–––

CONTRATACIÓN 2

ESTATAL

Contenido
INTRODUCCIÓN 3

CAPÍTULO I 5
¿A quién se aplica el Estatuto General de Contratación?

CAPÍTULO II 7
La contratación estatal es cuestión de principios

CAPÍTULO III 37
¿Qué tipo de contrato celebrar?

CAPÍTULO IV 46
El Estado no es un superhéroe, pero tiene poderes excepcionales

CAPÍTULO V 55
¿Cómo escoger al contratista?

CAPÍTULO VI 81
¿Para qué y cuándo exigir garantías?

CAPÍTULO VII 85
La última etapa del principio: suscripción y ejecución del contrato

CAPÍTULO VIII 88
Y al final: la liquidación del contrato
 3

INTRODUCCIÓN:
La Contratación Estatal es un tema de suma importancia en el ámbito de la gestión
pública, pues el Estado actúa principalmente a través de actos administrativos o de
contratos. Los actos administrativos son la manifestación de la voluntad de la
administración, pero los contratos constituyen el principal instrumento con que cuenta el
Estado para satisfacer las necesidades de la colectividad y cumplir con los fines de interés
común.

La actividad del Estado se caracteriza por la satisfacción del interés general o de las
necesidades colectivas, por lo tanto las entidades estatales buscan cumplir con los fines
del Estado, esto es:

“servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de

los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo.” Art. 2, Constitución Política de Colombia, 1991.

La contratación estatal es uno de los mecanismos con que cuentan las entidades públicas
para garantizar la continua y eficiente prestación de servicios, de proveer obras, bienes y
servicios a la ciudadanía en general y de cumplir la misión propia de cada entidad. Así, los
contratos son el mecanismo por el cual se ejecuta la mayor proporción del presupuesto de
la Nación. El efecto multiplicador de las finanzas públicas se refleja a través de los
negocios entre el sector público y el sector privado, los cuales se realizan necesariamente 4
a través de la contratación estatal, impactando las esferas sociales, culturales y
económicas del país y estimulando el desarrollo económico del mismo.

Dada la importancia del tema, los servidores públicos en general deben conocer las
normas que rigen la contratación estatal, de manera que, a través de esta actividad,
puedan cumplir con las metas del Estado en sus diferentes campos de acción; su
desconocimiento, puede entorpecer no solo el desempeño profesional de los funcionarios
sino el cumplimiento de las metas de la administración. Por esta razón,este módulo busca
enseñar de una manera didáctica y sencilla las diferentes reglas que rigen la contratación
estatal y sobretodo presentar claramente el objetivo de esta actividad, que no es otro que
ser un instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado.

Para un óptimo desempeño en este curso, bastará con tener conocimientos básicos sobre
la estructura del Estado y el interés de comprender a fondo la actividad contractual de la
administración. El material de consulta de primera mano son la Ley 80 de 1993, la Ley
1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 1510 de 2013, que actualmente
conforman el Estatuto General de Contratación.

De otra parte, el Decreto 4170 del 2011 crea ‘Colombia Compra Eficiente’ como una forma
de reconocer la compra y contratación pública como un asunto estratégico que obedece a
necesidades de políticas unificadas que permitan evaluar el desempeño del sistema de
licitación. Este decreto reconoce la necesidad de: (a) crear políticas unificadas que sirvan
de guía a los administradores de compras y que permitan monitorear y evaluar el
desempeño del sistema y generar mayor transparencia en las compras; y (b) tener una
entidad rectora que provea un soporte adecuado para ejecutar el Plan de Desarrollo.
 CAPÍTULO I

¿A quién se aplica el Estatuto General de Contratación?

El Estatuto General de Contratación es el conjunto de normas que rigen la adquisición de 5

bienes y servicios para el correcto funcionamiento del Estado y se encuentra conformado
actualmente por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011 y el Decreto
1510 de 20131 sin perjuicio de la aplicación de otras normas que rigen la actividad estatal,
como las correspondientes a temas presupuestales y disciplinarios, por ejemplo.

En la medida en que el Estado funciona a través de sus órganos, el Estatuto General de

Contratación se encuentra dirigido en primera instancia a las entidades estatales. Podría
decirse que para efectos del Estatuto General de Contratación hay dos grandes grupos de
entidades estatales (Artículo 2º Ley 80 de 1993):

Todas aquellas entidades a las cuales hace referencia la división política y

administrativa de Colombia, esto es, la Nación, las regiones, los departamentos, las
provincias, los distritos, los territorios indígenas, los municipios y sus asociaciones.
Asimismo, se incluyen los establecimientos públicos, las entidades descentralizadas,
las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía
mixta y las demás personas jurídicas en las que exista participación pública
mayoritaria.
Los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para
celebrar contratos, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría
General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales,
la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los
ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, etc".

