SOSTENIBILIDAD Y GOBERNABILIDAD: DOS CONCEPTOS

CONDENADOS A ENTENDERSE EN EL ÁMBITO URBANO

JOSÉ MIGUEL FERNÁNDEZ GÜELL[1]

Madrid (España), mayo 2004.
Sostenibilidad y gobernabilidad| Lámina 1. Retos clave del planeamiento contemporáneo

Índice General

1 La gobernabilidad como elemento clave para lograr el desarrollo sostenible en

las ciudades
o 1.1 La persistente ambigüedad en la interpretación del concepto Desarrollo
Sostenible
o 1.2 La traslación del concepto de sostenibilidad al contexto urbano
o 1.3 Los retos clave del planeamiento urbano contemporáneo
o 1.4 Efectos de la gobernabilidad sobre las tres estrategias del desarrollo
urbano
o 1.5 Algunas sugerencias para mejorar la gobernabilidad urbana
2 La gobernabilidad en las Buenas Prácticas
o 2.1 Rehabilitación y revitalización de centros históricos
o 2.2 Revitalización y extensión de áreas urbanas consolidadas
o 2.3 Nuevas fórmulas de transporte más sostenible
o 2.4 Recapitulación esperanzadora

1 La gobernabilidad como elemento clave para lograr el desarrollo sostenible

en las ciudades

1.1 La persistente ambigüedad en la interpretación del concepto Desarrollo

Sostenible
El concepto de desarrollo sostenible forma parte ya del acervo cultural del recién
iniciado siglo XXI. No sólo los técnicos y los ecologistas, sino también los políticos,
los medios de comunicación y la ciudadanía en general utilizan con espontánea
naturalidad y relativa frecuencia este concepto para expresar de forma generalista
e imprecisa sus deseos de lograr una mejor calidad de vida y un mayor respeto
hacia el medio natural.
Hoy en día, es habitual escuchar formulaciones y arengas sobre sostenibilidad que
resultan sugerentes a nuestros oídos, pero que no transmiten con claridad las
implicaciones que conlleva alcanzar tan alta meta.
Para todos aquellos interesados en la sostenibilidad es bien conocido cómo este
concepto ha ido evolucionando y ganando en precisión desde que fuera utilizado
por primera vez a principios de los años setenta[2]. Ahora bien, este término no fue
planteado como una opción de política de desarrollo hasta la publicación en 1987
del informe Our Common Future, más conocido hoy como el Informe Brundtland:
«El desarrollo sostenible es aquel desarrollo que satisface las necesidades
actuales sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones de
satisfacer las suyas» (WCED, 1987).

1
Cinco años más tarde en la Conferencia de Río, la Agenda 21 en el primer párrafo
de su preámbulo extendía el concepto de desarrollo sostenible al de calidad de
vida:
«[...] una mayor atención a la integración del medio natural y de las
preocupaciones sobre el desarrollo conducirá a la satisfacción de las necesidades
básicas, a unos mejores estándares de vida para todos, a unos ecosistemas mejor
protegidos y gestionados, y a un futuro más seguro y próspero...» (UNITED
NATIONS, 1992).
Pocos años después, se reconocía sin ambages la necesidad de explicar el
desarrollo sostenible contemplando tres ópticas: la económica, la social y la medio
ambiental:
«Estamos profundamente convencidos de que el desarrollo social, el desarrollo
económico y la protección ambiental son interdependientes y refuerzan
mutuamente los componentes del desarrollo sostenible. Creemos que la
capacitación de los pobres para utilizar los recursos naturales de forma sostenible
es un fundamento necesario para lograr un desarrollo social equitativo y un
desarrollo sostenible. También reconocemos que un crecimiento económico
sostenido y de amplio espectro en el contexto del desarrollo sostenible es
necesario para sostener el desarrollo y la justicia social» (WSSD, 1995).
Desde entonces, es práctica habitual entre los organismos multinacionales
plantear el desarrollo sostenible desde un enfoque integral:
«El desarrollo sostenible no se refiere únicamente al medio ambiente, sino que
trata de conciliar los objetivos económicos, sociales y medio ambientales, y
encontrar un equilibrio entre sus diferentes dimensiones» (OCDE, 2001).
A pesar de estas sucesivas precisiones y refinamientos, el término desarrollo
sostenible sigue estando rodeado de excesiva ambigüedad, lo cual da lugar, en
muchas ocasiones, a un uso simple y llanamente equivocado, mientras que en
otras circunstancias se produce una utilización bastarda a favor de intereses
ajenos a la filosofía que emana del concepto de sostenibilidad. A esta ceremonia
de confusión contribuye la elevada complejidad de nuestra sociedad
contemporánea, en la cual se entrecruzan intrincados y dispares intereses
sectoriales que dificultan la interpretación, aplicación y transmisión del término
desarrollo sostenible.

1.2 La traslación del concepto de sostenibilidad al contexto urbano

En el ámbito urbano, la utilización del término desarrollo sostenible es
particularmente confusa y ambigua, dado que se aplica a muchas políticas y
actuaciones que tienen poco o nada que ver con la sostenibilidad. En mi opinión,
gran parte del problema recae en la inadecuada traslación del concepto a áreas
del conocimiento ajenas a las ciencias ambientales. En el contexto de la ecología,
resulta fácil explicar cómo el desarrollo sostenible es una política que persigue la
preservación de los recursos naturales y del medio físico en general. Por contra, la
confusión surge y se agrava cuando tratamos de asignar la etiqueta de
sostenibilidad a los ámbitos económico y social. Personalmente, entiendo y
comparto filosóficamente el propósito de trasladar este paradigma a las esferas
socioeconómicas, pero desde un punto de vista operativo encuentro muy forzada
dicha traslación. Veamos por qué.

