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LA CRISIS AZUCARERA DE LOS AÑOS ´60 EN ARGENTINA Y SU IMPACTO EN LA

ESTRUCTURA PRODUCTIVA CAÑERA*

Alejandro Víctor Verón,


Instituto de Estudios Geográficos, Facultad de Filosofía y Letras,
Universidad Nacional de Tucumán, Argentina.
alejandroveron@hotmail.com

Introducción
La agroindustria azucarera en Argentina, con centro en la provincia de Tucumán,
representa un enclave de fuerte raigambre social para la región Noroeste de Argentina.
Además de constituir una actividad generadora de ingresos y de fuentes de trabajo, su
devenir histórico sólo puede ser entendido si se traza un paralelismo con el constante
intervencionismo estatal al que fuera sometida.
Las crisis azucareras por sobreproducción sucedidas desde fines del siglo XIX hasta la
actualidad, perderán protagonismo ante la de 1960. La intervención reguladora por
parte del Estado tendrá su máxima expresión en ella con consecuencias de fuerte
impacto. Se cuestiona que las acciones se hayan ejecutado a destiempo y que se
apelara a prácticas como el cierre de fábricas o la anulación de los derechos de
producción, o que permitiera el negocio de la compra ilegal de caña, en un contexto
donde la función sustantiva de equilibrar la oferta y la demanda fue reemplazada por
otra que no contempló las derivaciones sociales. Al lado de las extralimitadas
atribuciones del Estado, no menos significativos fueron los problemas que arrastraba la
actividad, en los que la dirigencia azucarera y parte del empresariado eran partícipes
aprovechando el acceso a créditos o las coyunturas de buenos precios, con una escasa
reinversión y sin comprometerse a sostener la economía cañera cuando ingresaba en
un ciclo recesivo.
Los intentos por normalizar la actividad y superar los efectos de la crisis, encontraron
resultados desafortunados desde el punto de vista del empleo y de las condiciones de
subsistencia de los cañeros chicos. Siguiendo esta línea, conjeturamos que la crisis de
1966 y la intervención impuesta desde el Estado significaron un punto de inflexión que

*
“Ponencia presentada al VIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural, Porto de Galinhas, 2010”
acentuaría las desigualdades previas, en correspondencia a una orientación económica
del gobierno militar que asignaba prioridad a los sectores más capitalizados y a la
eficiencia productiva.
Reconstruir este entramado es el propósito de la investigación, que se apoya
metodológicamente en la revisión de las normas y leyes aprobadas y en el análisis de
los datos sobre producción, precios y stocks, y en el que ambas fuentes (documental y
estadística) ofrecen pistas de la concentración productiva y sus efectos en la
redistribución de la tierra.

El contexto político-económico de la crisis agro-azucarera


A mediados de los 60, la coyuntura política se identificaba con un régimen de facto. Con
la destitución de Illia en junio de 1966 se inicia el gobierno de Juan Carlos Onganía y de
la autodenominada Revolución Argentina. Bajo este esquema de poder, la
representatividad estaba acotada y los derechos tenían escaso margen de expresión.
Paradójicamente, el General Onganía provenía de la facción militar cuya ideología
consideraba importante la defensa de las instituciones democráticas y el
distanciamiento de las Fuerzas Armadas de los asuntos políticos del país (Di Meglio).
Proscripto el peronismo, tanto este gobierno como las presidencias ungidas
democráticamente (Frondizi 1958-1962 e Illia 1963-1966), tuvieron que enfrentar
muchas veces la debilidad de su representación popular1, en unos por mitigar la presión
de los partidos opositores y de los movimientos sindicales y en todos por tratar de
convencer a la sociedad de sus proyectos en materia económica.
En este plano económico, la apuesta de gobierno de la Revolución Argentina (similar en
algunos puntos a la propuesta del “desarrollismo”) se centró en la aplicación de un plan
de desarrollo industrial con base en la inversión extranjera (Paolasso y Osatinsky, 2007:
3). Concomitante a este objetivo, implementó una serie de ajustes que favorecía al
capital extranjero y perjudicaba en cambio a las industrias locales y al sector obrero. En
este sentido, los despidos masivos en la administración pública advertían y ponían en
alerta a los gremios de los trabajadores.

1 Esa falta de legitimidad no era otra cosa que producto de negar la participación de Perón en la vida política del país
con quien, aún en el exilio, se tuvo que pactar para alcanzar cierto grado de poder.
Efectivamente, desde la órbita del Ministerio de Economía, tanto Salimei como Krieger
Vasena, estructuraron un programa tendiente a lograr la modernización y eficiencia del
sistema productivo. Este objetivo no incluía a todo el empresariado ni tampoco
contemplaba los derechos salariales adquiridos. Con el proceso de concentración y
centralización industrial tomaba cuerpo la desnacionalización de la industrial local
(Osatinsky, 2006: 2-3; Paolasso y Osatinsky, 2007: 3).
También las economías regionales soportaron el embate de las medidas dispuestas.
Dentro del plan de ajuste y racionalización, se eliminaron los subsidios a las provincias
y de este modo las agroindustrias tuvieron que enfrentar un panorama desalentador (Di
Meglio), agravado en el caso azucarero porque estaba atravesando dificultades
financieras que promovían conflictos sociales

Los años previos a la crisis del ’60 y el arrastre de situaciones no resueltas


La crisis azucarera de 1966 no se origina con 1.200.000 tn de azúcar que excedieron la
demanda en 1965 ni se explica por el cierre de 11 ingenios tucumanos entre 1966 y
1967. En realidad, ambos hechos configuran el resultado de un proceso que se fue
gestando desde hace tiempo. Tampoco es que cándidamente la crisis fue producto de
la arbitrariedad de la lógica del mercado o que el Estado es el responsable absoluto por
no prever la marcha de la actividad o no inyectar recursos para financiar la zafra.
La crisis de 1966 fue el corolario de una serie de problemas de tipo estructural, donde
de una u otra manera parte de los industriales y -en menor medida- los cañeros tuvieron
su cuota de participación. Y en las siguientes preguntas formuladas a partir de tres
grandes temas, subyacen algunos posibles planteos que aportan al debate, en los que
causalmente el Estado interviene desde la ausencia o la presencia como fuerza
normativa y, retóricamente, desde la justicia distributiva que impulsó durante 1946-1955
no siempre con los resultados esperados2.

