MANUAL DE CAPACITACIÓN 2

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Este material es el resultado del proyecto:“Promoviendo el Acceso a la información, justicia
y participación Ambiental en el Ecuador como herramientas para combatir la corrupción”
ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, CEDA, con el apoyo del proyecto
SÍ SE PUEDE.

Producido y publicado por: CEDA

Autor: René Larenas

Citas: Larenas R. Serie Democracia Verde

Manual de Participación Ciudadana en Temas Ambientales.
Quito, 2006

Derechos reservados: Enero 2006, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental

Se autoriza la reproducción de esta publicación con fines
educativos y otros fines no comerciales, siempre y cuando
se mencione la fuente.

ISBN: 9978-44-802-0

Intervención pedagógica: Juan Samaniego

Diseño y diagramación: Eulalia Cornejo

Corrección de estilo: Ligia Sarmiento

Impreso por: Imprenta CELU

Disponible en: Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental

Eloy Alfaro N32-650 y Rusia. Tercer piso
www.ceda.org.ec
info@ceda.org.ec
Teléfonos: (593-2) 2231-410, 2231-411
Telefax: (593-2) 2238-609

Este material, Manual de Capacitación ha sido preparado con los fondos entregados por
Management Systems International (MSI), con el financiamiento de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Las opiniones expresadas en este documento son criterios de los autores y no necesariamente
reflejan el criterio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID).
 ÍNDICE

PRESENTACIÓN 5
SOBRE ESTE MANUAL 7
SUGERENCIAS PARA EL FACILITADOR 8

UNIDAD 1 13

PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE 13

¿QUÉ ES PARTICIPAR? 15
¿POR QUÉ LA PARTICIPACIÓN ES IMPORTANTE EN EL TEMA AMBIENTAL? 16
ACTORES SOCIALES EN EL MARCO DE LO AMBIENTAL 16
¿CÓMO INVOLUCRAR A LA COMUNIDAD? 17

IDEAS PARA ACTUAR 19

UNIDAD 2 21

NIVELES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 21

NIVELES DE PARTICIPACIÓN 24
MOMENTOS DE PARTICIPACIÓN 25
TÉCNICAS DE PARTICIPACIÓN 25

IDEAS PARA ACTUAR 28

UNIDAD 3 31

INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS 31

EL ESPACIO DE LO PÚBLICO 34
LA DEFINICIÓN DE UN ASUNTO PÚBLICO 34
ALGUNAS NOCIONES OPERATIVAS 35
¿QUÉ ES LA INCIDENCIA? 36
¿PORQUÉ BUSCAR INCIDIR EN POLÍTICAS PÚBLICAS? 36
¿CÓMO INCIDIR? 36

IDEAS PARA ACTUAR 38

3
 ÍNDICE

UNIDAD 4 41

MECANISMOS DE EJERCICIO DE LOS DERECHOS 41

PARTICIPACIÓN Y DERECHO, UNA RELACIÓN COMPLEJA 44

DERECHO CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE SANO 44
DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PARTICIPACIÓN 45
Participación y ambiente en la Constitución 46
Participación, ambiente, y pueblos indígenas y afroecuatorianos 47
ESPACIOS PARTICIPATIVOS EN LAS NORMAS AMBIENTALES 47
ESPACIOS DE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓN 48
LA CONSULTA PREVIA 50
VEEDURÍAS CIUDADANAS 51
RENDICIÓN DE CUENTAS Y REVOCATORIA DE MANDATO 52

IDEAS PARA ACTUAR 53

BIBLIOGRAFÍA 54

4
 PRESENTACIÓN

En junio de 1992 se celebró en Río de Janeiro - Brasil la II Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), en la que se forjó uno de los ideales con
mayores implicaciones para el desarrollo sostenible: todas las personas deberán tener acceso a
la información sobre ambiente, oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones
que lo afectan y un efectivo acceso a la justicia.

Estos tres principios de acceso están consagrados en el Principio 10 de la Declaración de Río

que expresa que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación
de todos los interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran
peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños
y los recursos pertinentes”.

La aplicación de estos tres principios de acceso dentro del sistema de gobernabilidad ambiental
de nuestro país es fundamental para que la gestión ambiental a nivel nacional y local sea más
eficiente, efectiva, democrática y transparente.

Todos los ciudadanos y ciudadanas tenemos derecho a participar en la vida pública de nuestro
país y más aún, en la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad. De las decisiones
sobre su uso y aprovechamiento dependerá que las futuras generaciones puedan disfrutar y
aprovechar de esos recursos.

Así el presente manual forma parte de la serie Democracia Verde que ha sido elaborado por
el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, con el aporte de USAID a través del Proyecto
Anticorrupción “Sí Se Puede”. Con su publicación se pretende apoyar el fortalecimiento de
capacidades para el acceso a la información, la justicia y la participación ciudadana, en el contexto
del Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro, de la cual nuestro país es suscriptor
y además proponer un instrumento de capacitación en este sentido, que esperamos pueda
ser de utilidad para la formación de talentos humanos en pro de una democracia informada,
participativa y justa.

Francisco Veintimilla
Director Ejecutivo
Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental

5
 SOBRE ESTE MANUAL

La presencia ciudadana para el desarrollo local es cada

vez mayor. Entre la lucha por una democracia más
participativa y una mayor conciencia sobre la problemática
ambiental, hacen que se busquen, creen y aparezcan
nuevos espacios y formas de participación.

Nos centramos en la participación “ciudadana”, término

que implica pertenencia a una sociedad política y una
relación concreta con el “Estado” o la autoridad nacional
o local. Esta relación tiene una amplia visión que va de la
corresponsabilidad y la cooperación al enfrentamiento.

En estos espacios y formas están, por supuesto, la

representación de diversos intereses e incluso presiones,
como en cualquier tema público. Ya sea que se esté en el
lado de la ciudadanía o de la autoridad local, las reflexiones
que se acompañan aportarán elementos para una gestión
de los recursos que, de alguna manera, incluya más
que excluya, y promueva un desarrollo sustentable con
equidad como su fin último.

Participar para defender las aves, la fauna en peligro, la

flora exótica, implica necesariamente un grado especial
de conciencia, un compromiso por la vida. Sabiendo que
quien use este manual tiene ese compromiso, esperamos
que las reflexiones que siguen le sean de utilidad.

7
SUGERENCIAS PARA EL FACILITADOR

El siguiente manual constituido por tres títulos, es parte de la serie Democracia Verde.

Su finalidad es apoyar procesos de capacitación de funcionarios de instituciones

gubernamentales y técnicos de organizaciones no gubernamentales, a fin de generar saberes
y capacidades que faciliten el cumplimiento de los derechos ambientales de la población.

A continuación se desarrollan sugerencias para apoyar el trabajo del facilitador, organizadas en

tres ámbitos:

– Estructura y organización del manual

– Enfoque y propuesta metodológica

– Sugerencias para el uso del manual en un taller

l. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL MANUAL

El Manual está organizado en cuatro unidades temáticas. En cada una se desarrollan las
siguientes secciones y contenidos:

UNIDADES TEMÁTICAS

SECCIONES CONTENIDOS

EN ESTA UNIDAD NOS PROPONEMOS... Presentación de los objetivos de la unidad temática.

BREVE SÍNTESIS DE LA UNIDAD Resumen de los contenidos que aborda la unidad.

Planteamiento de uno o más casos en formato de reporte

Momento l periodístico, con la finalidad de motivar e interesar
SABÍA USTED QUE... al participante del taller en la temática que aborda la
unidad.

Momento II ? Preguntas sobre los casos referidos, a fin de

PARA REFLEXIONAR... relacionarlos con probables situaciones conocidas por
el participante.

Momento III Información detallada del tema de la Unidad. Es la

ES NECESARIO CONOCER QUE... sección más extensa.

Momento IV Sugerencias, ideas e iniciativas que convocan, orientan

IDEAS PARA ACTUAR... y motivan a la actuación del participante.

8
En términos metodológicos, los cuatro momentos que integran cada unidad son secuenciales
y complementarios. Responden al proceso de aprendizaje que se propone en el acápite
siguiente.

En la parte final del manual se plantea una bibliografía básica de soporte a los contenidos
desarrollados.

II. ENFOQUE Y PROPUESTA METODOLÓGICA

La opción metodológica que se desarrolla en el manual hace relación a las fases del proceso
de aprendizaje activo, que parte de la experiencia para construir aprendizajes significativos.
Las fases del proceso son las siguientes:

EXPERIENCIA REFLEXIÓN

APLICACIÓN CONCEPTUALIZACIÓN

Los momentos que se desarrollan en cada unidad, responden a las fases del proceso de
aprendizaje activo:

Momento l
SABÍA USTED QUE... EXPERIENCIA

Momento II
PARA REFLEXIONAR... ? REFLEXIÓN

Momento III
ES NECESARIO CONOCER QUE... CONCEPTUALIZACIÓN

Momento IV
IDEAS PARA ACTUAR... APLICACIÓN

9
EXPERIENCIA

La experiencia es el punto de partida del proceso educativo. En esta fase se trata de conocer,
evocar y activar una situación vivencial del adulto, en cuanto a una problemática ambiental.

A través de la presentación de casos y problemas ambientales suscitados, se busca el desarrollo

de la capacidad de “darse cuenta” de la existencia de un hecho, situación o fenómeno.

REFLEXIÓN

En esta fase, el adulto analiza la situación experiencial a fin de encontrar sus causas y efectos
y tomar conciencia de su problemática.

A través de preguntas relacionadas al caso o situación ambiental referida en la fase anterior,

se intenta desarrollar la capacidad de identificar causas, efectos, diferencias y contradicciones
sobre un tema ambiental.

CONCEPTUALIZACIÓN

Es el proceso de abstracción que va después del análisis de los hechos problematizados por el
adulto. Implica elevar la experiencia a nivel de concepto.

En esta fase se realiza la aprehensión de un contenido, a través del desarrollo de la capacidad

de abstracción que permite elevar la experiencia a nivel de concepto.

APLICACIÓN

Por último, esta fase apunta a motivar actitudes de cambio y compromiso de participación. Se
busca motivar a la acción individual y colectiva frente a una problemática ambiental, a través del
desarrollo de la capacidad de dar respuestas y alternativas frente a determinadas situaciones.

10
III. SUGERENCIAS PARA EL USO DEL MANUAL EN UN TALLER

Para abordar cada una de las unidades del manual en un taller de capacitación, se sugiere diseñar
una agenda de trabajo, con secuencias y tiempos establecidos, para lo cual se presentan las
siguientes propuestas para el tratamiento de cada unidad:

En primer lugar, el facilitador requiere de un espacio adecuado para la lectura, lo cual implica motivar
al grupo a través de permanentes retroalimentaciones de los contenidos que se desarrollan en el
manual.

El trabajo en el taller se debe iniciar con la lectura de los objetivos y síntesis de la unidad. Es necesario
enfatizar en el sentido e importancia de los objetivos.

