sexo, el credo o la condición social, entre otras, correspondiendo a la
Ley, de igual forma, generar las condiciones para que esa igualdad sea real y efectiva”.

Que “[d]e allí que, al realizar un análisis de lo que ha de entenderse como discriminación,
encontramos que este concepto que se gestó en la época de la revolución francesa surge,
como una verdadera novedad que ofrecía una garantía de protección a todas las personas,
fundamentalmente para salvaguardar los derechos cívicos de todos los ciudadanos y crear
una igualdad ante la Ley, sin atender al credo, condición social, o pensamiento político; es así
como podemos definir entonces la discriminación, como el acto de segregación o distinción
basado en ciertos criterios que pretendan menoscabar el derecho Constitucional de igualdad,
que a su vez ha de ser entendido como aquel inherente al ser humano que permite su
reconocimiento por igual ante la Ley, que sólo puede violarse cuando se trata diferente a
individuos iguales, la verdadera igualdad consiste entonces, en tratar de manera igual a los
iguales y desigualmente a los que no pueden invocar esas mismas condiciones y
circunstancias predeterminadas por la Ley, ya que éstas no obedecen a intereses de índole
individual sino de utilidad general”.
Que “[a]sí las cosas, el derecho a la igualdad ha sido interpretado en dos ámbitos
fundamentalmente, a saber, la igualdad ante la ley y la igualdad en la aplicación de la ley. En
ese sentido, encontramos que la igualdad ante la ley, ha sido entendida como el derecho a
que ésta sea aplicada a todos por igual, sin acepciones de personas, es decir, sin tener en
cuenta otros criterios de diferenciación entre las personas o entre las situaciones que los
contenidos en la misma Ley; mientras que la igualdad en la aplicación de la ley, se traduce en
que la misma sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentren
en la misma situación, sin establecer injustificadas diferencias en razón de las personas o de
las circunstancias no previstas en la norma”.

Respecto al alegato de la violación al derecho a la igualdad exponen “(…) que no existe tal
discriminación alegada por la recurrente, debido a que se está hablando de supuestos fácticos
distintos, ya que no hay ninguna posibilidad de que un hombre pueda gestar un niño, por lo
que no puede hacerse valer tal prohibición para él, no cabe comparar entonces dos situaciones
biológicas distintas y hacerlas parecer discriminatorias la una de la otra en el ámbito jurídico,
cuando no existe ningún tipo de igualdad entre ellas, en primer término, se habla de una
relación matrimonial extinta, que en principio, da origen a una prohibición para la mujer en vista
de la posibilidad de ésta de llevar en su vientre vida humana, en pro de garantizar y
salvaguardar el derecho de esta vida que se está formando a tener una familia, un padre cierto
y, en pro de hacer cumplir la ley y las presunciones que ella establece. Además, cuando se lee
el mencionado artículo, así como el sentido que se tiene de los términos empleados, se logra
comprender que no hay forma de que ocurra tal situación discriminatoria, puesto que si se
prueba que no existe ningún embarazo, cesa el impedimento”.

Que “[a]demás de todo lo expuesto, ha de tenerse en cuenta que para que se configure una
violación del principio de igualdad, basada en la discriminación, ha de atenderse a una lesión
actual derivada del trato diferenciado entre dos supuestos iguales, los cuales como ya se ha
hecho la acotación, no guardan relación por la imposibilidad de que exista un embarazo en el
sexo masculino”.

Que “(…) no pueden equipararse situaciones jurídicas distintas, basadas en una errónea
interpretación de la ley, que es además muy restrictiva; la ley garantiza, las condiciones que
puedan preexistir a una situación jurídica determinada, pero no puede así establecer una
igualdad inexistente”.

Que si bien el artículo 77 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

establece una igualdad absoluta de derechos a los cónyuges en el matrimonio, exponen que
ésta “(…) se refiere precisamente a la igualdad posible entre ambos, en los derechos que
ambos puedan ejercer plenamente y que no se menoscaben en beneficio de otro, pero no
puede mal interpretarse la igualdad en un sentido poco ortodoxo al señalar diferencias
biológicas sustanciales y pretender que parezcan semejantes, además que deja fuera de
contexto el verdadero sentido que la norma pretende instruir al establecer tal prohibición”.

Que “[d]e allí que, de la prohibición para contraer matrimonio se derive la necesidad de impedir
la oscuridad de la paternidad, o evitar se susciten dudas sobre la descendencia, en razón del
derecho que tienen todos los ciudadanos a tener un origen cierto y que no existan dudas sobre
la familia a la cual por derecho constitucional ha de señalarse como tal, evitando la
incertidumbre en el parto”.

Que “[e]n el mismo orden de ideas, la protección que esta norma consagra constituye el eje
fundamental de seguridad para el niño que debe nacer bajo el amparo y resguardo de una
familia determinada, no puede negarse que al establecerse una prohibición en tal sentido, no
se persigue impedir toda unión matrimonial posible para la mujer, sino que se explica por la
conveniencia de evitar los conflictos de paternidad, debido a que si la mujer contrae matrimonio
inmediatamente después de extinguido el vinculo anterior y luego da a luz un hijo, en muchos
casos va resultar casi imposible determinar la paternidad sin un examen médico, lo cual traería
como consecuencia que si resultara padre el marido anterior, habría que realizar un juicio de
inquisición de paternidad”.

Que “[e]n este orden de ideas, cabe destacar que de acuerdo con el artículo 201 del Código
Civil, se debe entender al anterior esposo como padre del hijo que nazca de la que fue su
cónyuge, dentro de los trescientos días siguientes a la anulación o disolución del matrimonio,
así mismo, el artículo 203 eiusdem, imputa al nuevo marido la paternidad del hijo si nace
después de transcurridos 180 días de la celebración del matrimonio; de tales presunciones, se
deriva el conflicto que provocaría la realización de un matrimonio en contravención del artículo
impugnado. Además, es necesario aclarar que este impedimento absoluto es de carácter
temporal y es incluso desvirtuable mediante la presentación de un examen médico que elimine
la sospecha del posible embarazo, pues la razón esencial de la existencia del mismo, es la
protección de la institución familiar y más aún la certeza que debe tener todo ciudadano de
conocer sus orígenes y que éstos sean tutelados por el ordenamiento jurídico”.

Que de admitir lo expuesto por la parte recurrente con fundamento en los avances en la materia
del establecimiento de la filiación, conllevaría afirmar que “(…) todas las presunciones
dispuestas en materia de filiación, han de entenderse como inútiles, debido a la existencia de
métodos novedosos que permiten determinar la paternidad o maternidad de un individuo,
dejando obsoletas las herramientas mencionadas, lo cual resulta poco lógico, puesto que a
pesar de la existencia de tales avances, la simple mención de una presunción coloca al sujeto
de ella en una situación privilegiada, lo cual le permite asumir una conducta o por lo menos
tener una certeza legal del reconocimiento de su existencia y derechos y quien pretenda
desconocerlos o negarlos, deberá probar sus argumentos”.

Que “[e]n este orden de ideas, cabe destacar, que los mismos instrumentos traídos a colación
por la parte accionante como garantista de la igualdad entre hombres y mujeres dentro de la
institución familiar, también señalan la protección de la familia como prioridad del Estado,
instituyendo en un derecho humano fundamental el derecho a vivir y a ser criado en el seno
de una familia, y que la igualdad referida trata precisamente de los derechos y deberes,
señalando que en caso de disolución del vínculo matrimonial se adoptarán disposiciones que
aseguren la protección necesaria a los hijos (…)”.

Que “[d]e lo anterior se desprende, que se deben asegurar las medidas que sean necesarias
para la protección de los derechos de los niños provenientes del matrimonio que se ha disuelto,
por tanto, el artículo impugnado es una muestra clara de la protección establecida por la
legislación para salvaguardar el derecho que tiene todo ser humano a conocer sus orígenes y
tener la certeza de pertenecer a una familia”.
Con fundamento en la argumentación anterior, exponen que “(…) la norma impugnada no
puede tildarse de inconstitucional, toda vez que precisamente trata de proteger los cimientos
de la misma, cuidando de la institución que fundamentalmente fue concebida para fortalecer
la sociedad que conforma un Estado, como lo es la familia, es en razón de los Pactos
internacionales como el mencionado ut supra, que se establece el deber del Estado de
proteger dicha institución, mal se puede decir entonces que tal normativa protectora y
garantista de los derechos familiares de los que podrían venir al mundo una vez extinto el
vínculo matrimonial, es de carácter discriminatoria o atenta contra los principios
constitucionales que resguardan el derecho de las personas a ser tratados como iguales, a
tener certeza de sus orígenes y ser criado en el seno familiar”.

Finalmente, solicitan que sea declarada sin lugar la presente acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo, contra el artículo 57 del Código
Civil.

III

ESCRITO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 23 de mayo de 2013, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el Instituto de

Previsión Social del Abogado bajo el n.° 39.288, actuando en su condición de representante
del Ministerio Público, consignó escrito de informes sobre la acción de nulidad, en el cual
expuso lo siguiente:
 Que “[e]s claro que (…) la norma contiene una prohibición expresa durante diez meses
para que la mujer pueda contraer matrimonio nuevamente, a partir de la disolución del vínculo
del anterior matrimonio, frente a lo cual establece la norma dos excepciones, esto es, que haya
ocurrido el parto o produzca evidencia médica documentada de la cual resulte que no esté
embarazada, lo que nos conduce de inmediato a estimar que el legislador optó por la
protección del derecho al cual tiene el niño, de conocer a su padre, esto es, a garantizar en los
términos que ya de antiguo consagraba la Carta Magna de 1961 en su artículo 75 que la Ley
proveería lo conveniente para que todo niño, sea cual fuere su filiación, pudiera y pueda
conocer a sus padres”.

Al efecto, señala que los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela “(…) consagran la amplia protección que el Constituyente dio a la
familia, especialmente la prioridad en la garantía y disfrute pleno de los derechos que
favorecen a los niños y niñas a través del Principio del Interés Superior”.

Que “[e]l Ministerio Público considera que la condición ostentada por la madre en el
momento de la gestación, le exime de pruebas de maternidad sobre la criatura que está por
nacer, lo cual le diferencia de la condición del padre cuya paternidad efectivamente debe ser
probada, por razones evidentes, por lo que en el momento en el cual la norma fue creada por
el Legislador, no era una prohibición en si misma con respecto al matrimonio de la mujer, sino
la protección de la paternidad como derecho que forma parte del interés superior del niño”.

Que “(….) los niños gozan de una protección integral de acuerdo a las garantías
constitucionales de las cuales dispone el Estado, consagradas en el artículo 78 de nuestra
Carta Magna (…)”.
 Que “(…) la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes vigente,
establece las garantías a fin de que disfruten plena y efectivamente de sus derechos, para la
cual señala el deber de protección que tienen tanto el Estado, la Sociedad como la familia
desde el momento de su concepción (…)”, señalando al efecto el artículo 8 de la precitada Ley.

Que “(…) la Ley in commentto (sic) impide que por un interés distinto a los contenidos
en el Principio del Interés Superior del Niño, al establecer en los artículos 25, 26 y 27, el
derecho de los niños a conocer quiénes son sus padres y a ser cuidados por ellos; asimismo,
a desarrollarse en su familia de origen, con la única excepción de que ello sea contrario a su
interés superior, y además el modo como será sustituida esa familia de origen”.

Que “(…) observa el Ministerio Público que conforme a la garantía de filiación

consagrada en el artículo 76 de la Carta Magna, la norma contenida en el artículo 201 del
Código Civil establece la protección de la paternidad por un espacio de trescientos (300) días
siguientes a la disolución o anulación del matrimonio, lo cual favorece el derecho de los niños
y niñas a conocer a sus padres; a ser criados y/o criadas y a desarrollarse en el seno de su
familia de origen, tal como lo consagra el Texto Fundamental en el artículo 75; sin dejar de
tomar en cuenta, que las pruebas de filiación han evolucionado desde el punto de vista
científico, que pueden practicarse en forma prenatal, como por ejemplo la Amniocentésis; e
igualmente en cualquier momento a las personas involucradas”.

Que “[l]os razonamientos anteriores conducen al Ministerio Público a sostener, que aún
cuando la norma impugnada en el momento de su promulgación tuvo como fin proteger el
principio del Interés Superior del Niño, que no imponer per ser una prohibición a la mujer en
virtud de diferencias de género; visto que los derechos de los niños, niñas y adolescentes han
alcanzado su protección integral, priva la necesaria aplicación del principio de progresividad
en pro de un perfeccionamiento en el ejercicio y goce de los derechos de la mujer, por lo que
la norma contenida en el artículo 57 resulta obsoleta; y en consecuencia, vulnera el derecho a
la igualdad consagrado en el artículo 21 del Texto Constitucional, al diferenciar los requisitos
para celebrar el matrimonio”.
Finalmente, solicitan que sea declarada con lugar la presente acción de nulidad por razones
de inconstitucionalidad contra el artículo 57 del Código Civil.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de la Sala para conocer de la presente acción de nulidad por

inconstitucionalidad mediante sentencia n.° 1.066/2010, le corresponde pronunciarse acerca
de la materia debatida, a cuyo efecto observa:

La presente acción de inconstitucionalidad se fundamentó en la violación del derecho

a la igualdad y a la no discriminación al establecer condiciones más gravosas y limitativas para
la celebración de segundas nupcias a la mujer, argumentando los accionantes que “(…) la
restricción de los derechos de la mujer a contraer libremente matrimonio, derivada del artículo
57 del Código Civil, hoy impugnado por la Defensoría del Pueblo, carece en los actuales
momentos de toda racionalidad y proporcionalidad, por lo que resulta evidentemente
discriminatoria y, en consecuencia, atentatoria contra el derecho a la igualdad y no
discriminación previsto en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, así como atenta contra el derecho de contraer matrimonio en condiciones de
igualdad, reconocido en el artículo 77 eiusdem”.
 En atención a ello, debe precisarse que la igualdad es un valor ínsito al ser humano,
es un reconocimiento interno y externo a su propia condición, y por ende una contraposición o
una superación a las diferenciaciones fundadas en las clases, el género, la raza o en la
superioridad o inferioridad de éstos respecto a otros ciudadanos, representadas estas últimas
a través de figuras abominables histórica y sociológicamente como la esclavitud, la
segregación o el menosprecio de la mujer, las cuales se basaron en argumentos tan
contradictorios como falacias de principio que deslegitiman su contenido, su mantenimiento
y/o aceptación dentro de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia.

Dicho valor en consecuencia, se encuentra aparejado e íntimamente vinculado a la

dignidad del hombre, a su condición y su interrelación con su semejante en su diálogo social,
político, económico y más importante aún en el ámbito natural, ya que no existe una
diferenciación existencial salvo las condiciones morfológicas propias de cada ser humano,
siendo iguales en su concepción como personas poseedores de deberes, garantías y derechos
para el libre ejercicio de la autonomía de la voluntad y el libre desarrollo de la personalidad
(Vid. Gregorio Peces Barba y otros; Curso de Teoría del Derecho, Marcial Pons).

Así pues, la igualdad implica, como bien se expuso, no solo un reconocimiento interno
que simboliza el progreso de la condición y raciocinio del ser humano, sino que conlleva a la
actuación positiva o negativa de los órganos estatales para procurar la nivelación o el
deslatramiento de desigualdades que se funden en privilegios injustificados o irracionales, ya
que si bien, puede ser admitido bajo ciertos supuestos la diferenciación de supuestos, la misma
debe responder a un rasgo o nivel de relevancia que implique la desigualdad de trato.

El objeto final de la actuación individual y estatal se encuentra encaminada a procurar

la cohesión o integración social del ser humano en sus diversos ámbitos de desarrollo y
actuación, por lo que, ciertamente aun cuando se encuentra delimitado u objetivizado un fin,
ella no se auto-complementa ni se satisface autónomamente sino que resulta un medio para
la búsqueda de la libertad moral.
Por tal motivo, es que la igualdad no abarca solamente un elemento externo en atención a los
diversos factores sociales sino que debe implicar un reconocimiento interno del ciudadano o el
grupo social de equiparse en similitud de condiciones exigiendo cuotas sociales, económicas
y políticas de participación y ejecución en la garantización de los derechos fundamentales.

Concebida la igualdad como un valor ínsito del ser humano, su reconocimiento jurídico
a través de su establecimiento como derecho constitucional ha sido establecido desde vieja
data hasta nuestros días en los textos constitucionales venezolanos (Vgr. Artículos 152 y 154
de la Constitución de 1811), encontrándose incluso en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, tal
como lo dispone su Exposición de Motivos, cuando se expone que:

“Se define la organización jurídico-política que adopta la Nación venezolana como un Estado
democrático y social de Derecho y de Justicia. De acuerdo con esto, el Estado propugna el
bienestar de los venezolanos, creando las condiciones necesarias para su desarrollo social y
espiritual, y procurando la igualdad de oportunidades para que todos los ciudadanos puedan
desarrollar libremente su personalidad, dirigir su destino, disfrutar los derechos humanos y
buscar su felicidad” (…). “Por todo ello se incorporan al texto constitucional como valores
superiores del ordenamiento jurídico del Estado y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia,
la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad individual y social, la preeminencia
de los derechos humanos, la ética pública y el pluralismo político” (subrayado de la Sala).

Del mismo modo, en lo referente al Capítulo I del Título III que consagra “Los Derechos
Humanos y Garantías y de los Deberes”, se señala la concepción amplia y reforzada que se le
dio a dicho derecho, en los siguientes términos: “Se reconocen los derechos al libre
desenvolvimiento de la personalidad y a la igualdad. En relación con éste último, se refuerza y
amplía la protección constitucional al prohibir no sólo las discriminaciones fundadas en la raza,
el sexo o la condición social, sino además, aquellas que, en general, tengan por objeto o por
resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad,
de los derechos y libertades de toda persona. Lo anterior obedece a que en la práctica la
dinámica social suele presentar situaciones de discriminación que deben su origen a razones
distintas de la raza, el sexo o la condición social”.

Tal importancia le dio el constituyente del año 1999, al derecho a la igualdad y a la no

discriminación que en el Preámbulo del Texto Constitucional, se define como uno de los fines
supremos de la refundación de la República, al establecer un Estado en cuya sociedad se
asegure la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna, desde un punto de vista
multiétnico y pluricultural; señalando expresamente que: “(…) con el fin supremo de refundar
la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica
y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de
la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la
convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a
la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin
discriminación ni subordinación alguna; promueva la cooperación pacífica entre las naciones
e impulse y consolide la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de no
intervención y autodeterminación de los pueblos, la garantía universal e indivisible de los
derechos humanos, la democratización de la sociedad internacional, el desarme nuclear, el
equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable
de la humanidad (…)” (Subrayado de la Sala).

En este orden de ideas, tenemos que la Constitución, en su primer artículo establece, que “La
República Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e independiente y fundamenta
su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad, justicia y paz internacional en la
doctrina de Simón Bolívar, el Libertador”; lo cual, concatenado con lo señalado en el artículo
2, el cual consagra la igualdad como uno de los valores superiores que propugna el Estado
democrático y social de derecho y de justicia, viene a sobreponer la noción de igualdad como
una norma principalísima, formando parte de ese contenido axiológico que debe ser tenido en
cuenta de manera especial al momento de interpretar la Constitución y el resto del
ordenamiento jurídico.
Sin embargo, se aprecia que la Constitución no se limitó a señalar la igualdad como valor
superior en el marco del Título I, referente a los “Principios Fundamentales”, sino que en su
Título III que consagra “Los Derechos Humanos y Garantías y de los Deberes”,
específicamente en su artículo 21, estableció:

“Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley, y en consecuencia:

1.- No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social

o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de
toda persona.

2.- La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la
ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan
ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas
que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

De la norma parcialmente transcrita se evidencia en un primer momento su concepción formal,

en términos de igualdad de los sujetos jurídicos ante la ley. Esta concepción, si bien es
concebida como una abolición de los privilegios para el liberalismo burgués en la época de la
Revolución Francesa, señala Álvarez Conde que “el principio de igualdad liberal, que tiene su
correlato en la consideración de la ley como una norma de carácter general, no va a suponer
un cambio sustancial en el orden social, pues continúan manteniéndose las estructuras
desigualitarias, implicando tan solo la abolición de privilegios y el establecimiento de la igual
eficacia de la ley frente a todos, tesis que conduce a la supresión de los llamados cuerpos
intermedios , acomodándose perfectamente en la concepción burguesa sobre las relaciones
entre el Estado y la sociedad. Nuestra Regulación constitucional no responde, como así ha
reconocido nuestra jurisprudencia constitucional, a este planteamiento liberal del principio de
la igualdad, sino que éste debe ser concebido dentro de las coordenadas del Estado social y
democrático de derecho, lo cual plantea indubitablemente el problema de su relación con la
igualdad material (…)”.

En este orden de ideas, se advierte tal como lo expuso la Sala que la igualdad, en el Texto
Constitucional ha sido recogida o concebida en sus dos vertientes, la igualdad formal ante la
ley, y la igualdad material, que implica la garantía de generar un conjunto de condiciones a los
efectos de que ésta se haga real y efectiva, mediante la adopción de medidas positivas a favor
de personas o grupos de personas que puedan ser discriminados, marginados o vulnerados
de manera de promover una equiparación entre los mismos.

Así, se puede apreciar que el desarrollo de esta Sala ha sido prolijo en cuanto su objeto y
ámbito de aplicación, de que se dé igual trato a quienes estén en un plano de igualdad jurídica,
según el análisis de razonabilidad y justicia en la norma que lleven a determinar si se justifica
o no el trato igual o bien el trato desigual, así como sus excepciones y, la relevancia y
racionalidad en la posible desigualdad de trato. Al efecto, en sentencia n.° 898/2002, se
dispuso:

“b) El referido artículo [21 de la Constitución] establece que todas las personas son iguales
ante la ley, lo que explica que no se permitan discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el
credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular
o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos
y libertades de toda persona.

Pueden reconocerse tres modalidades del derecho a la igualdad: a) igualdad como

generalización, que rechaza los privilegios, al vincular a todos los ciudadanos a unas normas
generales que no admiten distingos; se relaciona con el conocido principio de que la norma
jurídica regula las categorías de sujetos y de situaciones, para las cuales existe una misma
respuesta por parte del Derecho; b) igualdad de procedimiento o igualdad procesal, que
supone la sanción de reglas de solución de conflictos, iguales para todos, previas e
imparciales; y c) igualdad de trato, que implica atender igualmente a los iguales. Sucede, no
obstante, que respecto a un mismo supuesto de hecho puedan darse diferencias en los
elementos que lo conforman, lo que daría lugar a la aplicación de consecuencias jurídicas
diferentes según que las distinciones sean relevantes para justificar un trato desigual (la
igualdad como diferenciación) o irrelevantes, en cuyo caso se dará un trato igual (la igualdad
como equiparación).

La igualdad como equiparación rechaza, como quedó dicho, la discriminación fundada en

criterios de diferenciación considerados irrelevantes. El anotado rechazo se funda mayormente
en criterios razonables, formados a través del tiempo y asumidos como tales por la ética pública
en un momento determinado.

En cambio, la igualdad como diferenciación toma en cuenta las diferencias que existen entre
hechos aparentemente similares, para -en función igualadora-, dar un trato diferenciado. Aquí
no se aplican criterios abstractos, como en el caso anterior, sino que se imponen criterios
valorativos o de razonabilidad, con el fin de ponderar si las diferencias advertidas justifican el
trato desigual. Póngase por caso las políticas que siguen ciertas Universidades de admitir
estudiantes sin que tengan que cumplir ciertos requisitos que sí se exigen a los demás
estudiantes, por el hecho de provenir de algunas zonas del país; o las normas que imponen
que en determinados organismos estén representadas minorías en un número mínimo, no
obstante que por los procedimientos ordinarios de elección tal cuota sería inalcanzable, léase:
representación indígena en el parlamento. Estos ejemplos intentan ilustrar acerca de hechos
o situaciones que justifican un trato diferenciado a supuestos de hecho en principio similares
(cf. el tema de las políticas de la “acción afirmativa” y la “discriminación a la inversa” en Richard
A. Watson, vid. Democracia Americana. Logros y Perspectivas, México, Noriega Editores,
1989, trad. de Ricardo Calvet Pérez, p. 552).

Sin embargo, la determinación de qué hechos o elementos se estiman relevantes, y, por lo

tanto, causa justificada de un trato desigual a supuestos de hecho a primera vista similares,
como en el caso del personal docente de una Universidad, de donde la ley excluye a los
profesores instructores de participar en la elección de las autoridades de la respectiva facultad
a la que pertenecen, corresponde al parlamento, en razón de la potestad propia (política
legislativa) de discrecionalidad -no de arbitrariedad-, que tiene su origen en el mandato
democrático que le ha sido conferido.

Al juez, por otra parte, desde la premisa de que el legislador es el primer intérprete de la
Constitución –de allí que le esté vedado invadir la esfera de las opciones políticas que el
legislador tiene reservadas-, le corresponde ponderar si la definición o calificación que el
legislador haga de las situaciones de facto o las relaciones de vida que deben ser tratadas de
forma igual o desigual, no vacíe de contenido el derecho fundamental que se denuncie como
conculcado. Respecto a la anotada prohibición de arbitrariedad o irrazonabilidad dos son las
vías que se han ensayado para examinar una denuncia en estos términos: a) una primera,
juzga si el criterio utilizado carece de una suficiente base material para proceder al tratamiento
diferenciado; o b) a través de un criterio negativo, que sirve para fundamentar la censura
solamente en aquellos casos de desigualdad flagrante e intolerable. La Sala estima que su
juicio, en estos casos, exige la determinación de si el contenido del derecho fundamental de
que se trate ha sido o no desconocido, y ello supone un análisis de si el criterio diferenciador
es razonable, esto es, si es tolerable por el ordenamiento constitucional. Luego, cumplida esta
fase, el juez se abstendrá de controlar si el legislador, en un caso concreto, ha encontrado la
solución más adecuada al fin buscado, o la más razonable o más justa, ya que de lo contrario
se estaría inmiscuyendo en la mencionada discrecionalidad legislativa (cf. la contribución de
Luis Nunes de Almeida a la obra colectiva Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el
Legislador en la Europa Actual, Tecnos, pp. 227-230)”.

En idénticos términos, la Sala mediante sentencias nros. 536/2000, 1197/2000, 898/2002,

2121/2003, 3242/2003, 2413/2004, 190/2008 y 1342/2012, ha venido estableciendo los
supuestos jurisprudenciales de igualdad en la ley y ante la ley, así como el necesario análisis
sobre la razonabilidad y proporcionalidad en la diferencia de trato cuando no se tratan de
supuestos iguales y/o la igualdad o desigualdad natural fundamentada en cuotas de
participación para equiparar éstas o como reconocimiento a la minorías.

En este último punto, debemos destacar sentencia de esta Sala n.° 1342 del 9 de octubre de
2012, donde con ocasión a la acción de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 845 del
Código Civil, se expuso:

“En relación con el referido enunciado esta Sala ha dejado establecido respecto a la violación
de esta norma que ‘…la cláusula de igualdad ante la ley, no prohíbe que se le confiera un trato
desigual a un ciudadano o grupo de ciudadanos, siempre y cuando se den las siguientes
condiciones: a) que los ciudadanos o colectivos se encuentren real y efectivamente en distintas
situaciones de hecho; b) que el trato desigual persiga una finalidad específica; c) que la
finalidad buscada sea razonable, es decir, que la misma sea admisible desde la perspectiva
de los derechos y principio constitucionales; y d) que la relación sea proporcionada, es decir,
que la consecuencia jurídica que constituye el trato desigual no guarde una absoluta
desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifica. Si concurren las
condiciones antes señaladas, el trato desigual será admisible y por ello constitutivo de una
diferenciación constitucionalmente legítima’ (sentencia Núm. 2.413 del 13 de octubre de 2012,
caso: Manuel Enrique Peña Mendoza) (sic).

De otra parte, ha señalado la Sala, con ocasión de excluir la posibilidad de consentir

desigualdades, sobre la base de supuestos distintos, cuando se trata de tutelar valores
diversos e importantes para la sociedad, considerados por el Legislador, lo siguiente:

‘…observa la Sala que, la incorporación de estos factores subjetivos por parte del legislador,
se constituye en un mecanismo que busca fomentar el estímulo al desarrollo, desempeño y
reconocimiento profesional del funcionario del servicio exterior en el ejercicio de sus funciones,
abriendo la posibilidad de obtener una pensión de jubilación justa y acorde con las condiciones
particulares de cada funcionario de manera individual.

Lo cual no contraría el derecho a la igualdad entre los funcionarios del Servicio Exterior previsto
en la Constitución, y que la Sala ha expuesto en los términos siguientes en su sentencia N°
266 del 17 de febrero de 2006 (caso: José Ramón Mendoza Ríos), en la cual señaló ‘(…) que
el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de
igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en
situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de
mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda
aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos
objetivos, razonables y congruentes.

De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a

supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico
equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que
también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos
que sean distintos (vid. GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA
1981-2001. Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos
conclusiones: ‘No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales’.
(Omissis)

‘Tomando en consideración esta última afirmación, debe señalarse que dos de las
modalidades más básicas de este principio son, en primer lugar, el principio de igualdad ante
la ley strictu sensu, también denominado principio de igualdad en la ley o igualdad normativa,
el cual constituye una interdicción a todas aquellas discriminaciones que tengan su origen
directo en las normas jurídicas, de lo cual se colige que dicho postulado se encuentra dirigido
a los autores de las normas, es decir, al órgano legislativo; y en segundo término, el principio
de igualdad en la aplicación de la ley o igualdad judicial, el cual constituye la piedra de tranca
a toda discriminación que se pretenda materializar en la aplicación de las normas jurídicas por
parte de los tribunales de la República, siendo que este segundo principio se encuentra
destinado a los órganos encargados de la aplicación de la Ley (vid. GUI MORI. Ob. Cit., p.
331)’.

‘A mayor abundamiento, y con especial referencia al principio de igualdad normativa, resulta

necesario señalar que el mismo constituye un mecanismo de defensa en manos del ciudadano
frente a las posibles discriminaciones que pudiera sufrir por obra del Poder Legislativo, e
implica la prohibición de que en los principales actos de esta rama del poder público -a saber,
en las leyes- se establezcan discriminaciones. Siendo así, el órgano legislativo se encuentra
en la obligación de respetar el principio de igualdad, toda vez que su incumplimiento es
susceptible de conllevar a la movilización del aparataje de la justicia constitucional, a los fines
de que sea emitido un pronunciamiento que apunte a catalogar como inconstitucional la ley
correspondiente, sea en el caso concreto a través de la aplicación del control difuso de la
constitucionalidad, o de forma abstracta mediante la motorización del control concentrado de
la constitucionalidad’. (Destacado de la Sala).

Así pues la norma impugnada, lejos de imponer criterios de desigualdad jurídica, tiende a
fomentar el principio de igualdad que debe existir entre los funcionarios adscritos al Servicio
Exterior.

Con base en los criterios doctrinales expuestos, es evidente que el artículo 68 de la Ley del
Servicio Exterior no se encuentra viciado de nulidad, por cuanto no infringe lo dispuesto en el
artículo 21 de la Constitución; y así se declara’ (…).

En este sentido, considera la Sala –que comparte el criterio de las representaciones de la

Procuraduría General de la República y de la Asamblea Nacional- que el fin teleológico de la
norma impugnada, sólo aplicable a las sucesiones testamentarias, es la de proteger a los hijos
del primer matrimonio del de cujus, que ha contraído ulteriores nupcias, ‘contra una posible
extralimitación testamentaria del causante’, frente a la posibilidad de alguna manipulación del
cónyuge supérstite.

Estima la Sala que no se trata de una discriminación como la planteada por la recurrente, en
el sentido de querer favorecer al cónyuge en primeras nupcias, la interpretación que hay que
darle es la de procurar la protección de los hijos del padre o madre fallecido, no creando
ventajas frente a éstos a quien no les une vínculo alguno, por ello ha establecido el legislador
una incapacidad parcial o limitada, que en definitiva permitiría al cónyuge sobreviviente
heredar, pero no más de lo que tendría el menos favorecido de los hijos del causante, como
se establece en los casos de sucesiones ab-intestato. Donde el cónyuge no sólo no hereda
más que los hijos sino que hereda en igual proporción. Es decir, que como tal es una limitación
como otras previstas en el mismo Código con la finalidad de dirigir una herencia de la manera
más coherente y justa”.

Delimitado a grandes rasgos la concepción de la cláusula de igualdad establecida en la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe esta Sala verificar si en el
presente caso, resulta contrario al Texto Constitucional la disposición contenida en el artículo
57 del Código Civil, el cual dispone:

“Artículo 57.- La mujer no puede contraer válidamente matrimonio sino después de diez (10)
meses contados a partir de la anulación o disolución del anterior matrimonio, excepto en el
caso de que antes de dicho lapso haya ocurrido el parto o produzca evidencia médica
documentada de la cual resulte que no está embarazada”.

