La naturaleza jurídica de la concesión administrativa

Alejandro de la Fuente Alonso1

Sumario: Introducción, Capítulo Primero 1.-Conceptos y definiciones. 1.1.- Concepto de concesión
administrativa.- 1.2.- Definición de concesión administrativa.- 1.3.- Relaciones provenientes de la
concesión administrativa.- Capitulo Segundo 2.- Diversas corrientes que explican la naturaleza
jurídica de la concesión administrativa. 2.1.- La concesión administrativa como contrato.- 2.2.- La
concesión administrativa como acto administrativo unilateral.- 2.3.- La concesión administrativa
como un acto mixto.- Capitulo Tercero 3.- Formas de Extinción de la concesión administrativa.
3.1.- Causas imputables a las partes intervinientes en la relación concesional.- 3.1.1.- La rescisión
de la concesión administrativa.- 3.1.2.- Finalización por reversión de la concesión.- 3.2.- Causas
ajenas a las partes intervinientes en la relación concesional.- 3.2.1.- El rescate.- 3.2.2.- La
caducidad.- 3.2.3.- La cesación del objeto de la concesión.- Conclusiones. Bibliografía.

Abstract

La concesión de servicio público amplia el concepto jurídico de servicio

público pues permite la incorporación de normas de derecho privado a la
estructura teórica de la nación. La prestación directa de servicios a cargo del
Estado se ajusta al límite exacto del derecho público particularmente de
derecho administrativo y se ubica en esta frontera. Cuando la prestación es
directa la característica sobresaliente de tal actividad es que se trata de un
régimen unilateral, generalmente centralizado de funcionamiento del poder
público. La concesión involucra un elemento enriquecedor que hace
compleja la relación entre concesionario, autoridad concedente, prestadores
del servicio y usuarios. Las relaciones no son ya exclusivas del Derecho
público sino que se agrega un ingrediente de derecho privado porque la
voluntad de las partes está presente; de ahí la importancia del tema.

