Tesis de Ambiental

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO
ESCUELA DE POST GRADO

DOCTORADO EN DERECHO
TRIBUTOS MEDIO AMBIENTALES COMO ALTERNATIVA PARA DISMINUIR

EL ÍNDICE DE CONTAMINACIÓN DE CHIMBOTE - PERU
TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE DOCTORA
EN DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
AUTOR : Ms. Nayrud Suárez Sánchez
ASESOR : Dr. Teódulo Jenaro Santos Cruz
TRUJILLO – PERU
2010
Nro de Reg. …………
ii
EL ÍNDICE DE CONTAMINACIÓN DE CHIMBOTE- PERÚ
Por
Ms. Nayrud Suárez Sánchez
Presentado a la Escuela de Post Grado de la Universidad Nacional de Trujillo

Para optar el grado académico de doctora en derecho
APROBADO POR
………………………………………..
Dr. Modesto de Bracamonte Meza
Presidente
………………………………………..
Dr. Hermes Rubiños Yzaguirre
Secretario
…………………………………………..
Dr. Federico González Veintimilla
Miembro
OCTUBRE, 2010
iii
DEDICATORIA
“A LA MEMORIA DE MI INOLVIDABLE MADRE

CATALINA SÁNCHEZ CORNEJO, QUIÉN CON
MUCHO AMOR ME TRAJO AL MUNDO Y ME
INCULCÓ EL ESPÍRITU DE SUPERACIÓN, PARA
LA FELICIDAD DE MI FAMILIA, AMIGOS Y EN
ESPECIAL DE MI ADORADO HIJO EDUARDO
JESÚS”.
iv
AGRADECIMIENTO
“A MIS QUERIDOS ABUELOS Y

CUÑADAS ELSA, CONSUELO, CELIA Y
MUY EN ESPECIAL A MI ESPOSO POR
SU APOYO Y COMPRENSIÓN PARA MI
SUPERACIÓN PROFESIONAL EN EL
CAMPO DEL DERECHO Y LA JUSTICIA”.
“A MIS QUERIDOS MAESTROS DE

DOCTORADO DE LA EPG-UNT, Y EN
ESPECIAL A MI ASESOR DR. TEÓDULO
JENARO SANTOS CRUZ, POR SUS SABIAS
ENSEÑANZAS Y ORIENTACIONES EN LA
REALIZACIÓN DEL PRESENTE TRABAJO DE
INVESTIGACIÓN.”
v
Autora: Suárez Sánchez, Nayrud.

Asesor: Dr. Teódulo J. Santos Cruz.
RESUMEN
En el presente trabajo se ha investigado el problema de la contaminación

medioambiental, que afecta la salud de la población en Chimbote-Perú. El desarrollo
del trabajo se ha estructurado en seis puntos principales. Se describe la realidad
observable sobre la contaminación, la formulación del problema, y los objetivos de la
investigación. Se aborda el marco teórico, referido al medio ambiente, la
contaminación, el análisis de la legislación medioambiental, las teorías piguviana y
coasiana, y la formulación de la hipótesis. Mediante el fichaje y el análisis
documental se ha recolectado y examinado la información sobre las industrias
pesqueras y los tipos y niveles de contaminación de la atmosfera,
complementándose con una encuesta para conocer la percepción de la población
sobre el problema de contaminación medioambiental, encontrándose que: 1) las
sanciones establecidas en las normas vigentes resultan ineficaces para la protección
del medio ambiente, en particular, de la ciudad de Chimbote, 2) en el Perú no
existen tributos para ser aplicados a los infractores del medio ambiente como si lo
hay en países extranjeros 3) las industrias pesqueras producen grandes cantidades
de material particulado inhalable, dióxido de azufre y sulfuro de hidrógeno que
superan los límites establecidos en la Ley General del Medio Ambiente D. Leg. 1055
del 2009, 4) El 94% de la población encuestada opina que el medio ambiente de la
ciudad de Chimbote está altamente contaminado siendo las principales fuentes de
contaminación las industrias pesqueras. Como resultado de la investigación, se
propone un proyecto de Ley elaborado teniendo en cuenta los fundamentos de la
doctrina correspondiente y la legislación comparada.
Palabras clave: contaminación de la atmósfera, legislación medio ambiental

peruana, tributo medio ambiental, industrias del pescado.
vi
ENVIRONMENTAL TAXES AS AN ALTERNATIVE TO REDUCE POLLUTION
INDEX IN CHIMBOTE-PERU
Author: Suárez Sánchez, Nayrud.

Advisor : Dr. Teódulo J. Santos Cruz.
ABSTRACT
In the present study it has been investigated the problem of environmental pollution,
which affects the health of the population in Chimbote, Peru. The development of the
work has been divided in six main points. It is described the observable reality of
pollution, the formulation of the problem and the research objectives. The theoretical
framework, concerning environmental protection, the analysis of environmental
legislation, Piguvian and Coasian theories, and the formulation of hypotheses are
addressed. Through signing and document analysis, information on the fishing
industry and the types and levels of the atmosphere pollution have been collected
and reviewed, this being complemented by a survey to know the public perception of
the environmental pollution problem. It was found that: 1) the penalties provided
under the current rules are ineffective to protect the environment, in particular the
one of the city of Chimbote; 2) in Peru there are no taxes to be applied to
environment offenders as there are in other countries; 3) fisheries produce large
quantities of inhalable particulate matter, sulfur dioxide and hydrogen sulfide that
exceed the limits established in the General Environmental Law D. Leg. 1055 from
2009; 4) 94% of the surveyed population believes that Chimbote city’s environment is
highly contaminated, being fisheries the major sources of pollution. As a result of the
research, it is proposed a bill drawn up taking into account the foundations of the
relevant doctrine and comparative law.
Keywords: air pollution, environmental legislation in Peru, environmental tax, fish

industry.
vii
ÍNDICE
Pág.
DEDICATORIA………………………………………………………………….... iv
AGRADECIMIENTO………………………………………………………….. .... v
RESUMEN…………………………………………………………………….. .... vi
ABSTRACT.………………………………………………………………… ........ vii
ÍNDICE……………………………………………………………………… ......... viii
I. INTRODUCCIÓN…………..……………………………… ......................... 1
1.1 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA……… ................................... 8
1.2 OBJETIVOS………….…………………………………………….. ... 9
II. MARCO TEÓRICO……………..……………………………………… ........ 10
CAPÍTULO I
EL MEDIO AMBIENTE COMO ESCENARIO HUMANO
1. Problemas Medioambientales………………………………..… ...... 10
2. El Derecho Ambiental…………………………………….…… ........ 13
3. Contaminación Ambiental……………………………….……… ...... 16
4. Ecología…………………………………………………… ................ 18
5. Actividades económicas contaminantes en Chimbote………....... 21
5.1 Actividades Pesqueras………………..……………….. ....... 22
5.2. Contaminación Industrial Pesquera……..…..………… ...... 24
CAPÍTULO II
LEGISLACIÓN AMBIENTAL NACIONAL Y EXTRANJERA
1. Legislación Ambiental Nacional……………….….. ……… ............ 27
2. Legislación Ambiental Extranjera. ….……………………… .......... 28
viii
CAPÍTULO III
BASES TEÓRICO-DOCTRINARIAS DE LA TRIBUTACIÓN
MEDIOAMBIENTAL
1. La Teoría Piguviana como solución a la contaminación……… ... 53
2. La Teoría Coasiana………………….………………………… ........ 55
3. El Estado como regulador del problema de la Contaminación… . 59
4. Aplicación de Tributos Medioambientales………….………… ...... 60
5. Teoría de la Tributación Internacional y su relación con
el Medio Ambiente. ……………………..…………..………… ........ 61
CAPÍTULO IV
EL TRIBUTO COMO SER DEL ESTADO EN EL PERÚ
1. Antecedentes Históricos de la Tributación en el Perú……… .............. 79
2. Conceptualización Jurídica del Tributo……………… .......................... 86
3. Justificación y finalidad del Tributo………………….…..……………... . 90
4. El Sistema Tributario Regional y Municipal....................................... .. 92
5. El Impuesto…………….………………………………………………. ..... 105
6. La Contribución………………………………………………………..... ... 113
7. Tasa……………………………………………………..……… ............... 116
III. MATERIAL Y MÉTODOS. ………..……………………………………… .. 119
IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN……………………………………….… .... 120
V. CONCLUSIONES………………………………………………………. ...... 154
VI. RECOMENDACIONES……………….……………………………….. ....... 156
VII. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………............... 157
ANEXOS………………………………………………………………………... ... 166
ix
II. INTRODUCCIÓN.
Los seres humanos aparecieron tardíamente en la historia de la tierra pero han
sido capaces de modificar el medio ambiente con sus actividades. Gracias a sus
peculiares capacidades mentales y físicas, lograron escapar a las constricciones
medioambientales que limitaban a otras especies pero alterando el medio
ambiente para adaptarlo a sus necesidades.
Aunque los primeros humanos vivieron más o menos en armonía con el medio
ambiente como los demás animales, su alejamiento de la vida salvaje comenzó
con la primera revolución agrícola. La capacidad de controlar y usar el fuego les
permitió modificar o eliminar la vegetación natural y la domesticación y pastoreo
de animales herbívoros llevó al sobre pastoreo y a la erosión del suelo. El cultivo
de plantas originó también la destrucción de la vegetación natural y la demanda
de leña condujo a la destrucción de montañas y al agotamiento de bosques
enteros.
Mientras las poblaciones humanas siguieron siendo pequeñas y su tecnología
modesta, su impacto sobre el medio ambiente fue solamente local. No obstante,
al ir creciendo la población y el desarrollo tecnológico, aparecieron problemas
más significativos y generalizados. El rápido avance tecnológico producido tras la
edad media culminó en la Revolución Industrial, que trajo consigo el
descubrimiento, uso y explotación de los combustibles fósiles así como la
explotación intensiva de los recursos minerales de la tierra. Fué con la
1
Revolución Industrial cuando los seres humanos empezaron realmente a cambiar
la faz del planeta, la naturaleza de su atmósfera y la calidad de su agua.
El problema del medio ambiente y su contaminación: Es un fenómeno mundial,
que obliga a buscar y encontrar soluciones en las distintas disciplinas del
quehacer científico.
El Medio ambiente es el sistema global constituido por elementos naturales y
artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus
interacciones en permanente modificación por la acción humana o natural y que
rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples
manifestaciones.
Bustamante (1995), sostiene que: “El hombre, como especie viviente, forma
parte de un sistema complejo de relaciones e interrelaciones con el medio natural
que lo rodea. El ambiente es el conjunto de factores que influyen sobre el medio
en el cual el hombre vive. . Es decir, no se trata sólo del espacio en el que se
desarrolla la vida sino que también abarca seres vivos, objetos, agua, suelo, aire
y las relaciones entre ellos así como elementos tan intangibles como la cultura.”
La contaminación ambiental: se manifiesta como la transmisión y difusión de
humos o gases tóxicos a medios como la atmósfera y el agua, como también por
la presencia de polvos y gérmenes microbianos provenientes de los desechos de
la actividad del ser humano.
2
Contaminación del Aire: es la alteración por la presencia de sustancias extrañas
sean estas gaseosas sólidas o ambas en cantidad y durante un tiempo de
permanencia lo suficiente para afectar la capa de forestal, los animales
herbívoros, los bienes de uso y salud humana, Garro M. (2006).
En la actualidad, el resultado del desarrollo y progreso tecnológico ha originado
diversas formas de contaminación, las cuales alteran el equilibrio físico y mental
del ser humano. Debido a esto, la contaminación se convierte en un problema
más crítico que en épocas pasadas, Van de Moortele (1998).
El deterioro del medio ambiente tiene consecuencias irreparables en nuestras
vidas; consecuencias de índole social, cultural, económicas y sobre todo, de
salubridad. Es un tema que debe preocuparnos a todos y, por lo tanto, la
convocatoria para hallar soluciones al problema debe ser lo más amplio posible.
Chimbote-Perú, conocida como la ciudad peruana de la pesca y el acero, está
ubicada en la provincia del Santa, parte costa de la región Ancash. Ésta, como
muchas ciudades costeras del Perú, presenta complejos problemas ambiéntales
por el crecimiento de las actividades productivas, servicios y el crecimiento de su
población.
Según el último censo de población y Vivienda INEI, (2007), la ciudad de
Chimbote-Perú, cuenta con 343,815 habitantes (49,6% hombres y 50,4%
mujeres). Asimismo, 111,544 habitantes constituyen la Población
Económicamente Activa (PEA), Chimbote tiene entre sus actividades económicas
3
más relevantes, a la industria pesquera, la siderúrgica, las industrias
manufactureras químicas y actividades de defensa nacional; la mayoría de estas
actividades constituyen potenciales fuentes de contaminación que provocan
pérdida de diversidad biológica, paisajística y cultural, el deterioro de la calidad
de vida.
De los diversos estudios realizados por el Consejo Nacional del Ambiente
CONAM, (2003), concluye que el aire en Chimbote y Nuevo Chimbote se ha
vuelto irrespirable debido a las elevadas emisiones contaminantes de las
industrias pesqueras y siderúrgicas, así como del transporte. En Chimbote
operan alrededor de 40 fabricas pesqueras que producen harina, aceite,
conservas, generando una gran contaminación en la bahía que tiene que recibir
aproximadamente 1,3 millones tn/año de agua de cola, 55 tn/año de sanguaza y
de 3,4 tn/año de gases y polvos finos que se dispersan en el aire. Más de 30 %
de fábricas se encuentran ubicadas en el pueblo joven, La Florida, que se
encuentra poblada por una población humana numerosa.
El informe detalla que las industrias pesqueras emanan grandes cantidades de
material particulado inhalable (PM10), dióxido de azufre (S02) y sulfuro de
hidrógeno (H2S), que superan los límites establecidos por la Organización
Mundial de la Salud.
A pesar de que las industrias generan una intensa actividad económica y muy
buenos beneficios, la inversión de fondos para mejorar las condiciones
ambientales y la calidad de vida de los pobladores es casi nula. Los beneficios
4
económicos no son reinvertidos en la ciudad si no que son derivados hacia otras
regiones como, la capital del Perú.
El impuesto ambiental: según Kogels (2007), se refiere a los instrumentos
impositivos destinados a mejorar el medio ambiente a través de la influencia de
las decisiones económicas de los seres humanos.
Uno de las objetivos de la política ambiental según la teoría de Pigou es el de
internalizar los costos externos mediante la expresión, “el que contamina paga”.
Este principio pretende no solo reducir los costos, sino que el empresario, al
internalizarlo, se ve estimulado a hacer un uso más racional del medio ambiente
y su oferta, con el fin de no ver amenazada su rentabilidad, Boada (2004).
En la legislación extranjera: La constitución española de 1978, Art. 45 señala: 1)
todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, 2) los poderes
públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el
fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, 3) para quienes
violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se
establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la
obligación de reparar el daño causado.
Complementariamente, en España, la Ley 18/2003 (2003), crea cuatro
impuestos, denominados Impuestos ecológicos entre los cuales podemos
5
mencionar, el impuesto sobre emisión de gases a la atmósfera y sobre vertidos
a las aguas litorales.
En este sentido, se considera al tributo como toda prestación obligatoria en
dinero o especie, establecida por la ley (que no constituye sanción por acto
ilícito) que efectué el particular a favor del estado en sus diversas
manifestaciones y de acuerdo a su capacidad contributiva, Iglesias (2000).
El tributo tiene como fuente principal y única a la Ley, se basa en el conocido
aforismo “nullum tributum sine lege.” Sin embargo, la ley como tal se instituye
como fuente mediata y precisa su cumplimiento con la verificación de la hipótesis
de incidencia en la realidad fáctica (hecho imponible) por parte del contribuyente.
En la legislación peruana: el medio ambiente se encuentra regulado en la
Constitución Política de 1993 (Art. 2 .inc. 22, Art. 66º, Art.67º) (Rubio, 1999), Ley
general del medio ambiente 28611, (El Peruano, 2005), Modificado por Ley
28611 (DS. Nº 011-2009-MINAN-Publicado en el Peruano 16 de Mayo 2009) Art.
32 con Dcre. Leg.1055 sobre límites máximos permisible (LMP), Art. 34.4 sobre
los parámetros de contaminación.
Así mismo, la Ley Orgánica de municipalidades 27972, (ZAVALA, y REYNA,
2007) Ley General de Salud 26842, (El Peruano 1997), Ordenanza Municipal Nº
001.2009-MPS, Art.2, (Ord. Mun. Nº.001- 2009), Código Civil (Art. 1969º, Art.
1970º), (promulgado el 14 de Mayo de 1984), Código Penal (Art. 304º, Art. 305),
(Decreto Legislativo Nº 635 de 1991). Ley Penal en Blanco (IDDES
CONSULTAS, Publicado el Viernes 18 de Julio de 2008). Ley de Creación del
6
Ministerio del Ambiente (Decreto Legislativo Nº 1013, Art. 4 y 5 de sus
competencias, (Publicado en el diario oficial El Peruano 14 de Mayo del 2008).
En la ciudad de Chimbote-Perú, los índices de contaminación ambiental, según
los estudios realizados por DIGESA, CONAM, Y LA OPINION PUBLICA entre
otras instituciones dedicadas al estudio del medio ambiente, sobre pasan los
limites permisibles para la salud de la población, cuyo problema se refleja a
través de la contaminación del medio ambiente por las actividades industriales de
la pesca.
La presente investigación, tiene como propósito, promover la toma de conciencia
y emprendimiento de acciones de las autoridades competentes, para impulsar la
disminución de los índices de contaminación en la ciudad de Chimbote mediante
la aplicación de tributos medio ambientales a las actividades contaminantes de
bienes y servicios industriales, puesto que las sanciones establecidas en las
normas vigentes resultan ineficaces, para la protección del medio ambiente.
El impuesto Medioambiental, también puede definirse como un impuesto cuya
base impositiva es una unidad física (o equivalente) que tiene una repercusión
negativa probada sobre el medio ambiente. Esta definición se destaca la posible
repercusión de un impuesto sobre actividades perjudiciales para el medio
ambiente, en vez del nombre dado al impuesto o su propósito declarado.
Partiendo de esta concepción sobre tributos medioambientales, la Comisión
Nacional del Medio Ambiente (CONAM), en colaboración con otros organismos
internacionales, ha establecido una clasificación de los impuestos ecológicos que
7
comprende cuatro partes principales: los impuestos energéticos (principalmente
sobre carburantes), sobre transportes, sobre la contaminación y sobre los
recursos naturales”.
El deterioro del medio ambiente producto de la contaminación ambiental, es un
tema que debe preocuparnos a todos y por lo tanto la convocatoria para hallar
soluciones al problema debe ser lo más amplio posible. El medio ambiente y su
deterioro tienen consecuencias más que significativa en nuestras vidas;
consecuencias de índole social, cultural, económicas y sobre todo de salubridad.
El Derecho, desde diversas posiciones, intenta controlar o regular los niveles de
contaminación ambiental que las actividades económicas como la pesca y la
metalurgia ocasionan; sin embargo, los resultados arrojan pruebas más que
desalentadoras; los agentes económicos, dada la legislación actual se sienten
más que incentivados en la vulneración de las normas que protegen el medio
ambiente, es decir, las leyes actuales no desincentivan las prácticas
contaminantes.
En tal sentido, la presente investigación contribuirá a solucionar el problema de
contaminación ambiental, en beneficio de la población y enriquecerá la doctrina
de las disciplinas jurídicas del Derecho Ambiental y Derecho Tributario.
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.
El problema de la contaminación ambiental, es un fenómeno mundial, que
obliga a unirnos en busca de soluciones, recurriendo a las distintas disciplinas
del quehacer científico, donde el Derecho es un instrumento eficaz para regular
la conducta de los agentes contaminantes.
8
En este sentido, para efectos de desarrollar el presente trabajo, el problema de
investigación se ha formulado en forma de cuestionamiento, de la siguiente
manera: ¿De qué manera la inclusión de tributos medioambientales, en la
legislación nacional y municipal, puede ser una alternativa para disminuir
el índice de contaminación ambiental, de las industrias pesqueras en la
ciudad de Chimbote – Perú?
1.2 OBJETIVOS.
1.2.1 OBEJTIVO GENERAL.
Establecer de qué manera la inclusión de tributos medioambientales, en la
legislación nacional y municipal, puede ser una alternativa para disminuir los
índices de contaminación ambiental de las industrias pesqueras en la ciudad
de Chimbote – Perú.
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
a. Analizar las bases teóricas del medio ambiente y los tributos
medioambientales.
b. Analizar la legislación nacional y municipal de la Provincia del Santa sobre
protección del medio ambiente en Chimbote.
c. Analizar los índices de contaminación ambiental, de las industrias
pesqueras, determinados por las instituciones interesadas en la protección
del medio ambiente, en Chimbote.
d. Diseñar un Proyecto de Ley que incorpore el Tributo Medioambiental en la
legislación vigente, para las industrias contaminantes, en Chimbote-Perú.
9
II. MARCO TEÓRICO
El presente trabajo de investigación, tiene como base teórica el análisis del concepto
de contaminación ambiental a la luz del derecho positivista y las teorías
medioambientales.
CAPÍTULO I
EL MEDIO AMBIENTE COMO ESCENARIO HUMANO
En la Teoría General de Sistemas, el medio ambiente es un complejo de factores
externos que actúan sobre un sistema y determinan su curso y su forma de
existencia. Un ambiente podría considerarse como un superconjunto, en el cual el
sistema dado es un subconjunto. Un ambiente puede tener uno o más parámetros,
físicos o de otra naturaleza. El ambiente de un sistema dado debe interactuar
necesariamente con los seres vivos. Estos factores externos son:
• Ambiente físico: Geografía Física, Geología, clima, contaminación.
• Ambiente biológico: Población humana, flora, fauna y agua.
• Ambiente socioeconómico: Ocupación laboral o trabajo (exposición a agentes
químicos físicos) Urbanización o entorno urbano. Desastres: guerras
inundaciones (RAE 2005).
1. Problemas Medioambientales.
La especie Homo sapiens, es decir, el ser humano, apareció tardíamente en
la historia de la Tierra, pero ha sido capaz de modificar el medio ambiente con
sus actividades. Aunque, al parecer, los humanos hicieron su aparición en
África, no tardaron en dispersarse por todo el mundo. Gracias a sus
peculiares capacidades mentales y físicas, lograron escapar a las
10
constricciones medioambientales que limitaban a otras especies y alterar el
medio ambiente para adaptarlo a sus necesidades.
Aunque los primeros humanos sin duda vivieron más o menos en armonía
con el medio ambiente, como los demás animales, su alejamiento de la vida
salvaje comenzó en la prehistoria, con la primera revolución agrícola. La
capacidad de controlar y usar el fuego les permitió modificar o eliminar la
vegetación natural, y la domesticación y pastoreo de animales herbívoros
llevó al sobrepastoreo y a la erosión del suelo. El cultivo de plantas originó
también la destrucción de la vegetación natural, las cosechas, y la demanda
de leña condujo a la destrucción de montañas y al agotamiento de bosques
enteros. Los animales salvajes se cazaban por su carne y eran destruidos en
caso de ser considerados plagas o depredadores.
Mientras las poblaciones humanas siguieron siendo pequeñas y su tecnología
modesta, su impacto sobre el medio ambiente fue solamente local. No
obstante, al ir creciendo la población y mejorando y aumentando la
tecnología, aparecieron problemas más significativos y generalizados. El
rápido avance tecnológico producido tras la edad media culminó en la
Revolución Industrial, que trajo consigo el descubrimiento, uso y explotación
de los combustibles fósiles, así como la explotación intensiva de los recursos
minerales de la Tierra. Fue con la Revolución Industrial cuando los seres
humanos empezaron realmente a cambiar la faz del planeta, la naturaleza de
su atmósfera y la calidad de su agua. Hoy, la demanda sin precedentes a la
que el rápido crecimiento de la población humana y el desarrollo tecnológico
11
someten al medio ambiente está produciendo un declive cada vez más
acelerado en la calidad de éste y en su capacidad para sustentar la vida.
Dióxido de carbono. Uno de los impactos que el uso de combustibles fósiles
ha producido sobre el medio ambiente Terrestre ha sido el aumento de la
concentración de dióxido de carbono (COz) en la atmósfera. La cantidad de
COz atmosférico había permanecido estable, aparentemente durante siglos,
pero desde 1750 se ha incrementado en un 30% aproximadamente. Lo
significativo de este cambio es que puede provocar un aumento de la
temperatura de la Tierra a través del proceso conocido como efecto
invernadero. El dióxido de carbono atmosférico tiende a impedir que la
radiación de onda larga escape al espacio exterior; dado que se produce más
calor y puede escapar menos, la temperatura global de la Tierra aumenta.
En las décadas de 1970 y 1980, los científicos empezaron a descubrir que la
actividad Humana produce un impacto negativo sobre la capa de ozono, una
región de la atmósfera que protege al planeta de los dañinos rayos
ultravioleta. Si no existiera esa capa gaseosa, que se encuentra a unos 40 km
de altitud sobre el nivel del mar, la vida sería imposible sobre nuestro planeta.
Los estudios mostraron que la capa de ozono estaba siendo afectada por el
uso creciente de fluoro carbonos (CFC, compuestos de flúor), que se emplean
en refrigeración, aire condicionado, disolventes de limpieza, materiales de
empaquetado y aerosoles. El cloro, un producto químico secundario de los
CFC ataca al ozono, que está formado por tres átomos de oxígeno,
arrebatándole uno de ellos para formar monóxido de cloro. Éste reacciona a
12
continuación con átomos de oxígeno para formar moléculas de oxígeno,
liberando moléculas de cloro que descomponen más moléculas de ozono.
El mundo experimenta también un progresivo descenso en la calidad y
disponibilidad del agua. En el año 2000, 508 millones de personas vivían en
31 países afectados por escasez de agua y, según estimaciones de la
Organización Mundial de la Salud, aproximadamente 1.100 millones de
personas carecerán de acceso a agua no contaminada. En muchas regiones,
las reservas de agua están contaminadas con productos químicos tóxicos y
nitratos. Las enfermedades transmitidas por el agua afectan a un tercio de la
humanidad y matan a 10 millones de personas al año.
2. El Derecho Ambiental
Es un conjunto de normas jurídicas que tiene como finalidad dar protección a
las relaciones o interacciones existentes entre el hombre con el medio físico,
los vegetales y animales, en la medida que estos proyecten un equilibrio
natural, Reategui J. (2006).
También se afirma que: “Es una legislación que trata de reglar las relaciones
del hombre con su medio ambiente. Debe actuar en la prevención y para ello
debe actuar en la concientización del hombre en lo concerniente a la
conservación y protección del planeta y de la humanidad, Atilio J, Bautista P.
(1994).
13
El derecho ambiental, tiene como principal característica, la Horizontalidad,
multidisciplinaria, al integrar las distintas ramas del ordenamiento jurídico a fin
de prevenir, reprimir o reparar las conductas represivas al bien jurídico
ambiental, teniendo en cuanta las características culturales y sociales del
medio humano, Rosas J. (1993).
La política nacional del ambiente constituye el conjunto de lineamientos,
objetivos estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público
que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del
gobierno nacional, regional y local y del sector privado y de la saciedad civil,
en materia ambiental.
El Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso
sostenible de sus recursos naturales. En este sentido, se entiende por política
ambiental como el conjunto de orientaciones o directrices que rigen la
actuación del estado y sus entidades en el campo determinado de la
protección del medio ambiente.
La Salud Ambiental, incorpora todos aquellos aspectos del ambiente natural y
de las transformaciones sobre él, efectuadas por el hombre que causan algún
peligro o tiene un efecto indeseable sobre la salud o seguridad humanas,
tales como: calidad y suministro del agua, calidad del aire, calidad de
alimentos, calidad de los suelos, manejo de sustancias peligrosas residuos,
gestión de residuos peligrosos, seguridad de productos destinados al uso y
consumo humanos, características de viviendas, usos del suelo, control del
14
ruido, salud y seguridad ocupacionales, efectos de las radiaciones, seguridad
o inocuidad de áreas de recreación, vigilancia y reducción de lesiones,
evaluación de condiciones de riesgo, relacionadas con la degradación
ambiental, vulnerabilidad de asentamientos humanos, preparación para casos
de emergencia y desastre, epidemiología de las enfermedades crónicas
relacionadas con el ambiente que tiene problemas genotóxicos, entre algunos
de los ámbitos de acción de la salud ambiental, OMS (1992).
La Educación Ambiental: permite la formación ambiental para el logro de una
conciencia ambiental para vivir en un ambiente sano y saludable, Garro A.
(2006), la educación ambiental debe ser promovida por el estado y las
instituciones públicas y privadas con el fin de concientizar a la sociedad en su
conjunto.
Teniendo en cuenta lo anterior, lleva a la necesidad de contar con una política
ambiental para reparar los costos externos mediante la expresión “el que
contamina paga” este principio pretende no sólo reducir los costos, sino que
el empresario, al internalizarlos, se ve estimulado a hacer el uso mas racional
del medio ambiente y su oferta con el fin de no ver amenazada su
rentabilidad, Boada A., (2004).
Otros autores, consideran que el Medio ambiente es: Un conjunto de
elementos abióticos (energía solar, suelo, agua y aire, la temperatura y las
precipitaciones) y bióticos (organismos vivos) que integran la delgada capa
llamada biosfera (la vida en la tierra) sustento y hogar de los seres vivos.
15
Todo este conjunto forman el ecosistema: ABIOTICOS + BIOTICOS =
ECOSISTEMA. Enciclopedia General b. (2000).
A partir de la Conferencia Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo realizada
en junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil, más conocida popularmente como
(ECO’92), Y de la que se hablará más adelante, pudo registrarse un
significativo aumento de la conciencia ambiental, de gran relevancia y orgullo
para quienes tuvimos una formación académica en alguna de las llamadas
Ciencias del Ambiente. Con esta Cumbre de la Tierra los temas ambientales
comenzaron a insertarse en los temas de interés general en el seno de la
sociedad y los debates respectivos.
3. Contaminación Ambiental
Se llama contaminación ambiental a la transmisión y difusión de humos o
gases tóxicos a medios como la atmósfera y el agua, como también a la
presencia de polvos y gérmenes microbianos provenientes de los desechos
de la actividad del ser humano. En la actualidad, el resultado del desarrollo y
progreso tecnológico ha originado diversas formas de contaminación, las
cuales alteran el equilibrio físico y mental del ser humano. Debido a esto, la
actual contaminación se convierte en un problema más crítico que en épocas
pasadas.
Desde entonces con frecuencia y con anterioridad más esporádicamente, es
común encontrar en la literatura especializada la palabra polución utilizada
como sinónimo de contaminación. Desde el punto de vista etimológico,
16
POLUCIÓN deriva del latín polluere que significa manchar, ensuciar. Sin
embargo, el término más usado en español -sobre todo en América latina- es
CONTAMINACIÓN, proveniente también de un vocablo latino, contaminare,
cuyo significado es más amplio, ya que además de marchar o ensuciar
también significa mezclar e infectar.
Algunos autores definen contaminación en un sentido estricto, en la cual el
medio ambiente, alterado o no, desempeña el papel de vehículo del agente
contaminante. La polución, en cambio, se caracterizaría más por los efectos
ecológicos que entrañan transformaciones en el medio ambiente, de tal forma
que éste se tornaría inapropiado para el desarrollo normal de las poblaciones
de especies vegetales y animales, Branco (1984).
Además, más allá de esta discusión semántica, lo importante es realmente
Qué es la contaminación: ¿Es un problema químico o es un problema social?
No podría llegar a ser las dos cosas, tal como cuestiona BRAILOVSKY, A.
(1992).
Cabrera (1981) afirma que la contaminación se clasifica por su origen, “en
natural (tolvaneras, erupciones volcánicas, incendios en los bosques
causados por rayos, etc.) y artificial (cuando deriva de actividades humanas)”.
Es frecuente escuchar en todos los medios respecto al medio ambiente y
hacer referencia al medio ambiente significa estar haciendo una doble
mención de lo mismo según la opinión de etimólogos y traductores en inglés y
17
en francés sería medio o ambiente), quienes aseguran la redundancia de
utilizar ambos términos juntos. En este caso, decir medio ambiente sería algo
así como referirse a lapso de tiempo, o sea, mencionar dos veces lo mismo.
Como medio tiene más acepciones lingüísticas, tal vez sea mejor utilizar el
vocablo AMBIENTE. Etimológicamente es una palabra compuesta que
proviene del latín amb e ire, que significa textualmente ir alrededor o rodear.
(Vigil, 1994) puntualiza que hay tantas concepciones posibles de ambiente
como situaciones críticas o problemáticas, o en su defecto, interlocutores que
la definan en cada caso.
4. Ecología.
Proviene del griego, Oikos = casa, morada, y Logos = ciencia o estudio, Es
conocida, por lo tanto, como la ciencia que estudia las relaciones de los seres
vivos entre sí y con su ambiente. Sin embargo, de acuerdo con CARDOZO y
PEIXOTO P. (1983), esta definición es imperfecta debido a la grandeza de lo
que la ecología abarca y a los conceptos que involucra. Recalca que toma
realmente cuerpo cuando se la visualiza como la ciencia que asegura la
supervivencia humana con un enfoque filosófico y que es merced a la ecología
que se comprende la ética a partir de la naturaleza.
Éste es también un aspecto encarado por autores como NOLLMAN (1990),
que propone cómo el hombre puede rescatar su ecología espiritual ancestral
y utilizar sus vastos recursos científicos para revertir los daños ambientales;
Huber (1986), que afirma que la ecología pierde su inocencia en el sentido de
18
un mundo verde, puro y unidimensional, o LAMB (1996), que se cuestiona si
la especie humana puede llamarse civilizada. Enfoques filosóficos más
profundos, combinados con la psicología sistémica, el arte, la técnica, la
política y la ética, pueden encontrarse en Bateson (1992).
A veces se escucha decir que la ecología es una MULTICIENCIA o que es
algo así como la astronomía de la naturaleza, en el sentido de involucrar el
universo que rodea a los seres vivos, incluyendo múltiples relaciones. De
hecho, DELÉAGE (1991), quien expresa su razonamiento definiendo al
antropólogo como el astrónomo de las ciencias humanas, se refiere al
ecólogo como el astrónomo de las ciencias de la vida.
Ecologismo, es el activismo de la ecología en el sentido de constituir un
movimiento cívico que pretende hacer que se apliquen los conceptos
ecológicos al cuidado del ambiente, se sustenta en la idea de que el hombre
sólo podrá integrarse perfectamente a la biosfera a través de profundos
cambios estructurales en la moderna sociedad de consumo, cambios que sólo
podrán ser posibles si el hombre incorpora a su acervo cultural y al
comportamiento que resulta de su experiencia individual y colectiva la idea de
que es una parte del ambiente, como cada uno de los otros componentes de
un ecosistema Grau J, (1985).
19
Por lo tanto, las grandes alteraciones que introduce en el medio natural
producen profundas modificaciones en el mismo, alterando el equilibrio
ecológico.
La enseñanza que se transmite a través de la educación ambiental bien
realizada basa sus conceptos en la ecología como ciencia, a la que se le
adicionan como condimento para poder ser digerido por los diferentes niveles
educativos componentes pedagógicos y de divulgación. El ecologismo, en
cambio, suele ser practicado en todo el mundo mayormente por
representantes de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) que han
proliferado especialmente a partir de la llamada Cumbre de la Tierra en Río, la
Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo,
conocida como UNCED por sus siglas en inglés, o como ECO ‘92.
Esta conferencia internacional contó, a diferencia de la realizada con fines
similares veinte años antes en Estocolmo, Suecia, con la presencia de
comitivas oficiales de casi todos los gobiernos y sólo algunas ONGs
autorizadas por los mismos. En forma paralela y simultánea se llevó a cabo
otra reunión internacional satélite a la “oficial” que nucleó a todos los
representantes de las ONGs que quisieran participar. A raíz de estos dos
encuentros en Río de Janeiro que marcaron un hito fundamental para el
desarrollo del ecologismo mundial, las ONGs de todos los rincones del
planeta han servido de estímulo a los gobiernos para que los preceptos de
protección ambiental dejen de caer en saco roto y se conviertan en realidad.
20
A pesar de las “ideas ecológicas” que ya aparecen en los escritos de los
antiguos filósofos griegos, recién a principios de este siglo la ecología se
consideró una ciencia por derecho propio. Además, en virtud de la
problemática resultante de las modificaciones ambientales producidas por el
hombre, entre las cuales se incluyen las distintas formas de contaminación, la
ecología se ha convertido empíricamente a partir de la última década en la
madre de las ciencias ambientales. Por otro lado, se acepta como una rama
de las ciencias biológicas debido a que se desarrolló dentro de la historia
natural. A menudo se la denomina también biología ambiental y es en este
contexto en el que se distinguen la ecología predictiva que conduce a la
ecología preventiva en el sentido de WAIS (1996).
5. Actividades económicas contaminantes en Chimbote
Chimbote es conocido por ser un puerto dedicado a la industria pesquera
tanto en la labor extractiva como en la transformación. Las fábricas de harina
y aceite de pescado tienen sus plantas industriales ubicadas en la zona
industrial de Chimbote, la cual abarca el tercio sur de la bahía. Las principales
especies de pescado extraídas son la anchoveta, el atún, el jurel y la caballa,
entre otros.
Otra industria importante es la siderúrgica, que se abastece de las
extracciones mineras de las regiones del interior de la región. Por ello se le
conoce como “La capital de la pesca y el acero”.
21
También es importante la agroindustria, tomando relevancia los cultivos de
caña de azúcar y de mari gol, empleado en la elaboración de alimentos para
el ganado avícola.
Chimbote es también eje comercial de la zona. El mayor medio para el
comercio exterior es el marítimo, mediante el cual exporta los productos
agrícolas e industriales de los valles de los río Santa y Nepeña a sus socios
en Europa, Norteamérica y Asia.
Los medios de transporte más usados en Chimbote son el terrestre (pasajeros
y mercancías) y el marítimo (comercio exterior).
5.1 Actividades Pesqueras
Diversos son los modos en que la faena de procesamiento de pescados y
mariscos contaminan las aguas del mar. Desde el mismo momento en que
se recogen las redes y se almacenan las enormes cantidades de pescados
en alta mar, comienza un proceso de contaminación ya que se acumulan
residuos orgánicos en el agua de las bodegas de las naves. Si no se hace
un adecuado traspaso de la pesca desde los barcos hasta la industria en
tierra, el mar sufre contaminación por materia orgánica y las aguas
experimentan una pérdida de oxígeno, proceso que se denomina
eutrofización de las aguas. En este caso, los “riles” están constituidos por
partículas de grasas, carne y sangre.
Existen leyes que regulan los riles que pueden evacuar las empresas
pesqueras,(Tabla 1) Un adecuado manejo de la transferencia de pescados y
mariscos y de los desechos que se vierten al mar, permite que la pesquería
sea amigable con el medio ambiente marino.
22
Es importante realizar un tratamiento de las aguas que se vierten al mar;
para ello, se llevan a cabo investigaciones para lograr una mejor eficiencia
en estas empresas.
Tabla: 1.
Empresas productoras de harina, aceite y conservas de pescado.
RAZÓN SOCIAL DOMICILIO

