Protocolo de intervención de las fuerzas de seguridad nacionales en el contexto de

manifestaciones públicas: OBSERVACIONES DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO CABA

El Defensor del Pueblo Alejandro Amor envió una nota a la ministra de Seguridad de Nación,
Patricia Bullrich, en la que formula una serie de observaciones sobre el nuevo Protocolo de
intervención de las fuerzas de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas, que
reemplaza al que se encontraba hasta ese momento vigente y al que, por cierto, la Ciudad nunca
adhirió. A continuación transcribimos el texto completo:

Tengo el agrado de dirigirme a Ud., en mi carácter de Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires, a fin de poner en su conocimiento la opinión de este organismo constitucional respecto del
nuevo “Protocolo de actuación de las fuerzas de seguridad en manifestaciones públicas” y
transmitirle la preocupación del organismo ante su posible aplicación en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires. Ello sobre la base de las consideraciones que a continuación de expondrán.

El nuevo protocolo no cuenta con el consenso con el que contaba al que ha reemplazado
(aprobado por Resolución N° 210/11 del Ministerio de Seguridad) y, pese a que su aplicación
puede afectar derechos esenciales en una sociedad democrática, pese a la relevancia institucional
que acarra, fue confeccionado sin intervención alguna de actores u organizaciones de la sociedad
civil.

El nuevo instrumento plantea, a criterio de este organismo, una intervención policial poco
respetuosa de los derechos humanos, afecta los derechos a la vida y a la integridad física al
eliminar prohibiciones básicas para el personal policial, limita en forma clara el derecho de reunión
y protesta, limita el ejercicio de la libertad de prensa y elimina casi por completo cualquier acción
de monitoreo y control de las intervenciones policiales.

Así, resulta preocupante que el nuevo protocolo no contemple la prohibición de portar armas de
fuego, ni la limitación del uso de postas de goma. Tampoco se ha previsto la prohibición de
participación de aquellos funcionarios policiales que se encuentren bajo investigación o que hayan
sido sancionados por irregularidades en su desempeño en el contexto de manifestaciones públicas
y/o uso excesivo de la fuerza.
Resulta llamativo, asimismo, que se haya omitido una previsión básica como la obligatoriedad para
todo el personal policial de portar una identificación y la previsión de individualizar y registrar a
todo el personal interviniente así como el armamento y munición provista, vehículos y equipos.
Resulta también alarmante que no se haya previsto la prohibición de la utilización de móviles que
no se encuentren identificados y la regla de que los detenidos solo puedan ser trasladados en
patrulleros o vehículos específicos para el traslado de detenidos . La ausencia de estas previsiones
limita o, incluso, impide cualquier control sobre la labor policial.

Resulta aún más llamativa la nueva regulación si consideramos que la Ciudad cuenta con un
protocolo para la Policía Metropolitana, recientemente aprobado, en el que aunque con matices
estas previsiones han sido contempladas. Y, quizá, el Protocolo de Ciudad coincide con el
aprobado por Resolución 210/11 en lo sustancial, su objeto, que es establecer pautas de actuación
para la policía en el marco de manifestaciones públicas que respeten y protejan los derechos de
los manifestantes reduciendo las afectaciones que pudieran causar a las personas que no
participan de ella. Criterio sustancialmente diferente al propuesto en el Protocolo que motiva la
presente.

Las manifestaciones públicas constituyen un acto paradigmático del ejercicio de los derechos
constitucionales indispensable para la vida en democracia. A su vez, constituyen un campo en el
que se ponen en juego derechos y obligaciones de forma particularmente compleja y delicada
principalmente porque estas manifestaciones públicas pueden incluir situaciones de reclamo y
protesta en las que se plantean conflictos de derechos.

Y es aquí donde quizá radica el punto crítico, frente a este posible conflicto de derechos el nuevo
protocolo otorga primacía al “orden público” y al “derecho a la libre circulación” por sobre el
derecho a la libertad de expresión y de reunión, consagrado en la normativa nacional e
internacional vigente en materia de derechos humanos (arts. 14 y 75, inc. 22 CN y arts. 15 y 16 de
la CADH, art. 20.1 Declaración Universal de Derechos Humanos y art. 21 y 22 del PIDCyP).