Desde el año 2007 –con la promulgación de la Ley 1150 de 2007– el Estatuto General de
Contratación no solo se aplica a las entidades estatales antes enunciadas sino a toda la
contratación financiada con recursos públicos. Esto significa que si personas naturales o
jurídicas, diferentes de las mencionadas, administran o ejecutan recursos públicos los
contratos financiados con éstos también se rigen por el Estatuto General de Contratación.
Es importante también aclarar que este se aplica igualmente a los funcionarios,

1 El Decreto 1510 de 2013 se encuentra vigente desde el 15 de agosto de 2013, sin embargo el artículo 162
del mismo prevé la aplicación transitoria del Decreto 734 de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013, en
aquellas entidades que por razones operativas lo consideren necesario. Para el efecto, estas entidades
debieron expedir antes del 15 de agosto de 2013 un acto administrativo manifestando que se acogen a dicho
periodo de transición.
representantes legales y quienes participen en la actividad contractual de las distintas
entidades del Estado.

Existen también entidades estatales a las que no se les aplica dicho Estatuto: en su
mayoría son entidades que intervienen en un sector de la economía que exige igualdad de 6
condiciones con sus competidores del sector privado, como –por ejemplo– las Entidades
Sociales del Estado (Ley 100 de 1993), las empresas prestadoras de servicios públicos (Ley
142 de 1993), Ecopetrol, etc.
 CAPÍTULO 2
La contratación estatal es cuestión de principios.

la Ley 80 de 1993 ha sido llamada una ley de principios y, precisamente por ello, se ha
mantenido vigente a pesar de que han pasado 20 años desde su promulgación y de la 7
constante producción normativa en su reglamentación. Las actuaciones de quienes
intervienen en la contratación estatal deben respetar los principios de transparencia,
economía, responsabilidad, el deber de selección objetiva e, igualmente, ceñirse a los
postulados que orientan la labor administrativa.

Estos principios describen de manera general el objetivo de cualquier proceso contractual,

además, toda reglamentación de la actividad contractual hace parte de un marco
coherente que guía las actividades de las entidades públicas que deben adquirir bienes y
servicios a través de contratos estatales. En consecuencia, para adoptar decisiones
acertadas en materia contractual es muy importante tener siempre presentes los principios
mencionados y no solo respetar las indicaciones puntuales o los trámites previstos en las
diferentes normas que regulan la contratación estatal.

2.1 Una contratación estatal con economía.

Tal como sucede en el diario vivir de cualquier particular resulta lógico que las
transacciones comerciales que realice el Estado se den con austeridad de tiempo, medios y
gastos. Por ello, el principio de economía exige a las entidades públicas el análisis profundo
de sus procesos contractuales determinando la necesidad a satisfacer y la conveniencia de
la contratación para establecer así la mejor manera de satisfacer la necesidad en el marco
de los criterios de ahorro mencionados.2

En este orden de ideas, uno de los principales retos a los que se ven enfrentados los
funcionarios públicos que se involucran en el proceso de contratación estatal es la
planeación del contrato tanto en la etapa de selección del contratista como en la
ejecución del contrato.

Tener siempre presente el principio de economía y planeación en la contratación estatal

no solo facilita el trabajo de los encargados de ejecutar el presupuesto estatal sino que
también ayuda a evitar prácticas indebidas, revocatoria de los actos administrativos de
apertura de las convocatorias, declaratoria de desierto de los procesos y el fracaso en la
ejecución de los contratos estatales.

2 Ver Recomendaciones para la elaboración de estudios previos

http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Cartillaprocuraduriaestudiosprevios.pdf
La planeación en contratación estatal implica no solo una lista de las adquisiciones de la
entidad, con fundamento en las necesidades técnicamente diagnosticadas, sino que exige
la elaboración de estudios y análisis para establecer mecanismos económicos,
transparentes y adecuados para satisfacer dichas necesidades.
8
2.1.1 Estudios previos: la piedra angular de un buen contrato.

En el desarrollo de la planeación que exige el principio de economía las entidades públicas

deben realizar estudios y análisis previos al inicio de cualquier contratación. Con la debida
antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el
caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos y los pliegos de
condiciones. Estos estudios, son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos
de condiciones, y el contrato y deben permanecer a disposición del público durante el
desarrollo del proceso de contratación.

De igual forma, los estudios previos deberán contender los siguientes elementos, además
de los indicados para cada modalidad de selección:

1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con el proceso de

contratación.
2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias
requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los
documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.
3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos
jurídicos.
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato
esté determinado por precios unitarios, la entidad estatal debe incluir la forma como los
calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La entidad
estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato
cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si el contrato
es de concesión, la entidad estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su
estructuración.
5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable.
6. El análisis de riesgo y la forma de mitigarlo.
7. Las garantías que la entidad estatal contempla exigir en el proceso de contratación.
8. La indicación de si el proceso de contratación está cobijado por un Acuerdo Comercial.

Estos estudios se componen básicamente del análisis de lo que necesita la entidad, de las
opciones que existen en el mercado para satisfacer dicha necesidad, cuál de esas opciones
es la más conveniente para la entidad, si se requieren permisos o autorizaciones para
llevarla a cabo, elaborar planos o diseños para desarrollar la contratación, cuánto cuesta la
contratación y si la entidad cuenta con los recursos para ello.

La descripción de la necesidad es el punto de partida del proceso de contratación. Se trata

de una descripción sucinta pero clara sobre la situación que dio origen a la contratación y
su injerencia en la misión u objetivos de la entidad. Al mismo tiempo establece el ámbito 9
de interpretación de las decisiones que adopte la entidad, pues es la manifestación
concreta de la intención de la administración.