2
Si nos centramos primero en el campo social, percibiremos contradicciones entre
el concepto de calidad de vida y el de sostenibilidad. Entre sus muchas
acepciones[3], calidad de vida se entiende como una medida de desarrollo que
incorpora directamente las consideraciones relativas a la mejora de la vida y del
bienestar humano. De acuerdo con este significado, es natural que toda
comunidad trate de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, a ser posible, de
forma equitativa. Y es aquí donde surge la gran contradicción: hoy por hoy, todo
incremento en la calidad de vida está inexorablemente unido al aumento de la
huella ecológica[4]. En otras palabras, si deseamos elevar la calidad de vida de los
países más pobres, acercándola a la de los países más prósperos, entonces
incrementaremos el consumo de recursos naturales hasta límites insostenibles.
Este es un dilema crucial. ¿Con qué fuerza moral vamos a obligar a los países
menos desarrollados a respetar su medio natural cuando están inmersos en unos
niveles de pobreza y de precariedad económica inaceptables para los países más
avanzados? ¿Estaremos las sociedades más opulentas dispuestas a ceder parte
de nuestros beneficios sociales y económicos a favor de los países menos
desarrollados para preservar la integridad de los recursos naturales del planeta?
Me temo que no. Yo creo que en un contexto de extrema exclusión social lo que se
requiere es hablar de equidad social y no de sostenibilidad que puede conllevar el
reconocimiento de un status quo social inaceptable.
Si nos referimos ahora al ámbito económico, observaremos que el término
sostenibilidad no es congruente con los criterios de eficiencia y competitividad que
rigen el comportamiento de las empresas y de la economía en general. En un
mercado abierto y competitivo, las empresas más dotadas sólo logran un
posicionamiento sostenible[5] a costa de desplegar una fuerte capacidad de
cambio y crecimiento, mientras que las menos dotadas simplemente tienden a
desaparecer. En otras palabras, se entiende que una economía urbana es
sostenible a largo plazo cuando sus empresas son tan competitivas como para
garantizar su supervivencia en el mercado. En este tipo de entorno, resulta
confuso y contradictorio hablar de sostenibilidad tal y como se entiende en
ciencias ambientales, cuando lo que prima es el dinamismo, el crecimiento y la
competencia.
Partiendo de estas consideraciones y haciendo una interpretación purista del
término, un desarrollo socioeconómico sostenible implicaría prácticamente la
estabilización del crecimiento económico y social de una localidad o un territorio
con el fin de no violentar su medio físico. Todos somos conscientes de que este
sería un planteamiento loable, pero absolutamente utópico e inaceptable para
muchos grupos sociales, sobre todo para los más desfavorecidos.
En suma, no deja de ser una paradoja hablar de desarrollo económico y social
sostenible en la sociedad capitalista de principios del siglo XXI, en la que rigen un
orden económico y unos estilos de vida ajenos, por no decir opuestos, al modelo
de sostenibilidad. Probablemente haya que plantear e implantar modelos
alternativos a los actuales, pero mientras se lleva a cabo semejante revolución,
que entiendo debe ser pacífica y democrática, habrá que seguir trabajando con los
instrumentos y procesos disponibles en el momento presente para reconducir los
problemas urbanos y territoriales. Con el ánimo de avanzar constructivamente en
la aplicación del paradigma de sostenibilidad en el ámbito urbano, propongo un

3
esfuerzo dirigido, primero, a clarificar conceptos y, después, a formular estrategias
de actuación.

1.3 Los retos clave del planeamiento urbano contemporáneo

Los retos fundamentales que tiene planteados actualmente el desarrollo urbano
pueden sintetizarse en tres vectores principales que responden a coordenadas
diferentes.

Lámina 1. Retos clave del planeamiento contemporáneo

1. Retos sociales. En los países más avanzados, a pesar de haberse satisfecho

gran parte de las necesidades básicas, persisten importantes desafíos sociales
inducidos por el nuevo orden económico y la emergencia de nuevos estilos de
vida. Entre éstos podemos resaltar la prevención y disminución de la exclusión
social, la satisfacción de crecientes y más sofisticadas necesidades sociales, la
mejora de la calidad de vida, el fortalecimiento del tejido social, la
modernización de los servicios sociales y la superación de la segregación
social en el espacio urbano.

2. Retos económicos. Se derivan de las transformaciones económicas que

están empujando a las ciudades a mejorar la eficiencia de su base productiva.
Entre éstos cabe destacar el desarrollo de un nuevo orden económico, la
aceleración del proceso de globalización, la reorganización permanente de las
grandes empresas, la integración de las PYME en la economía global, el papel
decisivo de las nuevas tecnologías en la dinámica de los sistemas productivos
y la aparición de nuevos criterios de localización empresarial.

3. Retos ambientales. Los aspectos ambientales de la vida urbana han adquirido

una notable notoriedad entre la opinión ciudadana, provocando un interés
recíproco por parte de la clase política. Aquí también los retos son relevantes:
preservación del medio físico, determinación de los efectos del cambio
climático, compatibilización del desarrollo económico y la agenda ambiental,

4
 aumento progresivo de la huella ecológica y búsqueda de la sostenibilidad en
los nuevos desarrollos urbanos.

A pesar de afectar al mismo marco físico, los tres tipos de retos son abordados
con estrategias muy diferentes que responden a las necesidades específicas de
cada ámbito. Así, los retos económicos suelen afrontarse con una mejora de la
competitividad del tejido productivo, los retos sociales con la búsqueda de una
mayor equidad y los retos ambientales con el logro de la sostenibilidad del
ecosistema natural. Discutamos por un momento estas tres estrategias básicas
para entender sus contenidos y darnos cuenta de la disparidad de sus posiciones.

Lámina 2. Respuestas estratégicas a los retos clave

1. Equidad es un concepto de índole social según el cual se evalúa el nivel de

compromiso de una sociedad en el cumplimiento de los derechos humanos, en
la satisfacción de las necesidades básicas de la población, en el acceso a
oportunidades y en el sustento de la participación de todos en la toma de
decisiones colectivas. Aunque pueda ser discutible, incluimos el concepto de
calidad de vida[6] como parte integrante de la estrategia de equidad[7]. De
hecho, ambas estrategias suelen ir entrelazadas cuando se formula el modelo
de desarrollo social de una ciudad.