Al efecto, como se expuso al inicio de la presente motivación, la representación de la

Defensoría del Pueblo, alega en su escrito de nulidad que la mencionada norma establece
unas condiciones más gravosas y limitativas para la celebración de segundas nupcias a la
mujer respecto al hombre, las cuales contrarían los postulados constitucionales establecidos
en los artículos 21 y 77 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este orden de ideas, se advierte que la igualdad no prohíbe que se le confiera un trato
desigual a un ciudadano o grupo de ciudadanos, sino que tales diferenciaciones se funden en
cuestiones valorativas, desproporcionadas o injustas fundadas en razón de “(…) la raza, el
sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los
derechos y libertades de toda persona (…)”, o cuando pudiendo existir las mismas con
fundamento en elementos naturales como el sexo, como ocurre en el supuesto de autos, las
mismas resulten carentes de racionalidad y proporcionalidad, y no se ajusten a i) la situación
real y efectiva de la situación de hecho, ii) la finalidad específica de la desigualdad, iii) la
racionalidad de la finalidad desde la perspectiva de los derechos y principios constitucionales;
y iv) la proporcionalidad en la ponderación en la desigualdad observada es decir, que la
consecuencia jurídica que constituye el trato desigual no guarde una absoluta desproporción
con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifica (Vid. Sentencia de esta Sala n.°
2413 del 13 de octubre de 2004, caso: “Manuel Enrique Peña Mendoza”, criterio reiterado en
fallo n.° 1342/2012).

En este contexto, la labor de la jurisdicción constitucional tiene por objeto velar si la

norma cuestionada se ajusta a los principios y derechos constitucionales, y siendo acorde su
consagración con el Texto Constitucional, si la misma es justificada y proporcional a los efectos
de otorgar una mayor justicia acorde con el derecho, la libertad personal, la igualdad y la
dignidad humana, es decir, en el caso concreto donde se alega la violación al derecho a la
igualdad debe determinarse si la desigualdad observada no crea un perjuicio
proporcionalmente mayor al fin obtenido o planificado ha obtener, cuestión a la cual es proclive
el legislador al establecer condiciones desiguales con fundamento en acciones positivas
(Discriminación positiva).

Es de destacar que cierto sector del historicismo ciertamente, ha calificado a las

sociedades latinoamericanas como sistemas en los cuales la mujer fue vista en sus orígenes
de manera infravalorada, siendo el desarrollo educacional, cultural y social de ésta lo que le
ha permitido en nuestra sociedad venezolana obtener condiciones estables y similares al
hombre, en comparación con otras, ubicándosele actualmente en un plano superpuesto de
reconocimiento en función de su papel trascendental de la creación y sustento de la sociedad;
así como a la sabiduría ética y filosófica del cuidado femenino superpuesto a la condición
imaginaria de la debilidad física y psicológica en función del género (Vid. V.V.A.A., Diotima.
Mettere al mondo il mondo. Oggeto e oggettivitá alla luce della differenza sessuale; La
Tartaruga eduzioni, Milan 1990, citado Francesca Gargallo, Ideas Feministas
latinoamericanas, Fundación Editorial el perro y la rana, 2006, pp. 69-71).

Así recientemente, se ha admitido y desarrollado esa diferenciación no solo en cuanto

al sexo sino a una concepción más amplia como lo es el género, en virtud de que
adicionalmente a la diferencia biológica existencial entre ambos sexos existe una diferencia de
actitud en cuanto al trato relativo a una u otro, en función de la feminidad –ética del cuidado- o
masculinidad (Vid. L. Nuño Gómez, Mujeres al borde del siglo XXI: nuevo papel para la mujer
en Mujeres: de lo privado a lo público, Madrid, Edit. Tecnos, 1999, p. 187, citado por Andrés
Ollero, Discriminación por razón de sexo, CEPC, 1999, p. 76).

No obstante esta diferenciación ciertamente admite excepciones, las cuales deben limitarse y
restringirse a sus condiciones naturales, morfológicas y anatómicas en función del género y no
a los prejuicios o a la crueldad -en ciertas ocasiones- del pensamiento humano, fundamentado
éste en razones arbitrariamente de injusticia que profesan algunos seres humanos en función
de estigmas sociales, morales, raciales, religiosos e incluso sexuales sin atender a la dignidad,
a la libertad de pensamiento o a elementos de tolerancia, como bien lo expresa Eli Bartra
cuando expone: “El feminismo (o los feminismos) representa el enfrentamiento con el sistema
patriarcal, es la lucha por destruirlo; tiene su razón de ser porque persigue la transformación
económica, política, social, ideológica, psíquica y sexual de las mujeres. Estos cambios buscan
el mejoramiento, el enriquecimiento, pero a su vez significan un paso más en el proceso
general de ‘humanización’ del ser humano. Es una lucha civilizatoria por excelencia, como lo
es toda defensa de los derechos humanos; es una lucha contra la barbarie, la injusticia
racional, la animalidad que manifiestan, aún hoy en día, unas personas sobre otras” (Vid. Eli
Bartra; Tres décadas de neofeminismo en México, citado por Francesca Gargallo, Ideas
Feministas latinoamericanas, ob. cit, p. 72).

Dichas diferencias, han atendido, de manera inverosímil al desarrollo hormonal, psíquico,

sexual e incluso ideológico de las personas involucradas, diferenciaciones que incluso han
abarcado el ámbito religioso, cuando éste es un elemento vinculado a las convicciones morales
del ser humano y complementarias al desarrollo de su personalidad, propio de la libertad de
conocimiento, lo cual no puede constituirse como un motivo de diferenciación y menos aún
inculcarse o entronarse como un rasgo o factor argumentativo sobre la constitucionalidad de
las normas sino solamente un elemento valorativo sobre los prejuicios subjetivos del legislador.

Sin embargo, los elementos subjetivos del legislador sí deben atender a la condición
anatómica del ser humano, no en cuanto a la capacidad de ejercicio de sus actividades, su
desarrollo, o a la existencia de privilegios o medidas proteccionistas del Estado, en virtud de
que no atienden a una diferenciación etérea o caprichosa; sino consustancial a ella, a su
naturalidad y a su existencialidad (vgr. Maternidad).

En el caso concreto, esta Sala aprecia que la norma invocada como presuntamente
inconstitucional establece en su contenido una regla y su consecuente excepción al género
femenino para contraer matrimonio en protección a una condición ulterior que es la protección
de la familia, derivada del establecimiento de un lapso temporal de diez meses para la
celebración de nuevas nupcias contados a partir de la disolución o anulación del matrimonio
anterior, no exigible al hombre para la posibilidad de contraer matrimonio válidamente.

Al efecto, debe reiterarse nuevamente el contenido de la norma impugnada para clarificar el

supuesto de autos, que establece: “La mujer no puede contraer válidamente matrimonio sino
después de diez (10) meses contados a partir de la anulación o disolución del anterior
matrimonio, excepto en el caso de que antes de dicho lapso haya ocurrido el parto o produzca
evidencia médica documentada de la cual resulte que no esté embarazada” (Subrayado de
esta Sala).

Del contenido del mencionado artículo se desprende claramente que se consagra una
norma restrictiva al establecer un impedimento inicial basado en la temporalidad, que responde
a la posibilidad de la mujer previamente casada a la espera de un lapso de diez meses a partir
de la anulación o disolución del anterior matrimonio fundado en la existencia cierta de un
embarazo, ya que constatada la ausencia de este no se constata el impedimento legislativo
estipulado.
Por ello, se observa de manera preliminar que la misma norma contempla en si misma dos
diferenciaciones respecto a la condición de su mismo género, en primer lugar, se consagra un
impedimento para la mujer casada para la celebración de segundas nupcias que no opera para
la mujer que quiera contraer matrimonio por primera vez, y en segundo lugar contempla una
diferencia respecto al género masculino, al establecer un condicionamiento que no resulta
exigible al hombre en igualdad de condiciones.

Ciertamente, la precitada norma contiene una diferencia de trato que debe ser
verificada en cuanto a su constitucionalidad, sin embargo, ésta contempla un supuesto
excepcional el cual se encuentra claramente delimitado por el levantamiento del impedimento,
siempre y cuando: i) antes del lapso de diez meses posteriormente a la anulación o disolución
del matrimonio haya ocurrido el parto y ii) cuando produzca evidencia médica documentada de
la cual resulte que no esté embarazada.

En tal sentido, se aprecia del análisis de la norma que existe una regulación diferencial
respecto a la mujer soltera, en virtud que, sobre ésta no coexiste un lapso para contraer
matrimonio por cuanto no se constatan dos elementos condicionantes, el primero, es la
anulación o disolución de un matrimonio previo, por lo que mal podría realizarse un test de
igualdad cuando los supuestos parten de una disimilitud previa, en un primer supuesto por la
condición del estado civil precedente y el segundo elemento, se constituye por cuanto no se
genera la presunción de paternidad en protección del niño.

En función de lo expuesto, debe esta Sala destacar que el artículo 77 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela, consagra la igualdad absoluta entre el hombre y la mujer,
igualdad la cual debe equipararse a los requisitos para la celebración del matrimonio, en este
sentido, expone la norma que: “Se protege el matrimonio entre un hombre y una mujer, fundado
en el libre consentimiento y en la igualdad absoluta de los derechos y deberes de los cónyuges.
Las uniones estables de hecho entre un hombre y una mujer que cumplan los requisitos
establecidos en la ley producirán los mismos efectos que el matrimonio”.

Es de destacar, en consecuencia, que la norma establece una diferencia de trato no solo

respecto de la mujer soltera en cuanto a la celebración de las nupcias, sino a una diferencia
en cuanto al hombre, la cual atiende, en primer lugar, a una diferencia respecto al cónyuge
masculino derivada del género y en segundo lugar, de la condición de la maternidad propia del
sexo femenino.

Tal condición implica una infravaloración a la mujer derivada de la exigencia de un

condicionamiento adicional al hombre, fundada en el estado de gravidez, el cual no puede
constituirse como un impedimento para el ejercicio de sus derechos constitucionales, cuando
tal limitación no deriva de una adecuación o protección constitucional que implique el
mantenimiento de formulas vetustas al correspondiente y paulatino desarrollo de los avances
científicos que permiten garantizar la protección e integralidad de la familia, para el
conocimiento de la paternidad.

En este escenario, resulta relevante destacar que admitir una pretendida discriminación
fundada en el sexo y en la protección de la paternidad, la cual se encuentra garantizada por el
artículo 201 del Código Civil, en la celebración de nuevas nupcias con fundamento en una
limitación temporal implicaría admitir una desigualdad con fundamento en el reconocimiento
voluntario que puede efectuar el padre y la madre, y el reconocimiento del derecho a la
identidad del niño, niña y adolescente, el cual no se vería menoscabado por la celebración de
nuevas nupcias de la madre sino en atención a los reconocimientos voluntarios y a las
diferentes acciones judiciales establecidas en el ordenamiento jurídico.

En este sentido, cabe reiterar la reflexión realizada por esta Sala en sentencia n.° 1443/2008,
en la cual se expuso: “Así pues, resultaría incomprensible admitir que el derecho ante el
desarrollo científico actual que permite conocer en un alto grado de certeza la identidad
genética de dos individuos, tal avance científico no se corresponda inversamente proporcional
al desarrollo en forma directa del derecho, y que éste en definitiva involucione hacia un
positivismo desacerbado, a partir del cual se niegue a determinados individuos, la calidad de
personas y su verdadera identidad biológica”.

En tal sentido, igual referencia cabría admitir en el presente supuesto, que contempla la
limitación temporal para garantizar el lapso de la presunción de paternidad lo cual no se
compadece con el espíritu del legislador ni la naturaleza de la institución, ya que el
reconocimiento de la identidad del niño no se vería afectada en función de la protección
establecida en la Ley para la Protección de las Familias, la Maternidad y la Paternidad, y la
protección de la identidad de la paternidad y maternidad establecida en el artículo 56, 75 y 76
del Texto Constitucional, que disponen:

“Artículo 56. Toda persona tiene derecho a un nombre propio, al apellido del padre y al de la
madre, y a conocer la identidad de los mismos. El Estado garantizará el derecho a investigar
la maternidad y la paternidad.

Toda persona tiene derecho a ser inscrita gratuitamente en el registro civil después de su
nacimiento y a obtener documentos públicos que comprueben su identidad biológica, de
conformidad con la ley. Éstos no contendrán mención alguna que califique la filiación.

Artículo 75. El Estado protegerá a las familias como asociación natural de la sociedad y como
el espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas. Las relaciones familiares
se basan en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la
comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. El Estado garantizará
protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan la jefatura de la familia.

Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir, ser criados o criadas y a desarrollarse
en el seno de su familia de origen. Cuando ello sea imposible o contrario a su interés superior,
tendrán derecho a una familia sustituta, de conformidad con la ley. La adopción tiene efectos
similares a la filiación y se establece siempre en beneficio del adoptado o la adoptada, de
conformidad con la ley. La adopción internacional es subsidiaria de la nacional” (Negrillas de
esta Sala).

Artículo 76. La maternidad y la paternidad son protegidas integralmente, sea cual fuere el
estado civil de la madre o del padre. Las parejas tienen derecho a decidir libre y
responsablemente el número de hijos o hijas que deseen concebir y a disponer de la
información y de los medios que les aseguren el ejercicio de este derecho. El Estado
garantizará asistencia y protección integral a la maternidad, en general a partir del momento
de la concepción, durante el embarazo, el parto y el puerperio, y asegurará servicios de
planificación familiar integral basados en valores éticos y científicos.

El padre y la madre tienen el deber compartido e irrenunciable de criar, formar, educar,

mantener y asistir a sus hijos o hijas, y éstos o éstas tienen el deber de asistirlos o asistirlas
cuando aquel o aquella no puedan hacerlo por sí mismos o por sí mismas. La ley establecerá
las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la efectividad de la obligación
alimentaria”.

Así, la diferenciación anotada en el artículo 57 del Código Civil se funda en motivos arbitrarios
que no atiende a la equiparación entre ambos cónyuges en franco menoscabo de los artículos
21 y 77 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni al protectorado de la
familia, el cual se encuentra plenamente garantizado sin que ello implique un menoscabo en
el núcleo esencial de los derechos de la madre por su sola condición biológica.

El análisis de la igualdad con el núcleo esencial de los derechos afectados resulta

indispensable por cuanto la igualdad es un derecho relacional, es decir, que su consagración
o análisis implica un grado de comparación con el derecho involucrado y con los sujetos
equiparados (Cfr. NINO, Carlos Santiago; “Introducción al análisis del Derecho”, Edit. Astrea,
2005), por cuanto la igualdad es a su vez un principio que regula o inspira el ejercicio a su vez
de otros derechos sustantivos consagrados en el ordenamiento jurídico (Vid. F. Rubio Llorente,
La forma del poder, CEPC, 1993, pp. 637-644).

En este orden de ideas, y congruente con la protección de la paternidad y la maternidad, debe

destacarse que el derecho a la identidad biológica se encuentra plenamente garantizado
dentro del sistema constitucional venezolano, al efecto, cabe citar sentencia de esta Sala n.°
1443/2008, en la cual se dispuso:

“El primero de los artículos -56- consagra el derecho a la identidad de los ciudadanos, derecho
el cual se considera inherente a la persona humana y del cual no se puede prescindir, lo cual
genera paralelamente una obligación al Estado, consistente en el deber de asegurar una
identidad legal, la cual debería coincidir con la identidad biológica, todo ello con la finalidad de
otorgar a todo ciudadano un elemento diferenciador con respecto a los integrantes de una
sociedad, el cual se interrelaciona y se desarrolla con el derecho al libre desenvolvimiento de
la personalidad.

Derecho éste, el cual no se agota en su relación con los demás ciudadanos, sino que aun se
internaliza más en el desarrollo y conocimiento de cada hombre, constituyéndose en un
presupuesto indispensable del aseguramiento del derecho a la vida, sin el cual no puede
concebirse al hombre. Así pues, la identidad personal es ser uno mismo, representado con sus
propios caracteres y sus propias acciones, constituyendo la misma verdad de la persona.

Conviene destacar en tal sentido, que el hombre es el eje y centro de todo el sistema jurídico
y en tanto fin en sí mismo, su persona y la consagración de sus derechos intrínsecos y
personalísimos son inviolables. Ello así los derechos de la personalidad, dentro de los cuales
debe incluirse el derecho a la identidad, son esenciales para ese respeto de la condición
humana.

En este sentido, debe destacarse que el artículo 4 de la Ley Orgánica para la Protección de
Niños, Niñas y Adolescentes, establece una obligación general del Estado de adoptar todas
las medidas administrativas, legales y judiciales que sean necesarias y apropiadas para
asegurar a todos los niños y adolescentes el pleno disfrute de sus derechos y garantías, entre
los cuales se encuentra el derecho a la identidad.

Es por estas razones que el Estado se encuentra obligado no sólo en el plano nacional sino
internacionalmente, en diversos tratados internacionales suscritos y ratificados por Venezuela,
a garantizar el respeto y resguardo del derecho a la identidad, como implícito al desarrollo del
ser humano dentro de la sociedad y como elemento definidor de su conducta y desarrollo
individual, consagrados los mismos en los artículos 19 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos, 24.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Principio
3° de la Asamblea General de las Naciones Unidas, así como en los artículos 16, 17, 18, 19,
21 y 22 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes.

En este sentido, este derecho -identidad- lleva aparejado el derecho al nombre el cual se
encuentra configurado por dos elementos, el nombre de pila y el apellido de los padres, el
primero es disponible por sus representantes, ya que son éstos los que establecen el nombre
ante las autoridades civiles correspondientes, no obstante, el nombre de familia o apellido, es
el que tiene un arraigo histórico y generacional, ya que éste es el único que legalmente se
transmite sucesivamente a sus descendientes, siendo el mismo únicamente mutable por vía
de declaración judicial.

En virtud de dicha obligación, y de la importancia del resguardo del derecho de identidad de

los ciudadanos, así como la protección integral de la paternidad y maternidad, es que el Código
Civil consagra en su artículo 201, una presunción iuris tantum, para que en virtud del
reconocimiento de los hijos concebidos dentro del matrimonio, éstos sean considerados como
hijos del cónyuge de la madre.

…omissis…

Dicha presunción tiene íncita una finalidad social de protección al hijo y de la institución familiar,
ya que, ante la posible falta de parentesco paterno, por no ser su padre el cónyuge de la madre
sino hijo de una pareja extramatrimonial y su falta de reconocimiento voluntario por parte del
padre biológico, la legislación patria establece una protección al niño de gozar inmediatamente
al momento de su nacimiento una identidad legal, plena y expedita.

Al efecto, respecto al mantenimiento y justificación de la presunción de paternidad matrimonial,

y a los meros efectos ilustrativos, debe destacarse sentencia del Tribunal Constitucional
Español N° 138/2005, en la cual dispuso, brevemente: “[h]istóricamente los problemas de la
determinación de la filiación, particularmente en cuanto a la paternidad (mater semper certa
est), han tenido su razón de ser en la naturaleza íntima de las relaciones causantes del
nacimiento y en la dificultad de saber de qué relación concreta, si las hubo con diferentes
varones, derivó la gestación y el nacimiento correspondiente. Ello ha justificado, en beneficio
de la madre y del hijo, el juego de presunciones legales, entre ellas la de paternidad
matrimonial (pater is quem nuptiae demonstrant) y las restricciones probatorias que han
caracterizado al Derecho de filiación”.

Sin embargo, ello no restringe el derecho del marido ni el derecho del padre biológico de
intentar la acción de desconocimiento judicial o la acción de inquisición de paternidad, según
sea el caso, ante los órganos jurisdiccionales competentes. En atención a lo expuesto, se
plantea una interrogante, ante el supuesto de que ambos se atribuyan la paternidad del niño
¿qué identidad debe prevalecer si la biológica o la legal?.

En atención a ello, previo a determinar con fundamento en los artículos constitucionales

transcritos, sobre cuál identidad debe prevalecer y se encuentra garantizada en el Texto
Constitucional, es necesario aclarar qué debe ser entendido por identidad biológica e identidad
legal. En tal sentido, por identidad biológica debe entenderse aquélla sobre la cual existe un
vínculo consanguíneo entre el progenitor, es decir, el ascendiente y su hijo. Adicional a ello,
debe destacarse que es ésta la única que puede ser comprobada científicamente en un
determinado procedimiento judicial.

Así pues, resultaría incomprensible admitir que el derecho ante el desarrollo científico actual
que permite conocer en un alto grado de certeza la identidad genética de dos individuos, tal
avance científico no se corresponda inversamente proporcional al desarrollo en forma directa
del derecho, y que éste en definitiva involucione hacia un positivismo desacerbado, a partir del
cual se niegue a determinados individuos, la calidad de personas y su verdadera identidad
biológica.

En atención a ello, se debe destacar que es en la identidad de cada persona que se encuentra
la específica verdad personal, que es el conocimiento de aquéllo que se es realmente, lo que
el sujeto naturalmente anhela conocer y desentrañar. Ese derecho se encuentra mancillado
cuando el acceso a la verdad biológica es obstruido o negado, por el simple formalismo de un
positivismo exegético que no atiende a la realidad fáctica y jurídica de una nación, y que
tampoco aprecia el efectivo desarrollo y garantía de los derechos constitucionales.

En tal sentido, se aprecia que la comprobación científica y real de la identidad biológica, tiene
relevancia en dos escenarios, el primero se verifica en el interés social, en el que está
involucrado el orden público, y tiene como objetivo esencial la averiguación de la verdad
biológica; y el segundo en el interés privado de conocer su identidad genética y tener derecho
a dicho conocimiento”.
En este orden de ideas, cabe reiterar que la condición morfológica del género en este caso se
ubica en un plano valorativo y formativo en los elementos comparativos entre el hombre y la
mujer, al desplazar los elementos de igualdad y corresponsabilidad entre ambos contrayentes,
al establecer exigencias y requisitos adicionales sobre el otro, fundados éstos en elementos
que no se corresponden con la protección constitucional del derecho a la igualdad y a la
protección de la identidad del niño, la cual se encuentra plenamente garantizada al encontrarse
establecida la presunción de paternidad en el artículo 201 del Código Civil, al reconocimiento
voluntario del niño o niña, conforme a las disposiciones consagradas en la Ley para la
Protección de las Familias, la Maternidad y la Paternidad (Gaceta Oficial n.° 38.773 del 20 de
septiembre de 2007) o en la interposición de las acciones judiciales relevantes a la filiación, en
caso de que exista contradicción entre la identidad biológica y la legal.

En consecuencia, se advierte que debe esta Sala declarar con lugar la presente acción de
constitucionalidad, por contradecir palmariamente los artículos 21 y 77 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, al establecer condicionamientos diferenciados en función
del género y a la igualdad entre los cónyuges, por lo que congruente con los principios y
derechos constitucionales establecidos en nuestro Texto Fundamental, cabe reiterar que la
mujer no tiene ningún impedimento legal para la celebración de nuevas nupcias con
posterioridad a la anulación o disolución del matrimonio anterior, en consecuencia, se declara
la nulidad del artículo 57 del Código Civil. Así se decide.

Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que
esta sentencia tendrá efectos ex nunc. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, declara CON LUGAR la acción de nulidad interpuesta por la ciudadana Gabriela del
Mar Ramírez Pérez, en su condición de DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA REPÚBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA y los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da
Silva y Zulay Arcia, en su condición de Director General de Servicios Jurídicos de la Defensoría
del Pueblo, el primero de ellos, y las demás en su carácter de abogadas de la referida Dirección
General de Servicios Jurídicos, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
los nros. 93.897, 79.059 y 71.387, respectivamente; contra el artículo 57 del Código Civil,
publicado en la Gaceta Oficial n.° 2.990 Extraordinario del 26 de julio de 1982.

SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de
Venezuela, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad del artículo 57 del Código Civil”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de julio de dos mil trece (2013). Años:
203º de la Independencia y 154º de la Federación.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente N.° 11-0038

El 13 de diciembre de 2010, se recibió Oficio n.° 10-2540 remitido por el Juzgado Superior de
lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado
Bolívar, mediante el cual se remitió el “Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad” incoado por los ciudadanos JULIO CÉSAR DÍAZ VALDEZ y
ROMÁN GEORGE AZIZ TUFIC, titulares de las cédulas de identidad Nos. 10.387.571 y
13.452.444, respectivamente, abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo los Nos. 146.634 y 84.072, en el mismo orden, actuando en sus propios
nombres, así como también en su carácter de apoderados judiciales de la CÁMARA DE
COMERCIO E INDUSTRIA DEL ESTADO BOLÍVAR, asociación civil inscrita por ante la
Oficina de Registro Público del Municipio Heres de la Circunscripción Judicial del Estado
Bolívar, en fecha 27 de septiembre de 1968, bajo el N.° 51, Tomo 05, Protocolo Primero, tercer
trimestre de ese año; y procediendo el segundo en su carácter de representante judicial de
INVERSIONES TRINIVEN S.A., sociedad mercantil inscrita por ante el Registro Mercantil
Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 1° de febrero de 2001,
bajo el N.° 11, Tomo 16-A, contra los artículos 6, 12, numeral 14; 48, parágrafo primero; 51,
parágrafo único; 117, parágrafo único; e ilegalidad de los artículos 11, 12, parágrafo primero;
99, parágrafos primero, segundo y tercero; 101, parágrafos primero y segundo; 102, parágrafos
primero y segundo; y 103, parágrafos primero y segundo de la Ordenanza de Impuestos sobre
Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio
Heres del Estado Bolívar, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N.° 0328 del 23 de
noviembre de 2009. Dicho Oficio fue remitido en virtud de la decisión dictada por ese Juzgado
Superior en fecha 22 de noviembre de 2010, en la cual se declaró incompetente para el
conocimiento de la presente causa, por lo cual declinó la competencia en esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

El 11 de enero de 2011 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa

Estella Morales Lamuño.

El 24 de febrero de 2011, Julio César Díaz Valdez y Román George Aziz Tufic, en su condición
de accionantes, acudieron a esta Sala Constitucional a los efectos de insistir en la urgencia de
la procedencia de la medida cautelar solicitada en el escrito de nulidad por inconstitucionalidad
e ilegalidad.
El 3 de octubre de 2012, los abogados Larry Devoe Márquez, Jesús Antonio Mendoza
Mendoza y Eneida Fernándes Da Silva, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo los Nos. 93.897, 41.755 y 79.059, respectivamente, actuando en su carácter de
representantes de la Defensoría del Pueblo, en resguardo de los derechos al debido proceso
y la tutela judicial efectiva, consagrados en el artículo 26 constitucional, y “(…) sin ánimo de
pronunciarse en cuanto a la presunta inconstitucionalidad”, solicitaron a esta Sala
Constitucional se pronuncie sobre la admisión o inadmisión de la presente causa.

El 31 de octubre de 2012, los abogados Julio César Díaz Valdez y Román George Aziz Tufic,
en su carácter de autos, acudieron a esta Sala Constitucional a los efectos de insistir en la
urgencia de la procedencia de la medida cautelar solicitada en el escrito de nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad.

Mediante sentencia n.° 144 del 26 de marzo de 2013, esta Sala se declaró competente para
conocer de la acción de nulidad ejercida, admitió la misma y acordó parcialmente la medida
cautelar y, en consecuencia, se suspendieron los efectos del cardinal 14 del artículo 12 de la
Ordenanza bajo análisis, el cual establece: “Para quienes realicen actividades económicas
bajo la denominación de servicios profesionales, la base imponible estará constituida por los
ingresos brutos que se generen por concepto de honorarios, en ocasión de la prestación de
servicios, no se consideran servicios, los prestados bajo relación de dependencia”; así como
del clasificador de actividades económicas incorporados al final de la Gaceta donde fue
publicada La Ordenanza, bajo los códigos de actividad 22-15 y 22-16, denominadas ‘Personas
Naturales que presten servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades’ y ‘Personas
Jurídicas que presten servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades’; así como la
obligación de obtener licencia por parte de quien realice actividades profesionales de acuerdo
a lo establecido en el artículo 22 de La Ordenanza en cuestión.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013,
quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado,
Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los
Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón,
Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

El 4 de junio de 2013, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional expidió el cartel

de emplazamiento de los terceros interesados, el cual fue retirado el 11 de junio de 2013, por
el abogado Julio César Díaz Valdez, actuando en su carácter de autos.

Mediante escrito consignado el 12 de junio de 2013, el abogado Román George Aziz Tufic, ya
identificado, consignó la publicación del cartel de emplazamiento efectuada el 12 de junio de
2013, en el Diario “El Nacional”.

El 18 de septiembre de 2013, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, inscrito en el

Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 148.442, actuando en su carácter de
sustituto de la Procuradora General de la República, consignó escrito de alegatos respecto a
la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Mediante escrito entregado el 8 de octubre de 2013, la abogada Elena Ángela González Piña,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 100.437, actuando en su
condición de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, consignó
sus respectivos alegatos respecto a la acción ejercida.

El 8 de octubre de 2013, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia del vencimiento del

plazo para la presentación de escritos, establecidos en el artículo 139 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia.
El 17 de octubre de 2013, en virtud de la licencia otorgada al Magistrado Francisco Antonio
Carrasquero López, se reconstituyó la Sala Constitucional de la siguiente manera: Magistrada
Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su condición de Presidenta, Magistrado Juan José
Mendoza Jover, como Vicepresidente, y los Magistrados: Luisa Estella Morales Lamuño,
Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales
y Luis Fernando Damiani Bustillos, según consta del Acta de Instalación correspondiente.

El 30 de octubre de 2013, el Juzgado de Sustanciación visto el vencimiento del lapso -8 de

octubre de 2013- para que las partes consignaren los escritos de defensa o promovieran
pruebas, y constatado que no fue promovida prueba alguna, se ordenó la remisión del
expediente a la Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.

El 7 de noviembre de 2013, se dio por recibido del Juzgado de Sustanciación el expediente a

los fines del pronunciamiento correspondiente y se reasignó ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del
Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que
le fue concedida por la Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara
temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente
manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Antonio
Francisco Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales
Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales
y Juan José Mendoza Jover.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

DE LA ACCIÓN POPULAR DE NULIDAD

POR INCONSTITUCIONALIDAD

E ILEGALIDAD

La parte actora pretende la declaratoria de nulidad de la Ordenanza de Impuestos sobre

Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar emitida por el
Concejo Municipal del Municipio Heres del estado Bolívar, publicada en la Gaceta Municipal
Extraordinario N.° 0328, el 23 de noviembre de 2009, por cuanto “(…) han visto mermados sus
derechos legales [y] vulneradas sus garantías constitucionales, siendo en consecuencia
gravemente afectados en sus intereses particulares por la entrada en vigencia de La (sic)
Ordenanza objeto del presente recurso, cuando establece una definición, contraria a derecho,
de lo que debe entenderse por ‘Ingresos Brutos Efectivamente Percibidos’; cuando impone un
período de imposición fiscal distinto al establecido en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal; cuando tipifica sanciones pecuniarias y clausura de establecimientos de manera
desproporcionada, mayores en algunos casos a las establecidas en el Código Orgánico
Tributario, y con inobservancia de los procedimientos y formalidades legales para la
notificación de dichos actos; cuando concede a los funcionarios de la Administración Pública
poderes discrecionales para la corrección inmediata de las declaraciones a criterio del
funcionario receptor, en flagrante violación de derechos fundamentales y de principios y
garantías constitucionales (…), y en evidente contravención de lo expresamente establecido
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. De la misma manera se han visto afectados
los profesionales independientes de las diferentes áreas (médicos, contadores, abogados,
administradores, ingenieros, etcétera), cuando dicha Ordenanza considera gravable las
actividades de carácter civil realizadas por los profesionales bajo la denominación de ‘Servicios
Profesionales’, sin el más mínimo pudor en el desacato del cuadro normativo constitucional”
(Negrillas del original).

En tal sentido señalaron:

1.- La inconstitucionalidad e ilegalidad de pretender tomar los ingresos brutos no cobrados

como base imponible del impuesto a las actividades económicas, ya que la Ordenanza bajo
análisis, en su artículo 6, señala que “[s]e entiende por Ingresos Brutos efectivamente
percibidos todos aquellos proventos y caudales que se devenguen aún cuando no hayan sido
cobrados dentro del periodo fiscal a declarar”; lo cual “(…) lesiona, sin lugar a dudas, el derecho
que tienen los contribuyente de contribuir según la capacidad económica o contributiva
establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo artículo 316
establece: ‘El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas Públicas (sic)
según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad,
así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población,
y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos”.