El bien común o el orden público no pueden invocarse como “medios para suprimir un derecho
garantizado en la Convención, además de que deben interpretarse de acuerdo a las justas
exigencias de una sociedad democrática, teniendo en consideración – como ha sostenido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos- “el equilibrio entre los distintos intereses en juego y las
necesidades de preservar el objeto y fin de la Convención Americana de Derechos Humanos”
(CIDG, OC5-1986, párrafo 67).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló al respecto que “…las instituciones
competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados
para facilitar el ejercicio del derecho de reunión. Esto involucra desde el reordenamiento del
tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta el acompañamiento a las personas
que participan en la reunión o manifestación, para garantizarles su seguridad y facilitar la
realización de las actividades que motivan la convocatoria. En el mismo sentido, las fuerzas
policiales requieren contar con normas de actuación definidas y con el entrenamiento
profesionales necesario para actuar en situaciones que involucran grandes concentraciones de
personas, a los efectos de generar las condiciones para que estos eventos puedan desarrollarse en
el marco de las normas establecidas sin afectar el ejercicio de otros derechos humanos…”.
Asimismo, ha indicado que “…la función legítima de los cuerpos de seguridad es proteger a los
manifestantes pacíficos y garantizar la seguridad pública actuando con completa imparcialidad con
relación a todos los ciudadanos (…) sin importar su filiación política o el contenido de sus
manifestaciones…” (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 193, Págs. 88/89).

Asimismo, impera en la materia el principio que impone que las limitaciones a los derechos solo
puedan disponerse a través de una ley y es por eso que creemos que es en el ámbito legislativo en
el que se deberían discutir regulaciones de esta naturaleza, máxime si consideramos que el nuevo
protocolo habilita medidas de coacción no previstas en el anterior.

Sabido es que la construcción de una política de seguridad ciudadana debe incorporar los
estándares de derechos humanos como guía y a la vez como límite infranqueable para las
intervenciones del Estado.

Resulta necesario por ello fortalecer los instrumentos de protección de derechos, regulando de
manera consistente el desempeño de las instituciones de seguridad en el contexto de
manifestaciones públicas e institucionalizando respuestas estatales no violentas.

El conflicto debe ser gestionado y no reprimido por el Estado. Acudir a la violencia solo traerá más
violencia y actuaciones policiales al margen de la ley. No debe perderse de vista, asimismo, que
subyace detrás de la protesta social un reclamo, un reclamo no institucionalizado, un reclamo que,
en la mayoría de los casos, supone derechos fundamentales vulnerados de ciudadanos que, en la
gran mayoría de los casos, pertenecerán a los sectores más vulnerables de la sociedad por ser
generalmente quienes participan en manifestaciones sociales reclamando por la efectividad de sus
derechos. La protesta social como forma de reclamo es un derecho constitucional y, como tal, no
puede ser criminalizada.
Si bien no existe discusión alguna respecto de que las manifestaciones públicas constituyen un
acto paradigmático del ejercicio de los derechos constitucionales indispensable para la vida en
democracia –ya citados- y que debe respetarse el derecho a la libre circulación lo cierto es que el
derecho a la seguridad también debe ser garantizado por el Estado.

En esa inteligencia, y en lo referido a la actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad,

no puede pasarse por alto lo establecido por el Código de Conducta para Funcionarios Encargados
de Hacer Cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17/12/1979,
mediante la Resolución 34/169.

El organismo internacional recomendó -en dicha Resolución- que los gobiernos consideren
favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislación o la práctica nacionales
como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley.

Recogiendo la recomendación, el Estado argentino dispuso, mediante la Ley 24059 (art. 22) que
los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que integran el sistema de seguridad interior “…
deberán incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Código de ética Profesional
establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas”.

El uso de la fuerza coactiva siempre constituirá la última ratio dentro de los métodos alternativos a
aplicar para evitar un mal mayor. Por su parte, la actuación policial siempre debiera sustentarse en
los principios de la razonabilidad y de la proporcionalidad. Esto quiere decir que la policía puede
ser autorizada a usar la fuerza en la medida en que razonablemente sea necesario, según las
circunstancias, y en forma proporcionada al objeto legítimo que se ha de lograr, pero no podrá
usarse la fuerza en la medida en que exceda estos límites (cfr. art. 3 del citado Código de
Conducta).

Es por todo ello que esta Defensoría del Pueblo, en tanto organismo de protección de derechos,
rechaza la aplicación de un protocolo de estas características para la Ciudad y, en el marco de las
atribuciones que le fueran conferidas constitucionalmente, le exhorta reenvíe al ámbito
parlamentario la regulación que nos ocupa o, en su defecto, adecue las intervenciones de las
fuerzas de seguridad que tengan despliegue en el territorio de la Ciudad a las obligaciones que el
Estado ha asumido en materia de derechos humanos y que establezca cláusulas que permitan el
monitoreo y control sobre dichas intervenciones.

Alejandro Amor

Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires