Lección I: Organización administrativa y Derecho

1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: TEORÍA GENERAL Y PRINCIPIOS RECTORES.

CONSTITUCIÓN Y ORGANIZACIÓN.
El derecho Administrativo es el derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración
Pública, la cual se encuentra dotada formalmente de personalidad jurídica.
La Teoría de la Organización se ocupa de explicar el mecanismo técnico jurídico a través del
cual las voluntades de determinadas personas físicas son consideradas decisiones de una
persona jurídica.
El artículo 97 CE prevé la dirección por el Gobierno de la Administración civil y militar, así como
el 149.1.18 CE reserva al Estado la competencia sobre las bases del Régimen Jurídico de las
AAPP. Del artículo 103 a 106 CE se describe los principios, las funciones y controles de la
misma. Aclarar que aunque nuestra Constitución se refiera principalmente a la Administración
General del Estado, el papel y la misión de las AP debe ser por fuerza la misma en todos los
niveles territoriales.
Respecto a la potestad organizatoria, el principio fundamental es el de reserva relativa de Ley,
recogida en el artículo 103.2 CE al prever que “los órganos de la Administración del Estado son
creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley”, lo que deja un amplio al Poder Ejecutivo
para la determinación concreta de la organización.
En lo que se refiere a los criterios de organización, el artículo 103.1 CE1, además de sentar los
principios generales a los que ha de atenerse la actuación administrativa con sometimiento
pleno a la ley y el derecho, sienta también los principios de carácter organizatorio:
✓ Principio de eficacia: encuentra desarrollo en los demás principios que invoca el 103.1, los
cuales pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administración.
✓ Principio de jerarquía: implica el poder de mando de quién está en la cúspide y de cada
uno de los que, en escalones inferiores a esa cúspide, están sucesivamente por encima de
los demás. Permite identificar a la cabeza responsable de cualquier actuación
administrativa, potenciando la eficacia.
✓ Principios de descentralización y desconcentración: son manifestaciones del principio de
especialización, y tratan de conseguir que no todo el poder de decisión esté en la cúspide
de la organización. Por ello, se han descentralizado funciones y materias unitarias
especializadas, asignando competencias a órganos (desconcentración) o a organizaciones
dotadas de personalidad jurídica (descentralización). De esta forma, en cada
Departamento o Ministerio se establecen distintos órganos jerárquicamente ordenados
entre sí con autonomía para gestionar áreas de actividad especializadas del
correspondiente departamento o consejería.
✓ Principio de coordinación: trata de evitar que en una misma actividad concurran
competencias de varios órganos mediante la coordinación de sus actuaciones.

1 Art. 103.1 CE “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. “
La A.P debe responder, además, a otros requerimientos constitucionales; debe ser sometida a
controles jurídicos y políticos que aseguren su objetividad y transparencia, debe contratar
respetando el principio de mérito y capacidad

2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA.
La Administración General del Estado depende del Gobierno de la Nación, compuesto por el
Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros.

➢ Creación de órganos en la AGE.

El art. 57.3 de la Ley 40/2015 atribuye al Presidente del Gobierno mediante Real Decreto la
determinación del número, denominación y ámbito de competencias de los Ministerios y
Secretarías del Estado (niveles orgánicos superiores).
Respecto a los la estructura orgánica básica de cada departamento2, la Ley 40/2015 (art. 59.1)
atribuye la competencia de crear, modificar y suprimir, al Consejo de Ministros mediante Real
Decreto, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas.
Los órganos inferiores al subdirector general, serían creados y modificados por Orden del
Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Haciendas y Administraciones Públicas
(art. 59.2 ley 40/2015). Las unidades administrativas se crean, modifican y suprimen a través
de las relaciones de puestos de trabajo.

➢ Instrumentos para el ejercicio de la potestad organizatoria.

La potestad organizatoria se articula, por lo general, a través de reglamentos.
Los decretos y órdenes ministeriales son efectivamente verdaderos reglamentos, ya que se
integran e innovan el ordenamiento jurídico, sin consumirse por su cumplimiento o ejecución.
Más allá de estas normas, la potestad organizatoria también puede ejercerse a través de actos,
como es el caso de las decisiones de delegación de competencias, avocación o de sustitución.

3. PANORAMA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

➢ Diversidad de las Administraciones Públicas.
El art. 2.3 ley 40/2015 establece la consideración de Administraciones públicas a:
- La AGE
- La Administraciones de las CCAA,
- Las entidades que integran la Administración Local
- Organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de las
aapp.

2Las Subsecretarias, las Secretarias Generales, las Secretarias Generales Técnicas, las Direcciones
Generales, las Subdirecciones Generales.
 ➢ Criterios de ordenación de las Administraciones Públicas.