ACTIVIDADES PESQUERAS S.A. JR. HUANCAVELICA 1271. FLORIDA BAJA
AV. LOS PESCADORES 596 –
CFG INVESTMENT S.A.C.
ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE
COMERC. PROD. HIDROB. - COPHI AV. PARDO N° 6125 - ZONA IND. 3 DE OCTUBRE
COMPANEX PERÚ S.A. JR. PIURA/AV. BRASIL -MZ. 0 LT. 4 - 5 - A.H. VILLA MARÍA.
CALLE EL MILAGRO 252 - ZONA INDUSTRIAL GRAN
COMPAÑÍA PESQUERA DEL PACIFICO CENTRO S.A.
TRAPECIO.
CONSERVAS SANTA ADELA S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS 1798 - MIRAMAR BAJO
CONSORCIO PESQUERO EL FERROL S.A.C. AV. ENRIQUE MEIGGS 900. FLORIDA BAJA.
CORPORACIÓN INDUSTRIAL MILAGROS DEL MAR
AV. BREA Y PARIÑAS 151 - ZONA IND. GRAN TRAPECIO.
S.A.
AV. LOS PESCADORES - ZONA INDUSTRIAL 27 DE
CORPORACIÓN PESQUERA 1313
OCTUBRE
CORPORACIÓN PESQUERA INCA S.A. PSJE. EL MILAGRO ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE.
CORPORACIÓN PESQUERA INCAS S.A.
OCTUBRE
CORPORACIÓN PESQUERA SAN AV. BREA Y PARIÑAS - ZONA INDUSTRIAL GRAN
FRANCISCO S.A. TRAPECIO.
CORPORACIÓN PFB - CENTINELA S.A.C. AV. PRINCIPAL S/N – ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
CRIDANI S.A.C.
OCTUBRE.
AV. LOS PESCADORES 354 - ZONA INDUSTRIAL 27
DON FERNANDO S.A.C.
DE OCTUBRE.
EMPRESA PESQUERA GAMMA S.A. JR. SANTA ROSA S/N. MIRAFLORES ALTO.
ERIKA INDUSTRIAL S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS 1364 - FLORIDA BAJA.
JR, JOSÉ OLAYA MZ. I LOTES 02-07 A.H. VILLA MARÍA -
GÉNESIS E.I.R.L
ZONA INDUSTRIAL
INVERSIONES GENERALES DEL MAR S.A.C. ENRIQUE MEIGGS 468 - MIRAMAR BAJO.
ESQ. BRASIL Y KENNEDY S/N. MZ.L. LT 1-8 A.H. VILLA
INVERSIONES REGAL S.A.
MARÍA - ZONA INDUSTRIAL.
INVERSIONES RIGEL S.A. JR. CAJAMARCA 111. FLORIDA BAJA
JR. MALECÓN GRAU MZ. J LTS. 11 -12 Y 13 A.H. FLORIDA
OLDIM S.A.
BAJA
PESQUERA CONSERVAS DE CHIMBÓTE LA AV. LOS PESCADORES MZ. D LT 9 -13. ZONA INDUSTRIAL
CHIMBOTANA S.A.C. GRAN TRAPECIO
AV. BREA Y PARIÑAS - ZONA INDUSTRIAL GRAN
PESQUERA EXALMAR S.A.
TRAPECIO
PESQUERA FLORES S.A. AV. PERÚ CDRA. 9 MZ. N - VILLA MARÍA.
SUB LOTE 2-A PSJE. SANTA MARTA, ZONA INDUSTRIAL
PESQUERA GENOVA S.A.C.
27 DE OCTUBRE
PESQUERA JADA S.A. MZ. B. LOTE 4 - 5 ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO.
PESQUERA LILA S.A. CALLE 3 - 264 - ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
PROTEFISH S.A.C. MZ. B1 LT. 05 - ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
SANTA CRUZ INVERSIONES S.A.C. JR. HUANCAVELICA 1191. FLORIDA BAJA.
AV. PRINCIPAL MZ. A LTS. 8 Y 11- ZONA INDUSTRIAL
TECNOLÓGICA DE ALIMENTOS S.A.
GRAN TRAPECIO
TECNOLÓGICA DE ALIMENTOS S.A. ESQ. MALECÓN GRAU Y TACNA S/N -FLORIDA BAJA
AV. 27 DE OCTUBRE 1200 - ZONA INDUSTRIAL 27 DE
VLACAR S.A.C.
OCTUBRE.
AV. LOS PESCADORES 586 - MZ. E LT. 01 - ZONA
MARINASOL
INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE.
MAR PERUANO EMPRESA PESQUERA S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS 1660. FLORIDA BAJA.
Fuente: Dirección Regional de Pesquería de Chimbote (2009)
23
5.2 Contaminación Industrial Pesquera
A lo largo de la historia de la humanidad, las actividades del hombre
generaron contaminación y degradaron al medio ambiente; sin embargo sus
alarmantes consecuencias no se hicieron ver hasta el siglo XIX,
especialmente después de la Revolución Industrial.
Durante mucho tiempo las industrias solían descargar sus desechos líquidos
a los ríos, los que normalmente desaguan a lagos o al mar. Aún en los
países en vías de desarrollo ésta es una práctica frecuente. Se denomina
“ril” a los residuos industriales líquidos que deben ser evacuados desde las
industrias y “ris” a los residuos industriales sólidos. Comúnmente los
especialistas se refieren a ellos como riles y rises.
Estos residuos no siempre son contaminantes, ya que depende de la
calidad química de los elementos y de las concentraciones de ellos en el
suelo y en el agua. En el caso de la contaminación de ríos y de mares, los
más importantes son los riles. Los cursos de agua, al llevar estos desechos
contaminan el entorno, especialmente los suelos cuando inundan las zonas
ribereñas o riegan zonas agrícolas. Al llegar al mar, se depositan en el fondo
o se mantienen suspendidos en el agua a merced de las corrientes litorales.
Así, los riles suelen ser una fuente importante de contaminación que pone
en serio riesgo a los seres vivos que habitan sus áreas de influencia.
Una solución en Chile a este tipo de contaminación es la prohibición a las
industrias de evacuar aguas contaminadas a los cursos de agua. Las
24
industrias deben recuperar los elementos tóxicos y vaciar las aguas
utilizadas en forma que no perjudique el medio ambiente. Los productos
recuperados y que siguen siendo nocivos deben depositarse en lugares
especialmente preparados para ellos. Allí se guardan debidamente de modo
que no haya filtraciones que puedan deteriorar las aguas superficiales y
subterráneas.
En Chile, antes de instalar cualquier industria es necesario someter el
proyecto a una Declaración de Impacto Ambiental o a una evaluación de
impacto ambiental.
La ilustración de la legislación chilena debe servir a las autoridades de la
Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA (2007), para resguardar
que las faenas no impacten negativamente a los ecosistemas del área ni al
hombre que habita en sus cercanías. Por ello es urgente adoptar lo
siguiente:
• Es urgente adoptar el principio de precaución y abandonar el modelo
actual centrado en lo que llamamos soluciones de “final de tubería”.
• La depuración no es “la solución”, sino sólo una parte de ella. Carece de
relevancia si no está acompañada de medidas desde el origen. Sólo no
vertiendo sustancias contaminantes evitaremos que se acumulen en el
agua.
• El modelo de desarrollo actual tiene que dar un giro si no queremos
contaminar un recurso cada vez más escaso como el agua y seguir
propiciando la emisión de gases de efecto invernadero.
25
En la costa peruana se ha desarrollado una próspera industria pesquera,
orientada a la producción de harina, aceite de pescado, enlatado y
congelado, y que representa uno de los rubros más importantes de la
economía nacional.
Donde se ubican estas industrias la contaminación del agua y del aire es un
problema, especialmente en Paracas (Ica), Chimbote (Ancash), Paita (Piura)
y otros puertos.
• El manipuleo del pescado de las lanchas hacia los centros de
transformación produce aguas de succión cargadas de restos de pescado.
La sanguaza es agua con contenidos sólidos previos al proceso de
producción.
• El agua de cola es el líquido con contenido de sólidos posterior al
proceso de producción y que sale a unos 80 °C.
• En el proceso industrial y para la limpieza de las instalaciones se utiliza
soda. Las aguas con soda y restos orgánicos son vertidas directamente al
mar sin ningún tratamiento.
• Para la producción de harina de pescado se utilizan procesos de secado,
y los vapores de agua con alta concentración de gases de olor intenso son
vertidos al aire, causando contaminación olorosa en las zonas urbanas.
26
CAPÍTULO II
LEGISLACIÓN AMBIENTAL NACIONAL Y EXTRANJERA
1. Legislación Ambiental Nacional
a. La Constitución Política del Perú, 1993, Art. 2 .inc. 22 Art.66, Art. 67 Rubio
(1999);
b. Ley General del Medio Ambiente 28611 (El Peruano, 2005), Art. I del TP;
Medio Ambiente derecho irrenunciable, Art. 8, Art. 23.1, Art.78, Art. 113,
13.1, Art.118, Art.136; Modificación Ley 28611 (DS. Nro 011-2009-MINAN-
Publicado en el Peruano 16 de Mayo 2009) art. 32 con Dcre.Leg.1055 sobre
limites máximos permisible (LMP), Art. 34.4 sobre los parámetros de
contaminación;
c. Ley Orgánica de Municipalidades 27972 ZAVALA, y REYNA, (2007); d.
d. Ley General de Salud 26842, Cap, VII, Art.103, Art.104, Art.105. El Peruano
(1997);
e. Ley Penal en Blanco (IDDES CONSULTAS, 18 de Julio de 2008); Ley de
Creación del Ministerio del Ambiente, (Decreto Leg. Nº 1013), Art. 4 y 5 de
sus competencias, (publicado en el diario oficial El Peruano 14 de Mayo del
2008;
f. El Código Civil Art. 1969, Art. 1970. (Promulgado el 14 de Mayo de 1984);
g. El Código Penal, Art. 304, 305. 306, Decreto Leg. Nº 635 de (1991) Lima
Perú.
h. Ordenanza Municipal Nº 001.2009-MPS, art. 2, (Ord. Mun. Nro.001- 2009)
27
2. Legislación Ambiental Extranjera
2.1 Legislación Medioambiental Venezolana
Venezuela, considera en su legislación la eliminación de la pesca de arrastre
y protección de la biodiversidad marina: La pesca de arrastre queda prohibida
por la nueva Ley de Pesca y Acuacultura a partir del 14 de marzo de 2009.Es
el primer país en el mundo que adopta esta decisión.
La pesca de arrastre es una actividad tremendamente depredadora del medio
ambiente. Las enormes redes se arrastran por el lecho marino y este es un
espacio de reproducción de múltiples y diversas especies marinas.
No hacen una pesca selectiva sino muy agresiva, es decir, cualquier pez que
pase por allí caerá, inclusive aquellas especies que no están en edad
reproductiva.
A partir del 14 de marzo del 2009 sólo podrá practicarse la pesca artesanal en
toda la zona costera venezolana. A través de la Ley de Pesca y Acuacultura
el Estado velará por la biodiversidad marina y regulará la actividad pesquera
nacional.
El presidente del Instituto Socialista de Pesca y Acuicultura (Insopesca),
Gilberto Jiménez, respecto a la nueva ley comentó:
“Fundamentalmente tenemos dos áreas, en primera instancia, la pesca de
arrastre es una actividad tremendamente depredadora del medio ambiente,
es un arte muy pesado que se arrastra por el lecho marino y este es un
espacio de reproducción de múltiples y diversas especies marinas y estas
enormes redes no hacen una pesca selectiva sino muy agresiva, es decir,
28
cualquier pez que pase por allí caerá en estas redes, inclusive aquellas
especies que no están en edad reproductiva. En segunda instancia, el 70%
de las capturas de la pesca industrial de arrastre es desechado porque se
considera como broza, sin ningún tipo de valor comercial”, explicó Jiménez.
En cuanto a los reiterados señalamientos de algunos sectores sobre un
posible déficit en la producción y el consumo de pescado en Venezuela, el
presidente de Insopesca, Gilberto Jiménez (2009) aseguró que el pueblo
debe conocer las cifras reales de la pesca de arrastre y de la actividad
artesanal.
De acuerdo a Jiménez las cifras que maneja Insopesca sostienen que la
pesca artesanal es la que garantiza el 70% del producto marino que se
consume en el país, mientras que la pesca industrial de arrastre sólo aporta
6% al mercado nacional y en su mayoría se trata de camarones.
En temas medioambientales: Venezuela protege el 36,3% de su territorio,
siendo el mayor porcentaje de los países de América. Los vecinos de
Venezuela, Colombia, Brasil y Guyana protegen sólo el 9%, el 4,2% y el
0,30%, respectivamente. A pesar de estas medidas proteccionistas,
Venezuela está perdiendo parte de sus valiosos bosques tropicales. Entre
1990 y 1995, se eliminaron más de 2,5 millones de hectáreas. Además, la
degradación del suelo en las praderas de Los Llanos, derivadas de varios
años de sobre pastoreo, se ha convertido en un problema grave. Venezuela
está muy industrializada, ya que el 36,4% (2000) de su producto bruto interior
(PBI) proviene de la industria. Uno de los principales recursos del país es el
29
petróleo. Los vertidos ocasionales de petróleo han provocado la muerte de
peces y el cierre de algunas urbanizaciones costeras en el lago de Maracaibo.
La contaminación industrial también afecta a la costa del mar Caribe, donde
vive la mayor parte de la población. La falta de instalaciones para el
tratamiento de aguas residuales también ha contribuido a la contaminación de
la costa del mar Caribe. En las zonas urbanas, sólo el 71 % (2000) de la
población tiene acceso a instalaciones sanitarias adecuadas; en las áreas
rurales, la cifra baja al 48%. La contaminación del aire es otro problema de los
centros urbanos como Caracas, Maracaibo y Valencia. Venezuela forma parte
de tratados internacionales relativos a biodiversidad, cambio climático,
especies en peligro de extinción, conservación de la vida marina,
contaminación naval, bosques tropicales y humedales.
Causas como la destrucción de la capa de ozono, la contaminación del agua,
el dióxido de carbono, acidificación, erosión del suelo, hidrocarburos clorados
y otras causas de contaminación como el derramamiento de petróleo están
destruyendo nuestro planeta, pero la “causa que produce las demás causas”
somos nosotros mismos..., hay personas que no les importa tirar una lata en
la calle o un papel, o cualquier otra cosa, sabiendo que cada vez más están
contaminando el ambiente, lo correcto sería colocar la basura o los residuos
en la papelera o llevarlo al basurero más cercano que se encuentre en la
calle, con respecto a la contaminación del aire los conductores debería buscar
la forma de que su vehículo no origine tanto dióxido de carbono, que es
totalmente dañino así como también los ácidos usados para las plantas,
30
también los insecticidas y demás spray químicos, para la capa de ozono que
es muy importante para nosotros porque nos protege de los rayos
ultravioletas del sol. Mi mensaje es: “No tires basura donde no debes, mantén
limpio tu medio ambiente como si fuera tu propia vida, porque lo es”.
2.2 Legislación Medioambiental Española
• Tributos ecológicos: En España la Ley 18/2003, de Medidas Fiscales y
Administrativas, crea cuatro impuestos, denominados Impuestos ecológicos.
La utilización de los recursos sin poner en peligro la satisfacción de las
necesidades de las generaciones venideras ha hecho necesaria la
progresiva implantación de límites de diversa naturaleza que permitan
compatibilizar el crecimiento económico con el respeto al medio ambiente.
Como medios complementarios para coadyuvar a la protección y defensa
del medio ambiente, las medidas en materia de fiscalidad ecológica incluyen
un abanico de figuras impositivas con la finalidad de estimular e incentivar
comportamientos más respetuosos con el entorno natural. Asimismo, la
recaudación que proporciona esta clase de mecanismos compensará el
impacto en los recursos naturales que originan las conductas humanas,
contribuyendo, de este modo, a sufragar las acciones incluidas en las
políticas medioambientales concretas, ya sean proyectos, ayudas o fondos
destinados a situaciones de emergencia.
31
De este modo, la fiscalidad ecológica está llamada a desplegar sus efectos
en dos planos claramente diferenciados: por una parte, la prevención y, por
otra, la restauración de los daños ocasionados en el entorno natural.
• Impuesto sobre emisión de gases a la atmósfera: El impuesto sobre
emisión de gases a la atmósfera, es un impuesto propio de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, que se regula en la Ley 18/2003, de Medidas
Fiscales y Administrativas , en el Decreto 503/2004, de 13 de octubre, por
el que se regulan determinados aspectos para la aplicación de los
Impuestos sobre emisión de gases a la atmósfera y sobre vertidos a las
aguas litorales y en las Órdenes de desarrollo de 22 de octubre de 2004 ,
por las que se regula la declaración de comienzo, modificación y cese de
las actividades y por la que se aprueban los modelos de pago fraccionado
a cuenta y de declaración-liquidación anual.
El objeto lo Constituye el hecho imponible la emisión a la atmósfera de
dióxido de carbono (CO2), óxidos de nitrógeno (NOx) u óxidos de azufre
(SOx), que se realice desde determinadas instalaciones.
• Supuestos de no sujeción: Las emisiones procedentes de los
vertederos de todo tipo de residuos y de las instalaciones destinadas a la
cría intensiva de aves de corral y de cerdos recogidas en los apartados
correspondientes de la Ley 16/2002.
Las de CO2, procedentes de la combustión de biomasa, biocarburante o
biocombustible, así como las realizadas desde instalaciones sujetas al
régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero que constituyan emisiones en exceso respecto de las
32
asignaciones individuales según su normativa reguladora, salvo el exceso
que suponga incumplimiento de la obligación de entregar derechos de
emisión conforme a dicha normativa.
• Sujeto pasivo: Son sujetos pasivos a título de contribuyentes las
personas físicas o jurídicas y las entidades que exploten las instalaciones
en las que se desarrollen las actividades que determinan las emisiones a
la atmósfera gravadas por este impuesto.
• Base imponible: Constituye la base imponible la cuantía de carga
contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde una
misma instalación industrial durante el periodo impositivo.
• Cuota tributaria: La cuota íntegra será el resultado de aplicar a la base
liquidable la siguiente tarifa progresiva por tramos:
Hasta 10 unidades contaminantes 5.000
Entre 10,001 y 20 unidades contaminantes 8.000
Más de 50 unidades contaminantes 14.000.
• Deducciones: Los sujetos pasivos tendrán derecho a una deducción en
la cuota íntegra por las inversiones realizadas en el período impositivo en
infraestructuras y bienes de equipo orientados al control, prevención y
corrección de la contaminación atmosférica.
33
• Período impositivo: El período impositivo coincidirá con el año natural.
El impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año, no obstante
será inferior al año natural cuando se cese en la realización de las
actividades que ocasionan las emisiones en un día distinto al 31 de
diciembre y dicha circunstancia sea puesta en conocimiento de la
Consejería de Medio Ambiente, produciéndose el devengo del impuesto
en la fecha de dicho cese.
Los sujetos pasivos estarán obligados a presentar una declaración anual
por cada instalación que exploten, dentro del plazo de los veinte días
naturales siguientes a la conclusión del periodo impositivo, cuando su
base imponible sea igual o superior a una unidad contaminante, y
determinar la cuota diferencial.
En los primeros veinte días naturales de los meses de abril, julio y octubre,
los sujetos pasivos deberán efectuar un pago fraccionado a cuenta de la
liquidación correspondiente al período impositivo que esté en curso
cuando su base liquidable resulte positiva.
El importe de cada pago fraccionado resultará de aplicar la tarifa vigente
en el año en curso a la base liquidable acumulada (desde el inicio del año
hasta la conclusión de cada trimestre) y con deducción de los pagos
fraccionados realizados durante el periodo impositivo y, en su caso, de la
cuota diferencial negativa de ejercicios anteriores.
34
• Impuesto sobre vertidos a las aguas litorales.
- Regulación: impuesto sobre vertidos a las aguas litorales, es un
impuesto propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que se
regula en la Ley 18/2003, de Medidas Fiscales y Administrativas y el
Decreto 503/2004, de 13 de octubre, por el que se regulan
determinados aspectos para la aplicación de los Impuestos sobre
emisión de gases a la atmósfera y sobre vertidos a las aguas litorales.
- Objeto: Constituye el hecho imponible el vertido a las aguas litorales,
con los parámetros característicos establecidos en el Anexo I de la Ley,
que se realice desde tierra a cualquier bien de dominio público
marítimo terrestre o a su zona de servidumbre de protección.
- Sujeto pasivo: Son sujetos pasivos a título de contribuyentes las
personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica a
que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria o norma que le
sustituya que realicen el vertido.
- Base imponible: Constituye la base imponible la cuantía de la carga
contaminante del vertido realizado durante el periodo impositivo.
La cuantía de la carga contaminante viene determinada por la suma de
las unidades contaminantes de todos los parámetros característicos del
vertido establecidos en el Anexo I de la citada Ley.
- Tipo impositivo: El tipo impositivo será de 10 euros por unidad
contaminante.
35
- Cuota tributaria: La cuota íntegra será el resultado de aplicar a la
base imponible el tipo impositivo establecido en el artículo anterior y el
coeficiente multiplicador que corresponda en función del tipo de
vertido, de la zona de emisión y del tipo de conducción del vertido.
- Deducciones: Los sujetos pasivos tendrán derecho a una deducción
en la cuota íntegra por las inversiones realizadas en el período
impositivo en infraestructuras y bienes de equipo orientados al control,
prevención y corrección de la contaminación hídrica.
- Período impositivo: El periodo impositivo coincidirá con el año natural.
El impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año, El período
impositivo será inferior al año natural cuando se cese en la realización
del vertido en un día distinto al 31 de diciembre y dicha circunstancia
sea puesta en conocimiento de la Consejería de Medio Ambiente,
produciéndose el devengo del impuesto en la fecha de dicho cese.
En los supuestos en que se produzca el inicio de la actividad que
origina el vertido en un día distinto del 1 de enero, el período impositivo
será inferior al año natural y para el cálculo de la base imponible se
tendrá en cuenta únicamente el período de tiempo que haya durado
actividad.
Los sujetos pasivos estarán obligados a presentar una declaración
anual por cada vertido, dentro del plazo de los veinte días naturales
siguientes a la conclusión del periodo impositivo, y, deberán determinar
la cuota diferencial.
36
En los primeros veinte días naturales de los meses de abril, julio y
octubre, los sujetos pasivos deberán efectuar un pago fraccionado a
cuenta de la liquidación correspondiente al periodo impositivo que esté
en curso.
• Impuesto sobre depósito de residuos
- Regulación: El impuesto sobre depósito de residuos radiactivos es un
regula en la Ley 18/2003, de Medidas Fiscales y Administrativas con
las modificaciones introducidas por la Ley 12/2006, de 27 de diciembre,
sobre Fiscalidad Complementaria del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
- Objeto: Constituye el hecho imponible el depósito de residuos
radiactivos de baja y media actividad o de muy baja actividad en
vertederos públicos o privados situados en el territorio de la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
Está exento el depósito de residuos procedentes de actividades
médicas y científicas, así como los originados en incidentes en
instalaciones industriales no sujetas a la reglamentación industrial.
personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica,
que entreguen los residuos radiactivos en un vertedero para su
depósito.
37
Tendrán la consideración de sujetos pasivos como sustitutos del
contribuyente las personas físicas o jurídicas y las entidades sin
personalidad jurídica, que sean titulares de la explotación de los
vertederos de residuos radiactivos.
- Base imponible: Constituye la base imponible el volumen de los
residuos radiactivos depositados.
- Base liquidable: Es el resultado de aplicar a la base imponible un
coeficiente de reducción que recoge el efecto de los procesos de
compactación e incineración a los que son sometidos los residuos
previamente a su depósito.
- Tipo impositivo: La norma establece un tipo impositivo de 7.000 euros
por metro cúbico para los residuos de baja y media actividad y de
2.000 euros por metro cúbico para los residuos de muy baja actividad.
- Cuota tributaria: La cuota tributaria será el resultado de aplicar a la
base liquidable el tipo impositivo correspondiente.
El sustituto del contribuyente deberá repercutir íntegramente el importe
del impuesto sobre el contribuyente, quedando éste obligado a
soportarlo.
El impuesto se devengará en el momento en que se produzca la
entrega de residuos radiactivos para su depósito.
- Período de liquidación: El periodo de liquidación coincidirá con el
trimestre natural. El sustituto del contribuyente deberá, en lugar de
38
éste, presentar y suscribir una declaración dentro del plazo de los
veinte días naturales siguientes al correspondiente periodo de
liquidación trimestral, deberán determinar el importe de la deuda
tributaria correspondiente e ingresarla.
Dentro de los veinte primeros días naturales del mes de enero de cada
año, el sustituto del contribuyente deberá presentar una declaración
anual comprensiva de todos los hechos imponibles realizados en el
año anterior.
• Impuesto sobre depósito de residuos peligrosos
- Regulación: El impuesto sobre depósito de residuos peligrosos es un
regula en la Ley 18/2003, de Medidas Fiscales y Administrativas.
- Objeto: Constituye el hecho imponible el depósito de residuos
peligrosos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
En particular, estarán sujetos al impuesto:
. La entrega de residuos peligrosos en vertederos públicos o
privados.
. El depósito temporal de residuos peligrosos en las instalaciones del
productor, con carácter previo a su eliminación o valorización,
cuando supere el plazo máximo permitido por la Ley y no exista
autorización especial de la Consejería de Medio Ambiente.
39
En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 67 de la presente
Ley, estará exenta la operación de entrega en vertederos públicos o
privados de los residuos peligrosos depositados siempre que se
acredite haber satisfecho ya el impuesto.
personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica
que entreguen los residuos peligrosos en un vertedero para su
depósito, así como aquellas que superen el plazo máximo permitido
por la Ley para el depósito temporal previo a la eliminación o
valorización de los residuos sin la correspondiente autorización.
Tendrán la consideración de sujetos pasivos como sustitutos del
contribuyente las personas físicas o jurídicas y las entidades sin
personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 33 de la Ley
General Tributaria o norma que le sustituya, que sean titulares de la
explotación de los vertederos de residuos peligrosos a que se refiere la
letra a) del artículo 67 de la presente Ley.
- Base imponible: Constituye la base imponible el peso de los residuos
peligrosos depositados.
- Cuota tributaria: La cuota tributaria será el resultado de aplicar a la
base imponible los siguientes tipos impositivos:
. 35 euros por tonelada de residuos peligrosos que sean susceptibles
de valorización.
40
. 15 euros por tonelada de residuos peligrosos que no sean
susceptibles de valorización.
El sustituto del contribuyente deberá repercutir íntegramente el importe
del impuesto sobre el contribuyente, quedando éste obligado a
soportarlo.
El impuesto se devengará en el momento en que se produzca la
entrega de residuos peligrosos para su depósito.
En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 67 de la presente
Ley, el devengo se producirá cuando se supere el plazo previsto en la
Ley o cuando se supere el plazo autorizado por la Consejería de Medio
Ambiente para el depósito temporal de los residuos peligrosos con
carácter previo a su eliminación o valorización.
- Período de liquidación: El periodo de liquidación coincidirá con el
trimestre natural.
El sustituto del contribuyente deberá, en lugar de éste, presentar y
suscribir una declaración dentro del plazo de los veinte días naturales
siguientes al correspondiente periodo de liquidación trimestral, y,
deberán determinar el importe de la deuda tributaria correspondiente e
ingresarla en el lugar y forma establecidos por la Consejería de
Economía y Hacienda.
Dentro de los veinte primeros días naturales del mes de enero de cada
año, los sujetos pasivos deberán presentar una declaración anual
41
comprensiva de todos los hechos imponibles realizados en el año
anterior.
2.3 Legislación Medioambiental Chilena
• Control de la Contaminación
Una de las estrategias más importantes de la gestión ambiental realizada
en el país, ha estado enfocada en la prevención y el control de la
contaminación, con especial énfasis en la protección de la salud,
mejorar la calidad de vida y revertir -o al menos detener, la degradación
ajena al funcionamiento natural de los ecosistemas.
Durante los últimos quince años, se ha trabajado en el desarrollo de
variados instrumentos para dimensionar los problemas (estudios,
monitoreos, modelaciones, catastros, inventarios, etc.), acotarlos y
regularlos (leyes, normas de calidad, normas de misión, reglamentos,
etc.), y definir estrategias de solución (planes de prevención, planes de
descontaminación, acuerdos de producción limpia, etc.).
En ese sentido, una de las prioridades gubernamentales de los últimos
años ha sido la recuperación de la calidad del aire en los centros
urbanos. Para tal fin, se han realizado diagnósticos e inventarios de
emisiones en las principales ciudades del país, lo que ha permitido iniciar
las gestiones de solución para los problemas detectados.
Así, por ejemplo, se han levantado Planes de Prevención y
Descontaminación, como de la Región Metropolitana PPDA o el Plan de
42
Recuperación Ambiental de Talcahuano (PRAT), más integral. Además,
se ha actualizado y completado el marco normativo relacionado con esta
materia. Especial énfasis ha sido puesto en la recuperación de la calidad
de aire de las ciudades y pueblos ubicados en el entorno de grandes
mega fuentes mineras, elaborándose Planes de Prevención y
Descontaminación, nuevas Normas de Emisión y acuerdos con las
empresas.
En materias de control de contaminación atmosférica de carácter global
y la prevención de sus consecuencias, como el adelgazamiento de la
capa de ozono estratosférico, el aumento de gases de efecto
invernadero y el cambio climático, Chile ha asumido un compromiso
activo al suscribir acuerdos internacionales sobre estos temas y
desarrollar acciones concretas como la promulgación de la Ley de
Ozono y la aprobación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
En este marco de globalidad, un caso muy particular de contaminación
se ha verificado en nuestro firmamento. Los cielos del norte del país,
cuya calidad para ver las estrellas ha permitido la instalación de
importantes observatorios astronómicos, sufren los efectos de la llamada
contaminación lumínica, producto del alumbrado público de las ciudades.
Para reducir los efectos de esta contaminación, se ha logrado regular la
instalación y la calidad de las luminarias.
En relación con el control del ruido ambiental, que afecta la salud mental
y calidad de vida de la población, se ha avanzado regulando las fuentes
43
fijas (industrias, talleres, bares), y las fuentes móviles más ruidosas
(buses de locomoción colectiva). Actualmente, se están regulando otro
tipo de fuentes más específicas, como las actividades de construcción y
los aeropuertos. También, se está trabajando para corregir los
problemas que genera el ruido en las regiones.
En el tema de los residuos, se han logrado avances notables. Desde el
2005, Chile cuenta con la Política de Gestión Integral de Residuos
Sólidos. En los últimos años se han aprobado varias normas
relacionadas con este tema, incluyendo el Reglamento de Residuos
Peligrosos. Gracias a esta labor, actualmente cerca de un 60% de los
residuos domiciliarios son dispuestos en rellenos con garantías
sanitarias y ambientales.
Con relación a la contaminación de suelos y aguas subterráneas, a
pesar de los avances y de las acciones realizadas, subsisten aún
deficiencias y vacíos que deben atenderse. Con este objetivo, CONAMA
actualmente está finalizando el proceso de elaboración de la Política
Nacional para la Gestión de Sitios Contaminados.
El agua es un recurso natural escaso y esencial para la vida. Dada su
importancia, el país ha establecido como una de sus metas ambientales
principales el mejorar la calidad de sus aguas. Los avances que hasta
hoy se registran en la protección del recurso hídrico, sitúan a Chile a la
cabeza de Latinoamérica. Así, por ejemplo, se ha aumentado la
44
cobertura del tratamiento de aguas servidas, alcanzando actualmente a
un 78%.
Respecto a la gestión de las sustancias químicas, la CONAMA Está
coordinando actualmente una Política Nacional de Seguridad Química,
con el objetivo de compatibilizar los beneficios que reporta el uso de
dichas sustancias con la necesaria seguridad en su manejo y la
prevención de los riesgos subyacentes. Con relación también a este
tema, CONAMA desarrolló un Plan Nacional de Implementación del
Convenio de Estocolmo, actualmente en etapa de ejecución, el cual
permitirá dar cumplimiento con los compromisos adquiridos por el país
en estas materias.
Todas estas acciones están orientadas a mejorar la salud y la calidad de
vida de la población, así como a revertir, o detener, el impacto negativo
en los ecosistemas. Es de suma relevancia, por lo tanto, contar con
instrumentos que permitan, a todos los ciudadanos, acceder a
información sobre la gestión y la situación ambiental del país. Así,
CONAMA ha impulsado una serie de proyectos que posibilitan el acceso
a datos e información ambiental actualizada.
Uno de las iniciativas más relevantes es el Registro de Emisiones y
Transferencia de Contaminantes (RETC), proyecto iniciado el 2002 y que
entregará sus primeros resultados visibles el 2007. El RETC permitirá
contar con información periódica y actualizada sobre sustancias
45
químicas y parámetros contaminantes, entre otros, además de ser un
catastro de las emisiones realizadas por establecimientos industriales, el
transporte y la agricultura.
2.4 Legislación Medioambiental Nicaraguense
• Ley de delitos ambientales: El 20 de Mayo entró en vigencia la
LEY ESPECIAL DE LOS DELITOS CONTRA EL MEDIO AMBIENTE Y
LOS RECURSOS NATURALES. Por primera vez en la historia de
Nicaragua, la cárcel y no solo la multa y la sanción administrativa, pende
sobre la cabeza de quienes cometan delitos contra el medio ambiente.
A partir de esa fecha en materia del medio ambiente y recursos naturales
todo será diferente los cuales pueden ir a la cárcel desde un simple
quema de basura o de llantas en el barrio.
Como establece el código penal de Nicaragua también podrán ir a la
cárcel no solo los hechores directos sino también, los cómplices y los
consentidores; es decir, aquellos que en simple condición de mirones o
conocedores de los hechos no ponga de conocimiento de la autoridad
competente.
2.5 Legislación Ambiental en México
En México existe ya una evolución importante de la conciencia ambiental,
ejemplo de ello es el Estudio del Plan sobre el Control de la
Contaminación del Aire por Fuentes Estacionarias en el Área
Metropolitana de la Ciudad de México. También existen, insertos en la
46
legislación fiscal algunos otros instrumentos relacionados con el ambiente,
como el estímulo para la inversión en investigación y desarrollo
tecnológico (I+D), planteado en la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR),
que consiste en aplicar un crédito fiscal equivalente a 30% de los gastos e
inversiones en esos rubros, contra el Impuesto Sobre la Renta causado
durante el ejercicio en que se determine.
En México se han dado ya algunos intentos fallidos para la aplicación de
impuestos con base ambiental, como ocurrió en el año de 2004 en el
Estado de Baja California con el impuesto ambiental, cuya iniciativa fue
por el Grupo parlamentario sobre una Ley de Impuestos ambientales, que
entraría en vigor en 2004. Al respecto Moreno & Ávila, (2002) afirman que
en este país el debate no debe girar en torno a si los impuestos
ambientales son benéficos o no, antes bien, se debe decidir cuál es la
mejor combinación de instrumentos y determinar si existe o no el apoyo
necesario para aprobarlos.
Por lo que se refiere a la factibilidad jurídica del instrumento en México, el
Congreso Federal cuenta con la facultad de crear una contribución de la
naturaleza propuesta ya que: regula las áreas sobre las que se impondrá
dicha contribución, así como facultades concurrentes en los estados y los
municipios para atender el problema de la contaminación (artículos 73
fracciones VII, XXIX y XXX, 78 y 115 de la Constitución Política mexicana,
DOF 1999); tiene facultad para establecer las contribuciones necesarias
para cubrir el gasto público, mientras el tributo cumpla con las
47
características de legalidad, proporcionalidad y equidad que se exigen a
cualquier contribución por mandato constitucional.
Ahora bien, si consultamos la norma ambiental especial, encontramos que
uno de los instrumentos de política que la Constitución permite adoptar en
beneficio del medio ambiente y el desarrollo es precisamente la creación
de instrumentos fiscales de carácter ambiental (artículos 21,22 y 22 Bis de
la mencionada norma).
En cuanto a los fines distributivos, por busca una asignación más
equitativa de los ingresos recaudados entre los diferentes niveles de
Gobierno para el fortalecimiento de las entidades sub federales (Estados y
los Municipios), como en el caso del ICMS brasileño, México cuenta a
partir de 1980, con el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNFC, en
adelante) que permite la distribución de los ingresos por el cobro de
tributos específicos de índole federal a cambio de no establecer impuestos
locales de índole similar, pero además -puede agregarse- a cambio de una
colaboración administrativa con las entidades federativas que implica el
uso de recursos humanos e infraestructura en favor de la Federación (Arts.
1 y 2 Ley de Coordinación Fiscal).
Como puede apreciarse en la realidad legislativa mexicana, a pesar de
que con la revisión previa del marco jurídico ambiental pudiera parecer
que ya están dadas las condiciones para que México adopte los
instrumentos económico-ambientales, aunque en este momento no se
favorece a las industrias limpias, ni ha podido dar reciprocidad a las
disposiciones establecidas.
48
CAPÍTULO III
BASES TEÓRICO-DOCTRINARIAS DE LA TRIBUTACIÓN MEDIO
AMBIENTAL
La teoría de PIGOU, complementada por COASE, son consideradas como las
precursoras del sustento teórico de la tributación medioambiental, como lo
explicamos dentro del siguiente análisis:
a. Problemas de Contaminación
La generación de contaminación es inherente al desarrollo del ser humano,
desde su presencia en la tierra, ha explotado los recursos naturales para su
provecho y eso es correcto, éstos eran abundantes y la naturaleza absorbía
los contaminantes sin mostrar el impacto en ella de manera alarmante, sin
embargo, el ser humano no generó una cultura hacia el cuidado del medio
ambiente, porque pensó que los recursos naturales eran inagotables.
En el siglo XVIII, Malthus (1798) en su estudio vislumbró las consecuencias
que el vertiginoso crecimiento industrial y poblacional inevitablemente
causaría en el destino de nuestra especie y la organización social. De su
ensayo sobre el Principio de la Población se creó el concepto de Catástrofe
Malthusiana, en el que afirmó que la tendencia de la población es geométrica
y la de los medios de subsistencia es aritmética o lineal, irremediablemente,
en algún momento de la historia, el crecimiento se vería severamente frenado
por la disputa de dichos medios.
El crecimiento de la población y la utilización de estos recursos naturales en
forma indiscriminada y sin ningún enfoque sustentable, ha llevado a la
49
sociedad actual a un disfrute las ventajas que ofrece el desarrollo, pero a un
costo no cuantificable, pero si visible. La generación de contaminación en sus
diversas formas, el calentamiento global y el cambio climático auguran un
futuro no promisorio, sino de pocas expectativas para la subsistencia de las
diversas formas de vida en la tierra incluyendo las del ser humano; por lo
anterior, se hace necesaria la búsqueda de una conciliación de gestión e
innovación entre las metas de desarrollo mundial con las capacidades del
medio ambiente, de tal forma que se garantice la coexistencia de un
crecimiento económico con una mejora integral de la población actual y
futuras generaciones.
La contaminación es definida en el Artículo 3, Fracción VI de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente como la presencia en el
ambiente de uno o más contaminantes o combinación de ellos que cause
desequilibrio ecológico, es consecuencia de la influencia sobre el medio de
diferentes fuerzas. Cabrera (1981) afirma que la contaminación se clasifica
por su origen, “en natural (tolvaneras, erupciones volcánicas, incendios en los
bosques causados por rayos, etc.) y artificial (cuando deriva de actividades
humanas)”.
b. Costos Ocultos de la Contaminación
Es de conocimiento general que el modelo de desarrollo económico actual no
ha resultado en una convivencia armónica con el medio ambiente, lo que
genera directamente cargos en contra del bienestar humano, su existencia
presente y futura.
50
Por ello, es la sostenibilidad ambiental y no la sostenibilidad económica la que
debe promoverse en el futuro. Al respecto, es necesario precisar que dentro
del estudio ambiental es posible evidenciar objetivamente como los viejos
modelos de desarrollo inciden en la generación de contaminación
antropogénica en el ámbito doméstico, agricultura, ganadería, industria
transporte y recreación, todo ello inherente al desarrollo tecnológico y
crecimiento poblacional; por lo que es necesario de crear nuevos modelos de
gestión de desarrollo que sean innovadores y que involucren la
sustentabilidad sin descuidar el progreso.
Esta dinámica del sistema capitalista ha generado distorsiones en el mercado,
desigualdad social y lesiones al medio ambiente. Si se le permite funcionar a
su propia inercia no se conseguirá una solución económica eficiente debido a
la Presencia de externalidades de acuerdo a la doctrina económica, se
genera una externalidad cuando la actividad de un agente económico causa
un efecto real involuntario en el bienestar de otro agente, esta variación
puede ser una mejora o un empobrecimiento. San Juan, (2009). Las
externalidades por tanto, pueden ser positivas o negativas. El ejemplo
característico de una externalidad positiva es el de la empresa creadora de
empleos que activa la economía de un pequeño pueblo y se convierte en polo
de desarrollo.
El ejemplo típico de la externalidad negativa es el menoscabo en la salud de
los habitantes de una comunidad por la contaminación del humo de las
chimeneas de las .fábricas. En ambos casos, el problema es que los efectos
51
de las externalidades no se ven reflejados en el sistema de precios. Siguiendo
el ejemplo, el costo que eroga la comunidad en atender a los enfermos por el
humo de la fábrica, no es asumido por el contaminador y esto significa que
existe un costo individual del producto y un costo oculto que es transferido a
la sociedad quien deberá solventarlo a través de sus sistemas de salud
pública.
Todas las externalidades pueden ser toleradas hasta cierto nivel, dicha
tolerancia dependerá de la capacidad de mitigación o de neutralización de los
efectos nocivos generados en el medio por el agente económico.
Desgraciadamente estos efectos pasan inadvertidos hasta que alcanzan
niveles que son difíciles de revertir.
El sistema de precios no mide exactamente las consecuencias ambientales
de la actividad económica, y por lo tanto, crean incentivos económicos
negativos, que provocan un grave daño al medio ambiente FMI, (2000). Las
externalidades negativas son consideradas fallas del mercado, ya que la
sociedad estaría implícitamente subsidiando dicho producto en el monto del
costo correspondiente al daño social, o externalidad, en que incurre como
resultado de su producción, Acuatella, Et. al, (2005). Esta dinámica del
sistema capitalista ha generado distorsiones en el mercado, desigualdad
social y lesiones al medio ambiente. Si se le permite funcionar a su propia
inercia no se conseguirá una solución económica eficiente debido a la
presencia de externalidades.
52
1. La Teoría Piguviana como solución a la Contaminación
El sistema de precios no recoge la realidad de los costos de los productos,
generando señales equívocas que alientan conductas agresivas hacia el
medio ambiente, y que tarde o temprano se traducen en un menoscabo a
la calidad de vida de la población. Como consecuencia de ese
razonamiento, Pigou (1920) propuso, corregir las distorsiones generadas
en los sistemas de precios por la presencia de externalidades negativas
con el cobro de un impuesto cuyo monto compensaría los daños
causados.
A este mecanismo se le denomina Impuesto Piguviano y es el origen de
los denominados impuestos ambientales, cuya finalidad es lograr la
internalización de las externalidades generadas a través del uso del
mismo sistema de precios. Los impuestos ambientales de inspiración
Piguviana, pretenden servir de contrapeso para incrementar el costo
marginal privado de las empresas contaminantes de tal forma que los
agentes económicos se responsabilicen por el costo externo que trasladan
a la sociedad (eficiencia estática) Gago et al.,(2004).
El diseño de este instrumento parte de la idea de que a la empresa solo le
resulta conveniente contaminar hasta el nivel en que le sea más barato
pagar el impuesto que modificar sus procesos adoptando tecnologías más
limpias, lo que incentiva un comportamiento ambiental más amigable con
el ambiente (eficiencia dinámica) Gago, Et al., (2004). Evidentemente, este
punto de equilibrio debe calcularse en un nivel de contaminación óptimo,
53
es decir, por debajo de los niveles naturales de saturación y las
capacidades de remisión de cada medio contaminado y naturalmente,
también por debajo de los niveles en que la sobrecarga de contaminantes
puedan generar daños a la salud de la población.
Como todo impuesto, la recaudación se obtiene de multiplicar un tipo
impositivo, idealmente relacionado con el daño ambiental ocasionado por
la unidad de descarga gravada, por una base imponible, Gago, Et Al.
(2004). La tasa del impuesto debe estar relacionada directamente con el
costo marginal del daño causado. Seroa da Motta, (2001). Los sujetos
pasivos del impuesto son los agentes contaminadores es decir, los
contribuyentes propietarios de las fuentes que emiten sustancias que
degradan el medio que se pretende mejorar.
Los impuestos Piguvianos dieron paso a la creación del Principio “El que
contamina paga” acogido por la comunidad internacional como principio
rector de las políticas públicas que utilizan instrumentos económicos para
favorecer el desarrollo ambientalmente adecuado ONU, (1992). Los
estudios de Pigou (1920), tenían como finalidad poner de manifiesto las
divergencias entre los objetivos del bienestar privado contra los del
bienestar común. Para él, la forma de conciliar estos intereses es a través
de la intervención del Estado quien deberá asumir la tutela de la seguridad
social y de las oportunidades de la educación, la vivienda y la sanidad.
54
2. La Teoría Coasiana
La propuesta de Pigou sobre la adopción de impuestos ambientales para
contrarrestar los efectos de la contaminación, comenzó a difundirse
ampliamente entre los estudiosos de los fenómenos económicos,
obteniendo pronto un análisis profundo sobre sus debilidades y
pertinencia. La solución Piguviana halló eco en Ronald Coase (Premio
Nobel de economía en 1991, fundador del Análisis Económico del
Derecho, método de análisis que incorpora variables económicas al
pensamiento jurídico), quien en 1960 publicó un famoso artículo
denominado “El problema del Costo Social”, en donde expone su
famoso teorema, partiendo de una crítica al trabajo de Pigou. Para Coase
(1960), resulta innecesaria la intervención del Estado para igualar los
costos argumentando que la respuesta más viable no siempre es un
impuesto, sino que deben evaluarse los costos que cada posible solución
causaría.
Entre los escenarios posibles, considerados por Coase, al detectar una
actividad contaminante, puede solicitarse al agente económico en cuestión
el pago de un impuesto que sea equivalente al daño causado, reubicar su
actividad, o bien tolerarla.
De acuerdo al Teorema de Coase, debe evaluarse hasta qué punto la
sociedad está dispuesta a tolerar la actividad que genera la contaminación
en función de los beneficios que dicha actividad produce.
55
Como se mencionó, las externalidades causadas por un agente
económico no necesariamente son negativas, por tanto, “una comparación
entre la utilidad y el daño producido es un elemento para decidir si un
efecto nocivo debe ser considerado como una molestia”, Coase, (1960).
Así la cuestión se reduce a evitar el daño mayor, sin embargo, este
razonamiento se centra exclusivamente sobre valores económicos
evidentes, soslayando los principios universales de igualdad y libertad de
trabajo con que funciona la sociedad. El propio razonamiento del autor lo
lleva a descubrir que:
“Para llevar a cabo las transacciones del mercado, en que los costos
ambientales sean nulos (o sea repuestos o redimidos) es necesario, entre
otras cosas, descubrir con quién deseamos transar, informar a la gente
que deseamos intercambiar y en qué términos, conducir negociaciones
que lleven a un convenio, redactar el contrato, llevar a cabo la inspección
necesaria para asegurarnos de que los términos en el contrato se
observan” Coase, (1960).
Sin embargo estos requisitos son demasiado costosos o simplemente
irrealizables debido a los mismos fallos de los sistemas económicos.
Desafortunadamente, para Coase, “la ausencia de mercados universales
producida por las externalidades invalida la previsión de eficiencia y, por
consiguiente, impide una de las condiciones necesarias para la
maximización del bienestar social” Rodríguez y Sánchez, (2002).
56
La escuela coasiana promueve, en la medida de lo posible, el arreglo
entre el agente generador y el receptor de externalidades de tal forma que
pueda llegarse a la solución que implique un menor costo de mitigación.
Estos “Arreglos Coasianos” según la teoría, deben ser aplicados aún y
cuando el contaminador sea una empresa de carácter estatal, ya que debe
prevalecer el interés general sobre el particular. Es decir, la costosa
intervención estatal sólo debe considerarse justificada cuando las
alternativas de composición entre sociedad y empresas no funcionan.
Es de señalarse además que Coase reconoce la aplicación del impuesto
piguviano como una solución posible, aunque no la única ni la más
deseable. La crítica a los impuestos ambientales realizada por el autor, se
basa en la dificultad de medir con certeza el daño producido por el agente
contaminador, ya que en ocasiones la cuantía del daño se encuentra fuera
del control del empresario. Por ejemplo, el daño causado por una empresa
a los habitantes cercanos a la fuente emisora puede maximizarse al
aumentar la población del vecindario, y por lo tanto los costos de
reparación, ¿Debe entonces aumentar el costo del impuesto a pagar?, Si
la capacidad de inmisión del medio contaminado varía por temporadas,
¿Cómo determinar de forma justa el daño causado?
La crítica que finalmente establece Coase es que “el principio de que ‘el
que contamina paga’ termina siendo la de que “el que paga contamina”, y
seguramente la cuantía de este pago será mucho menor que el verdadero
desgaste ambiental” Abraham, (2004). Puede decirse que Coase
57
demostró la existencia de soluciones alternas a la intervención del Estado
en el arreglo de los problemas que generan los fallos de mercado, no
solamente los de carácter ambiental, evidenciando además las
inconsistencias de la teoría Piguviana, sin embargo, la aplicación de los
arreglos Coasianos difícilmente tiene una aplicación práctica. Las
limitaciones de la teoría del Costo Social surgen porque: a) Los costos de
transacción de los arreglos privados, acuerdos y seguimiento de su
cumplimiento, etc. resultan elevados para las partes, b) no se cuenta con
información confiable suficiente, c) Existen otras externalidades difíciles
de cuantificar y d) los arreglos puede ser eficientes para las partes, pero
no para el marco jurídico de las economías.
Por nuestra parte, consideramos que ambos enfoques son importantes y
constituyen los elementos básicos para sustentar cualquier propuesta de
gestión, aplicación e innovación en un impuesto ambiental, en este
contexto la teoría de Piguo sobre la tributación Medioambiental
sustentada en los principios: “El que Contamina Paga” y en que El estado
debe velar por la salud y economía de los habitantes, entendiéndose que
si yo pago contamino y que las consecuencias de esta el Estado tendrá
que mitigar las diferentes enfermedades mediante sus instituciones de
salud, si bien es importante como precursora del fundamento teórico de la
tributación medioambiental; en este sentido esta teoría hace notar la
importancia de lo material ante todo y no los valores éticos de
responsabilidad social empresarial que las grandes y pequeñas empresas
deben tener la mayor responsabilidad cobre el impacto que tienen para
58
con la sociedad como dar el buen trato al consumidor, la comunidad los
clientes y al medio ambiente.
Aquella empresa que asume como objetivo crear riqueza debe tener la
ética integrada como es la ética de la responsabilidad de la eficiencia del
servicio y la ética de cumplir con los compromisos ya que debemos asumir
las nuevas culturas corporativas mas humanas.
3. El Estado como regulador del problema de la contaminación
El medio ambiente, como se ha dicho, es una fuente de riqueza y base
física del bienestar del hombre, estratégicamente se le ha distinguido
como tal. Por ello, la comunidad internacional reconoció, el mejoramiento
ambiental como una de las medidas necesarias para asegurar la plena
efectividad del derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel de
salud física y mental ONU, (1966).
De aquella época a la fecha, se ha incorporado paulatinamente el derecho
a un medio ambiente adecuado al catálogo de derechos humanos cuya
protección debe ser garantizada por los Gobiernos. Se considera
actualmente, que se trata de un derecho humano de tercera generación,
ya que el derecho tiende a abandonar posturas utilitarias e individualistas
para dar lugar a las solidarias e intergeneracionales (Figueroa, 2000), por
ende, el Estado se ha visto obligado a responder actualizando sus
estructuras, para lo cual puede optar por dos posibilidades, la creación de
normas jurídicas que hagan posible la defensa del derecho a un medio
ambiente sano o bien intervenir a través de instrumentos económicos. En
59
esta materia, podemos distinguir cuatro tipos de instrumentos de política:
los de regulación normativa, los económicos, los de mercado y aquellos
basados en la información, Seroa da Motta, (2001).
4. Aplicación de Tributos Medioambientales
En las últimas décadas, la aplicación de los impuestos ambientales ha
crecido en la escena mundial (Seroa da Motta, 2001), con diversos
resultados y diversas orientaciones. En los archivos de la Organización
Económica para la Cooperación y el Desarrollo se encuentran
documentados más de 1046 casos de aplicación de impuestos
ambientales OECD,(2009).
Para esta organización, “son impuestos ambientales todos aquellos
impuestos cuya base imponible se considere de especial relevancia para
el medio ambiente” (Accuatella & Bárcena, 2005). En catorce países, en
1987 existían 150 casos de instrumentos económicos ambientales, de los
cuales 80 eran cargos o impuestos. Así, los impuestos ambientales han
crecido en número y en importancia. Entre 1987 y 1993 el uso de estos
instrumentos creció un 50% en los países nórdicos: Finlandia, Noruega y
Suecia. Moreno, Mendoza & Ávila, (2002). En los noventa se masificó el
uso de incentivos fiscales y modificaciones ambientales a impuestos.
Entre los países que forman parte de la OCDE, la recaudación de
impuestos ambientales representó un 2,5% del PIB en 1995, o casi un 7%
de la recaudación tributaria total. En ese sentido, España es uno de los
países con mayores avances en la aplicación de instrumentos fiscales, por
citar algunos ejemplos podemos mencionar: el Impuesto Sobre
60
Determinadas Actividades que inciden en el medio ambiente (de la
comunidad de Castilla-La Mancha), el canon de saneamiento de aguas de
la comunidad valenciana y el Canon sobre la disposición controlada de los
residuos municipales de Cataluña. Estos cánones constituyen la figura
impositiva ambiental más representativa en las comunidades autónomas
españolas, estando presentes en más de dos tercios de estas
administraciones. Su objetivo es doble: regular el vertido de aguas
residuales y en general financiar los gastos de inversión y explotación de
aquellas infraestructuras necesarias para el tratamiento de las aguas
residuales, Gago (2004).
En los últimos años, algunos países han adoptado medidas aisladas para
la consecución de objetivos ambientales, por ejemplo, la Agencia Europea
del Medio Ambiente recomienda, para una mejora estructural que fomente
la sustentabilidad, un mayor uso de impuestos ambientales, el diseño y
aplicación minuciosos de los mismos, una mejor y mayor evaluación
AEMA, ( 2005). De acuerdo al Banco Mundial (2009) la implementación de
impuestos ambientales proporciona un incentivo para modificar conductas
(A juzgar por los resultados de los programas aplicados en China,
Colombia y Filipinas, muchos gerentes optan por tomar medidas para
controlar la contaminación ante la perspectiva de tener que pagar
impuestos excesivos y en forma regular por las emisiones generadas.
5. Teoría de la Tributación Internacional y su relación con el Medio