A continuación, los participantes se organizan en grupos de trabajo, con la finalidad de realizar el

Momento l. Los grupos podrán leer el caso o situación que se propone y luego discutir sobre las
preguntas y frases que se establecen en el Momento ll. Antes de conformar los grupos, es necesario
realizar una breve presentación de las situaciones o casos que recoge el manual y motivar a la
reflexión.

En plenaria se puede realizar un ejercicio de reflexión colectiva, a partir de la presentación de las

respuestas elaboradas por los grupos a las preguntas del Momento ll. Es importante elaborar algunas
conclusiones sobre la reflexión colectiva.

Para el desarrollo del Momento lll, que es el más extenso en términos de contenido, pueden utilizarse
diversas estrategias. El objetivo es que cada participante lea de la manera más comprensiva los
contenidos que se exponen. Se pueden utilizar diversas estrategias y trabajarlas de manera individual
o grupal: elaboración de un texto de síntesis, un árbol conceptual o un esquema de principales
contenidos, según sea el caso más adecuado. Lo fundamental es que el ejercicio de lectura termine
con la elaboración de un “producto” que exprese buenos niveles de comprensión lectora.

Antes de empezar cualquier lectura del manual, es necesario que el facilitador presente un breve
comentario sobre la organización y contenidos del texto que se va a leer, a fin de motivar y facilitar la
lectura al participante.

De igual manera, una vez concluida una actividad de lectura, es necesario hacer una síntesis de los
contenidos más relevantes.

Por último, se puede nuevamente organizar a los participantes en grupos para leer las propuestas
del Momento lV, discutirlas y proponer nuevas acciones. Una plenaria al final serviría para compartir
diversas propuestas de acción.

Al finalizar el trabajo con todas las unidades, es necesario explicitar y enfatizar los contenidos
sustanciales, la importancia de la reflexión y la acción permanentes, y evaluar con el grupo los
resultados alcanzados en el taller.

Para el diseño del taller, tome muy en cuenta los sentidos y capacidades que se desarrollan en cada
una de las fases del aprendizaje activo, que se proponen en el acápite anterior.

11
 1 UNIDAD
PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE
UNIDAD 1
PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE

EN ESTA UNIDAD NOS PROPONEMOS

Reflexionar sobre la necesidad de intervenir como comunidad en temas ambientales.

Identificar las oportunidades de participación que pueden darse en temas ambientales.

Reconocer algunos de los actores que pueden intervenir en estos temas.

BREVE SÍNTESIS DE LA UNIDAD

La participación en el sector del ambiente es cada vez más necesaria, en tanto se ha convertido
en una herramienta importante para asegurar la vigencia de los derechos ambientales, y de la
comunidad como beneficiaria de un ambiente sano.

Encontramos diversas formas de participación, dependiendo del momento (formas tempranas,

como la información o evaluación de impactos; formas paralelas a las acciones, como la
veeduría; formas posteriores, como las evaluaciones), y de los actores involucrados.

Involucrarse en los temas ambientales puede convertirse en la única garantía para mantener
el ambiente sano y, por tanto, un nivel de vida adecuado para la comunidad, las personas y las
generaciones futuras.

13
Momento l

LEAMOS LAS SIGUIENTES NOTICIAS:

Junta Parroquial negocia por relleno sanitario
En la ciudad de Cuenca, la
disposición final de los desechos
sólidos se realizaba en un botadero
a cielo abierto, en “El Valle”, que
para el año 1986 ya demostraba
grandes problemas. En 1989 se
presentaron los resultados de
un estudio que proponía ubicar
el nuevo relleno en la parroquia
de Llacao. La población se opuso
rotundamente y la propuesta no se
pudo implementar.
En junio del 2000 el relleno estaba
por cumplir su vida útil, así que
se optó por expandirlo mediante
la adquisición de 70 hectáreas
circundantes. Esto motivó a que
los vecinos de la parroquia El
Valle realizaran un paro de cinco
días para exigir la reubicación del
relleno. Este paro puso en estado
de emergencia sanitaria al Cantón
y obligó a la conformación de
una comisión de técnicos para
ubicar un nuevo relleno y tenerlo
en funcionamiento hasta junio del
2001.
Se inició un proceso de evaluación
de opciones y acercamiento con las
comunidades para que conocieran
las condiciones en las que se
trabajaría el nuevo relleno.
La Parroquia de Santa Ana,
organizada alrededor de la Junta
Parroquial y el párroco, se informó
del proceso y a partir de diciembre
del 2000 se organizó para que el
relleno se ubicara en su parroquia.
Efectuó una marcha pública en
el centro de la ciudad con el fin
de mostrar el compromiso de
A1
la población para el manejo de
residuos; conformó una Comisión de
Garantes integrada por ciudadanos
y ciudadanas de indiscutible calidad
moral.
Esta Comisión fue reconocida y
aceptada por el Alcalde de Cuenca
para iniciar las negociaciones,
que debidamente apoyadas por
técnicos locales, finalizaron con
la suscripción de un acuerdo para
emplazar ahí el nuevo relleno.
En ese proceso todos salieron
ganando: la ciudad paga a la
Parroquia de Santa Ana por
el servicio ambiental que está
prestando, lo que hace que esta sea
la junta parroquial con mayores
ingresos en todo el país.

Con base en información de la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca.

?
Momento II

¿Se podrían lograr los resultados reseñados sin contar con organizaciones de la comunidad, que
reflexionen y se informen adecuadamente respecto de la gestión de los recursos naturales y del
ambiente?

¿Qué opina de la frase: “No puede haber desarrollo sostenible sin organizaciones sostenibles”?

Una noticia se refiere al manejo del recurso, otra, a la aceptación de una infraestructura para
prestar un servicio ambiental. ¿Encuentra diferencias desde el punto de vista de la organización
y de la participación?

¿Conoce casos en los que el Municipio ha impuesto una solución al tema de desechos sólidos o
control ambiental del agua o el aire, sin consultar a la comunidad?
Si aún no conoce de esos casos, ¿qué piensa que da mejor resultado?

¿Qué ventajas tiene la participación de la comunidad en temas ambientales?, ¿para la autoridad

local?, ¿para la comunidad?, ¿para el ambiente?

14
Momento III

¿QUÉ ES PARTICIPAR?

Participar es, especialmente, “ser parte” o “tomar parte” en algo. Al ser parte, una persona o
un grupo se “apropian” de ese algo.

Al hablar de participación ciudadana, nos referimos a la relación de las personas como

ciudadanos y ciudadanas. Así la diferenciamos de otra serie de espacios de participación,
como la participación dentro de las organizaciones (a la que podríamos denominar participación
comunitaria), la participación en grupos, o la participación en espacios educativos. Para hablar
de participación ciudadana, se esperaría encontrar los siguientes elementos:

– Intervención de una persona o un grupo social en representación de los ciudadanos y

ciudadanas.
– En defensa de sus derechos o en la búsqueda de sus aspiraciones como ciudadanos y
ciudadanas.
– Para colocar un tema o sobre un tema que está en la agenda pública (este concepto lo
profundizaremos en el módulo tres de este manual).
– Teniendo como interlocutor a las autoridades públicas o al Estado (o al menos, como
destinatarios de las acciones).

Canter1 plantea que debe diferenciarse la participación pública de las “relaciones públicas”.
La primera sería los espacios donde se relacionan los grupos sociales con el Estado, para la
toma de decisiones. Las segundas, esfuerzos de una sola dirección (sea del Estado o de las
comunidades), en las que se busca mejorar una imagen.

Para ello, la participación pública, según el mismo autor, es un proceso:

– Bidireccional (del Estado a la comunidad, de la comunidad al Estado).

– Continuo.
– De comunicación.

En los materiales de la maestría en políticas públicas y género de la Universidad de Cuenca, se

define a la participación ciudadana como:

– “un proceso gradual,

– mediante el cual se integra a la persona en forma individual o participando en forma
colectiva,
• en la toma de decisiones,
• la fiscalización, control y ejecución de las acciones,
– en los asuntos públicos y privados que los afectan en lo político, social y ecológico,
– para permitirles su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se
desenvuelve2”.
1
Canter, Larry; Manual de Evaluación de Impacto ambiental, Mc.GrawHill, 1998, p. 711.
2
Universidad de Cuenca, DED, SENDAS: Planificación participativa con enfoque de género, p. 18.
Cuenca, 2004.
15
¿POR QUÉ LA PARTICIPACIÓN ES IMPORTANTE EN EL TEMA AMBIENTAL?

Las condiciones ambientales afectan a todos los seres que se encuentren en un ecosistema. La
intervención de la autoridad (local o nacional) es un elemento importante para lograr equilibrios
en las condiciones ambientales o, si es posible, su mejora.

Las intervenciones en los ecosistemas no sólo son de la autoridad. Es más, generalmente son
las empresas, las comunidades, las personas, quienes a través de sus acciones “impactan”
favorable o desfavorablemente sobre las condiciones ambientales.

Muchas de esas “intervenciones antrópicas” (producidas por el ser humano) pueden impactar
negativamente en el ambiente y desequilibrar los ecosistemas. Por ello es fundamental la
participación de todos para lograr condiciones favorables en los distintos ambientes.

Se considera que, logrando políticas en las que todos estén de acuerdo, se puede lograr:

• Un crecimiento económico más sustentable.

• Prevención de posibles impactos ambientales.
• Aplicación de medidas de mitigación, compensación, o restauración cuando estos impactos
sean inevitables.
• Llegar a acuerdos que respeten la cosmovisión y cultura locales.
• Aumentar la conciencia social.
• Disminuir tensiones de diferentes tipos3.

Y, tal vez, lo más importante involucrar a la comunidad en la toma de decisiones que afecten su
calidad de vida.

Con todas estas razones, merece la pena involucrarse en estos procesos.

ACTORES SOCIALES EN EL MARCO DE LO AMBIENTAL

En primer lugar señalemos a las comunidades que son las más afectadas cuando hay un proyecto
de carácter ambiental, ya que implica una serie de cambios.

Tenemos también los inversionistas que, desde la toma de conciencia del tema ambiental,
deben aplicar estudios de impacto en el lugar donde van a trabajar. En muchos casos, mantener
condiciones ambientales favorables permitirá que sus inversiones produzcan por más tiempo.

Por otra parte, también están las autoridades que son las encargadas de normar, vigilar y hacer
cumplir las normas y reglamentos acerca del medio ambiente, e idealmente, las encargadas de
liderar y dirigir a la población hacia la consecución de metas de desarrollo sustentable.

Debemos mencionar en el ámbito nacional al Ministerio del Ambiente, y a una serie de instituciones
que tienen competencias sobre temas ambientales, como el Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda, el Ministerio de Energía y Minas, el de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y
Competitividad, el de Turismo e incluso el Ministerio de Relaciones Exteriores.
3
ICLEI-GTZ; Módulos de Formación para el Desarrollo Sostenible. 1997.