2. Competitividad es un concepto creado en el ámbito económico y no es

sinónimo de competencia o rivalidad, como habitualmente se asume. En un
entorno urbano, la competencia puede entenderse como la rivalidad de las
ciudades para captar inversiones, empresas, ayudas públicas y visitantes;
mientras que el concepto de competitividad refleja el esfuerzo realizado por las
urbes para desarrollar las capacidades productivas locales y para mejorar la
calidad del entorno en el que operan los agentes económicos. En suma, se
puede mejorar la competitividad de un tejido empresarial sin exacerbar el nivel
de rivalidad entre ciudades. Asimismo, se pueden mejorar las capacidades

5
 competitivas de la base productiva local sin agravar las desigualdades sociales
o los impactos ambientales.

3. Sostenibilidad es un concepto generado en el área ambiental, que ha sido

definido al comienzo de este informe. Los principios que rigen la sostenibilidad
urbana son relativamente sencillos (GIRARDET (2001) y FARIÑA (2003)): el
diseño de una ciudad compacta y limitada en su expansión; la conservación de
espacios agrícolamente productivos que existan en el entorno urbano
inmediato; la rehabilitación del espacio construido y deteriorado; la pacificación
de las calles para disminuir la motorización privada; la minimización del
volumen y de la toxicidad de los residuos.

A pesar de responder a objetivos diferentes y, en ocasiones fuertemente

contradictorios entre sí, las tres estrategias descritas no operan en
compartimentos estancos, sino que cada una de ellas se ve afectada por el
comportamiento de las otras y de los factores exógenos que inciden sobre la
totalidad del sistema funcional urbano. Dentro de esta dinámica, el gran desafío
consiste, sin lugar a dudas, en conseguir un equilibrio razonable entre los tres
vectores y sus estrategias adjuntas. Una de las formas posibles de lograr este
equilibrio es esforzarse por dar una respuesta integral a las tres dimensiones
vectoriales mediante una adecuada gobernabilidad de la ciudad. Ahora bien, ¿qué
entendemos por gobernabilidad?

Gobernabilidad es un concepto relativamente novedoso que ha sido definido de

diferentes maneras: primera, como un proceso de equilibrio permanente entre las
necesidades y las capacidades de gobierno[8]; segunda, como la capacidad para
mantener las disfuncionalidades bajo control al mismo tiempo que se conduce el
cambio hacia las direcciones deseadas; y tercera, como el estado de un territorio
donde es posible producir políticas públicas y acciones colectivas que sean
capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo[9]. Personalmente,
encuentro más ilustrativa la última definición, sobre todo si va reforzada por una
apostilla que diga: «la buena gobernabilidad es el resultado de sumar la acción de
gobierno, la involucración de agentes socioeconómicos y la participación
ciudadana».
Así pues, mi tesis es que es factible y deseable equilibrar las tres dimensiones
vectoriales y sus correspondientes estrategias gracias a un buen ejercicio de
gobernabilidad.

1.4 Efectos de la gobernabilidad sobre las tres estrategias del desarrollo

urbano
Los tres vectores estratégicos --competitividad, equidad y sostenibilidad--, dejados
a su libre albedrío tienden a generar escenarios altamente inestables en los cuales
priman los objetivos y prioridades sectoriales. Veamos tres casos extremos en los
que se escenifica esta problemática.

6
Lámina 3. Dinámica urbana sin gobernabilidad

En el primer escenario, se muestra la primacía de los objetivos sociales en la

comunidad, dando lugar al dominio de la estrategia de equidad y al
arrinconamiento de las estrategias de competitividad y sostenibilidad. En primera
instancia, las condiciones de este escenario favorecen la satisfacción de las
necesidades sociales; sin embargo, tarde o temprano se produce la pérdida de
competitividad del tejido productivo, posteriormente la escasez de medios provoca
el deterioro ambiental y, consecuentemente, termina por degradarse la calidad de
vida. Este caso refleja la situación de muchas ciudades del Este de Europa
durante la segunda mitad del siglo XX.
El segundo escenario plantea un contexto urbano donde priman los objetivos
económicos y donde la estrategia de competitividad reina sobre todas las demás.
Las implicaciones de este escenario se traducen en la regresión de los objetivos
sociales y ambientales, ocasionando graves impactos ambientales y la
exacerbación de los problemas de exclusión social. Este caso ilustra el panorama
de los grandes centros industriales del siglo XIX.
En el tercer escenario, se refleja el predominio de los objetivos ambientales con
incidencia negativa sobre las estrategias de competitividad y equidad. Las
implicaciones de este último escenario se traducen en la huida de las actividades
económicas, el progresivo despoblamiento y la creciente incapacidad local para
proporcionar servicios sociales adecuados a la población que permanece en la
ciudad. Este caso corresponde a comunidades rurales que sobreviven con
tecnologías muy rudimentarias y con estructuras sociales muy jerarquizadas y
poco equitativas.
Las tres escenificaciones presentadas pueden resultar exageradas para los
parámetros de nuestra sociedad desarrollada, pero desafortunadamente todavía
hay ejemplos contemporáneos en los países del Tercer Mundo y en otros no tan
subdesarrollados, en donde se producen fuertes asimetrías entre los objetivos
económicos, sociales y ambientales.
La introducción de mecanismos de buena gobernabilidad en el ámbito urbano nos
permitirá corregir los tres escenarios extremos y pasar a otros, en los cuales una

7
estrategia de desarrollo pueda predominar sobre las otras, pero sin crear
excesivos desequilibrios. Así, contemplemos de nuevo tres casos en los que se
escenifican los efectos de la buena gobernabilidad.