Que “(…) se infiere claramente, que las disposiciones constitucionales limitan la imposición
exagerada de cargas tributarias que sobrepasan la capacidad económica de un sujeto frente
al órgano del Estado, que en su afán de que concurran los particulares con los gastos públicos,
dejan a un lado el elemento principal revelador de enriquecimiento, como lo es la obtención de
la renta generada solamente por los ingresos. Pechar ingresos sin que éstos hayan sido
percibidos por el sujeto, obliga a éste a responder con su patrimonio, lo que se traduce en
confiscatoriedad del tributo, situación expresamente prohibida por nuestra Constitución”.

Que “[l] a base imponible, entendida como magnitud susceptible de una expresión cuantitativa
definida por la ley [haciendo referencia al artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal], que mide alguna dimensión económica del hecho imponible y que debe aplicarse
a cada caso concreto a los efectos de la liquidación del impuesto (Diccionario de Derecho
Tributario 2006 - Efraín Sanmiguel, pág. 133), es la cantidad sobre la cual debe aplicarse la
alícuota del impuesto, cantidad constituida por los ingresos brutos efectivamente percibidos
por el ejercicio de las actividades gravadas. Es un índice, un parámetro de medición. La
expresión ‘efectivamente percibidos en el período impositivo correspondiente’ significa que
sólo serán objeto de gravamen los ingresos brutos causados y cobrados en dicho período y no
como pretende la ordenanza de gravar los ingresos brutos no cobrados”.

2.- La inconstitucionalidad de gravar los ingresos por servicios profesionales, ya que el artículo
12, numeral 14 de la Ordenanza bajo análisis, al señalar que se aplicará: “[p]ara quienes
realicen actividades económicas bajo la denominación de servicios profesionales, la base
imponible estará constituida por los ingresos brutos que se generen por concepto de
honorarios, en ocasión de la prestación de servicios, no se consideran servicios, los prestados
bajo relación de dependencia”.

Señalan al respecto que “[c]onforme a lo estatuido en este artículo se pretende pechar los
ingresos brutos producto de las actividades de servicios profesionales; es decir, los que ejercen
profesiones acreditados por un título de educación superior [Abogados (sic), Contadores (sic),
Ingenieros (sic), Médicos (sic), etc.] que se hace aun más patente en el clasificador de
actividades económicas incorporados al final de la Gaceta donde (sic) fue publicada La (sic)
Ordenanza, bajo los códigos de actividad 22-15 y 22-16, denominadas ‘Personas Naturales
que presten servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades’ y ‘Personas Jurídicas
que presten servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades’, respectivamente”.

Que esa disposición “(…) considera base imponible del Impuesto (sic) a las Actividades
Económicas (sic) los ingresos brutos que se realicen bajo la denominación de servicios
profesionales en cualquiera de sus modalidades, [y] los califica como sujetos pasivos en
calidad de contribuyente, tal y como se desprende del artículo 8 de La (sic) Ordenanza, cuyo
tenor es: Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes: 1. Las personas naturales o
jurídicas y las entidades o colectividades que constituyan una unidad económica, dispongan
de patrimonio o tengan autonomía funcional, que realicen una o varias de las actividades
gravadas en esta Ordenanza, en jurisdicción del Municipio Heres. (…) En virtud de ello, al ser
gravables los Ingresos Brutos (sic) provenientes de la actividad profesional, están obligados a
obtener previamente una licencia provisional o patente dichos profesionales, lo cual constituye,
según lo dispone el artículo 22 de La (sic) Ordenanza, un acto administrativo mediante el cual
el Municipio autoriza al titular, la instalación y ejercicio en el sitio, establecimiento o inmueble
determinado” (Subrayado del texto).

Señalaron que “(…) la disposición del numeral 14 del artículo 12 invade la reserva legal
establecida en el artículo 105 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
que reserva al Poder Nacional la regulación y disciplina de las profesiones que requieran título”,
así como la “(…) Disposición Transitoria Decimo Quinta de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela”.

Que “(…) el impuesto de patente, hoy impuesto a las Actividades Económicas (sic)
tradicionalmente, ha gravado sólo el ejercicio de actividades comerciales e industriales o de
índole similar en jurisdicción de un determinado Municipio. También tradicionalmente el
ejercicio de actividades profesionales (medicina, contaduría, abogacía, ingeniería, educación,
etc.) no ha sido gravado con este impuesto, por considerarse (y así expresamente las califican
los diferentes textos legales especiales en la materia de cada profesión) actividades
eminentemente de carácter civil. La intención de nuestro legislador constitucional (sic) cuando
incluye en su artículo 179 la palabra ‘servicios’, lo que persigue es abarcar actividades que si
bien no están definidas necesariamente como actos objetivos de comercio, sin embargo, por
el desarrollo doctrinal y jurisprudencial puedan ser consideradas como actos comerciales con
arreglo al concepto de los llamados actos subjetivos de comercio, concepto que por razones
históricas y por los textos legislativos no se extienden a los profesionales liberales o
independientes”.

Que “[l]as actividades comerciales e industriales gravadas con la patente municipal deben
entenderse en su cabal acepción económica, es decir, según el significado de los vocablos
industria y comercio en la ciencia económica, los cuales comprenden modernamente los
servicios industriales y comerciales. En tal sentido, la expresión ‘índole similar’ contenida en el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución y utilizada en La (sic) Ordenanza, denotaría la
extensión de los conceptos económicos utilizados, calificados por su carácter industrial o
comercial, por lo que en sana lógica jurídica no podrían referirse a cualquier actividad
calificable como ‘servicio’ por la prevalencia de la prestación de hacer, como las actividades
profesionales civiles o las actividades sin fines de lucro, porque en tal caso se desbordaría la
limitación de la asignación de las fuentes de ingresos”.

3.- La necesidad de garantizar el debido proceso a través del desarrollo normativo del
procedimiento administrativo y así evitar las ambigüedades referidas a la determinación y
liquidación del referido tributo, ya que el artículo 48 de la Ordenanza bajo análisis establece
que: “Los sujetos pasivos a que se refiere esta Ordenanza deberán presentar la declaración
de Ingresos Brutos Anual (DIBA) correspondiente, dentro de los NOVENTA (90) días continuos
siguientes a la fecha de cierre fiscal del contribuyente, por cada una de la actividades o ramos
a que se refiere el Clasificador de Actividades Económicas (sic), en la cual la Dirección de
Hacienda Municipal o el ente para tal fin, determinará y liquidará el monto del impuesto
municipal correspondiente, y se informará para que el contribuyente proceda al pago, en las
oficinas receptoras de impuestos municipales que la Alcaldía designe. Parágrafo Primero (sic):
El pago debe efectuarse en el lugar y la forma que indique la Administración Tributaria
Municipal. El pago deberá efectuarse en la misma fecha en que deba presentarse la
correspondiente declaración. Los pagos realizados fuera de la fecha indicada en este
Parágrafo (sic), incluso los provenientes de ajustes y reparos se consideraran extemporáneos
y generaran los intereses moratorios y sanciones previstos en esta Ordenanza. Así como el
artículo 51 de la misma Ordenanza establece: El monto del impuesto previsto en esta
Ordenanza, se determinará y pagará de la siguiente manera:(…) Parágrafo Único (sic): Los
datos suministrados en la declaración anual por el contribuyente, sólo se considerarán como
un indicador y que podrán servir de base para el cálculo y fijación provisional del impuesto a
pagar del año siguiente, y para la determinación de la capacidad contributiva del contribuyente
en el lapso que declaró, a los fines de calcular el ajuste impositivo anual. Si los datos
suministrados por el contribuyente en la declaración anual, difiere del procedimiento
establecido en esta ordenanza, la administración tributaria o los funcionarios que ésta designe,
procederá a la corrección inmediata” (Mayúsculas del original).

Al respecto señalaron que “[e]s indiscutible cómo el contenido de estas disposiciones violan el
Derecho a la Defensa (sic) y al Debido Proceso (sic) de los contribuyentes del Municipio Heres,
consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así
como también atenta contra los artículos 177 y siguientes del Código Orgánico Tributario y
desarrollado por la Jurisprudencia (sic) de los Tribunales (sic) de la República”.
Que “[n]o establece el artículo 48 arriba transcrito, por ante quién debe consignarse la
Declaración de Ingresos Brutos Anual (DIBA) (…) [lo que] permite realizar a la autoridad
municipal (…) arbitrariedades, con las consiguientes consecuencias lesivas de derechos y
principios constitucionales y legales que en nuestro Municipio Heres ha originado”.

Que “[d]icho artículo 48 de La (sic) Ordenanza establece como lapso para presentar las
declaraciones, los noventa (90) días continuos siguientes a la fecha de cierre fiscal del
contribuyente (…) lo cual constituye una franca contradicción con el artículo 204 de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, que dispone que el período fiscal de este tributo
Coincidirá (sic) con el año civil y los ingresos gravables serán los percibidos en ese año”
(Subrayado del original).

Que “[c]onforme a lo dispuesto en el artículo 204 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, (…) ‘el período impositivo de este impuesto coincidirá con el año civil’, lo cual tal y
como arriba se explicó, corresponde del 1° de Enero (sic) al 31 de Diciembre (sic) de cada año;
es decir, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no deja a discreción de las Ordenanzas
Municipales (sic) establecer el período impositivo, sino que dicha ley lo impera” (Negrillas del
original).

Que “[n]o obstante, el artículo 11 de La (sic) Ordenanza contradice lo establecido en el artículo

204 citado, debido a que discrimina el año civil común al del contribuyente, y lo define como
‘el período fiscal indicado en su registro estatutario o registro mercantil’. Es importante destacar
que el período o giro económico de las empresas lo convienen los socios u accionistas a su
libre arbitrio, haciendo uso del pleno derecho de libertad económica, privando en ello la libre
voluntad de los accionistas en el momento de constitución o modificación estatutaria de la
empresa, tal y como lo disponen los artículos 213 y 214 del Código de Comercio vigente, razón
por la cual las fechas del cierre del ejercicio económico tiende a ser diferente, e
indubitablemente puede o no coincidir con el año civil” (Negrillas del original).
Que “[e]l legislador municipal confunde el deber formal de declarar el impuesto previsto en el
artículo 48, con el deber material de pagarlo (…) [ya que] la Ordenanza no distingue entre el
momento de declarar el impuesto y el momento de pagarlo, hecho que pone en completo y
absoluto estado de indefensión a los administrados, en tanto en cuanto, en la práctica, no es
sino hasta que el empleado de la empresa privada PROYECTOS INTEGRADORES, C.A.,
receptor de la declaración, determina y liquida el impuesto correspondiente, que le es devuelta
la planilla de la Declaración Jurada al contribuyente” (Mayúsculas del original).

Que de acuerdo al artículo 27 de la Ley Orgánica de Simplificación de Trámites Administrativos,

“(…) en el caso de las declaraciones, las mismas se presumen ciertas (Juris (sic) tantum), no
obstante, como ya lo manifestamos y está destacado en la inspección judicial supra citada, las
declaraciones del impuesto a las actividades económicas, en la práctica, son sometidas a una
suspensión (sin mediar constancia de que se está presentando tal declaración) hasta que un
empleado de la empresa privada encargada del ‘proceso de determinación y liquidación’
verifique si los datos suministrados por el contribuyente son ciertos, con potestades incluso de
modificar tal declaración, de considerar dicho empleado receptor que la declaración no es
fidedigna, sin que exista un acto administrativo formal, empeorando más aún la situación de
indefensión del contribuyente, cuando a todas estas no se tiene como cumplida la obligación
de declarar sino hasta tanto se emita el recibo de liquidación correspondiente y éste sea
pagado por el sujeto pasivo, truncando la posibilidad para el contribuyente de ejercer las
acciones de defensa consagradas en el artículo 49 de la Carta magna, en los casos que difiera
de la determinación que este ciudadano realizó, o simplemente existan ingresos que no sean
gravables según el criterio del contribuyente, pero lo sea según el de la persona o ente
encargado por parte del sujeto activo” (Subrayado del original).

Que “[l]a determinación y liquidación del impuesto, según lo dispuesto en este artículo 48, está
reservado para la Dirección de Hacienda Municipal o el ente para tal fin; no obstante, carece
de un procedimiento administrativo claro y garante de los derechos del administrado (artículo
51)”.
Que “[e]l artículo 48 de La (sic) Ordenanza (…), exige que los contribuyentes de este tributo
deban ‘presentar la declaración de Ingresos Brutos Anual (DIBA)’ y luego dispone que ‘la
Dirección de Hacienda Municipal o el ente para tal fin, determinará y liquidará el monto del
impuesto municipal correspondiente. Ahora bien, si lo que persigue La (sic) Ordenanza es que
el ente municipal sea quien determine y liquide el impuesto a las actividades económicas,
entonces debe garantizarse el debido proceso en sus articulados, con prevalencia de las
garantías y principios constitucionales, como lo es el principio contradictorio. La determinación
abarca la liquidación, y en efecto, se ha concebido a la liquidación como el último paso de la
determinación, consistiendo la misma en la cuantificación de la obligación a través de la
aplicación de la alícuota a la base imponible” (Subrayado del original).

Que “[e]l procedimiento administrativo constituye un cauce formal de una serie de actos que
se siguen unos a otros, los anteriores condicionando la validez de los ulteriores, dirigidos a
originar un acto jurídico definitivo que materialice la voluntad de la administración,
representando, simultáneamente en su discurrir, una garantía en sí mismo, de los derechos
del administrado. Es importante señalar, que aún en los casos en que la administración (sic)
actúe según su prudente arbitrio, debe mantener su actuación ajustada a ciertos parámetros
legales; así, si bien es cierto que La (sic) Ordenanza otorga al ente administrativo la facultad
de verificar en cualquier momento el cumplimiento de los deberes formales y materiales
(artículo 79), ello no implica que para esos casos la administración (sic) pueda escapar a las
formalidades legales correspondientes”.

Que “(…) el parágrafo único del artículo 51 de La (sic) Ordenanza, al establecer que el
funcionario procederá a la corrección inmediata en la práctica, constituye una arbitrariedad,
violatoria del debido proceso y denegación de justicia, pues esta corrección la realiza la
persona o funcionario, modificando la declaración del contribuyente sin que medie un acto
administrativo que permita al contribuyente recurrirlo y plantear los argumentos que a bien
tenga ejercer y demostrar, con sus respectivos plazos y oportunidades, lo cual se hace
imposible dada la inmediatez de la corrección que impone La (sic) Ordenanza, inaudita parte,
inmotivada y sin acto administrativo alguno que refleje la actuación del funcionario” (Subrayado
del original).
Que “[e]l vicio normativo de La (sic) Ordenanza, se pone de relieve, cuando su imprecisión
legislativa permite que en la práctica todo ello (expresamente aclarado por nuestro máximo
Tribunal en cuanto a la incompetencia que resultaría del funcionario) sea realizado ni siquiera
por un funcionario público sino, como agravante de esta serie de vicios prácticos desprendidos
de La (sic) Ordenanza, por un empleado de una empresa privada (Proyectos Integradores
C.A.) a la cual el Municipio Heres delegó la fiscalización, gestión y recaudación de sus tributos”.

4.- La desproporcionalidad y ausencia de formalidades en la tipificación de las sanciones,

producto de lo establecido en el artículo 117, parágrafo primero, en el cual se establece que:
“Los actos que produzcan efectos particulares, emanados de órganos o funcionarios indicados
en esta Ordenanza, deberán ser notificados al sujeto pasivo para que tengan eficacia. Las
notificaciones se practicarán en la forma prevista en el Código Orgánico Tributario, excepto los
casos previstos en esta Ordenanza, y deberán contener el texto íntegro de la respectiva
resolución, indicando si el acto es o no es definitivo, los recursos a intentar, así como las
instancias ante los que hubiere de presentarse, los plazos para imponerlos y los requisitos de
pago o afianzamiento que en su caso, deben cumplir los contribuyentes. Cuando la notificación
no sea practicada personalmente, sólo surtirá efectos después del décimo (10) día hábil
siguiente de ser verificada. Parágrafo Único (sic): Se exceptúan de las formalidades previstas
en este Capítulo, las órdenes de cierre de negocios por las causales previstas en los artículos
99º, 101º,102º,103º, 104º, 107º y 127º de esta ordenanza, las cuales podrán ejecutarse de
inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza su recurso”.

En tal sentido, señalan que denuncian “(…) la inconstitucionalidad del Parágrafo Único (sic)
del artículo 117 de La (sic) Ordenanza, toda vez que suprime la Notificación (sic) a que se
refiere el encabezamiento del artículo, a cualquier sujeto afectado por la aplicación de algunas
de las sanciones de cierre previstas en la Ordenanza; y siendo la notificación el elemento que
comporta la eficacia de los Actos Administrativos (sic) por naturaleza, pues a partir de la misma
los interesados se hacen parte en el debido proceso, tal supresión deja al sujeto en estado de
indefensión, sin capacidad para ejercer los recursos de defensa necesarios, lo que constituye
una violación flagrante del artículo 49 del (sic) Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela”.
Que, en ese sentido, “(…) toda actuación de la Administración Pública (sic), en cualquiera de
sus manifestaciones (por ende se incluye la Administración Municipal) (sic), requiere de un
procedimiento para llevarse a cabo y exteriorizarse, especialmente cuando ello comporta, de
una u otra forma, una limitación, reducción o extinción de un derecho en cabeza del
administrado. La aplicación de la pena de clausura no puede ser la excepción, y es por ello
que el Código Orgánico Tributario prevé un procedimiento de imposición para tal pena, en
virtud de lo cual (…), no puede exceptuar La (sic) Ordenanza los efectos de la notificación en
los ilícitos formales so pena de violación al debido proceso consagrado en nuestra carta magna
y ser además contrario a lo dispuesto en los artículos 162 y 163 del Código Orgánico
Tributario”.

Que “[e]s así flagrante (…), la violación a los artículos que más adelante se enumeran, y al
procedimiento legal y constitucionalmente previsto para que sea aplicado por la Administración
Pública en el ejercicio de sus funciones, cuando el parágrafo único del artículo 117 establece
que ‘se exceptúan de las formalidades previstas en este Capítulo (refiriéndose a la
notificación), las órdenes de cierre de negocios (…)”.

Que “[n]o cabe duda de que (sic) ante el acto de cierre inmediato del establecimiento con
ausencia absoluta de notificación del sujeto pasivo, se vulnera esta garantía constitucional,
dejándola sin efecto, y aun cuando el artículo 117 establece al final de su parágrafo único sin
perjuicio de que la parte afectada ejerza su recurso, ello se convierte en letra muerta (…), en
tanto en cuanto para ejercer un recurso requiero del acto administrativo objeto de impugnación,
que a falta de notificación no existirá, y no conocerá el sujeto pasivo las razones que motivaron
el cierre para efectos de esgrimir sus argumentos de defensa”.

Que “[p]or otra parte, es reiterada la doctrina que define a la clausura de establecimientos
como una pena impeditiva que evita la utilización de ciertos inmuebles, en los cuales debe
cesar la actividad (Héctor Villegas); y siendo así la clausura considerada una pena, implica en
su caracterización jurídica, necesariamente, su sujeción a los principios fundamentales del
Derecho Penal, como rama de la ciencia jurídica que regula el derecho del estado de castigar
las conductas contrarias al ordenamiento que lesionan bienes jurídicos tutelados, y que son
castigados –precisamente- con penas. A nuestros efectos, los lesionados por La (sic)
Ordenanza son los siguientes: 1) La reserva de ley, que implica que la clausura puede
únicamente ser establecida en una ley formal (aquellas a las que se refiere el artículo 202 de
la Constitución) en garantía de lo establecido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución;
2) La proporcionalidad, toda vez que la pena debe responder en forma racional y
proporcionada a la entidad del mal causado por el hecho ilícito; 3) Inejecutabilidad de la pena
con carácter previo a su declaratoria como definitivamente firme: las penas, en tanto tales, son
consecuencias jurídicas únicamente aplicables a aquellos sujetos que, en forma definitiva, son
catalogados como culpables por la comisión de un determinado ilícito, en razón de lo que –y
por aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia– se relaja el principio de
ejecutabilidad y ejecutoriedad de los actos administrativos para impedir la ejecución del acto
que impone la pena de clausura hasta que éste queda definitivamente firme; y 4) Mínima
intervención y ultima ratio: el Derecho Penal es un derecho contingente y excepcional, que
constituye la última respuesta de ordenamiento al quebrantamiento de su orden, y no una
medida que puede utilizarse alegremente como mecanismo de presión para el cumplimiento
de determinados objetivos” (Resaltado del original).

Que “[a]unado a todas estas razones de derecho (…), de orden constitucional, a la falta de
proporcionalidad entre la pena de clausura o cierre y las faltas previstas en La (sic) Ordenanza
que las motivan, con el agravante de que se omite el acto de notificación, y cuya
desproporcionalidad se hace más evidente en casos como: sacar la Carta Patente o informar
algún cambio fuera del plazo (núm. 2 y 3 art. 99); declarar fuera del plazo o en formato no
autorizado (núm. 2 y 4 art. 101); no exhibir la Carta Patente perfectamente visible (núm. 2 art.
102); pagar con retraso los tributos (art. 107); y a las razones de derecho que de orden legal
abordaremos en el próximo capítulo, es que solicitamos a su competente autoridad la nulidad
del Parágrafo (sic) único del artículo 117 de La (sic) Ordenanza”.

Por su parte, en cuanto a la ilegalidad de distintas normas contenidas en la Ordenanza de

Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar
emitida por el Concejo Municipal del Municipio Heres del estado Bolívar, publicada en la
Gaceta Municipal Extraordinario N.° 0328, el veintitrés (23) de noviembre del año 2009,
señalan que:

1.- El artículo 12, parágrafo primero de la Ordenanza establece que: “A los efectos de esta
Ordenanza se entiende por ingresos brutos, todos los proventos y caudales que de manera
regular, accidental o extraordinaria, recibe una persona natural, jurídica, entidad o colectividad
que constituya una unidad económica, disponga de patrimonio o tenga autonomía funcional,
que ejerza actividades industriales, comerciales, de servicios o de índole similar, por cualquier
causa relacionada con las actividades a que se dedique, siempre que su origen no comporte
la obligación de restituirlo en dinero o en especie, a las personas de quienes los ha recibido o
a un tercero y que no sean consecuencia de un préstamo o de un contrato semejante”
(Negrillas del original).

Que la mencionada disposición, “(…) que se refiere a la constitución de la base imponible,

abarca dentro del concepto de los ingresos todo provento o caudal recibido de manera
accidental o extraordinaria, contraviniendo los artículos 204 y 210 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal vigente, que al definir qué se entiende por hecho imponible e ingresos brutos
respectivamente, ratifica el carácter de habitualidad que deben poseer las actividades en
territorio del Municipio” (Negrillas del original).

Que “[l]a habitualidad ha sido vinculada con la presencia permanente o continua en el territorio
del municipio exactor, pero como lo señala la doctrina especializada, debe asociarse más bien
con el carácter ordinario, constante y prolongado en el tiempo de la actividad que realiza el
contribuyente y que deja entender que esa es su actividad económica usual. No obstante, a la
hora de calificar el carácter habitual de determinada actividad, no debe mirarse sólo la
prolongación en el tiempo con que ésta se lleva a cabo, sino que la misma forme parte del giro
comercial del contribuyente”.

Que “(…) por lo anterior, quedan excluidos todos los ingresos que de forma eventual,
accidental o extraordinaria pudiera obtener el contribuyente, tal como lo dejó asentado nuestra
jurisprudencia en el caso Envases Internacional, S.A. Vs. (sic) Concejo Municipal del Distrito
Guácara (sic) del Estado Carabobo, en decisión del 25 de Enero (sic) de 1989, del Juzgado
Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte”
(Subrayado del original).
Y que “(…) más recientemente, el Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 14 de
Julio (sic) de 2010, Expediente N° 1999-16407, con ponencia de la Dra. Yolanda Jaimes
Guerrero, dejó claro, en referencia a los ingresos no continuos o periódicos dentro de la
actividad comercial del contribuyente, que éstos no forman parte del Impuesto a las Actividades
Económicas” (Negrillas del original).

2.- En cuanto al artículo 99 parágrafos primero, segundo y tercero; artículo 101 parágrafos
primero y segundo; artículo 102 parágrafos primero y segundo; artículo 103 parágrafos primero
y segundo; artículo 104 parágrafo único; y, el artículo 107 de la Ordenanza impugnada, señalan
que “(…) contienen supuestos de hechos de ilícitos formales, cuyas consecuencias jurídicas
implican sanciones flagrantemente desproporcionadas con el ilícito normativo, viciadas
además por sobrepasar los límites establecidos en el Código Orgánico Tributario para la
imposición de penas, y en consecuencia, en franca contravención con el mismo”.

Que “[e]n el capítulo de los Ilícitos Formales (sic), La (sic) Ordenanza contiene disposiciones
sancionatorias a los ilícitos tributarios que consisten en CLAUSURAS DE LOS
ESTABLECIMIENTOS, pena o sanción esta completamente desproporcionada con la falta que
se pretende sancionar, tal y como más adelante se demuestra, toda vez que la pena debe
responder en forma racional y proporcional a la entidad del mal causado por el hecho ilícito.
La clausura de establecimiento es una de las penas principales aplicables por la comisión de
ilícitos tributarios, de conformidad con lo establecido en el Artículo (sic) 94 numeral 4 del
Código Orgánico Tributario; como quiera que ella es únicamente aplicable a ilícitos tributarios
formales, la autoridad que tiene atribuida la competencia para imponerla es la Administración
Tributaria” (Mayúsculas del original).

Que “[n]o dudamos en afirmar que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal al establecer
que la cuantía y proporción de las sanciones establecidas en ordenanzas no pueden exceder
de las previstas en el Código Orgánico Tributario, protegió fundamentalmente las garantías
fundamentales de la proporcionalidad o razonabilidad y de no confiscatoriedad, quebrantadas
muy frecuentemente por las Ordenanzas Municipales (sic) al momento de establecer las
sanciones por ilícitos tributarios”.
Que “[e]n este marco de referencia, es evidente como la normativa contenida en los Parágrafos
Primero, Segundo y Tercero (sic) del artículo 99, Parágrafo Primero y Segundo (sic) del artículo
101, Parágrafo Primero y Segundo (sic) del artículo 102, Parágrafo Primero y Segundo (sic)
del artículo 103, de La (sic) Ordenanza todas, contravienen la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, en tanto y en cuanto suponen la sanción de clausuras de los establecimientos en
situaciones similares a las previstas en el Código Orgánico Tributario, y que el mismo no las
sanciona con tamaña pena, con todas las consecuencias y perjuicios que de ella dimanan,
especialmente en el perjuicio económico para el sancionado, por hechos que no lesionan
efectivamente el bien jurídico tutelado”.

Que “[e]n efecto (…), inscribirse en los registros de contribuyente o responsables del IMAE
(sic) fuera del plazo establecido (Artículo (sic) 99); no proporcionar o comunicar a la
Administración Tributaria Municipal informaciones relativas a los antecedentes o datos para la
inscripción, cambio de domicilio o actualización (Artículo (sic) 99); presentar con retardo o fuera
del plazo la DIBA (Artículo (sic) 101); no exhibir, en un lugar perfectamente visible del
establecimiento, la carta patente (artículo 102); no proporcionar información que sea requerida,
dentro de los plazos establecidos (Artículo (sic) 103), no implican en modo alguno que la
Administración Tributaria Municipal pierda la posibilidad de ejercer efectivamente sus
facultades de control; la información está presente, puesta a disposición de la Administración
de fiscalizar el cumplimiento de la obligación material, fin último de las competencias que en la
materia tiene la Administración. No hay afectación al bien jurídico tutelado, por lo que en
consecuencia no hay ilícitos en estos casos, resultando así la pena de clausura completamente
irracional y desproporcionada en estos supuestos”.

Que “[p]or otra parte (…), La (sic) Ordenanza genera una situación de inseguridad e
incertidumbre jurídica, cuando a través del parágrafo segundo del artículo 99 pretende
sancionar con cierre temporal, el haberse inscrito en el registro de contribuyente fuera del
plazo; esto quiere decir (…), que si un contribuyente se inscribe por ejemplo, un día después
de vencido el plazo establecido en La (sic) Ordenanza (3 meses posteriores a la inscripción
del RIF) (sic), quedará sujeto ‘indefinidamente’ a que en cualquier momento, ante una
fiscalización o procedimiento de verificación, le sea clausurado el establecimiento por cuanto
este hecho (…), no es subsanable, y al no tener certeza el contribuyente del destino de su
situación fiscal frente al municipio, estará siempre a la expectativa de ser cerrado, colocándole
en una especie de limbo jurídico, atentatorio contra el principio de Seguridad Jurídica (sic) que
debe caracterizar toda gestión administrativa propia de un verdadero Estado de Derecho”.

Que “[l]o mismo sucede en el caso del parágrafo segundo del artículo 101, cuando a través de
él La (sic) Ordenanza pretende sancionar con cierre temporal del establecimiento o hasta que
solvente la situación fiscal con el municipio, el haber presentado con retardo o fuera del plazo
la declaración anual de ingresos Brutos (sic), con la agravante de que esta norma faculta al
municipio a suspender las actividades del contribuyente ‘hasta tanto no solvente la situación’;
esto quiere decir (…), que si un contribuyente declaró por ejemplo, un día después de vencido
el plazo establecido en La (sic) Ordenanza, pudiera ser cerrado de manera ‘permanente’, toda
vez que no habrá forma de subsanar el hecho de haber declarado fuera del plazo, por estar
esta exigencia basada en un factor efímero-temporal, sujeta así a la invariabilidad cíclica y
sucesiva del tiempo”.

Que “[m]ás contundentemente excesivo aún resulta lo dispuesto en el artículo 107 de La (sic)
Ordenanza (…), en cuanto castiga con pena de clausura o cierre, el incumplimiento de un
‘deber material’ como lo es el pago del impuesto, cuando el mismo se realiza fuera del plazo
(…), que siendo el Código Orgánico Tributario un cuerpo normativo continente de las distintas
tipologías de tributos (nacionales, sobre la renta, licores, IVA, etcétera), prevé sanciones de
cierre exclusivamente para la parte de impuestos indirectos (en nuestro caso el Impuesto al
Valor Agregado), y en los casos de incumplimiento de pago o pago con retraso, simplemente
se sanciona con multa y la generación de intereses moratorios sobre el capital adeudado; no
obstante ello (…), la Alcaldía del Municipio Heres pretende sancionar a través de La (sic)
Ordenanza en el Impuesto a las Actividades Económicas (que no constituye un impuesto
indirecto) con orden de cierre del establecimiento, además de todas las sanciones pecuniarias
de multas e intereses moratorios, violentando así flagrantemente lo expresamente prohibido
por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en tanto en cuanto establece la imposibilidad
tributaria municipal de superar las sanciones previstas en el Código Orgánico Tributario”.

Requirieron que “[c]on fundamento en las consideraciones precedentemente expuestas, de

conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, en concordancia con lo establecido en el artículo 130 (anterior artículo 19
Párrafo 11) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respetuosamente solicitamos
a este competente Tribunal, que mientras se sustancie y decida en forma definitiva el presente
recurso, acuerde medida cautelar –con efectos erga omnes– a favor de los miembros de la
Cámara de Comercio e Industria del Municipio Heres del Estado Bolívar, comerciantes y
contribuyentes del Municipio Heres en general y profesionales liberales, y suspenda, en
consecuencia, los efectos de los Artículos (sic): 6, 11, Ordinal (sic) 14 y Parágrafo Primero (sic)
del artículo 12, 48 y su Parágrafo Primero (sic), Parágrafo Único (sic) del Artículo (sic) 51, 52,
Parágrafos Primero, Segundo y Tercero (sic) del artículo 99, Parágrafo Primero y Segundo
(sic) del artículo 101, Parágrafo Primero y Segundo (sic) del artículo 102, Parágrafo Primero y
Segundo (sic) del artículo 103, 107, 117 y su Parágrafo Único (sic), y los Códigos del
Clasificador (sic) de actividades económicas identificados con los números 22-15 y 22-16
denominados ‘Personas Naturales que presten servicios profesionales en cualquiera de sus
modalidades’ y ‘Personas Jurídicas que presten servicios profesionales en cualquiera de sus
modalidades’, todas contenidas en la Reforma Total Ordenanza de Impuestos a las Actividades
Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, cuya anulación se pretende
mediante esta acción” (Negrillas del original).

Finalmente, en apoyo a su pretensión de tutela cautelar, la parte actora afirmó que en “(…)
relación con la presunción de buen derecho (…), ella deriva, por una parte, de la reserva
contenida en el artículo 105 de la Constitución, conforme a la cual es exclusivo del Poder
Público Nacional (sic) establecer el régimen vinculado al ejercicio de las profesiones liberales
y de la Disposición Transitoria Decimoquinta Constitucional (sic), que mantiene vigente el
ordenamiento jurídico aplicable antes de la Constitución, hasta tanto se apruebe la ley especial;
por otra parte, de la norma contenida en el artículo 179, numeral 2 de la Constitución, que sólo
se refiere a actividades industriales y comerciales, excluyendo a las profesiones liberales dado
su carácter esencialmente civil. En este sentido, indudablemente, los clasificadores de
actividades económicas cuya nulidad se demanda, ciudadano Juez, transgreden tales límites
constitucionales al arrogarse la potestad tributaria de gravar y establecer un nuevo régimen
para el ejercicio de las profesiones liberales”.