Introducción.
Un capítulo segundo que se
1 Para lograr la exposición del centrará en las "Diversas corrientes
tema escogido lo he dividido en tres que explican la naturaleza jurídica
apartados o capítulos los cuales de la concesión administrativa" y
detallaré a continuación. que se constituye en punto medular
de este trabajo de investigación, ya
En el primer apartado que en el mismo explicaré la
denominado "Conceptos y evolución doctrinal sobre este punto
definiciones" intento dejar claros de estudio y trataré de aclarar cada
tanto el concepto como la definición una de las posturas que se han
de lo que es la figura o institución sostenido.
de la concesión administrativa y las
relaciones provenientes de esta Por último un apartado en el
figura entre sus partes que explicaré las formas de
intervinientes. extinción de la concesión
administrativa, que considero se
1
trata del complemento esencial para
Doctor en Derecho, Profesor Investigador de
cerrar la idea de lo que debemos
tiempo completo de El colegio de Veracruz.
entender como concesión
administrativa y las características
que lo distinguen de algunas otras
figuras semejantes.
Finalizando con una serie de
enunciados que he considerado
como conclusiones de esta
investigación que aunque no
exhaustiva considero si toca los
puntos más importantes del tema
tratado.
CAPITULO PRIMERO
1. CONCEPTOS Y DEFINICIONES
1.1. Concepto de concesión
administrativa.- El concepto de
Concesión no tiene un significado
definido en nuestra ley, sin
embargo, debemos tomar en cuenta
que la administración pública
cumple con sus diversas
actividades por medio de diversos
mecanismos siendo uno de ellos el
motivo de este trabajo; iniciaremos
este apartado con la cita de
diversos conceptos contenidos en
diccionarios, enciclopedias y textos
jurídicos como son : El Diccionario
de Derecho Público de Emilio
Fernández Vázquez el que cita
"Acto administrativo de concesión
es aquel por medio del cual la
administración en virtud de
facultades o atribuciones derivadas
del ordenamiento jurídico confiere a
una persona un derecho o un poder
que antes no poseía; o también un
acto de derecho público que
confiere a una persona un derecho
o un poder de que antes carecía,
mediante la transmisión a ella de un
derecho o del ejercicio de un poder
propio de la administración." 2
2.-Fernández Vázquez, Emilio.-Diccionario de
derecho público. p. 118.
Por su parte, Enrique Pérez
de León, en su obra denominada
Notas de Derecho Constitucional y
Administrativo manifiesta "Es el
aprovechamiento por parte de los
particulares, de la explotación de un
servicio público o de bienes que
forman parte del Estado. Es el acto
jurídico que tiene por objeto otorgar
a un particular un poder jurídico
sobre una manifestación de la
administración pública ; o bien,
como los actos del poder público
que dan facultades a los
particulares para el establecimiento
y explotación de un servicio público
o para la explotación y
aprovechamiento de bienes del
dominio directo y de propiedad de la
Nación; o también como el
procedimiento por el cual una
persona pública denominada
autoridad concede, confía a una
persona física o moral llamada
concesionario, el cuidado de
manejar un servicio público, bajo el
control de la autoridad concedente,
mediante un remuneración que
generalmente consiste en las
cuotas que el concesionario
percibirá de los usuarios del
servicio; o por último como la gracia
o merced que el Estado otorga a un
particular para crear un derecho,
tolerarlo, o para permitir su ejercicio,
ya sea que el Estado lo otorgue en
forma espontánea o a solicitud del
particular." 3
La Enciclopedia Jurídica
Omeba, por su parte manifiesta: "La
Corte Suprema de Justicia de la
Nación define la Concesión como
un acto jurídico de derecho público
que tiene por fin esencial organizar
un servicio de utilidad general. Su
rasgo característico consiste en
3.-Pérez de León, Enrique.-Notas de derecho
constitucional y administrativo. p. 221.
delegar en un concesionario aquella Estado o los privilegios exclusivos
parte de la autoridad del Estado o que comprende la propiedad
de sus cuerpos administrativos industrial. El Diccionario de la real
reputada indispensable para hacer academia española proporciona la
efectiva, dentro de ciertas bases siguiente definición del término
establecidas por la misma concesión: La concesión es el
concesión o por los principios de otorgamiento gubernamental a favor
derecho administrativo, la de particulares o de empresas, bien
remuneración de los capitales sea para apropiaciones, disfrutes o
puestos a contribución en la aprovechamientos privados en el
realización de la empresa pública." 4 dominio público, según acontece en
minas, aguas o montes, bien para
Gabino Fraga, también destinar y explotar obras públicas, o
considera "La concesión bien para ordenar, sustentar o
administrativa es el acto por el cual aprovechar servicios de la
se concede a un particular el administración general o local.
manejo y explotación de un servicio
público o la explotación y La concesión es la gracia, merced o
aprovechamiento de bienes del reconocimiento expreso o tácito que
dominio del Estado. " 5 se otorga por la administración
mediante ciertos requisitos o
Jorge Olivera Toro nos dice formalidades, confirmando un
"La concesión como institución de derecho, permitiendo su ejercicio o
derecho administrativo y creando, bien a solicitud de un
generalmente aplicada, es el acto particular, por oferta administrativa.
jurídico que tiene un determinado
contenido: otorgar a un particular La palabra concesión proviene del
un poder jurídico sobre una latín Consesio, derivada de
concedere que significa conceder,
manifestación de la administración
además es un término genérico que
pública Es un acto administrativo
califica diversos actos mediante los
constitutivo de un derecho subjetivo
cuales la administración confiere a
público." 6 personas privadas ciertos derechos
o ventajas especiales, sobre el
Roberto Báez Martínez dominio del Estado o respecto del
manifiesta: "La concesión es un público mediante sujeción a
acto administrativo discrecional por determinadas cargas y
medio del cual la administración obligaciones, la mayoría de las
pública federal confiere una veces, tales derechos y ventajas
coordinación o poder jurídico a una complementan el ejercicio de ciertas
persona para ejercer ciertas
prerrogativas administrativas." 7
prerrogativas públicas con
determinadas obligaciones y
De esta manera podemos,
derechos para la explotación de un
tomando en cuenta los diversos
servicio público, de bienes del
conceptos plasmados, elaborar uno
4. Enciclopedia jurídica omeba.- Tomo III propio que aglutine los puntos más
Claus-Cons. p. 580. importantes de los ya citados,
5.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo. p.
242.
6.- Olivera Toro, Jorge.-Manual de derecho 7.-
Báez Martínez, Roberto.-Manual de derecho
administrativo. p. 238. administrativo. p. 133.
quedando como sigue : La
concesión administrativa es el acto
jurídico de Derecho Público
mediante el cual la autoridad
fundado en Derecho, otorga en un
plazo determinado, a un particular la
facultad de explotar bienes, o
desarrollar actividades propias de la
administración pública, mediante
una remuneración directa por parte
de los usuarios mediante diversos
sistemas debidamente
reglamentados por la autoridad
concedente.
1.2. Definición de
concesión administrativa. El
artículo 28 de nuestra Constitución
Política Federal, cita cuales son las
actividades exclusivas del Estado, y
las áreas estratégicas de
actividades que desplegará para
desligarlas así del concepto de
monopolio o de práctica monopólico
que se encuentran en ese mismo
ordenamiento legal prohibidas, ya
que se bien es cierto el artículo 27
Constitucional consideraba ya la
concesión de bienes de dominio
público para su uso, explotación y
aprovechamiento, el artículo 28 ya
