a.
Se había quebrado definitivamente la alianza de personalida-
10. La reforma política de 1912
N a t a l i o R. Botana
I. Introducción
E l 12 de octubre de 1910, R o q u e Sáenz Peña ascendía a l a p r i m e -
r a magistratura de l a República. Había sido elegido de acuerdo
con la fórmula operativa de u n régimen político instaurado en 1880,
consolidado durante las dos presidencias de Roca, y que había
mantenido el control gubernamental pese a los intentos revolucio-
narios de 1890, 1893 y 1905.
E n las elecciones de 1910, de los 70.255 electores que figuraban
en los padrones votaron en l a C a p i t a l 39.636 ciudadanos. L a Unión
N a c i o n a l , m o v i m i e n t o conservador que llevó a
Sáenz Peña a l a
presidencia, obtuvo 22.242 votos, y los grupos opositores, d e t r a -
1
dición m i t r i s t a , 17.394. L a Unión Cívica Radical se abstuvo de
participar, y el P a r t i d o Socialista alcanzó u n tfúmero insignifican-
te de votos.
Dos años después, en 1912, en la C a p i t a l votaron 106.157 c i u d a -
danos sobre u n total de 126.303 inscritos. L a U n i ó n Cívica R a -
dical, incorporada a la legalidad electoral, triunfó con 35.896 v o -
tos, superando p o r escaso margen a l P a r t i d o Socialista, que reunió
32.451 votos. 2
E n el trascurso de dos años, cuando los ecos del Centenario aún r e -
sonaban en l a opinión pública, sometida a u » retórica copiosa, a
e n
se había m o d i f i c a d o sustancialmente u n r é g i m político que p e r -
duró 32 años, y se preparaba el camino que permitiría efectuar l a
única trasferencia pacífica de poder a u n partido opositor regis-
trada en nuestra historia política del siglo xX, sin trasgredir los
principios y normas constitucionales.
L a L e y Sáenz Peña, denominada así en homenaje al presidente
que le d i o vigencia institucional, no es resultado del azar histórico,
n i de l a decisión v o l u n t a r i a de u n a clase dirigente unificada, que
conscientemente resuelve ceder e l poder político a los grupos y
partidos que anteriormente l a i m p u g n a b a n . L a r e f o r m a política
de 1912 es consecuencia de u n a serie de circunstancias históricas
que, cuando el país entra en su segundo centenario, configuran el
siguiente contexto:
* P u b l i c a d o o r i g i n a l m e n t e e n Criterio, v o l . 4 4 , n* 1-618, págs. 2 2 3 - 2 8 .
1 V é a s e A d r i á n B e c c a r V á r e l a , La reforma elector"!- Contribución a su
estudio, B u e n o s A i r e s : I m p r e n t a d e l a Prisión N a c i o n a l , 1 9 1 1 .
2 V é a s e D a r í o C a n t ó n , Materiales para el ¡estudio de la sociología polí-
tica en la Argentina, Buenos Aires: Instituto T o r c u a t a D i T e l i a , 1968,
v o l . 1, p á g . 8 1 .
232
des y grupos locales que apoyaban a l v i e j o P a r t i d o A u t o n o m i s t a
Nacional ( P A N ) .
b. E l clima intelectual del Centenario favorecía u n a retórica vacía,
pletórica de alabanzas a u n a A r g e n t i n a feliz, segura de su progre-
so i l i m i t a d o , pero también creaba una estado colectivo de mala
conciencia en los grupos dirigentes de la sociedad ilustrada. Pú-
blicamente, se manifestaba l a contradicción entre los mandatos
constitucionales y las prácticas políticas corrientes, mientras que
los estudios de ciencia política descriptiva analizaban la realidad
del fraude electoral y los mecanismos informales que distribuían
los cargos políticos a l haber cambios de gobierno.
c. A p a r t i r de l a década de 1890, y a comienzos del siglo x x , se
desarrolló u n nuevo t i p o de conflicto político, provocado por u n a
organización inexistente en l a sociedad de esa época: el p a r t i d o
político creado independientemente de las fuentes de recursos g u -
bernamentales, que planteaba u n a exigencia de participación elec-
toral y perseguía sistemáticamente l a captación de adherentes y
seguidores mediante la organización de sus cuadros, la difusión
de u n a ideología y la elaboración de u n p r o g r a m a .
Estas tres circunstancias surgían en u n a sociedad poco permeable
a la internalización de nuevas pautas políticas, con una población
extranjera que, radicada en Buenos Aires y el l i t o r a l , alcanzaba
el 50 y el 70 % en cuanto a sexo y edad, l o cual era significativo
para l a esfera política porque se trataba de adultos varones m a -
3
yores de 20 años. A ello se sumaba l a m a r g i n a l i d a d política: el
extranjero era rechazado p o r el sistema político, las maquinarias
partidarias apenas l o movilizaban y, como consecuencia de ello,
el i n m i g r a n t e se asimilaba a la a c t i v i d a d socioeconómica, pero
permanecía fiel a su nacionalidad de origen. E n 1914, el total de
naturalizados apenas alcanzaba el 1,4 % , mientras que en Estados
Unidos, en la misma época, se registraban porcentajes del 80 %
para l a inmigración antigua y del 30 % para l a reciente. 4
I I . E l clima moral del Centenario
y el ocaso de una clase dirigente
E l Centenario constituyó u n m o t i v o inmejorable p a r a manifestar
los logros del p l a n de inserción de la A r g e n t i n a en el m u n d o , t r a -
zado por l a clase dirigente que gobernó a l país desde 1880. L a n a -
ción recién consolidada, con Buenos Aires p o r capital, demostró
3 C f . G i n o G e r m a n i , « H a c i a u n a d e m o c r a c i a d e masas», e n T o r c u a t o S .
D i T e l i a y o t r o s , Argentina, sociedad de masas, B u e n o s A i r e s , E u d e b a ,
1 9 6 6 , pág. 2 1 9 y sigs.
4 V é a s e O s c a r C o r n b l i t , «Inmigrantes y e m p r e s a r i o s e n l a política a r -
gentina», e n Los fragmentos del poder, B u e n o s A i r e s : J o r g e A l v a r e z , 1 9 6 9 ,
pág. 4 1 6 y sigs.