Ambiente.
5.1 Extrafiscalidad y Medioambiente
La utilización del sistema tributario para la protección del medio ambiente
se enfrenta a los problemas de la extrafiscalidad, es decir, al empleo del
61
tributo para fines distintos del recaudatorio, cuestión que ha sido siempre
muy debatida en la doctrina.
Al hablar de tributación ambiental tenemos que referirnos a lo que se
conoce como "extrafiscalidad", o "fines de ordenamiento". La utilización del
impuesto con fines de ordenamiento y, en general, con objetivos distintos
a los estrictamente recaudatorios, es tan antigua como el impuesto mismo.
Como señala Casado, la extrafiscalidad es un término vago que nada
significa en sí mismo, pero con el que por contraposición, pretende
designarse todo aquello que se aleja del fin financiero o recaudatorio
propio de la imposición. Cuando en el ámbito jurídico este tipo de términos
se aparejan a otros de contenido más firme, acaban contagiándoles su
propia indeterminación y vaguedad. Esto es lo que ha ocurrido con los
conceptos de medidas tributarias extrafiscales o de tributos extrafiscales.
Respecto a la clasificación de tributos, la doctrina lo clasifica en fiscales y
no fiscales, en función de los objetivos perseguidos por los mismos.
Un impuesto municipal sobre empresas contaminantes, no trata ya de que
estos impuestos se impongan exclusivamente para perseguir una
determinada conducta del sujeto pasivo, tanto negativa, no contaminar,
como positiva -poner los medios que eviten esos efectos nocivos-, sino
que hay que considerar que existe efectivamente un gasto, y esta
situación no se da con otros impuestos no fiscales. Estaríamos entonces
frente a unos impuestos de naturaleza mixta".
62
Casado (1991) quien señala que "la extrafiscalidad es una expresión vaga
que apenas significa algo en sí misma, y con la que -por contraposición-
pretende designarse todo aquello que se aleja de la función financiera, del
fin recaudatorio (fiscal) propio de la imposición"; Simón Acosta, E.: El
Derecho Financiero y la Ciencia Jurídica, recuerda que "en todos estos
casos no se excluye el carácter principal de la finalidad recaudatoria del
tributo, sino que esos otros fines, que son admisibles en el tributo, son
siempre complementarios o secundarios en relación con la finalidad
justificadora de la imposición".
Griziotti (2005). Quien ponía de manifiesto la importancia del aspecto
extrafiscal de la imposición como una faceta inescindible del fenómeno
tributario; Lasarte Álvarez, J.: El sistema tributario actual y la situación
financiera del sector público.
Sin embargo, consideramos que se puede aludir a tributos
primordialmente extrafiscales o primordialmente no fiscales atendiendo a
cual sea la función predominante en los mismos, pero sin perder nunca de
vista que fiscalidad y extrafiscalidad son, como se ha apuntado en la
doctrina, las dos caras del fenómeno tributario.
La doble función de los tributos se diferencia fundamentalmente por el fin
que persiguen. Así, tenemos por un lado el tributo como instituto jurídico
financiero cuyo fin primordial es procurar recursos al Estado para el
63
sostenimiento de las necesidades públicas y, por el otro, el tributo como
instrumento político para llevar a cabo diversos fines de interés general.
Casado (1991). La doctrina ha diferenciado distintos planos de
extrafiscalidad. La primera categoría de extrafiscalidad corresponde a las
consecuencias o efectos no fiscales de los tributos que pueden tener lugar
con la implementación de una medida tributaria, y la segunda categoría,
son los tributos con fin no fiscal, que lejos de ser instrumentos meramente
tributarios constituyen tributos que además de perseguir fines
recaudatorios buscan la obtención de fines extrafiscales, es decir, de
ordenamiento. Los tributos con fines extrafiscales plantean como problema
básico la pretensión de buscar una finalidad económica o social digna de
protección, de tal forma que la función fiscal o recaudatoria se convierta en
secundaria.
En el ámbito de los tributos medioambientales, éstos lejos de ser
instrumentos meramente tributarios constituyen tributos que además de
perseguir fines recaudatorios buscan la obtención de fines extrafiscales,
es decir, de ordenamiento.
De conformidad con lo anterior, los tributos ambientales se sitúan en la
categoría de tributos con fin no fiscal ya que, si bien es cierto que
persiguen una finalidad extrafiscal como es la protección del medio
ambiente, también hay que tener en cuenta que dichos tributos no carecen
de intención recaudatoria.
64
Sin embargo, estos tributos encuentran ciertos límites que sirven de
referencia al legislador, estos son:
• Que el ente público que los establezca posea doble titularidad
competencial, es decir, que tenga tanto competencia financiera como
material.
• Que esa doble competencia se ejercite legalmente y no en fraude de
Constitución, y
• Que el tributo en cuestión sea un tributo propiamente dicho, es decir
una detracción patrimonial coactiva con el fin de satisfacer las
necesidades públicas.
Es claro que si bien su fin principal no será el recaudatorio, no se desvirtúa
por ello su naturaleza tributaria, ni tampoco se deja de lado la persecución
de fines recaudatorios para el sostenimiento de los gastos públicos.
Las principales críticas a los tributos medioambientales desde el punto de
vista de su extrafiscalidad se refieren a la función que desempeñan (no
recaudatoria), aparente carácter sancionador y a la pretendida
transgresión del principio de capacidad económica.
Contra la primera de las críticas, la función no recaudatoria, ésta se
encuentra ausente en los tributos medioambientales, pues es contraria a
su naturaleza la carencia de fines recaudatorios. Contra la segunda de las
críticas, su carácter penalizador, con base en el cual un sector de la
doctrina alega que se estarían imponiendo sanciones tipo multa bajo el
65
velo del tributo, debe alegarse que no se está ante actos ilícitos que deban
ser sancionados, pues para ello existe la legislación sancionadora
respectiva. Se trata de establecer tributos sobre actividades lícitas que
producen daños medioambientales, actividades que han sido soportadas
por la sociedad y son de carácter ordinario, pero no por ello debe seguirse
una política de desinterés sobre los efectos perjudiciales que éstas
producen.
Contra la última de las críticas, su supuesta transgresión al principio de
capacidad económica. Si bien, los tributos propiamente fiscales son
aquellos en los que el hecho que origina la obligación de pago como el
modo de cuantificación de ese pago han considerado la capacidad
económica del contribuyente, es conocido que el acatamiento real de
estos elementos en sentido estricto, los podemos encontrar únicamente en
el ámbito de los impuestos directos. No obstante, en el ámbito de los
impuestos indirectos, estos pueden no reflejar verdaderamente la
capacidad económica gravada, ejemplo de ello lo tenemos en el impuesto
sobre el valor añadido (IVA) en cuyo caso se considera que la expresión
de capacidad económica es indirecta y se presenta como consecuencia de
la posibilidad de adquirir determinados bienes y servicios. Ahora bien, en
los tributos medioambientales, en la medida en que un sujeto perjudica el
medio ambiente o produce mayores costes sociales como consecuencia
de esta conducta, está demostrando, también indirectamente una
manifestación de capacidad económica susceptible de ser objeto de
gravamen mediante estos tributos, siendo así que si desea realizar una
66
actividad productiva que perjudica el medio ambiente debe asumir los
costes medioambientales que produzca.
También hemos de recordar que estos tributos extrafiscales no pueden
ignorar los principios de igualdad y de capacidad económica, aunque no
sean sus criterios principales Alonso G. (2004)
Tomando en cuenta todo lo dicho, ¿Por que resistir o rechazar la
implementación de tributos medioambientales?, es claro que estas figuras
sí respetan el principio de capacidad económica y aún cuando sean
extrafiscales los fines perseguidos con su creación, hay que entender que
su capacidad recaudatoria no tiene por que ser nula. Adicionalmente,
estos tributos cuentan en la mayoría de las legislaciones de los Estados
con un respaldo constitucional pues por lo general la protección del medio
ambiente se encuentra contemplada en este nivel superior de los
ordenamientos jurídicos.
5.2 Criterios y Principios Propios de la Fiscalidad Ambiental
El impuesto ambiental, según Kogels (1995) se refiere a los instrumentos
impositivos destinados a mejorar el medio ambiente a través de la
influencia de las decisiones económicas de los seres humanos. El término
"impuesto ecológico" (como sinónimo de impuesto medioambiental) se
utiliza a menudo de forma poco técnica para todo el conjunto de tributos
medioambientales debido al desarrollo primario en el que se encuentra la
fiscalidad ambiental
67
Podemos decir que son tributos medioambientales en sentido amplio
"todas las prestaciones pecuniarias de Derecho Público (impuestos, tasas,
contribuciones especiales y los tributos especiales) que sirven directa o
indirectamente.
Realizar objetivos de política ambiental. En este ámbito hay que incluir
también los beneficios fiscales y otras medidas desgravatorias de carácter
fiscal" Kluth, W.: (1997).
En este mismo sentido Pérez Aráis (1996) define los impuestos ecológicos
como "aquellas figuras tributarias cuya finalidad más que recaudar es
influir en la actuación del sujeto pasivo para dirigir su conducta hacia
comportamientos deseados por el legislador y que son beneficiosos para
el medio ambiente. Se encuadran dentro de lo que se conoce con el
nombre de extrafiscalidad",
Altamirano, Alejandro C. (2001), Señala que los mismos reposan en dos
teorías: la teoría de la compensación, esto es, que paga quien hace
necesario que el gobierno despliegue una actividad de depuración y en
consecuencia se lo grava con un tributo en función del costo que ocasiona
a la administración. La otra, es la teoría del valor por la que paga quien se
beneficia por el hecho contaminante y se le impone un tributo en función
de las utilidades que obtiene por dicha actividad
• Categorías.
a) Según su finalidad: impuestos fiscales e impuestos extrafiscales. b)
Según el componente espacial del problema ambiental: impuestos sobre
68
problemas ambientales globales, regionales e internos. c) Según la
materia gravada. d) Según el método de evaluación elegido: métodos
directos de evaluación, métodos indirectos u objetivos de evaluación. e)
Impuestos sobre emisiones, procesos y productos. f) Según el tipo
impositivo: tipos únicos, tipos variables según el nivel de deterioro
ambiental, tipos crecientes en tarifa progresiva, tipos crecientes en tarifa
regresiva. g) Según el destino de su recaudación: impuestos ambientales
afectados e impuestos ambientales no afectados.
• Criterios.
González G., (2002), Las posibilidades de la implementación de tasas
medioambientales en el ambito local, 1º. Eficacia ambiental, y en éste dos
subgrupos: efectividad ambiental, incentivación a la introducción y
desarrollo de tecnologías limpias. 2º. Eficiencia económica: corrección
óptima del fallo del mercado, minimización de los costes totales de la
política ambiental. 3º. Incidencia distributiva, que tiene dos subgrupos:
equidad en la distribución de la carga fiscal y compatibilidad con el
principio de quien contamina paga. 4º. Viabilidad práctica, que podemos
dividir en cuatro sub-criterios: integración administrativa en el sistema
fiscal, elevada capacidad recaudatoria, aceptación social, compatibilidad
con las tendencias de reforma fiscal.
• Principios Tributarios Medioambientales
Los principios que informan los tributos medioambientales no contradicen
ni entran en conflicto con los principios tributarios generales que ya hemos
señalado (legalidad, igualdad y de capacidad económica), sino que por el
69
contrario, se complementan y potencian recíprocamente. A su vez,
evidencian la importancia que revisten los tributos ambientales como
instrumentos de protección del medioambiente. Estos principios son:
- Principio de un nivel de protección elevado
Este principio está dirigido a evitar, según la doctrina, problemas de
armonización ambiental en el ámbito de la Unión Europea (UE), basado en
el establecimiento de valores mínimos que orienten a los Estados
miembros a adoptar medidas de protección ambiental más eficaces en
virtud de las exigencias regionales y locales. El artículo 174 del Tratado de
la Comunidad Europea (TCE) señala como objetivo de la política
ambiental “alcanzar un nivel de protección elevado”, tomando en cuenta
las diferentes realidades en cada uno de los Estados miembros.
- La Cautela y Acción Preventiva como principio
Pretende evitar los riesgos de daños ambientales e impedir el agotamiento
de los recursos naturales. Así, se dice que la mera sospecha de daños
futuros exige la adopción de medidas cautelares. Dicho principio está
contenido en el artículo 174.2 TCE (Tratado de la Comunidad Europea),
que establece la obligación a los poderes públicos, de velar por” la
utilización racional de los recursos naturales”.
La Actuación en la Fuente, también, llamado de corrección en la fuente,
busca evitar que la lesión ambiental se produzca y contiene la matriz de
reforma en las actividades portadoras de daño potencial. Se considera
como uno de los mecanismos más eficaces para prevenir los daños al
medioambiente, atacando en el origen los núcleos de contaminación o
70
daño medioambiental, con el objetivo de atender oportunamente las
causas que puedan producir perjuicio, STCE 9 de julio de (1992).
- El principio de quien contamina paga, propone, la creación de
instrumentos tributarios que cumplan con una doble finalidad: disuadir y
recaudar. Por aplicación de la carga tributaria se reducen los daños
ambientales y también se generan recursos que podrán aplicarse a
programas de protección del medio ambiente o, eventualmente,
incorporarse a rentas generales.
Este principio demanda que sea el contaminador quien soporte el coste
de las medidas de reducción de la contaminación, impuestas por la
Administración para conseguir niveles aceptables de calidad ambiental.
Como manifestación del principio de solidaridad supone la concreción de
la tendencia de internalización de los costes sociales inducidos por la
degradación ambiental. Así se establece el deber de cada sujeto
contaminante de asumir su responsabilidad sobre los costes ambientales
que haya producido con su actuación contaminante.
La recomendación de la OCDE de (1974) establecía que, en términos
generales, los países no deberían apoyar a los contaminadores con
subvenciones, beneficios fiscales o cualquier otra medida económica, sin
embargo desde un primer momento se prevé la posibilidad de establecer
ayudas con lo que primariamente se establece una excepción a dicho
principio. No se trata solo de identificar a quien contamina para hacer que
pague, sino que, coincidiendo con la vía tributaria, la distribución de
Centro Argentino de Estudios Internacionales
71
La responsabilidad fiscal ambiental (2005).Los costes ambientales se
realice entre los que usan, disfrutan o explotan los recursos naturales.
Con respecto a este principio, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia
de Buenos Aires, ha manifestado que:
"...Cualquier actividad susceptible de empobrecer sustancialmente la
calidad de vida, en el caso por la contaminación ambiental, de cualquier
persona o comunidad deber ser en primer lugar prevenida o disuadida y si
ya hubiere comenzado a generar el daño, habrá de cesar, sin perjuicio de
la reparación integral del agravio irrogado, de acuerdo al principio de que
quien perjudica el medio ambiente debe resarcir, pero quien resarce no
por ello puede seguir produciendo el perjuicio porque en ello no sólo va
comprometida la salud y el bienestar de quienes sufren actualmente la
ofensa, sino también de las generaciones futuras a las que no puede de
ningún modo conculcárseles sus posibilidades vitales."
El principio “quien contamina paga” al incluir los costes ambientales en el
precio de los bienes y servicios generados, es sin duda, el que
mayormente alienta la creación de los tributos ambientales.
Altamirano sostiene que el principio contaminador-pagador se encuentra
en el art. 41 de la Constitución Argentina que establece "...El daño
Ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo
establezca la ley..."
• El principio “contaminador-pagador” en síntesis significa:
- Desde el punto de vista jurídico: responsabilizar económicamente a los
agentes contaminantes de la adopción de medidas por los entes públicos
tendientes a disminuir o evitar la contaminación.
72
- Desde un enfoque económico: supone trasladar al precio de los
productos contaminantes los costos sociales derivados del deterioro
medioambiental. Presenta una doble faceta como es:
Preventiva: en aras de crear estímulos o incentivos para evitar el deterioro.
Resarcitoria: indemnizando el daño causado al medio.
• El principio o teoría de los “Costos de transacción”
Se desprende del teorema de Coase por el que las partes se pondrán de
acuerdo y encontrarán una solución eficiente, si los costos de transacción
son suficientemente bajos. El concepto coasiano es de difícil aplicación si
la negociación no se desarrolla entre pares, como suele suceder en las
relaciones entre los que producen y los que consumen.
La protección del medio ambiente no es gratis. Los estados no sólo
necesitan normas regulatorias para lograr este objetivo, también necesitan
recursos que le permitan articular políticas públicas encaminadas a
procurar un desarrollo sostenible. Los recursos utilizados en este sentido
no deben ser considerados gasto.
5.3 Los tributos ambientales
A nuestro juicio, para calificar a un tributo hay que analizar su entera
estructura, y no conformarse, como a menudo se hace, con las
declaraciones de intenciones que el legislador plasma en su exposición de
motivos, ya que uno de los problemas de los tributos extrafiscales es lo
que Rodríguez (1983) llamó "la sinceridad de sus propósitos".
El tributo extrafiscal, para merecer tal calificativo debe "asumir en sus
elementos estructurales tales objetivos extrafiscales. Así, el hecho
73
imponible, el sujeto pasivo, la base imponible, el tipo de gravamen, las
exenciones totales o parciales, deben presentar una estructura lógica que
atienda al propósito extrafiscal de que se trate" Es preciso, por tanto, que
el tributo entero, y no sólo el elemento objetivo del hecho imponible en su
aspecto material, esté estructurado coherentemente atendiendo al objetivo
extrafiscal Checa (1983)
Compartimos el razonamiento del profesor Lago (1997), al señalar que "el
hecho imponible debe ser un hecho de la realidad social demostrativo de
una conducta o situación merecedora de corrección o desincentivo, al
amparo de los valores.
Albiñana (1989) es de la esencia de los tributos no fiscales la disminución
del gravamen a medida que se consigue el fin perseguido por el tributo de
forma que éste llegue a recaudar cero pesetas en el momento en que se
logra plenamente el objetivo extrafiscal anhelado. El sujeto pasivo principal
debe ser el realizador del hecho imponible y no cualquier otra persona
relacionada con el mismo, sin perjuicio de la utilización por el legislador, si
lo estima oportuno, de figuras de sustitución o responsabilidad por razones
de conveniencia en la gestión o de aseguramiento del cobro,
respectivamente
La base imponible debe ser "la expresión cifrada del hecho imponible", al
cual está lógica e irremisiblemente encadenada, y no cualquier magnitud
arbitrariamente escogida por el legislador.
El tipo de gravamen, por último, debe responder a la orientación extrafiscal
del tributo, de tal manera que refleje claramente el propósito no
74
recaudatorio de éste, y se articule de forma que grave menos
onerosamente a quienes corrigen la conducta o situación que se pretende
desincentivar o eliminar.
En este sentido, La Agencia Europea de Medio Ambiente (1997), señala
que el uso de los impuestos ambientales puede ampliarse de tres maneras
principales y una de ellas es "creando nuevas bases fiscales, cada vez
más basadas tanto en los materiales de producción como en las
emisiones, y ampliadas a bases fiscales nuevas o aumentadas, como los
recursos hídricos, minerales, sustancias químicas peligrosas, transporte
(por aire y marítimo), el uso de la tierra y el turismo".
5.4 Aplicaciones de imposición ambiental
En los años 80 se observan las primeras aplicaciones serias de
instrumentos y cuando aparecen los primeros informes de la OCDE
señalando la preferencia por esta aproximación flexible, Recomendación
del Consejo de enero de 1991. El muestreo de Opschoor y Vos para la
OCDE en (1989), incluyéndose en el repertorio de figuras como impuestos
sobre fertilizantes y pesticidas, sobre vertidos industriales, sobre el
consumo de agua, sobre envases no retornables, sobre emisiones de
SO245.
Los últimos informes de alcance de la OCDE de 1994 y 1995, que junto a
una monografía de la IFA (Internacional Fiscal Asociation (1995)
caracterizan la situación de la imposición ambiental en las economías
desarrolladas con presencia en las siguientes figuras o áreas para el
gravamen.
75
Impuestos sobre emisiones directa o indirecta. - Impuestos que gravan la
descarga de contaminación a la atmósfera. - Ruido. - Contaminación
medios acuáticos. - Depósito de basuras en vertederos o incineradoras. -
Diferencia impositiva de las gasolinas. - Impuestos sobre ciertos productos
con efectos negativos ambientales. Decisión de la Comisión relativa a la
exención del impuesto sobre los residuos en favor de algunos residuos
específicos en beneficio de las empresas del sector CECA
5.5 Casos Representativos
- Los impuestos contra la acidificación, la experiencia sueca (El Gobierno
sueco decidió introducir un nuevo impuesto general sobre el vertido de
residuos, que asciende a 250 SEK(27 euros) por tonelada y de eximir del
pago de este impuesto a algunos residuos específicos para los que no
existe actualmente ninguna posibilidad de reutilización o reciclaje efectivo,
siendo el vertido la única alternativa y la mejor solución a nivel
medioambiental con el fin de evitar la contaminación que generaría el
almacenamiento sin control de estos residuos). El número de beneficiarios
debería situarse en torno a trescientos y la exención total debería
representar un importe anual entre 318,8 y 328,55 millones de SEK,
mientras que los ingresos del impuesto, independientemente de esta
exención, deberían ascender a 1 305 millones de SEK(145 millones de
euros). La Comisión decidió no plantear objeciones a la aplicación de esta
exención dado que, para estos residuos, se trata del mejor medio de
conseguir la deseada protección del medio ambiente además con fecha
posterior la Comisión por vía de una Decisión autorizó, en marzo de 1999,
76
la aplicación de esta exención del impuesto sobre los residuos en favor de
algunos residuos específicos a los sectores sometidos al Tratado CE y
decidió aprobarlo también en favor de las empresas del sector CECA.
- La imposición sobre emisiones a las aguas, el caso holandés. - Los
impuestos sobre residuos sólidos, la experiencia danesa. - Impuesto sobre
las emisiones del CO2: las propuestas de la UE.
En 1992 el Grupo Mercado Común resolvió crear la Reunión
Especializada en Medio Ambiente (REMA).
Por Resolución 10/94 del Grupo Mercado Común se aprueban las
“Directrices Básicas en materia de Política Ambiental”, Allí se establece:
• Armonización de la legislación ambiental de los estados-partes: se aclara
que ello no implica el establecimiento de una legislación única.
• Inclusión del estándar de costo ambiental (costos externos de
producción), que deberán asegurar condiciones equitativas de
competitividad entre los Estados Partes para la inclusión del “costo
ambiental en el análisis de la estructura de costo total de cualquier
proceso productivo.
• Producción “limpia”.
• Principio del desarrollo sustentable.
• Evaluación de impacto ambiental.
• Tecnologías apropiadas.
• Condiciones ambientales adecuadas en el intercambio.
• Metodología común en la concertación de procedimientos.
77
• Prioridades: se promoverá la coordinación de “criterios ambientales
comunes”.
• Incentivo a la investigación ambiental.
• Turismo ambiental.
Estas directrices constituyen el marco global ambiental del Mercosur. Vale
la pena resaltar que ha sido considerada la incorporación de los “costos
ambientales” en los costos de producción, así como su incidencia en la
competitividad de los productos. Actualmente la actividad se desarrolla a
través del Sub-Grupo de Trabajo Nº 6, dependiente del Grupo Mercado
Común; no habiéndose producido resoluciones vinculadas con los temas
tratados a la fecha.
Asuntos Tributarios
A diferencia de los temas anteriores, en este caso no se ha constituido
ningún Sub-grupo de Trabajo que se ocupe específicamente de esta
temática.
78
CAPÍTULO IV
EL TRIBUTO COMO SER DEL ESTADO EN EL PERÚ
1. Antecedentes Históricos de la Tributación en el Perú
El Perú, ha sido y es escenario de muchas culturas como la Chimú, Wari,
Tiahuanaco, Nasca, Mochica, Chanca, Chincha, Vicus, Paracas, Chavín,
entre otras, de las cuales no existe mayor información sobre la tributación
por el desconocimiento de la escritura, como en el caso de otras formas
culturales expresadas a través de: construcciones, cerámica, agricultura,
tejido y metalurgia. Estas culturas se consideran preincaicas, por haber sido
conquistadas muchas de ellas por los Incas Iglesias (2000).
En la época Incaica, sobre la tributación existen criterios opuestos: Algunos,
niegan la existencia del tributo, otros consideran su existencia con un
paradigma distinto al actual.
La Primera de estas posiciones, sustentada por el historiador, VALCARCEL
(2000) afirma que: “Los trabajos que se realizaban en el incario en obras
públicas de distinta naturaleza, caminos, fortalezas, templos y palacios
distinto del mero cultivo, entre otras, no tuvieron las características de
tributo, pues tal concepto o sus sinónimos de contribución, impuestos o
pechos, significa en todos los casos una modalidad de extorsión en
beneficio de la monarquía, de la aristocracia.
Estas actividades fueron llamadas por el referido autor como “trabajos
complementarios”, puesto que se requería que la persona tuviera un tiempo
79
adicional extra-agrícola para realizar otras labores cuyo beneficio redundaba
a favor del pueblo.
Al respecto, en igual sentido se pronuncian ANTENOR DEL POZO Y
ALFREDO GONZALES, señalando que” en el incario no hubo impuestos,
contribuciones o tributos. Lo que se ha dado en llamar tributos, fue una
forma de organización del trabajo de todos los miembros de la colectividad
para el bienestar de ésta y, a través de ella, la del individuo. El trabajo
aportado por el individuo, no puede ser interpretado como impuesto sino
como una devolución de los servicios del Estado como su administrador, de
quién recibían servicios de diversos modos como: Los caminos, los canales
de riego, la defensa del pacífico usufructo de la tierra contra los invasores,
las ropas y alimentos que se les daban cuando los años o la invalidez lo
incapacitaban para la producción, la posada y vituallas que se brindaban a
los viajeros en los tambos.
La Segunda posición, con la que compartimos por nuestra parte, defendida
por JUAN J. y BOUDIN, L (precisa que durante el incario existieron tres
formas distintas de tributación: en trabajo comunitario, en especie, y en la
entrega de personas para el servicio y disfrute de las autoridades imperiales
y del Inca.
La distinción en cuanto a la tributación se hacían en función al nivel social
de la clase a la que pertenecía el contribuyente. Los Hatunrunas tributaban
80
en las tres formas ya mencionadas, mientras que la clase gobernante lo
hacia solo simbólicamente.
La tributación en la época incaica, fue bajo las formas de: Tributo en
Trabajo: Buscaba el impulso de la economía y el sostenimiento de la clase
dirigente, mediante la mita y la mica.
La Mita, fue el trabajo obligatorio, por turnos de todos los pobladores
plebeyos del territorio del Imperio en obras de alcance imperial, caminos,
puentes, fortalezas, tambos, andenerías, etc.
La Minka, era una forma de pago de tributo en trabajo para la propia región,
como en las tierras de los Curacas y señores en general. El Tocricoc daba
propiedades a los jefes tribales, y hacia que los indios las cultiven. El trabajo
de sembrar y beneficiar estas tierras y recoger sus frutos era gran parte del
tributo que los pecheros, Vera (1989).
Tributo en Especie: Se dirigía a sostener a la clase gobernante, cuyo
número era amplio debido a la institucionalización de la poligamia. También
servía como reserva para afrontar cualquier adversidad natural o humana.
Los tributos en especie eran guardados en gran parte en el Cusco y
también en grandes depósitos que existían en los tambos, especialmente
los ubicados en las márgenes de los caminos reales. En estos tambos se
podía encontrar comida, vestidos, instrumentos para trabajar la tierra,
armas, etc.
La percepción del tributo en el incanato estuvo sujeta a determinados
funcionarios, denominados: Kakaycamayoc: Para los tributos en especie.
81
Runaquipo o Apopanaca: Para los tributos en personas. Estos eran
propiamente los censores y controlaban todo movimiento económico
relacionado con la tributación.
De la actividad de estos funcionarios salían los yanaconas y las acllas para
el servicio de la nobleza o para el ajllanhuasi, para fines del culto solar.
Como superior jerárquico de los funcionarios perceptores de tributos se
ubicaba el Tocricos, que generalmente era un orejón de sangre real,
poseyendo poderes absolutos en las zonas que el Inca le encargaba.
En el Incanato el tributo era fijado por el Inca de acuerdo a su arbitrio. En
algunos casos el Inca, pedía muchos tributos y en otras veces pocos, pues
no tenía tasa cierta sino que le daban lo que él pedía Vega J. (1982).
Para la determinación del tributo por las tendencias tributarias de cada
comarca, se afirma que existió una determinada política tributaria mediante
la cual se establecían los impuestos, para lo cual se tenía en cuenta el
análisis de la capacidad contributiva de los contribuyentes y las tendencias
contributivas de cada comarca, de tal forma que nadie era obligado a
tributar aquello que no dispusiere como ocurrió bajo la administración
española Iglesias Ferer, Op.Cit.
Al decir de Gustavo CORNEJO, en el Imperio Incaico, existieron diversas
infracciones tributarias que fueron consideradas delitos, entre los cuales
podemos mencionar:
82
Violación del deber de Tributar: Este delito se configuraba en los casos de:
no cultivo de las tierras cuyos productos servían como tributos, el déficit en
las aportaciones tributarias, la defraudación de objetos destinados al tributo,
el incumplimiento de un tributo especial, el abandono de un puesto durante
el servicio obligatorio en el correo o tambo.
Violación de disposiciones a incrementar la capacidad tributaria: La
prohibición de matar las hembras en las especies útiles, la no participación
en los tributos exigidos del conjunto aldeano, la prohibición de llevar una
vida desarreglada, susceptible de afectar la capacidad del trabajo.
Infracciones del Derecho de Monopolio del Estado: Consistió en la violación
a las prohibiciones de cazar vicuñas, animales hembras, explotar metales
finos del Cuzco, que incluían a los orejones, dar un uso distinto al destinado
el tributo.
Penas aplicables: En el Imperio Incaico, para los diversos delitos se
aplicaba, la Pena de Muerte, la tortura, la introducción en catacumbas
donde había fieras (quien sobrevivía a esta pena era restituido por el Inca a
su estado anterior), la exposición en público cargando un fardo pesado, el
tirársele piedras, el traslado a trabajar en sitios lejos de su terruño, la
confiscación de sus bienes, el recargo tributario a favor del Estado para los
grupos que se rebelan al Imperio.
Exenciones Tributarias. En el Imperio Incaico estaba exenta del tributo la
clase dirigente que rodeaba al Inca, los soldados en servicio, los ancianos
mayores de 50 años, las mujeres, los enfermos e inválidos.
83
En la Época del Colonialismo Español, con el colonialismo español empieza
una etapa distinta para la tributación en el Perú. Se suprimió el servicio
personal y reclamaron a ciertas provincias productos que su suelo no podía
suministrar. Se vio a indios que para poder dar llamas como tributos, se
veían obligados a adquirirlas por vía de cambio, y los que no tenían nada,
trocaban a sus hijas por estos animales.
En la época colonial, los principales gravámenes tributarios fueron
regulados por la legislación española, denominada legislación de Indias,
tales como: Las Ordenanzas de Toledo, el Sumario de la Recopilación
General de Leyes, la Recopilación de Leyes de Indias, la colección de
cedulas de Matraya, las Ordenanzas de Intendentes de Minería, entre otras.
Los gravámenes más importantes fueron los siguientes:
Almojarifazgo.-Derecho de introducción de mercaderías en territorio colonial
semejante al de la actualidad que es el de aduanas.
Derecho de esclavos.- Derecho que gravaba el comercio de negros traídos
de guinea, los negreros debían pagar el 10 por ciento de plaza al tiempo de
desembarque.
Juro.- Impuesto que grava el derecho de propiedad sobre bienes y
pensiones sobre rentas publicas obtenidas a titulo gratuito u oneroso.
Media Anata.-Renta del primer año que pagaban a la corona los que fuesen
provisto de un cargo, cualquiera que fuese la autoridad que lo designase.
Carolina.- Pensión impuesta a los encomenderos de las 4 ordenes militares
de España y América.
84
Estancos.- Gravamen Impuesto a los que negociaban azogue, sal, pimienta,
papel sellado etc.
Derechos de Avería.- Pago del 12 % del valor de la mercadería que
pagaban los comerciantes, viajeros, por la custodia de los cargamentos.
Carcelaje.- Gravamen impuesto a los reos después de cumplir su condena
al abandonar la cárcel.
Impuesto al consumo.- Tabacos, pimienta.
Alcabala.- Gravamen a las cosas que se aprehendían o criaban, vendían o
contrataban.
En la época Republicana, con la Independencia del Perú, en 1821 el
General San Martín cancelo el tributo indígena, estableciéndose en 1826
por necesidad del estado peruano, la recaudación del tributo de la población
indígena dividida en tres categorías fiscales:
• Indios originarios: Pagaban entre 5 y 9 pesos al año
• Indios forasteros: Pagaban 5 y 2.5 pesos por año
• Indios sin tierra: Pagaban 5 y 2.5 Pesos por año.
El referido tributo de los indígenas fue suprimido en 1854 por Ramón
Castilla debido al auge del guano de isla, dejando de lado las facultades
de imponer contribuciones (1821 San Martín), la igualdad y
proporcionalidad (1823 Torre Tagle), la iniciativa en creación de rectas y
gastos públicos (1826 Bolívar), la de patentes sobre comercio e industrias
(1826 Santa Cruz), y las facultas de proponer impuestos (1828 José de la
Mar).
85
A partir de 1930 aparece una nueva legislación tributaria sobre; el
impuesto a la renta con la promulgación de la Ley 7904 que grava el
ingreso a las personas, crea las principales instituciones controladoras de
los tributos en el Perú republicano, la Facultad absoluta del congreso de
crear impuesto (1834 Orbe gozo), las contribuciones proporcionales entre
los ciudadanos sin excepción (1839 Gamarra), el impuesto Predial (1855
Castilla), las contribuciones sobre las sucesiones, la renta de bienes
inmuebles, la contribución sobre el trabajo y derechos de exportación de
Bienes (1863 Ignacio Prado).
Así mismo, se crearon la descentralización fiscal (1886 Miguel Iglesias), la
cobranza de Rentas Fiscales por compañía recaudadora (1895 Pierola), la
retención del impuesto a la renta (1902 Romaña), los Impuestos a las
exportación de productos tradicionales (1976 M. Bermudez), el impuesto a
la capitalización de los excedentes (1981 F. Belaunde), los delitos de
contrabando y defraudación (1988 A. García), entre otros.
2. Conceptualización Jurídica del Tributo
El tributo representa el objeto del derecho tributario y por lo mismo agrupa
a todas las instituciones tributarias. En este sentido, la expresión “tributo”
refiere un concepto jurídico más no uno que elabore la ciencia de las
finanzas, la política financiera o la economía política.
Desde esta perspectiva, se considera al tributo como toda prestación
obligatoria en dinero o especie, establecida por la ley que no constituya
sanción por acto ilícito el que efectué el particular a favor del estado en
86
sus diversas manifestaciones y de acuerdo a su capacidad contributiva
para que este cumpla con sufragar los gastos que demanda el
cumplimiento de sus fines.
Al respecto, debemos precisar que la conceptualización del tributo no
implica una petición de principios sino un medio insustituible para
determinar los elementos comunes que vinculan a toda sus especies,
permitiendo además su diferenciación de otros ingresos públicos.
En la doctrina nacional y comparada, sobre la conceptualización jurídica
del tributo, existen tres grandes perspectivas:
• Vertiente Legislativa: Esta primera vertiente instituye taxativamente un
concepto de tributo en el código tributario. Tras esta concepción
legalmente reconocida se encuentra generalmente las elaboraciones
conceptuales de la doctrina dominante de cada país.
Sin embargo, no todos los códigos tributarios son conceptualistas, es
decir, incluyen definiciones conceptuales en su normatividad, pues la
mayoría de ellos prefieren no exponerse ha la crítica del mismo, dejando
ese papel a la doctrina y se avocan preferentemente a desarrollar su
normatividad siguiendo solamente una técnica legislativa. A este corriente,
se afilia el Código Tributario Peruano.
• Vertiente Doctrinal: Es aquella que a través de la elaboración metódica,
sistematizada, rigurosa y crítica del Derecho Tributario ha recreado un
concepto de lo que entiende por tributo.
87
En la doctrina extranjera del Derecho Tributario, merece destacar las
concepciones de las corrientes:
Alemana: “El tributo es por definición una prestación en dinero” Ingroso,
Gustavo (2002).
Suiza: Excluye del concepto de tributo toda prestación en especie,
“Tributos son las prestaciones pecuniarias que el Estado, o un ente
público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial,
exige de sujetos económicos sometidos a la misma” Blumestein, Ernest
(2004).
Italiana: Considera al tributo como una prestación pecuniaria surgida de un
ente público en virtud de su potestad de imperio. La sustancia del tributo
radica en el hecho que “una persona es obligada a pagar al Estado una
suma dineraria a título de tributo, bajo la conminación en caso de falta de
pago, de la ejecución forzada de sus bienes por parte del Estado” Ingroso
G. (2002).
Brasil: Entre los códigos tributarios que asumen tal tarea conceptual
encontramos al vigente código tributario Brasileño de 1966 el cual
prescribe, en su Art. 3 Tributo es toda prestación pecuniaria compulsoria,
en moneda y cuyo valor se pueda expresar en ella que no constituya
sanción de acto ilícito instituida en ley y cobrada mediante actividad
administrativa plenamente vinculada.
• Vertiente Jurisprudencial: Esta última vertiente genera un concepto de
tributo, a partir de análisis de los casos concretos, con la estricta finalidad
88
de poder aclarar toda duda que dificulte la correcta distinción de lo que
puede incluirse bajo el concepto de tributo y lo que debe excluirse del
mismo.
En nuestro medio se ha presentado tal caso cuando se trata de diferencia
la TASA como TRIBUTO y el precio publico que no tiene ese carácter. Al
respecto existe variada jurisprudencia, como la siguiente:
Caso: “Falso Muellaje”. Empresa Nacional de Puertos. Este existe una
controversia de opinión del mismo Tribunal Fiscal, puesto que:
- Según Resolución Nº. 6480-71 del Tribual Fiscal, de Agosto 1971, el
caso tiene naturaleza tributaria.
- Según la Resolución Nº 6910-72 del Tribunal Fiscal, de Marzo 1972, el
caso no tiene naturaleza tributaria.
Caso Empréstitos Forzosos. En igual forma, debido al vació legal
sobre una definición legal del tributo, el tribunal fiscal nuevamente
entra en controversia:
- Según Resolución Nº 15253-79 del Tribunal Fiscal, de Julio 1979, los
empréstitos forzosos no tienen naturaleza tributaria.
- Según Resolución Nº 21490 del Tribunal Fiscal, de Junio 1988, los
empréstitos forzosos sí tienen naturaleza tributaria. Giuliani F. (2005)
Las características del tributo, se desprenden del concepto que hemos
expresado, siendo ellas las siguientes: Prestación obligatoria, objetivada
en dinero o especie, establecida por la ley, qué no constituya sanción por
89
acto ilícito, que efectúa el particular a favor del estado en sus diversas
manifestaciones, de acuerdo a su capacidad contributiva.
El tributo tiene como fuente principal y única ala Ley, como dijimos
anteriormente ello se basa en el conocido aforismo “nullum tributum sine
lege” sin embargo, la ley como tal se instituye como fuente mediata y
precisa su cumplimiento con la verificación de la hipótesis de incidencia en
la realidad fáctica (hecho imponible) por parte del contribuyente. Con ello
la verificación de la hipótesis su Incidencia se constituye en la fuente
mediata del tributo.
El planteamiento solo tiene sentido en esa forma ya que la ley sin
verificación alguna no compele a nadie el pago del tributo y el desarrollo
de una actividad económica rentable sin que haya sido grabada a través
de una hipótesis de incidencia y tampoco ejerce ninguna coacción al no
estar predeterminada por la ley.
Por tanto, solo a través de la reunión de la fuente mediata e inmediata
surge el tributo y resulta exigible al contribuyente Jarach D. (1992 ).
3. Justificación y finalidad del Tributo
El ser humano vive en sociedad y una de sus responsabilidades justifica
que los integrantes de una sociedad aporten, por justicia social, los fondos
necesarios para la creación, funcionamiento y ampliación de los servicios
públicos y de otros fines que como sociedad y a través del estado se
planteen.
90
Sobre el tema de la justificación del tributo, la doctrina nacional a través de
Juan del Busto (1986 )incide correctamente el la justicia social que su
realización implica para la creación y mantención de la sociedad, trae en
apoyo de su argumentación el Código social de Malinas, editado por la Unión
Internacional de estudios sociales fundado en 1920 en Malinas Bélgica que
en una su legislación establece que en nombre de la justicia social, una leal
participación de las personas honradas en las cargas del estado.
En la doctrina comparada se hace hincapié para la justificación del tributo en
armónica desarrollo que el mismo generaría para las actividades que el
Estado tiene encomendadas en cada momento histórico. Ferreyro L. (2003).
Se justifica entonces el tributo por una consideración social y meta jurídica: la
justicia y por la racionalidad distributiva de la carga impositiva. En relación a
los fines debemos recalcar lo ya expresado por nosotros, con anterioridad
este es que, el tributo no tiene meramente una finalidad fiscal, aunque esta es
consustancial al mismo si no que el Estado, al utilizar el tributo, tiene un
abanico de posibilidades ya que puede buscar también una finalidad
extrafiscal, incluir ambas finalidades.
Refiriendo a la finalidad extrafiscal el profesor Benvenutto Griziotti, afirma que
de ella emerge la protección (económica demográfica, social.) la distribución
de la riqueza, la prevención, la reprensión y la sanción.
Para Wilhelm gerloff, “Recién en los últimos tiempos el uso del impuesto como
medio de ordenamiento político con renuncia mas o menos completa de la
91
finalidad financiera, ha hallado defensores teóricos en proporción
considerable y también adeptos en la practica.
4. Sistema Tributario Regional y Municipal
A partir de la década del noventa el Perú ingresa a un período de importantes
reformas del sistema tributario regional y sistema tributario municipal, a
continuación se realiza un estudio respecto de estos sistemas tributarios,
tomando en cuenta tres aspectos centrales: potestad tributaria, sistema
tributario y administración tributaria.
a. La organización del Estado peruano se encuentra en la Constitución de
1993; según la cual el Estado tiene tres niveles de gobierno: nacional,
regional y local.
El Gobierno Nacional, está compuesto fundamentalmente por el Congreso de
la República, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
A partir de enero del 2003 empezaron a funcionar Gobiernos Regionales en
cada uno de los Departamentos del país, más la Provincia Constitucional del
Callao, en relación a los Gobiernos Locales tenemos 195 Municipalidades
Provinciales y 1,637 Municipalidades Distritales. En total se cuentan 1,832
Municipalidades en todo el Perú.
b. Órganos competentes para crear tributos que financian a los Gobiernos
Regionales y Locales.
Según el art. 74 de la Constitución de 1993 solamente el Gobierno Nacional
puede crear impuestos para financiar a los Gobiernos Regionales y Locales.
Es decir el Congreso de la República mediante una ley o el Poder Ejecutivo a
través del Decreto Legislativo tiene la facultad de crear esta clase de tributos.
92
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales no tienen la facultad de
crear impuestos.
Este criterio se mantiene en el Proyecto Final de Constitución que
actualmente se encuentra en el Congreso de la República, CARPIO, P.
(2004).
Tomando en cuenta el art. 74 de la Constitución, modificado por la ley 28390
del 17-11-04, los Gobiernos Regionales se encuentran habilitados para crear
contribuciones.
Para estos efectos los Gobiernos Regionales deben recurrir al instrumento
normativo conocido como Ordenanza Regional, Robles, C.
A tenor del art. 74 de la Constitución las Municipalidades Provinciales y
Distritales tienen la facultad de crear contribuciones, a través de la Ordenanza
Municipal. De conformidad con el art. 74 de la Constitución, modificado por la
ley 28390 del 17-11-04, los Gobiernos Regionales pueden crear tasas. El
instrumento normativo que tienen que utilizar los Gobiernos Regionales es la
Ordenanza Regional.
Según el art. 74 de la Constitución las Municipalidades Provinciales y
Distritales se encuentran facultadas para crear tasas, mediante la Ordenanza
Municipal.
c. Ratificación de las Ordenanzas Municipales
El tercer párrafo del art. 40 de la ley 27972 del 27-05-03; denominada “Ley
Orgánica de Municipalidades – LOM”, establece que las Ordenanzas
generadas por la Municipalidad Distrital –relativas a la creación de
contribuciones y tasas- deben ser objeto de ratificación por parte de la
Municipalidad Provincial.
93
Los objetivos de esta norma son: a) Posibilitar el apoyo técnico de la
Municipalidad Provincial; y, b) Dotar de un control de calidad para que el
diseño del tributo creado responda a los criterios más racionales y técnicos
posibles, inexistencia de un marco normativo. La LOM no regula el
procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas Municipales.
Por ejemplo hoy no sabemos qué requisitos se deben cumplir para que el
proyecto de contribución o tasa pueda ser ratificado por la Municipalidad
Provincial.
Parece razonable suponer que –entre otros requisitos- la Municipalidad
Distrital debe remitir a la Municipalidad Provincial: a) Proyecto de contribución
o tasa municipal, con la respectiva exposición de motivos; b) Estudio
financiero sobre los costos de la actividad municipal que se pretende cubrir y
c) Estudio jurídico sobre la estructura del tributo creado.
Del mismo modo hoy día tampoco sabemos el plazo para que la
Municipalidad Distrital envíe el proyecto de tributo, el plazo para que la
Municipalidad Provincial se pronuncie, etc.
Sería conveniente que en una norma de alcance nacional se establezcan las
reglas de detalle sobre el procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas
Municipales, de tal modo que sean más consistentes y eficaces, de esta
manera se fortalecería un sistema tributario municipal, uniformizando criterios
y procedimientos tributarios. Ordenanzas Municipales no ratificadas.
En la práctica gran parte de las Municipalidades Distritales no suelen cumplir
con el requisito de la ratificación, de tal modo que estos Gobiernos Locales
continúan creando y modificando sus contribuciones y tasas sin mayor
posibilidad de apoyo técnico y control.
94
Lo más grave es que esta clase de cargas tributarias son percibidas como
poco razonables e injustas por parte de los obligados al pago tales como los
ciudadanos, empresas, instituciones, etc.
El Tribunal Constitucional Sentencia Exp. No 0041-2004-AI/TC, “El Peruano”
el 14-03-05, ha señalado que la ratificación de la Ordenanza Distrital es un
requisito esencial para su validez y aplicación.
Por tanto las Ordenanzas Distritales que regulan contribuciones y tasas y que
no cuentan con la ratificación de la Municipalidad Provincial no pueden ser
aplicadas.
d. Sistema Tributario.
Gran parte del financiamiento de los Gobiernos Regionales y Locales
proviene de los impuestos.
Existen impuestos que no financian al Gobierno Nacional, como por ejemplo
el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto a la Renta. Una parte de esta
recaudación es transferida por el Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales.
El panorama es diferente en el caso de los Gobiernos Locales.
Existen los llamados “Impuestos Municipales”, Tributación Municipal no
aprobado mediante el Decreto Supremo No 156-2004-EF del 15–11- 04. que
son los impuestos recaudados directamente por los Gobiernos Locales:
Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Vehicular,
Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos e Impuesto a los
Espectáculos Públicos no Deportivos.
95
También existen los denominados “Impuestos Nacionales creados a favor de
las Municipalidades” Art. 3.c de la LTM., D.S. No 156–2004–EF del 15–11-04.
que son los impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria – SUNAT y que financian a los Gobiernos Locales,
se trata del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje, Impuesto
a las Embarcaciones de Recreo, Impuesto al Juego Tragamonedas e
Impuesto al Juego de Bingo.
• Problema de la Multiplicación de Impuestos
El punto crítico es que un sistema tributario eficiente requiere de la existencia
de pocos impuestos. Este aspecto se encuentra medianamente controlado en
el Perú.
Por un lado sólo el Gobierno Nacional puede crear y regular los impuestos
que financian a los Gobiernos Regionales y Locales.
En la medida que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no pueden
crear impuestos, se evita la superposición de estos tributos, creación de
impuestos antitécnicos, saturación de la presión tributaria, distorsiones en la
economía, etc.
De otra parte resulta innecesaria y desproporcionada la gran cantidad de
impuestos especiales creados para financiar a los Gobiernos Locales. Sobre
el particular recordemos que en todo sistema tributario moderno se
encuentran tres modalidades de imposición: renta, patrimonio y consumo.
En la imposición a la renta el impuesto más importante es el llamado
“Impuesto a la Renta”, diseñado para financiar al Gobierno Central.
96
Le acompañan: Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Juego, Impuesto al
Juego Tragamonedas e Impuesto al Juego de Casinos; que financian a los
Gobiernos Locales.
En la Imposición al Patrimonio se encuentran fundamentalmente tributos que
financian al Gobierno Local: Impuesto Predial, Impuesto al Patrimonio
Automotriz e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
En la Imposición al Consumo el impuesto más importante es el Impuesto
General a las Ventas que financia al Gobierno Central.
Le siguen el Impuesto de Alcabala, Impuesto a los Espectáculos Públicos no
Deportivos, Impuesto de Promoción Municipal e Impuesto al Rodaje. Nuestro
sistema tributario nacional sería más eficiente si en el campo de la imposición
a la renta e imposición al consumo se eliminan algunos impuestos
secundarios que se superponen al impuesto – base que financia al Gobierno
Nacional.
• Problema de la desfiguración del impuesto
Muchas veces los Gobiernos Locales crean tasas o contribuciones que en
esencia son impuestos.
Así sucedió cuando la Municipalidad Provincial de Piura construyó un
Terminal Terrestre y recurrió a la “tasa” para financiar esta actividad, luego dio