citado aporta nuevos elementos
sobre este tema.
De esta manera, nuestra
Constitución sigue la doctrina
francesa que ha insistido que la
creación de un servicio público debe
provenir, de manera general del
poder legislativo.
La Doctrina Jurídica
Mexicana esta de acuerdo en
considerar a la actividad que
desarrolla la concesión
administrativa como una de las
mejores formas de colaboración de
la iniciativa privada en el buen
desempeño de la actividad
administrativa estatal, sin embargo
resulta bastante interesante el tratar
de precisar lo que debemos
considerar como tal, ya que en
muchas ocasiones se utiliza el
término de concesión para
denominar diversos actos del poder
público que nada tienen que ver con
la verdadera concesión
administrativa, o en su caso, con
actos de particulares que pueden
tener en cierta forma algunas
semejanzas con la figura que nos
ocupa, pero que por su naturaleza
no puede ser ésta.
En este apartado tomando
como fundamento el concepto ya
vertido, propondremos una
definición del vocablo concesión
administrativa, la cual resulta ser
un acto administrativo discrecional y
por medio del cual la administración
pública confiere una coordinación o
poder jurídico a una persona de
Derecho Privado, sea esta física o
moral, para ejercer ciertas
prerrogativas de carácter público,
con determinadas obligaciones y
derechos para la explotación de un
servicio público o explotar los
bienes del Estado.
De esta manera podemos
apreciar que los diversos conceptos
que se han manifestado en el punto
anterior, lo podemos desglosar de la
siguiente manera:
Es un acto administrativo
discrecional, ya que la autoridad a
la que se dirige la solicitud de
concesión se encuentra en la
completa libertad de elegir, de
conformidad a los elementos
contenidos en la ley, a la persona
de derecho privado cuya propuesta
sea la más atractiva y adecuada a
las necesidades de la
administración .
 El que se trata de una
conferencia de coordinación o poder
jurídico de carácter público a una
persona de derecho privado; lo que
se explica ya que al otorgarse una
concesión administrativa, lo que
hace la autoridad es modificar su
función de ser prestador a ser
supervisor de la prestación de un
servicio público o en su caso de la
explotación de un bien de propiedad
estatal, otorgando para tal efecto a
una persona de derecho privado
facultades o características de
derecho público para que lleve a
cabo la función, que de origen la
corresponde al ordenamiento
público.
La naturaleza del sujeto al
que se otorga esta concesión
independientemente de su régimen
de derecho, que es el privado,
debemos señalar que la ley no
distingue respecto de que si se
debe tratar de una persona físico o
una persona moral, ya que como se
observa en distintos tiempos y
países el elemento concesionario
ha tenido diferentes modalidades.
El hecho de ejercer
prerrogativas de carácter público se
entiende en el sentido de que
cambiara su función de prestador
de servicios o explotador de bienes
de su propiedad; prerrogativas en
origen propias a favor de
particulares para que las lleven a
cabo ya que por imposibilidad,
económica la mayoría de los casos,
no puede cumplirlas, modificando
su actividad a exclusivamente
regulador de las mismas y de las
relaciones surgidas entre el
concesionario y los particulares
usuarios.
Por último el acto de
concesión tiene diversas materias
entre las que se encuentran los
servicios públicos o la explotación
de los bienes del Estado, ya que
como bien sabemos, la
administración pública satisface los
fines de su actividad por muy
diversos medios, de acuerdo a sus
necesidades, la cual en su
momento especifica la materia y
tipo de concesión que otorgará, ya
que conocemos:
"1. Concesión para la
explotación de bienes del dominio
público de la Nación.
2. Concesión para la
explotación de bienes del dominio
privado de la Federación.
3. Concesión para establecer
y explotar servicios de transporte.
4. Concesión para establecer
y explotar sistemas y servicios de
comunicaciones eléctricas.
5. Concesión para el
establecimiento de estaciones de
radio y televisión
6. Concesión en materias
relacionadas con servicios de
seguridad social.
7. Concesión industrial y
comercial.
8. Concesión de explotación
de servicios públicos, distintos de
los enumerados." 8
Resulta conveniente señalar
que entre la concesión de bienes
nacionales y la concesión de
servicio público existen, diferencias
y similitudes, ya que mientras que
en la primera solo nacen relaciones
8.- Olivera Toro, Jorge. Ob. Cit, p. 239.
entre dos partes, esto es el Estado estricto derecho y establece por ello
y el concesionario, en la segunda se ineludibles obligaciones por parte
producen entre el concesionario, el del concesionario hacia la autoridad
Estado concedente, y los concedente. En el entendido que el
particulares usuarios, ante los particular concesionario debe
cuales el concesionario se obliga a obtener un provecho razonable de
mantener la continuidad del ella, pues invierte su capital y
servicio, y obtiene una contra trabajo en una empresa que puede
prestación en dinero que es el otorgarle ganancias o pérdidas,
precio del servicio dado, y en la combinando siempre el interés
concesión de bienes el general y el privado del
concesionario se limita a concesionario como base
aprovechar los productos de la fundamental de la concesión.
riqueza nacional, es decir, los
productos de la explotación para la Por su parte en la concesión
que obtuvo la concesión con las de la prestación de servicios
restricciones y obligaciones que le públicos, la relación es más directa,
imponen las leyes respectivas, ya que el usuario constituye el
mientras que entre las similitudes objeto de la actividad de la
podemos señalar que en las dos concesión; las relaciones del
existen dos tipos de intereses uno usuario se definen como una
particular y uno público, pero ante situación de carácter reglamentario
todo se encuentra enmarcado por que regula los diversos aspectos de
la búsqueda de un interés colectivo. servicio, sin que el concesionario
pueda alterarlo a no ser que haga
uso de una facultad debidamente
1.3. Relaciones prevista en la ley correspondiente.
provenientes de la concesión
administrativa. Como ya De esta manera podemos
especificamos en el apartado distinguir dos tipos diferentes de
anterior, diversas son las relaciones concesiones, las llamadas
que nacen de la relación traslativas y las constitutivas; en las
administrativa de la concesión, por primeras surge el derecho en el
lo que para su estudio concesionario como consecuencia
procederemos a dividirlas de la directa e inmediata del traslado o
siguiente forma: transferencia a él de los poderes
propios del concedente, como por
Las relaciones que provienen ejemplo en el contrato de concesión
de una concesión de explotación de de obra pública, mientras que en la
bienes del Estado, y, segunda especie, la administración
en ejercicio de poderes que la ley le
Las relaciones provenientes confiere, dota a los particulares de
de una concesión de prestación de nuevas facultades o derechos,
servicios públicos. derivando esta delegación
directamente del texto de la ley.
De esta manera es
conveniente señalar que el régimen
de la concesión de explotación de
bienes del Estado, es considerado
en nuestra legislación como de
 CAPITULO SEGUNDO
2. DIVERSAS CORRIENTES QUE
EXPLICAN LA NATURALEZA
JURIDICA DE LA CONCESION
ADMINISTRATIVA
En la realidad de nuestro
país podemos apreciar a los
diferentes niveles de gobierno que
la prestación de los servicios
públicos se lleva acabo por regla
general a través de los diferentes
sistemas de prestación indirecta por
conducto de los particulares y que
de las diferentes técnicas
establecidas la forma de concesión
es la más socorridas por las
distintas administraciones,
adquiriendo por tanto importancia
primordial dentro de nuestro
derecho positivo en el área
administrativa.
Durante ya mucho tiempo se