Lámina 4. Dinámica urbana con gobernabilidad

El primer escenario corresponde a un entorno urbano en el cual se enfatiza la

equidad social frente a los objetivos económicos y ambientales. Este caso puede
reflejar la situación de algunos centros industriales en declive y con fuertes
problemas de desempleo, en los que priman la satisfacción de las necesidades
básicas de la población. No obstante, el énfasis social no diluye la atención hacia
la creación de empleos en nuevos sectores productivos y la corrección de los
impactos ambientales producidos por la antigua base industrial.
El segundo escenario se despliega en un contexto urbano donde se enfatiza la
estrategia de competitividad frente a las de equidad y sostenibilidad. Este puede
ser el caso de núcleos urbanos con alta concentración de actividades productivas
tecnológicamente avanzadas y con fuerte presencia en los mercados globales. A
pesar de su énfasis económico, en este caso se respeta el medio ambiente y se
garantiza una razonable equidad social, ya que éstos son requisitos clave para
atraer a las empresas más innovadoras.
El tercer escenario refleja un área urbana en el que la sostenibilidad recibe
prioridad sobre la competitividad y la equidad. Este caso puede corresponder a
asentamientos urbanos de tamaño medio o pequeño que disponen de recursos
naturales o paisajísticos de notable valor y que han apostado decididamente por
preservarlos. Ahora bien, la apuesta por la sostenibilidad se conjuga con una
estrategia de atracción de actividades productivas compatibles con los recursos
naturales y con un intenso esfuerzo de lucha contra la exclusión social. De esta
forma, se mantiene la vitalidad social y económica de la localidad al mismo tiempo
que se preserva el capital natural.

8
En cualquiera de estos tres escenarios, la gobernabilidad actúa como instrumento
corrector y equilibrador de perniciosas desviaciones sectoriales que pongan en
peligro la armonía del sistema urbano. En otras palabras, en ninguno de los tres
escenarios se perciben situaciones negativas o de grave retroceso en alguno de
los tres vectores principales. De esta forma, una buena gobernabilidad nos
permitirá no sólo garantizar la sostenibilidad del desarrollo urbano, sino también
lograr la competitividad del tejido productivo y la equidad en el tejido social, y, por
lo tanto, alcanzar un desarrollo social y económico sostenible y equilibrado.

1.5 Algunas sugerencias para mejorar la gobernabilidad urbana

No es éste el marco idóneo para exponer con rigor y extensión una propuesta para
mejorar la gobernabilidad urbana en nuestro país; sin embargo, este breve ensayo
sí da pie para sugerir algunas ideas que estimulen el debate, aunque sea de forma
epidérmica.
Las experiencias organizativas más exitosas en materia de gobernabilidad urbana
ponen en evidencia la necesidad de considerar seis elementos que actúan como
un sistema funcional y que se estructuran en tres niveles de actuación[10]
(lámina 5). El primer nivel representa los fines de una organización, materializados
en una estrategia que dé respuesta a los cambios del entorno. El segundo nivel
corresponde a las funciones de la organización, que definen los procesos
operativos de calidad superior focalizados en la estrategia y las competencias
organizativas innovadoras comprometidas con la estrategia. El tercer nivel se
refiere a los medios con que cuenta la organización --tecnología, recursos y
capital social-- que posibilitan la realización de las funciones anteriores.

Lámina 5. Elementos de la gobernabilidad urbana

De acuerdo con este sistema funcional, para lograr una adecuada gobernabilidad
urbana deben ponerse en marcha actuaciones coordinadas sobre cada uno de los
seis elementos descritos:

9
1. Fomentar la reflexión estratégica. Desde hace quince años, son numerosas
las ciudades españolas que han acometido procesos de planificación
estratégica con diverso grado de éxito. Muchos planes estratégicos han
surgido como una necesidad para cubrir y complementar áreas que los
instrumentos tradicionales de planeamiento no atendían satisfactoriamente
(FERNÁNDEZ GÜELL, 1997). Concretamente, los planes estratégicos analizan la
ciudad desde una óptica intersectorial, identifican tendencias de cambio,
proporcionan una visión a largo plazo, formulan estrategias y promueven una
fuerte involucración de los agentes sociales y económicos locales. En mi
opinión, una adecuada gobernabilidad requiere de procesos de reflexión, ya
sea a través de los planes estratégicos u otros instrumentos como las Agendas
21, para legitimar política y socialmente las decisiones y actuaciones urbanas.

2. Instaurar un proceso continuo de reflexión-planeamiento-ejecución-

gestión. Actualmente, los procesos de planeamiento en nuestro país tienen un
carácter intermitente y espasmódico. Cada cierto número de años, en nuestras
ciudades se abordan procesos de planeamiento que desde su arranque se ven
abrumados por largas y costosas tareas de captura y análisis de información.
Este ingente esfuerzo puntual --que, por otra parte, resulta absolutamente
necesario-- da lugar a que se consuman muchos recursos que podían
dedicarse a la reflexión estratégica y al diseño urbano. Desgraciadamente, este
esfuerzo de análisis no suele tener continuidad en el tiempo ya que se
interrumpe hasta la próxima revisión del planeamiento. En mi opinión, sería
más racional establecer observatorios urbanos que recogieran y actualizaran
información de forma continua y sistemática, que vigilaran la dinámica urbana y
que reajustaran la estrategia y los instrumentos de planeamiento.
Adicionalmente, estos observatorios ayudarían a desplegar procedimientos
administrativos más ágiles y eficaces, de los que tan necesitado está el
urbanismo español.

3. Desarrollar las competencias organizativas. Las competencias son las

habilidades multifuncionales y conocimientos colectivos de quedispone una
organización para ejecutar su estrategia y cumplir eficazmente con sus
funciones. Unas competencias adecuadas para operar en el ámbito del
planeamiento y gestión urbanística requieren de un liderazgo político
comprometido, de unos técnicos con capacidades especializadas y sólidas
habilidades horizontales, de una cultura organizativa con talante negociador y
de una estructura organizativa flexible y adaptable a los cambios. Unas buenas
competencias organizativas permiten abordar con ciertas garantías el
dinamismo y la complejidad del fenómeno urbano.