marcha atrás y señaló que se estaba cobrando una “contribución”; finalmente
el Tribunal Fiscal, mediante la Resolución 479-5-97 del 12-02-97, señaló que
–en rigor- se trataba de un “impuesto” por cuanto el tributo tenía como hecho
generador la venta de pasajes.
97
En efecto el hecho imponible terminaba siendo un acto de consumo como es
la adquisición del servicio de transporte; que no guardaba relación directa con
las necesidades de financiamiento de la obra ejecutada por la Municipalidad.
Casos como éstos donde se hace evidente la debilidad técnica de una
Municipalidad Provincial nos permiten sostener que el procedimiento de
ratificación de las Ordenanzas por parte de este nivel de Gobierno Local no
necesariamente garantiza un efectivo apoyo y control sobre la actividad
tributaria de las Municipalidades Distritales.
Contribuciones
En teoría las contribuciones pueden ser utilizadas para financiar la realización
de obras públicas o la prestación de servicios por parte del Estado.
Por ejemplo la contribución especial para obras públicas financia la actividad
municipal que se dedica al área de infraestructura vial.
Por otra parte la contribución que abonan las empresas a la Comisión
Nacional Supervisora de Empresas y Valores – CONASEV constituye un pago
que financia a un organismo dedicado al servicio de control.
• Gobierno Local
Según el art. 62 de la LTM la contribución creada por una Municipalidad
puede financiar la realización de obras pero no la prestación de servicios.
Esta limitación se justifica en la medida que los servicios municipales se
financian a través del cobro de tasas tales como: arbitrios, derechos y
licencias.
Sin embargo los serios problemas de recaudación de tasas que acusan los
Municipios obligan a que los Gobiernos Locales tengan que recurrir a los
98
resultados de la recaudación de impuestos para poder financiar los referidos
servicios públicos.
• Falta de uniformidad en las tasas
Cada una de las 1,832 Municipalidades puede regular sus propios arbitrios,
derechos y licencias. La evidente dispersión de estos tributos nos aleja de un
sistema tributario eficiente, una empresa que opera en diferentes localidades
del país tiene mucha dificultad para administrar el pago de las tasas a su
cargo.
Por ejemplo pensemos en el Banco XX que tiene cientos de sucursales en
diferentes zonas del país. Esta empresa necesita contar con ciertos patrones
de referencia que sean uniformes para organizar el financiamiento y gestión
de pago de las tasas municipales a su cargo.
Quizás lo más apropiado sería que las Municipalidades Provinciales regulen
los aspectos básicos de cada uno de los arbitrios, derechos y licencias,
sobretodo estableciendo parámetros mínimos y máximos para establecer el
ámbito de aplicación del tributo, deudor, determinación de la cuantía o monto
por cobrar y plazos para el pago, las Municipalidades Distritales completarían
el desarrollo de estos tributos, según las particularidades de cada zona.
• Naturaleza forzada de los arbitrios
La postura clásica considera que los arbitrios financian un servicio
individualizado. Por tanto los arbitrios deben calificar como tasas.
Por ejemplo cuando un vecino prepara los desperdicios envueltos (basura)
para que sean recogidos por el camión recolector, se piensa que la
99
Municipalidad está realizando una actividad que afecta (positivamente) a
dicho vecino (externalidad positiva individual).
Las posturas doctrinales más modernas, Revista “Informativo Caballero
Bustamante (1999), señalan que los arbitrios financian una actividad
municipal que genera múltiples beneficios al vecindario (externalidad positiva
masiva).
El recojo de la basura eleva la calidad de vida de la población, en la medida
que se defiende la pureza del aire, se eliminan focos infecciosos, se mejora el
ornato de la zona, se eleva el valor de los predios, etc.
En consecuencia si esta clase de actividad municipal genera beneficios para
un importante sector de la población, el pago para financiar dicha actividad
debe calificar como contribución.
La adopción de esta posición innovadora y quizás técnicamente más
apropiada demandaría importantes cambios legales.
Actualmente la contribución municipal está reservada para financiar
solamente la ejecución de obras, tal como se desprende del art. 62 de la LTM.
Se tendría que reformar este dispositivo para permitir que la contribución
municipal también pueda financiar servicios.
Por otra parte hoy en día el art. 69 de la LTM contiene una serie de límites
para la determinación de los arbitrios por parte de las Municipalidades, con la
finalidad de evitar excesos en los cobros.
100
Esta clase de reglas limitativas tendrían que ser inmediatamente trasladadas
y adaptadas a las características de la figura de la contribución; para evitar
que las Municipalidades incurran en abuso a la hora de determinar el monto
por cobrar a los vecinos para financiar el recojo de la basura, mantenimiento
de parques y jardines o el servicio de vigilancia (serenazgo).
• Naturaleza forzada de las licencias
Las Municipalidades realizan labores de control sobretodo en los locales
donde existe gran afluencia de público.
Por ejemplo en Lima se aprecian importantes cadenas de supermercados y
grandes tiendas a nivel minorista que reciben la visita diaria de miles de
clientes, es necesario que los técnicos de la Municipalidad realicen
permanentes visitas de inspección para verificar si se están cumpliendo las
normas de seguridad, etc., de este modo la masa de clientes no va a sufrir
algún perjuicio que incluso podría terminar en tragedias humanas.
Por un lado esta actividad municipal de control tiene un costo.
De otra parte los sujetos que se benefician con la referida actividad componen
una gran masa de clientes cuya identidad no puede ser individualizada o
determinada.
Por tanto se debería recurrir a la figura del impuesto para financiar estos
costos.
Por coherencia tendría que existir una reforma legal que elimine la Licencia de
Apertura de Establecimiento que hoy en día es la tasa que financia esta clase
de actividad municipal de control.
101
Debería quedar desterrada la visión tradicional según la cual el otorgamiento
de la Licencia de Apertura de Establecimiento es un servicio individualizado
que presta la Municipalidad al sujeto que solicita esta autorización.
• Tributos ecológicos (Limo, A.(2003)
Se trata del equilibrio entre el desarrollo socio-económico y el uso de los
recursos naturales.
Uno de los principales documentos sobre el desarrollo sostenible es el
Informe Bruntland de 1987.
El desarrollo sostenible se proclama como un objetivo prioritario en la
Declaración de Río adoptada en el marco de la Conferencia sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo por la Organización de las Naciones
Unidas realizada en Brasil en 1992.
- Tratados Internacionales
El art. 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
llamado “Protocolo de San Salvador” establece como uno de los más
importantes “derechos sociales” que toda persona tiene derecho a vivir en un
medio ambiente sano, quedando obligados los Estados Partes a promover la
protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.
En la citada Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo de 1992 se aprobó un documento denominado “Agenda 21”
según el cual los Gobiernos Locales deben liderar los esfuerzos en procura de
un desarrollo sostenible. El fundamento de este liderazgo estriba en el hecho
que las Municipalidades vienen a ser las autoridades más cercanas al pueblo.
102
En el artículo 2º de la Constitución Política del Perú de 1993, se reconoce
como derecho fundamental el goce de un ambiente equilibrado y adecuado
para el desarrollo de nuestras vidas. En este sentido, el art. 67 de nuestra
Constitución establece que el Estado determina la política nacional del
ambiente.
La Constitución de 1993 no regula de modo expreso la creación de tributos
ambientales, pero fija ciertos principios que pueden justificar su implantación.
- Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, se encuentra regulado
por el Decreto Legislativo 613 y establece que la política ambiental se rige,
entre otros, por el principio contaminador – pagador.
- Principio contaminador – pagador
Según esta máxima regulada en el art. 1.6 del citado Código los agentes
económicos involucrados deben internalizar los costos ambientales.
Por ejemplo si una empresa minera o pesquera realiza labores que pueden
contaminar el medio ambiente, deben asumir ciertos costos para reducir o
eliminar estos efectos nocivos.
• Sistema Tributario
- Sistema tributario moderno.
En todo sistema tributario deben existir ciertos tributos que deben garantizar
el desarrollo sostenible. Es decir que determinados tributos deben tener por
objetivo final la utilización racional de los recursos naturales por parte del
hombre.
- Finanzas públicas.
La efectiva vigencia de los derechos humanos vinculados al desarrollo
sostenible depende en cierta medida de la intervención del Estado; lo cual
103
supone costos operativos que tiene que realizar la Autoridad y que deben ser
financiados –entre otros medios- a través de tributos.
- Tributos ambientales con fines fiscales.
Se trata de aquellos tributos cuyo objetivo es procurar ingresos al Fisco para
que realice tareas de prevención y control del medio ambiente.
Se trabajan fundamentalmente las modalidades tributarias de contribución y
tasa.
• Contribución
El Estado, a través de los Gobiernos Regionales y Locales, podría realizar
ciertas actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente que van a
generar beneficios para los habitantes de la localidad.
Estas actividades se podrían financiar a través del cobro de contribuciones.
Desde el punto de vista de gestión política se trata de un instrumento fiscal
muy importante por cuanto permite un efectivo liderazgo de los Gobiernos
Regionales y Locales ante la sostenida inacción de muchos agentes
económicos contaminantes que no reaccionan por propia iniciativa para
eliminar sus tecnologías contaminantes.
Por ejemplo una Municipalidad podría implementar una planta para tratar
ciertos residuos contaminantes provenientes de la actividad minera.
• Tasa
El fundamento de la tasa es la existencia de costos que requieren ser
financiados.
El profesor Leonard Ortolano de la Universidad de Stanford señala que es
104
muy difícil determinar los montos de estos costos por concepto de mejoras
ambientales.
5. EL IMPUESTO
El TUO del Código Tributario define al impuesto como “El tributo cuyo
cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del
contribuyente por parte del Estado”.
La existencia de una definición legal del impuesto, deja de lado a toda
discusión dogmática en el ámbito de la doctrina, dado que la efectividad de la
acotación del impuesto, deberá girar en torna a la definición legal y no teórica.
Sin embargo, dese el punto de vista del enfoque científico, no puede
eximirnos de entregar al lector nuestra propia concepción, que puede o no
disentir de la definición legal adoptada en la legislación.
En este entendido, consideramos al impuesto como toda aquella especie
típica del tributo surgida de la realización láctica de un “hecho generador” in
abstracto, que contiene la obligación del contribuyente de cumplir el pago del
impuesto como un deber ciudadano, excluyéndose toda actividad estatal que
lo beneficie directamente por dicha prestación.
Las características Generales del Impuesto, de conformidad con nuestra
legislación vigente, el impuesto en el Perú tiene las siguientes características:
Surge de la Ley (ex lege), su prestación se objetiva en dinero o especie, es
obligatorio en virtud del poder del imperio del estado, es efectuado por el
particular a favor del estado de acuerdo a su capacidad contributiva,
105
constituye una sanción como acto ilícito, sirve para que el estado cumpla con
sufragar los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines. RTF Nº.980.
La característica más distintiva del impuesto, respecto a sus demás especies
es que es: “una prestación unilateral, donde no existe beneficio directo del
contribuyente” en otras palabras esto significa que su cumplimiento no origina
una contraprestación directa a favor del sujeto pasivo por parte del Estado.
Una prestación unilateral como la consignada en la norma, Titulo Preliminar,
del TUO del CT, implica que el contribuyente no reciba ningún beneficio
directo ya que el Estado no esta obligada jurídicamente a proporcionárselo.
Lógicamente él y todos los que cancelen el impuesto recibirán en la
generalidad de los casos un beneficio indirecto debido a que la prestación
retornará, a través de la financiación de los servicios públicos instalados en la
sociedad de la que son parte los contribuyentes que la emitieron.
La finalidad del Impuesto, las principales finalidades del impuesto, según su
naturaleza se estiman que pueden ser las siguientes:
. La obtención de recursos en dinero para financiar los gastos públicos,
históricamente es la más importante; y permanente.
. La redistribución más equitativamente la renta y la riqueza (conjuntamente
con una adecuada política de gasto público).
. La lucha contra la inflación.
106
. La eliminación o reducción de las actividades socialmente perturbadoras o
perjudiciales (se graban con mayores impuestos, por ejemplo, las industrias
nocivas o peligrosas, el consumo de ciertas drogas o alcohol etc).
Sin embargo, no siempre el Estado al recoger los impuestos lo destina a la
satisfacción de las necesidades colectivas, aun cuando sea esta la parte más
importante de su destino, ya que con ella pueden existir fines particulares que
el estado se plantee.
Además, también se considera como finalidades del impuesto la de influir en
el rendimiento macroeconómico de la economía (la estrategia gubernamental
para hacer esto es conocida como su política fiscal); para llevar a cabo
funciones del Estado, tales como la defensa nacional, y proveer servicios del
gobierno así como el pavimento de calles y el mantenimiento en el caso de la
tenencia; para redistribuir los recursos entre los individuos de diversas clases
dentro de la población. Históricamente, la nobleza era mantenida por
impuestos sobre los pobres.
En numerosos casos la ley impositiva fija un destino específico para aplicar la
recaudación de determinado impuesto. Esta circunstancia no afecta a la
consideración del tributo como “impuesto”, ya que el hecho imponible se fija
con independencia de la prestación directa de un servicio o la realización de
una obra.
Los economistas, en especial los neoclásicos, generalmente sostienen que
todo impuesto distorsiona el mercado, resultando en ineficiencia económica.
107
En consecuencia, los economistas han buscado identificar un sistema de
impuestos que represente una distorsión mínima en el mercado. No obstante,
es indudable que muchos impuestos tienen como fin específico el de
distorsionar el mercado, desalentando la producción o el consumo de
determinados bienes o servicios, o buscando influir sobre los precios internos
de un país aplicando impuestos a las importaciones o exportaciones.
Los elementos del impuesto, se considera como principales elementos del
impuesto los siguientes:
• Hecho imponible: Aquella circunstancia cuya realización, de acuerdo con
la ley, origina la obligación tributaria. Son hechos imponibles comunes la
obtención de una renta, la venta de bienes y la prestación de servicios, la
propiedad de bienes y la titularidad de derechos económicos, la adquisición
de bienes y derechos por herencia o donación.
• Sujeto pasivo: es la persona natural o jurídica que está obligada por ley
al cumplimiento de las prestaciones tributarias. Se distingue entre
contribuyente, al que la ley impone la carga tributaria y responsable legal o
sustituto del contribuyente que está obligado al cumplimiento material o formal
de la obligación.
• Base imponible: es la cuantificación y valoración del hecho imponible y
determina la obligación tributaria. Se trata de una cantidad de dinero, pero
puede también tratarse de otros signos, como el número de personas que
viven en una vivienda, litros de gasolina, litros de alcohol o número de
cigarros.
108
• Tipo de gravamen: es la proporción que se aplica sobre la base
imponible con objeto de calcular el gravamen. Dicha proporción puede ser fija
o variable.
• Cuota tributaria: Aquella cantidad que representa el gravamen y puede
ser una cantidad fija o el resultado de multiplicar el tipo impositivo por la base
imponible.
• Deuda tributaria: es el resultado de reducir la cuota con posibles
deducciones y de incrementarse con posibles recargos.
Las clases de impuestos, en la doctrina, existen muchas formas de clasificar
los impuestos, desde distintas perspectivas. Sin embargo, en el presten
trabajo seguiremos la posición adoptada por la legislación vigente que recoge
los aportes de la doctrina moderna, los que se expresan de la siguiente
manera:
• Impuestos impositivos: Tipos impositivos máximos y mínimos en los
países de la OCDE en 2005. Los impuestos son generalmente calculados con
base en porcentajes, llamados tasas de impuestos o alícuotas, sobre un valor
particular, la base imponible.
Un impuesto Ad Valorem es aquel para el cual el impuesto base es el valor de
un bien, servicio o propiedad. Los impuestos de ventas, tarifas, impuestos de
herencia e impuestos al valor agregado son diferentes tipos de impuestos Ad
Valorem. Un impuesto Ad Valorem es generalmente aplicado al momento de
una transacción (impuesto al valor agregado), pero puede ser aplicado
109
también anualmente o en conexión con un evento especial (impuesto a la
herencia).
La alternativa al impuesto Ad Valorem es un impuesto de tasa fija, donde la
tasa base es la cantidad de algo, sin importar su precio: por ejemplo, en el
Reino Unido un impuesto es recaudado sobre la venta de bebidas alcohólicas
y es calculado sobre la cantidad de alcohol vendido en vez del precio de la
bebida.
• Impuestos progresivos y regresivos: Una cualidad importante de los
sistemas de impuestos es como varían a medida que aumenta la base
imponible a la que se aplica el impuesto. Normalmente esta base imponible
es algún valor relacionado con el ingreso total, renta o ganancia de un cierto
individuo o agente económico.
• Impuesto plano o proporcional: Según la variación de la cuantía
porcentual del impuesto, cuando el porcentaje no es dependiente de la base
imponible o la renta del individuo sujeto a impuestos: Impuesto progresivo,
cuando a mayor ganancia o renta, mayor es el porcentaje de impuestos sobre
la base: Impuesto regresivo, cuando a mayor ganancia o mayor renta, menor
el porcentaje de impuestos que debe pagarse sobre el total de la base
imponible.
Los impuestos progresivos reducen el agobio sobre personas de ingresos
menores, ya que ellos pagan un menor porcentaje sobre sus ganancias. Esto
110
puede ser visto como algo bueno en sí mismo o puede ser hecho por razones
pragmáticas, ya que requiere menores registros y complejidad para personas
con menores negocios. A veces se califica de impuesto progresivo o regresivo
a un impuesto cuyos efectos puedan ser más favorables o desfavorables
sobre las personas de rentas menores, pero este uso informal del término no
admite una definición clara de regresividad o progresividad.
La discusión sobre la progresividad o la regresividad de un impuesto está
vinculada al principio tributario de “equidad”, que a su vez remite al principio
de “capacidad tributaria” o contributiva. La Constitución de la Nación
Argentina (art.16) reza: “La igualdad es la base del impuesto y las cargas
públicas”, lo que la doctrina entendió como “igualdad de esfuerzos” o
“igualdad entre iguales”. Se desprende así el concepto de equidad horizontal
y vertical del impuesto. La equidad horizontal indica que, a igual renta,
consumo o patrimonio, los contribuyentes deben aportar al fisco en igual
medida. La equidad vertical indica que, a mayor renta, consumo o patrimonio,
debe aportarse en mayor medida, es decir, a tasas más altas, para conseguir
la “igualdad de esfuerzos”. Basándose en este último concepto, es que se ha
generalizado el uso del término “regresividad” para calificar a los impuestos
que exigen un mayor esfuerzo contributivo a quienes menos capacidad
tributaria tienen. Es el caso del IVA, que siendo un impuesto plano en su
alícuota, al gravar productos de primera necesidad impone un esfuerzo
tributario mayor a las clases bajas.
111
• Impuestos directos e indirectos: Impuestos directos, son los que se
aplican sobre la renta y el patrimonio, y los Indirectos aquellos que gravan el
consumo.
Son directos los impuestos en los que el contribuyente de iure (aquel que la
ley designa como responsable del ingreso del tributo al fisco), es el mismo
que el contribuyente de facto (quien soporta la carga impositiva), al tiempo
que considera indirectos a aquellos impuestos que presentan una traslación
de la carga impositiva del contribuyente de iure al contribuyente de facto. Si
bien esta traslación puede presentarse en distintos sentidos (hacia adelante si
se la traslada a los clientes; hacia atrás, si se la traslada a los factores de la
producción; lateral, si se la traslada a otras empresas), debe considerarse, a
los fines de esta concepción de impuesto indirecto, sólo la traslación hacia
adelante. Esta posición es ampliamente difundida, pero presenta asimismo
aspectos muy discutidos, en el sentido de que es muy difícil determinar quién
soporta verdaderamente la carga tributaria y en qué medida. No obstante,
esta definición suscita las más interesantes discusiones sobre los efectos
económicos de los impuestos.
Los impuestos directos más usuales en los distintos sistemas tributarios son
el Impuesto a la Renta o a la Ganancias de personas físicas y sociedades, los
impuestos al Patrimonio (en Argentina, Bienes Personales y Ganancia Mínima
Presunta), Derechos de Exportación, impuesto a la transferencia de bienes a
título gratuito. Como impuestos indirectos típicos puede mencionarse al IVA,
impuestos a los consumos específicos (denominados Impuestos Internos en
muchos países), y Derechos de Importación.
112
Tipos de impuestos: Según la clasificación de impuestos de la OCDE es la
siguiente:
• Impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital.
• Impuestos renta individuales sobre la, beneficios y ganancias de capital.
• Impuestos de sociedades sobre la renta, beneficios y ganancias de
capital.
• Contribuciones a la Seguridad Social, Trabajadores, Empresarios,
Autónomos y empleados.
• Impuestos sobre nóminas de trabajadores y mano de obra.
• Impuestos sobre la propiedad.
• Impuestos periódicos sobre la propiedad inmobiliaria.
• Impuestos periódicos sobre la riqueza neta.
• Impuestos sobre herencias, sucesiones y donaciones.
• Impuestos sobre transacciones financieras y de capital.
• Impuestos no periódicos. Otros impuestos y pagados exclusivamente por
negocios.
6. LA CONTRIBUCIÓN
La doctrina tributaria contemporánea reconoce que la contribución es una
especie mas dentro de la clasificación tripartita del tributo este reconocimiento
se produce en nuestro país y en otros países del orbe a nivel constitucional,
Const. Art.74 hace referencia a la contribución
La contribución como una forma del tributo generalmente se distingue en la
doctrina diversos tipos de contribuciones entre los que destacan:
113
La contribución de mejoras, la contribución de peaje, y las contribuciones para
fiscales.
El tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados
de la realización de obras públicas o de actividades y servicios estatales o
municipales especialmente dirigidos a aumentar la riqueza.
La contribución es una clase de tributo, cuya base para gravarlo es la
obtención por el sujeto pasivo (ciudadano receptor) de un beneficio o de un
aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de
obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. La
actividad administrativa se dirige a satisfacer necesidades públicas de la
comunidad, considerada como un todo, pero a veces, de un modo indirecto y
por un efecto reflejo, beneficia sin proponérselo a determinados individuos y
entonces puede exigírseles su financiación, total o parcial, por medio de
contribuciones especiales.
Las contribuciones pueden establecerse en el ámbito estatal, regional o local,
pero es en este último donde alcanzan su mejor expresión y significado,
porque es más fácil señalar una cuota global para poder repartir entre la
población de un determinado sector municipal que en áreas superiores, ya
que es en las obras y servicios municipales donde se afecta más de cerca a
los ciudadanos y donde se revela el beneficio o interés más especial, con el
objeto de convertirlo en punto de referencia para la tributación y el pago de
las cuotas de las cargas del Estado.
114
La diferencia entre Contribución e Impuesto, entre las más importantes
podemos destacar las siguientes:
- Por la recepción del beneficio, en la contribución el beneficio que recibe es
directo. Pero en el impuesto es indirecta la recepción.
- Por el empleo de una cuota proporcional, la contribución tiene una cuota
proporcional a pagar excepcionalmente fija, pero el impuesto debe tener una
cuota progresiva o regresiva dependiendo de la capacidad contributiva del
sujeto.
La diferencia de Contribución con la Taza, ente las más importantes podemos
destacar las siguientes:
- Satisfacción de un interés general y eventualmente de un interés particular.
- Contribuciones las prestaciones son generales repartiéndose luego
individualmente los costos de la obra o servicios.
- Tasa las prestaciones son individuales.
- Preeminencia del beneficio.
- Contribución el beneficio es esencial y sin el cual no puede hablarse.
- Tasa, no es necesario que se produzca el beneficio sino básicamente el
servicio, Valdez R.
- Por el acercamiento del tributo, contribución es ella la que se acerca al
contribuyente y lo incide.
115
7. TASA.
La tasa es una especie del tributo y como tal goza de todas las
características generales inherentes a este. En nuestro medio la tasa no
como: “El tributo cuya obligación tiene como ya que viene definida doctrinaria
o jurisprudencialmente sino legalmente La tasa se define nuestro Código
Tributario así lo regula, el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el
contribuyente. NO ES TASA EL PAGO QUE SE RECIBE POR UN SERVICIO
CONTRACTUAL, las TASAS entre otras pueden ser:
De acuerdo al código tributario (TUO del 19-08-99.D.S.135-99-EF) existen
tres distintas clases de tasa:
Arbitrios. Son tasas que se PAGAN por la prestación o mantenimiento de un
servicio público. Ejm. Alumbrado y limpieza pública. Conservación de
parques y jardines etc.
Derechos. Son tasas que se PAGAN por la prestación de un servicio
administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos o
municipales. Ejm: Control de pesas y medidas. Uso de mercados y
mataderos. Expedición de partidas de registro civil. Visitas a monumentos
arqueológicos históricos etc.
Licencias. Son tasas que GRAVAN la obtención de autorizaciones específicas
para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalización. Ejm: Construcción, anuncios, ocupación de vías públicas, Rueda
G. y Rueda J.
116
Algunos autores sostiene que la: “tasa es la contraprestación en dinero que
pagan los particulares, al estado u otros entes de derecho público en
retribución de un servicio público determinado y divisible.
Según la naturaleza jurídica tributaria de la tasa, se considera como
elementos esenciales los siguientes:
- Existencia de un servicio que presta el Estado.
- Naturaleza del servicio prestado.
- Divisibilidad del servicio.
- Voluntariedad.
- Ventaja.
- Destino de los fondos.
- Prescripción.
Principios constitucionales: Que orientan la legislación tributaria, podemos
destacar los siguientes:
- Legalidad
- No confiscatoriedad
- Igualdad y equidad
Diferencias entre Tasas e Impuestos: Entre las principales diferencias
podemos mencionar las siguientes: TASA, es la contraprestación de un
servicio que el individuo usa en provecho propio, el sacrificio tiene en vista
el interés particular.
En principio no son obligatorias. Nadie puede ser obligado a utilizar los
servicios ni perseguido porque prescinda de ellos; aunque al monopolizar
el estado ciertos servicios públicos que imponen tasas, su empleo es
117
forzoso como consecuencia del monopolio y la necesidad. Esta forma
indirecta de coacción es muy distinta a la coacción legal que presiona para
el cobro del impuesto.
Corresponden en su mayor parte a una organización del Estado formada
con la base del dominio semipúblico, integrado con ciertos capitales, para
prestar servicios con la idea predominante del interés colectivo.
118
III. MATERIAL Y MÉTODOS
3.1. Material de Estudio
El objeto de estudio estuvo constituido por las teorías y la doctrina, la
legislación nacional y extranjera sobre medio ambiente y los datos disponibles
de los índices de contaminación de la atmósfera de la ciudad de Chimbote con
la finalidad de proponer la implementación de tributos medioambientales en la
legislación vigente que permita disminuir la contaminación ambiental en
Chimbote - Perú.
3.2. Método y Técnica
La obtención de información se ha realizado utilizando del fichaje de fuentes
bibliográficas, análisis documental, y la información de las industrias pesqueras,
sobre los índices de contaminación ambiental de la ciudad de Chimbote. Así
mismo, se ha analizado la legislación medioambiental nacional y extranjera de
algunos países como España, Venezuela, Chile y Nicaragua, estableciendo
que en el Perú no se regula la tributación medioambiental.
La información sobre la percepción y malestar del público que corrobore la
existencia del problema de la contaminación ambiental se ha aplicado una
encuesta. La población estuvo conformada por el total de pobladores mayores
de edad. La muestra estuvo representada por 100 Pobladores adultos de
ambos sexos del Pueblo Joven, Florida Baja de Chimbote. El procesamiento
de se llevó a cabo con el software (SPSS) versión 15.
Con los fundamentos de la doctrina y la legislación analizada, se ha elaborado
un Proyecto de Ley sobre tributos medioambientales aplicables al sector
pesquero contaminantes en chimbote.
119
IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
4.1. Las bases teóricas del medio ambiente y los tributos medioambientales.
La doctrina moderna sobre el medio ambiente, alberga una diversidad de
teorías enfocadas desde distintos puntos de vista. En nuestro caso, para el
desarrollo del presente trabajo, hemos considerado como teoría básica el
Derecho Positivo y como teorías especializadas al Derecho Ambiental, y la
Tributación medioambiental.
En el campo del Derecho Ambiental, encontramos como sustento teórico la
“Teoría General de Sistemas”, propuesta por RAY(2005), La cuál sostiene
que el medio ambiente es un complejo de factores externos que actúan sobre
un sistema y determinan su curso y su forma de existencia. En este sentido,
un ambiente podría considerarse como un superconjunto, en el cual el
sistema dado es un subconjunto. Un ambiente puede tener uno o más
parámetros, físicos o de otra naturaleza. El ambiente de un sistema dado
debe interactuar necesariamente con los seres vivos.
El sustento de la Tributación Medioambiental, lo encontramos en las “Teorías
de PIGOU Y COASE”, que sustentan la aplicación de los impuestos
ambientales en la legislación extranjera de otros países, como: México,
España, entre otros. En este sentido, se afirma que, el desarrollo de la
sociedad bajo el actual modelo económico ha traído enormes avances en
todos los campos del conocimiento, pero también ha tenido impactos
debastadores en la naturaleza, el cambio climático y sus consecuencias es
una prueba irrefutable. El derroche de recursos y fuentes de energía no
120
renovables sin un criterio sustentable es un factor que genera contaminación
y afecta la salud de los habitantes, por la cual paga toda la sociedad.
La teoría de Piguo sustentada en los principios: “El que Contamina Paga” y
en que “El estado debe velar por la salud y economía de los habitantes”, si
bien es importante como precursora del fundamento teórico de la tributación
medioambiental; sin embargo, también es meritorio destacar la teoría del
“Costo Social” de Coase que propone arreglos entre el contaminador y el
afectado sin la intervención del estado.
Por nuestra parte, consideramos que ambos enfoques son importantes y
constituyen los elementos básicos para sustentar cualquier propuesta de
gestión, aplicación e innovación en un impuesto ambiental, en nuestro país.
Sobre los tributos medioambientales, otros autores también consideran que
previamente a la aplicación de un impuesto medioambiental, es necesario
prever y mitigar la reacción de la comunidad respecto de dicho tributo,
principalmente a sus contribuyentes, puesto que como lo prevé la CEPAL:
“Determinados instrumentos fiscales pueden haber adquirido una mala
reputación con el público debido a experiencias negativas en el pasado, o
incluso por falta de información, lo cual puede dificultar su aceptación y
eventual operación. La aceptación pública de distintas opciones de
instrumentos también debe ser considerada en la decisión sobre la mejor
opción”. Acuatella (2001)
Al respecto, es importante también destacar que los instrumentos de gestión
de impuestos deben tener propósitos ambientales, más que fiscales o
121
recaudatorios, y debe realizarse bajo criterios de neutralidad fiscal (doble
dividendo) que consiste en la sustitución parcial de impuestos existentes por
impuestos ambientales de tal forma que, en términos netos, no implique una
carga tributaria adicional con respecto al actual régimen impositivo, porque los
nuevos impuestos introducidos se compensarían con rebajas equivalentes de
los impuestos existentes, Acuatella ( 2005).
Pero tampoco debemos perder de vista que los contribuyentes reaccionan a
la implementación de nuevos impuestos y sus posibles efectos (inflación,
pérdida de competitividad, fuga de inversiones extranjeras hacia otros países
por la comparación de costos, pérdida de empleos entre otros). Será preciso
por lo tanto, identificar los sectores afectados, permitiéndoles una transición
poco gravosa y transparente, difundiendo la reforma, sus causas y objetivos
permitiéndoles conocer los actos y actividades objeto de regulación, así como
las exenciones que se presenten, Méndez (2003).
La gestión e innovación del impuesto ambiental, es recomendable que se
perciba como general y distributiva, de tal manera que no descanse sólo en
algunos contribuyentes de mayor tamaño, puesto que “ muchas emisiones
pequeñas afectan igualmente el medio ambiente que las grandes, y al gravar
a las pequeñas emisiones se distribuya el costo entre todos.
Finalmente, es necesario mencionar que no sólo los particulares (empresas y
consumidores domésticos) productores de la actividad contaminante deben
responder de la gestión adecuada de los desechos por lo que los organismos
municipales o concesionados pueden ser responsables indirectos del pago de
los tributos ambientales como ocurre, en España, con el canon sobre la
122
disposición controlada de residuos municipales de Cataluña, en que figuran
como sujeto pasivo: los entes locales titulares del servicio de gestión de
residuos municipales y, los que tengan la competencia delegada, los
productores de residuos municipales que no son objeto del servicio municipal
de recogida y como sujetos pasivos sustitutos las personas titulares de las
instalaciones de disposición de los residuos.
En el caso del Perú, consideramos que la recaudación del Impuesto
ambiental debe ir en dos direcciones: el Estado debe dirigir parte de lo
recaudado hacia proyectos ambientales que clasifique como problemas
ambientales que amenacen la salud y seguridad de los habitantes, esto es
para indemnizar a las víctimas; y otra parte de la recaudación hacia empresas
que presenten problemas ambientales y requieran la implementación de
Sistemas de Gestión Ambiental, para mejorar la calidad del medio ambiente.
4.2. La legislación nacional y municipal de la Provincia del Santa sobre
protección del medio ambiente en Chimbote.
Del análisis la legislación peruana y extranjera, sobre el medio ambiente, se ha
establecido que: a) En el Perú no existe los Tributos Medio Ambientales, como
instrumentos de protección aplicables a las actividades contaminantes del
medio ambiente. No se ha asumido el reto de utilizar tributos para solucionar
de manera eficiente el problema de la contaminación ambiental; b) en otros
países como España, Venezuela, Chile, Nicaragua, entre otros, se tienen
legislado la aplicación de tributos medioambientales y aplican a las actividades
que contaminan el medio ambiente, con resultados positivos.
123
Las discusiones que versan hasta la fecha sobre la contaminación se han
limitado a enarbolar posturas filosóficas o aspectos valóricos de corte
fundamentalista que no dan respuestas a los desafíos científicos sobre la
materia y más bien tienden a confundir y enturbiar la discusión cuando esta
se produce.
La legislación nacional que regulan la protección del medio ambiente están
inadecuadamente diseñadas por que no reflejan la realidad social y
económica que origina la contaminación ambiental agresiva en todos los
sectores; el derecho tiene que desempeñar un rol frente a la contaminación
ambiental que podría destruir la existencia humana debido al poco interés del
estado, del sector privado y la ciudadanía en general.
El medioambiente, en la legislación peruana, se encuentra regulado desde la
esfera constitucional hasta las disposiciones emitidas por los gobiernos
locales, de la siguiente manera:
• Constitución Política 1993.
Art. 2 .inc. 22: “Toda persona tiene derecho… a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”.
Art.66º: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio
del la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real,
sujeto a dicha norma legal”.
124
Art.67º” El estado determina la política del medio ambiente. Promueve el uso
sostenible de sus recursos naturales”.
• Ley General del Medio Ambiente 28611.
La presente Ley publicada en octubre de 2005- pretende ser la norma
ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú.
Establece, entre otros temas, que el diseño del marco tributario nacional
considere los objetivos de la Política Nacional Ambiental, promoviendo
particularmente, conductas ambientalmente responsables, modalidades de
producción y consumo responsable de bienes y servicios, la conservación,
aprovechamiento sostenible y recuperación de los recursos naturales, así
como el desarrollo y uso de tecnologías apropiadas y de prácticas de
producción limpia en general.
• Modificación de la Ley General del Medio Ambiente 28611.
(DS. Nro 011-2009-MINAN-Publicado en el Peruano 16 de Mayo 2009) art.
32 con Dcre.Leg.1055 sobre limites máximos permisible (LMP), Art. 34.4
sobre los parámetros de contaminación
Art. I del TP: Medio Ambiente Derecho Irrenunciable
“Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente
saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y el
deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el
ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud
de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la
125
diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y el desarrollo sostenible del país.”
ART. 8º: Política Nacional del Ambiente
“Constituye el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas,
programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito
definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, regional
y local, y del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental. …
Las política y normas ambientales de carácter nacional, sectorial, regional y
local se diseñan y se aplican de conformidad con lo establecido en la política
del medio ambiente y deben guardar concordancia entre si”.
Art. 23.1: Competencia de los Gobiernos Locales
“Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y
atribuciones, promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y
rural. En concordancia con a política nacional del ambiente y con las normas
urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las
ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción de
conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterio
socioeconómicas y ambiéntales. 23.2: Los gobiernos locales deben evitar que
las actividades o usos incompatibles por razones ambientales se desarrollen
dentro de una mismo zona o en zonas colindantes dentro de sus
jurisdicciones, ….”.
Art.78: Responsabilidad Social de la Empresa
“El estado difunde y facilita la adopción voluntaria de políticas, practicas y
mecanismos de responsabilidad social de la empresa, entendiendo que esta
126
constituye un conjunto de acciones orientadas al establecimiento de un
adecuado ambiente de trabajo.
Art. 113: Calidad del Medio Ambiente
13.1: “Toda persona natural o jurídica publica o privada tiene el deber de
contribuir a prevenir, controlar y recuperar la calidad del ambiente y de sus
componentes”.
Art.118: Protección de la Calidad del Aire
“Las autoridades públicas en ejercicio de sus funciones y atribuciones,
adoptan medidas para la prevención, vigilancia, control ambiental y
epidemiológico, a fin de asegurar la conservación, mejoramiento y
recuperación de la calidad del aire,…, para la prevención de daños o
mitigación de riesgos y daños sobre la salud y el ambiente”.
Art.136: Sanciones por Daño al Medio Ambiente
Amonestación..Multa hasta 10 UIT., De comiso de los objetos instrumentos,
artefactos o sustancias empleados para la infracción. Paralización o
restricción de las actividades causantes de la infracción. Suspensión o
cancelación del permiso, licencia o concesión. Clausura del local o
establecimiento donde se lleva acabo la actividad que ocasiona la infracción.
• Ley Orgánica de Municipalidades 27972.
Art. X TP. Los gobiernos Locales promueven el Desarrollo integral, para
viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad
ambiental…”.
• Ley General de Salud 26842.
Capitulo VII: Protección del Medio Ambiente para la Salud.
127
Art.103: “La protección de l medio ambiente es responsabilidad del estado y
de las personas naturales y jurídicas, los que tienen la obligación de
mantenerlo dentro de los estándares, que para preservar la salud de las
personas establece la autoridad de salud competente”.
Art.104. Toda persona natural o jurídica esta impedida de efectuar descargas
de desechos o sustancias contaminantes en el agua el aire o el suelo, sin
haber adoptado las precauciones de depuración en la forma que señalan las
normas sanitarias y de protección del ambiente.
Art.105: Corresponde a la autoridad de salud de competencia nacional dictar
las medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos para la salud de
las personas,….”
• Ordenanzas Municipales Nº 001.2009-MPS.
ARTÍCULO SEGUNDO: Otorga como plazo máximo hasta el 31 de Diciembre
del 2009 para el traslado de las plantas dedicadas a la producción de harina
de pescado, extracción de aceite de pescado, neutralizadoras de aceite de
pescado y otros animales marinos y toda actividad industrial considerado
dentro del cuadro de zonificación I – 3 y I – 4 ubicadas en las zonas
residenciales para que se trasladen hacia las zonas de uso industrial
• Código Civil peruano de 1984: Responsabilidad Civil Extracontractual.
Art. 1969º: “Aquél que por dolo o culpa causa un daño a otro está obligado a
indemnizarlo. El descargo por falta de dolo o culpa corresponde a su autor.
Art. 1970º: Aquél que mediante un bien riesgoso o peligroso, o por el ejercicio
de una actividad riesgosa o peligrosa, causa un daño a otro está obligado
a repararlo.
128
• Código Penal peruano.
Art. 304º: Contaminación del Medio Ambiente.
El que, infringiendo las normas sobre protección del medio ambiente, lo
contamina vertiendo residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra
naturaleza por encima de los límites establecidos, y que causen o puedan
causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos hidrobiológicos,
será reprimido con pena privativa de libertad no menor de no ni mayor de tres
años o con ciento ochenta a trescientas sesenta y cinco días multa. Si el
agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de uno
año o prestación de servicio comunitario de diez a treinta jornadas.
Art. 305: La pena será de dos a cuatro años y 30 a 365 días multa, cuando
los citados actos ocasionan peligro para la saluda de las personas o para sus
bienes, el perjuicio o alteración ocasionados adquieren un carácter
catastrófico, el agente actuó clandestinamente en el ejercicio de su actividad,
o los actos contaminantes afectan gravemente los recursos naturales que
constituyen la base de la actividad económica.
Si como efecto de la actividad contamínate, se producen lesiones graves o
muerte, la pena será: Privativa de libertad de 3 a 6 años y de 375 a 700 días
multa, en caso de lesiones graves; y de 4 a 8 años y 730 a 1470 días multa,
en caso de muerte.
• Ley Penal en Blanco y los Tipos Abiertos.
La terminología ley penal en blanco fue expresada por primera vez, por Kart
Binding, se ubica en la parte especial del Código Penal, es una técnica
legislativa, ya que es frecuente que la norma sustantiva no exprese
disposiciones jurídicas de manera completa, por lo tanto es necesario que
129
sean complementados por otras disposiciones que podrían provenir de la
parte general. Al ser una técnica legislativa nos permite afirmar, como dice Mir
Puig, que ni el supuesto de hecho ni la consecuencia jurídica de las normas
penales se hallan expresadas en forma completa en ningún precepto del
Código Penal. En este sentido, todas las disposiciones del Código Penal
aparecen, vistas aisladamente como proporciones incompletas.
En la ley penal en blanco, ubicamos su parte indeterminada en el supuesto de
hecho, es decir en la descripción de la conducta delictiva. La consecuencia
jurídica o la sanción están en la norma penal y no se requiere su remisión a
otros preceptos, por lo tanto es necesario distinguir entre norma sancionadora
y norma complementaria, donde el tipo de la ley penal en blanco sólo se
configurará plenamente mediante una norma complementaria. En nuestro
Código Penal actual podemos diferenciar las siguientes leyes penales en
blanco: a) leyes penales en blanco en sentido estricto, la cual es
complemento de una fuente de menor rango por ejemplo, lo dispuesto en el
Articulo 234 Código Penal “ el productor, fabricante ó comerciante que pone
en venta productos considerados oficialmente de primera necesidad a precios
superiores a los fijados por la autoridad competente será reprimido con pena
privativa de libertad…”, b) las leyes penales en blanco cuyo complemento se
halla en una ley distinta por ejemplo, lo dispuesto en el Articulo 192. 1 del
Código Penal al señalar “… será reprimido con pena privativa de la libertad…
el que se apropia de un bien que encuentra perdido o de un tesoro o de la
parte del tesoro correspondiente al propietario del suelo sin observar las
normas del Código Civil”, y c) las leyes penales en blanco cuyo complemento
se encuentran en la misma ley, por ejemplo el Artículo 109 del Código Penal “
130
el que mata a otro bajo el imperio de una emoción violenta … si concurre
alguna de las circunstancias previstas en el articulo 107 la pena será no
menor de cinco ni mayor de diez años.”
Concluimos diciendo que la ley penal en blanco es una técnica legislativa muy
importante para el derecho penal ya que determinadas materias no pueden
ser tratadas completamente en un precepto penal y por ello es indispensable
la remisión, así también las normas complementarias sólo buscarán señalar
circunstancias ó condiciones que tengan aspectos meramente
complementarias, pero nunca pondrán definir la prohibición misma. Cosa
distinta es lo que Jiménez de Asúa denomina “ ley en blanco al revés” en la
cual la parte no fijada es la pena en vez de estar en blanco el tipo, esta
técnica si atentaría con las garantías legislativas ya que no se puede confiar
la determinación de las penas a instancias de rango inferior de la ley penal.
• Ley de creación del Ministerio del Ambiente.
Competencias:
Ministerio del Medio ambiente del Perú, creado por Decreto Legislativo Nº
1013 (El Peruano 14 de mayo del 2008), es el órgano rector del Poder
Ejecutivo en materia de medio ambiente, por tanto: desarrolla, dirige,
supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente; y cumple la función de
promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la
diversidad biológica y las áreas naturales protegidas.
Título II, Capítulo I.
Artículo 4.- Ámbito de competencia del Ministerio del Ambiente
4.1 El Ministerio del Ambiente es el organismo del Poder Ejecutivo rector del
sector ambiental, que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política
131
nacional del ambiente. Asimismo, cumple la función de promover la
conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad
biológica y las áreas naturales protegidas.
4.2 La actividad del Ministerio del Ambiente comprende las acciones técnico-
normativas de alcance nacional en materia de regulación ambiental,
entendiéndose como tal el establecimiento de la política, la normatividad
específica, la fiscalización, el control y la potestad sancionadora por el
incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito de su competencia, la
misma que puede ser ejercida a través de sus organismos públicos
correspondientes.
Artículo 5.- Sector ambiental
5.1 El sector ambiental comprende el Sistema Nacional de Gestión Ambiental
como sistema funcional, el que integra al Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental, al Sistema Nacional de Información Ambiental y al
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado; así como la
gestión de los recursos naturales, en el ámbito de su competencia, de la
biodiversidad, del cambio climático, del manejo de los suelos y de los demás
ámbitos temáticos que se establecen por ley.
5.2 El sector ambiental está integrado por el Ministerio del Ambiente y las
entidades de su ámbito orgánico.
La Constitución Política del Perú, 1993, Art. 2 .inc. 22 Art.66, Art. 67 (Rubio,
1999); Ley General del Medio Ambiente 28611 (El Peruano, 2005), Art. I del
TP; Medio Ambiente derecho irrenunciable, Art. 8, Art. 23.1, Art.78, Art. 113,
13.1, Art.118, Art.136; Modificación Ley 28611 (DS. Nro 011-2009-MINAN-
Publicado en el Peruano 16 de Mayo 2009) art. 32 con Dcre.Leg.1055 sobre
132
limites máximos permisible (LMP), Art. 34.4 sobre los parámetros de
contaminación; Ley Orgánica de Municipalidades 27972 (ZAVALA, y REYNA,
2007); Ley General de Salud 26842, Cap, VII, Art.103, Art.104, Art.105. (El
Peruano 1997); Ley Penal en Blanco (IDDES CONSULTAS, 18 de Julio de
2008); Ley de Creación del Ministerio del Ambiente, (Decreto Leg. Nº 1013),
Art. 4 y 5 de sus competencias, (publicado en el diario oficial El Peruano 14
de Mayo del 2008; El Código Civil Art. 1969, Art. 1970. (Promulgado el 14 de
Mayo de 1984); El Código Penal, Art. 304, 305. 306 (Decreto Leg. Nº 635 de
1991 Lima Perú); Ordenanza Municipal Nº 001.2009-MPS, art. 2, (Ord.Mun.
Nro.001- 2009). Anexo: 01
4.3. Los índices de contaminación ambiental, de las industrias pesqueras,
determinados por las instituciones interesadas en la protección del
medio ambiente, en Chimbote.
La contaminación ambiental en Chimbote, según informes técnicos del
CONAM (2007) la calidad del aire es dañina para la salud de la población, en
especial de los niños y jóvenes (Cuadro 2). El informe detalla que las industrias
pesqueras y siderúrgicas emanan grandes cantidades de material particulado
inhalable, PM10, dióxido de azufre (S02) y sulfuro de hidrógeno (H2S), que
superan los límites establecidos por la Organización Mundial de la Salud. Las
harineras emiten el 53% del S02 que presenta el aire, Sider Perú el 41%, las
pesqueras (conserveras) el 4% y el tránsito (2%). En lo que se refiere al
PM10, Sider Perú aporta el 81 %, el tránsito 13% y las industrias pesqueras
(harineras) 6%. Para el azufre la industria pesquera y la siderúrgica
contribuyen con montos similares, pero para el MP10 la siderúrgica
133
predomina. Sin embargo, el impacto a la población no es función solamente de
las cantidades emitidas
Cuadro: 2
Emisiones de SO2 y MP10 en Chimbote/Nuevo Chimbote CONAM (2007)
Fuentes de contaminación SO2 (tn/año) MP10 (tn/año)
Tránsito 130 ( 2%) 869 (13%)