Del mismo modo “[t]ambién alegan como demostración de buen derecho, la prohibición
expresa en el numeral 4 del artículo 162 del Código Orgánico Tributario, de que las multas e
infracciones excedan a las contempladas en dicho Código; y más aún nuestro tan consagrado
derecho a la defensa y al debido proceso, que constituyen garantías constitucionales
fundamentales y que tal y como se expuso (…), La (sic) Ordenanza esquematiza sus
procedimientos con inobservancias de los mismos”.
En cuanto al requisito del periculum in mora, señalaron que el mismo “(…) podría quedar
determinado por la sola verificación del requisito anterior, tal como lo estableció la Sala
Constitucional del máximo Tribunal (sic), en la frecuentemente invocada sentencia Nº
4311/2005, pues sólo la circunstancia de que exista una presunción grave y tan contundente
de violaciones constitucional (sic) y legales, conduce a la convicción que debe preservarse
ipso facto la integridad de los textos constitucionales y legales, ante el riesgo inminente de
causar un perjuicio irreparable en la definitiva a los comerciantes, contribuyentes y
profesionales liberales del Municipio Heres, y miembros de nuestra representada. Pero más
aún, en el caso de narras está presente también el periculum in mora en el sentido clásico de
daños de difícil reparación, toda vez que se trata del cobro de impuestos por ingresos brutos
aún no percibidos; por servicios profesionales que son eminentemente de carácter civil,
tratadas como actividades económicas, además de imposición de sanciones, reparos o
diferencias sin que medie el debido proceso y en detrimento del derecho a la defensa”
(Subrayado del original).

Asimismo, expusieron que de no acordarse la medida cautelar solicitada, se pudiera “(…)

causar un gravamen irreparable (…) para todos los contribuyentes y profesionales liberales del
Municipio, pues se verían obligados a pagar un impuesto sobre Actividades Económicas de
Industria, Comercio, Servicio o de Índole Similar (sic) que es, a todas luces, inconstitucional e
ilegal. Ello afectaría directamente el patrimonio de los mismos y el desarrollo normal de sus
actividades lucrativas, al exigírsele un pago indebido y no permitirles el derecho a recurrir
eventuales errores de la Administración Tributaria Municipal bien en la calificación del aforo
por parte del ente recaudador, o bien en el monto calculado e impuesto a pagar por la
Administración misma, como requisito sine qua non para entonces aceptar recibir la respectiva
declaración. Además, es un hecho notorio y así lo ha establecido la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, que la institución del reintegro tributario no funciona
debidamente en nuestro país, por lo que de procederse al pago de los citados conceptos no
sólo representaría un sacrificio y un esfuerzo económico por parte de los afectados arriba
determinados, sino que su recuperación o reintegro oportuno es incierto. Por lo tanto, son
evidentes los perjuicios que se les pueden causar en caso de no acordarse la medida cautelar
solicitada (…). Por otra parte, en el caso de los comerciantes del Municipio Heres, aún y
cuando puedan eventualmente obtener la devolución de lo pagado, es indudable que el pago
repercutirá negativamente en sus patrimonios, e incluso en el encarecimiento de sus
productos”.
Por su parte, en cuanto a la ponderación de intereses, señalaron que “[l]a desaplicación de las
normas impugnadas no sólo se ve amparada por la verificación de los extremos antes
analizados, sino que además ella no implica una merma sustancial de los ingresos municipales
a obtener por la vía de estos tributos y, en consecuencia, una mínima afectación respecto del
financiamiento de los servicios públicos que les compete encarar al Municipio cuyo
ordenamiento ha sido cuestionado. Ello es así porque la suspensión solicitada sólo está
referida –dentro del amplio espectro de actividades tributables– a los clasificadores
específicamente referidos al ejercicio de las profesiones liberales, y a los artículos que
contienen el procedimiento de declaración y pago (y no pago en sí) del impuesto a las
Actividades Económicas, y a los ya suficientemente señalados, y sólo en lo que a ellos
específicamente se refiere”.

II

DEL ESCRITO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El 18 de septiembre de 2013, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, inscrito en el

Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 148.442, actuando en su carácter de
sustituto de la Procuradora General de la República en atención a la notificación ordenada por
esta Sala el 4 de junio de 2013, consignó escrito de alegatos respecto a la presente acción de
nulidad por inconstitucionalidad, mediante el cual expuso:

Respecto a las denunciadas de ilegalidad expusieron que “(…) no pasará (…) a

pronunciarse sobre las mismas dado que (…) es exclusivo de la Jurisdicción Constitucional la
confrontación directa del acto de rango legal con el Texto Constitucional y a tal efecto es clara
la Constitución al señalar competencias expresas a la Sala Constitucional de declarar la
nulidad total o parcial de textos de rango legal cuando colidan con la Constitución”.
 En relación a la denuncia de presunta inconstitucionalidad del artículo 6 de la
Ordenanza impugnada exponen que “(…) los términos percibir y recibir en las normas
tributarias municipales para definir los ingresos brutos no están referidos al dinero
efectivamente cobrado y enterado en caja, sino que debe entenderse como aquel monto
causado o facturado aunque no haya sido cobrado de manera inmediata, es decir, que cuando
la Ordenanza se refiere a la categorización de ingresos brutos efectivamente percibidos
establece que dentro de la misma se encuentran comprendidos incluso los que no hayan sido
cobrados dentro del período fiscal a declarar, se aclara que cuando se alude a los vocablos
recibir o percibir los mismos no necesariamente implican el hecho de tener el dinero
efectivamente ingresado en caja, sino que debe entenderse como aquel dinero que está
devengado o causado, es decir, el ingreso que ha sido facturado, independiente a que no haya
sido cobrado de manera inmediata o de contado”.

Que “(…) el artículo denunciado establece la posibilidad de que se entienda por

ingresos brutos efectivamente percibidos aquellos proventos y caudales que se devenguen
aún cuando no hayan sido cobrados dentro del período fiscal a declarar, lo cual advertimos
desde un punto de vista contable no implica una relación de identidad con la expresión
efectivamente cobrados, ya que los ingresos brutos tal como lo definen los principios de
contabilidad generalmente aceptados corresponden a las ventas facturadas y no a las
cobranzas realizadas. Los ingresos efectivamente percibidos son aquellos productos de la
facturación mediante la cual la propiedad se transfiere al comprador, incluso aún cuando la
mercancía no haya sido entregada o no esté en posesión del adquirente siendo de esa forma
que no existe ningún fundamento para entender que percibir es recibir dinero”.

Que “(…) en el sentido en el cual está expresado en la ordenanza, efectivamente

percibido, o realmente percibido, y de acuerdo con la terminología contable para los ingresos
brutos, éstos están efectivamente percibidos cuando se devengan aunque no se cobren de
inmediato, en ese sentido no se trata de que el legislador haya querido imponer cargas fiscales
exorbitantes ya que los tributos así establecidos atienden estrictamente a los ingresos brutos
efectivamente percibidos, y como ya vimos, ello desde el punto de vista contable no está
directamente relacionado a la expresión efectivamente cobrado en razón de lo cual solicitamos
a esa Sala que así lo aprecie y en consecuencia desestime el presente alegato de
inconstitucionalidad”.
 En relación al artículo 12 de la Ordenanza exponen que el “(…) objeto del impuesto de
patente sobre industria y comercio es toda actividad industrial, comercial o de índole similar,
ejercida con fines de lucro, donde el hecho imponible o hecho generador del impuesto lo
constituye el ejercicio con fines lucrativos de una industria y comercio en el territorio de un
Municipio, y la base imponible de los ingresos brutos o el monto de las ventas o de las
operaciones de industria o comercio efectuadas (capital), al tomarse tal elemento como índice
para medir la actividad lucrativa. Dicho esto, nada obsta para que sean gravadas las
actividades prestadas con ocasión de servicios profesionales ya que la normativa
constitucional no específica en su redacción si cualquier tipo de servicio prestado está sujeto
a imposición, o si es necesario, por el contrario atender a la naturaleza jurídica del servicio
prestado y, en particular, al objeto mercantil o civil que el mismo pueda tener”.

En cuanto a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso de los

artículos 48 parágrafos primero y segundo y parágrafo único del artículo 51 de la Ordenanza,
expusieron que dichos derechos se encuentran garantizados al consagrarse en la referida
normativa “(…) en primer lugar, el órgano competente de liquidar el impuesto correspondiente
representado por la Dirección de Hacienda Municipal aún y cuando de manera subsidiaria
expresa la posibilidad de que sea otro ente, es esa Dirección y no otro órgano el establecido
por la Ordenanza para determinar y liquidar el monto del impuesto municipal correspondiente
(…)”.

Igualmente alegan que del artículo 48 de la Ordenanza “(…) se desprende el

requerimiento que sea la Dirección de Hacienda Municipal quien determine y liquide el monto
del impuesto municipal correspondiente, en ese sentido el contribuyente sabe quien es el
órgano, la forma y manera que debe pagar el tributo, el lapso del cual dispone, y en el caso de
que los pagos se hagan por ante una persona distinta a la Dirección de Hacienda Municipal
deberán efectuarse a nombre de la Alcaldía del Municipio Heres con lo cual siempre el
destinatario va a ser el Municipio Heres lo cual quiere decir que el Municipio siempre va a ser
el sujeto activo de la relación tributaria y en virtud del cual la ley faculta para administrar y
percibir el tributo (…)”.
 Asimismo, respecto a la presunta inconstitucionalidad del artículo 117 eiusdem,
exponen que “(…) si bien es cierto que la notificación es el elemento que comporta la eficacia
de los actos administrativos no es menos cierto que la sanción de cierre temporal comporta
una medida preventiva en el marco del procedimiento de verificación que realiza la
Administración Municipal constituyéndose en un acto que persigue el cese de la continuidad
de los incumplimientos a los deberes formales por parte de cualquier persona natural o jurídica
y por tanto no se puede asumir que la falta de notificación daría lugar a un supuesto de
indefensión puesto que iría en contra de su naturaleza que es la del carácter de urgencia con
el cual se adoptan estas medidas lo cual a su vez implica que se dicten de manera inmediata
en un procedimiento sumarísimo que impida la continuidad de los incumplimientos y todo ello
significaría asumir una versión estrictamente formalista del procedimiento administrativo”.

Que “(…) la Ordenanza recurrida lo que dispone en su articulado es el establecimiento

(sic) de cierres temporales que en nada lesionan el derecho a la defensa y al debido proceso
puesto que lo que si sería atentatorio a ello sería (sic) si la Ordenanza establecería (sic) cierres
indefinidos, que repetimos no es el caso además de que los cierres previstos en la Ordenanza
tienen su justificación en la Ordenanza en el incumplimiento por parte del particular de los
ilícitos formales que la misma consagra. Finalmente visto que no contiene tampoco el
contenido de la norma disposiciones genéricas o ambiguas toda vez que el particular puede
saber muy bien cuál es la autoridad competente de imponer la respectiva sanción en este caso
el Director o Directora de Hacienda Municipal, cuando se configura la infracción administrativa
que da lugar a la sanción siendo de esta manera improcedente también el alegato de violación
al derecho a la defensa en razón de lo cual encuentra esta representación debe ser
desestimado el presente alegato (…)”.

Finalmente, solicita que la presente acción de inconstitucionalidad sea declara sin lugar.

III
DEL ESCRITO DEL SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL DEL

MUNICIPIO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR

Mediante escrito consignado el 8 de octubre de 2013, la abogada Elena Ángela González Piña,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 100.437, actuando en su
condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, consignó
sus respectivos alegatos, en los cuales expuso:

Que “(…) la Ordenanza recoge los términos efectivamente percibidos o realmente percibidos
de acuerdo a la terminología contable para los ingresos brutos, ya que los tributos así
establecidos atienden estrictamente a los ingresos brutos efectivamente percibidos por el
contribuyente, por consiguiente alegar que la Ordenanza establece una definición contraria a
derecho de lo que debe de entenderse por Ingresos Brutos efectivamente percibidos, resulta
improcedente (…)”.

Que “[l]a Ordenanza Municipal bajo análisis, en su artículo 12, numeral 14, indica que la base
imponible para los que ejercen actividades económicas bajo la denominación de servicios
profesionales, estará constituida por los ingresos brutos que se generen por concepto de
honorarios, en ocasión de la prestación de servicios, hecho éste a fin con el objeto de la
Ordenanza de Industria y Comercio de nuestro Municipio. En tal sentido la Ordenanza al medir
la actividad lucrativa del servicio profesional prestado bajo la denominación de profesionales
no subordinados a una relación laboral su base imponible será los ingresos que generen por
concepto de honorarios, lo que está en sintonía con el hecho de que los profesionales liberales
obtengan lucro o beneficios económicos desarrollando una actividad económica es motivo
suficiente para que en vista de su capacidad contributiva colaboran (sic) con los gastos
municipales del mismo modo que lo hacen los comerciantes e industriales, por consiguiente
solicitamos se declare lo improcedente del presente alegato”.
Que “(…) la ordenanza bajo análisis, en su artículo 48 garantiza dicho derecho a los
contribuyentes del Municipio Heres del Estado Bolívar, estableciendo en primer lugar el órgano
competente en liquidar el impuesto correspondiente en su caso está representado por la
Dirección de Hacienda Municipal, expresando la posibilidad de que sea otro órgano u ente, es
esa Dirección y no otro órgano el establecido por la ordenanza para determinar y liquidar el
monto del impuesto municipal correspondiente, siendo la indicada oficina administrativa quien
pone a disposición los formularios que previamente autoriza y elabora la Dirección de Hacienda
Municipal, igualmente señala el pago deberá efectuar (sic) en el lugar y la forma que indique
la administración tributaria municipal. Como se puede observar del artículo anteriormente
indicado, el contribuyente sabe quién es el órgano, la forma y manera que debe de pagar el
tributo, el lapso del cual dispone y en el caso que el pago se haga por ante una persona distinta
a la Dirección de Hacienda Municipal deberán efectuarse a nombre de la Alcaldía del Municipio
Heres, con lo cual siempre el destinatario será el Municipio Heres como sujeto activo de la
relación tributaria, por consiguiente no resulta procedente alegar indefensión en el presente
caso (…)”.

Con respecto a la disposición contenida en el artículo 117 de la Ordenanza exponen que “[l]a
sanción a que hace referencia la Ley local es de cierre temporal como una medida preventiva,
hecho éste perfectamente permitido de aplicar en el marco de procedimiento de verificación
que realiza la administración tributaria del Municipio Heres, lo cual persigue un cese a la
continuidad de los incumplimientos a los deberes formales por parte del contribuyente, en
consecuencia pretender alegar que la falta de notificación en este tipo de medidas de carácter
preventivo daría lugar a un supuesto estado de indefensión iría en contra de la propia
naturaleza de carácter cautelar de urgencia, situación esta que no lesiona el derecho a la
defensa y debido proceso del contribuyente, el cual cuenta con los recursos administrativos y
jurisdiccionales a interponer en caso de verse lesionados sus derechos ante la Dirección de
Hacienda del Municipio Heres, cuando se configura la infracción administrativa que da lugar a
la sanción respectiva, resultando improcedente lo alegado por la recurrida (…)”.

Finalmente, solicita que sea declarada sin lugar la acción de constitucionalidad ejercida.
IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de la Sala para conocer de la presente acción de nulidad por

inconstitucionalidad mediante sentencia n.° 144 del 26 de marzo de 2013, le corresponde
pronunciarse acerca de la materia debatida, a cuyo efecto observa:

En primer lugar, los accionantes alegaron la violación del artículo 6 de la Ordenanza de

Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar
del Municipio Heres del Estado Bolívar, de los derechos constitucionales a la capacidad
económica del contribuyente, establecido en el artículo 316 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, así como la infracción del artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, por cuanto la misma toma como base imponible de la generación del tributo
los ingresos brutos aún cuando no hayan sido cobrados, lo cual no solo contradice
palmariamente las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal,
sino que desnaturaliza el elemento del tributo que es el enriquecimiento, por cuanto en estos
casos, se encuentran pechados unos ingresos que no han sido percibidos efectivamente
obligándolos a responder con su patrimonio, lo cual se traduce en una confiscatoriedad del
tributo.

Al efecto, el artículo 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de

Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar,
señala lo siguiente:
“Artículo 6. Se entiende por Ingresos Brutos efectivamente percibidos todos aquellos proventos
y caudales que se devenguen aun cuando no hayan sido cobrados dentro del período fiscal a
declarar”.

Al respecto, se aprecia que la norma en cuestión se configura en un desarrollo de la

potestad tributaria municipal, destacándose que el impuesto sobre actividades económicas de
industria, comercio, servicios o de índole similar, debe ser entendido como un impuesto de
carácter objetivo que no grava rentas, ventas, capital o ingresos brutos.

El hecho generador del tributo se vincula al desarrollo de una actividad mercantil previamente
autorizada por el Municipio, sin la cual, no podría realizarse dentro de su perímetro territorial,
en la cual su gravamen no recae directamente en la renta, sino en el ejercicio de una
determinada actividad comercial dentro del territorio municipal, donde los elementos
empleados -vgr. ingresos brutos, bienes aprovechables, entre otros- fungen solo como valores
presuntivos y externos de medición sobre lo cual se estima el mayor o menor grado de
relevancia económica que pueda retribuir el ejercicio de ese sector de la industria o del
comercio dentro de esa zona, arrojando una base de cálculo estimativa a partir de la cual
delimita la correlación entre la alícuota con el hecho generador y su base imponible que se
originan al desenvolverse la actividad lucrativa dentro de la jurisdicción del Municipio.

En tal sentido, el referido impuesto se vincula a la cancelación de un tributo por el ejercicio de

una determinada actividad comercial dentro de un municipio que no puede ser desarrollada sin
la autorización por parte del Municipio. Siendo así, la mera actividad que ha sido permitida,
entendida en su sentido más estricto, prescinde de cualquier otro elemento que pueda
estimarse como hecho generador del impuesto que en ese caso solo vendrían a fungir como
factores de medición hipotéticos para permitir la cuantificación a efectos de la base imponible
y de la alícuota aplicable (Vid. Sentencia de la Sala nros. 105/2013 y 1345/2013, entre otras).
Conforme a lo expuesto, el hecho generador (la mera realización de una actividad lucrativa
entendida en su sentido más objetivo), es deslindable y armonizable con la aplicación de otros
tributos que gravan la renta, sin embargo del contenido de la norma se aprecia que la misma
cuando define el término de Ingresos Brutos incluye dentro de éstos a “aquellos proventos y
caudales que se devenguen aun cuando no hayan sido cobrados dentro del período fiscal a
declarar”, lo cual no atiende al concepto contable de ingresos brutos sino que igualmente no
se corresponde con la capacidad económica del contribuyente, por cuanto los conceptos por
cobrar no forman parte del patrimonio del contribuyente sino una cantidad estimable de las
cuentas por cobrar, en el cual se encuentra pendiente su ingreso pudiendo ser efectivo o no
dentro del ejercicio fiscal.

Así pues, se aprecia que no existe una identidad en cuanto a la noción jurídica de los “ingresos
brutos efectivamente percibidos” como establece el enunciado inicial de la norma y la definición
de los mismos en el cual se incluyen a las cuentas por cobrar, lo cual forma parte de la base
imponible del impuesto, ya que el mismo grava la actividad y no la renta, por lo cual mal puede
incluirse dentro de dicho concepto, el aspecto temporal de la facturación y no el ingreso del
patrimonio del contribuyente, tal como a manera referencial se encuentra actualmente
establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 210, el cual
establece: “La base imponible del impuesto sobre actividades económicas está constituida por
los ingresos efectivamente percibidos en el período impositivo correspondiente por las
actividades económicas u operaciones cumplidas en la jurisdicción de acuerdo con los criterios
previstos en esta Ley o en los acuerdos o convenios celebrados a tales efectos” (Negrillas de
esta Sala).

En este sentido, si bien es cierto que dentro de la regulación constitucional –artículo 179,
numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- se encuentra incluido
el referido impuesto como un ingreso municipal “(…) los impuestos sobre actividades
económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones
establecidas en esta Constitución”, a fin de garantizar su autosuficiencia económica, sin
establecerse a nivel constitucional una mayor regulación salvo las limitaciones a la potestad
tributaria establecidos en el propio, no es menos cierto, que su constitucionalidad no se
encuentra delimitada en función al incumplimiento o al desconocimiento de los límites propios,
sino a la invasión de competencias propias del Poder Nacional o la limitación injustificada o
desproporcionada de los derechos constitucionales del contribuyente.
Sobre la potestad tributaria municipal, en jurisprudencia de esta Sala se ha señalado que la
misma está:

“(…) prevista en el artículo el artículo 179, numeral 2, de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela [y] establece la posibilidad para los Municipios de gravar la actividad
económica generada con motivo de la prestación de servicios, les confiere a éstos potestad
tributaria originaria para pechar (…) a aquellas derivadas del ejercicio o desempeño de
actividades económicas de naturaleza mercantil” (Vid. sentencias Nos. 3.241 del 12 de
diciembre de 2002, caso: ‘Compañía Venezolana de Inspección, S.A.’ y 781 del 6 de abril de
2006, caso: ‘Humberto Bauder F. y otros’).

Entre estos límites, debe destacarse el principio de la capacidad económica del contribuyente
–aludida por la recurrente–, toda vez que el tributo no puede resultar confiscatorio del
patrimonio de los contribuyentes, de conformidad con los artículos 316 y 317 constitucionales,
que establecen:

“Artículo 316. El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según
la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así
como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población;
para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.

Artículo 317. No podrá cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos
en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en
los casos previstos por las leyes. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio.
No podrán establecerse obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales. La
evasión fiscal, sin perjuicio de otras sanciones establecidas por la ley, podrá ser castigada
penalmente.

En el caso de los funcionarios públicos o funcionarias públicas se establecerá el doble de la

pena.

Toda ley tributaria fijará su lapso de entrada en vigencia. En ausencia del mismo se entenderá
fijado en sesenta días continuos. Esta disposición no limita las facultades extraordinarias que
acuerde el Ejecutivo Nacional en los casos previstos por esta Constitución.

La administración tributaria nacional gozará de autonomía técnica, funcional y financiera de

acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional y su máxima autoridad será designada por
el Presidente o Presidenta de la República, de conformidad con las normas previstas en la ley”.

De las disposiciones constitucionales referidas, se observa que la producción de

normas tributarias no debe responder a un ejercicio arbitrario o indiscriminados de las
potestades legislativas, en el desarrollo y ejecución de su autonomía tributaria, sino por el
contrario sometido a una actuación acorde con las limitaciones constitucionales, las cuales no
se restringen única y exclusivamente a las consagradas en el artículo 179 del Texto
Constitucional, sino que aunado a ello, debe sumarse las restricciones establecidas en el resto
del ordenamiento constitucional, es decir, las prohibiciones contempladas en el artículo 183 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los principios de legalidad tributaria,
el principio de capacidad contributiva y progresividad –artículo 316 y 317 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela- así como el principio de territorialidad y el principio de
igualdad.

En igual orden, cabe incluir dentro de ellas las consustanciales o ínsitas a la propia
esencia y naturaleza del tributo, así como las derivadas y propias de la potestad tributaria
nacional, municipal y estadal, en atención a ello, debe destacarse que el artículo 156.13 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que: “Es de la competencia
del Poder Público Nacional: …omissis… 13. La legislación para garantizar la coordinación y
armonización de las distintas potestades tributarias; para definir principios, parámetros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los
tributos estadales y municipales; así como para crear fondos específicos que aseguren la
solidaridad interterritorial”.

Al efecto, se aprecia que si bien el legislador nacional no dictó una ley de armonización
de tributos sí estableció de manera expresa en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal,
una serie de disposiciones referidas al Impuesto sobre Actividades Económicas que viene a
fungir como normas armonizadores y de coordinación de la regulación de la potestad tributaria
consagrada en el artículo 179.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
sin que las mismas se constituyan en un control material de su disconformidad directa, ya que
ello corresponde a un recurso de colisión de normas y no a una acción de inconstitucionalidad,
sin embargo, su control puede ser verificado de manera incidental cuando versen: i) sobre la
propia naturaleza del tributo que lo deslegitime, ii) sobre la forma procedimental en la
promulgación de la Ordenanza respectiva o iii) cuando ésta vulnere a su vez otros principios
constitucionales al vaciar de esencia de otros derechos constitucionales –vgr. Derecho a la
propiedad-.

En este orden de ideas, debe destacarse que al ser el impuesto sobre actividades
económica un tributo municipal cuya gravabilidad versa sobre el ejercicio de una actividad
lucrativa de manera independiente dentro de un Municipio determinado, su incidencia varía
según los elementos de estimación del mismo, siempre y cuando éstos sean congruentes con
la propia normativa municipal y los elementos propios a éste, por ende, las normas
armonizadoras establecidas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal si bien no se
erigen como un control de adecuación de la norma si fungen como principios básicos de la
mismas, que buscan garantizar unas normas bases sobre la concepción, recaudación y
exención del tributo en aras de salvaguardar el principio de legalidad y el principio de seguridad
jurídica de los contribuyentes.

Así, si bien puede decirse que la autonomía tributaria implica una autorregulación,
organización y funcionamiento en la recaudación del tributo respectivo, su ordenación
mediante normas armonizadoras por parte del legislador nacional al consagrar las
disposiciones relativas al Impuesto sobre Actividades Económicas en la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, no implica a priori un carácter exclusivo de control y adecuación por
parte de los respectivos municipios en ejercicio de sus potestades legislativas, sin embargo, si
envuelven una serie de lineamientos y parámetros que deben regir el desarrollo legislativo
municipal del referido impuesto, todo ello con la finalidad garantizar, se insiste, la seguridad
jurídica del contribuyente y a una racionalización del sistema tributario municipal mediante la
búsqueda de una uniformidad en su consagración a su nivel.

De esta forma, las normas y principios armonizadores son efectivamente una creciente
necesidad en materia de tributación municipal, en virtud no solo de la multiplicidad de tributos,
sino en cuanto a los mecanismos, formas de consagración y recaudación propios del ejercicio
de la autonomía tributaria y a la incipiente voracidad fiscal de los Municipios respecto al
gravamen de la renta y de la actividad de los particulares, por lo que, tal potestad armonizadora
fue asignada a la Asamblea Nacional en búsqueda de una racionalidad en cuanto a su
establecimiento y a una proporcionalidad respecto a su ejercicio. Al respecto, esta Sala en
sentencia n.° 1453/2004, expuso:

“A estos efectos, poco importa –que es un aspecto al que sí da importancia la parte

demandante- que la actividad desarrollada por la empresa exceda del territorio local. En
Venezuela no existe tal límite, aunque en tales casos sí se hace imprescindible que la
legislación nacional de armonización tributaria –ausente hasta el momento entre nosotros-
determine unos parámetros a fin de moderar el poder tributario local y evitar excesos
impositivos.

Es necesario, pues, que la Asamblea Nacional ejerza la competencia prevista en el número 13

del artículo 156 de la Constitución, y con ello armonice la tributación local, al menos en lo
referido al impuesto más importante de todos, fuente principal de ingresos municipales, como
es el que grava las actividades lucrativas.

Armonizar, y no excluir, es lo que debe prevalecer en la materia. Los posibles excesos locales
no se pueden evitar a través de la negación del poder tributario de las entidades menores, sino
mediante el establecimiento de determinados factores que permitan distribuir el poder entre
los diferentes municipios que tengan en principio derecho a exigir el impuesto. Algo similar a
lo ocurrido, si bien ello fue por vía jurisprudencial, con la figura del establecimiento permanente,
que sirvió para precisar a qué municipios correspondería gravar. No es labor de la Sala fijar
ahora esos factores de conexión, por lo que se insiste en la posibilidad de que la Asamblea
Nacional lo haga, en ejercicio de sus potestades constitucionales.
En fin, como en todo lo que guarde relación con los tributos, la prudencia debe ser la guía,
pues debe evitarse incurrir en el error de sobrecargar a los contribuyentes con exigencias
tributarias que tal vez le aconsejen trasladarse de lugar. Por ello, la doctrina ha advertido de la
necesidad de impedir los casos de tributación excesiva, sin que ello implique la prohibición a
los entes territoriales para constreñir al pago de los tributos que constitucional o legalmente le
correspondan”.

En este orden de ideas, se aprecia que la norma objeto de impugnación se refiere a la

definición legal en la Ordenanza de la base imponible del tributo, la cual es el ingreso bruto
estableciendo dentro éste, dos elementos identificadores del concepto que incongruentemente
se excluyen entre sí, ya que se expone que “Se entiende por Ingresos Brutos efectivamente
percibidos todos aquellos proventos y caudales que se devenguen”, para adicionar luego una
excepcionalidad temporal y a su vez material dentro de la definición, cuando expone “aun
cuando no hayan sido cobrados dentro del período fiscal a declarar”.

La norma en cuestión claramente establece una definición legal, la cual delimita el contenido
del ingreso bruto, lo cual a su vez se constituye en la base imponible del tributo, por ende
tenemos que la presente definición tiene un valor identificativo del significado del término
señalado en otros artículos de la Ordenanza, incluyéndose elementos materiales y temporales
que abarcan la concepción del mismo, y que amplían su contenido.

Así, cabe advertir que si bien existe diferentes tesis bajo las cuales concurre cierta discusión
sobre el carácter normativo o no de las definiciones legales, lo cierto es que las mismas
atienden a una unidad conceptual en las cuales se aluden a acciones, sujetos u objetos con la
finalidad de dotar de claridad al derecho y eliminar las ambigüedades y vaguedades del
lenguaje (Vid. Carlos E. Alchourrón y Eugenio Bulygin, Definiciones y normas en Eugenio
Buligyn, Martín D. Farrel, Carlos S. Nino y Eduardo Rabopssi (Comps): El lenguaje del
Derecho. Homenaje a Genaro Carrió, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1983, citado por
Josep Aguiló Regla en Sobre Definiciones y Normas, Doxa n.° 8, 1990).
El problema que ello plantea, es cuando su finalidad resulta desvirtuada y por el contrario no
elimina o procura eliminar las múltiples ambigüedades y vaguedades que rodean el mundo
jurídico, sino que incluye dentro de la misma conceptos contradictorios que dotan de oscuridad
e imposibilitan su ejecución, llegando incluso a incorporar confusiones en cuanto a la
interpretación y su cumplimiento, y por ende a desnaturalizar su contenido (Vgr. Victor Ferreras
Comella, Justicia Constitucional y Democracia, CEPC, 2012, pp.22-27).

Así pues, la definición legal impugnada como se expuso anteriormente contempla dos
elementos diferenciales dentro de su contenido que la hacen inaplicable, jurídica y
económicamente, por cuanto expone lo que debe entenderse por ingresos brutos
efectivamente percibidos, lo cual implica, de inicio, un ingreso efectivo al patrimonio del
contribuyente, al acompañar el sustantivo “ingreso bruto” del verbo y su consecuente adjetivo
“efectivamente percibido”.

Sin embargo, y he aquí donde se denota la incongruencia normativa, al establecer la inmediata

excepción -“aun cuando éstos no hayan sido cobrados”- que genera una incompatibilidad
manifiesta en su conceptualización respecto a estos ingresos no cobrados, y confronta
palmariamente tanto adjetiva como sustantivamente i) con la naturaleza del impuesto,
entendido como el objeto del mismo, en el cual se grava una actividad lucrativa y no la renta,
y ii) al establecer que forman parte de los ingresos brutos aquellos no cobrados, ya que se
estaría gravando una renta que aún no ha ingresado económicamente al patrimonio del
particular, independientemente de su ingreso jurídico -facturación-.

En tal sentido, la excepcionalidad anotada no implica un elemento de modificación en cuanto

al cobro o su percepción, sino atiende más bien a una disimilitud conceptual que se forma a
través de una contradicción gramatical, económica y jurídica, cuestión por demás bastante
compleja, y cuya disconformidad se resolvía claramente de dos formas, independientemente
de la sujeción o no a las normas tributarias que pudo haber observado el Municipio Heres del
Estado Bolívar, mediante i) la supresión del adjetivo “efectivamente percibido”, o ii) la sujeción
a la armonización de manera plena al suprimir la excepcionalidad conceptual al contemplar
que formaban parte de estos ingresos efectivamente percibidos aquellos que aun no hayan
sido cobrados.