2
Durante esta época, los ingenios recibieron ingentes sumas de dinero en concepto de créditos. En la revisión
documental de archivo, Girbal-Blacha (1998: 15) contabilizó deudas por m$n 54.464.000 en 1950 con el Banco de la
Nación y por m$n 28.944.000 en 1954 con el Banco de Crédito Industrial. Otorgados a tasas preferenciales, en lugar
de volcarlos a mejorar sus instalaciones, fueron destinados a pagar salarios, comprar materia prima o saldar deudas
(Girbal-Blacha, citada por Paolasso, s/f: 105).
1º- ¿Por qué aceptar durante la década del ‘50 que a través del Fondo Regulador (FR)
se “premiara” con subsidios a los industriales que seguían teniendo fábricas obsoletas y
“castigara” a los ingenios que mejoraban sus instalaciones con reinversión? o ¿Cómo
mantener por años el pago de la caña según su peso y no por su calidad, si ello
implicaba por ejemplo que algunos cañeros no se esforzaran en sus labores culturales y
ampliaran su explotación a tierras marginales?; ¿Por qué extender por tanto tiempo
mecanismos que compensaban monetariamente la baja productividad -en campo y
fábrica- con recursos de los productores más eficientes? 3; ¿Fue acertado pensar que
de este modo se aseguraba una competencia en igualdad de condiciones o se
corregían las desventajas de años de “particulares costumbres” cañeras? Una clara
postura en contra del funcionamiento del Fondo Regulador tuvo en el Centro Azucarero
Regional Norte (CARN, 1964: 8-12) a uno de los principales oradores de la
disconformidad por entender que no era justo que sus representados, los industriales de
Salta y Jujuy, abonaran aquellas estériles compensaciones. El contrapunto fue el Centro
Azucarero Regional Tucumán (CART) que alzó la defensa del mecanismo al señalar
que “el Fondo Regulador se formaba únicamente con una parte del precio que pagaba
el consumidor por el azúcar del cual los ingenios eran meros agentes de retención”,
versión diferente a la de los azucareros del Norte que argumentaban que el FR los
penalizaba porque tenían fábricas que obtenían una alta producción de azúcar por
tonelada de caña (Fogliata, 1995: 1283).
2º- Lejos del determinismo que postula al monocultivo como causante de los males de
la agroindustria y tomando distancia de la visión simplista de “se tendría que haber
previsto que…”, pero cerca del hecho empírico de reconocer las ventajas de una
agricultura diversificada ¿por qué la expansión de los cañaverales no fue acompañada
del crecimiento de otros cultivos? Habiendo un proyecto de reforma agraria presentado

3 El FR se sostenía con el pago de un impuesto que recaía sobre los azúcares que sobrepasaban un rendimiento
promedio, donde dicho monto era aportado por los ingenios con rendimientos por arriba de esa media y se dirigía a
las fábricas con rendimientos inferiores, es decir compensando los mayores costos de producción de éstas (Campi,
citado por Osatinsky, 2006: 3; Giarracca y Aparicio, 1995). Coincidentemente, existía una norma que fijaba el pago
de la caña según el peso de la misma y no por su contenido de sacarosa (Bolsi y Pucci, 1997: 116). El FR surge con
el Decreto 11.223/50 y finalmente se elimina a partir de 1959 (Fogliata, 1995: 1282). El pago de la caña de acuerdo
con su peso se inicia en 1945, luego se intenta un sistema mixto en los años ’50 pero igualmente con un predominio
del criterio cuantitativo; desde 1959 se retorna a un sistema de pago por rendimiento sacarino (Bolsi y Pucci, 1997:
117) pero no será sino hasta 1967 cuando esta modalidad se instale como medio de pago.
por el gobernador Lázaro Barbieri (1964) a la Legislatura provincial donde se ratifican
los beneficios de la diversificación ¿acaso los estudios en los que se apoyó el proyecto
no constituyen antecedentes sobre la factibilidad de incorporar otros cultivos al área
cañera? En concordancia, cuando los técnicos del INTA recomendaron en distintas
oportunidades desde 1959 dejar una proporción de caña en pie o fijar topes a la
producción (Fernández y Kenning Voss, 1966: 16-18) ¿Por qué desatender las
sugerencias de personal especializado que preveían lo que podía acontecer? ¿Acaso la
economía tucumana era lo suficientemente sólida para contrarrestar el ciclo de
sobreoferta de una actividad que aportaba el 58,8 % al PBI de la provincia? Y en este
contexto de monoproducción, con más del 85 % de los productores con menos de 10 ha
¿Cómo hacer para que estas unidades alcancen mínimamente el umbral de
subsistencia? Y nuevamente la diversificación aparece como alternativa de superación.
No obstante, la idea de erradicar el monocultivo y el minifundio (por supuesto con
alternativas de reinserción ocupacional, de forma gradual y con resultados observables
a mediano plazo) se convertía por aquellos años en una cuestión infranqueable, dado
que además de la ecuación de costos, aquellas prácticas hunden sus raíces en
cuestiones culturales vinculadas a las costumbres y al mantenimiento de la tradición
familiar. No es casual que aún siendo despojados de sus derechos como productores
(expropiación de cupos durante 1967-1969) y luego de aplicado el plan de
transformación agroindustrial a fines de los ‘60, la opción por el cambio no haya
encontrado amarre suficiente. Indudablemente estos cambios involucran muchos años y
requieren de una verdadera política de Estado que articule las necesidades de los
productores, el empresariado, la comunidad, etc.
3º- Si en años con buenos precios la actividad consigue estabilidad productiva y ahorro
financiero para una mayoría ¿por qué no en períodos difíciles las zonas productoras, el
empresariado industrial, los productores cañeros y los obreros aúnan esfuerzos
estableciendo lazos de solidaridad?, o es que ¿priman los intereses sectoriales por
sobre los del conjunto?; ¿Por qué son valiosos los obreros y los pequeños productores
solamente cuando actúan como factor de presión ante el Estado y consiguen apoyo
crediticio?4; ¿Qué intereses y negociados estaban en juego para que la producción del
Norte (Salta y Jujuy) lograra aumentar su participación en la entrega de azúcar al
mercado, paralelamente a la caída del aporte tucumano?5 Asimismo, en posesión de
mayores rendimientos fabriles y menores costos comparativos ¿Qué buscaría por
ejemplo el ingenio Ledesma de Jujuy volcando grandes volúmenes de azúcar al
mercado interno en momentos en que se anticipa la saturación del mismo y con algunos
ingenios tucumanos en situación de quebranto? La tesitura de Pucci (1994; 2003),
compartida por Taire (2006) y a la que adhiere Osatinsky (2006) de forma moderada,
denuncia la alianza entre el gobierno central (o si se quiere entre el modelo económico
de la libre-empresa) y los dueños de los ingenios salto-jujeños para conseguir el
monopolio del mercado azucarero argentino, y en tales apreciaciones incluyen a los
ingenios más fuertes de Tucumán.