16
En el ámbito local encontramos a las prefecturas, los municipios, las delegaciones regionales o
provinciales de los ministerios, algunos organismos de desarrollo regional, y autoridades más
cercanas a directores departamentales y juntas parroquiales.

En cierto sentido, el “ambiente” no tiene voz. Los derechos humanos “de tercera generación”,
entre los que se encuentra el derecho a un ambiente sano, implica que los ecosistemas, la flora,
la fauna, sean también “sujetos” del derecho, y por tanto, beneficiarios de las acciones de
garantía o de remediación que puedan tomarse. Su representación suele estar en organizaciones
ciudadanas (no gubernamentales), que asumen la defensa de la conservación, y muchas veces
también en organizaciones de las comunidades.

Según Ribot4, la gestión participativa de los recursos, basada en la comunidad, puede ser una
herramienta que permita aumentar la eficiencia de la gestión ambiental y mejorar la equidad y
justicia para las poblaciones locales.

“Para lograr una adecuada participación en el medio ambiente se requiere la concurrencia de

todos los agentes involucrados. Esta acción conjunta se denomina corresponsabilidad ambiental
ciudadana”5.

En otras palabras, el éxito en un proyecto ambiental depende de la participación conciente y

responsable de todos.

¿CÓMO INVOLUCRAR A LA COMUNIDAD?

Sabemos que mientras más temprano es la participación de la comunidad en los proyectos el

éxito es mucho mejor. Es importante que se disponga de toda la información de las ventajas, lo
que reducirá las tensiones y traerá más seguridad.

Por ello deben participar todos y aportar cada uno; el inversionista debe valorar los conocimientos
de la región, tomar en cuenta las características de los grupos, lo que beneficiará la aceptación
y apoyo.

Puede valerse de casas y/o reuniones abiertas, reuniones de consejos y/o con el alcalde. Vincular
las organizaciones ya existentes locales mediante acuerdos, plenarias, talleres de socialización
y comunitarios. En pocas palabras, acercarse a la comunidad y a sus representantes.

Por parte de la comunidad es esencial trabajar en la educación y el nivel de organización.

Mientras más altos sean estos puntos, más fácil será motivar, convencer, movilizar a la gente
hacia proyectos ambientales que lo afecten directamente.

En este caso se pueden utilizar asambleas, mingas, encuentros parroquiales, fiestas ya que son
una gran oportunidad para que el grupo se exprese y se manifieste frente a sí mismo y frente a
las autoridades o inversionistas que quieren llevar a cabo un proyecto ambiental.

4
Ribot, Jesse; La descentralización democrática de los recursos naturales: la institucionalización de la participación
popular. Informe del Word Resources Institute, 2002.

5
Participación ciudadana temprana en el marco del sistema de evaluación de impacto ambiental.

17
Por parte de la autoridad el elemento fundamental es asumir con ética la participación
ciudadana. Es posible que, cuando las dos partes buscan una comunicación fluida y abierta, los
canales que se identifiquen sean de mutuo beneficio.

Pero también es posible, y se encuentra mucho, la manipulación de la participación, el caudillismo

basado en la “masa popular”, la “legitimación” de las acciones en base a “consultas” o
“informantes calificados”. La posibilidad de que la autoridad “manipule” la participación existe,
y por ello se debe insistir en la responsabilidad ética de la autoridad cuando se inician procesos
de participación.

Una vez abierto un canal de comunicación, las autoridades pueden legítimamente asumir
funciones como:

– Promover el crecimiento de los grupos sociales como interlocutores válidos. Ello puede
incluir la necesidad de capacitación de los líderes y los grupos, tanto en aspectos vinculados
a sus derechos como a las herramientas de participación y gestión.
– Proponer una agenda pública en los temas en los que pueda generarse una mayor participación,
o sean de interés ciudadano.
– Establecer e institucionalizar espacios de comunicación “bidireccional”.

Al promover la participación pública, la autoridad deberá considerar al menos los siguientes

aspectos o problemas esenciales:

– Cómo se lograrán coordinar las acciones e intereses de los actores públicos y privados.
– Qué técnicas o medios de participación son más pertinentes. Las sesiones públicas,
asambleas o foros no son la única técnica que puede usarse.
– Qué limitaciones se impondrán al poder del sector público, para asegurar a los ciudadanos
y ciudadanas que participen con cierta equidad en el proceso.
– De qué manera se asegurará la representatividad de los participantes, para evitar críticas por
la falta de actores o de tendencias.
– Qué mecanismos se usarán para resolver o limitar los conflictos.

18
Momento IV

Busque ejemplos más cercanos de participación ciudadana en temas

ambientales.

Propóngase una investigación “más a fondo” sobre uno de los casos

señalados en la unidad.

Establezca un mapeo de actores con los que pueda relacionarse en

el tema ambiental en su comunidad.

¿Ha definido políticas ambientales en su localidad? ¿Cómo fue el

proceso?

¿Qué hace falta desde el punto de vista de las políticas y las normas
en mi localidad?

Valore la participación de tiene la comunidad en sus proyectos de

desarrollo.
¿Se trata de participación ciudadana? ¿En qué sentido?

Califique sus relaciones con la autoridad local o con la autoridad

nacional en temas ambientales.

19
20
 2 UNIDAD
NIVELES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
UNIDAD 2
NIVELES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN ESTA UNIDAD NOS PROPONEMOS

Identificar los niveles de participación que pueden presentarse en temas ambientales.

Establecer algunos mecanismos y técnicas de participación ciudadana.

BREVE SÍNTESIS DE LA UNIDAD

Los niveles de participación ciudadana están en relación directa con el grado de organización
de la comunidad, la importancia que se dé al tema ambiental (conciencia ambiental), y la
medida de apertura de las autoridades locales.

Pueden establecerse diversos niveles de participación, desde “estar presente” hasta el “ser
parte activa”. Los niveles se establecen de acuerdo a tres momentos de participación: previa,
durante, posterior.

Por la importancia que han adquirido en estos últimos tiempos, destacamos tres instancias de
participación: la planificación participativa, la cogestión de los recursos naturales y el control
social.

21
Momento l

LEAMOS LAS SIGUIENTES NOTICIAS:

Suspenden exploración de minas en Intag
Los tesoros del subsuelo son
de todos los ecuatorianos y
ecuatorianas... pero su explotación
puede afectar a las comunidades.
Es lo que venía sucediendo con la
historia de la presencia minera en
Junín, en la zona de Intag, cantón
Cotacachi, donde se causaron
graves daños en una zona rica en
biodiversidad.
En 1981 llegó a esta zona la
“Mitsubishi”, con materiales para
la exploración de posibles minas
de uranio, creando múltiples
problemas como sustancias
tóxicas en el río, huecos
abandonados, arrasar árboles y
otros daños sin tomar en cuenta
a la comunidad, sin hacer un
estudio de impacto durante años.
Los campesinos formaron
el comité pro defensa de las
comunidades afectadas por la
minería, y tomaron medidas
enérgicas, muchas de ellas al
margen de la ley, como confiscar
los bienes para la comunidad,
o quemar los talleres del
campamento.
Asimismo realizaron una amplia
movilización con los medios de
comunicación, iglesia, alcaldía y
A1
diputados de Pachacutik.
Al final del proceso se logró la
suspensión de las actividades
exploratorias en Junín. La noticia
recorrió el mundo, esto debido
al nivel organizativo de los
campesinos y las organizaciones
de base, sobre todo la DECOIN –
defensa y conservación ecológica
de Intag–.
Actualmente existe un juicio
de la compañía en contra de
los campesinos. La comunidad
mantiene su organización y
reivindicaciones.

Fuente: DECOIN: Es un monstruo grande y pisa fuerte... p.57 y ss.

Mesa de Ambiente para el plan de desarrollo provincial

Con el fin de establecer las líneas estratégicas ambientalistas, organizaciones comunitarias y

para el desarrollo de la provincia de Pichincha,
el Consejo Provincial ha emprendido la
organización de mesas de trabajo en diversas
temáticas como lo educativo, la salud, la energía
hidroeléctrica, entre otras.
Destaca la organización de la mesa temática
del ambiente, que reúne a organizaciones
la sociedad en general.
La mesa realiza un inventario de los problemas
ambientales de la provincia, propone estrategias
de desarrollo que respeten el ambiente, y
establece mecanismos de seguimiento de las
condiciones ambientales.

Fuente: Plan de Desarrollo de la provincia de Pichincha.

22
 A2

Veeduría a la pesca deportiva no regulada

El Plan de Manejo de la
Reserva Marina de Galápagos
establece a la pesca deportiva
como una modalidad de
turismo permitida. Según la
Ley Especial de Galápagos, las
nuevas modalidades de turismo
en el área marina serán de
beneficio para los residentes de
Galápagos, dando preferencia a
los pescadores artesanales para
que cambien de actividad.
Considerando las implicaciones
ambientales y sociales de abrir
la pesca deportiva, se requiere
un reglamento que regule esas
actividades y el otorgamiento
de permisos - patentes.
Aun sin las autorizaciones
anteriormente mencionadas, se
vienen realizando actividades
de pesca deportiva en la Reserva
Marina de Galápagos desde años
anteriores y hasta la presente
fecha, como en el mes de
febrero el torneo internacional
de pesca deportiva en la isla San
Cristóbal con la autorización
del Parque Nacional Galápagos.
Algunas de las embarcaciones
deportivas –provenientes de
Salinas– se quedan luego en
Galápagos para continuar con
la actividad.
Varias personas e instituciones
se han pronunciado
públicamente en contra de la
realización de esta actividad
“irregular”, conminando a se han realizado algunas
las autoridades competentes
su paralización. La pesca
deportiva, sin embargo,
continúa hasta el día de hoy.
Para evidenciar que se
están realizando actividades
de pesca deportiva como
actividad no regulada en la
Reserva Marina de Galápagos,
identificar sus beneficiarios
actuales y los responsables
de la permisibilidad de
la realización de la pesca
deportiva, se organizó un grupo
ciudadano, con el apoyo de la
Fundación Fundar Galápagos,
para solicitar a la Comisión de
Control Cívico de la Corrupción
la realización de una veeduría.
En el transcurso de seis meses
investigaciones y los informes
se encuentran en la CCCC.

Fuente, página Web de “Fundar Galápagos”.

?
Momento II

¿La preocupación por las condiciones del ambiente deben tenerla las autoridades, la
sociedad, o ambos?

En los ejemplos señalados: ¿Quiénes impulsan las acciones? ¿Las autoridades, la

comunidad, las organizaciones, las empresas?

¿Cuál es el grado de organización en los casos? ¿Qué posibilidades de logro parecerían

tener las organizaciones?

¿Cómo se puede juntar a los diferentes actores alrededor de una causa justa?

¿Se justifica la decisión de realizar acciones de hecho?

¿Cuándo se consideran ilegales las acciones?