233
ser u n sistema abierto a l a población y el capital europeos, deli-
beradamente v i n c u l a d o con las potencias hegemónicas de aquella
época. Se conocen las cifras que i n d i c a n l a m a g n i t u d d e l cambio,
pero es conveniente recordarlas. E n cincuenta años, las e x p o r t a -
ciones aumentaron más de diez veces, alcanzando u n a tasa de i n -
5
cremento d e l 1 . 1 8 3 % . E n 1888, las zonas de c u l t i v o abarcaban
2.422.992 hectáreas, y en 1914, 14.313.630. E n veinte años, l a
población se duplicó: 3.956.060 habitantes en 1895, y 7.888.237
en 1914. L a r e d ferroviaria cubre 2.313 k m e n 1880, representa
u n c a p i t a l de 62.964.486 pesos oro, trasporta u n a carga de 772.717
toneladas y obtiene u n a ganancia de 3.488.232 pesos oro. E n 1913,
la red ferroviaria se extiende desde Buenos Aires hacia t o d o el
país, trasporta 42.916.636 toneladas de carga a través de u n a red
de 33.478 k m que, j u n t o con las maquinarias y los bienes i n m u e -
bles, representa u n capital de 1.358.849.967 pesos oro y a r r o j a
6
una ganancia d e 52.742.416 pesos o r o . A este rápido desarrollo
económico se le suma u n esfuerzo sistemático p o r nacionalizar a
la población mediante u n sistema educacional centralizado: l a t a -
sa de analfabetos p o r cada 100 habitantes de 14 años o más se
reduce d e l 77,9 % en 1869 a l 35 % en 1914. 7 m u t u a m e n t e en sus campos de justificación y de crítica: u n a era
Sobre l a base de esos resultados materiales se elaboró u n a ideología
de progreso i l i m i t a d o . Los argentinos, dice u n autor de esa época,
« n o conocemos l a miseria extrema que suele hacer estragos en los
pueblos europeos. L a v i d a es fácil. E l bienestar económico tiene
repercusión inmediata en l a (constitución fisiológica y en la a u t o -
nomía m o r a l , y así somos efectivamente, p o r 'lo general, fuertes
de cuerpo y altivos de carácter». 8 reacción, con la conciencia de que todo ello debe t e r m i n a r , j u n t o
Y esta ideología n o solo contribuye a reforzar l a confianza i n t e r n a ,
sino que además proyecta a l a A r g e n t i n a en abierta competencia
con Estados U n i d o s , insistiendo con o p t i m i s m o en que en l a carrera
del progreso m a t e r i a l nuestra nación reproduce, en el siglo x x , l a
marcha ascendente de Estados U n i d o s en el siglo x i x , pero « c o n
más ventaja y fortaleza, pues se realiza en mejores condiciones».
Sin embargo, sobre ese telón de f o n d o de confianza i l i m i t a d a se
abren serios interrogantes y se advierten graves conflictos. Más
allá del consenso casi unánime acerca del sistema socioeconómico,
algunos autores i m p u g n a n « a u n a minoría sin escrúpulos que, i n -
terpuesta entre l a tierra y el pueblo de l a Nación, h a sembrado
pavorosos problemas económicos», y comparan «los distritos r u r a -
les norteamericanos, donde se desconoce a l arrendatario porque
5 V é a s e R o b e r t o Cortés C o n d e , « E l boom a r g e n t i n o : ¿ U n a o p o r t u n i d a d
desperdiciada?», e n Los fragmentos del poder, op. cit., p á g . 2 2 5 .
6 V é a s e R . Cortés C o n d e y E z e q u i e l G a l l o , La formación de la Argentina
moderna, B u e n o s A i r e s : Paidós, 1 9 6 7 , p á g s . 3 4 , 4 7 , 5 3 .
7 V é a s e G i n o G e r m a n i , Estructura social de la Argentina. Análisis
dístico, B u e n o s A i r e s : R a i g a l , 1 9 5 5 ; c i t a d o p o r R . Cortés C o n d e y E .
G a l l o , op. cit., p á g . 8 4 .
8 L . M a u p a s , « E l p r o b l e m a m o r a l argentino», Revista Argentina de
cias Políticas ( e n a d e l a n t e RACP), año 3, n ' 3 0 , 1913, pág. 644.
9 E . Q u e s a d a , « L a evolución s o c i a l argentina», RACP, año 1, n " 1 1 , 1 9 1 1 ,
pág. 6 5 3 y sigs.
234
todos c u l t i v a n su p r o p i a tierra, con la denigrante situación de
nuestros prados agrícolas». 10
E n Buenos Aires, el p r o b l e m a social se manifiesta con intensidad
desconocida hasta entonces. Nicolás Repetto recuerda que durante
el período «que se prolongó desde principios de siglo hasta, 1910
estallaron más de cien huelgas parciales, seis huelgas generales,
se decretó cinco veces e l estado de sitio, se sancionó l a L e y de R e -
sidencia, se llevaron a cabo cinco matanzas obreras, se perpetró
el asesinato del jefe de policía F a k ó n y de su secretario L a r -
tigau». 11
Las fisuras existentes en el mercado de trabajo urbano y en las
relaciones de p r o p i e d a d de las grandes extensiones de l a p a m p a
húmeda n o constituyen, pese a su importancia, el núcleo de las
preocupaciones del Centenario. E l centro de preocupación del i n -
telectual y de las ocupaciones concretas de los hombres públicos
es el p r o b l e m a político. Y , en este terreno, la característica pecu-
l i a r d e l Centenario reside en que el problema político se plantea
fundamentalmente como u n a cuestión m o r a l . C i r c u l a b a n entonces
dos ideologías paralelas que se caracterizaban p o r no interferir
la ideología de progreso i l i m i t a d o , que justificaba el sistema so-
cioeconómico; otra, l a ideología de reparación m o r a l que i m p u g -
naba a l régimen político. R o d o l f o R i v a r o l a expresa claramente el
contenido de la nueva ideología: «El año del Centenario mostrará
a nuestro país t a l como es: con vicios, con groserías, con perver-
siones morales, con delitos; p e r o lo hará también con fuerzas de
con la embriaguez de l a i n m o r a l i d a d política y de los delitos a d -
ministrativos». 13
L a impugnación m o r a l es evidente en e l estilo del Partido R a d i c a l ,
en las adustas admoniciones de los dirigentes socialistas y en los
esfuerzos de los intelectuales* p o r resolver la contradicción obser-
9 vada entre l a doctrina y la práctica política. Para llegar a estas
conclusiones, n o fueron ajenos los trabajos realizados p o r u n g r u p o
de universitarios que, justo es reconocerlo, h a n sido los f u n d a d o -
res, en nuestro país, de u n a ciencia política descriptiva y explica-
t i v a , dueños de u n a capacidad crítica que les permitió penetrar
en u n a realidad encubierta p o r l a fraseología y l a retórica enton-
ces en boga. E n 1908, R o d o l f o R i v a r o l a d a a conocer su obra
t i t u l a d a Del régimen federativo al unitario; se t r a t a de u n estudio
referente a la organización política argentina donde se esclarece
la ficción del régimen y l a realidad de los sistemas políticos p r o -
vinciales dominados por gobernadores que, a su vez, permanecen
subordinados a l poder central. T r e s años después, José Nicolás
esta- M a t i e n z o publica E l gobierno representativo federal en la Repu-
lo J . Rubianes, «El retroceso moral de Buenos Aires», RACP, año 2,
n* 2 3 , 1912, pág. 6 4 5 y sigs.