En consecuencia, se aprecia que lo que procede no es la nulidad absoluta de la norma

impugnada sino una supresión parcial y la consecuente interpretación de ella, la cual no
deviene del ejercicio arbitrario e irrestricto de un determinado órgano jurisdiccional sino por el
contrario de la efectiva congruencia de una norma armonizadora promulgada por el Poder
Legislativo Nacional al haber sido dictado el artículo 205 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, en aras de salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica de los contribuyentes
ante el desfase definitorio establecido en el artículo impugnado, todo ello, a través de la
supresión de la excepcionalidad sobre la inclusión de las cuentas por cobrar.

Aunado a ello, se advierte que la precitada interpretación no genera un perjuicio económico de

los intereses patrimoniales del Municipio ni una limitación de su autonomía tributaria, en primer
lugar, por cuanto no se genera un menoscabo económico en el patrimonio del Municipio al no
ser incluido dentro los ingresos brutos efectivamente percibido las cuentas por cobrar (x1) ya
que si bien su percepción y gravamen no son enteradas en el período tributario respectivo (t1),
su percepción procede inmediatamente en el período consecutivo o cuando se haga efectivo
su cobro total o parcial en el determinado período en el cual se haga efectivo su ingreso al
patrimonio municipal (t2-tx), así que la diferencia no se prevé en cuanto a la concepción de
tributo sino en cuanto al elemento temporal de su percepción.

En este orden de ideas, se aprecia que la normativa constitucional afecta profundamente el

derecho a la seguridad jurídica en cuanto a la vinculación de certeza que debe otorgar el
Estado a los particulares y la correspondiente correlación de estos de poseer una expectativa
de derecho sobre el razonamiento de una determinada decisión o sobre las consecuencias
jurídicas de su aplicación, en atención a la existencia o búsqueda de una identidad u
homogeneidad entre los principios o lineamientos básicos concebidos en ella.
Así, indefectiblemente la seguridad jurídica se encuentra aparejada o trata de lograr un fin
primordial del derecho el cual es la búsqueda de la justicia, en este sentido interesa destacar
a Radbruch en cuanto a que no es suficiente con el deber jurídico sino que es necesario que
sus contenidos sean justos en cuanto a su contenido (Vid. G, Radbruch, Filosofía del Derecho,
Madrid, Edit. Revista de Derecho Privado, 1944).

En consecuencia, en el presente caso se verifica una afectación a la dimensión valorativa de

la seguridad jurídica, entendida en el presente caso en la coherencia de la disposición
normativa objeto de análisis, ya que la misma en un símil gramatical no puede exponer que la
bandera venezolana tiene tres franjas de los colores amarillo, azul y rojo conjuntamente con 8
estrellas en la franja azul, y consecutivamente, se adicione “aun cuando las estrellas puedan
estar dispuestas en la primera franja es decir la amarilla”, en virtud que ello desnaturaliza la
definición inicial, al existir dentro de una misma norma definitoria elementos diferenciales que
afectan al sustrato esencial de la definición.

La verificación de la congruencia normativa y su definición o verificación del principio de

seguridad jurídica, no responde a un examen autónomo y abstracto de la Sala respecto a la
norma en el cual se valore el grado de veracidad o no de ésta, sino por el contrario resulta de
una interpretación hermenéutica del sistema normativo en materia tributaria, siendo reconocido
ese grado de vinculación por la propia Ordenanza impugnada cuando en diferentes artículos
se consagran diversas remisiones a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no solo para
su competencia sino para la interpretación o la aplicación supletoria de diferentes normas,
destacándose entre ellas, el artículo 12, parágrafo segundo, el cual se refiere directamente a
la base imponible, cuando se dispone en el mismo:

“Artículo 12. La base imponible del impuesto sobre actividades económicas está constituida
por los Ingresos Brutos efectivamente percibidos en el período impositivo correspondiente por
las actividades económicas u operaciones cumplidas en la jurisdicción del Municipio Heres,
del Estado Bolívar, de acuerdo con los criterios previstos en la Ley o en los Acuerdos o
Convenios celebrados a tales efectos, y en la forma siguiente:

…omissis…
PARÁGRAFO SEGUNDO: Para determinar la base imponible conforme a lo previsto en esta
Ordenanza, no se permitirá la deducción de ninguno de los ramos que constituyan dicho
ingreso, ni de las erogaciones hechas para obtenerlos, ni ninguna otra deducción que no esté
expresamente prevista en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y en esta Ordenanza
(…)”.

En tal sentido, se aprecia que el referido artículo 6, al contemplar en la definición legal

elementos contradictorios, hacen procedente la adecuación constitucional de la norma
mediante la interpretación de la norma y no a través de la supresión absoluta o total de la
misma, de manera de ajustar su contenido a la concepción material de lo que es el “ingreso
bruto efectivamente percibido”, en tal sentido, visto que el principio de supremacía
constitucional implica asimismo, la interpretación no solo del contenido normativo sino de los
efectos de su aplicación a los principios y reglas constitucionales como el principio de
seguridad jurídica, ello conlleva a que del artículo se suprima la excepción definitoria que
modifica sustancial y procedimentalmente la definición legal contemplada en ella, de manera
de que su contenido sea coherente con la naturaleza del tributo y con las normas
armonizadoras contempladas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, quedando
redactado de la siguiente forma:

“Artículo 6. Se entiende por Ingresos Brutos efectivamente percibidos todos aquellos proventos
y caudales que se devenguen dentro del período fiscal a declarar”.

Dicha interpretación no solo resulta coherente y congruente con el principio de supremacía

constitucional mediante la ejecución y protección de la seguridad jurídica de los contribuyentes,
sino que, aunado a ello, de admitir la interpretación a contrario y mantener la norma impugnada
en su contenido original implicaría la presunta afectación de la capacidad contributiva del
contribuyente por cuanto se estaría gravando una alícuota de la base imponible sobre un
patrimonio que efectivamente no ha percibido dentro de su patrimonio, sino que se encuentra
dentro de unos ingresos por cobrar que no son efectivos y que más grave aun es que no existe
una realidad sobre su percepción sino hasta su efectivo ingreso, pudiendo ser disímil el ingreso
facturado del ingreso real de una actividad mercantil.
En consecuencia, la Sala decide que el artículo 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre
Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio
Heres del Estado Bolívar, resulta atentorio al principio de seguridad jurídica y se procede a la
estimación parcial del argumento de inconstitucionalidad formulado. Así se declara.

En segundo lugar, los accionantes exponen que el artículo 12.14 de la Ordenanza impugnada,
al consagrar la inclusión de los servicios profesionales como sujetos pasivos del impuesto
sobre actividades económicas, y señalando como base imponible de su actividad los ingresos
brutos que se generen por concepto de honorarios profesionales, viola el principio de reserva
legal, ya que le impone a éstos, la expedición de una licencia para su ejercicio que colide con
lo establecido en el artículo 105 del Texto Constitucional, así como con la naturaleza del tributo
que se encuentra dirigido a pechar las actividades mercantiles y los servicios profesionales
conforme a lo establecido en las diferentes legislaciones que regulan su actividad y
funcionamiento (Vgr. Ley de Ejercicio de la Contaduría, Ley de Abogados, entre otras) son
actividades de naturaleza civil, lo cual vulnera a su vez el artículo 179 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Al efecto, la señalada disposición, establece:

“Artículo 12. La base imponible del impuesto sobre actividades económicas está constituida
por los Ingresos Brutos efectivamente percibidos en el período impositivo correspondiente por
las actividades económicas u operaciones cumplidas en la jurisdicción del Municipio Heres,
del Estado Bolívar, de acuerdo con los criterios previstos en la Ley o en los Acuerdos o
Convenios celebrados a tales efectos, y en la forma siguiente:

…omissis…
14. Para quienes realicen actividades económicas bajo la denominación de servicios
profesionales, la base imponible estará constituida por los ingresos brutos que se generen por
concepto de honorarios, en ocasión de la prestación de servicios, no se consideran servicios,
los prestados bajo relación de dependencia”.

En atención a lo expuesto, se aprecia que el impuesto sobre actividades económicas

se encuentra dirigido al gravamen de una actividad lucrativa de manera independiente, y que
como ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, la interpretación sobre las actividades
gravadas bajo el referido impuesto en ejercicio de la potestad constitucional atribuida en el
artículo 179.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe ser acometida
de manera restrictiva y literal en el sentido que la actividad objeto de gravamen tenga una
naturaleza mercantil o aquellas de índole similar a las industriales o comerciales. En este
sentido, interesa citar sentencia de esta Sala n.° 781/2006, en la cual desarrollando el
precedente contenido en el fallo n.° 3241/2002, se dispuso:

“Tal esquema plantea un orden lógico para abordar la temática, orden que pasa,
necesariamente, por aceptar que la posible inconstitucionalidad de los artículos impugnados
depende de que esta Sala acepte o rechace la potestad tributaria de los municipios sobre las
profesiones liberales, ya que tales preceptos, en sustancia, lo que hacen es regular los
términos en que la actividad económica está sujeta al impuesto creado por la Ordenanza en
cuestión.

Acerca de este punto, la Sala, en sentencia n° 3241/2002, ha tenido oportunidad de

pronunciarse señalando expresamente ‘(…) que cuando el artículo 179, numeral 2, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la posibilidad para los
Municipios de gravar la actividad económica generada con motivo de la prestación de servicios,
les confiere a éstos potestad tributaria originaria para pechar solo a aquellas derivadas del
ejercicio o desempeño de actividades económicas de naturaleza mercantil (…)’, por lo que los
Municipios pueden ‘(…) gravar únicamente aquellos servicios cuya prestación implique el
desarrollo de una actividad económica de naturaleza mercantil por parte de la persona natural
o jurídica que brinde tales asistencias, quedando excluidas del hecho generador del impuesto
municipal contemplado en el numeral 2 del artículo 179 del Texto Constitucional, todas
aquellas actividades económicas de naturaleza civil, como las desempeñadas con motivo del
ejercicio de profesiones liberales como la ingeniería, la arquitectura, la abogacía, la psicología,
la contaduría, la economía, entre otras, por constituir un supuesto de no sujeción al referido
tributo (…)’.

No obstante tal precedente, los defensores del acto sostienen la constitucionalidad de la

Ordenanza alegando que la máxima jurisprudencial citada se produjo dentro de un contexto
distinto al hoy discutido. En aquella oportunidad se trataba de una Ordenanza previa a la
Constitución de 1999, refieren, mientras que en esta se trata de una Ordenanza dictada con
ocasión a la interpretación del artículo 179.2 constitucional hecha por el legislador municipal;
sin embargo, se trata de un argumento que riñe con lo que ha sido la concepción histórica del
aludido impuesto y con el principio de división de poderes que reserva al Poder Público
nacional todo lo concerniente a la regulación de las profesiones liberales.

En efecto, en el precedente citado se indicó que lo que es hoy el impuesto sobre actividades
económicas de industria, comercio y servicios y otras actividades de índole similar siempre ha
estado vinculado de forma directa con el desempeño de actividades económicas de naturaleza
mercantil. Ese sustrato histórico permite afirmar que sólo las actividades realizadas con fines
de lucro -y no de honorarios- que tienen su causa en el desempeño de una industria o
comercio, o en una actividad de servicio que sea afín con cualquiera de éstas, en tanto
actividad de naturaleza mercantil o de interposición en el tráfico económico, han sido objeto
del antiguo impuesto de patente sobre industria y comercio, sin que se tuviera conocimiento,
destacó en esa oportunidad la Sala, que actividades de naturaleza civil hayan sido gravadas
en Venezuela por esta vía tributaria con fundamento en alguna Constitución o en la Ley.

Por otra parte, las profesiones liberales jamás han tenido naturaleza mercantil, el Código de
Comercio, publicado en Gaceta Oficial n° 475 Extraordinario del 26 de julio de 1955, establece
de forma expresa cuáles actividades son en Venezuela consideradas de naturaleza mercantil
al enumerar, en su artículo 2, todas las actuaciones económicas que según el legislador
nacional son actos objetivos de comercio, y al señalar, en su artículo 3, que se repuntan como
actos subjetivos de comercio cualesquiera otros contratos y cualesquiera otras obligaciones
de los comerciantes, si no resulta lo contrario del acto mismo, o si tales contratos y obligaciones
no son de naturaleza esencialmente civil.

Tal regulación mercantil permite afirmar, como ya se hizo en la sentencia aludida, que todos
los demás actos o negocios jurídicos cuyo objeto sea valorable económicamente que no
puedan ser subsumidos en ninguno de los dispositivos legales referidos, bien porque no sean
actos objetivos de comercio, bien porque no sean realizados por comerciantes o bien porque
aun siendo comerciante el sujeto que la realiza cae en alguna de las excepciones contenidas
en el artículo 3, son de naturaleza esencialmente civil y, por tanto, se encuentran regulados
por las disposiciones del Código Civil, como es el caso de las profesiones liberales.
No desconoce la Sala, y este fue un argumento que trajo a colación la representación del
Municipio Chacao del Estado Miranda, que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal trae
una definición de aquello que debe entenderse por actividad económica de servicio en el
mismo sentido que lo hace la Ordenanza impugnada, pero se trata de un argumento que
dilucidarlo a fondo implicaría excederse del objeto de esta causa, pues amerita analizar la
constitucionalidad del precepto de esa Ley nacional. En todo caso, lo importante a retener
aquí es que la concepción histórica del impuesto sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios y actividades de índole similar obliga a entender que el término servicio se
refiere a servicios conexos a actividades industriales y comerciales, pues es ese tipo de
actividad, en definitiva, la que genera verdadera riqueza, al extremo que doctrinariamente el
beneficio económico que se obtiene de cada una de ellas se denominan de forma diferente si
se trata de una u otra. Al de las primeras se les llama ganancias; mientras que al de los
servicios profesionales se les denomina honorarios.

Por otro lado, la constitucionalidad del precepto riñe también con la distribución de
competencia a que alude nuestra carta Magna en su artículo136. Toda la regulación de las
profesiones liberales pertenece al Poder Público nacional por una razón fundamental: la
necesidad de unificar el régimen y evitar arbitrariedades al momento de estipular los requisitos
que se deben cumplir para ejercer cualquier profesión, que por sus características son
indispensables para la buena marcha de la sociedad. En definitiva, el Constituyente fue
previsivo al resguardar de posibles regulaciones dispares los requisitos para ejercerlas”
(Negrillas de esta Sala).

En concordancia con lo expuesto, en el caso de autos se hace impretermitible argumentar que

el vocablo “actividad económica” contenido en el artículo 179.2 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, se refiere exclusivamente a aquellas actividades conexas
al ejercicio de la industria, comercio, servicios o de índole similar, estando circunscritas por la
naturaleza mercantil, de manera que no tiene cabida su aplicación a las profesiones liberales
no siendo, en consecuencia, legítima su aplicación a aquellos profesionales que desarrollan
su actividad en el municipio, ya que las profesiones liberales encuentran su regulación
constitucional en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así se declara (Vid. En idénticos términos, sentencias de esta Sala nros. 1034/2010, 420/2012
y 835/2012, entre otras).

En lo que respecta a los Códigos de Actividades nros. 22-15 y 22-16 del Clasificador de
Actividades Económicas de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar, debe la Sala
advertir su franca inconstitucionalidad, por violación del principio de reserva legal del Poder
Nacional consagrado en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, al someter a los profesionales que decidan ejercer su actividad en ese Municipio a
la exacción que sólo recae sobre actividades económicas de tipo industrial o comercial, razón
por la cual se declara la nulidad de los referidos clasificadores denominados “Personas
Naturales que prestan servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades” y “Personas
Jurídicas que presten servicios profesionales en cualquiera de sus modalidades”, por violar el
principio de reserva legal al ser exclusiva la regulación del ejercicio de las profesiones liberales
por la Asamblea Nacional. Así se declara.

Finalmente esta Sala, aprecia que el artículo 22 de la Ordenanza impugnada al establecer una
licencia para el ejercicio de las actividades profesionales resulta igualmente violatorio del
principio de reserva legal, ya que el ingreso al ejercicio de las actividades profesionales se
encuentra regulado en la ley de adscripción y regulación de las determinadas profesiones por
ser ello una potestad exclusiva del legislador nacional -artículo 105 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela- (Vgr. Ley de Abogados, Ley del Ejercicio de la
Medicina, entre otras), en consecuencia, se excluye de la exigencia de solicitar la referida
licencia a los profesionales que ejerzan su profesión dentro del referido Municipio y así se
declara.

En tercer lugar, alegan que los artículos 48 parágrafo primero y 51 parágrafo único de la
referida Ordenanza, violan el derecho a la defensa y al debido proceso constitucional por
cuanto no se especifica la autoridad competente para la consignación de la Declaración de
Ingresos Brutos Anual, así como existe una contradicción en cuanto al lapso de presentación
de la declaración y a lo establecido en el artículo 204 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal.
En igual orden de ideas, exponen que existe una confusión en la norma impugnada entre el
deber formal de declaración y el deber de cancelación del mismo, así como la existencia de un
procedimiento administrativo en el cual se garanticen los derechos del contribuyente, por
cuanto la Administración Municipal, según alegan, no tiene cumplida la obligación de
declaración sino solo cuando se paga el tributo, y no existe un procedimiento para recurrir de
la disconformidad que pueda declarar la referida Administración, en virtud que la norma se
refiere a una corrección inmediata “(…) sin que medie un procedimiento administrativo previo
como lo es verificación (…)”, así como “(…) sin mediar un acto administrativo debidamente
suscrito por un funcionario competente y sin fundamentar las razones de hecho y de derechos
(…)” viola los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso constitucional,
establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, los artículos impugnados señalan:

“Artículo 48. Los sujetos pasivos a que se refiere esta Ordenanza deberán presentar la
Declaración de Ingresos Brutos Anual (DIBA) correspondiente, dentro de los NOVENTA (90)
días continuos siguientes a la fecha de cierre fiscal del contribuyente, por cada una de las
actividades o ramos a que se refiere el Clasificador de Actividades Económicas, en la cual la
Dirección de Hacienda Municipal o el ente para tal fin, determinará y liquidará el monto del
impuesto municipal correspondiente, y se informará para que el contribuyente proceda al pago,
en las oficinas receptoras de impuestos municipales que la Alcaldía designe.

PARÁGRAFO PRIMERO: El pago debe efectuarse en el lugar y la forma que indique la

Administración Tributaria Municipal. El pago deberá efectuarse en la misma fecha en que deba
presentarse la correspondiente declaración. Los pagos realizados fuera de la fecha indicada
en este Parágrafo, incluso los provenientes de ajustes y reparos se consideraran
extemporáneos y generaran los intereses moratorios y sanciones previstos en esta Ordenanza.

Artículo 51. El monto del impuesto previsto en esta Ordenanza, se determinará y pagará de la
siguiente manera:
… omissis…

PARAGRAFO ÚNICO: Los datos suministrados en la declaración anual por el contribuyente,

solo se considerarán como un indicador y que podrán servir de base para el cálculo y fijación
provisional del impuesto a pagar del año siguiente, y para la determinación de la capacidad
contributiva del contribuyente en el lapso que declaro, a los fines de calcular el ajuste impositivo
anual. Si los datos suministrados por el contribuyente en la declaración anual, difiere del
procedimiento establecido en esta ordenanza, la administración tributaria o los funcionarios
que esta designe, procederá a la corrección inmediata”.

Se aprecia respecto a la primera denuncia que a diferencia de lo expuesto por el

accionante, el sujeto activo del tributo así como el ente receptor del mismo se encuentran
claramente identificados en la norma, cumpliendo de esta forma con los elementos generales
del tributo y el grado de especificación previo y determinación del ente municipal como ente
recaudador.

En efecto, el precitado artículo así como en el resto de la normativa contenida en la Ordenanza

sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del
Municipio Heres del Estado Bolívar, se encuentran claramente estructurados: i) el elemento
material, ii) el aspecto personal que es la individualización del sujeto pasivo y activo de la
obligación tributaria, iii) el elemento temporal –año calendario- y iv) el elemento espacial –
actividades lucrativas de naturaleza mercantil desarrolladas dentro del Municipio- (Vid. Dino
Jarach, Curso de Derecho Tributario, Ediciones Liceo Profesional Cima, Buenos Aires, 1969.
pp. 174-175 y R. Calvo Ortega, Curso de Derecho Financiero, Tomo I –Derecho Tributario
(Parte General)-, Edit. Civitas, 3° edición 1999, pp. 174-178).

Así pues, no se aprecia la violación constitucional a la defensa y al debido proceso, ya

que en el propio artículo se establece expresamente que la Declaración de Ingresos Brutos
Anual (DIBA) debe ser consignada ante la “Dirección de Hacienda Municipal o el ente para tal
fin”, razón por la cual, se encuentra claramente identificada la autoridad encargada de recibir
la presentación de la declaración de ingresos, independientemente que el ente respectivo
ejerza de manera directa o indirecta la referida potestad.

Igualmente, debe destacarse que la adecuación constitucional de la norma deviene de

la identificación del sujeto activo que en el caso concreto se cumple a cabalidad no solo
mediante la designación expresa sino incluso atribuyendo en el ejercicio de la autonomía
organizativa del Municipio la designación de otra autoridad u otro ente encargado de la
recaudación, especificándose en su parágrafo primero que “El pago debe efectuarse en el
lugar y la forma que indique la Administración Tributaria Municipal”, razón por la cual no se
aprecia la violación constitucional denunciada, en primer lugar, al estar claramente
identificados se insiste los elementos estructurales del tributo y en segundo lugar, al
establecerse expresamente en ejercicio de la autonomía organizativa de los Municipios, la
designación de la autoridad competente para la recepción del mismo y así se declara.

Seguidamente, exponen que existe una confusión en la norma impugnada entre el deber
formal de declaración y el deber de cancelación del mismo, así como la existencia de un
procedimiento administrativo en el cual se garanticen los derechos del contribuyente, por
cuanto, la Administración Municipal según alegan, no tiene cumplida la obligación de
declaración sino solo cuando se paga el tributo, y no existe un procedimiento para recurrir de
la disconformidad que pueda declarar la referida Administración, en virtud que la norma se
refiere a una corrección inmediata “(…) sin que medie un procedimiento administrativo previo
como lo es verificación (…)”, así como “(…) sin mediar un acto administrativo debidamente
suscrito por un funcionario competente y sin fundamentar las razones de hecho y de derechos
(…)” viola los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso constitucional,
establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En cuanto al argumento de fondo respecto a la violación del derecho a la defensa y al

debido proceso por la existencia de una presunta confusión en la norma, se aprecia que la
Ordenanza impugnada regula la diferencia entre varios actos cuando en el encabezado del
Título VII identifica claramente la individualización de cada acto a saber: i) la declaración, ii) la
determinación, iii) la liquidación y iv) el pago del impuesto, si bien cada uno tiene un elemento
sucesivo y temporal al otro, existe una clara identificación en su objeto.
 Así, el Capítulo I, denominado “De la Declaración del Ajuste Impositivo Anual”, se
establecen los elementos temporales, materiales y procedimentales para la declaración y
consignación del impuesto sobre actividades económicas, posteriormente en el Capítulo II
denominado de la “Determinación, Fijación, Pago del Impuesto”, se identifican cada uno de los
actos, estableciendo en el artículo 51 de la Ordenanza la determinación del impuesto y en los
subsiguientes artículos la fijación y el pago del impuesto.

En atención a ello, no se aprecia la violación constitucional denunciada, ya que a esta Sala le

corresponde el control objetivo de la constitucionalidad de las normas y su contrariedad a
derecho y no a la actuación material de determinada Administración Tributaria, en cuyo caso,
el accionante dispone de los mecanismos judiciales ordinarios para controlar la legalidad de
las actuaciones de la Administración Pública, en virtud que la referida Ordenanza contempla
en su Título XI la existencia de los recursos administrativos contra los actos de efectos
particulares dictados por los funcionarios de la Administración Municipal, que pudiesen
vulnerar algún derecho constitucional, por lo que resulta plenamente garantizado el derecho a
la defensa y el debido proceso, en virtud de no existir la confusión denunciada y de estar
consagrado efectivamente la presencia de normas procedimentales destinadas a regular la
declaración y pago del impuesto sobre actividades económicas.

Asimismo, respecto a la temporalidad de la reclamación debe acotarse que el artículo 51 en

su parágrafo único cuando se consagra la corrección inmediata se refiere a la deficiencia en
cuanto al procedimiento establecido en la Ordenanza y no al elemento sustantivo del mismo,
el cual se genera a través de un acta de reparo, que está regulado su procedimiento en los
artículos 84 y siguientes de la Ordenanza, razón por la cual, a diferencia de lo indicado por
éste la norma impugnada es clara cuando se refiere a elementos procedimentales sobre la
determinación del tributo y no a la fiscalización cuantitativa del tributo, cuando expone: “(…) Si
los datos suministrados por el contribuyente en la declaración anual, difiere del procedimiento
establecido en esta ordenanza, la administración tributaria o los funcionarios que esta designe,
procederá a la corrección inmediata” (Subrayado de esta Sala).
De esta manera, se aprecia que el ser la divergencia sobre un elemento procedimental en
cuanto a la determinación del tributo, éste puede ser corregido de manera inmediata por el
funcionario instructor respectivo, y de considerar violados o amenazados sus derechos
constitucionales, el contribuyente puede ejercer los recursos administrativos pertinentes o la
acción contencioso tributaria respectiva ante el órgano jurisdiccional competente
conjuntamente con el amplio catálogo de medidas cautelares disponibles a los administrados.

En consecuencia, se declara improcedente la denuncia formulada sobre la presunta afectación

del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, respecto a los artículos 48
parágrafo primero y 51 parágrafo único de la referida Ordenanza impugnada y así se declara.

Por último, alegan los accionantes como fundamentos de inconstitucionalidad que el artículo
117 de la Ordenanza, al establecer un régimen de excepcionalidad sobre la notificación del
acto de cierre de establecimiento, vulnera el derecho a la defensa y al debido proceso, así
como la violación de los artículos 162 y 163 del Código Orgánico Tributario, por cuanto aunado
al hecho de carecer de eficacia, el contribuyente desconoce los motivos de la sanción, los
cuales pueden ser discrecionales destacando entre ellos la exhibición de la licencia de patente
en un lugar visible, lo cual si bien la norma establece que no es un impedimento para el ejercicio
del recurso, si limita el ejercicio de sus derechos constitucionales por cuanto desconoce los
motivos que originaron el cierre.
Asimismo, exponen que tal excepcionalidad limita el derecho a la igualdad, ya que ello implica
“(…) una desigualdad para con los contribuyentes y comerciantes del Municipio Heres del
Estado Bolívar (…) frente a los demás contribuyentes municipales cuyas Ordenanzas si se
encuentran enmarcadas dentro de los parámetros y límites previstos en la Constitución y las
Leyes (…)”.

Al efecto, el artículo 117 de la Ordenanza impugnada contempla que:

“Artículo 117. Los actos que produzcan efectos particulares, emanados de órganos o
funcionarios indicados en esta Ordenanza, deberán ser notificados al sujeto pasivo para que
tengan eficacia. Las notificaciones se practicarán en la forma prevista en el Código Orgánico
Tributario, excepto los casos previstos en esta Ordenanza, y deberán contener el texto íntegro
de la respectiva resolución, indicando si el acto es o no definitivo, los recursos a intentar, así
como las instancias antes los que hubiere de presentarse, los plazos para imponerlos y los
requisitos de pago o afianzamiento que en su caso, deben cumplir los contribuyentes. Cuando
la notificación no sea practicada personalmente, sólo surtirá efectos después del décimo (10)
día hábil siguiente de ser verificada.

PARÁGRAFO ÚNICO: Se exceptúan de las formalidades previstas en este Capítulo, las

órdenes de cierre de negocios por las causales previstas en los artículos 99°, 101°, 102°, 103°,
104°, 107° y 127° de esta ordenanza, las cual podrán ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de
que la parte afectada ejerza su recurso”.

En atención a lo expuesto, se aprecia que esta Sala juzgó la constitucionalidad de una

norma similar en el fallo n.° 808 del 14 de mayo de 2008, en el cual se analizó la vinculación
existencial entre el derecho a la defensa y el debido proceso respecto a la notificación de la
decisión administrativa dictada en contra de sus intereses patrimoniales y derechos
constitucionales.
 En este orden de ideas, se aprecia que el derecho a la defensa y al debido proceso no
solo implica la participación en el procedimiento administrativo previo a la emisión del acto
administrativo, así como el acceso al expediente administrativo, el derecho a promover prueba
o al ejercicio de los medios impugnatorios contra los mismos, sino que implica igualmente el
conocimiento del texto íntegro del acto que otorgó o limitó los derechos constitucionales del
administrado, no solo con la finalidad de conocer cuáles son los recursos o medios
impugnativos contra éste sino con el objeto de plantear los respectivos argumentos de hecho
y derecho de impugnación, fundamentándose en la motivación del acto administrativo
impugnado.

Mal podría garantizarse el ejercicio de los derechos a la defensa y al debido proceso,

si el administrado no conoce el texto íntegro del acto objeto de impugnación, por cuanto su
ejercicio se fundaría en meras presunciones de los actos de la administración, sin conocer si
fueron objeto de resolución o no los argumentos formulados en el procedimiento administrativo
–principio de la globalidad de la decisión- o si por el contrario fueron valorados o no los medios
probatorios promovidos oportunamente.

Al efecto, los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,

disponen:

“Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que
afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo
contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que
proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los
cuales deban interponerse.
Artículo 74. Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo
anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto”.

Congruente con tales aseveraciones, se destaca que la Sala Constitucional en el

mencionado fallo n.° 808/2008, estableció respecto a la omisión de la notificación de los actos
administrativos de cierre temporal, que:

“En realidad, estima la Sala que el artículo impugnado lo que pretende es que la notificación
de las órdenes de cierre de establecimiento no requieran de las formalidades mencionadas
(texto íntegro de la decisión, indicación de recursos, así como de autoridades ante las que se
pueden ejercer los correspondientes recursos y plazos para su interposición). No se obvia la
notificación, sino las referidas menciones, pues nunca un acto administrativo puede surtir
efectos sin ser notificado, ya sea de modo personal o por los medios sustitutivos que prevé el
ordenamiento. En tal virtud, también la orden de cierre requiere notificación para poder
ejecutarse.

No niega la Sala que el artículo 87 está redactado de una manera que se presta a confusiones,
toda vez que en él se lee que las órdenes de cierre de comercios y/o industrias ‘podrán
ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con
posteridad’, como si una cosa tuviera que ver con la otra. Como todo acto administrativo, las
órdenes de cierre se ejecutan de inmediato (salvo suspensión ordenada por la ley, por la propia
Administración o por un juez) y ello no impide el ejercicio de recursos en su contra. Visto así,
se insiste en que la disposición impugnada sólo puede ser entendida como la omisión de lo
que la ordenanza califica como ‘formalidades’ que acompañan la notificación.

En efecto, una notificación no es más que la puesta en conocimiento de una decisión

administrativa a sus interesados, pero –derivado de las exigencias del Estado de Derecho, una
de cuyas bases es el control judicial-, no puede limitarse a transmitir el hecho de la emisión del
acto, sino que debe contener todo aquello que sirva para convencerse de la razones de la
Administración y, de contrariarlas, para que se impugne.

Por eso, es fundamental que la notificación venga acompañada por el texto de la decisión, a
la cual de todos modos tiene acceso el interesado en el expediente que se lleve al efecto.
Asimismo, desde el punto de vista constitucional es imprescindible la indicación de los recursos
en contra de la resolución, los órganos competentes para conocerlos y los plazos para
interponerlos, todo ello como parte de la garantía del derecho a la defensa. Así lo recogió la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y además constituye jurisprudencia de la
Sala, tal como se observa en el fallo N° 1738/2006, en el que se lee:

‘En efecto, los extremos descritos por la ley para que la notificación de un acto administrativo
sea eficaz, no se convierte en el mero cumplimiento de un formalismo, sino que ello tiene como
propósito garantizar al interesado, sea éste parte en una relación jurídico-administrativa o sea
un tercero afectado de forma refleja por la actividad administrativa, que tenga el conocimiento
pleno de aquellos recursos que le brinda el ordenamiento jurídico procesal para controlar la
legalidad o constitucionalidad de la actuación administrativa, ello como una manifestación del
derecho a la defensa postulado por el artículo 49 constitucional y, desde una perspectiva extra
procesal, como condición previa a la instauración del procedimiento jurisdiccional idóneo para
la satisfacción de la tutela específica que se invoque’.

Como se ha visto, el aparte único del artículo 87 de la ordenanza impugnada no exime de

procedimiento previo ni de notificación, pero sí del cumplimiento de los requisitos
mencionados. Por cuanto la omisión de tales formalidades implica una violación al efectivo
ejercicio del derecho a la defensa, en los términos expuestos, la Sala declara su
inconstitucionalidad.

En consecuencia, la Sala anula el referido aparte, con lo que todas las decisiones a las que se
refiere la Ordenanza impugnada deberán cumplir las mismas formalidades. Así se decide”.