han sostenido diversas posturas
respecto de la naturaleza jurídica de
la concesión, por tanto se trata de
un tema controvertido, y que por
años se constituyó en una dualidad
irreconciliable, los que afirmaban
que la figura jurídica de la
concesión se trataba en realidad de
un contrato administrativo unilateral
y discrecional en contraposición con
la que afirmaba que se trataba de
un verdadero contrato
administrativo , sin embargo al ir
evolucionando la sociedad se
fueron apreciando nuevas
características que dan forma a una
tercera postura la cual habla de que
la concesión se constituye en un
acto mixto atendiendo a los
diferentes momentos que
intervienen en su constitución.
Como ya se señaló, la
controversia aun existe aunque en
menor medida por la aparición de
esta tercera teoría, sin que hayan
llegado a una conclusión respecto al
mismo, de esta manera
procederemos a señalar las
diferentes corrientes en que se han
desarrollado las discusiones
doctrinales sobre la naturaleza
jurídica de la concesión
administrativa, las cuales a
continuación explicaremos
brevemente.
2.1. La concesión
administrativa como contrato.-
"La base argumental de la
afirmación de que la concesión de
servicio público es un verdadero
contrato desde el punto de vista del
derecho positivo aplicable en cada
momento histórico dado es amplia y
clara" 9
Numerosos textos legales en
los diferentes países en algún
momento de su evolución jurídica
han tenido como un verdadero
contrato a la concesión
administrativa, de esta manera
algunos doctrinarios como "Albi,
quien nos brinda una definición
descriptiva como él mismo señala,
según nuestra forma de pensar, por
concesión debe entenderse un
modo de gestión de naturaleza
contractual, en virtud del cual una
persona extraña al concedente
aporta los medios financieros
indispensables para la implantación
de una actividad de la competencia
de la Administración pública, realiza
obras e instalaciones necesarias a
dicho fin, y presta al público el
correspondiente servicio durante el
periodo estipulado sometiéndose
por ello a los reglamentos generales
establecidos por la propia
9.-Domínguez Berrueta, de Juan, Miguel. El
incumplimiento en la concesión de servicio
público. p. 22.
administración y percibiendo de los
usuarios una contraprestación
económica que le permite amortizar
su desembolso inicial y cubrir los
gastos de conservación y
explotación con el procedente
beneficio industrial, revertiendo en
forma gratuita a la administración, al
término del contrato todos los
materiales afectos al mismo." 10
De esta manera podemos
apreciar que una serie de
doctrinarios han llegado a la
conclusión que la teoría del contrato
público como una forma distinta del
contrato de derecho privado hace
ver que la concesión jurídica, no es
sino una forma de ser del contrato
de derecho público.
"Antiguamente, se sostenía
que la concesión era un contrato de
derecho privado, dada su similitud
aparente con el de obra pública, al
que estuvo ligado por situaciones
históricas; se pensó en una relación
en que el concesionario y el Estado
se obligaban recíprocamente por las
cláusulas convencionales, creando
una situación concreta sujeta a las
reglas del derecho civil, tanto en lo
que respecta a su formación, como
a la interpretación, derechos y
obligaciones que se derivan de
dicha relación contractual." 11
De esta manera debemos
entender que se equipara a la
administración concedente como
una entidad gestora de derecho
privado, y por tanto capacitada para
contratar civilmente con un
particular, constituyéndose como
una de las partes signantes de un
contrato en el que se delegan
10.-Domínguez-Berrueta de Juan, Miguel. Ob.
Cit. p. 42
11.-Olivera Toro, Jorge.Ob. Cit. p. 243.
funciones del poder, aceptando la
teoría de la doble personalidad del
Estado como fundamento de esta
afirmación.
Por la dificultad que
implicaba el introducir la naturaleza
de la concesión administrativa en
los contratos del derecho civil,
algunos estudiosos propusieron que
no se trataba de cualquier tipo de
contrato privado, sino de una forma
especial, se trataba, de contratos de
adhesión; ya que afirmaban una de
las partes, en este caso la
administración concedente, fijaba
las cláusulas del contrato y otra de
las partes, el concesionario las
aceptaba o rechazaba en forma
tajante, sin que pudiera de manera
alguna intervenir en la conformación
y estipulación de las mismas, pero
de ello podemos afirmar que en
realidad toda relación que se tiene
con el Estado en sus funciones de
imperium dan esa impresión de
sometimiento y de contractualidad
adhesiva por la naturaleza de su
función pública.
"Por otra parte, no es posible
suponer la inmersión de la
concesión en el contrato, ya que se
otorga al concesionario
precisamente una esfera de
actuación que originalmente es
administrativa. En ella el Estado
tiene y conserva la titularidad de la
actividad o de la explotación, al
concesionario solo le otorga la
exacta cantidad de atribuciones
para la ejecución del servicio o para
la explotación del bien público." 12
12.- Olivera Toro, Jorge. Ob. Cit. p. 244.
 llevaban a cabo entre la
2.2. La concesión administrativa administración y el particular.
como acto administrativo
unilateral. A través de la evolución Que los contratos nacen a
de las ideas jurídicas, la doctrina y iniciativa de la administración,
las legislaciones fueron modificando mientras que las concesiones son
su posición respecto a la naturaleza solicitadas por los particulares a la
jurídica de la concesión administración
administrativa, pasando a
considerar a la concesión Que los objetos de los
administrativa como un acto contratos son las obras y servicios
administrativo unilateral. públicos de ineludible ejecución, lo
que no sucede en las concesiones.
La primera propuesta sobre
la naturaleza jurídica de la El Estado tiene frente a si la
concesión como acto administrativo posibilidad de prestar directamente
fue de carácter jurisprudencial en un servicio público o bien
España y posteriormente de encomendárselo a un particular por
carácter doctrinal, ya que se considerar que así se prestará el
fundamentaron en el hecho servicio de manera más eficiente y
importante, fundamental y en mejores condiciones para
determinante de la concesión que atender el interés general y
es el acto administrativo de reservándose el Estado el poder de
otorgamiento en si de la concesión otorgar la concesión y de vigilar y
a favor de algún particular por parte controlar la prestación del servicio,
de la administración siendo por siendo competencia absoluta de la
tanto, un acto administrativo administración su origen y el
unilateral. otorgamiento a favor de un
particular.
En realidad las doctrinarios
en su momento tan solo se De esta manera, como ya
dedicaron a negar la naturaleza señalamos, lo que si es claro es
contractual de la concesión que los doctrinarios no defendían la
administrativa, sin brindar una posición del acto administrativo
nueva posición respecto de esta unilateral, sino que atacaban la
interrogante, sin embargo al posición contractualista, afirmando
aparecer la propuesta que no era un contrato ya que era
jurisprudencial matizaron su punto una concesión y para poder
de vista adhiriéndose a esta sustentar una posición diferente a la
postura, ya que afirmaban que : existente en ese momento se
adhirieron a la del acto
Las concesiones se administrativo unilateral.
encontraban reguladas
unilateralmente por la ley y los
contratos bilateralmente por las "En esta tesis, la sumisión del
cláusulas del mismo contrato. concesionario a que el estado le
transfiera una porción de las
Las concesiones se funciones que le corresponden,
otorgaban por la administración a lleva implícita la idea de una
un particular y los contratos se situación de privilegio arbitrario para
modificar o revocar el régimen a
que esta sujeta, la concesión,
cuando así lo exija el interés