23
Momento III

NIVELES DE PARTICIPACIÓN

Muchas veces podemos haber “participado” en reuniones y asambleas convocadas por una
autoridad pública... en donde terminamos sólo “oyendo y aplaudiendo”, y sentimos que no ha
habido oportunidad de expresar nuestra voz, o que estamos siendo manipulados. Pero también,
como vimos en los ejemplos que se han presentado en el diario “nuestro ambiente”, existen
posibilidades de hacer escuchar la voz o de tomar acciones.

Niveles de participación ciudadana

8 Control social

7 Poder delegado Participación ciudadana

6 Asociación

5 Apaciguamiento6

4 Consulta Participación simbólica

3 Información

2 Terapia
No participación
1 Manipulación

Canter, op. cit, p. 716, citando a S. R. Arnstein: “A ladder of citizen participation”. (1969).

Por ello se suele hablar de “niveles de participación”. El nivel de participación puede ser mayor
o menor, dependiendo de una serie de factores como la importancia de la problemática para
la comunidad, la historia organizativa, el grado de relaciones entre los actores (a lo que se
denomina hoy “capital social”), y el alcance de apertura de las autoridades a escuchar y aceptar
la “voz” del usuario o ciudadano.

Se han dado muchas clasificaciones o “escalas” de participación. En el cuadro adjunto señalamos

la escala de niveles de Arnstein. Para este autor, la participación ciudadana se produce cuando
existe una asociación con el sector público, o cuando el sector público delega a la comunidad
poder, o cuando la ciudadanía ejerce control sobre la autoridad. Los otros niveles de participación
los considera “simbólicos” o aparentes, o de “no participación”.
El “nivel de participación” no es una cuestión de número: es posible que una mayor cantidad
de participantes implique niveles más bien bajos de participación; en otras palabras, no
necesariamente más gente significa más participación.

En el tema ambiental en nuestro país se ha dado mucha importancia a la “consulta” como el

mecanismo de participación ciudadana. Según Arnstein, esta forma es más bien simbólica, puesto
que no implica que el sector público cambie su criterio o guíe su conducta por la consulta.

6
“Apaciguamiento” se refiere a las formas de “participación” tendientes a “calmar los ánimos” de los participantes.
Por ejemplo, convocar a reuniones o asambleas sólo con el fin de evitar que se tomen medidas de presión.

24
Entre otras formas, la participación puede ser:

– De carácter informativo, posibilidad de conocer e interpretar los problemas.

– Consultiva, los participantes opinan sobre una determinada situación.
– Resolutiva, los participantes deciden sobre la forma de manejar o solucionar un problema.
– De gestión, acción directa en el manejo de una situación.
– Fiscalizadora, los participantes tienen el control sobre el cumplimiento de las decisiones
tomadas.
– No colaborativa. La realización de acciones reinvindicativas, los paros, huelgas, etc. son
también formas de participación que pretenden influir en la toma de una decisión cuando no
se encuentran otros mecanismos.

Como se observa, la participación puede ir de pasiva a activa y directa.

En sectores con poco “capital social”, las experiencias de participación suelen ser “promovidas”
por organismos externos o por las mismas autoridades. El fortalecer la participación ciudadana
es un proceso que puede involucrar a todos los actores.

MOMENTOS DE PARTICIPACIÓN

La participación ciudadana podría ser una relación permanente entre las autoridades y los grupos
organizados. En la práctica, la participación toma cuerpo en momentos específicos y se vincula
con procesos o proyectos concretos.

Entre otros “momentos” de participación destacaríamos tres grupos:

– La participación temprana que se daría antes de alguna acción. Enfatizamos las consultas
previas, la evaluación del impacto “ex ante” y la planificación.
– La participación “durante” la ejecución de alguna acción. Allí estaría la corresponsabilidad en
la gestión y el monitoreo de las acciones.
– La participación posterior a las acciones ambientales, que puede darse por ejemplo vinculada
a demandas, a procesos de “remediación de impactos”, a la resolución de conflictos y la
rendición de cuentas.

Mientras más temprana es la intervención de la comunidad, grupo o municipio frente a un

proyecto ambiental del Estado, o de carácter privado, las soluciones llegarán con más facilidad,
se abrirá la posibilidad de acuerdos que respeten la cosmovisión y culturas locales, los cambios
tendrán un impacto menor en grados permisibles al entorno y la vida de una comunidad.

TÉCNICAS DE PARTICIPACIÓN

Larry Canter, en el Manual de Evaluación de Impacto ambiental7, nos trae un listado de “técnicas
de participación”, que clasifica por su función en:

1. Técnicas de difusión como los programas públicos de información, puntos de información,

teléfonos abiertos, reuniones abiertas.

7
Canter, Larry; Manual de Evaluación de Impacto ambiental, Mc.Graw Hill, 1998.

25
2. Técnicas de recolección de información como encuestas, discusiones de grupo,
técnicas Delphi, reuniones comunitarias, audiencias públicas, diagnósticos rápidos, recogida
aleatoria de información en medios, etc.
3. Técnicas de planificación preliminar como los planes participativos, aplicación de
técnicas informáticas, mapas temáticos, grupos o mesas de trabajo, talleres de trabajo.
4. Técnicas de planificación reactiva para atender a casos concretos como las
comisiones asesoras, comisiones políticas, planificación transparente, reuniones de barrio,
consejos vecinales, técnicas de análisis de valores.
5. Técnicas participativas para la toma de decisión como la planificación arbitraria y
mediadora, el referéndum, el comité de análisis ciudadano.
6. Técnicas participativas para la resolución de conflictos, análisis del conflicto,
mesas de negociación, mediación, técnicas para mejorar la comunicación, Ccnstrucción de
consenso.
7. Apoyo al proceso de participación, emplear a ciudadanos y ciudadanas, miembros
honoríficos, capacitación, asistencia técnica a la comunidad, coordinación, juegos de
simulación, aplicación de dinámicas de grupo.
8. Fórmulas intensivas como el fórum (mesa) temático, círculos de estudio, conferencias
de consenso, paneles ciudadanos, nips.

De algunas de estas formas de participación se hablará más extensamente en las siguientes

unidades. Destaquemos aquí algunas ideas generales:

Los procesos de planificación son cada vez más generalizados en los ámbitos locales.
Desde la construcción de planes estratégicos parroquiales, cantonales o provinciales, o de
planes de manejo para áreas protegidas y territorios específicos, existe una alta demanda de
participación de la comunidad en estos procesos, para lo cual se han creado diversas estrategias
participativas, entre las más importantes están:

– Socializar, discutir, y consensuar la reflexión y metodología por parte de los actores.

– Revisar los insumos, para la intervención, con qué recursos humanos y materiales
disponemos.
– Definición de líneas de trabajo en consenso.
– Talleres comunitarios de discusión y de toma de decisiones.
– Definición de cronogramas de actividades y aportes de la comunidad (procesos de definición
de planes operativos, procesos de “presupuesto participativo”.
– Espacios de corresponsabilidad para la ejecución, seguimiento, monitoreo y evaluación
según el plan.
– Sistematización y difusión de resultados y experiencias.

Para cualquier forma “temprana” de participación, es vital contar con información adecuada y
precisa que permita que la toma de decisiones tenga bases concretas. También deberemos
cuidar el “nivel” de participación al que nos referíamos anteriormente.

Los procesos de control social de las acciones van teniendo cada vez mayor
importancia. Todos los pueblos que reciben o que son involucrados en procesos de explotación
de un recurso natural (los ejemplos más claros son el minero o petrolero) reciben impactos,
generalmente de carácter negativo. Ello ha llevado a que la comunidad se vuelva vigilante de los
procesos (y en determinados casos, que asuma también acciones de presión).

26
Esto puede implicar acciones como:

– Exigir, ya sea a la autoridad de control estatal como a la misma compañía promotora, el estudio de
impacto ambiental elaborado respecto al proyecto.
– Identificar y registrar los daños ambientales que se han producido o que pueden producirse.
– Exigir al Estado que ejecute el control y tome decisiones políticas apegadas a las leyes
ambientales.
– Promover y patrocinar eventos para difundir estudios de impacto en colaboración con ONGs de
carácter ambiental.
– Contratar servicios de un experto.

Una forma de control social es el monitoreo ambiental. A veces pensamos que ese monitoreo
solamente puede realizarse con complicados aparatos o laboratorios. Sin embargo, es posible
también realizar el control y monitoreo ambiental con métodos simples de medición de impactos,
como por ejemplo los “bioindicadores”, definidos como “las especies o comunidades que
aparecen ligadas a un medio, de unas características especialmente significativas o relevantes”8.
Es decir, al notar la ausencia o presencia de una especie, se puede determinar el grado de
perturbación o cambio en el ambiente. La comunidad participa directamente gracias a la memoria
colectiva y el conocimiento local.

Es importante señalar que la comunidad tiene derecho a solicitar estos estudios a la compañía
o al Estado, si tiene pruebas de daños en la salud o medio ambiente.

La participación o corresponsabilidad en la gestión es quizá la forma de participación

más “completa”, tanto en el tiempo (pues es permanente) como en el nivel.

En esta parte deberíamos distinguir entre el manejo de recursos propios (especialmente los
relacionados con el suelo) y los recursos “públicos”.

El que una comunidad se organice para ordenar el manejo de su territorio es fundamental, y

que lo haga con criterios técnicos, como delimitando áreas de intervención o creando planes de
manejo es más importante todavía. En muchos casos incluso se introducen criterios de equidad,
como el manejo de recursos con enfoque de género. En esas experiencias puede existir un alto
grado de participación comunitaria.

Este documento habla de la “participación” en su sentido “ciudadano”, es decir, en la relación

con las autoridades. Nuestro punto de mira es un tipo específico de relación: Estado-ciudadanía.
Por ello, nos referimos más bien a la participación ciudadana en la corresponsabilidad de los
recursos considerados públicos.

En nuestro país, las áreas y reservas naturales que han tenido una declaratoria de protección
por parte del Estado son “bienes nacionales de uso público”. Los recursos minerales, el agua,
la zona costera (que implica muchas veces las áreas de manglares), el petróleo, son recursos
públicos. Y sobre ellos es posible establecer mecanismos de corresponsabilidad en la gestión
del recurso.

Existen muchas experiencias de manejo de recursos en los que se asumen responsabilidades

conjuntas entre el Estado (o las autoridades locales) con las comunidades. En nuestro país,
destacaríamos la organización de espacios participativos de gestión en la provincia de Galápagos,
el manejo de la reserva de biosfera del Gran Sumaco (en las provincias de Napo y Orellana).
8
Arenas Muñoz, José Antonio; Diccionario técnico y jurídico del medio ambiente. Mc.Graw Hill, Madrid, 2000.
27
Momento IV

Averigüe en su Concejo Cantonal (o Consejo provincial) si existe

un plan participativo de desarrollo.