La superproducción de 1965: génesis y consecuencias


Con el propósito de alcanzar cierto grado de estabilidad en la producción, el Estado u
organismos de control dependientes, apelan a diversos mecanismos de regulación cuya
eficacia dependerá de las características del cultivo, del mercado de ese producto y de
la intensidad con que la regulación se lleve a cabo. De esta forma, controlando los
excesos de producción se evitan las crisis, que son las que después -en la práctica- se
revierten en una faltante y terminan por configurar el ciclo del precio y de la producción
(Coscia, 1976: 141) y reproduciendo, por lo tanto, el circuito de alzas y bajas propio de
la dinámica capitalista.
Este esquema es aplicable absolutamente a los ciclos de expansión-recesión que ha
atravesado la industria azucarera en Argentina. El carácter recurrente de la crisis por
sobreproducción obligó al Estado a recurrir a diversos instrumentos para controlar los

4 Al respecto, Giarracca y Aparicio (1995), reconocen que la problemática minifundista ha sido utilizada muchas
veces por los ingenios o los cañeros fuertes como elemento de presión para obtener beneficios propios, relegando las
aspiraciones reales de aquél sector.
5
La participación de los ingenios tucumanos en la producción de azúcar descendió, en valores promedio, de 66,6 a
58,3 % en el transcurso de 1950-1959 a 1960-1969; en el mismo lapso, el resto de los ingenios, sobre todo por el
aporte de los de Jujuy, en promedio aumentó su participación porcentual en más de 8 puntos (CAA, en Canitrot y
Sommer, 1972: 56).
excedentes6. El registro del sistema intervencionista en el país abarca no sólo la
limitación de la producción o la salida de excesos de existencias7, sino que
históricamente incluye los subsidios a la producción, el establecimiento de cuotas y la
fijación de derechos de importación como tarifas aduaneras o barreras arancelarias
(Rougés, 1991; Pucci, 1991; Denis, 1992; Cerro, 1998).
Hacia mediados de los años ’60, diversos problemas confluyeron para reforzar o quizás
sentar precedentes de las complicaciones que afrontaría la actividad. Un panorama
desalentador caracterizaba los meses previos a 1966, en el que la falta de financiación
frenaba cualquier intento por reestablecer el normal desarrollo de la actividad. Con la
anulación del Fondo Regulador en 1959, además del retorno al pago de la caña según
su calidad, se eliminaron los subsidios al segmento de productores con menores
rendimientos, el crédito oficial se redujo y el precio internacional se desplomaba.
Esta coyuntura iba a eclosionar justamente con la producción récord de 1965 que el
mercado nacional no pudo absorber y tampoco exportar8. En efecto, la producción de
azúcar en el país alcanzó un volumen de 1.211.000 tn, cifra récord que excedería las
necesidades del consumo dando inicio a una etapa de inflexión en la agroindustria por
las consecuencias económicas y sociales que trajo consigo. Este crecimiento fue
precedido del aumento de la superficie cultivada. En Tucumán los cañaverales se
expandieron entre 1961 y 1965 de 154.000 a 210.000 ha, en tanto sus ingenios
aportaron 750.000 tn de azúcar este último año, el equivalente a un 62 % del total
nacional (Ver gráfico nº 1).

6
En un trabajo que data de 1966, Fernández y Kenning Voss (INTA), realizaron una valiosa recopilación de los
antecedentes sobre las crisis azucareras, justificando el porqué una actividad con tantos altibajos necesariamente
requiere estar sujeta a regulación.
7 En el transcurso de la historia azucarera de la mayoría de los países latinoamericanos, la exportación de excedentes
ha representado una estrategia constante en función de contrarrestar el desajuste producción-consumo y mantener
los precios, aún cuando el surgimiento de la actividad y su desarrollo estuvieron orientados hacia el mercado interno,
tales pues los casos de Argentina y México (Denis, 1992: 13; Crespo, 1990: 943). En consecuencia, para liquidar el
stock la exportación con pérdidas se convierte en una alternativa viable a la superproducción relativa, cuando lo que
interesó sostener fue el precio en el mercado interno.
8 El productor de caña toma la decisión de plantar caña cuando el precio del azúcar presenta indicios de suba. En ese
momento comienza el problema, que culminará en uno o dos años con la sobreoferta azucarera y la consecuente
caída de los precios. Como la plantación tiene una duración a cinco años, ya no puede restringir su oferta de caña de
azúcar y debe seguir produciendo. Al mismo tiempo, para que sus ingresos globales no disminuyan por la caída del
precio del producto, intensifica su producción mejorando su rendimiento. En consecuencia, aumenta la oferta de caña
de azúcar en plena crisis de superproducción y bajos precios (Rougés, 1990: 35).
Hubo una serie de factores que posibilitaron, desde 1961, la tendencia ascendente que
culminó en los excedentes. Además de las favorables condiciones climáticas en la
expansión de la caña, la mayor apertura del mercado estadounidense9 y la elevada
cotización del azúcar en el mercado internacional alentaron de forma decisiva el
aumento de la producción (Paolasso y Osatinsky, 2007: 6).