Sider Perú 2 342 (41 %) 5 491 ( 81 %)
Industria pesquera (harineras) 3 077 (53 %) 430 ( 3 %)
Industria Pesquera (conserveras) 206 ( 4 %) 2 ( 3 %)
TOTAL 5 755 (100%) 6 792 (100%)
Fuente: Comisión Nacional de Medioambiente (2007)
El mencionado informe técnico CONAM (2007), recomienda que para tratar de
reducir los elevados índices de contaminación del aire: 1) el uso de gas natural
comprimido o el gas licuado de petróleo para las plantas de harina de pescado,
2) promover la conversión de plantas de harina FAQ a Prime. 3) desarrollar las
condiciones para una implementación confiable del sistema de tratamiento de
gases en los hornos de secado de harinas FAQ mediante un programa de
certificación de equipos, fabricantes e instaladores, junto con un programa de
medición de emisiones, fiscalización y seguimiento, 4) gestionar una
disminución de las emisiones de material particulado proveniente de
SIDERPERU, 5) supervisar los niveles de contaminación y mostrar los
resultados de las medidas tomadas, para lo que se recomienda un análisis más
detallado de la composición del material particulado.
134
En relación a la contaminación de las actividades pesqueras en la ciudad de
Chimbote, de acuerdo al registro de la Dirección General de Producción de la
Región Ancash (DRPCH, 2009), existen 35 industrias pesqueras en
operación, siendo las que se describen a continuación.
Empresas productoras de harina, aceite y conservas de pescado.
RAZÓN SOCIAL DOMICILIO