En atención al precitado criterio jurisprudencial ya que la falta de notificación del acto

administrativo, ocasiona una evidente indefensión al contribuyente, en virtud que desconoce
los motivos de hecho y de derecho en que fundó la administración así como la racionalidad y
oportunidad de la misma en el ejercicio de las potestades discrecionales, esta Sala estima
procedente el argumento expuesto y, en consecuencia, se declara la nulidad de la referida
disposición y, se suprime el parágrafo único del artículo 117 de la Ordenanza de Impuestos
sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, y así se
declara.
 Finalmente, la parte accionante alegó motivos de ilegalidad de las normas contenidas
en la Ordenanza respecto a la confrontación en relación a las disposiciones de la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, los cuales no son objeto del análisis mediante una acción de
inconstitucionalidad sino propio del análisis de un recurso de colisión de normas o de la
adecuación administrativa a las potestades tributarias contenidas en la Ordenanza respectiva
o en la Ley nacional y así se declara.

Sin embargo, debe esta Sala hacer un llamado de reflexión a la Administración

Tributaria Municipal así como al Poder Legislativo Municipal, sobre el ejercicio de la autonomía
tributaria en las leyes locales, ya que si bien no tiene más límites que los establecidos en los
principios y normas constitucionales, las mismas deben velar y procurar la uniformidad de las
normas tributarias contempladas en la Ley Nacional –Ley Orgánica del Poder Público
Municipal- en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica de los contribuyentes, ya
que su congruencia resulta esencial para el desarrollo y protección de los principios en materia
tributaria.

Por último, estima la Sala oportuno referir que, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 32 y
126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dados los múltiples actos que
eventualmente pudieron haber sido dictados por la Administración del Municipio Heres del
Estado Bolívar en aplicación de las normas cuya nulidad fueron acordadas de forma definitiva,
con el ánimo de preservar la seguridad jurídica, fija el inicio de los efectos del presente fallo a
partir de su publicación, salvo la nulidad declarada respecto a los artículos 12.14 de la
Ordenanza y los Códigos de Actividades nros. 22-15 y 22-16 del Clasificador de Actividades
Económicas de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios
o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar. Así se decide.
 Como consecuencia de la resolución del fondo de la presente causa, mediante su
estimación parcial, se deja sin efecto la medida cautelar acordada mediante sentencia n.° 144
del 26 de marzo de 2013. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones que fueron expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley,
declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los
ciudadanos JULIO CÉSAR DÍAZ VALDEZ y ROMÁN GEORGE AZIZ TUFIC, titulares de las
cédulas de identidad Nos. 10.387.571 y 13.452.444, respectivamente, abogados inscritos en
el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 146.634 y 84.072, en el mismo orden,
actuando en sus propios nombres, así como también en su carácter de apoderados judiciales
de la CÁMARA DE COMERCIO E INDUSTRIA DEL ESTADO BOLÍVAR, asociación civil
inscrita por ante la Oficina de Registro Público del Municipio Heres de la Circunscripción
Judicial del Estado Bolívar, en fecha 27 de septiembre de 1968, bajo el N.° 51, Tomo 05,
Protocolo Primero, tercer trimestre de ese año; y procediendo el segundo en su carácter de
representante judicial de INVERSIONES TRINIVEN S.A., sociedad mercantil inscrita por ante
el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 1° de
febrero de 2001, bajo el N.° 11, Tomo 16-A, contra los artículos 6, 12, numeral 14; 48, parágrafo
primero; 51, parágrafo único; 117, parágrafo único; e ilegalidad de los artículos 11, 12,
parágrafo primero; 99, parágrafos primero, segundo y tercero; 101, parágrafos primero y
segundo; 102, parágrafos primero y segundo; y 103, parágrafos primero y segundo de la
Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o
de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar, publicada en la Gaceta Municipal
Extraordinaria N.° 0328 del 23 de noviembre de 2009.
1. Se ANULAN los artículos 12.14 y 117 parágrafo único de la Ordenanza de Impuestos sobre
Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio
Heres del Estado Bolívar y los Códigos de Actividades nros. 22-15 y 22-16 del Clasificador de
Actividades Económicas de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar.

2. Se ANULA PARCIALMENTE el artículo 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades

Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del
Estado Bolívar.

3. Se declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad de los artículos 48 parágrafo primero y 51

parágrafo único de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar.

4. SE DEJA SIN EFECTO la medida cautelar acordada mediante sentencia n.° 144 del 26 de
marzo de 2013.

5. SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Oficial del Municipio Heres del Estado
Bolívar y en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de Venezuela, con la siguiente
mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
que declara la nulidad absoluta de los artículos 12.14 y 117 parágrafo único de la Ordenanza
de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole
Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar y los Códigos de Actividades nros. 22-15 y 22-
16 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza sobre Actividades Económicas
de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar,
así como la nulidad parcial del artículo 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades
Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Heres del
Estado Bolívar”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de abril de dos mil catorce (2014).
Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
SALA CONSTITUCIONAL

PONENCIA CONJUNTA

Expediente número 2017-0610

El 30 de mayo de 2017, el abogado EMILIO JOSÉ URBINA MENDOZA, titular de la cédula de

identidad número V-12.856.989 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el número 75.023, actuando en nombre propio, interpuso recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad del Decreto Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017, que establece
“inconstitucionalmente las bases comiciales para la Asamblea Nacional Constituyente, (…)”,
de conformidad con lo establecido en los artículos 335 y 350 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y el 25 cardinal 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia.

El 5 de junio de 2017, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado Arcadio

Delgado Rosales.

Posteriormente, la Sala acordó asumir el asunto como ponencia conjunta de todas las
Magistradas y todos los Magistrados que la componen, quienes con tal carácter suscriben el
presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I

DEL RECURSO DE NULIDAD

El recurrente en su escrito libelar relató como fundamentos de hecho y de derecho lo siguiente:

Que “[e]n fecha 23.05.2017, se publica en Gaceta Oficial (n° 41.156) el Decreto Presidencial
n° 2.878, dictado por el Jefe del Estado venezolano luego de la convocatoria directa y sin que
a través de referéndum consultivo se le solicitara al cuerpo electoral (pueblo) si está de acuerdo
o no con la activación de este delicado mecanismo de transformación radical del Estado,
creación de un nuevo ordenamiento jurídico y la redacción de una nueva Constitución (Art.
347) (…)”.

Que “[e]l Decreto Presidencial, que se impugna, tan igual como el 2.830 de fecha 01.05.2017
también demandado en nulidad por nosotros, repite en sus considerandos graves afirmaciones
de hecho y derecho que esta respetable Sala Constitucional, como cúspide del sistema integral
de justicia debidamente establecido en la Constitución de 1999, no puede dejar pasar por
desapercibido. El ciudadano Presidente afirma, inconstitucionalmente, que: ‘(...) con la
finalidad primordial de garantizar la preservación de la paz del País ante las circunstancias
sociales, políticas y económicas actuales, en las que severas amenazas internas y externas
de factores antidemocráticos y de marcada postura antipatria se ciernen sobre su orden
constitucional, con el supremo compromiso y voluntad de lograr la mayor eficacia política y
calidad revolucionaria de la construcción del socialismo, la refundación de la Nación
venezolana (...)’(SIC). Este primer considerando debe generar en los Magistrados que
conforman esta Sala, mucha suspicacia sobre el verdadero propósito de la Asamblea Nacional
Constituyente convocada el pasado 01.05.2017 (…)”.
Que “(…) el ciudadano Presidente [indica] que es necesaria ‘la refundación de la Nación
venezolana’. Al respecto debemos alertar esta grave afirmación. Según del DRAE (sic),
‘refundación es acción y efecto de refundar’. Esto implica apoyar o re-establecer un nuevo
pacto político societario así como nuevos valores sociales, es decir, si tomamos como
referencia que la Nación venezolana es equivalente al concepto de pueblo, entendido en el
contexto de valores (ethos) y principios republicanos y democráticos; entonces el Presidente
de la República busca con esta ANC (sic) rebasar los límites materiales impuestos por la
Constitución de 1999 en relación a lo que puede hacer una ANC (sic) (Artículo 347) que no es
más que ‘(...) Transformar al Estado, Crear un nuevo Ordenamiento jurídico y Redactar una
Nueva Constitución (...)’. Este argumento se ve reforzado con la mismísima exposición de
motivos de la Constitución de 1999, que por cierto, esta respetable Sala en sentencia reciente
le otorgó valor constitucional. Nos ilustra el constituyente en la citada exposición que la
Asamblea Nacional Constituyente es ‘(...) el instrumento fundamental para garantizar al pueblo
de Venezuela la posibilidad abierta de modificar sustancia/mente el Estado y crear un nuevo
ordenamiento jurídico, creando un nuevo texto constitucional (...)’ (…)”.

Que, “(…) como punto previo, queremos (sic) denunciar que el propio ciudadano Presidente
de la República busca con esta convocatoria y bases comiciales de una hipotética ANC (sic),
REFUNDAR LA NACIÓN, siendo esto abiertamente inconstitucional. Por tanto, esta ANC (sic)
se enmarca dentro del concepto de FRAUDE CONSTITUCIONAL, tal y como lo determinó esta
propia Sala en sentencia de fecha 25.01.2006 (…)”.

Que “[e]n el decreto presidencial impugnado, se observa como (sic) TEXTUALMENTE el

ciudadano Presidente llama a desconocer la propia Constitución de 1999, pues, como fue
indicado ut supra, el artículo 347 impone el límite al trabajo de la ANC (sic), que se dirige a la
refundación del ESTADO no de la NACIÓN (…)”.

Que “[e]sta denuncia se refuerza con la confesión presidencial que textualmente requiere de
una ANC (sic) para construir el ‘socialismo’. Al respecto, debemos enfatizar que en ninguna de
las manifestaciones histórico-político (sic) de Venezuela, se ha abrazado el socialismo como
modelo ideológico para organizar al Estado y a la economía venezolana. En la reforma
constitucional de 2007, rechazada por el pueblo venezolano en el referéndum celebrado el
02.12.2007, se barajó esta posibilidad de introducir el modelo socialista (…)”.

Que “[e]ste artículo de la reforma FUE RECHAZADO EN REFERENDUM de 2007, y por eso,
nos extraña que el Decreto Presidencial indique que busca concretar una ANC (sic) para la
construcción del socialismo. Debemos indicar que esta Sala, en sentencia reciente, ha
expresado que los mecanismos constitucionales vigentes fundamentan instrumentos también
extraordinarios para hacerle frente a cualquier contingencia que sufra la República (…)”.

Que “(…) proponer una ANC (sic) para introducir el socialismo, implica un Flagrante Fraude
Constitucional según se ha precisado el concepto por los precedentes establecidos por esta
respetable Sala. Y así debe declararlo (…)”.

Que “(…) impugnamos (sic) el Decreto Presidencial en razón [de que]:

1.- El contenido del mismo se encuentra en franca contradicción con el texto constitucional de
1999, en específico, el artículo 4,

2.- El mismo colide con las propias interpretaciones que sobre la materia de la Asamblea
Nacional Constituyente y el carácter universal del sufragio, ha fijado en sus sentencias esta
respetable Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, violentándose el artículo 335
constitucional (…)”.

Indicó que el Decreto Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017, incurre en el
“1.- Vicio de desconocimiento del modelo federal venezolano y atentado al principio de la
soberanía popular prevista en el principio de proporcionalidad poblacional, desconocido por el
decreto presidencial n° 2.878 que fija inconstitucionales bases comiciales para la convocatoria
de la ANC (sic), sólo reservadas al pueblo soberano en su carácter constituyente”.

Que “(…) existe una evidente contradicción entre las regulaciones que la Constitución
Bolivariana de 1999, normas de carácter constitucional sobre la ANC (sic) (Vgr. Bases
Comiciales) y principios constitucionales de participación y representación ciudadana en
órganos colegiados; frente a las Bases Comiciales inconsultas publicadas en la Gaceta Oficial
n° 41.156 de fecha 23.05.2017 (…)”.

Que “[c]uando el ciudadano Presidente Nicolás Maduro publica unas supuestas bases
comiciales revestidas de un Decreto Presidencial (n° 2.878), éste último NO ADQUIERE rango
constitucional por cuanto para que pueda suplir una laguna de la Constitución requeriría ser
sometido a CONSULTA NACIONAL (referéndum consultivo), que a diferencia de 1999, ahora
éste tipo de consultas sí se encuentran regulados y fundamentados en el artículo 71 del texto
constitucional vigente que indica que ‘(...) Las materias de especial trascendencia nacional
podrán ser sometidas a referendo consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la
República en Consejo de Ministros; por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el
voto de la mayoría de sus integrantes; o a solicitud de un número no menor del diez por ciento
de los electores y electoras inscritos en el Registro Civil y Electoral (…)’ (…)”.

Que “(…) el Decreto n° 2.878 que se impugna en el presente recurso, NO GOZA DE

JERARQUÍA CONSTITUCIONAL sino que mantiene su configuración como acto de gobierno
en ejecución directa de la Constitución de 1999. En materia de bases comiciales
constituyentes, el Ejecutivo Nacional puede proponer un proyecto de las mismas, como de
suyo, el entonces Presidente Chávez consumó mediante la consignación al CNE (sic) de las
propuestas para las Bases de la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha
09.03.1999, para que posteriormente, el CNE (sic) las consulte al cuerpo electoral venezolano
(…)”.
Que “[s]i bien es cierto, el pasado 23.05.2017 en acto público el Presidente Nicolás Maduro
consignó su proyecto de bases comiciales al CNE (sic), éste último NO HA ORDENADO LA
CELEBRACIÓN DEL REFERÉNDUM CONSULTIVO para aprobarlas o negarlas ante el
pueblo venezolano. Este paso ha sido obviado, [con] lo cual, debe forzosamente concluirse
que el Ciudadano Presidente en el citado Decreto 2.878 usurpa funciones constituyentes que
sólo pueden ser aprobadas por el pueblo mediante consulta popular de conformidad con el
artículo 71 de la Constitución. Así, y siguiendo entonces el criterio asumido por esta Sala
Constitucional desde hace 17 años, las únicas bases comiciales de rango constitucional, hasta
el momento válidas, son las aprobadas por la mayoría del pueblo venezolano en el referéndum
consultivo del 25 de abril de 1999 (…)”.

Que “[p]or ello, denunciamos, que el Presidente de la República en el Decreto que se somete
al presente recurso de nulidad, está viciado de inconstitucional al pretender usurpar las
funciones constituyentes que sólo están atribuidas al Pueblo venezolano de conformidad con
los artículos 5 y 347 de la Constitución de 1999 (…)”.

Que “(…) con la base comicial territorial propuesta e inconsulta popularmente por el Presidente
Maduro, el Decreto n° 2.878 viola un corolario dogmático en toda democracia participativa,
como es que el número de representantes del pueblo deben necesariamente reflejar el índice
poblacional del territorio o circunscripción. En las bases comiciales de 1999, debidamente
consultadas al cuerpo electoral, sí se reflejó el principio de la representación poblacional, a
pesar [de] que en la Constitución de 1961 sí estaba contemplado el principio de representación
territorial a través del Senado o Cámara Alta, ésta última, representación uniforme e igualitaria
de las entidades federales (…)”.

Que “(…) si bien es cierto el artículo 16 de la Constitución indica que el territorio se organiza
en Municipios, esto no fundamenta que se determine unas elecciones para la Asamblea
Nacional Constituyente en clave municipal. Además, al primar la base territorial por la
poblacional, tendremos unas gravísimas distorsiones como en efecto introduce la base
comicial tercera. En algunas entidades federales la población se encontrará sobre-
representada, como en otras, sub-representadas. Por ejemplo, el estado Zulia escogerá 22
constituyentes con una base electoral de 2.404.025, mientras que el estado Trujillo, con
apenas 523.353 electores también elegirá 22 constituyentistas. En este caso, Trujillo estará
Sobre-representado en la ANC (sic), mientras que el Zulia Sub-representado. Otro ejemplo
que merece la atención de esta Sala Constitucional, tiene que ver con los constituyentes
electos por el Distrito Capital. La base los fija en 7 con una población electoral de 1.638.456,
mientras que Cojedes, con apenas 236.616 sufragantes escogerá 10 constituyentes; es decir,
3 adicionales que el Municipio Libertador de Caracas cuando éste último posea (sic) 1.400.000
votantes más que Cojedes (…)”.

Que “[e]ntonces, ¿cómo el Decreto Presidencial n° 2.878 fundamenta constitucionalmente

estas distorsiones?”

Que “(…) debemos tomar como referencia que somos Estado Federal. Esto no es un mero
enunciado que puede dejarse a un lado y por ende ser desconocido por los órganos del Poder
Público Nacional. El Decreto n° 2.878 impugnado en este recurso, menoscaba y minimiza no
sólo el sagrado principio de representación proporcional poblacional, sino el esquema federal
venezolano, éste último, interpretado por la Sala Constitucional (…)”.

Que “[l]a base comicial resalta exclusivamente el número de municipios que posee cada
entidad federal, obviando las asimetrías que pudieran materializarse en casos extremos como
el estado Táchira, que está conformado por 29 municipios. Al contrario, Lara tiene 9 municipios
con un territorio de mayor extensión al Táchira. Aunado a esta evidente diferencia, debemos
sumar que las bases comiciales chocan directamente con el dogma federal previsto en el
artículo 159 constitucional (…)”.

Que “[s]egún las bases comiciales municipalizadas, habría que cuestionarnos si el ejemplo
comparado del número de municipios del Táchira frente al estado Lara, tomados como
referente para la elección del número de constituyentes, respetan el principio igualitario de las
entidades federales vigente (…)”.
Concluyó en este punto que “(…) resulta usurpador a la voluntad popular, por quebrantar el
principio de proporcionalidad poblacional, la base comicial tercera expuesta en el Decreto
Presidencial n° 2.878 de fecha 23.05.2017, y así debe declararlo esta Sala (…)”.

Por otra parte, señaló que el referido Decreto está incurso en el “2.- Vicio de desfiguración del
principio constitucional de la universalidad del sufragio al contemplar la representación
sectorial”.

Que “[e]l segundo vicio presente en el Decreto impugnado lo encontramos en las bases
comiciales (…)”.

Que “[l]a base contempla una contradicción tanto a nivel terminológico como a nivel semántico.
Primeramente, indica que la elección de los hipotéticos constituyentistas serán (sic) en ámbitos
sectoriales y territoriales, pero, mediante voto universal, directo y secreto. Sobre la base
territorial no hay problema, ya que la historia constitucional desde 1947, contempla la
representación universal por circunscripciones territoriales como en efecto lo hizo el
Constituyente de 1999 al cristalizar el artículo 186 vigente (…)”.

Que “[e]l problema de constitucionalidad radica en lo que se ha bautizado como elección por
«ámbitos sectoriales». En Venezuela, el único sector reconocido constitucionalmente son los
pueblos indígenas (Art. 186), ya que, aceptar que la elección se realice a través de estamentos
corporativos de la sociedad (Vgr. estudiantes, mujeres, artesanos, intelectuales, etc.)
IMPLICARÍA LA RE-INTRODUCCIÓN DEL DENOMINADO SUFRAGIO CENSITARIO, que
estuvo presente en nuestras Constituciones del siglo XIX hasta inclusive el texto de 1945,
violándose flagrantemente el principio universal de igualdad del elector o sufragio activo (…)”.

Que “[l]a Constitución de 1999 en su artículo 63 determina el carácter constitucional del

conocido "sufragio de base universal", es decir, que se entiende el voto como una expresión
unitaria del venezolano que se expresa en comicios libres, directos y secretos. En pocas
palabras la universalidad del sufragio implica que no exista discriminación al momento de
participar en los asuntos públicos, o bien, que el voto no sea expresión de grupo, clase, ámbito
societario y otra forma de segmentación poblacional. Por ello, cuando el Decreto Presidencial
impugnado CATEGÓRICAMENTE AFIRMA QUE SE ORGANIZARÁ UNA CONSTITUYENTE
ATENDIENDO ÁMBITOS «SECTORIALES» está violentando el carácter universal que
históricamente se ha adquirido como derecho desde 1947 (…)”.

Que “[l]a base Comicial introduce un cociente que ni existe en la Constitución de 1999 ni en la
legislación electoral vigente. Debe esta Sala pronunciarse sobre cuál es el fundamento que
inconstitucionalmente el Decreto n° 2.878 asumió para crear de la nada un cociente de 83.000
electores sectoriales por cada constituyente de esta categoría (…)”.

Solicitó, de conformidad con lo previsto en el artículo 130 de la Ley Orgánica del

Tribunal Supremo de Justicia, que se acuerde medida cautelar con base en lo siguiente:

Que “[e]n cuanto a la presunción de buen derecho, que fundamenta la presente demanda y
solicitud de medida cautelare (sic), debemos apuntar lo siguiente. Primero, no se requiere de
un estudio pormenorizado de la constitucionalidad para evidenciar el EVIDENTE PELIGRO
que implica FUNDAMENTAR LA ELECCIÓN DE UNA ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE con bases comiciales que son directa y en franca oposición a la
Constitución de 1999. Además, estas supuestas bases comiciales NO HAN SIDO
CONSULTADAS en referéndum popular para que así asuman el carácter de norma
constitucional, situación opuesta a la consulta de las bases comiciales para la Constitución de
1999. Por otra parte, el texto del Decreto impugnado abiertamente SEÑALA QUE VAN A
REFUNDAR LA NACIÓN, cuando una ANC (sic) no tiene esa función sino para precisar un
nuevo Estado, un nuevo ordenamiento jurídico y una nueva Constitución. Segundo, no puede,
bajo ningún ámbito, consentirse que el llamamiento de una Asamblea Nacional Constituyente
responda a integrantes que sean elegidos en «ÁMBITOS SECTORIALES», éstos últimos, no
contemplados en nuestra Constitución de 1999 salvo el caso de la representación indígena por
la peculiaridad sensible de este sector poblacional originario. La representación sectorial
cercena el principio del sufragio universal, pudiendo correrse el peligro [de] que la
conformación de la ANC (sic) responda a criterios de casta, estamento o grupos sectorizados
de la sociedad para nada representativos (…)”.

Que “[e]l segundo supuesto exigido para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada, está
referido al peligro de ser ilusoria la sentencia definitiva si no se decretan las respectivas
providencias una de las preocupaciones que hemos manifestado a lo largo del presente
escrito, tiene que ver con un hecho comunicacional como una especie de hecho notorio según
criterios de esta sala (sic), y es el relativo al reciente pronunciamiento de la rectora del Consejo
Nacional Electoral, Tibisay Lucena, en declaraciones ofrecidas en cadena nacional en fecha
28.05.20í7, reflejadas en la página web del máximo ente comicial del país (…)”.

Que el llamamiento formulado por el Consejo Nacional Electoral, “indica que el próximo 31 de
mayo hasta el 1 de junio, SE INICIA EL PROCESO DE INSCRIPCIÓN DE ASPIRANTES PARA
PARTICIPAR EN LAS ELECCIONES DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. La
no suspensión de los efectos del decreto n° 2.878, conllevaría prácticamente a la consumación
de lo que debe evitarse, pues, al ser inconstitucionales las bases comiciales por su no
aprobación en referéndum consultivo; se estaría produciendo las inscripciones y el resto de
pasos lógicos de todo proceso electoral. Sin la suspensión de efectos, se haría nugatorio el
presente recurso de nulidad, pues al consumarse las elecciones territoriales y sectoriales de
la ANC (sic), no pudiera posteriormente en la sentencia definitiva declararlo con lugar (…)”.

Que “[a]l estar próximo el inicio del proceso de inscripción de aspirantes (31.05 y 01.06.2017),
una vez consumado ello, se pudieran generar ciertas expectativas en quienes logren
inscribirse. Además, por lo rápido del proceso, pudiera darse situación de ciudadanos que
aspiran participar en las citadas elecciones, pero, que por lo perentorio de los lapsos, NO
PUEDA ejercer su derecho a inscripción (…)” (resaltado, mayúsculas y subrayado del escrito
libelar).

Finalmente, solicitó de la Sala que (i) admita el presente recurso de nulidad por razones
de inconstitucionalidad del Decreto Presidencial N° 2.878 publicado en Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017; (ii) otorgue la
medida cautelar de suspensión de los efectos del referido Decreto Presidencial, mientras se
sustancia el procedimiento de nulidad y (iii) lo declare con lugar.

II

DE LA COMPETENCIA

En el caso de autos, se solicita la nulidad por razones de inconstitucionalidad del Decreto

Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
número 41.156 del 23 de mayo de 2017, razón por la cual, de conformidad con las previsiones
contenidas en los artículos 334 y 336, cardinal 3 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y el artículo 25, cardinal 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
esta Sala resulta competente para conocer del presente recurso. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD
Esta Sala procede a conocer de la admisión de la pretensión de nulidad y, a tal efecto, observa
lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual
dispone lo siguiente:

“Artículo 133. Se declarará la inadmisión de la demanda:

1. Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos

procedimientos sean incompatibles.

2. Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es

admisible.

3. Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la

demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

4. Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

5. Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

6. Cuando haya falta de legitimación pasiva”.

De esta manera, una vez revisadas, como lo han sido, las causales de inadmisibilidad previstas
en la norma transcrita, esta Sala advierte de su estudio preliminar que el recurso de nulidad
interpuesto no se subsume en ninguna de las referidas causales y, en consecuencia, esta Sala
admite el presente recurso. Así se declara.
IV

DE LA URGENCIA DEL CASO

Con fundamento en los precedentes jurisprudenciales contenidos en sentencias números

891/2002, 92/2004 y 125/2004, considerando, por una parte, que el presente asunto es de
mero derecho, en tanto no requiere la evacuación de prueba alguna al estar centrado en la
obtención de un pronunciamiento interpretativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo
7 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión supletoria del artículo 98 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con el encabezamiento del
artículo 145 eiusdem, la Sala estima pertinente entrar a decidir sin más trámites el presente
asunto. Así se decide.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad va dirigido a impugnar el

Decreto Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017, que establece las Bases Comiciales para
la Asamblea Nacional Constituyente, convocada según el Decreto número 2.830 del 1 de mayo
de 2017, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.295,
Extraordinario de la misma fecha.
 Esta Sala, previamente, advierte que mediante fallo N° 378 del 31 de mayo de 2017,
resolvió un recurso de interpretación de los artículos 347 y 348 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, en la que se estableció lo siguiente:

“(...omissis...)

Con base en este fallo, el Presidente de la República convocó, mediante Decreto N° 3 del 2
de febrero de 1999, el referéndum para que el pueblo se pronunciase sobre la convocatoria de
una Asamblea Nacional Constituyente. Asimismo, el 10 de marzo del mismo año, el
convocante publicó la propuesta que fijó las Bases de la Convocatoria de la Asamblea Nacional
Constituyente, a fin de que fueran sometidas a la aprobación del pueblo en el referéndum
convocado por el Consejo Nacional Electoral para el 25 de abril de 1999.

Dichas bases fueron modificadas mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 18
de marzo de 1999 y su aclaratoria del 23 de marzo del mismo año, así como según fallo del
13 de abril de 1999.

Ahora bien, de lo expuesto se evidencia que el proceso constituyente que dio a luz la vigente
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se inició mediante la convocatoria, por
parte del Jefe de Estado, de un referéndum consultivo para que el pueblo se pronunciase sobre
la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, en cuya oportunidad, el convocante
propuso las bases para la elección de los integrantes del cuerpo encargado de la elaboración
del nuevo texto fundamental.

Tales circunstancias iniciales se debieron a la ausencia en la Carta de 1961 de mención alguna

de esta modalidad de revisión constitucional (sensu lato), lo que hizo necesaria la debida
consulta interpretativa ante la antigua Corte Suprema de Justicia.

La situación constitucional actual es totalmente diferente. En efecto, como consecuencia del

proceso de producción constituyente originaria, se estableció en el Título IX de la Carta de
1999, tres modalidades de ‘revisión’ constitucional: la enmienda, la reforma y la Asamblea
Nacional Constituyente. Esta última se integra, por primera vez en la historia constitucional de
Venezuela, con ciertas características que es preciso señalar, a los efectos de resolver las
dudas planteadas en el recurso de interpretación de autos:
En primer lugar, no hay previsión alguna sobre un referéndum acerca de la iniciativa de
convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Por otra parte, al consultar el contenido
de la sesión 41 del 9 de noviembre de 1999, en el Diario de la Constituyente, esta Sala observó
que en el desarrollo del debate correspondiente, la propuesta del Constituyente Manuel
Quijada de que el pueblo pudiera convocar a la Asamblea Constituyente mediante un
referéndum, fue negada.

Esta ausencia de previsión es, además, común a las otras modalidades de modificación
constitucional, como lo son la Enmienda (Capítulo I) y la Reforma Constitucional (Capítulo II),
ambas contenidas en el Título IX de la Carta Magna.

Ahora bien, ciertamente el artículo 71 eiusdem contempla la posibilidad opcional o facultativa

de convocar a referendo consultivo las ‘materias de especial trascendencia nacional’; sin
embargo, existen circunstancias objetivas sobrevenidas que ambientan el proceso de
instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, como es la aguda situación de la crisis
política actualmente enfrentada y que ha provocado el decreto de un estado de excepción no
concluido aun, que ha motivado la toma de decisiones genéricas, expeditas y de profundidad
constitucional, dentro de la cuales, por iniciativa del Presidente de la República se ha resuelto
iniciar la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, que pueda en condiciones
pacíficas poner de acuerdo al país en un nuevo Contrato Social, sin hacer uso en esta
oportunidad, por tales circunstancias, de lo previsto en el citado artículo 71.

Efectivamente, una de las razones fundamentales de que se hiciese necesario convocar un

referéndum consultivo bajo la vigencia del texto constitucional de 1961, es que en el mismo no
estaba contenida esta modalidad de revisión constitucional (sensu lato).

Por el contrario, la Carta de 1999 la contempla expresamente, aunque para conservar su

característica de poder constituyente originario (y no constituyente derivado - enmienda y
reforma - o constituido), solo se precisa la iniciativa para su convocatoria, la prohibición de que
los poderes constituidos puedan impedir u objetar las decisiones constituyentes (art. 349) y el
límite al producto de sus actuaciones o deliberaciones: el carácter republicano del Estado, la
independencia (soberanía), la paz, la libertad, el mantenimiento de los valores, principios y
garantías democráticas, y la progresividad de los derechos humanos (art. 350).

Ello, porque si hubiera sido regulado constitucionalmente el proceso de formación del texto
fundamental y la actuación del cuerpo constituyente, se habrían creado límites que
desnaturalizarían su carácter de poder constituyente originario y, en principio, ilimitado.
En conclusión, en el debate constituyente prevaleció la tesis de acuerdo con la cual la
Constitución no puede limitar la Asamblea Constituyente, pues, al ser ésta la expresión directa
de la soberanía popular, no admitía limitaciones.

En lo que atañe concretamente al artículo 347 constitucional, se advierte claramente el

principio de la soberanía popular plasmado en el artículo 5 de los Principios Fundamentales
(Título I) de la misma Constitución. En efecto, esta disposición, en su encabezamiento, pauta
que la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la
forma prevista en esta Constitución y en la ley e, indirectamente, mediante el sufragio, por los
órganos que ejercen el Poder Público.

Eso significa que el titular (o depositario) de la soberanía es el pueblo de la República

Bolivariana de Venezuela; pero en lo que concierne a su ejercicio (de la soberanía) es
necesario distinguir el ejercicio directo (democracia directa), que en nuestro ordenamiento
jurídico se manifiesta en los medios de participación y protagonismo contenidos en el artículo
70 de la Constitución y que fueron desarrollados fundamentalmente mediante las leyes del
Poder Popular (como la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley Orgánica de Planificación
Pública y Popular, la Ley Orgánica de Comunas, la Ley Orgánica de Contraloría Social, la Ley
Orgánica del Sistema Económico Comunal, la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, la
Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de
la Justicia de Paz Comunal, la Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias,
Servicios y otras atribuciones; entre otras normas).

En estos casos, el pueblo es titular de la soberanía y la ejerce directamente a través del poder
popular. En tal sentido, el poder popular encarna la democracia directa y sería contradictorio
pretender que sus ‘expresiones’ sean elegidas como si se tratara de una ‘representación’ del
cuerpo electoral.

La segunda modalidad de ejercicio de la soberanía es la indirecta, a través de los órganos que

ejercen el Poder Público.

Uno de los rangos fundamentales distintivos que hacen de la Carta de 1999 una Constitución
Social de nuevo tipo, es la opción por la democracia participativa y protagónica. En efecto, la
Constitución de 1961 proclamaba en su artículo 3 que ‘El gobierno de la República de
Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo’. Esta
disposición se complementaba con el artículo 4, que a la letra decía: ‘La soberanía reside en
el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público’.
Sólo el artículo 246 eiusdem contempla-ba en su ordinal 4° la previsión de un referéndum
ratificatorio en caso de reforma general de la Constitución.