Si existe:
– Identifique quiénes participaron en la elaboración de la parte
ambiental.
– ¿Qué método de participación se utilizó? ¿Qué nivel de participación
(en el sentido señalado en este manual) se logró? ¿Existieron
apoyos externos (ONGs, Organismos de cooperación)?
– ¿Qué temas se han priorizado en lo ambiental? ¿Qué no se
encuentra?
– ¿Cómo nos organizamos para monitorear el cumplimiento del
plan?

Si no existe:
– ¿Podemos plantear a la Municipalidad un plan para la parte
ambiental? ¿Quiénes apoyarían? ¿Quiénes aportarían? ¿Es el
tema prioritario?

En relación con un proyecto ambiental o en relación con un área

protegida, investigue:
– Si existe plan de manejo, o cuáles son las propuestas de manejo
ambiental.
– Si se ha identificado y evaluado el impacto ambiental de una obra
o actividad.

Con esa información, considere con la comunidad:

– De qué manera se puede incorporar la comunidad para que se
consideren sus exigencias y necesidades.
– Cómo registrar impactos en la salud, en cultivos o en viviendas,,
anotando todos los datos disponibles, ser puntual en fechas y
datos, testigos, daños a la salud.
– Qué impactos en la fauna y flora, o en el paisaje locales resultan
más importantes, y qué mecanismos podemos usar para
monitorear esa situación.
– Cómo vamos a medir y registrar esos impactos.
– Cómo se van a difundir los resultados.

28
29
 3 UNIDAD
INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDAD 3
INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

EN ESTA UNIDAD NOS PROPONEMOS

Reconocer el concepto de “políticas públicas” aplicado a lo ambiental y su importancia para

la participación ciudadana.

Identificar los ciclos de políticas públicas.

Identificar algunos mecanismos de incidencia de las políticas públicas.

BREVE SÍNTESIS DE LA UNIDAD

La participación ciudadana en el sector del ambiente propende principalmente una actuación o

decisión de las autoridades (o mejor aún, corresponsable con las autoridades), respecto a un
tema de interés de la comunidad.

El primer paso a seguir en ese sentido es lograr que el tema que nos mueve (sea el medio
ambiente en su totalidad o un problema específico) sea considerado “de interés público”. Es
decir, que sea un tema en el que la autoridad esté dispuesta a intervenir (que el tema esté en
“agenda pública”). Eso generalmente implica de la autoridad una declaración sobre por qué
intervenir y cómo piensa hacerlo, una “declaración de política pública”.

Lo siguiente será incidir para que esa autoridad intervenga en el sentido que desea la comunidad.
Para ello se consideran algunos “mecanismos de incidencia”.

31
Momento l

LEAMOS LAS SIGUIENTES NOTICIAS:

A1
Se crea el observatorio de la contaminación en Quito

Al levantarse en las mañanas
en la ciudad de Quito, es posible
observar, a simple vista, una
“nube” baja sobre los barrios de
la ciudad: es la acumulación de
gases que provienen tanto de las
empresas fabriles, como de los
vehículos que circulan, cada vez
en mayor número, en la ciudad.
Ni qué señalar sobre las
condiciones que presenta
el río Machángara, que en
determinadas zonas presenta una
especie de “espuma de lavadora”,
y cuyas aguas presentan
permanentemente un color
oscuro y malos olores.
La preocupación ciudadana por
las condiciones del aire en la
ciudad, y por las condiciones
de salud del Río Machángara,
impulsaron a la Universidad San
Francisco, en su Maestría de
Gestión Ambiental, y un grupo de
ONGs a crear un “observatorio”
de las condiciones ambientales
de la ciudad de Quito.
El observatorio promoverá
la aplicación de mediciones
permanentes de dichas
condiciones, tanto del aire
como del agua, apoyando que se
monten aparatos que permitan
un monitoreo constante de las
emisiones. Con el apoyo de los
laboratorios de la Universidad
Politécnica Nacional, se
comprobará periódicamente la
composición de los vertidos que
las empresas realizan al río.
Para la ejecución de este
proyecto, se han unido varias
ONGs que trabajan en la ciudad
con la Fundación Vida para
Quito. El plan cuenta con el
apoyo y aportes específicos del
Ilustre Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito.
La difusión de las condiciones,
de la atmósfera de la ciudad y
de la salud del río, se realizará
publicando por Internet algunos
de los indicadores principales,
así como se dará cuenta de las
acciones que, para mejorar las
condiciones ambientales, estén
realizando las autoridades y las
diversas organizaciones que
conforman el Observatorio.

Noticia supuesta, en base a la página Web de la Universidad San Francisco, Quito, Ecuador.

Arbitrariedad en Galápagos

El 7 de mayo, la Autoridad Interinstitucional La decisión obedeció exclusivamente al

de Manejo, una de las instancias del magnífico
modelo participativo de Galápagos, autorizó
la captura de 4 millones de pepinos de mar,
contrariando la ley que especifica claramente
que cualquier decisión que se adopte en
Galápagos debe estar precedida de un estudio
técnico que la avale.
El último estudio técnico de la Estación
Charles Darwin expone el inmenso peligro
que significaría para la especia una captura
superior a 150 000 unidades.
chantaje del sector de pescadores, una amenaza
de paro durante la estadía de las “misses” en
Galápagos.
Por su parte, los directivos del Parque Nacional
Galápagos contestaron a las preguntas del
sector turístico por esta grave infracción a la
ley, que la decisión fue tomada por la autoridad
“para solventar un problema social”.

Revista Gestión, No. 122, agosto de 2004, p. 56.

32
 A2

Agendas locales “21” se promueven en la Amazonia

El Consorcio de Municipios
Amazónicos y de Galápagos,
COMAGA, con el apoyo de la
cooperación técnica alemana
(GTZ) y la Organización
Internacional de Autoridades
Locales (ICLEI), está
impulsando la elaboración
de planes ambientales en
los municipios amazónicos,
con el objetivo de cumplir la
denominada “Agenda 21”.
La Agenda 21 es una serie de
principios que se señalan en la
Declaración de Río de Janeiro,
de 1992, en la cual las Estados
del mundo acordaron algunas
acciones y políticas para el
desarrollo sustentable. A partir
de la misma, algunos Gobiernos
Nacionales establecieron
sus declaraciones de política
ambiental: nuestro país lo hizo
en 1995.
Sin embargo, se ha visto que es
necesario “actuar localmente”
y planificar acciones en el nivel
local. Por ello ICLEI y GTZ
proponen una metodología
participativa de identificación
de la situación ambiental,
planificación y acción a la que
denominan “Agenda 21”.
El proyecto apoyó a la
capacitación de los encargados
de las Unidades Municipales
de Desarrollo Sustentable
(UMDS), para que impulsen
procesos locales de consulta
y planificación, en más de 20
municipios amazónicos, que
hoy cuentan con sus “agendas
locales”.

Página Web UMDS-red amazonia.

?
Momento II

¿Quiénes impulsan las acciones reseñadas en “nuestro ambiente”?

¿Cómo se relaciona la ciudadanía con las autoridades en los tres casos?

¿Qué se esperaría de las autoridades como resultado de las acciones previstas?

El tema de lo ambiental es preocupación de las autoridades locales ¿Lo era hace 15 años
atrás? ¿Qué ha cambiado?

El caso de Galápagos se presenta como negativo: ¿para qué actores? ¿Cuál sería la
posición de los pescadores? ¿De qué manera influyeron en la decisión tomada?

¿Qué condiciones debería tener un espacio participativo de definición de políticas, como

el de Galápagos, para que no se den arbitrariedades?

33
Momento III

EL ESPACIO DE LO PÚBLICO

Existen divergencias en cuanto a los límites entre lo público y lo privado, pero se piensa que
el Estado debería tener responsabilidades de intervención en la solución de los problemas que
las relaciones entre privados ocasionan o que son imposibles de resolver únicamente con el
esfuerzo privado.

Hay problemas que antes considerábamos personales, como la violencia doméstica contra la
mujer, que en un momento determinado se convierte en un problema social, de salud pública y
un atentado contra los derechos humanos. Así sucede también en lo ambiental. Antes cómo se
explotaba un recurso, pongamos por caso la caza de animales “salvajes” en un terreno privado,
podía considerarse “cosa de cada dueño”. Pero hoy se considera que es un tema público, y
que están involucrados allí tanto la estabilidad de los ecosistemas, la defensa de especies y
ciertos derechos humanos; por lo tanto, es de interés de toda una comunidad.

LA DEFINICIÓN DE UN ASUNTO PÚBLICO

¿Cómo un asunto “privado” pasa al espacio público y a la agenda gubernamental?

En las relaciones de los distintos actores hay temas que tienen significación para el orden, el
desarrollo social, la soberanía y la prosperidad del Estado. Cuando hay un acuerdo entre las tres
“esferas”: lo estatal, sociedad civil y economía, de que esa temática es importante, se buscará
definir la posición y responsabilidad del Estado frente a ese tema.

Tras ese posicionamiento, hay que tratar que las autoridades lo incluyan en su agenda de
gestión. A veces esta decisión depende de intereses electorales, la amenaza al statu quo o las
posibilidades reales de intervención.

Para ello, las políticas públicas suelen tener un agente impulsor (un “doliente”) que, tras
identificar un asunto, busca generar una red de aliados (una “alianza de base”), con los que se
definen prioridades y estrategias concretas, para acercarse a negociar con la autoridad pública
sobre un tema determinado.

La autoridad pública define entonces una política sobre el tema propuesto. Esta definición puede
ser la expedición de una normativa (una ordenanza, un acuerdo ministerial), la creación de una
unidad o una comisión para analizar o ejecutar acciones en relación con el tema, la asignación
de presupuestos, la definición de mecanismos de monitoreo o evaluación, etc.

34
ALGUNAS NOCIONES OPERATIVAS

Los asuntos públicos son situaciones de la vida real que nos interesan, nos preocupan o
necesitamos.
Las políticas públicas constituyen los cursos de acción mediante los cuales los decidores
públicos atienden los asuntos definidos como públicos o de interés general.

En otras palabras, una política pública es una “propuesta de solución” hecha por un Gobierno,
para enfrentar un problema sentido socialmente.

Los decidores públicos son los directores de más alto nivel de las políticas públicas, en
otras palabras los que toman las decisiones importantes como qué asunto se incluirá, a quiénes
se beneficiará, o qué recursos públicos se movilizarán. Estos decidores pueden ser elegidos
directamente como alcaldes, prefectos o diputados, o nombrados por las autoridades como
ministros o directores departamentales.

Las acciones públicas que se toman para lograr el éxito de éstas deben tener conceptos
claros como la definición de los asuntos que se deben atender, planificación de cuándo y cómo
se lo hace, contar los recursos materiales y humanos.

Quiroz y Medellín9 proponen algunos lineamientos para la participación de la población en la

formulación, ejecución y evaluación de políticas locales. Estos son:

–� En los procedimientos:
Proponer procesos y ciclos de participación (frente a eventos aleatorios), garantizar que las
organizaciones y grupos de interés mejoren sus capacidades, reconocer e incorporar los
tiempos y dinámicas sociales, distribuir apropiadamente las responsabilidades (sin generar
sobrecargas).