Cien-
11 N . R e p e t t o , Mi paso por la política. De Roca a Yrigoyen, Buenos
A i r e s : Santiago R u e d a , 1956, pág. 50.
12 R . R i v a r o l a , « C r ó n i c a » , RACP, año 1, n * 3, 1 9 1 0 , pág. 4 1 8 y sigs.
235
blica Argentina, modelo de análisis político p a r a su época elabo-
rado de acuerdo con u n a metodología rigurosa; én él sé describen
las relaciones de d o m i n i o entre las diferentes funciones que c o n f i -
guraban e l régimen político, la composición sociológica de l a clase
dirigente donde se reclutaban los gobernantes y el sistema de su-
cesión presidencial que garantizaba e l t r i u n f o del candidato o f i -
cial, apoyado p o r el presidente saliente. E l régimen electoral, e n -
t e n d i d o como sistema de control p a r a la designación de los go-
bernantes en los diferentes niveles de decisión, dio origen a u n a
serie de estudios de valor científico innegable realizados por E.
R i v a r o l a , O c t a v i o A m a d e o , A l e j a n d r o Z e r b o n i , P. T o r e l l o y J u a n
A . González Calderón, en su p r i m e r a época.
Sin embargo, detrás del m o v i m i e n t o de ideas y de descripciones
críticas que alimentaron el clima m o r a l del Centenario, el grupo
dirigente de 1880 había perdido definitivamente el control del po-
der presidencial. L a historia, que se r e m o n t a a nueve años atrás,
relata l a destrucción de u n a alianza y el n a c i m i e n t o de u n con-
flicto de consecuencias imprevisibles. L a protagonizaron dos ac-
tores que, juntos, superaron l a crisis de 1890, controlaron los go-
biernos de transición de L u i s Sáenz Peña y José E . U r i b u r u , y
aseguraron l a única reelección que en l a historia nacional logró
completar el segundo período. D u r a n t e veinte años fueron jefes de
Estado y conductores de esa «vasta asociación sin contrato n i r e -
glamento, sin estatutos n i p r o g r a m a de todos los gobernantes, le-
gisladores, jueces y demás funcionarios nacionales y provinciales» 1 8
que se denominó Partido A u t o n o m i s t a Nacional. Se l l a m a b a n J u -
lio A . Roca y Carlos Pellegrini.
E n 1898, Roca retomó el c o n t r o l del gobierno y f u e reelecto por
u n colegio electoral que reflejó correctamente el juego de a l i a n -
zas de las oligarquías locales del P A N : de u n total de 256 electo-
res, 218 apoyaron a Roca, y solo 38 electores de l a C a p i t a l , las
provincias de Buenos Aires y Corrientes perfilaron el esfuerzo opo-
1 4
sitor de Bartolomé M i t r e . E l defensor público del candidato y el
colaborador leal durante los tres primeros años de l a presidencia
fue Carlos Pellegrini. L a prueba de l a alianza sobrevino cuando
Roca solicitó el concurso de Pellegrini para gestionar en Londres
u n p l a n de unificación dé l a deuda pública. Pellegrini realizó
personalmente dicha gestión y asumió su defensa en el Congreso.
Roca, sin embargo, retiró el proyecto. Pellegrini quedó aislado y
se convirtió, hasta el día de su muerte, en opositor de aquel.
L o significativo para nuestro análisis es que u n a querella sobre
u n proyecto gubernamental derivó, en l o que se refiere a Pellegri-
n i , en u n a impugnación abierta a l a l e g i t i m i d a d del régimen p o -
lítico que él había apoyado con tanta energía. D i c h o cuestiona-
miehto alcanza u n p u n t o crítico en 1904 y 1906. Roco, a l término
de su m a n d a t o , promovió l a l l a m a d a «Conferencia de Notables»,
en la cual, para neutralizar l a influencia de Pellegrini, que p u g -
13 R . R i v a r o l a , « C r ó n i c a » , RACP, año 1, n» 5, 1 9 1 1 , p á g . 6 8 2 y sigs.
14 V é a s e José Nicolás M a t i e n z o , Le gouvernement représentatif federal
dans la République Argentine, París: H a c h e t t e , 1 9 1 2 , p á g . 1 5 9 .