Ello significa que en el texto de 1961 había una clara escisión en-tre la titularidad de la
soberanía (principio de soberanía popular) y su ejercicio (órganos del Poder Público). Se trata
pues de una de-mocracia representativa extrema o pura, al mejor estilo liberal, sin mecanismos
de democracia directa.

La Constitución de 1999 consagra el principio de la soberanía po-pular con las consecuencias

políticas aludidas por Rousseau: el mandato imperativo (revocatoria del mandato -arts. 6 y 72-
y rendición de cuentas -arts. 6 y 66). Es decir, en la nueva Carta el pueblo no solo es titular de
la soberanía sino que, además, puede ejercerlo directamente a través de los medios de
participación contenidos en el artículo 70 eiusdem y las modalidades ‘referendarias’
contempladas en los artículos 71, 72, 73 y 74 eiusdem.

Estamos así en presencia de la democracia participativa y protagónica, respaldo político del

Estado democrático y social de derecho y de justicia (artículo 2 constitucional).

La democracia participativa se manifiesta en las distintas modalida-des referendarias

(referéndum consultivo, revocatorio, aprobatorio y abrogatorio) y en el poder popular, que no
es más que la concreción del ejercicio directo de la soberanía (artículo 5 constitu-cional).
Democracia participativa es democracia directa y sus expre-siones son medios de participación
y protagonismo del pueblo, no una representación del cuerpo electoral (democracia
representativa).

Claro está, lo expuesto no significa que el modelo de democracia par-ticipativa excluye la

representación. Ello implicaría la desaparición del Estado-aparato, que es imprescindible para
la gestión diaria de los asuntos públicos. Como refiere Enrique Dussel, la democracia
participativa y la representativa no son términos antitéticos o contradictorios: ‘Deben ser
articulados dialécticamente, de manera que un término enriquezca al otro y se definan
mutuamente’.

(...omissis...)
Ahora bien, la representación que, como advertimos, fue la regla en la Constitución de 1961,
no deja de ser democrática y junto con los medios directos de ejercicio de la soberanía que
ofrece la Constitución de 1999, constituyen los rasgos característicos del modelo constitucional
venezolano.

El artículo 347, cuya interpretación se solicita, debemos necesariamente articularlo con el

artículo 348, ambos del texto constitucional. En efecto, el pueblo de Venezuela es el
depositario del poder constituyente originario y, en tal condición, y como titular de la soberanía,
le corresponde la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente. Pero la iniciativa para
convocarla le corresponde, por regla general, a los órganos del Poder Público (el Presidente o
Presidenta de la República en Consejo de Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo
de las dos terceras partes de sus integrantes; y los Concejos Municipales en cabildos,
mediante el voto de las dos terceras partes de los mismos) quienes ejercen indirectamente y
por vía de representación la soberanía popular. La única excepción de iniciativa popular de
convocatoria es la del quince por ciento de los electores inscritos y electoras inscritas en el
Registro Civil y Electoral.

De tal manera que, el artículo 347 define en quien reside el poder constituyente originario: en
el pueblo como titular de la soberanía. Pero el artículo 348 precisa que la iniciativa para ejercer
la convocatoria constituyente le corresponde, entre otros, al ‘Presidente o Presidenta de la
República en Consejo de Ministros’, órgano del Poder Ejecutivo, quien actúa en ejercicio de la
soberanía popular.

En los términos expuestos anteriormente, la Sala considera que no es necesario ni

constitucionalmente obligante, un referéndum consultivo previo para la convocatoria de una
Asamblea Nacional Constituyente, porque ello no está expresamente contemplado en ninguna
de las disposiciones del Capítulo III del Título IX (...)”.

Una vez señalado el contenido del fallo antes mencionado, pasa esta Sala a resolver lo
referente al recurso de nulidad.
De la presunta nulidad por razones de inconstitucionalidad del Decreto N° 2.878 de fecha 23
de mayo de 2017, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
número 41.156 de la misma fecha, que propuso las bases comiciales territoriales y sectoriales
sobre las cuales se llevará a cabo la convocatoria, conformación y funcionamiento de la
Asamblea Nacional Constituyente.

En primer término, esta Sala precisa advertir que el Decreto N° 2.878 impugnado, fue
parcialmente modificado por iniciativa del convocante, mediante el Decreto N° 2.889 de fecha
4 de junio de 2017, publicado en Gaceta Oficial N° 41.165 de fecha 5 de junio de 2017.
Asimismo, el Consejo Nacional Electoral en sesión celebrada el día 7 de junio de 2017,
examinó íntegramente las bases comiciales contenidas en la propuesta presentada por el
Ejecutivo Nacional para la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y acordó
reformarlas parcialmente.

De tal manera, en cumplimiento de sus atribuciones, le dio su conformidad normativa y

estableció, mediante Resolución N° 170607-118, de fecha 7 de junio de 2017, las “Bases
Comiciales para la Asamblea Nacional Constituyente”.

Ahora bien, del escrito consignado por el accionante, podemos resaltar como presuntas
razones de inconstitucionalidad del identificado acto dictado por el Presidente de la República
en Consejo de Ministros, “en ejecución directa e inmediata” de la Constitución:

a) Que en el primer Considerando del Decreto N° 2.878, se le asignan a la Asamblea

Nacional Constituyente, atribuciones que exceden el artículo 347 de la Constitución de 1999,
al proponer la construcción del socialismo y la refundación de la Nación venezolana.

b) El Decreto Presidencial se encuentra en contradicción con el artículo 4 de la Constitución

y colide con el carácter universal del sufragio.
c) Que se desconoce el modelo federal venezolano y se atenta contra el principio de la
soberanía popular, prevista en el principio de proporcionalidad poblacional.

d) La falta de consulta popular de las Bases Comiciales, por oposición a la consulta por vía
“referendaria” de las mismas en el proceso constituyente de 1999.

e) Usurpación de la soberanía popular por la soberanía territorial, al contemplar las bases

comiciales inconstitucionales que los constituyentes territoriales representarán a los municipios
y no a los ciudadanos.

f) Desconocimiento del principio de organización comicial en representación proporcional a

la población en base federal y su sustitución por representación territorial municipal.

g) Vicios de desfiguración del principio constitucional de la universabilidad del sufragio al

contemplar la representación sectorial.

Examinemos sucintamente los vicios denunciados:

a) En relación con el Primer Considerando del Decreto N° 2.878, esta Sala debe advertir
que si bien los considerandos pueden servir como base axiológica de un acto normalmente de
naturaleza administrativa o de una declaración de principios, no forma parte del texto de tal
acto. La parte normativa y vinculante del acto en cuestión está en el propio Decreto o en la
Resolución.

Al no tener un contenido normativo y referir a razones precedentes al acto, usualmente tienen

un valor relevante cuando invocan la potestad competencial, no conteniendo en absoluto
propuestas vinculantes para el órgano encargado de la elaboración del nuevo texto
fundamental.
Por otra parte, cuando se hace referencia a la Nación venezolana, estamos enmarcados dentro
de la teoría clásica francesa que asimila el Estado a la Nación. Como nos refiere el Dr.
Humberto J. LA ROCHE en su texto de Derecho Constitucional (Tomo I. Parte General.
Valencia. Vadell Hermanos Editores. 1999; pág. 277), en apoyo de esta posición, expone que
Carré de Malberg decía que “el principio de la soberanía nacional no puede ser a la vez un
atributo del Estado y de la Nación, y que la Nación no puede ser soberana al mismo tiempo
que el Estado, sino con la condición de que formen una sola y única persona”. En definitiva, la
Nación es un concepto esencialmente sociológico: no existe jurídicamente y no es sujeto de
derecho, ni titular de la soberanía, sino en la medida en que se encuentra organizada por el
estatuto estatal. Como dice LA ROCHE, “la Nación no es la substancia del régimen estatal sino
su destinatario” (idem).

Si no se realiza esta asimilación, no existirían en el mundo Estados compuestos (federales,

confederados) ni unitarios “multinacionales”, como China.

En todo caso, menciones como la impugnada en un “Considerando”, son irrelevantes a los

efectos de examinar la constitucionalidad del acto (decreto), salvo si se tratara del fundamento
constitucional de su competencia; así se decide.

b) En relación con la segunda denuncia, no advierte la Sala violación alguna del contenido
del artículo 4 del Título I de la Constitución vigente. Dicha disposición ratifica el carácter federal
descentralizado de la República Bolivariana de Venezuela, “en los términos consagrados en
esta Constitución”.

Se sabe que el régimen federal venezolano tiene rasgos particulares que lo alejan de un Estado
Federal clásico. Por ejemplo, desde 1945 el Poder Judicial es nacional (no estadal) y en la
Carta de 1999 se eliminó el Senado, como Cámara representante de los estados como
entidades federativas. Por otra parte, no se advierte en este artículo referencia alguna al
carácter universal del sufragio. Así se declara.

c) Esta Sala, insiste, no observa del Decreto impugnado una violación al modelo federal
venezolano. De los argumentos desarrollados como fundamento de esta denuncia de
violación, el recurrente propone asumir el itinerario electoral previsto en la Ley Orgánica de
Procesos Electorales para las elecciones de los cuerpos colegiados.
Obviamente, la conformación de un cuerpo o convención constituyente es diferente, por sus
propios objetivos, a la elección e integración de un concejo municipal, un consejo legislativo
estadal o la Asamblea Nacional.

Las normas que regulan la materia están contenidas en las Bases Comiciales que corresponde
presentarlas al convocante. El Constituyente sólo hizo referencia en el Capítulo III del Título
IX, a la titularidad del poder constituyente originario: el pueblo de Venezuela (artículo 347); y a
los funcionarios y ciudadanos que pueden ejercer la iniciativa de convocatoria en ejercicio de
dicha soberanía (artículo 348). Si bien no hay referencia alguna a la Bases Comiciales en el
articulado del Capítulo III, en la Constituyente de 1999 tal carga le correspondió al Convocante
y fue objeto de recursos jurisdiccionales y del control del Consejo Nacional Electoral, lo cual
se ha dado en similares términos en la presente oportunidad. Así se decide.

d) En cuanto a la falta de consulta popular de las Bases Comiciales de 2017, la Sala ratifica
lo decido en relación con el recurso de interpretación de los artículos 347 y 348
constitucionales, en su decisión 378/2017, por lo cual resulta inoficiosa pronunciarse de nuevo
sobre este punto. Así se declara.

e) En lo referente a la presunta usurpación de la soberanía popular por la soberanía

territorial, en vista de que los constituyentes territoriales representarán a municipios y no a
ciudadanos; es preciso una vez más hablar de la naturaleza de este proceso constituyente y a
los principios que caracterizan al Estado democrático y social de derecho y de justicia.

El artículo 5 de la Constitución vigente establece que la titularidad de la soberanía reside en el

pueblo. Pero hay dos modalidades para su ejercicio: la democracia directa (ejercicio directo de
la soberanía en la forma prevista en esta Constitución y en la ley); y la democracia indirecta,
que es ejercida mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.

La democracia directa se ejerce mediante los medios de participación y protagonismo del

pueblo en ejercicio de su soberanía. Estos medios se mencionan en el artículo 70
constitucional y la “ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los
medios de participación previstos en este artículo”. Múltiples son las modalidades de
democracia directa que el Constituyente previó expresamente (como los referendos) y otros
han sido desarrollados en las leyes del Poder Popular. Aunque los mecanismos de ejercicio
directo de la soberanía no exigen en principio el mecanismo del sufragio, en algunos casos es
necesario utilizar los comicios, normalmente universales, directos y secretos, en virtud del
carácter masivo de algunas comunidades. Lo que sí es imprescindible advertir es que en la
democracia directa, que implica la organización de grupos humanos según su especialidad
laboral, profesional, su condición social, la necesidad de su especifidad étnica o cultural o la
especial protección que requiere una discapacidad física, motora o etaria; hace que el
convocante pueda y/o deba resaltar tales circunstancias para que su participación y sus
derechos no se “pierdan” en la masa.

En la Constitución de 1999 el único artículo que garantiza la democracia no es el 63. En efecto,

el artículo 63 garantiza en primer término la personalización del sufragio; y si bien el de
representación proporcional es también reconocido, no podemos olvidar que estamos en
presencia de un Estado federal particular que, al haber eliminado el Senado, ha instrumentado
mecanismos para así asegurar en lo posible la igualdad de las entidades territoriales al margen
del elemento cuantitativo de la población. Por ejemplo, el artículo 168 constitucional pauta que
“cada entidad federal elegirá, además, tres diputados o diputadas”.

Estos tres (3) diputados no tienen que ver con la base poblacional, es decir, que le
corresponden tanto al Zulia o Miranda, como a Amazonas o Delta Amacuro.

Quiere significar la Sala, que de las Bases Comiciales se evidencia un mecanismo eleccionario
particular que pretende una integración de la Asamblea Nacional Constituyente que respeta el
artículo 62, base de la democracia participativa y protagónica; que contemple la
personalización del sufragio, uno de los pilares de nuestra soberanía electoral, pero además,
que garantice una adecuada representación territorial, a los fines de incorporar efectivamente
a cada uno de los municipios que integran la República, en atención a su condición de “unidad
política primaria de la organización nacional” (artículo 168 eiusdem).

Ningún sistema electoral es puro, siempre es mixto y el propuesto, que no está obligado a
seguir a la Ley Orgánica de Procesos Electorales, es una modalidad que busca la
personalización del sufragio y la representación nacional, a través de la unidad política
fundamental: el municipio. Asimismo, la representación sectorial está en la base de la
democracia directa, contemplada en la Constitución y desarrollada por el legislador (ver
sentencia n° 355 del 16 de mayo de 2017). Así se declara.
f) El convocante de la Constituyente tiene la libertad de proponer las “Bases Comiciales”,
en atención a lo expuesto supra y al principio del paralelismo de las formas (en lo que respecta
al proceso constituyente de 1999). En esta etapa inicial, antes de la elección de los
constituyentistas, dos poderes constituidos examinan desde su competencia la iniciativa y sus
bases comiciales: el Poder Electoral y el Poder Judicial. En este examen deben tenerse como
guía los límites contenidos en el artículo 350 de la Constitución: No hay evidencia alguna de
violación de los mismos y la configuración de las bases comiciales sólo debe respetar las
garantías democráticas, que se aseguran, entre otros, con el respeto del principio de la
personalización del sufragio; la adecuada representación territorial, para que todos los
municipios tengan voz y voto y el resultado de la Asamblea no implique la imposición de unos
pocos estados cuantitativamente mayoritarios; la participación de sectores representativos de
los cuerpos sociales que hagan realidad la democracia directa y los medios de participación y
protagonismo del pueblo y de sus integrantes individuales (participación territorial) y
comunitarios (participación sectorial).

El principio de representación proporcional, eje de la democracia política representativa, debe

hacerse compatible con los mecanismos propios de la democracia participativa y protagónica.
Y así como el gobierno democrático en los términos del artículo 2 eiusdem es
constitucionalmente relevante, también lo es garantizar los principios contenidos en el artículo
4, que exige no sólo el respeto de nuestro modelo particular de Estado federal, sino “los
principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, conciencia y corresponsabilidad”
(subrayado de este fallo), de los entes que integran la federación. Entre las posibilidades
técnicas que implican el diseño de las bases comiciales para una Asamblea Constituyente hay
que ponderar, al lado del principio clásico de la soberanía popular (Rousseau), la estructura
del Estado y el principio de la soberanía nacional, sin lo cual corre riesgo la integridad del país.

g) El proyecto de “Bases Comiciales” respeta, en criterio de esta Sala, el concepto de la

democracia participativa y el sufragio universal, directo y secreto. En efecto, sobre el concepto
de democracia plasmado en el texto fundamental de 1999, ya hemos advertido que tiene
mecanismos de democracia directa que facultan la presencia privilegiada de sectores sociales
cuyo protagonismo ha sido destacado por el legislador, en particular a través de las leyes del
poder popular.

Por otra parte, es digno de destacar que la escogencia de los constituyentistas deberá hacerse
“en el ámbito territorial y sectorial, mediante el voto universal, directo y secreto” (artículo
Primero del Decreto. Extracto y subrayado de este fallo). En consecuencia, esta Sala no
advierte violación alguna del principio constitucional del sufragio. Así se declara.
 Dada la declaratoria que antecede resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar
solicitada.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de
la ley declara:

1.- COMPETENTE para conocer el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad del
Decreto Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017.

2.- ADMITE el presente recurso.

3.- La URGENCIA del caso.

4.- La CONSTITUCIONALIDAD del Decreto Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, número 41.156 del 23 de mayo de 2017.

5.- SIN LUGAR el presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad del Decreto
Presidencial Nº 2.878, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
número 41.156 del 23 de mayo de 2017, interpuesto por el abogado Emilio José Urbina
Mendoza.

6.- Se ORDENA la PUBLICACIÓN del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República

Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta judicial y en la página web de este Tribunal Supremo
de Justicia.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de Junio de dos mil diecisiete (2017).
Años: 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

Exp.17-0341

Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional el 21 de marzo de 2017, la ciudadana

NEIDY CARMEN ROSAL GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad n.° 9.865.411, actuando
en su carácter de Legisladora del Estado Carabobo, tal como se evidencia “de Acta de
Instalación del Consejo Legislativo del Estado Carabobo, celebrada en fecha veintiséis (26) de
diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo,
Extraordinaria N° 4318 de fecha veintiséis (26) de diciembre de 2012”, y asistida por la abogada
ELSIS LEAL SÁNCHEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número
46.812, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 4 y 17 de la
Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas
Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de
2011 “toda vez que cercenan los derechos laborales que tenemos los funcionarios de elección
popular como trabajadores al servicio del pueblo y enmarcados dentro de las normas de un
Órgano Público, en este caso, el Consejo Legislativo del Estado Carabobo, quien no reconoce
ni cancela a los Legisladores el bono alimentación, decretado por el Presidente de la República
para todos los trabajadores y trabajadoras de la República, actuación ésta del Consejo
Legislativo del Estado Carabobo fundamentada en lo establecido en el artículo 4 de la ley in
comento; la cual a todas luces es INCONSTITUCIONAL, dado que vulnera nuestro derecho al
trabajo y en consecuencia las disposiciones consagradas en los artículos 19, 89, numeral 1 y
91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 18, 22
y 105, numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras”.

El 18 de abril de 2017, se dio cuenta en Sala del presente expediente, designándose como
ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien, con tal carácter, suscribe el presente
fallo.

Realizado el estudio del caso, pasa esta Sala a dictar sentencia, previo análisis de las
consideraciones siguientes:

I
DE LA LEY ORGÁNICA DE EMOLUMENTOS, PENSIONES Y JUBILACIONES DE LOS
ALTOS FUNCIONARIOS Y ALTAS FUNCIONARIAS DEL PODER PÚBLICO

(…)

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Capítulo I

Del objeto, finalidades y ámbito de aplicación

Objeto

Artículo 1. A los fines de desarrollar los principios y valores de un Estado democrático y social
de derecho y de justicia, así como sentar las bases para la construcción del socialismo, la
presente Ley tiene como objeto:

1. Regular y establecer los límites máximos a los emolumentos, pensiones, jubilaciones y

demás beneficios sociales de carácter remunerativo, o no, de los altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular.
2. Considerando el trabajo como un hecho social, esta Ley garantiza la vigencia de las
contrataciones colectivas producto de las luchas y conquistas de los trabajadores y
trabajadoras.

Finalidades

Artículo 2. La presente ley tiene como finalidades:

1. Garantizar y promover la ética socialista, así como los principios de justicia e igualdad entre
las personas que prestan servicio al Estado, y que se reconozcan debidamente los distintos
niveles de responsabilidades, deberes y capacidades.

2. Establecer las bases para la planificación centralizada y ordenación de los emolumentos,

pensiones y jubilaciones de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y
de dirección del Poder Público y de elección popular.

3. impulsar la simplificación, uniformidad y transparencia de los trámites y procedimientos

relativos a los emolumentos, sistema de remuneraciones, pensiones y jubilaciones de los altos
funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de
elección popular.

Ámbito de aplicación

Artículo 3. La presente Ley se aplica a todos los altos funcionarios, altas funcionarías, personal
de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular, pertenecientes a los
órganos y entes que integran el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal en sus diferentes
ramas, conforme a la distribución y división establecidas en el artículo 136 de la Constitución
de la República; su ámbito de aplicación se extiende a:
1. Las universidades públicas.

2. Los órganos desconcentrados.

3. Los servicios desconcentrados.

4. Los servicios autónomos.

5. Los institutos autónomos.

6. Los institutos públicos.

7. Las empresas del Estado.

8. Cualquier otra persona jurídica de carácter público o privado en la que el Estado tenga
participación o que se encuentre funcionalmente descentralizada o desconcentrada.

El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá establecer el

régimen de excepción en los ámbitos de aplicación de esta Ley.

Concepto de emolumento

Artículo 4. A los fines de esta Ley y sin perjuicio a lo establecido en las leyes especiales, se
consideran emolumentos, la remuneración, asignación, cualquiera sea su denominación o
método de cálculo, tenga ó no carácter salarial, siempre que pueda evaluarse en efectivo y
que corresponda a los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de
dirección del Poder Público y de elección popular, con ocasión a la prestación de su servicio.
A tal efecto, los emolumentos comprenden, entre otros: los salarios y sueldos; dietas; primas;
sobresueldos; gratificaciones; bonos; bono vacacional; bonificación de fin de año y
asignaciones monetarias o en especies de cualquier naturaleza.

Quedan exentas de las disposiciones de este artículo las asignaciones que perciban los sujetos
regulados por esta Ley para el cumplimiento de las funciones inherentes al cargo en el ámbito
nacional e internacional.

Orden público

Artículo 5. Las disposiciones de la presente Ley son de estricto orden público y no podrán ser
modificadas por actos jurídicos de inferior jerarquía, ni por acuerdos, convenios o contratos de
cualquier naturaleza. Las normas relativas a los altos funcionarios, altas funcionarías, personal
de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular, son de naturaleza
estatutaria. En consecuencia, sus disposiciones son de obligatorio e imperativo cumplimiento
para el Poder Público, especialmente las referidas a los límites máximos y procedimientos para
fijar los emolumentos, beneficios, pensiones y jubilaciones de los altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular.

Todo esto de conformidad con los principios que orientan al Estado social y democrático de
derecho y de justicia que declara la Constitución de la República.

Capítulo II

De los límites máximos sobre los emolumentos a los altos funcionarios y altas funcionarías del
Poder Público
Principio de proporcionalidad

Artículo 6. Los emolumentos, jubilaciones y pensiones de los sujetos regulados por esta Ley,
reconocerán el nivel de dedicación, la complejidad de las funciones, las responsabilidades y la
jornada laboral de estos servidores públicos y servidoras públicas, respetándose la
proporcionalidad a las remuneraciones y pensiones percibidas por los trabajadores y
trabajadoras en general.

Obligatoriedad de los límites fijados para emolumentos, pensiones y jubilaciones

Artículo 7. Los emolumentos, beneficios sociales, pensiones y jubilaciones percibidas por los
altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y
de elección popular, no excederán los límites máximos establecidos en la presente Ley y sus
Reglamentos, los cuales son de obligatorio cumplimiento, ello sin perjuicio de la habilitación
contenida en el artículo 148 de la Constitución de la República, para el ejercicio de cargos
académicos, accidentales, asistenciales o docentes.

Los emolumentos mensuales de los altos funcionarios públicos y altas funcionarios públicas
nacionales

Artículo 8. Se establece el monto equivalente a doce salarios mínimos como límite máximo de
emolumentos mensuales de altos funcionarios, altas funcionarías del Poder Público y de
elección popular:
1. Presidente o Presidenta de la República.

2. Diputados o diputadas a la Asamblea Nacional.

3. Magistrados o magistradas del Tribunal Supremo tic Justicia.

4. Fiscal o la Fiscal General de la República.

5. Contralor u Contralora General de la República.

6. Defensor o Defensora del Pueblo.

7. Defensor Público General o Defensora Pública General.

8. Rectores o rectoras del Consejo Nacional Electoral.

9. Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva.

10. Ministros o ministras.

11. Procurador o Procuradora General de la República.

12. Jefe o Jefa de Gobierno del Distrito Capital.

13. Presidente o Presidenta, directores y directoras del Banco Central de Venezuela.

Los emolumentos mensuales del personal

de alto nivel y de dirección nacional

Artículo 9. Se establece el monto equivalente a diez salarios mínimos como límite máximo de
emolumentos mensuales de los siguientes funcionarios y funcionarías del Poder Público
Nacional:

1. Viceministros y viceministras.

2. Superintendentes y superintendentas.

3. Jefes y Jefas de Oficinas Nacionales.

4. Secretario o Secretaria General del Gobierno del Distrito Capital.

5. Secretario o Secretaria, Subsecretario o Subsecretaría de la Asamblea Nacional.

6. Director Ejecutivo o Directora Ejecutiva de la Magistratura.

7. Vicefiscal General de la República.

8. Subcontralor o Subcontralora General de la República.

9. Director Ejecutivo o Directora Ejecutiva de la Defensoría del Pueblo.

10. Secretario Ejecutivo o Secretaria Ejecutiva del Consejo Moral Republicano.

11. Viceprocurador o Viceprocuradora General de la República.

12. Director o Directora General de la Defensoría Pública.

13. Presidentes y presidentas e integrantes de las juntas directivas o cargos equivalentes de

institutos autónomos, institutos públicos, empresas del estado y cualesquiera otra persona
jurídica de carácter público o privado en que el Estado tenga participación o que se encuentren
descentralizadas o desconcentradas.

14. Rectores y rectoras de universidades públicas o autónomas.

Emolumentos de los gobernadores

o gobernadoras de estados

Artículo 10. Se establece el monto equivalente a nueve salarios mínimos como límite máximo
de emolumentos mensuales de los gobernadores o gobernadoras de los estados.

Los emolumentos de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel de
dirección del Poder Público Estadal y de elección popular deben ser fijados en función de la
población, situación económica, presupuesto consolidado y ejecutado, ingresos propios y
disponibilidad presupuestaria con la que cuenta, sin afectar los gastos de inversión y el ámbito
territorial del estado, siempre que no exceda el límite máximo establecido en este artículo.

Emolumentos de los altos funcionarios

y altas funcionarios del Poder Público Estadal

Artículo 11. Se establece el monto equivalente a ocho salarios mínimos como límite máximo
de emolumentos mensuales de los siguientes altos funcionarios y altas funcionarías del Poder
Público Estadal:

1. Legisladores o legisladoras de los estados.

2. Contralores o contraloras de los estados.

3. Procuradores y procuradoras de los estados.

Emolumentos de los alcaldes o alcaldesas

Artículo 12. Se establece el monto equivalente a siete salarios mínimos como límite, máximo
de emolumentos mensuales de los alcaldes o alcaldesas municipales, metropolitanos y
distritales.

Los emolumentos de los altos funcionarios y altas funcionarías, personal de alto nivel de
dirección del Poder Público Municipal y de elección popular deben ser fijados en función de la
población, situación económica, presupuesto consolidado y ejecutado, ingresos propios,
disponibilidad presupuestaria con la que cuenta sin afectar los gastos de inversión y el ámbito
territorial del municipio, siempre que no exceda el límite máximo establecido en este artículo.
Emolumentos de los altos funcionarios

y altas funcionarios del Poder Público Municipal

Artículo 13. Se establece el monto equivalente a cinco salarios mínimos como límite máximo
de emolumentos mensuales de los siguientes funcionarios y funcionarías del Poder Público
Municipal:

1. Concejales y concejalas municipales, metropolitanos y distritales.

2. Contralores y contraloras municipales, metropolitanos y distritales.

3. Síndicos procuradores y sindicas procuradoras.

Bono vacacional

Artículo 14. Los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del
Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año
de servicio calendario activo o fracción correspondiente hasta un máximo de cuarenta días de
salario o sueldo normal mensual. El monto percibido por este concepto no será incluido para
el límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley.

Bonificación de fin de año

Artículo 15. Los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del
Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año
de servicio calendario activo o fracción correspondiente, que no superará los noventa días de
salario o sueldo integral. El monto percibido por este concepto no será incluido para el cálculo
del límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley.

Suficiencia presupuestaria y financiera

para el incremento nominal de emolumentos

Artículo 16. El incremento del salario mínimo nacional no implica el aumento del monto
absoluto de los emolumentos establecidos en las escalas de sueldos y salarios, así como del
sistema de beneficios sociales de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto
nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular.

Las escalas de sueldos y salarios así como el sistema de beneficios sociales establecidos de
conformidad con la presente Ley, deben ajustarse a la disponibilidad en los presupuestos
públicos anuales en todas las ramas y niveles del Poder Público, para el ejercicio fiscal vigente.

Vigencia de incremento nominal de emolumentos

Artículo 17. Las escalas de sueldos y salarios y el sistema de beneficios sociales de los sujetos
regulados en la presente Ley, tendrán vigencia en el ejercicio fiscal del año siguiente en que
se haya fijado el salario mínimo de referencia y sólo podrán ajustarse si este gasto se prevé
en la formulación de
las leyes y ordenanzas de presupuesto anual.

Régimen de sueldos, salarios y beneficios sociales

Artículo 18. Dentro de los límites establecidos en la presente Ley, las máximas autoridades del
Poder Público aprobarán las escalas de sueldos y salarios y el sistema de beneficios sociales
del personal de alto nivel y de dirección, que laboren en los órganos y entes bajo su dirección
y administración, control y tutela.

Estas escalas de sueldos y salarios y el sistema de beneficios sociales sólo entrarán en

vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela.

En el caso del Poder Ejecutivo Nacional dichas escalas de sueldos y salarios, así como el
sistema de beneficios sociales, serán aprobados por el Presidente o Presidenta de la
República, oído el informe de la Comisión Central de Planificación.

Prohibición de ingresos adicionales

Artículo 19. Los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del
Poder Público y de elección popular no podrán percibir remuneraciones o asignaciones,
cualquiera sea su denominación o método de cálculo, tengan o no carácter salarial o
remunerativo, distintos a los establecidos expresamente en esta Ley. Se exceptúa de esta
prohibición la cancelación de las prestaciones de antigüedad establecidas en la Ley Orgánica
del Trabajo, los derechos de autor o autora sobre su obra y demás excepciones establecidas
en la Constitución de la República y en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Beneficios sociales

Artículo 20. El sistema de beneficios sociales aprobados para altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular de
conformidad con la presente Ley, no podrá establecer beneficios sociales superiores en sus
condiciones y alcance a los percibidos por los funcionarios públicos y funcionarías públicas de
carrera o trabajadores y trabajadoras.

Prohibición de comisiones como emolumentos

Artículo 21. Ningún alto funcionario, alta funcionaría, personal de alto nivel y de dirección del
Poder Público y de elección popular podrá devengar comisiones por el ejercicio de su función
pública.

Capítulo III

De los límites máximos de las pensiones y jubilaciones de los altos funcionarios y altos
funcionarías del Poder Público
Régimen general de jubilaciones y pensiones

Artículo 22. Las jubilaciones y pensiones de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal
de alto nivel y de dirección del. Poder Público y de elección popular se rige por los principios
de universalidad, integralidad, eficiencia, financiamiento solidario, contributivo y unitario,
estando integradas al Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas
del Sistema de Seguridad Social.

Bonificación de fin de año de jubilación o de pensión

Artículo 23. La bonificación de fin de año que perciban los altos funcionarios, altas funcionarías,
personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular en condición de
jubilados, jubiladas, pensionados y pensionadas, no superará tres mensualidades de jubilación
o pensión, según los casos. El monto percibido por este concepto no será incluido para el
cálculo del límite máximo de ingresos mensuales por concepto de jubilación o pensión
establecidos en esta Ley.
Capítulo IV

Del control y supervisión del cumplimiento de las regulaciones y límites de los emolumentos,
pensiones y jubilaciones de altos funcionarios, altos funcionarías del Poder Público y de
elección popular.

Información de naturaleza pública

Artículo 24. La información sobre los emolumentos, pensiones, jubilaciones y beneficios

sociales correspondientes a los cargos de altos funcionarios, altas funcionarías, personal de
alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular es de naturaleza pública, salvo
las excepciones que

por razones de seguridad y defensa de la Nación expresamente establezcan los reglamentos

de la presente Ley.

En la memoria y cuenta de cada órgano y ente del Estado se deberá incorporar anualmente la
información correspondiente a los montos de los emolumentos, jubilaciones, pensiones y
beneficios sociales asignados a cada uno de los cargos de sus altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección.

Información a la Contraloría General de la República,

al Ejecutivo Nacional y a la Asamblea Nacional

Artículo 25. Las nóminas de pago de los emolumentos, pensiones, jubilaciones y beneficios
sociales de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del
Poder Público y de elección popular, deberán ser consignadas anualmente por cada órgano y
ente del Poder Público ante la Contraloría General de la República, la Asamblea Nacional y el
Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación y finanzas, sin
perjuicio de las competencias de control y seguimiento atribuidas al Consejo Moral
Republicano.