–� En la representatividad:
Si bien un grado de representatividad de los delegados al 100 % de la población no es
posible, se deberá cuidar que en los espacios de participación se sientan representados una
amplia mayoría de la población.
� Frente a la capacidad técnica de los grupos de interés:
Hay temas en los que se requerirá de apoyos logísticos o técnicos por fuera de los
representantes, por ejemplo para temas de capacitación.
Otro aspecto a cuidar en este campo es la capacidad de los actores para la interpretación y
análisis de la información.

–� En las relaciones políticas:

A nivel local, la fragilidad de los acuerdos políticos alrededor de las alternativas de desarrollo
implica un monitoreo permanente de los actores.

– Frente a los procesos de negociación:

Buscar acuerdos previos sobre la noción de desarrollo y las líneas de acción para impulsar
el desarrollo.

9
Quiroz, T. Medellín F. (1998); Guía de planificación y formulación de políticas municipales de promoción de la
equidad entre los géneros. IULA-USAID, Quito, Ecuador.

35
– Frente a temores de otras agencias o actores:
Transparentar la información; hacer que las partes se expresen libremente, apuntalar las
propuestas de los participantes.

¿QUÉ ES LA INCIDENCIA?

La incidencia en políticas públicas se entiende como el conjunto de esfuerzos planificados que

realiza la ciudadanía para que los decidores públicos adopten políticas más eficaces en beneficio
de la población.

Incidir, en este sentido, significa influir en funcionarios y autoridades para que sus decisiones
afecten positivamente a la comunidad. La incidencia se convierte en un asunto práctico que
afecta directamente nuestras vidas.

¿POR QUÉ BUSCAR INCIDIR EN POLÍTICAS PÚBLICAS?

Las políticas públicas contribuyen a ordenar y organizar la gestión pública, ya que más tarde o
más temprano se convierten en planes, programas y proyectos. Son un canal efectivo para el
poder público.

Cuando en realidad se aplican, las políticas públicas impactan masivamente en la vida social y
en la cotidianidad, esto afecta directa o indirectamente su calidad de vida como ciudadano y
ciudadana.

La intención es que esas políticas se correspondan con los intereses de la comunidad.

Teniendo en claro estos aspectos, no es difícil imaginar que es necesario incidir en estas políticas,
que podemos resumir en las siguientes razones (usted sin duda podrá encontrar más):

1. Las decisiones de política pública afectan nuestra vida.

2. Podemos resolver problemas específicos.
3. En el proceso, los ciudadanos y ciudadanas nos organizamos y acrecentamos nuestro poder
frente al poder político y económico.
4. Nos volvemos conscientes del poder que tenemos.
5. Se pueden corregir los desaciertos de autoridades y empresarios.
6. Se hace efectiva la democracia y se vuelve una práctica diaria.
7. No nos volvemos cómplices del uso abusivo del poder público y privado.

¿CÓMO INCIDIR?

Cada caso es específico, pero en general se considera que para incidir en una política pública es
necesario un proceso de planificación y negociación. Podríamos plantear los siguientes pasos
orientados a hacerse con el mayor y mejor número de condiciones favorables:

36
1. IDENTIFICAR Y PLANTEAR EL ASUNTO PÚBLICO DE NUESTRO INTERÉS. El asunto
debe ser real, sentido por la colectividad, definir si es un asunto local, regional o nacional,
imprimirlo en un enfoque político. Tener claras las causas del problema, priorizarlas. Definir
el objetivo general frente al asunto público; precisar los resultados de nuestra propuesta.

2. IDENTIFICACIÓN DEL BLANCO Y DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LA TOMA DE

DECISIÓN. Identificar sobre quiénes debemos dirigir nuestros esfuerzos, identificando
quién tiene la autoridad y quién tiene el poder real.

3. MEJORAR LAS CONDICIONES DE LOS ACTORES PARA LA INCIDENCIA. Conocer los

procedimientos formales e informales para hacer la propuesta, capacidad de comunicación
efectiva, habilidad de negociación y constitución de alianzas, recursos económicos, entre
otros.

4. ANÁLISIS DE LOS ACTORES. Identificar los posibles aliados, indecisos y opositores de

nuestra propuesta, se lo puede hacer mediante una matriz

5. DEFINICIÓN DE LAS ESTRATEGIAS CONCRETAS. Definir el tipo de estrategia a utilizar de

comunicación, de persuasión y de presión, tomando en cuenta el sustento técnico y sentido
político.

Como podemos observar es importante en todos los pasos de la estrategia informarse,

planificar, constituir alianzas, SABER NEGOCIAR... al final sabremos qué pasos fueron los más
adecuados para nuestros propósitos y cómo debemos incidir en políticas públicas.

37
Momento IV

Identifique en su organismo qué políticas públicas está ejecutando.

Éstas pueden estar identificadas en planes, ordenanzas, reglamentos,
o incluso en declaraciones y que tienen consecuencia en la gestión
institucional.

Identifique sobre qué temas ambientales podría ser necesario generar

una política pública local.

¿Con qué actores locales o externos a la localidad trabajaría para

impulsar una política adecuada? ¿Es posible generar alianzas o
redes?

38
39
 4 UNIDAD
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
UNIDAD 4
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN ESTA UNIDAD NOS PROPONEMOS

Identificar algunas normas jurídicas que respalden los procesos de participación ciudadana.

Revisar mecanismos que garantizan dicha participación.

Identificar las oportunidades de participación que pueden darse en temas ambientales.

BREVE SÍNTESIS DE LA UNIDAD

La participación es un derecho constitucional, que en el tema de lo ambiental tiene algunas

posibilidades reglamentadas para ejercitarlo.

El ambiente sano es también un derecho humano y constitucional.

Esta conjunción de derechos hace que el Estado establezca mecanismos para su garantía,
entre los que destacan la legalización de las organizaciones populares, la consulta previa en
temas ambientales, las veedurías ciudadanas y los recursos de amparo constitucional. Así
mismo, se establecen espacios para la participación en temas ambientales, específicamente,
los comités de gestión.

41
Momento l

LEAMOS LAS SIGUIENTES NOTICIAS:

A1
Relleno suspendido por falta de consulta previa

El Recurso de Amparo cercanos a la Comunidad de y el Ministerio de Salud Pública;

presentado por los pobladores de
la Comunidad de Ayora contra
el Municipio de Cayambe, lo
resolvió el Juez XIV de lo Civil
de Pichincha; esta resolución fue
favorable a la parte actora, ya que
se suspendió el relleno sanitario
que se realizaba en el lugar. En
la sentencia, el Juez de acuerdo
al Art. 52 de la Ley de Control
Constitucional eleva en Consulta
al Tribunal Constitucional, la
misma que es analizada por la
Segunda Sala que ratificó la
sentencia emitida por el Juez de
Instancia.
El Municipio de Cayambe
construyó el relleno sanitario
de la ciudad en unos terrenos
Ayora, junto al río San José;
esta fue una decisión tomada en
primer lugar por el Alcalde, y
que luego fue ratificada por los
miembros del Concejo Municipal,
sin haber tomado en cuenta
el impacto ambiental que este
relleno sanitario podía producir.
Lo que motivó a que el Juez
XIV de lo Civil de Pichincha en
primera instancia, y la Segunda
Sala del Tribunal Constitucional
en forma definitiva, fue que, para
la instalación de este relleno
sanitario no se efectuó la debida
consulta previa a la comunidad ni
se elaboró el Estudio de Impacto
Ambiental y el Plan de Manejo
que tenían que ser aprobados
por el Ministerio del Ambiente
por lo que se determinó que
este relleno violó los derechos
colectivos consagrados en la
Constitución. El Ministerio del
Ambiente presentó un informe
técnico en el cual se recomienda
se dé por terminado este relleno,
y se indica de un posible lugar que
cumple los requisitos ambientales
técnicos, en donde el Municipio
de Cayambe puede realizar el
relleno sanitario de la ciudad.

Fuente: Información recogida en la zona.

Demanda contra TEXACO

A partir de la década de los años 70, la explotación contaminación de aguas y afectaciones a la

petrolera en la región amazónica ecuatoriana
ha tenido grandes impactos ambientales y
culturales. La compañía TEXACO realizó dicha
explotación especialmente en los territorios de
los pueblos Cofán, Secoya, Siona de unos 30 000
habitantes.
Según estos pueblos, durante la explotación de
la TEXACO, se han derramado 16,8 millones de
galones de crudo, ha vertido 19 mil millones de
galones de desechos tóxicos, con la consecuente
salud, se produjo la deforestación de bosques
y colonización desorganizada en sitios que
pertenecían a las comunidades.
La campaña de los pueblos amazónicos ha
durado 10 años y ha comprendido: educación
popular entre las comunidades, protestas
en Quito, enfrentamientos con funcionarios
gubernamentales y una demanda judicial
colectiva contra TEXACO, en una corte federal
de Estados Unidos.

42
 A2

Los estudios técnicos han demostrado la
validez de las demandas que demuestran el
riesgo de cáncer por las aguas tóxicas y niveles
de toxicidad mayores a los permitidos. Entre
los logros más importantes de la campaña
tenemos:
– Formación y fortalecimiento de las
organizaciones locales, caso Frente de
Defensa de la Amazonia.
– Despertar la conciencia de los ecuatorianos
y ecuatorianas sobre la importancia de
la Amazonia y sus pueblos frente a la
explotación de recursos naturales.
– Obligó a las compañías petroleras a utilizar
la tecnología más avanzada y menos
contaminante.
– Apoyo internacional de varias
organizaciones hacia el Oriente y los grupos
indígenas perjudicados.
Este es un camino y estrategias que tienen los
pueblos indígenas para defenderse de las grandes
corporaciones internacionales y obligarlas a
que cumplan sus responsabilidades.

Fuente: Incidencia para la Justicia Social, p. 207 ss.

?
Momento II

Si hemos definido la participación ciudadana como una forma de relación entre Estado
y ciudadanía:

¿En qué circunstancias justificaría tomar acciones legales contra el Estado o las empresas
o compañías que intervienen en el ambiente?

¿Cómo mejorar la justicia ecuatoriana para que sea capaz de resolver estos problemas?

¿Qué mecanismos permitieron lograr el apoyo de la opinión pública nacional e internacional

en el caso “Texaco”?

¿Qué deben exigir las comunidades a las empresas para evitar que esto vuelva a
suceder?