✓ Administraciones territoriales o no territoriales:

Las administraciones territoriales (las del Estado, de las ccaa o de las corporaciones locales) se
caracterizan por servir los intereses generales de la comunidad humana que existe sobre el
territorio de que se trata.
Las administraciones no territoriales (organismos o entes funcionales) tienen a su cargo
funciones sectoriales que no afectan al conjunto de intereses de una comunidad humana, sino
que refieren a ámbitos específicos.
- Corporaciones de Derecho público: colegios profesionales, comunidades de regantes,
juntas de compensación…
- Organismos de carácter asociativo: de Derecho público (mancomunidades de
municipios, consorcios) o privado (asociaciones)
- Organismos de carácter institucional: de Derecho público (organismos autónomos,
Entidades Públicas Empresariales, agencias) o privado (sociedades mercantiles,
fundaciones)

✓ Dependiendo del sustrato de la Administración:

Administraciones de base corporativa o asociativa: cuando su sustrato es personal
(corporaciones locales)
Administraciones de base fundacional o institucional: donde lo relevante es la existencia de un
patrimonio y una organización para la consecución de un fin concreto (BOE como Agencia
Estatal, o el Parque Móvil del Estado como Organismo Autónomo)

✓ Atendiendo al principio democrático o burocrático:

Principio democrático: las Administraciones locales responden al principio democrático en
cuanto que Alcaldes y concejales (que desarrollan funciones de gobierno y de administración)
son elegidos por los vecinos. No obstante, la AGE está indirectamente vinculada con el
principio democrático, ya que la misma depende del Gobierno cuyo Presidente ha sido
investido por el Congreso de los Diputados, y lo mismo ocurre en las CCAA.
Principio burocrático: en el Estado o las CCAA la administración no tiene una vinculación
directa con el principio democrático, sino que responde más bien al principio institucional-
burocrático.
4. ORGANIZACIONES CON PERSONALIDAD, ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y UNIDADES
ADMINISTRATIVAS.
➢ Las unidades administrativas.
Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras
orgánicas, dado que comprenden los puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
Se integran en los correspondientes órganos (de las Subdirecciones General o de las
Direcciones Generales en caso en que aquéllas no existan) y son ocupadas por funcionarios de
carrera, aunque también por personal laboral.
➢ Los órganos administrativos
El art. 5 Ley 40 /2015 define al órgano administrativo como la unidad administrativa a la que
se le atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación
tenga carácter preceptivo. Tipos de órganos:
✓ Según su composición o titularidad:
- unipersonales (una sola persona física)
- colegiados (más de una persona física).
✓ Según el alcance territorial:
- centrales (desarrollan sus funciones para la totalidad del territorio en el que actúa la
AP de que se trate, por ej. El Ministro del Interior)
- periféricos (que tienen limitada su acción a un ámbito de ese territorio, ej. El
Subdelegado del Gobierno en Huesca).
✓ Según las funciones:
- activos (sus funciones son sustantivas de carácter declarativo, es decir, adoptan
decisiones)
- consultivos (se limitan a formular su parecer a través de un informe para contribuir a la
mejora de la decisión de los órganos activos),
- de impulso o deliberantes,
- de control (ejercen una revisión de la actuación administrativa).

Por otra parte, debemos distinguir entre el órgano y su titular. Un órgano puede ser ocupado
por distintas personas a lo largo del tiempo, y es creado mediante Real Decreto, mientras que
el titular es nombrado y cesado por el consejo de Ministros.
 ➢ Los organismos o entidades.
La atribución de personalidad implica la creación de una nueva persona jurídica u organismo
(Ente, Entidad o Administración) a la que se le asignan unas funciones a realizar con
autonomía.
De este modo surge la Administración instrumental, en la cual la personalidad se utiliza para
conseguir determinados efectos positivos en la gestión de los intereses públicos que podían
hacerse perfectamente por un órgano más dentro de la AP correspondiente, pero que se
considera conveniente personificar y dotar de más autonomía. No obstante, se encuentran
najo la dependencia política de la correspondiente Administración territorial.
Por otro lado, la independencia es mayor en algunos casos, como el de las Universidades. Es el
caso también de algunas Administraciones independientes, como la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, a la que se le reconoce la posibilidad de impugnar actos de las
demás administraciones, pese a que la regla general, en principio, es que ni un órgano ni una
organización personificada puede impugnar los actos de la Administración en la que se
incardinan.

5. IMPUTACIÓN DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO A LA ORGANIZACIÓN.

La doctrina del Derecho Administrativo ha tratado de ofrecer una explicación técnica de cómo
se produce la imputación a la persona jurídica (la administración) de un acto que tiene su
origen en una persona física. Se han formulado dos teorías.
A) Teoría de la representación.
Aboga que el acto del representante se imputa al representado, como si hubiera sido
adoptado por éste en razón del otorgamiento de la representación misma. Si el representante
ha actuado dentro de los límites de su poder, el acto se considera adoptado por el
representado directamente y produce efectos.
Ahora bien, ésta teoría presentaba el inconveniente de que el representado tiene una
voluntad propia y en virtud de la misma ha decidido nombrar un representante y darle o no
instrucciones sobre cómo actuar en su nombre.
El problema es que en el caso de las personas jurídicas, el representado -la persona jurídica- no
tiene voluntad alguna, ya que ni siquiera tiene existencia física. Por ello esta teoría ha sido
abandonada por la teoría orgánica.
B) Teoría del órgano.
La decisión del órgano es directamente imputada a la persona, no en virtud de representación
alguna, sino porque emana del órgano de la persona a la que el ordenamiento le da el poder
de expresar su voluntad. Se atribuyen no sólo los efectos, sino el acto mismo a la
Administración.
Son imputables a la Administración los actos y las omisiones cometidos por los titulares de los
órganos competentes para ellos. Así pues, son requisitos generales de la imputación:
- Existencia de un órgano,
- Atribución al órgano de competencia para el acto de que se trate,
- Provisión del órgano por la persona o las personas físicas correspondientes.