público." 13
De esta manera consideraron
que la facultad discrecional de la
autoridad de decidir a quien le
concede el manejo o explotación de
un servicio público resulta la base
fundamental sobre la que se
sustenta la naturaleza jurídica de
esta figura, se ve en un momento
dado destruida con la regulación
que al respecto, en la actualidad, se
ha venido observando en diversas
leyes u ordenamientos legales, en
los cuales se obliga a las
administraciones que antes de
proceder al otorgamiento de una
concesión deben publicitar una
convocatoria para que todos los
particulares que se interesen en la
misma remitan sus propuestas de
prestación del servicio, y aquella
que sea la más conveniente a las
necesidades de prestación y
ejecución del lugar donde se
necesite, previo estudio de todas las
recibidas, será la que se haga
acreedora a la concesión, por lo que
el concepto de discrecionalidad
absoluta por parte de la autoridad
se ve disminuido en forma por
demás significativa.
2.3. La concesión
administrativa como un acto
mixto. Por lo anteriormente
expuesto, nos podemos dar cuenta
que según se ha dado la evolución
de la sociedad y se han convertido
las relaciones jurídicas entre la
autoridad y sus gobernados en más
complejas y específicas se da un
cambio en la perspectiva sobre
13.- Olivera Toro, Jorge. Ob. Cit. p. 245.
ciertas figuras jurídicas como lo es
en este caso de estudio la
concesión administrativa.
En esta postura denominada
mixta, pero que también recibe el
nombre de ecléctica o aglutinante,
los estudiosos del derecho lo que
hacen es observar con detalle el
acto mismo del otorgamiento de una
concesión por parte de la autoridad,
distinguiendo en su conformación
dos momentos claves o aspectos
distintos dentro del mismo acto de
la concesión.
Estos dos momentos a que
se hace mención en el párrafo
precedente, son:
1. El momento en que la
autoridad administrativa con la
competencia que le otorga la ley
para concesionar ciertos servicios
públicos, decide publicitar una
convocatoria para otorgársela a
algún particular, en este caso al
acto de decisión de otorgar un
servicio en concesión es en
definitiva un acto administrativo.
2. Posteriormente y una vez
otorgada la concesión a favor de un
particular , cuando ya existe en el
mundo real la concesión, esta se
debe regular o establecer en su
sentido jurídico como relaciones
administración-concedente-
concesionario, que son netamente
contractuales.
Así pues, no cabe duda
alguna que estos dos momentos
señalados, existen dentro de la
conformación de la concesión
administrativa, pero se preguntan
que si desde el momento en que la
autoridad decide el concesionar un
servicio y la publicita, ya existe la
concesión, o tan sólo es una
expectativa de derecho, una
presunción respecto de que si
alguien se interesará por la
prestación del servicio público.
El procedimiento de la
concesión sigue adelante, ya que
en el momento de publicitar la
concesión va a determinar las
bases para el concurso, que se
constituyen en las condiciones
generales de la prestación del
servicio público, y que se
encuentran investidas de esa
característica de unilateralidad.
Sin embargo, a pesar de que
existan propuestas por parte de los
particulares, y sean estudiadas por
la autoridad, mientras no exista una
transferencia de funciones públicas
no existe concesionario, tan solo
existen aspirantes a la concesión,
esto pues es un proceso
encaminado a poner de acuerdo las
voluntades de la administración y
del particular para llevar a cabo la
prestación del servicio público en
forma eficiente y eficaz a favor de la
población.
"A diferencia, pues, de las
relaciones precontractuales en el
campo jusprivatista que a nada
obligan, en estas relaciones pre-
contractuales jurídico-
administrativas, una de las partes,
la administración que, en principio,
sobre algunos casos concretos de
la contratación local, es la que suele
poner en marcha este proceso y
sobre la que gravita, en cierto
modo, casi todo el peso del proceso
queda obligada en dos direcciones,
esta obligada a escuchar a la otra
parte, en el sentido de admitir las
propuestas de todos y cada uno de
los peticionarios que opten al
concurso en las condiciones legales
y además a estudiar su
proposición" 14
De esta manera, la
manifestación de selección a favor
de uno de los concursantes es el
acto de otorgamiento de la
concesión, este es el momento
clave de la concesión, ya que antes
de este momento no ha habido
relación jurídica bilateral de tipo
concesional, han existido relaciones
pre-concesionales.
A partir del momento de la
adjudicación empieza a producir
unilateralmente consecuencias
jurídicas y, además por tratarse de
la aceptación de una oferta, origina
un contrato, y desemboca en la
prestación del servicio en la función
de servicio público.
Así pues, la concesión
cuando llega al punto formal es un
contrato administrativo y se tipifica
en la normativa legal actual y
realmente como tal funcionará en su
concreta existencia, sobre cada uno
de los determinados servicios
públicos que pueden ser llevados a
cabo, gestionados a través de la
concesión, existe una determinada
normativa de carácter reglamentario
aplicable con anterioridad a la
concesión del servicio.
"La concesión de servicios
públicos seria entonces aquel
contrato administrativo por el que la
administración pública titular de un
servicio público y el concesionario a
través de un proceso de
contratación, acuerdan, mediante
escritura pública o documento
administrativo, que sea el
concesionario el encargado de
14.- Dominguez-Berrueta de Juan, Miguel.- Ob.
Cit. p. 76.
llevar a cabo la gestión del servicio
público, a su riesgo o ventura,
ateniéndose a las cláusulas del
contrato, dejando a salvo la
posibilidad concreta del ejercicio de
la potestad reglamentaria propia de
la administración, especificada en la
normativa vigente y en reglamento
del servicio concreto que es
concedido." 15
De esta manera, en síntesis
existen razones para justificar tanto
la posición contractualista, como la
de carácter unilateral de la
concesión del servicio público. No
hay duda de que existe en la
concesión un encuentro de
voluntades o concierto de las
partes, no hay duda de que la ley y
el Estado fijan condiciones
unilaterales con las que operan las
concesiones. El carácter de la
relación es distinto del acto que lo
produce. La concesión confiere a
los particulares derechos que no
tenia antes de que el Estado se las
confiera, de alguna manera al
particular se subroga a la
Administración y ésta le da parte de
su poder.
Como ya citamos, existen
elementos para considerar que la
concesión tiene un doble carácter y
por lo tanto es mixta, tanto bilateral
y contractualista como acto
administrativo unilateral, existe un
contrato entre la administración
concedente y el particular
concesionario que se perfecciona
por la expresión o manifestación
expresa de la voluntad o Respecto a la rescisión, diversos
consentimiento de las partes de
obligarse mutuamente.
15.- Ibidem. p. 84.
CAPITULO TERCERO
3. FORMAS DE EXTINCION DE LA
CONCESION ADMINISTRATIVA
En este apartado procederemos a
señalar las diversas formas de
extinción de la concesión
administrativa, tomando en cuenta
todas las formas posibles de
terminación, ya sea por
incumplimiento del concedente, del
concesionario o por así convenir a
los intereses de la población usuaria
que exige a la administración que
cambie el sistema de prestación del
servicio público que se encuentra
concesionado, o la forma de
explotación de un bien determinado.
3.1. Causas imputables a
las partes intervinientes en la
relación concesional. En este
punto trataremos respecto de las
figuras de rescisión y de reversión
como formas de finalización de la
relación concesional que tienen
como origen el incumplimiento por
parte de algunas de las partes que
intervienen en su conformación,
haciendo una breve mención sobre
la forma natural de terminación que