4. Incorporar masivamente las nuevas tecnologías en la gestión del

planeamiento. La instauración de procesos continuos de planeamiento y la
agilización de los procedimientos administrativos obliga a realizar cuantiosas
inversiones en nuevas tecnologías. Afortunadamente, las innovaciones
experimentadas por los sistemas de telecomunicaciones e información nos
permiten automatizar gran número de procesos y procedimientos urbanísticos

10
 así como tramitar licencias y expedientes urbanísticos por vía electrónica.
Asimismo, los Sistemas de Información Geográfica constituyen una potente
herramienta para abordar la ejecución y gestión urbanística. Estas
innovaciones pueden acortar los tiempos de tramitación y, quizás algo más
importante, ayudar a introducir transparencia en las decisiones urbanísticas.

5. Capacitar a las administraciones locales para la gestión urbanística. Para

implantar de forma efectiva las medidas anteriores, es preciso dotar de soporte
jurídico, medios económicos y capacidades técnicas a las administraciones
locales para que puedan ejercer sus funciones en el ámbito urbano. Quizás
este objetivo pueda sintetizarse en el término anglosajón empowerment de
difícil traducción al castellano, pero que transmite la idea de reforzar las
capacidades y los recursos de una organización. En este sentido, la aplicación
efectiva del principio de subsidiaridad es recomendable, entendido como la
cesión de competencias y descentralización de la toma de decisiones a los
niveles administrativos más próximos a los ciudadanos, siempre que sus
órganos gestores se hallen capacitados para adoptarlas.

6. Crear capital social y garantizar mayor transparencia. Debemos fortalecer

el capital social[11] de una comunidad porque organiza un ámbito de discusión
e interacción, hace que emerjan los valores y la identidad profunda de la
ciudad, crea oportunidades para la cooperación y la confianza recíproca, define
normas y simplifica procedimientos y alienta la máxima comunicación y
participación. Si contamos con capital social, entonces podremos dotar de
mayor transparencia informativa a la toma de decisiones urbanísticas.
Continuamente se sorprende a los ciudadanos con revisiones puntuales del
planeamiento, recalificaciones parciales, cambios de ordenanzas, que suelen
tener una trascendencia mayor en el desarrollo urbano de lo que se presupone.
En pocas ocasiones, estas modificaciones son sometidas a procesos de
participación ciudadana, cocinándose habitualmente en la trastienda de los
despachos políticos. Acabar con esta opacidad informativa debe ser un objetivo
central de toda sociedad democrática.

Haría un flaco servicio a la causa de la sostenibilidad si no reconociera que estas

propuestas tienen un claro inconveniente: son más onerosas que el sistema de
planeamiento actual porque requieren un mayor gasto público en medios y
estructura. Si de verdad deseamos mejorar la gobernabilidad de nuestras
ciudades, entonces deberemos dedicar más dinero de nuestros impuestos para
financiar las actuaciones propuestas. Aparte del obstáculo económico, se puede
apreciar que los instrumentos tradicionales de planeamiento están mostrando
síntomas de agotamiento, por lo que será preciso sustituirlos progresivamente por
procesos y herramientas más innovadoras que sean capaces de dar respuesta a
los retos de futuro.

2 La gobernabilidad en las Buenas Prácticas

11
Si asumimos que la gobernabilidad es un requisito clave para lograr la
sostenibilidad en el ámbito urbano, entonces surge una cuestión obvia: ¿están las
ciudades españolas realizando un esfuerzo por mejorarla? El análisis de las
Buenas Prácticas correspondientes a las áreas temáticas de Vivienda, Desarrollo
Territorial y Urbano Sostenible, Transporte y Accesibilidad, premiadas en el V
Concurso de 2004, manifiesta que los esfuerzos actuales, aunque parezcan cortos
en su alcance y lentos en el tiempo, se encaminan en la buena dirección. Veamos
los resultados de este análisis, agrupando las prácticas premiadas en tres grandes
grupos temáticos.

2.1 Rehabilitación y revitalización de centros históricos

En este primer grupo se encuentran seis prácticas centradas en impedir el declive
socioeconómico y el deterioro físico de los centros históricos:
1. Rehabilitación del Recinto Histórico de Cádiz.
2. Remodelación urbanística del sector de la Vila Vella, Olot.
3. Recuperación del casco histórico de Agüimes.
4. Ourense un proyecto común. Rehabilitación, restauración y protección del
patrimonio cultural y medio ambiental de la ciudad histórica de Ourense.
5. Programa de Restauración Integral de Alquézar. En busca de una nueva trama
económico-social sostenible.
6. Puesta en valor de la Muralla de Ávila.
Los citados centros históricos están amenazados por la degradación física, el
envejecimiento poblacional, la huida de actividades económicas y la exclusión
social. Como respuesta a estos retos, se formula un amplio abanico de
estrategias: recuperar el patrimonio histórico-artístico, erradicar la infravivienda,
invertir el proceso de despoblación atrayendo población joven, facilitar el acceso a
la vivienda, revitalizar la economía de la ciudad vieja, regular el tráfico rodado y
recuperar el espacio urbano como lugar de encuentro. Aunque no se observa el
cumplimiento integral y articulado de los requisitos de buena gobernabilidad, sí se
percibe la satisfacción fragmentada de algunos elementos.
En Cádiz, el alcance y dificultad de la rehabilitación de su centro histórico obligó a
contemplar diversas estrategias de gestión: la compra directa de inmuebles por el
Ayuntamiento; acuerdos de colaboración entre Administración, propietarios e
inquilinos; políticas específicas de realojo y subvenciones a fondo perdido para el
mantenimiento de viviendas. Los procesos operativos están claramente
explicitados: primero, se elabora un diagnóstico de la situación de los inmuebles;
después, se obtienen los acuerdos y permisos necesarios y finalmente, se
procede al realojo de los inquilinos el tiempo necesario hasta la terminación de las
obras. Gracias a los procesos de participación ciudadana, se ha conseguido el
arraigo de la actuación en la población residente.
En Olot, Girona, se han provocado actuaciones de rehabilitación por parte de los
propietarios u otros agentes promotores a partir de mejoras efectuadas en el
espacio público y en los equipamientos colectivos por el Ayuntamiento. De esta
forma, se ha estimulado la demanda de viviendas en estas zonas, se ha atraído
población joven y se ha recuperado una cierta actividad comercial y social en la
ciudad vieja.