Régimen presupuestario

Artículo 26. En las leyes y ordenanzas de los presupuestos públicos anuales en todas las
ramas y niveles del Poder Público deberá contemplarse una subpartida específica en la cual
se establezca el monto de los recursos destinados al pago de los emolumentos y beneficios
sociales de los altos funcionarios y altas funcionarías del Poder Público y de elección popular.
Así mismo, deberá contemplarse una subpartida análoga para el personal de alto nivel y de
dirección.

Pago de los emolumentos, jubilaciones, pensiones y beneficios

sociales mediante entidades financieras del Estado

Artículo 27. El pago de los emolumentos, jubilaciones, pensiones y beneficios sociales de los
altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y
de elección popular, se realizarán mediante cuentas bancarias en entidades financieras
propiedad del Estado, salvo que no existan agencias en su jurisdicción.

Unidad de seguimiento laboral y seguridad social

Artículo 28. El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación y
finanzas, será competente para supervisar el cumplimiento de las regulaciones y límites a los
emolumentos, jubilaciones, pensiones y beneficios sociales previstos en esta Ley. A tal efecto,
tendrá las siguientes atribuciones:

1. Requerir a los órganos y entes del Poder Público cualquier información relacionada con los
emolumentos, pensiones, jubilaciones y beneficios sociales de sus altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular.

2. Requerir a las entidades financieras información relacionada con los emolumentos,

pensiones, jubilaciones y beneficios sociales que son cancelados a través de cuentas nóminas
a los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder
Público y de elección popular.

3. Convocar y coordinar reuniones con los directores, directoras, jefes y jefas de las oficinas
de personal o cargos análogos de los órganos y entes del Poder Público, para abordar las
materias contempladas en la presente Ley y sus Reglamentos.

4. Las demás establecidas en las leyes, reglamentos y resoluciones.

Prohibición del gasto suntuario o superfluo

Artículo 29. Se prohíbe el gasto suntuario o superfluo. El Poder Ejecutivo Nacional
reglamentará lo referente a esta materia.

Capítulo V

Sanciones

Responsabilidad civil por enriquecimiento sin causa

Artículo 30. Independientemente de la responsabilidad penal, administrativa o disciplinaría a

que hubiere lugar, constituye enriquecimiento sin causa la percepción por parte de los altos
funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de
elección popular de remuneraciones, provechos o ventajas, cualquiera sea su denominación
o método de cálculo, tengan o no carácter salarial, en contravención con lo establecido en esta
Ley, sus reglamentos o las escalas de salarios, sueldos y beneficios sociales. Dichos ingresos
deben ser reintegrados y pagados, por quienes los percibieren, al Poder Público según
corresponda; ajustados al índice Nacional de Precios al Consumidor establecido por el Banco
Central de Venezuela.

Responsabilidad administrativa
Multas

Artículo 31. Independientemente de la responsabilidad civil, penal o disciplinaria a que hubiere

lugar, serán sancionados o sancionadas por la Contraloría General de la República, con multa
de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.) a quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.):

1. El alto funcionario, alta funcionaría, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y
de elección popular que omitiere señalar en sus declaraciones juradas de patrimonio el monto
de sus emolumentos y beneficios sociales, de conformidad con lo establecido en esta Ley.

2. Quien no consigne las nóminas de pago de los emolumentos, pensiones, jubilaciones y

beneficios sociales de los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de
dirección del Poder Público y de elección popular ante la Contraloría General de la República,
la Asamblea Nacional y el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
planificación y finanzas, en contravención a lo establecido en esta Ley y su Reglamento.

3. Quien obstaculice o dificulte el ejercicio de las competencias o no entregue oportunamente

la información que le sea requerida por el Ministerio del Poder Popular con competencia en
materia de planificación y finanzas.

4. Quien incumpla con lo establecido en el artículo 27 de esta Ley.

5. Quien ordene pagar emolumentos, pensiones, jubilaciones y beneficios sociales a los altos
funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de
elección popular, superiores a los límites máximos establecidos para estos conceptos en la
presente Ley y sus Reglamentos.

Inhabilitación
Artículo 32. Sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan, quien apruebe, ordene,
pague o brinde emolumentos, pensiones, jubilaciones o beneficios sociales en infracción a los
límites máximos o distintos a los establecidos en esta Ley y sus Reglamentos, podrá ser
inhabilitado para ejercer cualquier cargo público. Corresponde al Contralor General de la
República de manera exclusiva y excluyente imponer la sanción prevista en esta Ley.

Igual sanción le será aplicada a quien perciba o acepte emolumentos, pensiones, jubilaciones,
o beneficios sociales en infracción a los límites máximos o distintos a los establecidos en esta
Ley y sus Reglamentos, y no los reviertan o reintegren al Poder Público dentro de los tres
meses siguientes de haber sido notificado o notificada.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera. Hasta tanto entre en vigencia la ley que regula el régimen prestacional de pensiones
y otras asignaciones económicas, las jubilaciones y pensiones de los altos funcionarios, altas
funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público, en sus diferente ramas y
niveles, se regirán por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de
los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los listados y de los
Municipios, en cuanto a los años de servicios, montos de cotizaciones y porcentajes de las
prestaciones económicas que se cancelen, las cuales serán aplicables.

Los funcionarios y funcionarías de elección popular continuarán con el régimen de jubilación

previsto en los instrumentos normativos vigentes a la fecha de la promulgación de esta Ley.

Segunda. Los órganos o entes del Estado deberán efectuar las transferencias de las cuentas
nómina a que se refiere el artículo 27, en un lapso de sesenta días continuos siguientes a la
entrada en vigencia de la presenta Ley.
DISPOSICIÓN DEROGATORIA

Única. Quedan derogadas la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos

Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, publicada en Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 36.106 de fecha 12 de diciembre de 1996; la Ley Orgánica de
Emolumentos para los Funcionarios de los Estados y Municipios, publicada en Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002; el artículo
12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta
Oficial N° 37.282 de fecha 13 de septiembre de 2001; y el artículo 56 de la Ley del Estatuto de
la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522 de fecha 06 de septiembre de
2002.

DISPOSICIONES FINALES

Primera. Todos los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección
del Poder Público y de elección popular que devengan un salario superior a los establecidos
en esta Ley, deberán justificarlos dentro de los parámetros que su clasificación señala; y para
los que devengan un salario inferior a los parámetros establecidos en esta Ley, no implica
incremento de ninguna naturaleza que modifique su remuneración actual.

Segunda. El salario referencial tomado en esta Ley para los ajustes, no implica aumento
salarial en el momento que se decrete variación en el salario mínimo nacional.

Tercera. Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela.
Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en
Caracas, a los veintinueve días del mes de diciembre de dos mil diez. Año 200° de la
Independencia y 151° de la Federación.

(…)

II

DEL RECURSO DE NULIDAD

La recurrente inició su escrito señalando que como legisladora activa en el Consejo Legislativo
del Estado Carabobo, sus intereses legítimos se han visto afectados por la supuesta
inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 4 y 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos,
Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público.

Que, se veían vulnerados los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos

laborales consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley
Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, viéndose disminuido su nivel de
ingreso, producto de la inconstitucionalidad y obligatoria aplicación de los mencionados
artículos, mermando su calidad de vida y la de su grupo familiar, y que en consecuencia de
ello, y con fundamento en lo establecido en el artículo 89, numeral 1 de la Carta Magna, el
cual, prevé que ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y
progresividad de los derechos y beneficios laborales, acudía en la defensa de sus derechos e
intereses consagrados en la Constitución.

Que, los artículos 4 y 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los

Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, establecen lo siguiente:
Concepto de emolumento

Artículo 4. A los fines de esta Ley y sin perjuicio a lo establecido en las leyes especiales, se
consideran emolumentos, la remuneración, asignación, cualquiera sea su denominación o
método de cálculo, tenga o no carácter salarial, siempre que pueda evaluarse en efectivo y
que corresponda a los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de
dirección del Poder Público y de elección popular, con ocasión a la prestación de su servicio.
A tal efecto, los emolumentos comprenden, entre otros: los salarios y sueldos; dietas; primas;
sobresueldos; gratificaciones; bonos; bono vacacional; bonificación de fin de año y
asignaciones monetarias o en especies de cualquier naturaleza.

Vigencia de incremento nominal de emolumentos

Artículo 17. Las escalas de sueldos y salarios y el sistema de beneficios sociales de los sujetos
regulados en la presente Ley, tendrán vigencia en el ejercicio fiscal del año siguiente en que
se haya fijado el salario mínimo de referencia y sólo podrán ajustarse si este gasto se prevé
en la formulación de las leyes y ordenanzas de presupuesto anual.

Asimismo, la recurrente indicó que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones

de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, infringe los artículos 19 y 89,
numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con
el artículo 18, numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras,
al violentar, en su decir, la situación jurídica individual y subjetiva de los altos funcionarios del
Poder Público, en su caso específico, como legisladora del Consejo Legislativo del Estado
Carabobo “pues como consecuencia del concepto de emolumento que prevé el artículo 4
aunado a la oportunidad en que puede realizarse el incremento nominal de los emolumentos,
que de conformidad a lo establecido en el artículo 17 de la ley, tendrán vigencia en el ejercicio
fiscal del año siguiente en que se haya fijado el salario mínimo de referencia, cercenan [sus]
derechos como trabajadora de recibir un salario digno que permita la satisfacción de [sus]
necesidades”.

Que, el mencionado artículo 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones

de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, establece que el incremento
de los emolumentos tendrá vigencia en el ejercicio fiscal del año siguiente en que se haya
fijado el salario mínimo de referencia, es decir, pese a que el Presidente de la República, en
cualquier momento, a través de Decretos incremente el salario mínimo de los trabajadores a
nivel nacional, tanto del sector público como privado, los legisladores de los Consejos
Legislativos de los Estados, como consecuencia del artículo 17 de la ya citada Ley, continúan
devengando durante ese ejercicio fiscal el último incremento decretado en el ejercicio fiscal
anterior, lo cual en un país en donde existen altos niveles de inflación, comprobable según los
índices mostrados por el Banco Central de Venezuela, implica, en su decir, una pérdida de
poder adquisitivo que atenta contra el principio de progresividad de los trabajadores, según el
cual no puede existir ninguna ley o disposición que vaya en detrimento de los derechos de los
trabajadores o establezca desmejoras para los mismos, situación antagónica a la Ley Orgánica
de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del
Poder Público, cuyo artículo 17 viola flagrantemente el numeral 1 del artículo 89 Constitucional.

Que, en ese mismo orden de ideas, la recurrente demanda la nulidad por inconstitucionalidad
del artículo 4 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos
Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, cuando en su parte final prevé que se
consideran emolumentos “…los salarios y sueldos; dietas; primas; sobresueldos;
gratificaciones; bonos; bono vacacional; bonificación de fin de año y asignaciones monetarias
o en especies de cualquier naturaleza”, ya que, por el contenido de dicho artículo no puede
percibir el beneficio de alimentación contemplado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley del Cestaticket Socialista para los Trabajadores y Trabajadoras, el cual de conformidad
con lo establecido en el artículo 105, numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los
Trabajadores y las Trabajadoras, no tiene naturaleza económica sino carácter social, pero que,
sin embargo, por la inconstitucional redacción del citado artículo 4, aunado a que sus
emolumentos pese a estar fijados en 8 salarios mínimos, al excederse de dicha cantidad de
salarios, y no poder cobrar el beneficio de alimentación, atenta, en su decir, contra la
progresividad de los derechos laborales ya que como mencionara anteriormente, se calcula
con base al salario mínimo del ejercicio fiscal anterior impidiendo el citado artículo 4 que
perciba el beneficio social de alimentación, lo cual afecta su bienestar personal y familiar.

Por último, la recurrente solicitó se admita el presente recurso de nulidad contra los artículos
4 y 17 de la citada Ley.

III

DE LA COMPETENCIA
En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad
contra los artículos 4 y 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de
los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela número 39.592, de 12 de enero de 2011.

En atención a la naturaleza del acto legislativo impugnado, de conformidad con lo dispuesto

en los artículos 336, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y
25, numeral 1 del texto orgánico que regula las funciones de este Máximo Juzgado, esta Sala
es competente para conocer del recurso objeto de estos autos. Así se declara.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD

A fin de proveer acerca de la admisibilidad de este recurso de nulidad, la Sala constata que el
mismo satisface los extremos previstos en el artículo 129 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia y, de igual forma, no se subsume en alguna de las causales de
inadmisibilidad previstas en el artículo 133 eiusdem, razón por la cual la admite en cuanto ha
lugar en derecho. Así se decide.

DE LA DECLARATORIA DEL ASUNTO COMO DE MERO DERECHO

Precisa esta Sala que en atención a lo previsto en el artículo 128 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, la demanda a la que se refiere el numeral 1 del artículo 25
eiusdem, se tramitará conforme lo prevé el Capítulo II del Título XI de la mencionada ley
(artículos 129 al 144); reiterando que la Sala posee la facultad discrecional de considerar
pertinente, al momento de la admisión, entrar a emitir pronunciamiento sobre el fondo de la
demanda efectuada por la ciudadana Neidy Rosal, sin necesidad de abrir procedimiento
alguno, por estimar que la causa constituye un asunto de mero derecho, toda vez que no
requiere la comprobación de asuntos fácticos (vid. Sentencia n.° 988 del 1° de agosto de 2014).

En la presente causa la Sala, en atención a la facultad discrecional que posee, considera

pertinente entrar a emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado, sin necesidad
de abrir procedimiento alguno, por estimar que constituye un asunto de mero derecho, por lo
que pasará inmediatamente a pronunciarse sobre su procedencia (Cfr. Sentencia de esta Sala
n.° 1865/2014); y así se decide.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del recurso de nulidad incoado por la
ciudadana Neidy Carmen Rosal González, actuando en su carácter de Legisladora del Estado
Carabobo, procede esta Sala a exponer las consideraciones siguientes:

La referida ciudadana fundó la demanda en el hecho de que sus derechos constitucionales se

han visto afectados por la presunta inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 4 y 17 de
la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas
Funcionarias del Poder Público, viendo disminuido su nivel de ingreso y mermando su calidad
de vida y la de su grupo familiar.

Asimismo, la recurrente indicó que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones

de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, infringe los artículos 19 y 89,
numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con
el artículo 18, numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras,
al violentar, en su decir, la situación jurídica individual y subjetiva de los altos funcionarios del
Poder Público, y en su caso específico, como legisladora del Consejo Legislativo del Estado
Carabobo.

Que, con respecto al artículo 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones

de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, al establecer que el
incremento de los emolumentos tendrá vigencia en el ejercicio fiscal del año siguiente en que
se haya fijado el salario mínimo de referencia, implica, en su parecer, una pérdida de poder
adquisitivo que atenta contra el principio de progresividad de los trabajadores.

Que, en ese mismo orden de ideas, el artículo 4 de la referida Ley Orgánica de Emolumentos,
Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público,
cuando en su parte final prevé que se consideran emolumentos “…los salarios y sueldos;
dietas; primas; sobresueldos; gratificaciones; bonos; bono vacacional; bonificación de fin de
año y asignaciones monetarias o en especies de cualquier naturaleza”, no puede percibir el
beneficio de alimentación contemplado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del
Cestaticket Socialista para los Trabajadores y Trabajadoras, atentando, en su decir, contra la
progresividad de los derechos laborales.

Ahora, si bien la recurrente impugna solamente los artículos 4 y 17 de la Ley Orgánica de

Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del
Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011, esta Sala
Constitucional, estima necesario realizar algunas observaciones a fin de determinar si la
aplicación de la totalidad de la mencionada Ley, infringe derechos constitucionales, y en ese
sentido, considera conveniente citar los artículos 19, 21, 89, numeral 1, 147 y 299 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen lo siguiente:

Artículo 19. El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin
discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los
derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público,
de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y
ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.

Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social
o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de
toda persona.

Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga
menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en
vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las
pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley
vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea.

Artículo 89. El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá
lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los
trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen
los siguientes principios:

1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de

los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las
formas o apariencias.

Artículo 91. Todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le permita
vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e
intelectuales. Se garantizará el pago de igual salario por igual trabajo y se fijará la participación
que debe corresponder a los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El
salario es inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal,
salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley.
El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y del sector privado
un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el
costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento.

Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que
sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente

conforme a la ley.

La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los
funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.

Artículo 299. El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se

fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia,
protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo
humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado,
conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel
de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad
jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la
economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación
estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.

Asimismo, el artículo 18, numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras señala lo siguiente:
Artículo 18. El trabajo es un hecho social y goza de protección como proceso fundamental para
alcanzar los fines del Estado, la satisfacción de las necesidades materiales morales e
intelectuales del pueblo y la justa distribución de la riqueza.

La interpretación y aplicación de esta Ley estará orientada por los siguientes principios:

(…)

2. La intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, por lo que no

sufrirán desmejoras y tenderán a su progresivo desarrollo.

De lo anterior, se evidencia que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones

de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial
N° 39.952, del 12 de enero de 2011, la cual es exhortada por la Constitución de la República,
debe constituir un elemento que ayude a armonizar la remuneración de los funcionarios
públicos con la situación económica del país y que sea acorde y justa con sus funciones, siendo
además importante resaltar que el artículo 147 constitucional tiene que ser interpretado en el
contexto de las demás normas constitucionales que declaran y reconocen los derechos y
garantías de todas las personas en el ámbito de una relación de trabajo.

En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé una regulación

expresa relativa a la función pública (artículos 144 al 149), ello no significa que no debe
reconocerse que los altos funcionarios/as públicos gozan de todos los derechos y garantías
que les reconocen y garantizan otras normas constitucionales relativas al trabajo como hecho
social, y que la relación de empleo público por ser un vínculo laboral, queda sometida a las
normas de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, que favorezcan
a dichos trabajadores.

De igual forma, hay que señalar que en el ámbito del Poder Público Nacional existen diversos
métodos para la fijación de la remuneración de los funcionarios públicos o funcionarias públicas
de alto nivel o de dirección, ya que en muchos casos la fijación de estas remuneraciones
forman parte de la autonomía de algunos órganos y entes nacionales (Tribunal Supremo de
Justicia, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República, la
Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, las Universidades Nacionales, etc.).
Sin embargo, la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos
Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952,
del 12 de enero de 2011, unificó la remuneración de los funcionarios de alto nivel de todos y
cada uno de los órganos nacionales, suponiendo una drástica disminución de la remuneración
de los funcionarios o funcionarias de alto nivel, lo cual constituye una violación de sus legítimos
derechos y de los principios constitucionales de intangibilidad y progresividad de los derechos
que gozan todos los trabajadores, así como un deterioro sistemático y continuo de la relación
(responsabilidad) trabajo-salario.

Al respecto, esta Sala Constitucional en sentencia n.° 1.613, del 22 de octubre de 2008,
estableció lo siguiente:

(…) Así pues, dentro de este planteamiento es oportuno precisar que, en principio, toda norma
jurídica es creada para surtir sus efectos desde el momento de su entrada en vigencia, salvo
que la misma norma establezca lo contrario; y sólo excepcionalmente puede ser aplicada a
hechos o situaciones ocurridas con anterioridad, como en el caso de la materia penal, en la
cual se pueden aplicar retroactivamente aquellas normas jurídicas que beneficien a los
imputados. Así lo contempla, de manera expresa, el artículo 24 de la Constitución que ha sido
denunciado como infringido.

(…)

De allí que, de manera excepcional, una ley que entre en vigencia puede ser aplicada hacia
atrás porque la regla es que surta sus efectos hacia el futuro. En este sentido se consolida el
principio de irretroactividad de la Ley, el cual ha sido acogido por la mayoría de los
ordenamientos constitucionales, con el fin de evitar que se despoje a las personas de los
derechos que adquirieron bajo un ordenamiento jurídico anterior; entretanto, aquellos que no
son derechos adquiridos se consideraran sólo expectativas de derecho.

Así lo ha expuesto el tratadista Joaquín Sánchez Covisa, en su obra “La Vigencia Temporal
de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, en la cual expresó:

“El derecho adquirido y la irretroactividad de la ley son el aspecto subjetivo y objetivo de un

mismo fenómeno... Será un derecho adquirido aquél que no pueda ser vulnerado por la ley sin
incurrir en retroactividad... Para que un derecho tenga la condición de derecho adquirido, son
precisas las dos notas siguientes:

a) Que sea la consecuencia de un hecho idóneo para producirlo, en virtud de las leyes del
tiempo en que ese hecho se ha consumado, aunque la ocasión de hacerlo valer no se presente
antes de la nueva ley; y,

b) Que dentro de la ley vigente durante el hecho originario, haya entrado a formar parte,
inmediatamente, del patrimonio de quien lo ha adquirido. (…)

Sólo los hechos que han reunido todos sus elementos constitutivos y sólo los efectos de tales
hechos producidos antes de la vigencia de la nueva ley son derechos subjetivos que forman
parte integrante de nuestro patrimonio y que constituyen auténticos derechos adquiridos (...).

Los hechos que no han reunido todavía todos los elementos constitutivos precisos para
integrar un supuesto jurídicamente relevante, y los efectos, de cualesquiera supuestos, que no
se han producido todavía, son expectativas, derechos in itenere, facultades, posibilidades, pero
no pueden considerarse en ningún caso frente a la nueva ley, como derechos ingresados en
nuestro patrimonio.”

Ahora bien, esta doctrina se ve complementada por la definición que del derecho adquirido ha
hecho el maestro L. Duguit, estudiado por el jurista García de Enterría, quien señaló: “La base
de esta construcción está en la distinción entre situaciones jurídicas subjetivas o individuales
y situaciones jurídicas objetivas, generales o impersonales. Las primeras son situaciones
especiales, individuales y temporales, y su contenido y extensión están determinados por un
acto singular distinto de la Ley, aunque de conformidad con ésta. Estas situaciones no pueden
ser afectadas por una Ley nueva; cuando el título especial las creó eran conforme a la Ley, y
la Ley ulterior no puede privarlas de la validez que de la anterior han derivado; sólo una Ley
con retroactividad máxima, que Duguit considera contraria al ‘Derecho superior’ podría hacerlo,
pero la validez de esta Ley sería cuestionable (...). En cambio, las situaciones jurídicas
generales, impersonales y objetivas, que son las creadas por Leyes o Reglamentos igualmente
generales, impersonales y objetivos, no tienen ninguna posibilidad de perseverar ante el
cambio de la Ley o Reglamento que las ha creado y que puede, con la misma potestad,
sustituirlas por una nueva situación general y objetiva, frente a la cual ninguno de los incluidos
en la situación legal o reglamentaria anterior tienen absolutamente ningún derecho. Son
situaciones legales o reglamentarias, definitorias de status legales a los que están acogidos
un número indeterminado de sujetos (...). Son, pues, el resultado de la aplicación misma de la
Ley o del Reglamento que las ha definido. Lo característico es, por tanto, que si la Ley o el
Reglamento que han creado esa ‘situación objetiva’ cambian, las situaciones anteriores dejan
en el mismo momento de existir y los sujetos afectados pasarán a tener los derechos que
resulten de la nueva Ley, exclusivamente, sin que puedan oponerse a esa sustitución. ‘La
situación legal creada directamente por la Ley puede ser siempre modificada por una Ley
nueva. Y esto no implica ningún efecto retroactivo’. Toda regla de Derecho afectará a sujetos,
pero esta afectación –dice Duguit- ‘no constituye un carácter propio del sujeto, una modalidad
de su voluntad. Pueden variar en número y en extensión, a pesar de lo cual la condición del
sujeto no cambia, incluso ni es siquiera modificada. Su situación continúa la que era, la de un
individuo perteneciente a un grupo social, sometido a la norma jurídica de ese grupo. La norma
evoluciona, pero el individuo miembro del grupo permanece siempre en la misma situación;
sigue siendo un ser social sometido a la Ley del grupo de que forma parte. Esto es lo que yo
he querido expresar en mis obras precedentes al decir que él está, a este respecto, en una
situación puramente objetiva’”. (Cfr. El Principio de Protección de la Confianza Legítima como
Supuesto Título Justificativo de la Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador, en
Revista de Administración Pública N° 154, septiembre-diciembre, Madrid, 2002, pp. 173-206).

Es así que, sólo se entenderá como un derecho adquirido aquel que no pueda ser afectado,
infringido o suprimido por la ley nueva, cuando este derecho nació válidamente de la ley, por
lo que la ley posterior –o sea la vigente- no puede quitarle la validez que se ha producido de
la ley anterior -derogada-. (Resaltado de esta Sala).

De acuerdo al mencionado criterio, el contenido de la Ley Orgánica de Emolumentos,

Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público,
publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011, es inconstitucional, pues
desconoce las remuneraciones que los funcionarios públicos nacionales, estadales y
municipales han venido percibiendo, en aplicación de las leyes vigentes en su momento.

Por consiguiente, la referida Ley supone el cegamiento de derechos adquiridos y por ende,
supone la violación directa de los principios de irretroactividad, intangibilidad y progresividad
consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, esta Sala Constitucional en sentencia n.° 1.185, dictada el 17 de junio de 2004,
caso: “Alí Rodríguez Araque”, estableció lo siguiente:
(…) Con base en los lineamientos expuestos, esta Sala en un primer término observa que el
sentido gramatical de las expresiones intangibilidad y progresividad comprenden dos
acepciones apartes que requieren precisión. La intangibilidad puede entenderse
sustantivamente como ‘cualidad de intangible’ o adjetivamente, en el sentido ‘que no debe ni
puede tocarse’. Por otra parte, la progresividad hace alusión al adjetivo progresivo que traduce
dos acepciones: ‘que avanza, favorece el avance o lo procura’ o ‘que progresa o aumenta en
cantidad o perfección’ (Diccionario de la Real Academia Española). Estas nociones permiten
aproximar a los derechos de los trabajadores como intangibles en cuanto y en tanto no se
alteren o modifiquen luego de haberse legítimamente establecidos, mientras que su
progresividad se refleja únicamente en el aspecto que los mismos deben favorecerse para su
avance, es decir, mejorarse tanto cualitativa como cuantitativamente.

En lo que respecta al elemento de la relación de los principios enunciados con el sistema de

los derechos laborales, debe considerarse que la intangibilidad y progresividad, en el plano
constitucional, se relaciona conjuntamente con el principio interpretativo indubio pro operario
establecido en el artículo 89, numeral 3, de la Constitución, por lo que el significado y alcance
dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador (…).

De allí que, la Sala considera que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones
de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial
N° 39.952, del 12 de enero de 2011, condujo a una clara depresión de los montos de las
remuneraciones de los altos funcionarios del Estado, transgrediéndose la intangibilidad de los
beneficios salariales, los principios de progresividad e irretroactividad de la ley, así como los
principios de racionalidad y proporcionalidad, lo que conllevó a una perdida sustancial en la
calidad de vida, tal y como lo denunciara la parte recurrente en su demanda de nulidad.

De igual forma, es propicia la ocasión para hacer mención de la sentencia número 314/09,
dictada por esta Sala Constitucional, en la cual, en relación al Estado Social, se pronunció de
la siguiente manera:
Lo expuesto, no resulta un análisis aislado y ajeno de la realidad constitucional y normativa,
en virtud de que el mismo Preámbulo del Texto Constitucional, establece lo siguiente: “El
pueblo de Venezuela, en ejercicio de sus poderes creadores e invocando la protección de Dios,
el ejemplo histórico de nuestro Libertador Simón Bolívar y el heroísmo y sacrificio de nuestros
antepasados aborígenes y de los precursores y forjadores de una patria libre y soberana; con
el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática,
participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la
solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para
esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la
educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna (…)”
(Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la libertad ciudadana se concibe como el fin del Estado, y ella se relaciona
con la dignidad de la persona, como cometido propio del Estado Social. Como expresa Jaime
Rodríguez-Arana Muñoz, el Estado Social debe “fomentar el pleno de desarrollo personal
solidario de los ciudadanos”, referido al principio de “libertad igual” o “libertad solidaria de los
ciudadanos de Sociedad”, con lo cual la protección de la libertad se erige como instrumento de
consecución del Estado Social (“Los Derechos Fundamentales en el Estado Social y el
Derecho Administrativo Constitucional”, Revista de Derecho Público N° 101, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2005, pp. 43 y ss.).

Esta responsabilidad y solidaridad social se encuentran dirigidas a la imposición de una

obligación estatal de garantizar y proporcionar al individuo en la medida adecuada de sus
medios la satisfacción o el acceso al ejercicio de los mismos, en procura de garantizar y
asegurar un aumento en la calidad de vida del ciudadano, lo cual se traduce de una manera
inmediatamente proporcional al beneficio del colectivo. (Resaltado de esta Sala).

Asimismo, la ley sobre la que versa el presente estudio, genera una depresión continua a la
seguridad económica, pues al establecer un tabulador salarial el cual no puede ser modificable
en el transcurso del año, sino únicamente al comienzo del ejercicio fiscal, vulnera el ingreso
económico justo que deben tener los altos funcionarios públicos por su grado de
responsabilidad en sus actuaciones, lo que conlleva a una disminución en su calidad de vida,
al verse afectado su ingreso adecuado para atender a su subsistencia y la de sus familias,
como lo requieren con dignidad de la persona humana, lo cual se traduce en una vulneración
del artículo 299 del texto fundamental.

En síntesis, del estudio realizado por esta Máxima interprete de la constitución, se evidencia
que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y
Altas Funcionarias del Poder Público, vulnera de manera amplia los derechos constitucionales
previstos en los artículos 2, 19, 21, 89.1, 147 y 299 de nuestra Carta Fundamental.

Por las consideraciones expuestas a lo largo del presente fallo y en resguardo de los
postulados constitucionales y los valores superiores que los inspiran, labor que ineludiblemente
corresponde a esta Sala como máxima garante del Texto Constitucional, la misma advierte la
inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los
Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N°
39.952, del 12 de enero de 2011, motivo por el cual el recurso de nulidad interpuesto por la
ciudadana Neidy Carmen Rosal González, actuando en su carácter de Legisladora del Estado
Carabobo y asistida por la abogada Elsis Leal Sánchez debe ser declarado con lugar.

En consecuencia, se declara la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica

de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del
Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011, por las
razones expuestas a lo largo de la presente decisión. Así se decide.

Vistos, los derechos constitucionales expresados precedentemente de los cuales gozan todos
los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias, esta Sala Constitucional con el fin de tutelar el
verdadero goce de los mismos y el cese definitivo en la vulneración económica sufrida en razón
de lo dispuesto en el artículo 17 de la ley impugnada, ordena que una vez sea decretado por
el Ejecutivo Nacional cualquier aumento salarial, tal incremento tendrá vigencia de forma
inmediata, incluyendo el ajuste pendiente correspondiente al año 2017. Así se decide.

Finalmente, esta Sala Constitucional no puede pasar por alto que el texto normativo tantas
veces referido cercenó el derecho correspondiente a la recompensa por antigüedad en el
servicio prestado por las máximas autoridades, situación por la cual este Máximo Tribunal
conforme al criterio establecido en sentencia n.° 518, del 1° de junio de 2000, (caso: Alejandro
Romero), fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado respecto del
reconocimiento de este derecho constitucional. Así se decide.

VII
DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: Su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad por razones de

inconstitucionalidad ejercido por la ciudadana NEIDY CARMEN ROSAL GONZÁLEZ, actuando
en su carácter de Legisladora del Estado Carabobo y asistida por la abogada ELSIS LEAL
SÁNCHEZ, contra los artículos 4 y 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y
Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la
Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011.

SEGUNDO: Se ADMITE la demanda de nulidad.

TERCERO: Se declara de MERO DERECHO la resolución del presente recurso.

CUARTO: CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se declara la

NULIDAD ABSOLUTA por razones de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de
Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del
Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011.
QUINTO: Visto que en la presente decisión se declara la nulidad por razones de
inconstitucionalidad de la referida Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de
los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial
N° 39.952, del 12 de enero de 2011, se ORDENA la publicación del texto íntegro del fallo en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página
web de este Alto Tribunal, en cuyo sumario se expresará:

“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nula la Ley
Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas
Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de
2011”.

SEXTO: Los efectos ex tunc o hacía el pasado del presente fallo en consecuencia, los órganos
del Estado deberán reconocer a las máximas autoridades previstas en la Ley la recompensa
por antigüedad en el servicio prestado por las máximas autoridades, la cual tendrá incidencia
en los haberes a recibir por los sujetos regulados en la ley anulada.

SÉPTIMO: Se ORDENA a la Secretaría de esta Sala Constitucional que practique, a los fines
del cumplimiento de este fallo, las siguientes notificaciones de la parte recurrente, del
Presidente de la República, de la Procuraduría General de la República, de la Contraloría
General de la República, del Fiscal General de la República y de la Asamblea Nacional
Constituyente.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de agosto de dos mil diecisiete (2017).
Años: 207° de la Independencia y 158° de la Federación.