Supongamos que una entidad de 500 funcionarios cuenta con 2 máquinas fotocopiadoras
obsoletas de su propiedad y aproximadamente cada funcionario duplica 100 documentos
en el año. De manera que la necesidad de la entidad es obtener al menos 50.000
fotocopias en el año y no posee los equipos para ello.

¿Cómo puede la entidad obtener fotocopias?

a. ¿Remplazando las máquinas que tiene por unas modernas con mayor
capacidad y velocidad para fotocopiar? Esto a su vez lo puede hacer a
través de una compraventa o de una permuta
b. ¿Adquiriendo más fotocopiadoras?
c. ¿Arrendando las maquinas fotocopiadoras de propiedad de un tercero?
d. ¿Contratando el servicio de fotocopiado?
e. ...

Existen más opciones que aquellas que se han enunciado, cada una con beneficios y
desventajas, por lo cual la entidad deberá estudiarlas para decidir cuál es la más
conveniente para satisfacer su necesidad.

En un proceso contractual que incluya la realización de una obra civil,

la entidad contratante debe contar con los estudios y diseños que
permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social,
económico y ambiental.

Un elemento fundamental de los estudios previos es el estudio de mercado, a partir del

cual la entidad debe determinar el valor del servicio a contratar o del bien a adquirir. El
estudio de mercado permitirá definir el valor del presupuesto de la entidad que se
destinará para satisfacer esa necesidad y las autoridades constituirán las reservas y los
compromisos presupuestales necesarios.
El estudio de mercado se puede realizar con base en precios históricos, evento en el cual
es importante que exista identidad entre el objeto contratado con anterioridad y el objeto
a contratar. Del mismo modo, los precios históricos deben actualizarse teniendo en cuenta
el Índice de Precios al Consumidor (IPC), otro índice de indexación aplicable, o
acontecimientos que puedan alterar el precio del mercado, según el objeto del contrato. 10
Cuando se trate de bienes o servicios que hagan parte de base de datos especializados,
estas pueden servir como guía para establecer el precio de mercado de los mismos. Ello
dependerá de las condiciones del mercado y de que no existan circunstancias que puedan
alterar la realidad de dichos indicadores, tales como gastos de transporte o gravámenes
locales y regionales aplicables a las condiciones propias de la contratación.

El mecanismo utilizado con mayor frecuencia para establecer el precio de mercado de los
bienes y servicios a contratar es la solicitud de cotizaciones. Al solicitar las cotizaciones, la
entidad debe incluir la información básica de la contratación a realizar, describiendo las
especificaciones técnicas del bien o servicio a adquirir, el plazo de ejecución, la forma de
pago, necesidad de constituir garantías, etc. El precio de mercado se podrá establecer al
recibir cuando menos dos (2) cotizaciones.

Las fórmulas para establecer el precio de mercado antes descrito no son excluyentes con
cualquier otro criterio objetivo que las complemente o que sirva como guía para establecer
el valor real de los bienes o servicios a adquirir. Ello dependerá de la información y de las
herramientas con que cuente cada entidad. Así, en algunas ocasiones y con el objeto de
realizar una estimación cada vez más exacta del valor de los bienes en el mercado, es
posible combinar el análisis histórico y las cotizaciones actuales que presenten posibles
proveedores para establecer el precio de mercado.

Si este es el caso, es importante que exista plena identidad entre los bienes o servicios
adquiridos con anterioridad (valor histórico) y los bienes o servicios que hacen parte de
cada cotización que se tendrá en cuenta. Es decir, que se trate de bienes o servicios con las
mismas especificaciones técnicas.

En el evento en que la cantidad de bienes o servicios adquiridos en vigencias anteriores no

sea igual a la prevista en las cotizaciones o en el objeto a contratar, el precio unitario será
la herramienta para comparar dicha información y estimar el presupuesto de la
contratación.

A manera de ejemplo supongamos que una entidad en el año 2013 requiere comprar 5
tornillos, 10 clavos, 20 metros de cuerda y un martillo, para establecer el precio de
mercado de estos elementos verifica si en vigencias anteriores ha realizado contrataciones
con este objeto. Supongamos igualmente que en el año 2012 la entidad había comprado
20 tornillos y 20 martillos en el año 2012 por sesenta mil pesos ($60.000), distribuidos así:

Contrato Año 2012

11
Artículo Cantidad Valor
Tornillos 20 10 000
Martillos 20 50 000
Total 60 000

Al dividir el valor total entre la cantidad se puede establecer el precio unitario de tornillos
y martillos para 2012 [$500 y $2.500 respectivamente]. Si sabemos que el Índice de
Precios al Consumidor –IPC– del año 2012 fue 2,44%, podríamos actualizar los precios
para 2013 y estimar su valor presente en $512 y $2.561, respectivamente.