lo es la expiración del tiempo a que
fue otorgada la concesión y las
consecuencias de la llegada de este
término, como sigue :
3.1.1. La rescisión de la
concesiona administrativa
autores la toman como una forma
de extinción, en el que las partes
contratantes,- entendiendo esta
expresión como ya se señaló en el
capitulo anterior a la parte formal de
la concesión-, poder público y
particular concesionario, pueden
convenir la rescisión del contrato
que los une, esto es desde el
nacimiento del contrato original o en
acuerdo posterior, ya en el
desarrollo de la prestación del
servicio o explotación del bien de
que se trate, en una concepción
diferente a la que conocemos de
rescisión en derecho privado .
"Debe advertirse que, por su
carácter de delegación de
autoridad, la rescisión del contrato
de concesión queda prácticamente
al arbitrio del poder público. La
rescisión es más el cumplimiento de
su voluntad que el de un propósito
del concesionario" 16
Al respecto de la rescisión de
la concesión se ha dicho que es el
"Acto administrativo mediante el
cual la administración pública, por
contrario imperio deja sin efecto una
concesión a fin de satisfacer
exigencias actuales de interés
público o para restablecer el imperio
de la legitimidad. El régimen jurídico
de la revocación de concesiones es,
en principio es el de los actos
administrativos, sean unilaterales o
contractuales según la índole de la
concesión." 17
Como podemos apreciar las
decisiones de la autoridad de
finalizar con la relación concesional
son decisiones de imperium, lo que
en ocasiones no permite dilucidar
claramente si se trata de una forma
de rescisión o una forma de
caducidad, ya sea por terminación
del plazo de la concesión o por
imposibilidad para la prestación del
servicio por parte del concesionario
16.- E. Dumm, Raúl.-Enciclopedia jurídica
omeba. Tomo III. p. 583.
17.- Fernández Vázquez, Emilio.- Ob. Cit. p.
126.
o en último de los casos, por
hacerse innecesario para la
población el servicio público
prestado o inconveniente para la
administración la explotación del o
los bienes concesionados.
Al respecto resulta
conveniente el señalar que la
concesión en forma normal termina
por el vencimiento del plazo a que
fue pactada, ya que como se
entiende este tipo de figuras
jurídicas son de característica
temporal, por tratarse como hemos
señalado a través de este trabajo de
una delegación de autoridad de
parte de la administración hacia un
particular, y llegado el fin de esta
concesión el estado se hace cargo
de la explotación o la prestación del
servicio público tomando como base
los bienes ocupados para tal fin por
el particular y la experiencia
ocurrida con el concesionario, este
cambio se lleva a cabo sin pago de
indemnización alguna y en los
términos de las cláusulas
concesionales, en caso de existir
garantía por parte del particular la
recuperará sin que por ello
desaparezca su responsabilidad
frente a terceros en caso de existir
alguna del tiempo de su
administración o explotación.
3.1.2. Finalización por
reversión de la concesión.- "La
reversión es el acto que tiene por
objeto hacer que pasen a la
propiedad del Estado todos los
bienes afectos a la explotación de la
concesión (instalaciones y obras),
siempre y cuando ocurran las
circunstancias que expresa la ley
(por ejemplo: expiración del plazo
de la concesión)." 18
18.- Olivera Toro, Jorge.- Ob. Cit. p. 249.
 El derecho que tiene el
Estado a la reversión se encuentra
incluido en la misma naturaleza de
la concesión, ya que como pago a
la autoridad que le concedió por un
determinado tiempo la explotación
de un bien o la prestación de un
servicio público que le redituó una
ganancia patrimonial que le deje al
finalizar la relación concesional al
concedente los bienes que se
vieron afectos a la prestación o
explotación a fin de que de ser
necesario con los mismos la
autoridad continúe llevando a cabo
dicha actividad.
La justificación esencial de
esta medida es el impedir que un
servicio público se vea interrumpido
en su prestación o que la falta de
explotación de un bien propiedad de
la Nación afecte en forma directa
los intereses de la colectividad.
Además se estima que para
el momento en que se efectúa la
reversión el concesionario ya
recuperó en forma total la inversión
que tuvo que realizar para llevar a
cabo la función que le fue delegada,
lo que de no ser cierto genera el
derecho al particular para solicitar
se le indemnice en la cantidad que
aun falte por cubrir de dichos
bienes.
3.2. Causas ajenas a las
partes intervinientes en la
relación concesional. Ahora
procederemos a estudiar las formas
de extinción que tienen su origen en
causas distintas a la voluntad de
los intervinientes en la relación
concesional, siendo estas las
siguientes: El rescate, la caducidad
y la cesación del objeto de la
concesión, las que a continuación
detallaremos.
3.2.1. El rescate. "La
administración pone fin a la
concesión mediante el rescate, este
es un derecho que se encuentra en
la base jurídica de la concesión. El
interés pecuniario del particular
concesionario se satisface en el
rescate, en caso de ser lesionado,
mediante la reparación equitativa de
la indemnización." 19
"El rescate es un acto
administrativo unilateral,
discrecional, por el cual durante el
curso del plazo de la concesión la
administración pública, sin que
medie culpa del concesionario,
pone fin al contrato asumiendo
directamente la ejecución o
cumplimiento del objeto de este,
mediante una justa indemnización al
concesionario." 20
El rescate no es de
aplicación a cualquier contrato
administrativo sino a ciertos
contratos de colaboración referente
a actividades cuyo ejercicio
compete originariamente al Estado
y que, por tal circunstancia, pueden
ser reasumidas por él: concesión de
servicios públicos y concesión de
obra pública.
El fundamento jurídico del
rescate es análogo al de la
revocación, por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.
Sólo se justifica el rescate por
razones de interés público,
procediendo entonces la
indemnización correspondiente. No
es necesario el preavisar al
concesionario, pero si se tiene la
obligación de notificar la disposición
hecha.
19.-Olivera Toro, Jorge. Ob. Cit. p. 250.
20.-Fernández Vázquez, Emilio. Ob. Cit. p.
125.
 a su cargo, siempre que dicho
La indemnización a que se incumplimiento le sea imputable.
hizo mención debe abarcar todos Puede afirmarse que esto
los beneficios dejados de percibir constituye un principio admitido por
durante el tiempo que reste para la generalidad de los autores. 23
completar el plazo de la concesión.
Dándose una diferencia específica Ante el incumplimiento de las
con la expropiación, ya que en esta obligaciones del concesionario se
última el bien pertenece a un aplican muchas medidas para darle
particular y se le priva por causa de continuidad y regularidad a los
utilidad pública. servicios, se ha considerado que es
regla punitiva la declaración que
En el rescate concurren las mismas realiza el Estado sobre la caducidad
circunstancias, pero el bien objeto de una concesión otorgada cuando
del procedimiento forma parte del el concesionario no cumple con las
dominio público o el servicio es de obligaciones contraídas.
la titularidad del Estado y se han
otorgado uno u otro al La caducidad importa una
concesionario. sanción por incumplimiento del
concesionario, El poder concedente,
"Este rescate importa la pone previamente en mora al
privación de las ventajas obligado. La caducidad lleva
estipuladas a favor del consigo sanciones pecuniarias que
concesionario, perjuicio se gradúan de acuerdo con la
indemnizable y a la vez, implica el responsabilidad que corresponda
apoderamiento de los medios atribuir al concesionario según su
dispuestos por el empresario para el conducta. En la generalidad de los
cumplimiento del servicio casos el contrato prevé las
pactado." 21 situaciones que puedan producirse.