236
naba por l a sucesión, fue preciso que el viejo caudillo transigiera
con la postulación de M a n u e l Quintana,- u n antiguo adversario,
más seguro que Pellegrini en esas circunstancias p a r a mantener
el régimen. N o obstante, Q u i n t a n a eligió como compañero de fór-
m u l a a Figueroa A l c o r t a , «nada afecto a Roca y amigo de Pelle-
15
g r i n i » . D e r r o t a d o en la trastienda, Pellegrini resolvió presentar
batalla dos años después en las elecciones de diputados de la C a -
p i t a l . Pellegrini combina entonces dos estrategias; p o r u n lado,
recorre la c i u d a d , levanta l a t r i b u n a en más de veinte o p o r t u n i -
16
dades, hace pública su impugnación a l régimen y p r o c l a m a su
fe en u n a democracia libre del fraude y la corrupción; p o r el otro,
establece u n a coalición con el m i t r i s m o y retoma el control de 1?,
m a q u i n a r i a política para c o m p r a r votos, m a q u i n a r i a que, en la
C a p i t a l , estaba en manos de u n g r u p o de caudillos entre los que
1 7
sobresalía Cayetano G a n g h i . Pellegrini triunfó en las elecciones
de marzo de 1906. Ese mismo día moría M a n u e l Q u i n t a n a . E l
camino estaba abierto p a r a que Pellegrini definiera la orientación
del gobierno de Figueroa A l c o r t a . L o hizo por m u y corto t i e m p o :
meses después, su v i d a se apagaba súbitamente. Solo tuvo la opor-
t u n i d a d de p r o n u n c i a r sus famosos alegatos, al incorporarse a su
banca de d i p u t a d o , en f a v o r de la sinceridad del sufragio, que él
nunca había practicado pero que estaba dispuesto a i m p l a n t a r .
Figueroa A l c o r t a persistió en enfrentarse con el roquismo, recu-
r r i e n d o a u n a serie de medidas extremas p a r a contrarrestar el
p r e d o m i n i o de las oligarquías locales. I n t e r v i n o siete provincias,
clausuró el Congreso durante las sesiones extraordinarias de enero
1 8
de 1908 y m a n t u v o el aparato electoral que heredó de Pellegrini,
allanando el camino a l a candidatura de Sáenz Peña.
Los diez años que trascurren entre el nuevo siglo y el Centenario
registran u n conflicto que quiebra en f o r m a irreversible u n a fór-
m u l a operativa de asociación entre gobernantes, d e n t r o de u n
régimen que bloqueaba l a participación popular. Roca l a había
inaugurado en 1880, mediante l a L i g a de Gobernadores. E l Par-
tido Autonomista Nacional constituyó un vehículo realmente ori-
ginal, si tenemos en cuenta la circunstancia histórica, para vincu-
lar a los personajes locales de provincias y comunas con el poder
presidencial. E l PAN no fue una organización establecida para
movilizar a la población, sino un instrumento que comunicó a las
oligarquías regionales entre sí, nacionalizándolas dentro de un
conjunto de relaciones de subordinación estrictamente acatadas.
L a rigidez de esta estructura jerárquica, que hacía depender a l
gobernador de l a v o l u n t a d del senador, y a ambos del control del
presidente, debía hacer crisis cuando el conflicto se planteara en
15 C a r l o s I b a r g u r e n , La historia que he vivido, Buenos Aires: Eudeba,
1969, p á g . 1 4 1 .
16 E z e q u i e l R a m o s M e j í a , Mis memorias, 1853-1935, Buenos Aires: E d i -
t o r i a l L a F a c u l t a d , 1 9 3 6 , p á g . 2 2 6 y sigs.
17 V é a s e R . C o l u m b a , El Congreso que yo he visto, B u e n o s A i r e s : E d i -
t o r i a l C o l u m b a , 1 9 4 8 , v o l . 1, p á g . 12 y sigs.
18 V é a s e C . I b a r g u r e n , op. cit., p á g . 1 9 9 y sigs.
237
la cumbre de l a jerarquía y el presidente perdiera el control de la
sucesión. Eso ocurrió cuando R o c a y Pellegrini d e j a r o n de c o m -
p a r t i r l a m i s m a creencia, y u n sector i m p o r t a n t e de l a clase d i r i -
gente hizo pública su d u d a acerca del derecho que tenía a m o n o -
polizar el poder político.
I I I . Sáenz Peña, el desarrollo de los partidos
políticos y la crisis del conservadurismo
Roque Sáenz Peña fue electo gracias al concurso del sector a n t i -
rroquista que, de acuerdo c o n l a estrategia trazada por Pellegrini
y Figueroa A l c o r t a , conquistó u n a p o r u n a las antiguas m a q u i n a -
rias electorales y situaciones provinciales. E l m o v i m i e n t o gestado
para impulsar su candidatura, la Unión N a c i o n a l , no difería, en
rigor, del v i e j o Partido A u t o n o m i s t a N a c i o n a l : ambos f u e r o n u n
vehículo eficaz para v i n c u l a r oligarquías. Pero, mientras el P A N
manipuló u n a ideología concordante con l a estructura política que
l o sostenía, l a Unión N a c i o n a l reorientó de manera f u n d a m e n t a l
su mensaje ideológico y c o n t r a d i j o l a realidad de los mecanismos
de designación manipulados p o r sus dirigentes, con el proyecto de
renovación de l a política argentina proclamado p o r Sáenz Peña
en u n discurso p r o n u n c i a d o e n l a plaza R e t i r o ante 30.000 perso-
19
n a s . Allí, Sáenz Peña manifestó sus propósitos institucionales y
los t r a d u j o en u n lenguaje que recuerda m u c h o l a profesión de
fe de u n creyente: « D e j a d m e creer — d i j o en aquella circunstan-
c i a — que soy pretexto p a r a la fundación del p a r t i d o orgánico y
doctrinario que exige la grandeza argentina; dejadme l a c o n f i a n -
za de que acabaron los personalismos y volvemos a darnos a las
ideas». 20
Esta a c t i t u d n o era nueva en el f u t u r o presidente. Después de la
revolución de 1890, cuando c u l m i n a b a u n a brillante carrera d i -
plomática, Sáenz Peña encabezó u n m o v i m i e n t o de renovación
conservadora que l o hizo candidato f i r m e en las elecciones prer
sidenciales de 1892 y que sólo p u d o desbaratar Roca, logrando
la adhesión del P A N y del m i t r i s m o a l a candidatura de su padre,
Luis Sáenz Peña. F i r m e opositor a l a reelección de R o c a en 1898,
retornó a l a actividad política i n t e g r a n d o l a lista de diputados p o r
la C a p i t a l , en l a coalición encabezada p o r Pellegrini p a r a las elec-
ciones de 1906. Poco después, renunció a su banca y partió a E u r o -
pa e n misión diplomática. Desde allí programó su candidatura y
se puso de acuerdo con I n d a l e c i o Gómez, su compañero del m o -
v i m i e n t o modernista en 1892, acerca de l a estrategia política del
f u t u r o gobierno. I n d a l e c i o Gómez participaba c o n Sáenz Peña en
\ <* \. \
1 9 V é a s e M i g u e l A n g e l C á r c a n o , Sáenz Peña, la revolución por los co-
micios, B u e n o s A i r e s , 1 9 6 3 , p á g . 1 5 4 y sigs.