Sin embargo, dado que la información histórica de la que dispone la entidad no es

suficiente para establecer el precio de mercado de todos los bienes requeridos, la entidad
solicitó cotizaciones a dos posibles proveedores, así:

Cotizaciones

Proveedor 1 Proveedor 2
Bien Cantidad Valor Valor total Valor Valor total
unitario unitario
Tornillos 5 512 2 560 515 2573
Clavos 10 300 3 000 350 3 500
Cuerda 20 metros 1 000 20 000 1 000 20 000
Martillo 1 2 560 2 560 2 600 2 600

Al combinar el análisis histórico y las cotizaciones, es posible determinar los precios de

mercado de cada uno de los bienes a adquirir con fundamento en el promedio de los
valores unitarios de los mismos. Cabe resaltar que los valores unitarios del contrato
suscrito en el año 2012 solo se tienen en cuenta para establecer el precio de mercado de
los tornillos y martillos, el cual resulta del promedio entre dichos valores unitarios
(contrato 2012) y las dos (2) cotizaciones presentadas por posibles proveedores. En los
demás casos el precio de mercado solo se establece a partir del promedio de las
cotizaciones presentadas.
El resultado sería es el siguiente:
12
Promedio
Bien Cantidad Valor unitario Valor total
Tornillos 5 513 2 565
Clavos 10 325 3 250
Cuerda 20 metros 1 000 20 000
Martillo 1 2 573 2 573

Las solicitudes y las cotizaciones hacen parte de los estudios previos y deben reposar en el
expediente correspondiente. Un estudio de mercado estricto, es decir que involucra todas
las variables que pueden realmente afectar el precio de los bienes o servicios a adquirir,
previene que se presenten sobrecostos o precios artificialmente bajos que alteren el
proceso contractual.

Cuando hay sobrecostos, es decir, cuando se paga un precio mayor del valor real de los
bienes o servicios contratados, se incurre en detrimento del patrimonio del Estado,
mientras que si se presentan precios artificialmente bajos se corre el riesgo de no recibir
bienes o servicios de la calidad requerida por la entidad y en consecuencia también se
genera un detrimento patrimonial e inconvenientes en la ejecución del contrato. En ambos
casos se incurre en responsabilidad disciplinaria, civil y penal por parte de los funcionarios
que elaboraron los estudios previos.

En algunas ocasiones se ha entendido que el precio artificialmente bajo es aquel menor al

50% del presupuesto establecido por la entidad en el estudio de mercado, sin embargo no
existe norma que así lo establezca ni una fórmula generalizada para ello.

Cuando el comité evaluador considere que el precio ofrecido podría ser artificialmente
bajo debe requerir al oferente las explicaciones que justifiquen dicho valor, a partir de las
cuales el Comité recomendará rechazará o evaluará la propuesta. Dichas explicaciones
dependerán de las características propias de cada contratación, como por ejemplo la
aplicación de precios de economía de escala o que el oferente cuenta con excedentes o
existencias del bien en bodega o beneficios tributarios aplicables solo al oferente o
precios preferenciales en el servicio de transporte, etc.

Si el valor de la oferta sobre el que se tienen dudas cuenta con una justificación objetiva por parte
del oferente de manera que su oferta que no pone en riesgo el cumplimiento del contrato, la
entidad estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas. En la subasta
inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma.

Durante la etapa de planeación, la entidad estatal debe analizar en detalle el sector

relacionado con el objeto del contrato a celebrar. Una buena construcción del proceso de
13
contratación implica conocer el sector económico respectivo desde la perspectiva legal,
comercial, financiera, organizacional, técnica y los riesgos que implica la actividad a
contratar. Por ejemplo, la entidad debe tener en cuenta en la estructuración del proceso
de contratación los protocolos técnicos, exigencias sanitarias o restricciones legales
aplicables al bien o servicio a contratar, la práctica comercial o esquemas de financiación
frecuentes en la actividad correspondiente, o el impacto de la variación en las tasas de
cambio de moneda extranjera en el precio de productos importados, etc.

Este principio también implica que la entidad realice un análisis sobre los posibles riesgos que
puedan afectar la contratación –es importante aclarar que los eventos de fuerza mayor o caso
fortuito no son riesgos previsibles–; de igual forma, la entidad estatal debe evaluar el riesgo que el
proceso de contratación representa para el cumplimiento de sus metas y objetivos, de acuerdo con
los manuales y guías que para el efecto expida Colombia Compra Eficiente.

Esta información se incluirá en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, que deberán
consignar la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la
contratación. La entidad estatal debe dejar constancia de este análisis en los documentos del
proceso, pues será la justificación de la posición y decisiones administrativas de la entidad
relacionadas con la estructuración del contrato.

2.2 Una contratación estatal transparente.

El principio de transparencia que rige la contratación estatal propende por garantizar el

derecho a la igualdad en los procesos que adelanta el Estado. Entiéndase el derecho a la
igualdad como que todos los ciudadanos tienen la misma posibilidad de participar en los
procesos de contratación, la aplicación de idénticas reglas a todos los oferentes, la
obligación establecer y dar a conocer reglas claras y términos perentorios, etc.

Es por ello que el Estatuto General de Contratación contempla disposiciones destinadas

específicamente a desarrollar este principio. El ejemplo más diciente es la obligatoriedad
en la aplicación de las modalidades de selección de contratistas, de acuerdo con los
criterios que establece la ley. En otras palabras, la administración debe seleccionar cada
uno de sus contratistas mediante un proceso reglado y establecido en la ley y no
atendiendo a criterios subjetivos que puedan atentar contra el derecho a la igualdad.
En virtud de este principio, la regla general para la
escogencia de contratistas es la licitación pública, sin
embargo la ley prevé circunstancias en las que se pueden
aplicar otros procedimientos, algunos de convocatoria
pública como selección abreviada, concurso de méritos e 14
invitación de mínima cuantía, y trece (13) causales de
contratación directa. La contratación directa solo puede
darse en las circunstancias descritas en el numeral 4 del
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, pues son de carácter
Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor
especial y aplicación restrictiva. de Bogotá, D.C.