12
En Agüimes, Gran Canaria, la recuperación del casco histórico se ha apoyado en
diversos instrumentos: Plan Especial de Protección, Plan General de Ordenación,
Política Medioambiental Municipal, Ordenanza sobre colores e instalación de
carteles publicitarios. A medida que el proyecto avanza, se ha producido un
incremento de la participación vecinal, propiciado por el efecto demostración.
En Ourense, se ha formulado una estrategia integral que aborda conjuntamente
los problemas físicos, sociales y económicos de la ciudad histórica.
Concretamente en el ámbito económico, se han otorgado ayudas a 100
establecimientos comerciales y se han creado las denominadas «calles de la
artesanía», frenándose así la desaparición masiva del tejido económico. También
se ha vinculado la rehabilitación del centro histórico a la creación de primera
vivienda para jóvenes y centros para mayores. El proceso de revitalización y
rehabilitación es irreversible, en él participan todos los sectores sociales,
económicos, administraciones públicas y colectivos profesionales, que han
apostado claramente por el corazón de la ciudad. En Ourense, se ha constituido la
Oficina Municipal de Rehabilitación que por un lado aglutina y centraliza todos los
procedimientos que regulan la intervención urbanística en la ciudad histórica y, por
otro lado, actúa de ventanilla única para el desarrollo, tramitación y gestión de
todos los programas de rehabilitación y desarrollo socioeconómico de la ciudad
histórica.
En Alquézar se ha apostado decididamente por una estrategia que combina la
restauración integral del núcleo medieval con el desarrollo del turismo cultural. Así,
han florecido nuevas actividades vinculadas al sector servicios y se han mantenido
actividades tradicionales como reclamo turístico. El éxito del proyecto suscita una
reflexión en los dirigentes de Alquézar sobre el riesgo futuro de que el desarrollo
turístico aumente la presión urbanística y degrade el entorno urbano.
En Ávila, se propuso la recuperación de la muralla con un triple objetivo: explotar
un atractivo turístico para impulsar la actividad económica, recuperar el entorno
urbano de la muralla con criterios ambientales y lograr la identificación de los
abulenses con un elemento clave de su ciudad. En este caso han intervenido el
Ayuntamiento, la Junta de Castilla y León, el Ministerio de Fomento, la Fundación
Cajamadrid, las PYME abulenses y las asociaciones de vecinos y culturales. A
partir de la actuación pública, se ha logrado la participación ciudadana, tanto
particular como a través de asociaciones, fortaleciendo así el sentimiento de
pertenencia de los abulenses a la comunidad. La Administración Local ha
comprobado la importancia de divulgar e informar para conseguir una elevada
implicación de la población.

2.2 Revitalización y extensión de áreas urbanas consolidadas

Un segundo grupo de Buenas Prácticas se centra en la renovación y revitalización
de centros y barrios urbanos consolidados. Este grupo comprende cinco casos:
1. Remodelación del barrio de Vía Trajana, Barcelona.
2. Revitalización del Ferrol Metropolitano.
3. Soterramiento de la Vía del Ferrocarril y transformación del Casco Histórico de
Getafe.
4. Renovación Urbanística del Frente Litoral Besòs-Fòrum 2004, Barcelona.

13
5. Ordenación urbanística y sostenibilidad medioambiental para 10.000 viviendas
subvencionadas. Ecociudad Valdespartera, Zaragoza.
Los retos ambientales, sociales y económicos que presentaban estos casos se
han afrontado con enfoques integrados por una mezcla variada de estrategias:
ampliar la oferta de viviendas sociales, reducir la contaminación ambiental,
mejorar la eficiencia energética del parque de viviendas, potenciar la integración
social a través del diseño urbano, mejorar la integración ambiental de la ciudad
con su entorno natural, equilibrar el desarrollo de nuevos barrios con la
rehabilitación de zonas degradadas, evitar el abandono de zonas consolidadas de
la ciudad en favor de las periferias y establecer una política de realojo durante el
proceso de renovación urbana.
En el caso de Vía Trajana, Barcelona, se buscó el concurso de diversos agentes:
Ministerio de Fomento, Generalitat de Catalunya, Ayuntamiento de Barcelona,
asociaciones de vecinos, Servicios Sociales del Ayuntamiento de Barcelona y de
Sant Adrià del Besòs, el Institut Cátala del Sòl y diversas empresas privadas. El
proyecto contemplaba un programa de fomento de la participación vecinal a través
de la formación de grupos de trabajo y la dotación de espacios para las reuniones
de las entidades sociales. La presencia de un equipo de gestión en el barrio
permitió conocer problemáticas sociales y canalizar su solución. La coordinación
con los servicios comunitarios impulsó el proceso de remodelación y garantizó una
normalización en la continuidad de los servicios una vez terminado el realojo. Se
creó un modelo de gestión mixto, público-privado, que prestaba servicios
especializados a los afectados por la renovación e incorporaba los criterios de
interés público y la agilidad de gestión de la empresa privada.
Ferrol, A Coruña, es el caso por excelencia en donde se ha desplegado un amplio
proceso de reflexión y participación a través de la elaboración de un plan
estratégico. La Fundación Ferrol Metrópoli es una entidad sin ánimo de lucro,
creada para la revitalización del Ferrol Metropolitano. Está compuesta por
representantes del sector público y privado y actúa como el elemento catalizador e
integrador de las actuaciones de distintos agentes urbanos. La Fundación tiene
cinco líneas de trabajo --innovación y competitividad, cooperación,
internacionalización, creación de empleo, cultura y ocio-- que han puesto en
marcha diversas actuaciones urbanas.
En Getafe, Madrid, el soterramiento de la vía de ferrocarril ha propiciado la
regeneración de una parte importante de la ciudad. Gracias a esta operación, se
han transformado tejidos industriales obsoletos en áreas residenciales, se han
creado nuevos equipamientos, se ha reorganizado la trama viaria, se han
peatonalizado partes del casco urbano y se ha superado el efecto barrera entre
barrios producido por el ferrocarril.
En el caso del Frente Litoral del Besós, Barcelona, el propósito central ha sido
crear una nueva área de centralidad socioeconómica con criterios ambientales en
el punto más degradado del área metropolitana de Barcelona. Como motor de esta
transformación, se ha aprovechado la celebración del Fórum Universal de las
Culturas. Este evento ha brindado la oportunidad de comprometer al máximo
número de instituciones públicas y privadas en el proyecto, de otorgar criterios de
sostenibilidad ambiental a toda la operación y garantizar el uso posterior de las
instalaciones en beneficio económico y social de la ciudad. En este caso, se ha