ACTIVIDADES PESQUERAS S.A. JR. HUANCAVELICA 1271. FLORIDA BAJA
AV. LOS PESCADORES 596 – ZONA INDUSTRIAL 27 DE
CFG INVESTMENT S.A.C.
OCTUBRE
COMERC. PROD. HIDROB. - COPHI AV. PARDO N° 6125 - ZONA IND. 3 DE OCTUBRE
COMPANEX PERÚ S.A. JR. PIURA/AV. BRASIL -MZ. 0 LT. 4 - 5 - A.H. VILLA MARÍA.
COMPAÑÍA PESQUERA DEL PACIFICO CENTRO CALLE EL MILAGRO 252 - ZONA INDUSTRIAL GRAN
S.A. TRAPECIO.
CONSERVAS SANTA ADELA S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS N° 1798 - MIRAMAR BAJO
CONSORCIO PESQUERO EL FERROL S.A.C. AV. ENRIQUE MEIGGS 900. FLORIDA BAJA.
CORPORACIÓN INDUSTRIAL MILAGROS DEL
AV. BREA Y PARIÑAS 151 - ZONA IND. GRAN TRAPECIO.
MAR S.A.
CORPORACIÓN PESQUERA 1313 AV. LOS PESCADORES - ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE
CORPORACIÓN PESQUERA INCA S.A. PSJE. EL MILAGRO S/N. ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE.
CORPORACIÓN PESQUERA INCAS S.A. AV. LOS PESCADORES - ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE
CORPORACIÓN PESQUERA SAN AV. BREA Y PARIÑAS - ZONA INDUSTRIAL GRAN
FRANCISCO S.A. TRAPECIO.
CORPORACIÓN PFB - CENTINELA S.A.C. AV. PRINCIPAL - ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
CRIDANI S.A.C. AV. LOS PESCADORES - ZONA INDUSTRIAL 27 DE OCTUBRE.
AV. LOS PESCADORES 354 - ZONA INDUSTRIAL 27 DE
DON FERNANDO S.A.C.
OCTUBRE.
EMPRESA PESQUERA GAMMA S.A. JR. SANTA ROSA S/N. MIRAFLORES ALTO.
ERIKA INDUSTRIAL S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS 1364 - FLORIDA BAJA.
JR, JOSÉ OLAYA MZ. I LOTES 02-07 A.H. VILLA MARÍA - ZONA
GÉNESIS E.I.R.L
INDUSTRIAL
INVERSIONES GENERALES DEL MAR S.A.C. ENRIQUE MEIGGS 468 - MIRAMAR BAJO.
ESQ. BRASIL Y KENNEDY S/N. MZ.L. LT 1-8 A.H. VILLA MARÍA -
INVERSIONES REGAL S.A.
ZONA INDUSTRIAL.
INVERSIONES RIGEL S.A. JR. CAJAMARCA 111. FLORIDA BAJA
OLDIM S.A. JR. MALECÓN GRAU MZ. J LTS. 11 -12 Y 13 A.H. FLORIDA BAJA
PESQUERA CONSERVAS DE CHIMBÓTE LA AV. LOS PESCADORES MZ. D LT 9 -13. ZONA INDUSTRIAL GRAN
CHIMBOTANA S.A.C. TRAPECIO
AV. BREA Y PARIÑAS - ZONA INDUSTRIAL GRAN
PESQUERA EXALMAR S.A.
TRAPECIO
PESQUERA FLORES S.A. AV. PERÚ CDRA. 9 MZ. N - VILLA MARÍA.
SUB LOTE 2-A PSJE. STA. MARTA, ZONA INDUSTRIAL 27 DE
PESQUERA GENOVA S.A.C.
OCTUBRE
PESQUERA JADA S.A. MZ. B. LOTE 4 - 5 ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO.
PESQUERA LILA S.A. CALLE 3 N° 264 - ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
PROTEFISH S.A.C. MZ. B1 LT. 05 - ZONA INDUSTRIAL GRAN TRAPECIO
SANTA CRUZ INVERSIONES S.A.C. JR. HUANCAVELICA 1191. FLORIDA BAJA.
AV. PRINCIPAL MZ. A LTS. 8 Y 11- ZONA INDUSTRIAL GRAN
TECNOLÓGICA DE ALIMENTOS S.A.
TRAPECIO
TECNOLÓGICA DE ALIMENTOS S.A. ESQ. MALECÓN GRAU Y TACNA S/N -FLORIDA BAJA
AV. 27 DE OCTUBRE 1200 - ZONA INDUSTRIAL 27 DE
VLACAR S.A.C.
OCTUBRE.
AV. LOS PESCADORES 586 - MZ. E LT. 01 - ZONA INDUSTRIAL 27
MARINASOL
DE OCTUBRE.
MAR PERUANO EMPRESA PESQUERA S.A. AV. ENRIQUE MEIGGS 1660. FLORIDA BAJA.
Fuente: Dirección Regional de Pesca de Chimbote (200)
135
4.5 La población de una de las zonas más afectadas (La Florida) donde se
concentran más del 25% de las industrias pesqueras, encuestada en una
muestra de 100 personas con cuestionario de 12 preguntas, manifestó conocer
que el medioambiente en Chimbote se encuentra bastante contaminado, que
los efectos de la contaminación afecta su salud, y que la principal contaminante
es la actividad pesquera. Anexo: 2.
Análisis de Encuesta:
• El 94% de los pobladores opinan que el medio ambiente de la ciudad de
Chimbote está contaminado por las actividades industriales y deshecho
domestico.
• El porcentaje de pobladores que consideran que si contamina cada tipo de
empresa y proceso es: empresas pesqueras, 96%; SIDERPERÚ;
82%, desagües; 84% y basura, 90%.
• Los pobladores señalan que las enfermedades producidas en los últimos 8
meses son: gripe (70%), bronquitis (34%), asma (32%) infección al Estomago
(30%).
• El 92% de los pobladores encuestados mencionaron que las empresas
pesqueras u otras industrias no hacen nada para solucionar el problema de
la contaminación, en Chimbote.
• Sólo el 14 % de los pobladores encuestados colabora para descontaminar el
medio ambiente de la ciudad.
• El 18% de los pobladores pertenece a algún grupo organizado que viene
tomando acciones con este fin.
• El 36% de los pobladores encuestados conoce de alguna norma sobre la
136
• Del total de encuestados un 72% cree que dichas normas no se
cumplen.
• Un 42% de los pobladores opina que las normas no se cumplen por falta de
autoridad y un 28% por coimas principalmente.
• El 92 % de los pobladores consideran que las autoridades locales y
regionales no vienen aplicando políticas de protección del medio ambiente.
• El 65% de los pobladores encuestados consideran que la Aplicación de
impuestos a las actividades contaminantes pueden contribuir a reducir el
índice de contaminación ambiental en Chimbote.
4.6. Proyecto de Ley que incorpore el Tributo Medioambiental en la legislación
vigente, para las industrias contaminantes.
La propuesta del Proyecto Ley se ha realizado teniendo como fundamentos la
doctrina de los tributos medioambientales y los antecedentes de la legislación
extranjera que se viene aplicando en otros países, con la finalidad de promover
que también se pueda aplicar en el Perú a las actividades pesqueras
contaminantes para disminuir el índice de contaminación en la Ciudad de
Chimbote, conforme al siguiente proyecto de ley:
PROYECTO DE LEY Nº
TRIBUTOS MEDIOAMBIENTALES A LAS INDUSTRIAS PESQUERAS
PARA DISMINUIR LA CONTAMINACIÓN EN CHIMBOTE.
ANTECEDENTES
El Medio ambiente es un sistema global constituido por elementos naturales y
artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus
interacciones en permanente modificación por la acción humana o natural y
137
que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples
manifestaciones.
La contaminación ambiental, se manifiesta como la transmisión y difusión de
humos o gases tóxicos a medios como la atmósfera y el agua, como también
por la presencia de polvos y gérmenes microbianos provenientes de los
desechos de la actividad del ser humano. Así por ejemplo, la contaminación
del Aire, es la alteración por la presencia de sustancias extrañas sean estas
gaseosas sólidas o ambas en cantidad y durante un tiempo de permanencia
lo suficiente para afectar la capa de forestal, los animales herbívoros, los
bienes de uso y salud humana.
En la actualidad, el resultado del desarrollo y progreso tecnológico ha
originado diversas formas de contaminación, las cuales alteran el equilibrio
físico y mental del ser humano. Debido a esto, la contaminación se convierte
en un problema más crítico que en épocas pasadas Van de Moortele, (1998).
El deterioro del medio ambiente tiene consecuencias irreparables en
nuestras vidas; consecuencias de índole social, cultural, económicas y sobre
todo, de salubridad. Es un tema que debe preocuparnos a todos y, por lo
tanto, la convocatoria para hallar soluciones al problema debe ser lo más
amplio posible.
La legislación peruana, trata el medio ambiente en su Constitución Política de
1993 (Art. 2 .inc. 22, Art. 66º, Art.67º) (Rubio, 1999), en la Ley General del
medio ambiente 28611, (El Peruano, 2005), Modificado por Ley 28611 (DS.
Nº 011-2009-MINAN-Publicado en el Peruano 16 de Mayo 2009) Art. 32 con
Dcre. Leg.1055 sobre límites máximos permisible (LMP), Art. 34.4 sobre los
parámetros de contaminación. Así mismo, la Ley Orgánica de municipalidades
138
27972, (ZAVALA, y REYNA, 2007) Ley General de Salud 26842, (El Peruano
1997), Ordenanza Municipal Nº 001.2009-MPS, Art.2, (Ord. Mun. Nº.001-
2009), Código Civil (Art. 1969º, Art. 1970º), (promulgado el 14 de Mayo de
1984), Código Penal (Art. 304º, Art. 305), (Decreto Legislativo Nº 635 de
1991). Ley Penal en Blanco (IDDES CONSULTAS, Publicado el Viernes 18
de Julio de 2008). Ley de Creación del Ministerio del Ambiente (Decreto
Legislativo Nº 1013, Art. 4 y 5 de sus competencias, (Publicado en el diario
oficial El Peruano 14 de Mayo del 2008).
En la legislación extranjera, la constitución política española de 1978, Art. 45
señala: 1) todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo,
2) los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los
recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva, 3) para quienes violen lo dispuesto en el apartado
anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o,
en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño
causado.
En la ciudad de Chimbote-Perú, los índices de contaminación ambiental,
según los estudios realizados por DIGESA, CONAM Y LA OPINION PUBLICA
entre otras instituciones dedicadas al estudio del medio ambiente, sobre
pasan los limites permisibles para la salud de la población, cuyo problema se
refleja a través de la contaminación del medio ambiente por las principales
actividades industriales de la pesca.
139
Según el último censo de población y Vivienda INEI, (2007), la ciudad de
Chimbote-Perú, cuenta con 343,815 habitantes (49,6% hombres y 50,4%
mujeres). Asimismo, 111,544 habitantes constituyen la Población
Económicamente Activa (PEA), Chimbote tiene entre sus actividades
económicas más relevantes, a la industria pesquera, la siderúrgica, las
industrias manufactureras químicas y actividades de defensa nacional; la
mayoría de estas actividades constituyen potenciales fuentes de
contaminación que provocan pérdida de diversidad biológica, paisajística y
cultural, el deterioro de la calidad de vida.
De los diversos estudios realizados por el Consejo Nacional del Ambiente
CONAM, (2003), concluye que el aire en Chimbote y Nuevo Chimbote se ha
vuelto irrespirable debido a las elevadas emisiones contaminantes de las
industrias pesqueras y siderúrgicas, así como del transporte. En Chimbote
operan alrededor de 40 fabricas pesqueras que producen harina, aceite,
conservas, generando una gran contaminación en la bahía que tiene que
recibir aproximadamente 1,3 millones tn/año de agua de cola, 55 tn/año de
sanguaza y de 3,4 tn/año de gases y polvos finos que se dispersan en el aire.
Más de 30 % de fábricas se encuentran ubicadas en el pueblo joven, La
Florida; así mismo, tenemos la industria siderúrgica que es una de las
industrias más contaminantes. El informe detalla que las industrias pesqueras
y siderúrgicas emanan grandes cantidades de material particulado inhalable
(PM10), dióxido de azufre (S02) y sulfuro de hidrógeno (H2S), que superan los
límites establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS).
La presente investigación, tiene como propósito, promover la toma de
conciencia y emprendimiento de acciones de las autoridades competentes,
140
para impulsar la disminución de los índices de contaminación en la ciudad de
Chimbote mediante la aplicación de tributos medio ambientales a las
actividades contaminantes de bienes y servicios industriales, puesto que las
sanciones establecidas en las normas vigentes resultan ineficaces, para la
El impuesto ambiental, según Kogels (Internacional Fiscal Association 1995)
se refiere a los instrumentos impositivos destinados a mejorar el medio
ambiente a través de la influencia de las decisiones económicas de los seres
humanos”. El impuesto Medioambiental, también puede definirse como un
impuesto cuya base impositiva es una unidad física (o equivalente) que tiene
una repercusión negativa probada sobre el medio ambiente. Esta definición
se destaca la posible repercusión de un impuesto sobre actividades
perjudiciales para el medio ambiente, en vez del nombre dado al impuesto o
su propósito declarado.
Partiendo de esta concepción sobre tributos medioambientales, la Comisión
Nacional del Medio Ambiente (CONAM), en colaboración con otros
organismos internacionales, ha establecido una clasificación de los impuestos
ecológicos que comprende cuatro partes principales: los impuestos
energéticos (principalmente sobre carburantes), sobre transportes, sobre la
contaminación y sobre los recursos naturales”.
El deterioro del medio ambiente producto de la contaminación ambiental, es
un tema que debe preocuparnos a todos y por lo tanto la convocatoria para
hallar soluciones al problema debe ser lo más amplio posible. El medio
ambiente y su deterioro tienen consecuencias más que significativa en
141
nuestras vidas; consecuencias de índole social, cultural, económicas y sobre
todo de salubridad.
El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso
sostenible de sus recursos naturales. En este sentido, se entiende por política
ambiental como el conjunto de orientaciones o directrices que rigen la
actuación del estado y sus entidades en el campo determinado de la
La Salud Ambiental, incorpora todos aquellos aspectos del ambiente natural y
de las transformaciones sobre él, efectuadas por el hombre que causan algún
peligro o tiene un efecto indeseable sobre la salud o seguridad humanas,
tales como: calidad y suministro del agua, calidad del aire, calidad de
alimentos, calidad de los suelos, manejo de sustancias peligrosas residuos,
gestión de residuos peligrosos, seguridad de productos destinados al uso y
consumo humanos, características de viviendas, usos del suelo, control del
ruido, salud y seguridad ocupacionales, efectos de las radiaciones, seguridad
o inocuidad de áreas de recreación, vigilancia y reducción de lesiones,
evaluación de condiciones de riesgo, relacionadas con la degradación
ambiental, vulnerabilidad de asentamientos humanos, preparación para casos
de emergencia y desastre, epidemiología de las enfermedades crónicas
relacionadas con el ambiente, ergonomía, genotoxicidad e ingeniería y
tecnología de control, son algunos de los ámbitos de acción de la salud
ambiental.
La Educación Ambiental, es un proceso educativo que permite la formación
ambiental para el logro de una conciencia ambiental para vivir en un ambiente
sano y saludable.
142
La educación ambiental debe ser promovida por el estado y las instituciones
públicas y privadas con el fin de concientizar a la sociedad en su conjunto.
La enseñanza que se transmite a través de la educación ambiental bien
realizada basa sus conceptos en la ecología como ciencia, a la que se le
adicionan como condimento para poder ser digerido por los diferentes niveles
educativos componentes pedagógicos y de divulgación. El ecologismo, en
cambio, suele ser practicado en todo el mundo mayormente por
representantes de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) que han
proliferado especialmente a partir de la llamada Cumbre de la Tierra en Río, la
Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo,
conocida como UNCED por sus siglas en inglés, o como ECO.
El uso racional del medio ambiente, es uno de las objetivos de la política
ambiental es el de INTERNALIZAR los costos externos mediante la expresión
“el que contamina paga” este principio pretende no solo reducir los costos,
sino que el empresario, al internalizarlos, se ve estimulado a hacer el uso mas
racional del medio ambiente y su oferta con el fin de no ver amenazada su
rentabilidad.
A partir de la Conferencia Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo realizada
en junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil, más conocida popularmente como
(ECO’92), Y de la que se hablará más adelante, pudo registrarse un
significativo aumento de la conciencia ambiental, de gran relevancia y orgullo
para quienes tuvimos una formación académica en alguna de las llamadas
Ciencias del Ambiente. Con esta Cumbre de la Tierra los temas ambientales
comenzaron a insertarse en los temas de interés general en el seno de la
sociedad y los debates respectivos.
143
Las actividades pesqueras, diversos son los modos en que la faena de
procesamiento de pescados y mariscos contaminan las aguas del mar. Desde
el mismo momento en que se recogen las redes y se almacenan las enormes
cantidades de pescados en alta mar, comienza un proceso de contaminación
ya que se acumulan residuos orgánicos en el agua de las bodegas de las
naves. Si no se hace un adecuado traspaso de la pesca desde los barcos
hasta la industria en tierra, el mar sufre contaminación por materia orgánica y
las aguas experimentan una pérdida de oxígeno, proceso que se denomina
eutrofización de las aguas. En este caso, los “riles” están constituidos por
partículas de grasas, carne y sangre. Para solucionar estos problemas,
existen leyes que regulan los riles que pueden evacuar las empresas
pesqueras,(Tabla 1) Un adecuado manejo de la transferencia de pescados y
mariscos y de los desechos que se vierten al mar, permite que la pesquería
sea amigable con el medio ambiente marino. Es importante realizar un
tratamiento de las aguas que se vierten al mar; para ello, se llevan a cabo
investigaciones para lograr una mejor eficiencia en estas empresas.
La contaminación Industrial Pesquera, lo largo de la historia de la humanidad,
las actividades del hombre generó contaminación y degradación al medio
ambiente; sin embargo sus alarmantes consecuencias no se hicieron ver
hasta el siglo XIX, especialmente después de la Revolución Industrial.
La generación de contaminación es inherente al desarrollo del ser humano,
desde su presencia en la tierra, ha explotado los recursos naturales para su
provecho y eso es correcto, éstos eran abundantes y la naturaleza absorbía
los contaminantes sin mostrar el impacto en ella de manera alarmante, sin
144
embargo, el ser humano no generó una cultura hacia el cuidado del medio
ambiente, porque pensó que los recursos naturales eran inagotables.
Pigou1 (1920) propuso, corregir las distorsiones generadas en los sistemas
de precios por la presencia de externalidades negativas con el cobro de un
impuesto cuyo monto compensaría los daños causados. A este mecanismo
se le denomina Impuesto Piguviano y es el origen de los denominados
impuestos ambientales, cuya finalidad es lograr la internalización de las
externalidades generadas a través del uso del mismo sistema de precios.
Los impuestos ambientales de inspiración Piguviana, pretenden servir de
contrapeso para incrementar el costo marginal privado de las empresas
contaminantes de tal forma que los agentes económicos se responsabilicen
por el costo externo que trasladan a la sociedad (eficiencia estática).
El diseño de este instrumento parte de la idea de que a la empresa solo le
resulta conveniente contaminar hasta el nivel en que le sea más barato pagar
el impuesto que modificar sus procesos adoptando tecnologías más limpias,
lo que incentiva un comportamiento ambiental más amigable con el ambiente
(eficiencia dinámica) Gago, Et al., (2004). Evidentemente, este punto de
equilibrio debe calcularse en un nivel de contaminación óptimo, es decir, por
debajo de los niveles naturales de saturación y las capacidades de remisión
de cada medio contaminado y naturalmente, también por debajo de los
niveles en que la sobrecarga de contaminantes puedan generar daños a la
salud de la población.
Los impuestos Piguvianos dieron paso a la creación del Principio “El que
contamina paga” acogido por la comunidad internacional como principio rector
de las políticas públicas que utilizan instrumentos económicos para favorecer
145
el desarrollo ambientalmente adecuado (ONU, 1992). Los estudios de Pigou
(1920), tenían como finalidad poner de manifiesto las divergencias entre los
objetivos del bienestar privado contra los del bienestar común. Para él, la
forma de conciliar estos intereses es a través de la intervención del Estado
quien deberá asumir la tutela de la seguridad social y de las oportunidades de
la educación, la vivienda y la sanidad.
La Teoría Coasiana, criticando a la propuesta de Pigou sobre la adopción de
impuestos ambientales para contrarrestar los efectos de la contaminación,
comenzó a difundirse ampliamente entre los estudiosos de los fenómenos
económicos, obteniendo pronto un análisis profundo sobre sus debilidades y
pertinencia. La solución Piguviana halló eco en Ronald Coase (Premio Nobel
de economía en 1991, fundador del Análisis Económico del Derecho, método
de análisis que incorpora variables económicas al pensamiento jurídico),
quien en 1960 publicó un famoso artículo denominado “El problema del Costo
Social”, en donde expone su famoso teorema, partiendo de una crítica al
trabajo de Pigou. Para Coase2 (1960), resulta innecesaria la intervención del
Estado para igualar los costos argumentando que la respuesta más viable no
siempre es un impuesto, sino que deben evaluarse los costos que cada
posible solución causaría.
Entre los escenarios posibles, considerados por Coase, al detectar una
actividad contaminante, puede solicitarse al agente económico en cuestión el
pago de un impuesto que sea equivalente al daño causado, reubicar su
actividad, o bien tolerarla. De acuerdo al Teorema de Coase, debe evaluarse
hasta qué punto la sociedad está dispuesta a tolerar la actividad que genera
la contaminación en función de los beneficios que dicha actividad produce.
146
Desafortunadamente, para Coase, “la ausencia de mercados universales
producida por las externalidades invalida la previsión de eficiencia y, por
consiguiente, impide una de las condiciones necesarias para la maximización
del bienestar social” Rodríguez & Sánchez, (2002).
La escuela Coasiana promueve, en la medida de lo posible, el arreglo entre el
agente generador y el receptor de externalidades de tal forma que pueda
llegarse a la solución que implique un menor costo de mitigación. Estos
“Arreglos Coasianos” según la teoría, deben ser aplicados aún y cuando el
contaminador sea una empresa de carácter estatal, ya que debe prevalecer el
interés general sobre el particular. Es decir, la costosa intervención estatal
sólo debe considerarse justificada cuando las alternativas de composición
entre sociedad y empresas no funcionan.
Es de señalarse además que Coase reconoce la aplicación de los impuestos
Piguviano como una solución posible, aunque no la única ni la más deseable.
La crítica a los impuestos ambientales realizada por el autor, se basa en la
dificultad de medir con certeza el daño producido por el agente contaminador,
ya que en ocasiones la cuantía del daño se encuentra fuera del control del
empresario. Por ejemplo, el daño causado por una empresa a los habitantes
cercanos a la fuente emisora puede maximizarse al aumentar la población del
vecindario, y por lo tanto los costos de reparación, ¿Debe entonces aumentar
el costo del impuesto a pagar?, Si la capacidad de inmisión del medio
contaminado varía por temporadas, ¿Cómo determinar de forma justa el daño
causado?
La crítica que finalmente establece Coase es que “el principio de que ‘el que
contamina paga’ termina siendo la de que “el que paga contamina”, y
147
seguramente la cuantía de este pago será mucho menor que el verdadero
desgaste ambiental” (Abraham, 2004). Puede decirse que Coase demostró la
existencia de soluciones alternas a la intervención del Estado en el arreglo de
los problemas que generan los fallos de mercado, no solamente los de
carácter ambiental, evidenciando además las inconsistencias de la teoría
Piguviana, sin embargo, la aplicación de los arreglos Coasianos difícilmente
tiene una aplicación práctica. Las limitaciones de la teoría del Costo Social
surgen porque: a) Los costos de transacción de los arreglos privados,
acuerdos y seguimiento de su cumplimiento, etc. resultan elevados para las
partes, b) no se cuenta con información confiable suficiente, c) Existen otras
externalidades difíciles de cuantificar y d) los arreglos puede ser eficientes
para las partes, pero no para el marco jurídico de las economías.
Para esta organización, “son impuestos ambientales todos aquellos
impuestos cuya base imponible se considere de especial relevancia para el
medio ambiente” (Accuatella & Bárcena, 2005). En catorce países, en 1987
existían 150 casos de instrumentos económicos ambientales, de los cuales 80
eran cargos o impuestos. Así, los impuestos ambientales han crecido en
número y en importancia. Entre 1987 y 1993 el uso de estos instrumentos
creció un 50% en los países nórdicos: Finlandia, Noruega y Suecia. (Moreno,
Mendoza & Ávila, 2002). En los noventa se masificó el uso de incentivos
fiscales y modificaciones ambientales a impuestos.
Entre los países que forman parte de la OCDE, la recaudación de impuestos
ambientales representó un 2,5% del PIB en 1995, o casi un 7% de la
recaudación tributaria total. En ese sentido, España es uno de los países con
mayores avances en la aplicación de instrumentos fiscales, por citar algunos
148
ejemplos podemos mencionar: el Impuesto Sobre Determinadas Actividades
que inciden en el medio ambiente (de la comunidad de Castilla-La Mancha),
el canon de saneamiento de aguas de la comunidad valenciana y el Canon
sobre la disposición controlada de los residuos municipales de Cataluña.
Estos cánones constituyen la figura impositiva ambiental más representativa
en las comunidades autónomas españolas, estando presentes en más de dos
tercios de estas administraciones. Su objetivo es doble: regular el vertido de
aguas residuales y en general financiar los gastos de inversión y explotación
de aquellas infraestructuras necesarias para el tratamiento de las aguas
residuales. (Gago Et al, 2004).
En los últimos años, algunos países han adoptado medidas aisladas para la
consecución de objetivos ambientales, por ejemplo, la Agencia Europea del
Medio Ambiente recomienda, para una mejora estructural que fomente la
sustentabilidad, un mayor uso de impuestos ambientales, el diseño y
aplicación minuciosos de los mismos, una mejor y mayor evaluación (AEMA,
2005). De acuerdo al Banco Mundial (2009) la implementación de impuestos
ambientales proporciona un incentivo para modificar conductas (A juzgar por
los resultados de los programas aplicados en China, Colombia y Filipinas,
muchos gerentes optan por tomar medidas para controlar la contaminación
ante la perspectiva de tener que pagar impuestos excesivos y en forma
regular por las emisiones generadas.
En Perú, los tributos vigentes no están orientados a la protección del medio
ambiente sino que se aplica a las utilidades de las actividades económicas en
la producción de bienes y servicios.
149
CONSIDERANDOS
El presente proyecto de ley aborda una temática ausente en nuestro
ordenamiento jurídico y por tanto resuelto importante para establecer reglas
básicas sobre los derechos humanos en relación a la protección del medio
ambiente y la contaminación en la ciudad de Chimbote.
Lo que interesa mediante esta propuesta normativa, es fijar los derechos y
libertades de las personas en relación al medio ambiente, que deben ser
recogidas en normas legales orientadas a su protección. El diseño normativo
que se ha optado en este proyecto de ley, esta orientado a consagrar de
manera amplia y general el derecho que tienen las personas a recurrir a una
legislación cuando se ven afectadas con un medio ambiente que afecta su
salud.
En vista de lo expresado, el presente proyecto de ley tiene por finalidad el de
contribuir a resolver un problema concreto de naturaleza jurídica y orden
práctico, consistente en la actividad ilegal de actividades que contaminan el
medio ambiente, para proteger el derecho de los seres vivos en un ambiente
sano.
Sobre la tributación medioambiental no se ha incluido una norma expresa en
razón de las dudas que se pueden generar en torno a la posibilidad de
proteger el medio ambiente. No puede quedar fuera de regulación legal el
régimen sancionador, que para este caso debe ser asumido por el Código
Penal, estimándose como el más apropiado y eficaz, en lo que corresponda.
Por las consideraciones expuestas, se propone incluir en la normatividad
jurídica de la legislación nacional, las siguientes disposiciones:
150
Art. 1º. La presente Ley tiene por objeto establecer los mecanismos legales
apropiados para la protección del medioambiente de la contaminación, que
haga posible garantizar un ambiente sano para las personas que habitan en
los lugares donde se desarrollan actividades contaminantes de pesca
industrial.
Art. 2º. Las industrias pesqueras que de cualquier manera contaminen el
medio ambiente, a través de actividades propias de su naturaleza, quedan
sujetas al pago de un Tributo Medioambiental, que será determinado según
los índices de contaminación que genera, y los daños directos e indirectos a
la salud de la población.
Art.3º. Las industrias pesqueras que contaminan el medio ambiente en más
de los límites permitidos para la salud humana, serán canceladas sus
licencias de funcionamiento y clausurados sus locales, con auxilio de la fuerza
pública, cuya acción compete a los gobiernos locales que han otorgados las
permisos de funcionamiento, bajo responsabilidad solidaria por los daños que
pueden generar al medo ambiente y a las personas en su salud o patrimonio.
Art.4º. El impuesto aplicable a la contaminación ambiental queda establecido
en el 30% sobre el monto bruto de la producción de la empresa, pudiendo
incrementarse hasta el 60%, si los responsables no modernizan su
maquinaria con uso de tecnología especializada que garantice la disminución
efectiva de la contaminación, dentro del primer año de entrada en vigencia de
la presente ley.
Art. 5º. La contaminación del medio ambiente por actividades de las industrias
pesqueras, en estándares inferiores al mínimo establecido como dañino para
151
la salud de las personas, queda sujeta al pago del impuesto medio ambiental
establecido en el artículo inmediato anterior de la presente ley.
Art.6º. Los gobiernos locales del lugar donde se ubican las industrias
pesqueras sujetas al pago de Tributos Medioambientales, quedan encargados
de la recaudación de dicho impuesto. Con este propósito, las Municipalidades
abrirán una cuenta bancaria especial para el depósito de los impuestos
ambientales, que serán destinados exclusivamente para mejorar la calidad del
medioambiente, en el lugar donde se recauda el impuesto e indemnizar a las
personas afectadas por los efectos de la contaminación ambiental.
Art. 7º. El ejercicio de acción penal contra la contaminación ambiental
compete al Ministerio Público o a cualquier ciudadano que se sienta afectado,
la carga de la prueba en el denunciado. En este sentido, presentada una
denuncia penal, las autoridades competentes, harán conocer la imputación de
los hechos a los denunciados para que ejercite su derecho de defensa, cuyo
apersonamiento al proceso, sólo será admitido acreditando prueba el informe
técnico de peritos especializados emitido por tres profesionales
medioambientalistas, designados por el Ministerio Público.
Art. 8º. En las acciones civiles o constitucionales sobre contaminación
medioambiental y daños a las personas por estos efectos, el apersonamiento
de los demandados queda sujeto a la presentación del el informe técnico de
peritos especializados emitido por tres profesionales medioambientalistas,
designados por el Ministerio Público, bajo responsabilidad solidaria del
magistrado que incumple la ley. En el caso de medidas precautelares, de
parte de los demandados, sin la presentación del citado informe pericial no se
le admitirá la demanda.
152
Art.9º. Dentro del plazo de 30 días posteriores a la publicación de la presente
ley, el Ministerio de Justicia y de Economía, dan encargados de reglamentar
lo dispuesto en la ley, la misma que entrará en vigencia, al día siguiente de
publicado el reglamento correspondiente.
153
V. CONCLUSIONES
Conforme a los objetivos propuestos en la investigación realizada, el análisis de las
teorías básicas de tributos medioambientales, la doctrina y la legislación comparada,
y la opinión de la población sobre la contaminación ambiental en Chimbote, se ha
llegado a las siguientes conclusiones:
1. Del análisis de las teorías piguviano y cousiano, que permiten orientar las
iniciativas legislativas en el tema de contaminación medioambiental y teniendo en
cuenta que el medio ambiente es un recurso esencial para la vida humana, se
requiere la aplicación de tributos medioambientales a las actividades
contaminantes, que les permite disminuir progresivamente los índices de
contaminación.
2. En la legislación peruana, existen sanciones penales, administrativas y
económicas, que hasta la fecha no han dado resultados positivos sobre la
protección del medio ambiente, su aplicación resulta inoperante, por su condición
de leyes penales en blanco, puesto que para tipificar los delitos de la
contaminación del medio ambiente es necesario acudir a otras normas de
carácter administrativo, las cuales operan como requisito de procedibilidad, de
conformidad con lo previsto por el Art. 305 del CP.
3. De acuerdo al análisis de los documentos existentes de las instituciones
protectoras del medio ambiente en la ciudad de Chimbote, la contaminación se
encuentra por encima del Estándar mínimo permisible establecidos por el
D.S.011-2009-MINAM, encontrándose que las principales fuentes
154
contaminadoras son las actividades industriales y otros, que emanan grandes
cantidades de material particulado inhalable (PM10), dióxido de azufre (S02) y
sulfuro de hidrógeno (H2S), que superan los límites permisibles y corroborando a
ello con la encuesta a la población de Florida Baja donde el 94% de la población
encuestada opina que el medio ambiente de ésta ciudad está altamente
contaminado, y reclama una pronta solución a este problema.
4. La Tributación Medioambiental, no se encuentra contemplada en ninguna norma
jurídica peruana de ámbito nacional, Regional o local, aplicable a las actividades
contaminantes, lo cual permite que se siga incrementando la contaminación y no
sean indemnizadas las personas afectadas, por los daños que les produce la
contaminación ambiental, en tal sentido, se propone la incorporación de tributos
medioambientales a la legislación vigente para aquellas actividades
contaminantes, lo que constituiría el principal beneficio económico de su
aplicación, incentivando el desarrollo de nuevas tecnologías, para la reducción
del índice de contaminación.
155
VI. RECOMENDACIONES
Teniendo como sustento los fundamentos de las teorías medioambientales y las
experiencias legislativas de varios países extranjeros, la inoperancia de las normas
sancionadoras consideramos pertinente proponer la incorporación de tributos
medioambientales en la legislación nacional peruana, aplicables a las actividades
contaminantes, para disminuir los índices de contaminación en Chimbote -Perú, en
beneficio de la población. Con este propósito, hemos diseñado un Proyecto de Ley.
156
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Guervós Maíllo Maria Angeles, “Desarrollo Sostenible y Fiscalidad del Turismo (Las
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LEGISLACIÓN.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993 Rubio, (1999),