43
Momento III

PARTICIPACIÓN Y DERECHO, UNA RELACIÓN COMPLEJA

La participación y la organización son derechos reconocidos por la Constitución. Algunos

mecanismos de participación están legitimados en normas legales. Sin embargo, como todo
proceso social, la dinámica de la participación supera en muchos casos a la ley, en al menos
tres sentidos:

–� Los mecanismos de participación no necesariamente se limitan a los que están reconocidos

en las normas. Muchos mecanismos están “en construcción” y van apareciendo con base
en la creatividad de los ciudadanos y ciudadanas, su cultura y las necesidades mismas de
participación, o de la apertura de algunas autoridades (especialmente seccionales). Quizá el
mejor ejemplo sean los “observatorios ciudadanos” que, aunque no tengan una legislación
que los ampare o regule, van ganando legitimidad por su acción.

–� En algunos casos, reconocer en la legislación un mecanismo de participación ciudadana

puede dar lugar a su estancamiento, o incluso a una especie de “degradación” del mismo,
pues tiende a “burocratizar” la acción ciudadana; la “institucionalización” de los espacios de
participación deberá en cualquier caso ser analizada desde el punto de vista de los intereses
políticos.

–� En muchas ocasiones, las formas de participación y las causas por las que se participa se
oponen a una norma vigente. De hecho, los casos más “paradigmáticos” de participación
ciudadana se dan para promover cambios de normas que se consideran injustas o lograr
normativas o políticas nuevas. Los movimientos liderados por Martin Luther King, Mahatma
Gandhi, o las acciones de Greenpeace, no siempre son consideradas “legales”.

Esta última constatación requiere profundizarse. De ninguna manera se promueve en este

manual la realización de acciones que puedan considerarse delictivas; de existir un dilema entre
la legislación vigente y la causa o el medio de la participación, debe resolverse en el campo
de la ética. Como señalaba Gandhi, “el fin no justifica los medios”. Si se busca una finalidad
justa, los medios promovidos han de ser los más éticos y justos posibles, y las acciones que se
tomen se han de dirigir a la “toma de conciencia” (nunca a “causar daño”).

Con esta introducción, veamos algunos elementos legales y constitucionales.

DERECHO CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE SANO

En un país cuya biodiversidad es considerada como una de las más altas del mundo, y cuyo
capital natural del país es potencialmente capaz de proporcionar un flujo constante de bienes y
servicios, la protección del ambiente tiene categoría de Derecho Constitucional.

44
La prioridad para el país de proteger su riqueza biológica y cultural asociada para las generaciones
presentes y futuras, se explicita en la Constitución como una política pública. Así:

� El Art. 86 de la Constitución Política de la República declara de interés público a la conservación

de los ecosistemas, la biodiversidad y el patrimonio genético del país, a la recuperación
de espacios naturales degradados, al establecimiento de un Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas que garanticen la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento
de los servicios ecológicos.
� El Art. 89 de la Constitución Política de la República declara que el Estado tomará medidas
orientadas a regular, bajo estrictas normas de bioseguridad, la propagación en el ambiente, la
experimentación, el uso, la comercialización y la importación de organismos genéticamente
modificados.
� Al hablar de la organización y funcionamiento de la economía, los artículos 242 y 248 de la
Constitución establecen, entre otros principios, al de sustentabilidad, y ratifican el derecho
soberano del Estado sobre la biodiversidad, promoviendo su conservación y utilización
sustentable con la participación de las poblaciones involucradas, y de conformidad con los
convenios y tratados internacionales.

Como derechos constitucionales, se tiene también la responsabilidad o deber de preservar el

ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo sustentable, que consta en el Art. 97
de la Constitución.

DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PARTICIPACIÓN

El Estado ecuatoriano se califica, entre otros elementos, como “republicano, democrático, de

derecho10”. Esto significa que las autoridades son elegidas democráticamente, pero también
que se buscan formas para una participación democrática de la ciudadanía y, especialmente,
que el Estado ampara los derechos, defiende los intereses del pueblo.

La participación está vinculada a los derechos de todo ciudadano y ciudadana. Aunque no

encontremos una definición explícita de participación en la Constitución, la podemos vincular
con los derechos políticos que constan en el Art. 26:

“ Los ciudadanos ecuatorianos gozarán del derecho de elegir y ser elegidos, de presentar
proyectos de ley al Congreso Nacional, de ser consultados en los casos previstos en la
Constitución, de fiscalizar los actos de los órganos del poder público, de revocar el mandato
que confieran a los dignatarios de elección popular, y de desempeñar empleos y funciones
públicas.

Estos derechos se ejercerán en los casos y con los requisitos que señalen la Constitución y
la ley.”

10
Ver el artículo 1 de la Constitución.

45
Tienen relación también con la participación muchos de los derechos civiles expresados en el
Art. 23 de la Constitución, entre ellos:

Art. 23. Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y en los instrumentos
internacionales vigentes, el Estado reconocerá y garantizará a las personas los siguientes:

• El derecho a disponer de bienes y servicios, públicos y privados, de óptima calidad; a

elegirlos con libertad, así como a recibir información adecuada y veraz sobre su contenido y
características.
• El derecho a la libertad de opinión y de expresión del pensamiento en todas sus formas, a
través de cualquier medio de comunicación, sin perjuicio de las responsabilidades previstas
en la ley. La persona afectada por afirmaciones sin pruebas o inexactas, o agraviada en su
honra por informaciones o publicaciones no pagadas hechas por la prensa u otros medios
de comunicación social, tendrá derecho a que estos hagan la rectificación correspondiente
en forma obligatoria, inmediata y gratuita, y en el mismo espacio o tiempo de la información
o publicación que se rectifica.
• El derecho a la comunicación y a fundar medios de comunicación social y a acceder, en
igualdad de condiciones, a frecuencias de radio y televisión.
• El derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso en nombre del
pueblo; y a recibir la atención o las respuestas pertinentes en el plazo adecuado.
• La libertad de asociación y de reunión con fines pacíficos.
• El derecho a una calidad de vida que asegure la salud, alimentación y nutrición, agua potable,
saneamiento ambiental; educación, trabajo, empleo, recreación, vivienda, vestido y otros
servicios sociales necesarios.
• El derecho a guardar reserva sobre sus convicciones políticas y religiosas. Nadie podrá ser
obligado a declarar sobre ellas. En ningún caso se podrá utilizar la información personal de
terceros sobre sus creencias religiosas y filiación política, ni sobre datos referentes a salud
y vida sexual, salvo para satisfacer necesidades de atención médica.
• El derecho a participar en la vida cultural de la comunidad.
• La seguridad jurídica.

Participación y ambiente en la Constitución

En la parte que desarrolla el derecho a un ambiente sano, la Constitución establece algunas

garantías que se vinculan con la participación.

El texto del Art. 88 señala, respecto a las decisiones estatales, tres garantías a la ciudadanía:

La de contar con los criterios.

La de informar debidamente sobre las decisiones.
La de participar.

Art. 88. Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente
con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley
garantizará su participación.

46
 La interpretación de este artículo ha sido, en la práctica, la aplicación de un mecanismo de
consulta que trataremos más adelante. Esto parecería restrictivo, pues como hemos visto
al hablar de niveles de participación, “contar con su criterio” y “participar” parecerían más
amplios que “ser consultado”.

Otra norma que tiene relación con la participación en relación con el ambiente es el párrafo
tercero del Art. 91 de la Constitución:

“Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o
jurídica, o grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección
del medio ambiente”.

Participación, ambiente, y pueblos indígenas y afroecuatorianos

Por la especial relación existente entre las culturas indígenas y afroecuatorianas con su territorio
y ecosistemas, al hablar de los derechos de estos pueblos, se reconocen, entre otros, en el Art.
85 de la Constitución, los siguientes:

– Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicación

gratuita conforme a la ley.
– Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales
renovables que se hallen en sus tierras.
– Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no
renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir
indemnizaciones por los perjuicios socioambientales que les causen.
– Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural.
– A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoración, uso
y desarrollo conforme a la ley.
– A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la
protección de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de
interés vital desde el punto de vista de aquella.

Desde el punto de vista de la participación, destaquemos que en este caso no sólo se habla de
la información y la consulta: muchas de las garantías expresadas se refieren a la participación en
la gestión; es decir, en la toma de decisiones y en los beneficios de los recursos naturales.

ESPACIOS PARTICIPATIVOS EN LAS NORMAS AMBIENTALES

La normativa ambiental ofrece espacios de consulta y toma de decisiones a través de los cuales
se pueden explicitar y organizar demandas, revisar y proponer políticas, controlar y regular la
gestión ambiental de las localidades.

47
Aunque no han sido aún reglamentados, los artículos 28 y 29 de la Ley de Gestión Ambiental
señalan el derecho a la participación, así:

Art. 28. Toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental,
a través de los mecanismos que para el efecto establezca el reglamento, entre los cuales
se incluirán consultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de
asociación entre el sector público y el privado. Se concede acción popular para denunciar a
quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal por denuncias o
acusaciones temerarias o maliciosas.
El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el Art. 88 de la Constitución
Política de la República tomará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de
nulidad de los contratos respectivos.

Art. 29. Toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y
suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al
Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. Para ello podrá formular
peticiones y deducir acciones de carácter individual o colectivo ante las autoridades
competentes.

La misma ley, en los artículos 43 a 46, establece la posibilidad de tomar acciones civiles y
administrativas para la protección del derecho a un ambiente sano12.

ESPACIOS DE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓN

Una tendencia de las últimas leyes sociales ecuatorianas ha sido crear espacios obligatorios
de participación reglada como los Consejos Cantonales y Provinciales de Salud, los Consejos
Cantonales de la Niñez y la Adolescencia, los Comités de Usuarias y los Comités de Gestión de
la ley de Maternidad Gratuita. En el nivel nacional, también se cuentan con este tipo de espacios
como el Consejo Nacional de la Salud.

En estos espacios se busca que exista una corresponsabilidad (y representación más o menos
similar) entre el sector público y privado para la definición de políticas públicas nacionales
o locales. En ese caso, la estrategia implicará asegurar la representación en los comités o
consejos respectivos.

Como espacios de representación y participación, la Ley de Gestión Ambiental establece dos:

el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable y la Comisión Nacional de Coordinación. Las
normas legales que los conforman establecen la representación de la ciudadanía como minoría
en dichos consejos.

El Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable es un órgano asesor de la Presidencia de la

República, que apoya en la preparación de las políticas ambientales a nivel nacional. En este
Consejo se ha previsto, de acuerdo con el Art. 7 de la ley, la participación de actores de la
sociedad civil y actores productivos. Según el Texto Único de Legislación Secundaria en temas
ambientales, (al que en adelante denominaremos TULS), el Art. I del libro II especifica en su

12
Para el análisis de esas acciones, nos remitimos al manual No. 2 de esta serie que se refiere a la justicia en
temas ambientales.

48
conformación a un representante de las cámaras de producción de la Sierra, uno de la Costa y
uno de la sociedad civil.

La Comisión Nacional de Coordinación se establece en la misma ley, para la dirección del

“Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental”, con funciones referidas a la articulación de
las acciones entre gobiernos nacional, provincial, municipal. En ella están previstos participantes
de la ciudadanía, como representantes de:

• El Presidente del Comité Ecuatoriano para la Protección de la Naturaleza y Defensa del

Medio Ambiente, CEDENMA;
• Un representante del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador,
CODENPE;
• Un representante de los pueblos negros o afroecuatorianos;
• Un representante del Consejo Nacional de Educación Superior, que será uno de los rectores
de las universidades o escuelas politécnicas.