14
creado una sociedad municipal para gestionar las propiedades públicas, dirigir los
proyectos y coordinar las obras. El impulso público del proyecto ha actuado como
multiplicador de inversiones privadas.
El caso de Zaragoza busca dar respuesta al acuciante problema de la vivienda en
la capital aragonesa, mientras que persigue una mejor relación entre vivienda y
medio ambiente. El acuerdo de tres Administraciones (Ministerio de Defensa,
Gobierno de Aragón y Ayuntamiento de Zaragoza) ha facilitado la urbanización de
242 Ha para la construcción de casi 10.000 viviendas subvencionadas. Asimismo,
el acuerdo entre estas tres Administraciones ha posibilitado la promoción de una
amplia área urbana diseñada según los criterios de la arquitectura y del urbanismo
bioclimático.

2.3 Nuevas fórmulas de transporte más sostenible

El tercer grupo recoge a aquellas prácticas en las que se despliegan fórmulas de
transporte colectivo más sostenible junto con políticas de uso de suelo.
Concretamente, en este apartado hay dos buenas prácticas:
1. TRAM, sistema de transporte en Alicante.
2. Plan Bici de Rivas-Vaciamadrid.
Las principales estrategias empleadas en estas actuaciones son: reducir la
contaminación atmosférica y acústica, descongestionar el tráfico urbano, reducir el
uso del automóvil privado, fomentar medios de transporte no motorizados,
disminuir los tiempos y costes del transporte, potenciar las conexiones
intermodales, mejorar la calidad urbanística de la ciudad, recuperar espacios
degradados e integrar criterios ambientales en el modelo urbano.
En el caso del tranvía de Alicante, la actuación ha perseguido dos objetivos
cruciales: descongestionar la movilidad en el área urbana y reordenar el tejido
urbano como fruto de la introducción del tranvía y así recuperar espacios
degradados. La actuación se ha concebido con unos objetivos a largo plazo. Su
pleno éxito dependerá de su continuo desarrollo y de su capacidad para adaptarse
a los aumentos de la demanda.
En el caso de Rivas-Vaciamadrid, Madrid, se ha creado una red ciclista de 38 km
conectada con la red de metro para favorecer la intermodalidad del transporte y
promocionar la movilidad sostenible en el municipio. Con el fin de garantizar la
aceptación pública y el éxito del proyecto, se creó un grupo de seguimiento entre
colectivos de usuarios e instituciones públicas.

2.4 Recapitulación esperanzadora

Esta somera revisión de los casos presentados en el V Concurso de Buenas
Prácticas nos permite realizar una evaluación cualitativa del grado de
cumplimiento de los requisitos de gobernabilidad urbana en la escena nacional.
En relación al primer elemento de gobernabilidad --la estrategia-- se observa cómo
el proceso de reflexión estratégica, que precede al proceso de planeamiento y
gestión urbanística tradicional, va calando lentamente en la práctica municipal. En
casi todos los casos analizados se ha llevado a cabo un diagnóstico de las causas
propiciatorias de las patologías urbanas y se ha formulado un modelo estratégico
de futuro, más o menos clarividente, hacia el cual se pretende avanzar.