Gráfico 1.

Evolución de la producción de azúcar (tn) en Argentina y Tucumán y


de la superficie sembrada (ha) en Tucumán (1959-1972)
1.400 250

1.200
200

Hectáreas (por mil)


Toneladas (por mil)

1.000
150
800

600
100
400
50
200

0 0
1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

Años

Azúcar Arg. Azúcar Tuc. Sup.Tuc.


Fuente: La Industria Azucarera y SAyG en EEAOC; T ucumán en cifras; El azúcar argentino en cifras; CAA en Canitrot-Sommer

Entre los años 1961 y 1963 el precio del azúcar crudo pasó de U$S/libra 2,91 a 8,48
(Geplacea, 1989; Revista Industria Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss:
1966: 11) y ello propició que aumentaran las expectativas en torno a la rentabilidad del
negocio azucarero, que lograba justamente exportar 313.360 tn durante el ejercicio
industrial 1963/1964 (Centro Azucarero Argentino, citado por Canitrot y Sommer, 1972:
40), volumen que descendió considerablemente en los siguientes años (Ver tabla nº 1).
Con los buenos resultados de 1963 continuaba su expansión el área cultivada que años
antes había experimentado el cambio varietal.

9 Tras el bloqueo a Cuba, la cuota de la isla al mercado azucarero de EE.UU se redistribuyó en el resto de países
productores.
Tabla 1. Parámetros del sector azucarero argentino (ejercicio
industrial 1º junio-31 de mayo; en toneladas). Período 1963-1966
1963 1964 1965 1966
Producción 990.391 921.883 1.211.480 963.222
Importación - - - -
Subtotal (1) 990.391 921.883 1.211.480 963.222
Consumo 716.267 829.609 809.191 787.480
Exportación 313.359 32.749 60.823 53.125
Subtotal (2) 1.029.626 862.358 870.014 840.605
Saldo (1-2) -39.235 59.525 341.466 122.617
Stock al 31/05 10.632 66.642 405.275 482.237
Fuente: Centro Azucarero Argentino, en: Canitrot y Sommer (1972), p. 40. Modificado

Cuando en 1965 la oferta excedió ampliamente los requerimientos de la demanda, la


posibilidad de destrabar los excesos a través de las ventas al exterior encontró serias
limitaciones10. En coincidencia al desplome del precio internacional del azúcar crudo,
ubicado en U$S/libra 2,12 y 1,86 en 1965 y 1966 (Geplacea; Revista Industria
Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss: 1966: 11), el mercado mundial se
había recuperado y por lo tanto la exportación no fue relevante a los fines buscados11.
Con un consumo aproximado de 800.000 tn y una producción de 1.200.000 tn se
generaron stocks difíciles de liquidar en los años siguientes (405.275 y 482.237 tn) y en
cuestión de meses la caída de precios comenzaría a sacudir el sistema. De acuerdo a
Fernández y Kenning Voss (1966: 5), el descenso de precios en 1965 “no se debió
exactamente a la superproducción, que en estos momentos no era manifiesta, sino a la
retardada financiación que obligó a industriales y cañeros a una mayor oferta para
cumplir obligaciones”12.