20 « D i s c u r s o p r o g r a m a d e R o q u e Sáenz P e ñ a » , U n i ó n N a c i o n a l , Sáenz Pe-
ña. La campaña política de 1910, B u e n o s A i r e s , 1 9 1 0 , v o l . 1, p á g . 8 8 .
238
una c o m ú n oposición ai sistema roquista que e n el dirigente salte-
ñ o te r e m o n t a b a a su m i l i t a n c i a en l a Unión Católica y a su amis-
21
t a d íntima c o n José M a n u e l E s t r a d a . Juntos, e n l a c i u d a d de
L u c e r n a , e l f u t u r o presidente y su ministro del I n t e r i o r definieron
los lincamientos de l a ley electoral y l a a c t i t u d prescindente del
gobierno, que n o alentaría candidaturas, colocándose p o r encima
de las contiendas entre grupos y partidos. T a l proyecto se cumplió
escrupulosamente durante tres años de gobierno.
C u a n d o Sáenz Peña asumió l a presidencia, existían conflictos p o -
líticos n o solo en las filas de l a oligarquía. Más allá de los grupos
conservadores, confundidos permanentemente con las funciones
presidenciales, surgía u n nuevo t i p o de organización, que prescindía
de los recursos públicos p a r a persistir en l a acción política.
Los partidos políticos modernos nacieron de las entrañas de l a c r i -
sis de 1890. E n e l Parque se e n c o n t r a r o n los tres grandes o r g a n i -
zadores de partidos e n la A r g e n t i n a de 1900: Hipólito Y r i g o y e n ,
J u a n B. Justo y L i s a n d r o de l a T o r r e . Sólo u n o de ellos estructuró
una organización de alcance n a c i o n a l ; los demás fracasaron a l i n -
tentar e x p a n d i r e l r a d i o de acción de sus partidos desde su ámbito
de origen, u r b a n o u n o , regional el otro.
Yrigoyen hizo de l a Unión Cívica R a d i c a l e l p r i m e r p a r t i d o de
movilización p o p u l a r que abarcó todo el país. J u a n B. Justo cons-
truyó c o n e l P a r t i d o Socialista u n a organización d e disciplina es-
tricta con centralización ideológica, que respondió a las expec- 22
tativas internacionalistas de grupos de origen i n m i g r a t o r i o estable-
cidos preferentemente en la C a p i t a l Federal. Lisandro de l a T o -
r r e , mediante l a L i g a del Sur, añadió intereses económicos espe-
cíficos del sur de Santa Fe, región que contaba con u n a numerosa
clase m e d i a urbana y r u r a l , y recibía u n aporte i m p o r t a n t e de
inmigrantes e x t r a n j e r o s . 23
L a U C R y l a L i g a d e l Sur constituyeron dos típicos partidos de
clase m e d i a ; sus manifiestos y programas traducían el consenso
básico de u n sector social, fundamentalmente asentado en el l i t o -
r a l , con respecto a u n proceso de expansión económica que le h a -
2
bía p e r m i t i d o ascender y prosperar. * E l P a r t i d o Socialista, en c a m -
bio, pretendía u n a representación de clase alternativa, a u n cuando
el estilo reformista y docente adoptado p o r sus dirigentes reclama-
ba a l nuevo proletariado u r b a n o que apoyara los métodos evolutivos
e institucionales p a r a aplicar, a u n q u e fuera e n m e d i d a mínima,
su p r o g r a m a . 28
21 V é a s e A t i l i o D e U ' O r o M a i n i , « L a v i d a e j e m p l a r d e I n d a l e c i o G ó m e z » ,
Los discursos de Indalecio Gómez, B u e n o s A i r e s : K r a f t , 1 9 5 3 , v o l . 1,
p á g . 8 1 y sigs.
2 2 V é a s e A l f r e d o G a l l e t t i , La realidad argentina en el siglo XX: la po-
lítica y los partidos, M é x i c o : F o n d o d e C u l t u r a Económica, 1961, pág.
5 3 y sigs.
23 Véase E z e q u i e l G a l l o , «Santa F e e n l a s e g u n d a m i t a d d e l siglo x i x .
T r a s f o r m a c i o n e s e n s u e s t r u c t u r a regional», e n Los fragmentos del poder,
op. cit., p á g . 2 7 0 .
2 4 V é a s e R . Cortés C o n d e y E . G a l l o , op. cit., p á g . 9 3 .
2 5 V é a s e N . R e p e t t o , op. cit., págs. 6 5 - 7 9 .