Cuando una entidad pública defina la pertinencia de acudir a las causales de contratación directa
previstas en la ley debe dejar constancia del análisis jurídico, técnico o económico que fundamenta
tal determinación, en cumplimiento de la potestad estrictamente reglada del parágrafo 1 del
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.En consecuencia la elusión de los procedimientos legales de
contratación y, por tanto, la vulneración de la normatividad vigente y la pérdida de recursos del
Estado, configura una falta disciplinaria gravísima y podría tipificar una conducta delictiva,
generando responsabilidad disciplinaria, penal y civil, según el caso.

Otro aspecto importante del principio de transparencia y que muchas veces es obviado por
los funcionarios que participan en la contratación es que por disposición del numeral 9 del
artículo 24 de la Ley 80 de 1993, los avisos de cualquier clase a través de los cuales se
informe o anuncie la celebración o ejecución de contratos por parte de las entidades
estatales, no podrán incluir referencia alguna al nombre o cargo de ningún servidor
público. Con ello el legislador quiso proteger a los funcionarios que participan en la
actividad contractual y evitar cualquier tipo de presión o contacto que pudiese afectar el
derecho a la igualdad de los posibles oferentes.

2.2.1 Inhabilidades e incompatibilidades para contratar.

Es importante no perder de vista que en la contratación estatal, como en todas las

actuaciones del Estado colombiano prevalece el interés general, de donde las
decisiones administrativas no pueden fundamentarse en justificaciones de carácter
individualista. De allí que las entidades estatales deben plasmar el interés general y
los fines del Estado, por una parte, cuando definen la conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar, justificando la necesidad del contrato y su
objetivo en el marco de los fines del Estado. De otra parte, al definir las reglas de
participación en un pliego de condiciones, a partir de dichas reglas le corresponde a
 la Administración garantizar la selección de la oferta más favorable entre todos
aquellos que se consideren idóneos para participar.

El pliego de condiciones debe definir reglas objetivas, justas, claras y completas que
permitan ofrecimientos bajo igualdad de condiciones y que se puedan considerar de la 15
misma naturaleza. Además que aseguren una escogencia objetiva de tal manera que las
declaratorias de licitación desierta se minimicen, evitando reglas que induzcan a error por
parte de los proponentes y contratistas o condiciones y exigencias de imposible
cumplimiento. También deben incluir la definición precisa del costo, calidad de los bienes,
obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato, el plazo de
liquidación del contrato sujeto a factores como el objeto del contrato, su naturaleza y
cuantía.

La selección del contratista debe obedecer a criterios objetivos

relacionados con la necesidad que se pretende satisfacer con la
contratación, y no a consideraciones de afecto, amistad o familiaridad.

En Colombia existe un régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el que se

describen circunstancias que la Ley presume que atentan contra la imparcialidad de la
selección del contratista, por lo cual prohíbe la participación en procesos de selección o la
celebración de contratos. Las inhabilidades hacen referencia a hechos del pasado y las
incompatibilidades a una condición actual.

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar no busca exclusivamente

evitar la corrupción sino también hacer prevalecer los intereses generales sobre posibles
intereses particulares de los responsables de la contratación en una entidad. Con este
régimen se da tranquilidad a los administrados frente al comportamiento y actuaciones de
los servidores públicos, al prohibir la contratación con parientes dentro de ciertos grados
de consanguinidad y afinidad, con ex funcionarios de la entidad durante cierto periodo, etc.
Este régimen se conforma por disposiciones previstas en diferentes normas: la
Constitución, la Ley 80 de 1993, la Ley 1474 de 2011, etc.

El artículo 127 de la Constitución Política establece que los servidores públicos no podrán
celebrar por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con
entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos,
salvo las excepciones legales. Se trata de una incompatibilidad general para los servidores
públicos que es consecuente con la prohibición de obtener más de una erogación del
Presupuesto Nacional y que busca evitar el tráfico de influencias de los servidores públicos
en su propio beneficio.
16
El primer numeral del artículo 80 de la Ley 80 de 1993 señala que son inhábiles para
participar en los procesos de selección y para celebrar contratos con las entidades
estatales:

a. Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitución y

las leyes;
b. Quienes participaron en las licitaciones o celebraron los contratos de que
trata el literal anterior estando inhabilitados;
c. Quienes dieron lugar a la declaratoria de caducidad;
d. Quienes en sentencia judicial hayan sido condenados a la pena accesoria de
interdicción de derechos y funciones públicas y quienes hayan sido
sancionados disciplinariamente con destitución;
e. Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal
adjudicado;
f. Los servidores públicos;
g. Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes3 y quienes se
encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de
afinidad con cualquier otra persona que formalmente haya presentado
propuesta para una misma licitación o concurso;4
h. Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el
representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo
grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o