10 Abastecida la demanda local, las importaciones no eran necesarias. Desde 1954 en adelante, el mercado interno
argentino no conoció de las importaciones con la única excepción de las 50.000 tn. en 1958 (Revista La Industria
Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss, 1966: 6, 53).
11
Las fluctuaciones de precios del azúcar en el mercado libre reflejan su variabilidad. Tras haber alcanzado en 1963
los 10,36 centavos de dólar por libra, la cotización internacional fue cayendo posteriormente situándose en U$S 2,76,
1,96 y 1,41 durante los años 1964, 1965 y 1966, respectivamente (Rougés, 1990: 57-58).
12 Esto sugiere que hubo una pronta caída de precios durante 1965, que no fue originada por el record alcanzado a
fin de año, sino que, ante la falta de recursos para llevar adelante la zafra, se recurrió a la venta de reservas de azúcar
saturando de este modo el mercado interno.
Como efecto arrastre, la devaluación del precio se hizo sentir en el sector primario. De
pagar excepcionalmente m$n 5.030 la tonelada de caña en 1963 o m$n 3217 en 1965,
el precio cayó a m$n 2.374 en 1967, descenso que recién tendrá un leve repunte en
1971 cuando se ubique en m$n 3.191. A partir de 1966 se produce, a valores
constantes, una brusca disminución de los precios de la caña (Boneo et al., 1973: 42).
Frente a estos números había que tomar decisiones que atemperen el impacto. Las
medidas estuvieron dirigidas a reducir la producción de caña y azúcar y con este
objetivo se instrumentaron, como veremos más adelante, políticas de limitación general
en campo y fábrica. La particularidad de estas políticas es que fueron a destiempo,
algunas arbitrarias y otras, inclusive, acompañando la intención de achicar el aparato
productivo.
A través de las disposiciones reglamentarias, la superficie cultivada y la producción de
azúcar se contraen en 1966 alcanzando su piso en 1967 (Ver gráfico nº 1). La
retracción fue particularmente significativa en la provincia de Tucumán donde en el
lapso 1965-1967 los cañaverales disminuyeron 74.400 has y el azúcar tuvo una merma
del 50 %; en el país esta rebaja fue del orden del 40 %, equivalente a 480.000 tn menos
(Tucumán en cifras; CAA, en CARN, 1964: 46-47 y Canitrot y Sommer, 1972: 54). La
recuperación y estabilidad de los valores vendrá en los años subsiguientes, alcanzando
nuevamente en 1972 una cifra superior a 1.200.000 tn.
A la falta de recursos mencionada anteriormente y en el actual contexto de acumulación
de excedentes, los ingenios no pudieron asumir los compromisos con sus contrapartes.
Las deudas con los obreros por sus jornales, los cañeros por la materia prima y el
Estado por los impuestos, ubicaban a muchos industriales en cesación de pagos
(Osatinsky, 2006: 4). La crisis se hacía presente, sin embargo no será sino hasta la
intervención del Estado que adquiera mayores niveles de impacto.
En vistas de reordenar el mercado y encaminar el proyecto de transformación
agroindustrial, las disposiciones gubernamentales actuaron simultáneamente en dos
ámbitos: fábrica y campo; en el primero interviniendo y cerrando ingenios y en el
segundo fijando topes de producción y expropiando cupos. En ambos casos facilitando
La regulación y una intervención estatal extralimitada
En la visión de Bolsi y Pucci (1997), la crisis del ’66 fue una coyuntura de
reordenamiento a favor de sectores de mayor concentración de capital y en contra de
los pequeños productores, apreciación también planteada en el trabajo de Giarracca y
Aparicio (1995). Estos autores junto a Rofman (1999) reconocen que la experiencia
reguladora no aportó a un crecimiento sostenido, postura ampliada por Pucci (1994;
2003) que enfatiza que la regulación durante la década del ’60 significó el constante
achicamiento y la concentración económica de la actividad.
En una sucinta revisión de parte de la intervención estatal, encontramos un sinnúmero
de normas, algunas cumplidas y otras reformuladas o anuladas sobre la marcha de su
aplicación13.
A fines de 1965, bajo el gobierno de Illia, las circunstancias obligaron a reaccionar para
contener una producción que vino a interrumpir un acotado período previo con superávit
desde el punto de vista económico. La primera norma, el Decreto 9.586 de noviembre
de 1965, dispone que se inmovilicen 300.000 tn de azúcar en poder de la Secretaría de
Comercio de la Nación y que se prevean los mecanismos para limitar las zafras de
1966 y 1967 (Anales de Legislación Argentina -ADLA-, 1965: 2.661). Paradójicamente,
incluye en sus considerandos la autorización para exportar aquél volumen cuando en
realidad la transacción era inviable porque el mercado externo estaba cubierto.
Hacía tiempo y desde distintos ámbitos se había advertido sobre el peligro de no
controlar la marcha ascendente de los cañaverales. Estas previsiones no encontraron
respuestas, confirmando que el recorte debió hacerse antes que ocurra el desajuste y
no después (Fernández y Kenning Voss, 196: 18; Rougés, 1990: 58), porque en
definitiva el problema ya estaba instalado.
A continuación se aprueban las Resoluciones 162 y 25 (abril y mayo de 1966,
respectivamente), ambas complementarias y tendientes a limitar en una 30 % la
producción de azúcar, cuya cantidad estimada sería prorrateada entre los ingenios. En
un intento por proteger a la pequeña propiedad, la reducción de los cañaverales fue
fijada de forma inversamente proporcional al tamaño de los fundos; de este modo, los

13
Se pueden encontrar referencias a la legislación en Pavetti (1999) y Boneo et al. (1973).
productores con menos de 6 ha reducían su entrega de caña en un 20 %, los de 6 a 20
ha lo harían en un 30 % y los de más de 20 ha en un 40 % (ADLA, 1966: 201-202). La
modificación posterior de esta “salvaguarda” sugiere claramente un cambio de rumbo.
Luego del derrocamiento de Illia el 28 de junio de 1966, la jefatura del Ministerio de
Economía recae en figuras -Salimei y Krieger Vasena- que se acercan a la particular
concepción ideológica de un país moderno y centralista. Así es como se explica la
prioridad asignada a las industrias y corporaciones transnacionales, paralela a la
desconfianza y abandono de las economías regionales.
En julio de 1966 con Salimei en Economía se aprueban los Decretos 215 y 216 (ADLA,
1966: 1.689-1.690), los cuales introducen sustanciales variantes a las disposiciones
aprobadas durante el gobierno anterior. El Decreto 215 deja sin efecto los topes de
producción según el tamaño de las fincas (Res. 25) y en su reemplazo dictamina una
limitación general del 30 % para todos los productores tucumanos y de un 17 % para
los de la zona Norte (Salta y Jujuy)14. El Decreto 216 por su parte, modifica el Decreto
3.407 de mayo de 1966 y establece lo siguiente: 1º) pagar m$n 1.200 a los cañeros -
independientemente de la extensión de sus fincas- los adelantos por tonelada caña y
que la misma tenga un rendimiento superior al 7,5 % (en reemplazo del 7 % anterior),
que de no alcanzarlo se descontaría m$n 16 por kg. de azúcar ubicado por debajo de
este rendimiento; 2º) la rebaja de la financiación a los ingenios para solventar la zafra.
Con estos cambios, resulta sintomático el recorte de beneficios hacia el estrato de los
pequeños productores: no sólo se limitó su producción en la misma proporción que el
resto (30 %), desconociendo con ello las desventajas que de por sí tienen los cañeros
chicos, sino que también se avaló un reconocimiento menor en el pago de adelantos
(anteriormente era de m$n 1.500 para las explotaciones de menos de 20 ha) y se
impuso -vía descuentos- una suerte de castigo hacia la caña de menor calidad
entregada por estos productores.