CÓDIGO CIVIL, promulgado el 14 de Mayo de 1984,
CÓDIGO PENAL, Decreto Legislativo Nº 635 de 1991.
LEY DE CREACIÓN DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE (Decreto Legislativo Nº
1013, El Peruano, 29/04/10.
LEY GENERAL DEL MEDIO AMBIENTE 28611, (El Peruano, 2005)
LEY GENERAL DE SALUD 26842, (El Peruano 1997),
LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES 27972, (ZAVALA, y REYNA, 2007)
Ordenanza Municipal Nº 001.2009-MPS, (Ord. Mun. Nro. 001- 2009)
Trujillo, Octubre 2010
165
ANEXO: 01
GLOSARIO DE TÉRMINOS
INEI Instituto Nacional de Estadística

DIGESA Dirección General de Salud
DIREPRO Dirección Regional de la Producción de Ancash
OMS Organización Mundial de la Salud
CONAM Consejo Nacional del Medio ambiente
MINAN Ministerio de Ambiente
ECA Estándar de Calidad Ambiental
LMP Límites Máximos Permisibles
PEA Población Económicamente Activa
INSOPESCA Instituto Socialista de Pesca y Acuicultura
PBI Producto Bruto Interno
PPDA Planes de Prevención y Descontaminación.
PRAT Plan de Recuperación Ambiental de Talcahuano.
RETC Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes
LISR Ley del Impuesto Sobre la Renta.
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente
OECD Organización Económica para la Cooperación y el desarrollo
UE Unión Europea
TCE Tratado de la Comunidad Europea
AEMA La Agencia Europea de Medio Ambiente
IFA Internacional Fiscal Asociation.
REMA Reunión Especializada en Medio Ambiente
CONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores
166
ANEXO: 02
Formato de Encuesta.
ENCUESTA DE OPINIÓN SOBRE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL DE LA