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Respecto a los procesos operativos, se percibe, sobre todo en los casos más
complejos, una mayor concienciación sobre la necesidad de abordar un esfuerzo
de planeamiento y de gestión continuada en el tiempo para alcanzar los objetivos
propuestos. En ningún caso se hace mención explícita de observatorios urbanos ni
de instrumentos específicos de vigilancia del fenómeno urbano.
En cuanto a las competencias organizativas, hay indicios claros del esfuerzo
modernizador llevado a cabo por las administraciones locales españolas en los
últimos años. Así, en varias de las prácticas presentadas se constata cómo se han
creado estructuras organizativas ex-novo altamente participativas con el fin de
abordar con garantías de éxito proyectos particularmente complejos. Esta voluntad
modernizadora queda reforzada cuando existe un liderazgo político comprometido
con el esfuerzo a largo plazo por encima de los resultados cortoplacistas. Todo
parece indicar que las administraciones locales se están dando cuenta de que
deben explotar al máximo sus capacidades para liderar proyectos intersectoriales
y difundir ampliamente sus actuaciones.
El cuarto elemento de gobernabilidad --la tecnología-- no es mencionado
explícitamente como instrumento de apoyo a los procesos de planificación y
gestión urbana en ninguno de los casos tratados. La falta de atención a este
elemento pueda explicarse, quizás, por la ausencia de presión para ganar agilidad
en los procesos administrativos. El progresivo e imparable avance de la
administración electrónica promete ir llenando este vacío.
En quinto lugar, los recursos jurídicos, técnicos y económicos siguen siendo
insuficientes a la hora de abordar proyectos sostenibles. El elevado coste y
complejidad de los proyectos de renovación urbana hace que sean las
Administraciones Públicas las encargadas de liderarlos técnica y
económicamente. Sin embargo, la endémica escasez de medios de los
Ayuntamientos obliga a buscar el concurso de niveles superiores de la
Administración y de entidades privadas, que aportan recursos financieros y, en
ocasiones, apoyo técnico. En el ámbito jurídico cabe resaltar la ausencia de
instrumentos específicos para gestionar el suelo urbano consolidado. Esta desidia
jurídica hacia el suelo urbano propicia el declive y abandono de muchos centros
antiguos.
Finalmente, en todos los casos premiados se reconoce, aunque con diferentes
intensidades, la valía del capital social para impulsar y cimentar los proyectos de
sostenibilidad urbana. En los casos más complejos se han establecido fórmulas de
participación ciudadana y de colaboración de los agentes socioeconómicos que
han permitido obtener un amplio respaldo a las acciones acometidas. A pesar de
este progreso, surgen dudas sobre la continuidad en el tiempo de muchas
fórmulas participativas y asociativas, dado el carácter efímero de las mismas. Se
echa en falta el desarrollo de estructuras más permanentes en el tiempo, que sean
capaces de alejarse progresivamente de la tutela municipal.
En suma, respecto a convocatorias pasadas se percibe una cierta consolidación y
madurez en las prácticas presentadas en el área de desarrollo urbano, lo cual
puede interpretarse como la aceptación generalizada de los principios de
sostenibilidad difundidos desde este foro de Buenas Prácticas. No obstante, como
crítica de carácter general puede apuntarse que las prácticas premiadas son
todavía tímidamente innovadoras en cuanto a modelos de gobernabilidad. En este

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sentido, hay todavía mucho camino que recorrer y numerosas barreras que
superar. En cualquier caso, soy optimista porque los indicadores observados
marcan la buena dirección. Estoy convencido de que los avances en el ámbito de
la gobernabilidad se producirán a medio plazo y serán la prueba innegable de una
sociedad urbana más concienciada y comprometida con los objetivos de la
sostenibilidad.

Referencias bibliográficas

CAMAGNI, ROBERTO (2003) «Incertidumbre, capital social y desarrollo local:

enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio», Investigaciones
Regionales, Nº 2, Primavera
FARIÑA TOJO, JOSÉ (2003) «Ciudades menos insostenibles», en Cuarto catálogo
español de buenas prácticas; Ministerio de Fomento, Madrid
FERNÁNDEZ GÜELL, JOSÉ MIGUEL (1997) Planificación estratégica de ciudades
Editorial Gustavo Gili, Barcelona
GIRARDET, HERBERT (2001) Creando ciudades sostenibles Ediciones Tilde,
Valencia
KOOIMAN, J. (1990) Modern Governance Sage, London
LEFÈVRE, CHRISTIAN (2003) «Democratic governability of metropolitan areas», en el
Taller Internacional sobre La Gobernabilidad de las Aglomeraciones
Metropolitanas de América Latina y el Caribe; 4 y 5 de diciembre, Washington D.C.
ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES
(OCDE) (2001) Les lignes directrices du CAD. Stratégies de développement
durable OCDE, Paris
REES, WILLIAM, Y WACKERNAGEL, MATHIS (1996) Our Ecological Footprint:
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SETIÉN, MARÍA LUISA (1993) Indicadores sociales de calidad de vida Siglo XXI,
Madrid
UNITED NATIONS (1992) Agenda 21. Report of the United Nations Conference on
Environment and Development Celebrada en Río de Janeiro el 3-14 de junio
WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT (WCED) (1987) Our
Common Future Oxford University Press, Oxford
WORLD SUMMIT FOR SOCIAL DEVELOPMENT (WSSD) (1995) Declaration and
Programme of Action Marzo

Notas:
[1]: Doctor Arquitecto-Urbanista Profesor Titular de Urbanismo de la Universidad
Politécnica de Madrid
[2]: Algunas fuentes sugieren que el concepto de desarrollo sostenible fue utilizado
por primera vez en 1972 en una Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Entorno Humano.

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[3]: Según SETIÉN (1993), calidad de vida es un concepto universal, emparentado
con el desarrollo y en proceso continuo de evolución.
[4]: Según REES Y WACKERNAGEL (1996), huella ecológica es el área de territorio
productivo o ecosistema acuático necesario para producir los recursos utilizados y
para asimilar los residuos producidos por una población definida con un nivel de
vida específico, donde sea que se encuentre esta área.
[5]: En el campo de la estrategia empresarial se utiliza el término ventaja
competitiva sostenible cuando una empresa posee alguna característica que sus
competidores no pueden igualar a medio o largo plazo.
[6]: Calidad de vida puede definirse como el grado en que una sociedad posibilita
la satisfacción de sus necesidades materiales y no materiales de los miembros
que la componen.
[7]: El concepto de calidad de vida es más elusivo, abstracto y complejo que el de
equidad. De hecho, puede resultar más sencillo medir la equidad que evaluar
cuantitativamente la calidad de vida.
[8]: Ver KOOIMAN (1990). Según esta definición, una sociedad es gobernable
cuando no hay mucha diferencia entre las necesidades (problemas) y las
capacidades (soluciones).
[9]: Ver LEFÈVRE (2003). Esta definición implica que la gobernabilidad no sólo se
preocupa por la resolución de problemas urbano-espaciales, como son el
transporte, la vivienda y la degradación ambiental, sino que también apoya el
desarrollo, lo cual significa que la gobernabilidad está orientada al futuro y al
crecimiento.
[10]: Esta afirmación es el fruto de la experiencia profesional del autor durante más
de quince años en el ámbito de la consultoría del sector público.
[11]: Según CAMAGNI (2003), capital social es el conjunto de normas y valores que
rigen la interacción entre las personas, las instituciones a las que las personas
están incorporadas, las redes de relaciones que se establecen entre los diferentes
agentes sociales y la cohesión global de la sociedad.

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