14
En primera instancia el recorte de la producción fue en proporción inversa a las dimensiones de los predios,
finalmente quedaron sin efecto las diferenciación según tipo de productor y la limitación fue general (Giarracca,
1995; Bolsi y Pucci, 1997). Nótese asimismo como la rebaja de la producción es mayor en Tucumán que en Salta o
Jujuy.
Durante el mes de agosto con la sanción del Decreto 563 se confirma que “los
productores de caña de Tucumán, sean cañeros independientes o ingenios con caña,
limitarán durante la presente zafra de 1966 su producción de azúcar al 70 % de la
producción obtenida durante la zafra de 1965” (ADLA, 1966: 873-874). Al mismo
tiempo, los cupos de producción asignados se consideran intransferibles y sus titulares
pueden contratar libremente con los ingenios la compra-venta de esa cuota.
Con las Leyes Nº 16.926, 17.134 y 17.222 de agosto de 1966, enero y marzo de 1967
respectivamente, se intervienen algunos ingenios y se ratifican convenios con otros
para un cese próximo de las operaciones (ADLA, 1966: 785; 1967: 61-62; 1967: 159),
en el marco de una política en el que la premisa de “sanear la distorsionada economía
de la agroindustria azucarera” ponía al descubierto lo que significaba la actividad para
el actual gobierno y el tipo de acciones que iban a ejecutar. En efecto, el
desmantelamiento y cierre de fábricas y la expropiación de los cupos de producción a
los productores cañeros (o derechos de molienda), definieron sin dudas el nivel de
valoración hacia la agroindustria azucarera de parte del gobierno de Onganía.
Cuando Bolsi y Pucci (1997: 115) hacen referencia a la presencia de una “dirigencia
permisiva y autocomplaciente en la historia azucarera del país, definida además por la
especulación, están sugiriendo de alguna manera la inacción del Estado y la falta de
compromiso social por parte de quienes han tenido los resortes de poder para
garantizar cierto desarrollo y aminorar el impacto sobre los sectores más vulnerables,
postura aplicable perfectamente al desenvolvimiento de la actividad durante estos años
y a la relación que mantenían los distintos grupos.
La virulencia con la que se ejecutaron las decisiones se relaciona con las intenciones
de extraer de raíz el eterno problema de las ineficientes bocas de molienda y su
desfavorable manejo del negocio que sólo promovían incumplimiento de contratos, falta
de pagos, desempleo, pobreza, etc., y por añadidura, dando muestras de la fuerza con
la que iban a actuar de ahora en adelante15. Aquí la “cuestión social” era utilizada por el

15
En tanto medidas ejemplificadoras, la enérgica intervención de los ingenios fue una demostración de la fuerza que
poseían con mensajes, hacia la sociedad en general que en Argentina el nuevo gobierno no iba a seguir sosteniendo
industrias ineficientes y, hacia el arco opositor, que el poder era suyo y que lo iban a usar cuando fuera necesario
inclusive sofocando los intentos que pretendan alterar el “orden establecido”. En clara alusión al movimiento
encabezado por FOTIA, los obreros encendieron un alerta después de haber comprobado que las promesas iban a
poder central y se volvía en contra uno de los sectores que tradicionalmente la invocaba
en supuesto apoyo al reclamo de la masa obrera y el campesinado cañero16.
Con el cierre de 11 de los 27 ingenios, el déficit en las cuentas públicas y el desempleo
masivo empujaron a la economía de Tucumán a un estado crítico, en el que el éxodo de
la población fue el desenlace natural pero también impuesto por las
descontextualizadas decisiones que se tomaban. Sin duda alguna, la crisis desatada
fue un cimbronazo para el resto de los sectores de la economía provincial. La involución
del PBI es el reflejo de la magnitud del estancamiento y retroceso de la actividad
azucarera que de m$n 41.855 millones en 1965, descendió a m$n 34.015 y a 28.283 en
1966 y 1967, respectivamente, para luego recuperarse desde 1968; durante estos tres
años, la agroindustria participó con un 58,8, un 52 y un 43,7 % (Canitrot y Sommer,
1972: 207)
Al margen de la puesta en marcha del plan de diversificación agrícola y del denominado
Operativo Tucumán (programa de promoción de radicación de industrias en Tucumán),
la política de contención hacia la población afectada no tuvo los resultados que se
esperaban17.

La política de cupos y expropiación y sus implicancias en la estructura cañera


Antes que se produzca la crisis, la estructura agrícola tucumana se caracterizaba por un
marcado desequilibrio en la distribución de la tierra y un predominio de la pequeña
propiedad, unido a que sólo una escasa proporción del área cultivada (20 %) le
pertenece a los ingenios. Con el 70 % de fincas cañeras de hasta 5 ha controlando
menos del 20% del área cultivada (o el 86 % de las unidades con menos de 10 ha en
poder de sólo el 31 % de la superficie) y, en el extremo opuesto, el 5 % de las
explotaciones mayores a 30 ha cubriendo casi el 55 % de los cañaverales, se confirma
la polarización del reparto de la tierra en una estructura con 18.690 productores,

quedar en el discurso. Para interiorizarse sobre la lucha por los derechos de los trabajadores azucareros y el conflicto
gremial, véase Ramírez (2008), Pucci (2003) y Murmis y Waisman (1969).
16 Siguiendo a Osatinsky (2006: 4-5), la noble intención de acabar con el clima de intranquilidad social generado por
los ingenios ineficientes y endeudados y que amenazaba el futuro de obreros y cañeros, no era sino un excusa del
gobierno a favor de los sectores más concentrados de la actividad
17 No es propósito de este trabajo presentar en profundidad las consecuencias del cierre de los ingenios, ni los
resultados de la ejecución del Plan de transformación agroindustrial.
167.267 ha de caña y un tamaño medio de 8,9 productor/ha (DNA, citada por Canitrot y
Sommer: 1972: 71; Boneo et al., 1973: 177).
La limitación de la cantidad de caña entregada a los ingenios, la asignación de cupos
individuales y la exclusión del mercado de un segmento de productores, condujo a que
la estructura agrícola cañera tucumana se resienta, no así la salto-jujeña donde las
explotaciones cañeras tienen grandes dimensiones, son reducidas en número y el
grueso de los cañaverales están en propiedad de los ingenios, conformando un
esquema productivo bastante homogéneo. Esta diferencia basada en una composición
sin una presencia de la pequeña propiedad, mantuvo casi inmune a los productores del
Norte de la aplicación de la Ley Nº 17.163/67 en su Art. 10, Inc. c) sobre expropiación
de cupos (ADLA, 1967: 89).
En la justificación del proyecto de Ley se refuerza la necesidad de un nuevo
instrumento legal que permita “solucionar los males crónicos” de la actividad, siguiendo
parámetros de eficiencia y competencia; asimismo proyectar de forma gradual un
desarrollo próspero que se encuadre en un clima de libertad económica en reemplazo
del tradicional intervencionismo político18 (ADLA, 1967: 87). Por enésima vez, la
industria azucarera sería -siempre bajo la singular mirada de las autoridades
nacionales- la responsable de la decadencia social, política y económica de las zonas
productoras, por supuesto en clara alusión a Tucumán.
Bajo estas consideraciones y en pleno tránsito de la crisis, se sanciona esta norma.
Promulgada en febrero de 1967, la Ley 17.163 constituía la primera reglamentación
orgánica y sistemática que contenía aspectos vinculados a los límites de la producción,
pautas de comercialización de caña, venta de azúcar, etc., y cuyo objetivo se dirigía a
lograr un adecuado equilibrio entre oferta y demanda (ADLA, 1967: 87-92). Su puesta
en práctica desde 1967 a 1969 afectaría sobremanera a las unidades agrícolas de
menos de 3 ha.
En primer lugar, se resuelve fijar en 750.000 tn la producción máxima de azúcar en
1967 y distribuir los cupos provisorios entre los cañeros sobre la base del 90 % de la