3 La referencia a compañeros permanentes fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-029 de 2009, en el entendido de que en igualdad de condiciones, ellas comprenden también a
los integrantes de las parejas de un mismo sexo.
4 Esta inhabilidad busca evitar que personas con posibles intereses acordes alteren el curso del proceso de
selección participando simultáneamente en él. Así, el legislador presume que los cónyuges o compañeros
permanentes y los familiares cercanos (como padres, abuelos, hermanos, esposos, suegros, etc.) comparten
intereses por lo que no resulta lógico que compitan en un proceso de selección.
 con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya
presentado propuesta, para una misma licitación;5
i. Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la
caducidad, así como las sociedades de personas de las que aquéllos formen
parte con posterioridad a dicha declaratoria. 17

El numeral 2 del mismo artículo prevé que tampoco podrán participar en licitaciones ni
celebrar contratos estatales con la entidad respectiva:

a. Quienes fueron miembros de la junta o consejo directivo o servidores públicos de la

entidad contratante. Esta incompatibilidad solo comprende a quienes
desempeñaron funciones en los niveles directivo, asesor o ejecutivo y se extiende
por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del retiro;
b. Las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores públicos de
los niveles directivo, asesor ejecutivo o con los miembros de la junta o consejo
directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o fiscal de la entidad
contratante,
c. El cónyuge compañero o compañera permanente del servidor público en los niveles
directivo, asesor, ejecutivo, o de un miembro de la junta o consejo directivo, o de
quien ejerza funciones de control interno o de control fiscal6;
d. Las corporaciones, asociaciones, fundaciones y las sociedades anónimas que no
tengan el carácter de abiertas, así como las sociedades de responsabilidad limitada
y las demás sociedades de personas en las que el servidor público en los niveles
directivo, asesor o ejecutivo, o el miembro de la junta o consejo directivo, o el
cónyuge, compañero o compañera permanente o los parientes hasta el segundo
grado de consanguinidad, afinidad o civil de cualquiera de ellos, tenga participación
o desempeñe cargos de dirección o manejo;

5 Como en el literal anterior, esta inhabilidad busca evitar que personas con posibles intereses acordes
alteren el curso del proceso de selección participando simultáneamente en él. En este caso la presunción de
compartir intereses se extiende no solo a las personas naturales que sean cónyuges o compañeros
permanentes o familiares cercanos (como padres, abuelos, hermanos, esposos, suegros, etc.) sino a las
sociedades en la que sean representantes legales o socios. Es importante aclarar que esta inhabilidad no se
aplica a las sociedades anónimas abiertas, habida cuenta de la independencia que implica su estructura y
naturaleza.
6 ibídem
 e. Los miembros de las juntas o consejos directivos. Esta incompatibilidad solo se
predica respecto de la entidad a la cual prestan sus servicios y de las del sector
administrativo al que la misma esté adscrita o vinculada.

Por su parte, la Ley 1474 de 2011, contempla las siguientes inhabilidades que se 18
incorporan al artículo 8º de la Ley 80 de 1993, antes citado, así:

Inhabilidad para contratar de quienes incurran en actos de corrupción.

Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la
comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus
modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones.
Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con
excepción de las sociedades anónimas abiertas.

Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus
matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. La
inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años.

Inhabilidad para contratar de quienes financien campañas políticas.

Las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a

las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores al dos punto cinco por ciento
(2.5%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en
cada circunscripción electoral, no podrán celebrar contratos con las entidades públicas,
incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el
candidato.

La inhabilidad se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta
causal también operará para las personas que se encuentren dentro del segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil de la persona que ha financiado la
campaña política.

Esta inhabilidad comprenderá también a las sociedades existentes o que llegaren a

constituirse distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el representante legal o
cualquiera de sus socios hayan financiado directamente o por interpuesta persona
campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones y las alcaldías.
La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará respecto de los contratos de
prestación de servicios profesionales.

Inhabilidad para que ex empleados públicos contraten con el Estado.

Directa o indirectamente las personas que hayan ejercido cargos en el nivel directivo en 19
entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a
cualquier título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio del cargo público,
cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al cual prestaron sus
servicios.

Esta incompatibilidad también operará para las personas que se encuentren dentro del
primer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o primero civil del ex empleado
público.

2.2.2 Cómo enterarse de los procesos de contratación.

Tal como se expuso antes, en aras del principio de transparencia, las actuaciones de la
administración son públicas salvo excepciones legales. En los procesos contractuales los
informes, conceptos y decisiones se deben dar a conocer y tener la cualidad de
‘controvertibles’ en la medida en que todos los interesados de un determinado proceso
contractual pueden discutir y expresar observaciones.

Para ello existe el Sistema Electrónico de Contratación Pública, conocido como el SECOP.
Este contiene la actividad contractual que se ejecuta con recursos públicos, publica los
documentos y actos del proceso contractual, y permite consultar la información por
modalidad de selección, entidad contratante, contratista y valor del contrato. Colombia
Compra Eficiente es actualmente responsable del SECOP y se puede acceder a él a través
de la dirección electrónica www.colombiacompra.gov.co.