239
L a U C R sobresalió como l a p r i n c i p a l fuerza opositora debido a
los recursos de organización política movilizados p o r Y r i g o y e n y
a las estrategias alternativas seleccionadas d u r a n t e nías de" veinte
años de actividad. Y r i g o y e n utilizó, con u n propósito diferente,
los mismos recursos tecnológicos implantados por el roquismo pa-:
ra v i n c u l a r a los gobiernos locales con el poder presidencial. L a
infraestructura comunicacional, desarrollada en f o r m a vertiginosa
desde l a década de 1880, contribuyó positivamente a consolidar
u n gobierno nacional a p a r t i r d e l mosaico de oligarquías aisladas
típico de l a A r g e n t i n a tradicional. Así, Roca consiguió v i n c u -
lar las diversas partes de u n a estructura de gobierno. Y r i g o y e n , en
cambio, logró comunicar entre sí a las distintas partes de u n a es-
t r u c t u r a de partido. Edificó, de esta manera, u n a organización
paralela al régimen institucional. Frente a los gobiernos locales,
Yrigoyen creó comités provinciales que movilizaron expectativas
de participación política; frente a u n poder nacional centralizado,
Yrigoyen d i o preponderancia estratégica a las organizaciones más
fuertes de la estructura p a r t i d a r i a , c o m o el comité de la p r o v i n c i a
26
de Buenos A i r e s . L a U C R no recorrió el camino de l a r e i v i n d i -
cación pacífica, como l o hizo el P a r t i d o Socialista, sino que fue
leal a su origen r e v o l u c i o n a r i o : combinó u n a ideología de i n t r a n -
sigencia m o r a l con la abstención revolucionaria, movilizó a secto-
res de las fuerzas armadas en sus intentos de golpes de Estado en
2
1893 y 1905, ' y agotó su p r o g r a m a reclamando «la necesidad de
dar p o r origen del gobierno el sufragio p o p u l a r , libre de toda pre-
sión, o traba, o i n f l u j o de los gobernantes». 28
E l Partido R a d i c a l representó, pues, la exigencia de reforma po-
lítica más significativa gestada por u n grupo organizado, n o i n -
corporado al ejercicio del poder. Esta exigencia fue percibida por
Figueroa A l c o r t a y Roque Sáenz Peña: en entrevistas secretas
mantenidas con Y r i g o y e n , ambos tendieron líneas p a r a reincorpo-
rar al radicalismo a la l e g a l i d a d . 29
N o obstante, el núcleo en t o r n o del cual se cristalizó Ja i n c o r p o -
ración efectiva de los partidos a l sistema político fue l a ley elec-
toral, cuyo proyecto fue sometido a l Congreso diez meses después
que Sáenz Peña asumiera el gobierno, el 11 de agosto d e 1911,
con el f i n de «garantizar el sufragio y crear el sufragante, i m p l a n -
tando el v o t o secreto y obligatorio, asegurando las máximas ga-
rantías en los comicios y en el escrutinio, y d a n d o representación
a las minorías». 30
E l estudio del proyecto en el Congreso se dividió en dos partes,
según la estrategia desarrollada p o r I n d a l e c i o G ó m e z : p r i m e r o se
26 V é a s e E . G a l l o y S i l v i a S i g a l , « L a formación d e l o s p a r t i d o s políticos
contemporáneos», e n T o r c u a t o D i T e l i a y o t r o s , Argentina, sociedad de
piasas, op. cit., p á g . 1 4 0 .
2 7 V é a s e R . R i v a r o l a , « L a J u s t i c i a militar», RACP, año 3, n * 3 0 , 1 9 1 3 ,
p á g . 721 y s i g .
2 8 R . R i v a r o l a , « C r ó n i c a » , RACP, año 6, n " 7 4 , 1 9 1 6 , pág. 1 4 9 .
2 9 Consúltese, e n este s e n t i d o , R a m ó n J . Cárcano, Mis primeros ochenta
años, B u e n o s A i r e s : P a m p a y C i e l o , 1 9 6 5 , p á g . 301 y sigs.
3 0 V é a s e C . I b a r g u r e n , op. cit., p á g . 2 2 6 .
240
discutieron las leyes sobre enrolamiento m i l i t a r y ordenamiento
del padrón, y luego se examinó el régimen e l e c t o r a l . 31
Meses después, él mismo Congreso liquidaba definitivamente la
vieja regla de sucesión e i m p l a n t a b a el sufragio universal; el p r o -
yecto fue aprobado por l a Cámara de D i p u t a d o s el 20 de diciem-
bre de 1911, y en las sesiones de enero y febrero de 1912 por el
Senado. U n a sistemática tarea de persuasión privada e i n d i v i d u a l ,
llevada a cabo desde el M i n i s t e r i o del I n t e r i o r , permitió a m p l i a r
día a día el núcleo exiguo de legisladores dispuestos en p r i n c i p i o
a apoyar el proyecto. R . R i v a r o l a relata que, a principios de oc-
tubre, solo 12 diputados estaban dispuestos a votar p o r l a lista i n -
completa; tres semanas después, se computaban 50 votos en favor
32
del p r o y e c t o . E l destino de l a ley se jugó m u c h o más en los p a -
sillos del Congreso y en los centros habituales de reunión social
que en los debates públicos del Congreso, donde l a mayoría a d h i -
rió a la lista incompleta, mientras que u n g r u p o de diputados y
senadores — e n t r e los que figuraban J u l i o A . Roca ( h . ) , M a n u e l
A . M o n t e s de Oca, Benito V i l l a n u e v a y Joaquín V . González—
apoyó el sistema u n i n o m i n a l p o r circunscripciones puesto en prác-
tica en las elecciones de 1904.
A p a r t i r de la sanción de l a ley, hubo cuatro años de acción p o -
lítica durante los cuales se hizo evidente el fracaso de los grupos
conservadores para adaptarse a las nuevas condiciones de p a r t i c i -
pación p o p u l a r que ellos mismos habían creado.
L a movilización electoral comenzó antes de que se sancionara l a ley,
con la elección que tuvo lugar en l a provincia de Santa Fe, donde
triunfó el P a r t i d o R a d i c a l . Meses después, en las elecciones de
diputados de 1912, el Partido R a d i c a l se impuso en l a C a p i t a l
Federal y en Santa Fe, y obtuvo votos de la minoría en Entre Ríos
y Córdoba. D e las otras provincias v i n o u n i m p o r t a n t e contingen-
te de diversas facciones conservadoras, « l o que no impidió que esas
fuerzas, que traían l a mayoría, se consideraran las vencidas en l a
33
j o r n a d a » . E l hecho significativo d e estas elecciones, aparté de la
victoria de los radicales, es la fidelidad de las agrupaciones con-
servadoras a las viejas prácticas electorales cuando el contexto
institucional había v a r i a d o drásticamente. Recuerda Federico P i -
nedo u n episodio que ilustra con toda claridad este proceso de
inadaptación: « L a noche misma de las elecciones llegó a casa de
m i padre u n a m i g o personal de don Benito V i l l a n u e v a , viejo po-
lítico que figuraba ésa vez como candidato a senador de l a Unión
N a c i o n a l , trayendo de la dirección de ese p a r t i d o u n dato preciso:
" B e n i t o le h a ganado a Beazley (candidato cívico) por 10.000
votos". L a profecía, f u n d a d a en el cómputo de los votos pagados
y que se suponía " a d q u i r i d o s " , resultó más o menos exacta; pero
lo que no se previo fue que radicales o socialistas, que no se con-
sideraban rivales peligrosos, pudieran aventajar a nacionales y cí-
31 V é a s e A . D e l l ' O r o M a i n i , op. cit., p á g . 1 6 4 .
32 V é a s e R . R i v a r o l a , « C r ó n i c a » , RACP, a ñ o 2, n° 14, 1 9 1 1 , p á g . 2 2 0 .
33 F e d e r i c o P i n e d o , En tiempos de la República, Buenos Aires: E d . M u n -
do F o r e n s e , 1 9 4 6 , v o l . 1, p á g . 1 6 .