18 En otro tramo del proyecto de Ley que se eleva, precisamente al inicio, dice textualmente: “La Revolución
Argentina se impuso, entre otros, el duro deber de encarar la corrección de la profunda distorsión económica y social
que, desde antiguo y con hondas repercusiones políticas, ha estado afectando a la actividad azucarera nacional”
producción que legalmente les haya correspondido en la zafra de 1966. La diferencia
entre las 750.000 tn y la suma del tonelaje total de los cupos otorgados, sería el
excedente que debe deshacerse para lo cual se procederá a anular la cantidad de
cupos provisorios equivalentes a esta diferencia.
Seguidamente, el procedimiento llevado adelante para ajustar la oferta contaba con
diversas instancias, pero que básicamente se resumen en dos casos: 1º) el de los
titulares de cupos que ofrecían la anulación total o parcial de sus cupos de producción y
percibían a cambio una compensación de m$n 30 por kilogramo de azúcar anulado,
erogación a cargo del Fondo de Emergencia Azucarero (Art. 10, Inc. a-b. y; 2º) el de los
titulares de cupos con tonelajes individuales de azúcar más pequeños, que sin haberlos
ofrecido eran anulados hasta completar la cantidad necesaria (Art. 10, Inc. c.1)19. A
estos productores afectados coercitivamente les correspondía una compensación
menor, de m$n 15 por kg. de azúcar anulado.
Por último, los titulares cuyos cupos se cancelaban (voluntaria e involuntariamente),
eran dados de baja automáticamente del Registro de productores de caña, al tiempo
que se habilitaba un Registro de cupos en el que se aprobaban las transferencias de la
totalidad o parte de los mismos entre titulares inscriptos, dando de baja a los que
transferían la totalidad20. Asimismo, los titulares podían contratar libremente su
compraventa de caña con uno o más ingenios, en tanto el contrato se refiera a la
totalidad del azúcar que representa ese cupo21.
En la práctica, el límite expropiado correspondió a los productores que poseían cupos
con tonelajes inferiores a las 8 tn de azúcar, el equivalente al producto de 3 hectáreas
(Giarracca y Aparicio, 1991: 23; Boneo: 1973: 42).

19
Como última opción había un tercer caso, correspondiente al Art. 10, Inc. c.3, donde la diferencia a anular era
prorrateada entre el resto de titulares con cupos a quienes no se les otorgaba compensación alguna.
20
Desde el INTA se aconsejaba que los derechos de producción (cupos) deben estar ligados al fundo, porque de lo
contrario daría lugar al nacimiento de los mercaderes (…). Ese derecho no es [debería ser] un bien comerciable, está
unido a la tierra: no puede ser un bien de especulación (Fernández y Kenning Voss, 1966: 35).
21 Los ingenios podían entregar su producción de azúcar al mercado interno, ajustando tales entregas a las cuotas
fijadas por la Secretaría de Comercio de la Nación, en función de las reales existencias disponibles en los ingenios y
de las necesidades del consumo.
Para dimensionar el impacto de la cupificación y la expropiación en la estructura
productiva y dado que no se dispone de un registro de productores y otro de cupos para
196722, extrapolamos los datos del número de explotaciones según escala de tamaño
de 1964 con los de cupos de producción otorgados en 1969 (expresado en toneladas
de caña), bajo el supuesto que la cantidad de fincas en 1964 no difiere demasiado a lo
que habría en 1969 (Ver gráfico nº 2).

Gráfico 2

Tucumán: distribución de las fincas (1964) y de los


cupos de producción (1969) según escala de extensión
Fincas Cupos (tn)

> 25 73 %
Escala de extensión

10,1-25

3,1-10

0-3 9.581 EAPs

60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 %

Fuente: DNA 1964 y estimaciones SEAyG Tucumán. En: Boneo et al., p. 186

El resultado de esta correlación pone al descubierto las consecuencias no deseables


hacia el sector más vulnerable de toda la actividad. Habiendo quedado afuera del
Registro de productos de caña por la eliminación de su derecho de producción
(anulación de cupos o expropiación de caña), se concluye que aproximadamente un
total de 9.500 cañeros con menos de 3 ha fueron excluidos del mercado de la caña y
que el 73 % de la producción quedó en manos de las explotaciones mayores a 25 ha,
entendiendo que la expropiación de los cupos fue un avasallamiento hacia la figura del