El SECOP fue creado por la la Ley 1150 de 2007, artículo 3º que señala que la
sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los
documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y
contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y
publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas.
Con el fin de materializar estos objetivos el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema
Electrónico para la Contratación Pública, SECOP, el cual:
 a. Dispondrá de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de
contratación electrónicos;
b. Servirá de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para
las entidades estatales y la ciudadanía; 20
c. Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos,
para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión
a través de canales electrónicos y;
d. Integrará el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único
de Contratación Estatal7 y los demás sistemas que involucren la gestión contractual
pública. Así mismo, se articulará con el Sistema de Información para la Vigilancia de
la Contratación Estatal, SICE, creado por la Ley 598 de 20008, sin que este pierda su
autonomía para el ejercicio del control fiscal a la contratación pública.

Asimismo, el artículo 19 del Decreto 1510 de 2013 prevé que las entidades estatales están
obligadas a publicar en el SECOP los Documentos del proceso y los actos administrativos
del proceso de contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La
oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del proceso de contratación.

La Entidad estatal está obligada a publicar oportunamente el aviso de convocatoria o la

invitación en los procesos de contratación de mínima cuantía y el proyecto de pliegos de
condiciones en el SECOP para que los interesados en el proceso de contratación puedan
presentar observaciones o solicitar aclaraciones en el término previsto para ello.

Los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de

productos no tienen que ser publicados en el SECOP.

En los procesos de contratación adelantados bajo las modalidades de selección de mínima

cuantía y contratación directa, no es necesaria la expedición y publicación del aviso de
convocatoria en el SECOP.

Ahora bien, sin erjuicio de la obligación a cargo de todas las entidades estatales de
publicar sus procesos contractuales en el SECOP, también pueden publicar esta
información en otros medios de difusión como su propia página web, y en el caso del

7Derogado por el Decreto Ley 019 de 2012. Articulo 223

8Derogado por el Decreto Ley 019 de 2012. Articulo 222
Distrito Capital en Contratación a la Vista, cuya dirección web es
http://www.contratacionbogota.gov.co

Contratación a la Vista fue creada por la Circular 5 del 8 de noviembre de 2002, norma
derogada por el Decreto Distrital 654 de 2011, que a su vez define dicho portal como 21

La herramienta idónea para garantizar la transparencia en la contratación de las

entidades y organismos distritales, como mecanismo de información para los
ciudadanos y para la Administración y dispositivo para la mejor gestión contractual, es
el conducto indispensable para que los entes públicos cumplan con las obligaciones
contraídas legalmente. Su administración se encuentra a cargo de la Secretaría General
de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

La Directiva 08 de agosto 21 de 2012 del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., hace un llamado a
las entidades y organismos del Distrito Capital para que a través de la contratación estatal,
como mecanismo más importante de ejecución presupuestal, se garantice el cumplimiento
de los fines estatales, la continua y eficiente presentación de los servicios públicos y la
efectividad de derechos e intereses ciudadanos.

Dicha Directiva, entre otras recomendaciones dirigidas a los servidores públicos que
participan en la actividad contractual,

Recuerda que el único medio de publicación de la información de los

procesos contractuales a través del cual se materializa la publicidad de
esta actividad es el SECOP, instrumento de apoyo a la gestión
contractual de las entidades estatales, que permite la interacción de
éstas con los proponentes, los contratistas, la comunidad y los órganos
de control".

Lo anterior sin perjuicio de continuar incorporando la información contractual en el portal

de "Contratación a la Vista", instrumento de control y seguimiento al interior del Distrito
Capital, y herramienta para la toma de decisiones y respuestas a solicitudes de
información, sin que ello permita obviar la obligación legal de publicar la información de
los procedimientos y actos asociados a los procesos de contratación en el SECOP, de
manera completa, oportuna y actualizada. La información incorporada en el SECOP debe
ser consistente con la que se incorpore en el portal ´Contratación a la Vista´".
En otras palabras las entidades distritales deben publicar su actividad contractual tanto en
el SECOP como en “Contratación a la Vista”. La información en ambos portales web debe
ser consistente y veraz.
22

2.3 Una actividad contractual responsable.

El principio de responsabilidad en la gestión contractual es el contrapeso a la autonomía

que el Estatuto de Contratación otorga a los responsables de esta actividad. Este principio
se traduce en que tanto los servidores públicos como los contratistas responden por sus
acciones y omisiones civil y penalmente. Los servidores públicos adicionalmente
responderán en materia disciplinaria.

La responsabilidad debe ser entendida en el marco del cumplimiento de los fines del
Estado y de la contratación misma. Es decir que los servidores públicos y los contratistas
responderán porque su actuar sea coherente con la necesidad y conveniencia plasmada en
los estudios previos.

El fundamento normativo de este principio es la Ley 80 de 1993, articulo 26, según el cual
el servidor público, entre otros, está obligado a buscar el cumplimiento de los fines de la
contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos
de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución
del contrato.

Cabe resaltar que la responsabilidad se predica de la acción u omisión en el cumplimiento

de obligaciones en el caso de los contratistas y de funciones a cargo de los servidores
públicos y que ambas situaciones pueden conllevar consecuencias disciplinarias, civiles o
penales. Los daños que se cause por la acción u omisión de los servidores públicos
contrarios a la ley, deberán ser indemnizados.