241
vicos. Fue u n resultado del v o t o secreto, que ponía f i n a la prác-
tica de l a compra directa de sufragios»* 4
Las elecciones para gobernadores, en c a m b i o , e q u i l i b r a r o n l a de-
r r o t a en las ciudades. L a Unión Provincial de Salta consagró go-
bernador a Patrón Costas, que triunfó contra el c a n d i d a t o radical,
Joaquín Castellanos. R a m ó n J . Cárcano derrotó a l radical J . A m e -
nabar Peralta en l a p r o v i n c i a de Córdoba, y Ernesto Padilla re-
sultó electo gobernador de Tucumán frente a Pedro L . C o m e t ,
también radical. A esta a l t u r a d e l proceso electoral, resultaba
evidente que l a contienda radical-conservadora tendía a p r o d u c i r
situaciones de empate, siempre y cuando e l enfrentamiento electo-
r a l se diera en marcos limitados y en elecciones parciales. L a p r u e -
ba d e f i n i t i v a vendría en 1916, porque e n aquella circunstancia
el ámbito de la competencia se a m p l i a b a inevitablemente: allí n o
estaba en juego u n a banca de diputados n i u n a gobernación de
provincia, sino el poder presidencial, centro v i t a l del sistema p o -
lítico argentino.
E l P a r t i d o R a d i c a l fue la única fuerza política adaptada a l con-
texto nacional de movilización p o p u l a r : presentó u n candidato,
Hipólito Y r i g o y e n ; difundió u n p r o g r a m a y trazó u n a estrategia
cuyo campo de operaciones fue el país entero. E n las filas conser-
vadoras, el desacuerdo entre grupos y facciones hizo crisis a p a r t i r
de 1914. E l conflicto tiene c o m o eje a dos figuras que representan,
una el fracaso de u n a política progresista d e n t r o del conservado-
rismo, y la o t r a la cristalización de los métodos políticos del a n t i -
guo régimen. L i s a n d r o de l a T o r r e , el conservador progresista de
la L i g a del Sur, y M a r c e l i n o U g a r t e , e l conservador tradicional
de l a p r o v i n c i a de Buenos Aires, tienen u n a significación m u c h o
más p r o f u n d a que la derivada de u n m e r o enfrentamiento entre
caracteres o personalidades. Ambos fueron protagonistas de una
querella que circuló entre las oligarquías provinciales e i m p l i c a -
ba esta o p c i ó n : constituir u n p a r t i d o nacional cuyo candidato y
programa fueran conocidos previamente en t o d o el país, o persis-
t i r en el juego de alianzas locales para negociar posteriormente
u n candidato a la presidencia en el colegio electoral. L i s a n d r o de
la T o r r e — c o n el apoyo inicial de I n d a l e c i o Gómez y Joaquín V .
González, entre otras personalidades— pretendió hacer del Par-
t i d o Demócrata Progresista, f u n d a d o en diciembre de 1914, una
organización política m o d e r n a con capacidad suficiente p a r a dis-
p u t a r el poder en u n sistema electoral a b i e r t o ; para ello, n o solo
era menester reestructurar organizaciones, sino también renovar
programas y plataformas. M a r c e l i n o U g a r t e capitalizó el temor
de los viejos conservadores, que, como Benito V i l l a n u e v a y J u a n
R . V i d a l , intuyeron, n o sin razón, que el P a r t i d o Demócrata P r o -
gresista era u n instrumento t a n eficaz como e l P a r t i d o R a d i c a l
para precipitar su ocaso político. E n vísperas de las elecciones de
1916, U g a r t e alentó l a formación de la Concentración Conserva-
dora, u n a alianza de grupos provinciales que se interpuso entre el
3 4 F . P i n e d o , op. cit., p á g . 1 5 .
242
Partido R a d i c a l y el P a r t i d o Demócrata Progresista, sin postular
candidato n i proponer p r o g r a m a a l g u n o . 86
E l 2 de a b r i l de 1916 se presentaron tres fórmulas y u n a lista de
electores: Y r i g o y e n - L u n a p o r l a U C R , D e l a Torre-Carbó por el
P D P , Justo-Repetto p o r el PS, y los electores de la Concentración
Conservadora. Sobre 747.471 votos, l a U C R o b t u v o 340.000 sufra-
gios (133 electores), l a Concentración Conservadora, 153.000
(69 electores), e l P D P , 122.000 (65 electores), l a U C R disidente
de Santa Fe, 28.000 (19 electores), y el PS, 66.000 (1.4 electores).
E l 12 de j u n i o de 1916 fue p r o c l a m a d a l a fórmula mayoritárk,
Y r i g o y e n - L u n a , con el apoyo de los radicales disidentes e n el cole-
gio electoral. L a Concentración Conservadora definió solo e n vís-
peras de esta elección secundaria l a fórmula A n g e l D . Rojas-Juan
É. Serú. E l P D P sólo quedó representado p o r la mayoría de elec-
tores de San L u i s y Catamarca, y las minorías de Tucumán y San-
ta F e . 3 6 Hipólito Y r i g o y e n era presidente de l a República. Se
cerraba, así, el ciclo iniciado en 1910.