3.2.2. La caducidad. "La 3.2.3. La cesación del

caducidad como medio de extinción objeto de la concesión. "Las
del contrato de concesión de concesiones pueden concluir antes
servicios públicos, constituye una de la expiración del término que en
sanción por incumplimiento en las ellos se estipula, cuando cesa el
obligaciones del particular objeto para el que fueron otorgadas,
concesionario. La falta de o cuando el concesionario deja de
cumplimiento puede referirse a cumplir algunas de las obligaciones
obligaciones anteriores al que impone la propia concesión." 24
funcionamiento del servicio
concedido o a las que se vinculen al Pero, no todas las faltas de
servicio mismo." 22 incumplimiento dan lugar a la
extinción de la concesión, algunas
"Medio de extinción del pueden provocar la imposición de
contrato de concesión que procede sanciones o bien dar lugar a una
cuando el concesionario incurre en responsabilidad civil.
incumplimiento de las obligaciones

21. E. Dumm, Raúl. Ob. Cit. p. 583. 23.- Fernández Vázquez Emilio. Ob. Cit. p. 120.
22. Ibidem. p. 584. 24.- Fraga, Gabino.- Ob. Cit. p. 253.
 Lo anterior también se de la actividad administrativa
sucede cuando desaparece el bien estatal.
que se encontraba concesionado en
su explotación o se hace Las relaciones provenientes
innecesaria la prestación del de la concesión administrativa para
servicio para la colectividad. su estudio se han dividido en:

CONCLUSIONES. 1. Relaciones provenientes

de una concesión de explotación de
A manera de conclusiones bienes del Estado, y,
podemos afirmar lo siguiente:
2. Relaciones provenientes
La delimitación de la de una concesión de prestación de
naturaleza jurídica de la concesión servicios públicos.
requiere el conocimiento del
proceso a que esta sujeta y los Podemos distinguir dos tipos
pasos que integran dicho diferentes de concesiones, las
procedimiento. También es llamadas traslativas y las
necesario conocer el tipo de constitutivas.
concesión y las reglas específicas a
que las leyes y reglamentos sujetan Se han dado a través de la
las decisiones de la autoridad evolución jurídica de la sociedad
administrativa. diversas posturas respecto de la
naturaleza jurídica de la concesión
No es lo mismo una administrativa siendo las más
concesión del servicio público de importantes, las siguientes:
recolección de basura que la
autorización a os particulares para 1. Teoría contractual.
impartir educación básica o el
reconocimiento de validez oficial de 2. Teoría del acto
estudios. administrativo unilateral.