En la TULS, los artículos 9 y 10 del libro II establecen Consejos del mismo tipo a nivel provincial,
como “Consejos Asesores de la Comisión Nacional”. Se hace constar específicamente el
tema de la descentralización de la gestión ambiental como objetivo de estos consejos. La
conformación de los mismos sería idéntica a la conformación de la Comisión Nacional, con los
representantes provinciales respectivos.

La Ley Especial para el Desarrollo Sostenible de Galápagos establece también mecanismos de

participación. Así, por ejemplo. participan como representantes que no son del sector público
en el Consejo del Ingala:

• El Presidente de la Cámara Provincial de Turismo de la provincia de Galápagos –

CAPTURGAL;
• Un representante por la Cooperativa de Pescadores Artesanales de la provincia de
Galápagos;
• El Presidente del Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente,
CEDENMA;
• Un representante por los productores agropecuarios de la provincia de Galápagos, elegido
por las Asociaciones de Productores Agropecuarios legalmente constituidas; y,
• La Fundación Charles Darwin participará en el Consejo del INGALA, con voz pero sin voto.

Para la aprobación de planes de manejo y de las áreas protegidas se establece también la

“Autoridad Interinstitucional de Manejo”, con la participación ciudadana de los siguientes
representantes:

• La Cámara Provincial de Turismo de la provincia de Galápagos;

• El Sector Pesquero Artesanal de la provincia de Galápagos; y,
• El Sector de Conservación, Ciencia y Educación de la provincia de Galápagos.

De la misma manera están establecidos en la TULS organismos participativos de manejo, en los

cuales debe asegurarse la participación de representantes de las comunidades, para:

• El Grupo Nacional de Trabajo sobre Biodiversidad (libro IV, Art. 1 sig.), definido como un
grupo abierto, interdisciplinario y técnico para proponer lineamientos básicos de las políticas,
y establecer redes de cooperación.
49
• Los Comités de Gestión de las Áreas Protegidas (libro IV, Art. 165 sig.). Su conformación
es voluntaria.
• Los Grupos Asesores Técnicos (GAT) (libro IV, Art. 175 sig.) conformado por técnicos de
los proyectos que se ejecuten en las áreas protegidas.
• Las zonas especiales de manejo costero (Libro V, Art. 13), denominados “Organismos
Zonales de Manejo”.
• La gestión de manglares, en las comunidades que logren el acuerdo de consesión de uso
del manglar (Libro V, Art. 19).

Como vemos, existen algunos espacios participativos previstos en la legislación ambiental. Su

aplicación aún deja algunos pendientes para nuestro país13.

LA CONSULTA PREVIA

El Art. 88 de la Constitución establece que:

Art. 88. Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente
con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley
garantizará su participación.

El mecanismo para la aplicación de este principio constitucional es la denominada “Consulta

Previa”, que se realiza con el fin de precautelar la protección del ambiente y los derechos
colectivos cuando existan procesos, planes y programas relativos a la prospección, exploración
y explotación de recursos no renovables, o la construcción de infraestructuras con el fin de
minimizar los impactos negativos.

El mecanismo de consulta previa es obligatorio. Según la Ley de Gestión Ambiental, el no

realizarlo “tornará inejecutable el proyecto” (Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental).
Esta consulta, aunque obligatoria, no es vinculante para la autoridad decidora. Es decir, que al
consultar a la ciudadanía, los resultados de la misma no necesariamente serán acatados por la
autoridad. En ese sentido se vuelve más un requisito que un espacio real de participación.

En la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador, se reconoce este mecanismo

como una política del Ministerio del Ambiente, al señalar:

Política 9: “De acuerdo con las normas constitucionales, la consulta previa se aplicará a
toda decisión estatal que pueda ocasionar impactos sobre la diversidad biológica del país, o a
proyectos que afecten a los recursos naturales o a la diversidad cultural en territorios indígenas
y afroecuatorianos. El consentimiento fundamentado previo se aplicará a los procesos de
acceso a los recursos genéticos y al desarrollo de proyectos relacionados con organismos
vivos modificados”.

Esta herramienta, como vimos en algunas de las notas de “nuestro ambiente”, puede ser muy
útil en manos de las comunidades. Aunque su contenido es general, se ha aplicado con mayor
interés desde la organización de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, o en comunidades

13
En sentido amplio de la normativa ambiental, sería necesario contar también con otras leyes como las de agua,
minería, hidrocarburos, etc. que establecen espacios participativos como las Juntas Administradoras de agua.

50
rurales organizadas, como lo señalaría (más bien restrictivamente) la política de biodiversidad
mencionada.

VEEDURÍAS CIUDADANAS

De acuerdo al reglamento expedido por la Comisión de Control Cívico Contra la Corrupción (en
adelante CCCC), las veedurías ciudadanas son formas de organización social que se conforman
con el objetivo de evitar actos de corrupción, negligencia, ineptitud de las instituciones públicas.
Su objetivo es prevenir y controlar la corrupción, la negligencia de las instituciones a quienes
la sociedad ha encomendado tareas especializadas de beneficio para todo el colectivo. Las
veedurías no pretenden fiscalizar ni realizar persecuciones de ninguna persona, sino transparentar
la gestión pública y mejorarla.

Según dicho reglamento, se puede conseguir el aval de la CCCC para que los grupos que
organizan una veeduría realicen las tareas de investigación. Ese reglamento señala que quienes
deseen formar una veeduría deben proponer a la CCCC la temática, y un listado de al menos
cinco miembros que conformarían la comisión veedora. Estos miembros deberán cumplir una
serie de requisitos como no formar parte de partidos políticos, no haber sido glosados por
Contraloría, entre otros, y serían calificados por la CCCC.

Actualmente la dinámica social ha rebasado a las veedurías de la CCCC, dándose otras formas
de veeduría, no necesariamente vinculadas con la “búsqueda de actos de corrupción”. Así se
establecen “observatorios” que controlan la calidad de los efectos y los productos (y no tanto el
proceso con el que se realizaron), o veedurías sobre la calidad (que promueven la mejora de los
procesos, no tanto la investigación de la ética en el mismo). Para la conformación de la mayoría
de éstos, no se ha pedido a la CCCC que ha existido una calificación de sus miembros.

Como existen muchas acciones que pueden ser sujetas al control social, se han dado algunas
formas específicas14 como:

• Para evitar la corrupción respecto al manejo de fondos públicos.

• Para el control participativo de un proyecto de infraestructura o de un servicio o proyecto
social como comités “pro-construcción...” , o las “juntas de beneficiarios”.
• Para controlar la forma en la que se da un servicio se han formado “tribunas de consumidores”
o “comités de usuarios”.
• Algunos mecanismos de asamblea, como las audiencias públicas, se usan para el control
social.
• Se conforman comités especiales respecto al seguimiento de derechos específicos como
las “comisiones de derechos humanos” y los “observatorios de derechos humanos”.

Los mecanismos de control social son diferentes entre sí, tanto en su conformación como en
los métodos de trabajo. Pero podemos encontrar muchos puntos en común, como son:

• la existencia de un interés público,

• la participación de los ciudadanos y ciudadanas,
• la autonomía frente al servicio que se controla.

14
Ministerio de Bienestar Social y GTZ: Control social de servicios. GTZ-MBS 2003.

51
RENDICIÓN DE CUENTAS Y REVOCATORIA DE MANDATO

Según Ribot15, “la rendición de cuentas a la población por parte de los decidores a nivel local,
es decir la “democracia local” es el mecanismo para lograr una mayor equidad y eficiencia”.

La Constitución establece la obligación de todo servidor público de rendir cuentas de su acción

en el rol de autoridad. Esta obligación, que consta en el Art. 97, como una responsabilidad de todo
ciudadano y ciudadana que asuma una función pública. El Art. 237 señala que se establecerán
formas de rendición de cuentas específicas para las autoridades locales.

La Ley de Acceso a la Información establece mecanismos específicos que pueden ser

catalogados como de rendición de cuentas. Entre ellos está la información sobre el avance de
las obras y proyectos, sobre la ejecución de los planes locales, y la información financiera de la
institución.

La revocatoria del mandato es un derecho político complementario de la rendición de cuentas.

Está establecido en los artículos 21, 109 a 113 de la Constitución, y ha sido reglamentado por
el Tribunal Supremo Electoral. Puede presentarse si se demuestra incumplimiento del plan de
trabajo presentado como candidato, a partir de un año de gestión, o por actos de corrupción.

Para la revocatoria por incumplimiento, se realizará un proceso de votación popular que puede
ser solicitada con el apoyo de un 30 % de los empadronados en la jurisdicción respectiva, luego
del primer año de gestión del gobierno seccional correspondiente. Hasta el momento, no se han
dado casos de aplicación de esta normativa.

15
Ribot, Jesse; La descentralización democrática de los recursos naturales: la institucionalización de la participación
popular. Informe del Word Resources Institute, 2002.

52
Momento IV

Considere el contenido de todos los manuales de esta serie e

identifique correspondencias que le permitan actuar en un caso
determinado.

Amplíe con un juez de la localidad sus conocimientos sobre los

recursos de amparo.
Identifique con el Defensor del Pueblo del cantón o la provincia, en
su caso, otros mecanismos que pueden ser planteados.

Determine lo siguiente:
¿Con qué espacios participativos se cuenta en nuestra localidad
para asuntos ambientales?
Si no existen, ¿hay interés de crearlos? ¿Se puede proponer un
plan de incidencia para lograrlo?

53
 BIBLIOGRAFÍA

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56
La presencia ciudadana para el desarrollo local es cada vez
mayor. Entre la lucha por una democracia más participativa y
una mayor conciencia sobre la problemática ambiental, hacen
que se busquen, creen y aparezcan nuevos espacios y formas
de participación.

Nos centramos en la participación “ciudadana”, término que

implica pertenencia a una sociedad política y una relación
concreta con el “Estado” o la autoridad nacional o local. Esta
relación tiene una amplia visión que va de la corresponsabilidad
y la cooperación al enfrentamiento.

En estos espacios y formas están, por supuesto, la

representación de diversos intereses e incluso presiones,
como en cualquier tema público. Ya sea que se esté en el lado
de la ciudadanía o de la autoridad local, las reflexiones que
se acompañan aportarán elementos para una gestión de los
recursos que, de alguna manera, incluya más que excluya, y
promueva un desarrollo sustentable con equidad como su fin
último.

Participar para defender las aves, la fauna en peligro, la

flora exótica, implica necesariamente un grado especial de
conciencia, un compromiso por la vida. Sabiendo que quien
use este manual tiene ese compromiso, esperamos que las
reflexiones que siguen le sean de utilidad.