IV. Propósitos y contradicciones
de la reforma política de 1912
Roque Sáenz Peña no entregó los símbolos del m a n d o presiden-
cial a Hipólito Y r i g o y e n . Había m u e r t o dos años antes, después
de luchar contra u n a enfermedad que lo fue destruyendo desde
los comienzos de su presidencia. E l tiempo l i m i t a d o de su gobierno
—apenas tres a ñ o s — constituye u n a u n i d a d de análisis cuyo valor
dominante parecen ser la preocupación por los problemas i n s t i -
tucionales y l a escasa i m p o r t a n c i a otorgada a l a gestión cotidiana
de los asuntos públicos. Sáenz Peña n o es, e n esta perspectiva, el
conductor de u n gobierno, sino el f u n d a d o r de u n régimen. Su
figura se asemeja más a l a de uñ monarca-presidente situado por
encima de las contiendas, que a la del hombre político dispuesto
a dar batalla p a r a permanecer en el poder, o conquistarlo. Esta
a c t i t u d probablemente ayude a definir el propósito de la reforma
política de 1912 y su contradicción inevitable.
Sáenz Peña e I n d a l e c i o Gómez estaban convencidos de dos cosas
que, durante su gestión, alcanzaron el rango de creencias f u n d a -
mentales; u n a era la necesidad de movilizar a l ciudadano i m p o -
niendo por ley l a obligación de votar. Para estos aristócratas p r o -
fundamente convencidos del valor de l a democracia, el votante
era u n a entidad abstracta a l a que había que crear, sacarla de la
abstención y volcarla a l a participación responsable. L a o t r a creen-
cia respondía a l a certeza de que, devuelta l a v i d a a u n cuerpo
3 5 P a r a u n a descripción d e este p r o c e s o d e s d e l a p e r s p e c t i v a demócrata
p r o g r e s i s t a , véase C . I b a r g u r e n , op. cit., p á g . 2 7 7 y sigs. D e s d e l a p o s i -
ción «ugartista», es i l u s t r a t i v o e l r e l a t o d e José A r c e , Marcelino Ugarte.
1855-1929, B u e n o s A i r e s , 1 9 5 9 , págs. 3 1 - 5 4 .
3 6 V é a s e C . I b a r g u r e n , op. cit., p á g . 2 9 1 y sigs.
243
electoral inerte, surgirían naturalmente los grandes partidos o r 7
D e cualquier manera, más allá de sus eventuales desajustes, el
gánicos, como Sáenz Peña gustaba llamarlos, capaces de renovar proyecto de Sáenz Peña d i o a l país u n p r i n c i p i o de legitimidad
las prácticas tradicionales. E n mayor o menor m e d i d a , estos go- para los futuros gobernantes, dejó como legado el testimonio de
bernantes c o m b i n a r o n su confianza en el voluntarismo electoral u n compromiso efectivo con dicho p r i n c i p i o y consagró histórica-
con la creencia en la espontaneidad de las masas p a r a generar es- mente algo que, p o r n o cumplirse, muchas veces se o l v i d a : l a v i -
tructuras de mediación eficaces. Esta hipótesis permite entrever, gencia de l a democracia representativa, con participación p o p u -
en alguna m e d i d a , el origen de la contradicción ya mencionada. lar realmente garantizada, entendida como u n a fórmula de legi-
Alexis de Tocqueville, u n autor conocido p o r Sáenz Peña e I n d a - t i m i d a d posible y operativa para l a A r g e n t i n a del siglo x x .
lecio Gómez, a f i r m a b a que el progreso político de u n a sociedad
se hacía posible cuando, paralelamente a l desarrollo de las c o n -
diciones que incrementaban l a i g u a l d a d , los hombres crecían, t a m -
bién, e n el arte de asociarse entre e l l o s . E l problema que debió 37
afrontar la reforma de 1912 fue saber si en la sociedad argentina
se estructurarían los agentes de mediación que permitirían hacer
efectivo el pluralismo político, a medida que se incrementaran las
condiciones de igualdad electoral.
U n interrogante de t a l envergadura puso al descubierto u n a cons-
telación de valores antagónicos en l a sociedad política del Cente-
nario. M a x Weber sostenía que los hechos históricos establecen
valores y predisposiciones, y estos, a su vez, determinan hechos pos-
38
teriores. L a reforma de 1912 se i n t r o d u j o , en efecto, en u n c a m -
po político donde se habían arraigado dos tradiciones contradic-
torias. L a p r i m e r a valorizaba e l régimen político cerrado i m p l a n -
tado por e l roquismo, y estaba básicamente articulada por los g r u -
pos conservadores de provincias. L a segunda valorizaba u n régi-
men abierto de participación p o p u l a r y, en el ámbito nacional,
estaba fundamentalmente articulada p o r el P a r t i d o R a d i c a l . E n
medio de ambas se interpuso el proyecto de Sáenz Peña, que se
enfrentó con u n a predisposición positiva y o t r a negativa. L a U C R
fue u n a estructura adaptada a l c a m b i o ; los grupos conservadores,
por el contrario, continuaron aferrados a la tradición sedimentada
en treinta años de régimen roquista. Esta contradicción eliminó
la posibilidad de establecer un sistema de partidos competitivo,
porque faltó, en el origen mismo del proceso, la estructura organi-
zativa que contrapesara efectivamente la capacidad electoral del
radicalismo. E l sistema perdió u n o de sus componentes f u n d a m e n -
tales, y l a idea de favorecer u n bipartidismo m o d e r n o , implícita
en e l régimen propuesto de l a lista i n c o m p l e t a , quedó, pues, como
lo que e r a : u n a idea sin suficiente correspondencia con l a realidad
y, en consecuencia, carente de la posibilidad de traducirse e n he-
chos eficaces. Esta sería, pues, una consecuencia histórica, para
nosotros significativa, del conservadorismo modernizante implan-
tado en 1880, que impidió que el desarrollo económico y el polí-
tico marcharan a la par en la Argentina contemporánea.
3 7 V é a s e , a l r e s p e c t o , S a m u e l P . H u n t i n g t o n , Political order in changing
societies, N e w H a v e n y L o n d r e s : Y a l e U n i v e r s i t y Press, 1968, pág. 4.
3 8 V é a s e M a x W e b e r , The methodology of social sciences, Nueva York:
T h e F r e e P r e s s , 1 9 6 8 , pág. 1 8 2 y s i g s . ; p a r a u n a aplicación d e d i c h o
e n f o q u e , S . M . L i p s e t , The first new nation, L o n d r e s : H e i n e m a n n , 1964.
p á g . 7.
244 245