22 A causa principalmente de las heladas que dañaron los cañaverales, Tucumán no alcanzó en 1967 a cubrir la cuota
asignada y por lo tanto se molió toda la caña existente (Cortés, 1969: 26)
agricultor, que nada pudo hacer para no quedar excluido del circuito legal de la venta de
caña.
Si bien la ley reglamentaba sanciones en ocasión de constatar infracciones, la
conformación de un mercado paralelo al formal generó un negocio que fue aprovechado
por oportunistas, tal la aseveración de Boneo et al. (1973: 42) cuando explica que en el
mercado “negro o informal” los titulares inscriptos en el Registro de productores
compraban caña a los productores sin cupos, desatendían las labores de su propia
plantación y les reconocían precios inferiores que oscilaban entre m$n 800 y 1.500 la
tonelada de caña (Cortés, 1969: 26).
En este marco de ilegalidad se desarrollaría entonces un mercado informal de compra-
venta de caña, que supuso que el cañero chico continúe trabajando su finca al margen
de los menores precios ofertados. Hipotéticamente, ante el impacto de la medida, otro
grupo no puede permanecer en sus cañaverales porque este mercado no le asegura un
mínimo de subsistencia; por otro lado, existen otros productores que directamente
nunca entraron en el negocio de la usura y la especulación. Frente a este cuadro de
achicamiento y concentración productiva ¿no es dable inferir que parte de los
cañaverales de los 9.000 o 9.500 cañeros con menos de 3 ha se haya concentrado en
manos de quienes continuaban con cupos?23
Dependiendo de la intensidad con que la anulación de cupos afectó al segmento
minifundista, se interpretó -con ciertos matices- que algunos cañeros expropiados
permanecieron ligados a la actividad (Cortés, 1969: 26; Boneo et al, 1973: 43)24 y que

23 Por problemas de registro, compatibilidad y dispersión de los datos, se torna inconveniente poder establecer
claramente el fenómeno de concentración de la tierra. De todas formas, presentamos dos comparaciones que se
acercan al propósito. 1- En 1976, la DNA registró un total de 14.191 productores (Delgobbo et al., 1986: 71;
Fogliata, 1995: 301) que comparado al número que había antes de la crisis, constata que unos 4.500 productores
habían sido desplazados. 2- Existen dos registros que de considerarse válidos pueden respaldar la hipótesis de la
inmediatez de los efectos de la cupificación y expropiación en la expulsión de los cañeros. El primero, cuya fuente es
la DNA (Cortés, 1969: 3; Bilbao, 1972: 10) revela que en 1966 había un total de 26.780 productores; el segundo, con
base en el Censo fundiario de la provincia de Tucumán (Boneo et al., 1973: 170) y el Censo de productores de caña
de azúcar (Bilbao, 1972: 14), arroja la cifra de 17.657 fundos o propiedades en el año 1971; es decir que se podría
concluir que hubo un abandono efectivo de los cañaverales. Sin embargo, esta deducción no es terminante ya que el
registro con 26.780 cañeros estaría sobreestimado porque se corresponde con el número de inscriptos para la
adjudicación de cupos en la que el titular de la tierra anotaba a familiares o “amigos” (Cortés, 1969: 4).
24 Según Boneo “la propiedad minifundista no desapareció. Las cifras del año 1971, en cuanto a cantidad de fundos,
son similares a las de antes de 1966 y las diferencias menores que aparecen son más atribuibles a deficiencias de
relevamiento que a una modificación real de la estructura de la propiedad…”.
sólo una proporción quedó marginada de sus tierras (Bilbao, 1972: 17; Paolasso, s/f:
114).
De una u otra manera, las condiciones de subsistencia de los cañeros chicos fueron
menguadas por la constante depreciación del valor de la caña, primero por la crisis y
luego por su incorporación en el mercado informal, y en pleno ajuste de sus economías,
el Banco de la Provincia de Tucumán suspendía los créditos y el de la Nación Argentina
los reducía considerablemente (Boneo et al, 1973: 42). Efectivizado el monopolio del
mercado en poder de los productores más capitalizados, el efecto inmediato fue el
abandono -en mayor o menor proporción- de los cañaverales y con ello el inicio de un
proceso de concentración de la tierra, donde las crisis venideras encontrarán
acentuadas las desigualdades que pondrán en desventaja nuevamente a la pequeña
propiedad.

Consideraciones finales
El modo llevado a cabo, sobre la base de un intervencionismo extralimitado, y no la
regulación en sí, acentuó la frágil y enturbiada economía cañera. En algún punto, las
medidas correctivas como el cierre de ingenios y su posterior desmantelamiento
definieron un concepto de regulación que fue más allá de las atribuciones conferidas al
Estado dentro de una economía de mercado (Rougés, 1990: 59). Además de estos
excesos, la improvisación y el manejo de la política en manos de los burócratas de
turno, provocaron un malestar en gran parte de los trabajadores y que algunas
diferencias se profundicen tanto entre los industriales como entre los cañeros.
Tampoco es que el empresariado industrial, excluyendo a los dueños de un reducido
número de fábricas, no se reconozca partícipe -indirecto si se quiere- del preocupante
deterioro social que afectaba a muchos obreros y cañeros. Con subsidios desde
mediados de los años ’40, apoyo crediticio durante la segunda presidencia de Perón, un
proteccionismo continuo y buenos precios para exportaciones récords, lo que trajo
consigo la crisis no fue entonces responsabilidad exclusiva del interés monopólico de
los ingenios del Norte o de la natural tendencia a las variaciones cíclicas del producto.
En los hechos, comparte falencias con el Estado, que desde las autoridades u
organismos de fiscalización no sostuvieron un adecuado control regulatorio, al punto
que le es propia la defectuosa intervención que agudizó el cuadro.
Con necesidades visiblemente no identificadas con las de la economía provincial, el
gobierno central tomó distancia de la protección social de antaño, en la que unos
(obreros de fábrica y peones de surco) luchaban por mantener las fuentes de trabajo y
otros (cañeros chicos) por asegurar su permanencia como productores. En este
sentido, mientras el sistema de cupos y expropiación implicó que se concentre la
producción de caña en pocas manos, no tuvo un significado menor el hecho que se
socavara la continuidad de los cañeros chicos, en un contexto más amplio de ajuste y
concentración agroindustrial.

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Cita bibliográfica:
Verón, Alejandro. “La crisis azucarera de los años ’60 en Argentina y su impacto en la
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