Jorge Olivera Toro dice que 3. Teoría del acto mixto o

la concesión como institución de posición aglutinante o ecléctica.
derecho administrativo y Es necesario el poder
generalmente aplicado, es el acto delimitar en que momento nace la
jurídico que tiene un determinado concesión para así poder
contenido: Otorgar a un particular determinar si se esta en presencia
un poder jurídico sobre una de un contrato administrativo o si se
manifestación de la administración trata solamente de un acto
pública. Es un acto administrativo administrativo, unilateral y
constitutivo de un derecho subjetivo discrecional.
público.
La intervención de un
La doctrina jurídica mexicana concesionario genera relaciones
considera a la figura de la jurídicas con la administración,
concesión administrativa como la además la voluntad del
mejor forma de participación de la concesionario es indispensable para
iniciativa privada en el desempeño que exista la concesión y sin ella no
puede darse el acto unilateral y
discrecional pues sin concesionario
que acepte los términos de la
autoridad no existe concesión.
Es claro que inicialmente
existe un acto administrativo por
medio del cual la autoridad ofrece
una concesión a través de licitación
pública y que tal acto es netamente
discrecional unilateral, no obstante
existen servicios públicos que no se
ofertan, que no se licitan, sino que
los particulares acuden a la
administración para obtener la
concesión.
Ahora bien, la simple
licitación no ha generado todavía
relación jurídica alguna y por tanto
la concesión como tal no existe, la
administración da a conocer las
bases por medio de las cuales
operará la concesión y a las que
tendrán que sujetarse los
participantes. Estamos en presencia
de una relación unilateral y
discrecional.
La relación jurídica nace en
el momento en que los solicitantes
formulan sus propuestas para el
efecto de que la administración las
conozca y las valore en los términos
previstos por las leyes y afirmar que la naturaleza jurídica de
reglamentos o las bases de las
licitaciones, surgiendo por tanto
relaciones jurídicas aun antes de
que exista formalmente la
concesión.
La administración del estudio
de las propuestas escoge o elige al
concesionario, formalizando la
existencia de la concesión mediante
instrumento público lo que hace
nacer una nueva etapa en su
conformación la parte contractual y
ya empieza a general derechos y
obligaciones de ambas partes.
El perfeccionamiento de la
figura se da en el momento de la
expresión de voluntad de las partes,
la posición privilegiada de la
autoridad frente al particular, las
facultades que la ley le confiere y el
carácter exorbitante con que acude
al acto no le restan su carácter
bilateral, ya que eso es común en
los contratos administrativos, las
partes no se encuentran en
igualdad de circunstancias pero eso
no impide ni los incapacita para
obligarse libremente.
No se trata de un contrato de
adhesión ya que no se trata de un
contrato al que el particular se tenga
que ajustar y no pueda modificarlo
de manera alguna, se trata en
realidad de una serie de particulares
concursantes y aspirantes a ser
concesionarios los cuales ofrecen
su organización, sus recursos y
capacidades a la administración
concedente que valora y decide con
base en reglas prefijadas a quien le
confiere las facultades de derecho
público que implica la concesión
formalizándola en instrumento
público.
De esta manera podemos
la figura de la concesión
administrativa es la de un acto mixto
que en su conformación conjunta un
acto discrecional y unilateral por
parte de la administración y un
contrato bilateral entre el particular y
la autoridad para formalizarla.
Las formas de extinción de la
concesión administrativa las
podemos dividir en dos grandes
apartados:
1. Las causas imputables a
las partes intervinientes en la
relación concesional; y,
 debiendo indemnizar al
2.- Causas ajenas a las concesionario por los perjuicios que
partes intervinientes en la relación le ocasiona al no obtener las
concesional. ganancias programadas en el plazo
que faltaba para que se cumpliera el
Dentro de las causas término de la concesión.
imputables a las partes,
encontramos: La caducidad es una forma
de extinción en las que se toman en
1. La rescisión. cuenta ciertas fallas en la prestación
de un servicio o explotación de un
2. La reversión. bien, que bien pueden ser motivo de
una sanción administrativa o
Dentro de las causas ajenas económica, pero la administración
a las partes podemos citar: opta por la terminación del contrato.

1. El rescate. La cesación del objeto de la

concesión se da cuando deja de
2. La caducidad. existir en la realidad la necesidad de
la prestación del servicio
3. La cesación del objeto de concesionado o el bien que se
la concesión. explotaba, o cesa en general el
objeto para que fueran creadas.
La rescisión es una forma de
extinción de la concesión que puede -------------------------
ser pactada entre las partes en el
momento de la concesión o como
consecuencia de un incumplimiento
por parte del concesionario.

La reversión es la forma de
extinción que consiste en la
voluntad de la administración de
pasar a su dominio los bienes que
utiliza el particular concesionario en
la prestación del servicio público
concesionado o la explotación de
cierto bien, su justificación es el
evitar el interrumpir el servicio o la
explotación de un bien, evitando
afectar a la colectividad.

El rescate consiste en la
prestación directa que hace el
Estado de un servicio público o la
explotación de un bien de su
propiedad que hubiera sido
concesionado a un particular, por
así convenir a sus intereses,
 Fernández Vázquez, Emilio.
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