CIUDAD DE CHIMBOTE
FINALIDAD: Conocer la percepción de los ciudadanos acerca de efectos de contaminación del medio
ambiente por las industrias Pesqueras y siderúrgica en Chimbote.
INSTRUCCIONES: Marque con una X las alternativas que usted considere pertinente y escriba en los
espacios en blanco donde corresponde.
Zona donde vive:

Años de residencia en el lugar:
Edad:
Ocupación:
Considera que el medio ambiente en la ciudad de Chimbote está contaminado?
a. Si ( ) b. No ( )
1. ¿Quién considera que es el causante de la contaminación?. Marcar la respuesta en la columna
de la derecha.
Agentes contaminantes Si No
Empresas pesqueras
Siderperú
Desagues urbanos
Basuras y otros residuos
La población
Otras industrias:
Indique cuál: …………………………………………………………………..
2. Mencione el nombre de tres actividades que considere más contaminantes del medio ambiente:
a. ……….……………. b. ….…………………… c.
3. ¿Qué enfermedades y/o muertes infantiles se han producido en su familia en los últimos 8
meses?. Marcar de acuerdo a lo señalado.
Tipo de enfermedades Si Nº de Se han Nº de veces que ha

miembros automedicado tenido atención medica*
afectados
Bronquitis
Pulmonía
Faringitis
Bronconeumonía
Asma
Gripes, resfrío común
Infecciones al estómago
Hepatitis
Tifoidea
Parasitosis
Dermatitis
Eczemas
Conjuntivitis
Otras
(*) Se debe sumar el total en los últimos 8 meses por todos los miembros del hogar.
167
Indique: ……………………………………………………………………………………………………….
4. ¿Las empresas pesqueras u otras industrias hacen algo por solucionar el problema de la
contaminación, en Chimbote ?. a. Si ( ) b. No ( ) c. No sabe ( )
5. ¿La población colabora para descontaminar el medio ambiente de la ciudad? .

a. Si ( ) b. No ( )
De que manera, especifique: …………………………………………………………………………….....
………………………………………………………………………………………………………………….
….………………………………………………………………………………………………………………
6. ¿Pertenece a algún grupo organizado que viene tomando acciones contra el problema de la
contaminación ?. a. Si ( ) b. No ( )
Especifique cuáles: …………………………………………………………………….……………………

……………………………………………………………………………………………….………………...
7. ¿Ha participado usted directamente en dichas acciones o intervenciones?

a. Si ( ) b. No ( )
Especifique cuáles: …………………………………………..….…………………………………………..
………………………………………………………………………………………………………………….
8. ¿Conoce usted alguna norma sobre protección del medio ambiente?

a. Si ( ) b. No ( )
9. ¿Cree que se cumplen las normas dispuestas para controlar la contaminación del medio ambiente
por las fábricas pesqueras y/o Siderúrgica?.
a. Si ( ) b. No ( ) c. No sabe ( )
10. ¿Las instituciones educativas y medios de comunicación social, promueven la educación

medioambiental en Chimbote? A. Si ( ) b. No ( ).
11. ¿Considera que las autoridades locales y regionales vienen aplicando políticas de protección del
medio ambiente? a. Si ( ) b. No ( )
12. ¿Considera que la aplicación de impuestos a las actividades contaminantes puede contribuir a
reducir el índice de contaminación ambiental en Chimbote?. a. Si ( ) b. No ( )
Fecha: / / / /
168

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

ESCUELA DE POST GRADO

TRIBUTOS MEDIO AMBIENTALES COMO ALTERNATIVA PARA DISMINUIR

TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE DOCTORA

EN DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

AUTOR : Ms. Nayrud Suárez Sánchez

ASESOR : Dr. Teódulo Jenaro Santos Cruz

Nro de Reg. …………

Ms. Nayrud Suárez Sánchez

Presentado a la Escuela de Post Grado de la Universidad Nacional de Trujillo

“A LA MEMORIA DE MI INOLVIDABLE MADRE

“A MIS QUERIDOS ABUELOS Y

“A MIS QUERIDOS MAESTROS DE

Autora: Suárez Sánchez, Nayrud.

En el presente trabajo se ha investigado el problema de la contaminación

Palabras clave: contaminación de la atmósfera, legislación medio ambiental

Author: Suárez Sánchez, Nayrud.

Keywords: air pollution, environmental legislation in Peru, environmental tax, fish

ABSTRACT.………………………………………………………………… ........ vii

ÍNDICE……………………………………………………………………… ......... viii

1.1 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA……… ................................... 8

1.2 OBJETIVOS………….…………………………………………….. ... 9

II. MARCO TEÓRICO……………..……………………………………… ........ 10

EL MEDIO AMBIENTE COMO ESCENARIO HUMANO

1. Problemas Medioambientales………………………………..… ...... 10

2. El Derecho Ambiental…………………………………….…… ........ 13

3. Contaminación Ambiental……………………………….……… ...... 16

5. Actividades económicas contaminantes en Chimbote………....... 21

5.1 Actividades Pesqueras………………..……………….. ....... 22

5.2. Contaminación Industrial Pesquera……..…..………… ...... 24

LEGISLACIÓN AMBIENTAL NACIONAL Y EXTRANJERA

1. Legislación Ambiental Nacional……………….….. ……… ............ 27

2. Legislación Ambiental Extranjera. ….……………………… .......... 28

BASES TEÓRICO-DOCTRINARIAS DE LA TRIBUTACIÓN

1. La Teoría Piguviana como solución a la contaminación……… ... 53

2. La Teoría Coasiana………………….………………………… ........ 55

3. El Estado como regulador del problema de la Contaminación… . 59

4. Aplicación de Tributos Medioambientales………….………… ...... 60

5. Teoría de la Tributación Internacional y su relación con

el Medio Ambiente. ……………………..…………..………… ........ 61

EL TRIBUTO COMO SER DEL ESTADO EN EL PERÚ

1. Antecedentes Históricos de la Tributación en el Perú……… .............. 79

2. Conceptualización Jurídica del Tributo……………… .......................... 86

3. Justificación y finalidad del Tributo………………….…..……………... . 90

4. El Sistema Tributario Regional y Municipal....................................... .. 92

5. El Impuesto…………….………………………………………………. ..... 105

6. La Contribución………………………………………………………..... ... 113

7. Tasa……………………………………………………..……… ............... 116

III. MATERIAL Y MÉTODOS. ………..……………………………………… .. 119

IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN……………………………………….… .... 120

V. CONCLUSIONES………………………………………………………. ...... 154

VI. RECOMENDACIONES……………….……………………………….. ....... 156

VII. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………............... 157

ANEXOS………………………………………………………………………... ... 166

Los seres humanos aparecieron tardíamente en la historia de la tierra pero han

peculiares capacidades mentales y físicas, lograron escapar a las constricciones

medioambientales que limitaban a otras especies pero alterando el medio

ambiente para adaptarlo a sus necesidades.

ambiente como los demás animales, su alejamiento de la vida salvaje comenzó

con la primera revolución agrícola. La capacidad de controlar y usar el fuego les

permitió modificar o eliminar la vegetación natural y la domesticación y pastoreo

de animales herbívoros llevó al sobre pastoreo y a la erosión del suelo. El cultivo

de plantas originó también la destrucción de la vegetación natural y la demanda