La responsabilidad de los servidores públicos se despliega en todas las etapas del proceso,
desde la planeación de la contratación (elaborar los estudios previos, justificar la
necesidad de la contratación, establecer los criterios de ponderación), durante el proceso
de selección del contratista (escoger la mejor oferta, responder las observaciones
presentadas por los oferentes, etc.), en la ejecución del contrato (ejerciendo el seguimiento
y control) y hasta la liquidación del contrato (realizando el balance de la ejecución del
contrato u omitiendo liquidar el contrato).
Así, las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto proceso
de selección sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando
hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a
interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos. 23
En igual sentido, los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se
fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de
obtener la adjudicación del contrato. También responderán por haber ocultado al
contratar, inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado
información falsa. A efectos de determinar la falsedad de la información, la entidad podrá
adelantar las gestiones necesarias para verificar la veracidad de la misma y en caso tal,
requerir a la Fiscalía General de la Nación para que determine la existencia de falsedad de
documentos públicos o privados. Los contratistas también responderán por la buena
calidad de los bienes o servicios objeto del contrato.

Cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, la responsabilidad

de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será
del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o
consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités
asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.

En la práctica resulta común que el jefe de la entidad delegue la función de ordenación del
gasto en otro funcionario que se encarga directamente de las actividades administrativas
de la entidad. Es importante aclarar que cada participante en la delegación (delegante y
delegatario) conserva cierto ámbito de responsabilidad en el ejercicio de la función
delegada, por lo cual por el hecho de acudir a este mecanismo, el titular de la función (en
este caso el Jefe de la entidad) no queda exento totalmente de responsabilidad.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que la delegación no exime en

forma absoluta de responsabilidad al delegante, sobre quien eventualmente puede recaer
bajo determinadas circunstancias. En efecto, en la sentencia C-372 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), en la cual se hace un amplio examen de esta figura, la Corte precisó que
en cuanto la Constitución Política atribuye responsabilidad por el ejercicio del cargo, bien
por omisión o extralimitación de funciones (art. 6º), cada participante en la delegación
responde por sus decisiones y no por las decisiones que incumben a los demás.

En igual sentido el Consejo de Estado ha dicho que9:

9 Exp. 161-00646/03, MP. Dora Anaís Cifuentes Ramírez

 (…) el esquema anterior no significa, tal como lo señala el juez constitucional, que al no
responder el delegante por las decisiones del delegatario, conforme al art. 211 de la Carta,
aquel no deba ser el responsable por lo que, como titular de la competencia delegada, le
corresponde en relación con la delegación, porque esta figura no constituye un medio por el
cual el titular de la función se desprenda por completo de la materia delegada.
24

En punto a lo anterior, acudiendo a la regulación constitucional y legal de la figura, la Corte

recuerda que al delegante se le atribuyen una serie de facultades en su condición de titular del
empleo, las cuales debe ejercer en relación con la delegación producida y en el marco de su
vínculo con el delegatario. Esas atribuciones tienen que ver con medidas de instrucción, el
señalamiento de políticas y orientaciones generales en aplicación del principio de unidad de la
administración, la revisión y seguimiento de las decisiones del delegatario y la revocación del
acto de delegación. Igualmente, indica la Corte Constitucional, al delegante corresponden
deberes de dirección, orientación, seguimiento y control del ejercicio de la delegación.

2.3.1 La supervisión y la interventoría: su papel en el éxito o fracaso del contrato.

La supervisión consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y

jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma
entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la
entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación
de servicios que sean requeridos.

Por su parte, la interventoría consiste en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento

del contrato realiza una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la
materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen.

No obstante, cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del

contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero,
contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría.

La interventoría y la supervisión tienen el mismo fin: vigilar y controlar

que el objeto del contrato o convenio se cumpla a cabalidad; en ambos
eventos es recomendable que la persona que desarrolla la vigilancia
contractual cuente con conocimientos técnicos que se relacionen
directamente con el objeto contractual.

Los interventores de obra, generalmente, son profesionales en el área de la construcción o

afines, o personas jurídicas conformadas por éstos y acreditadas como consultores.
Igualmente, en el caso de los supervisores debe tenerse en cuenta para su designación que
la persona cuente con los conocimientos que le permitan dar el concepto frente al
cumplimiento del objeto contractual.

Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el 25
interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse
dentro de los términos del respectivo contrato.10

El supervisor iniciará su actividad una vez se encuentre perfeccionado el contrato, esto es,
suscrito, registrado y con aprobación de la póliza respectiva, si a ello hubiere lugar. No
obstante, quien haya sido designado supervisor de un contrato por parte de la dependencia
respectiva, deberá estar atento y realizar el seguimiento correspondiente para que el
contrato se encuentre debidamente registrado y que el contratista allegue, dentro del
término señalado en el contrato, los mecanismos de cobertura solicitados.

Teniendo en cuenta que la supervisión recae sobre el cargo situado en una dependencia,
en el evento en que se presente la ausencia por entre otras causas (vacaciones, permiso,
comisión, licencia y retiro de la entidad), esta labor recaerá automáticamente en el jefe
inmediato del supervisor o en el funcionario encargado, en los casos en que se realice
dicho encargo. El supervisor, además, vigilará la ejecución y cumplimiento del objeto del
contrato durante todo el tiempo de su vigencia. Esta función solo cesará una vez expire el
plazo de ejecución previsto en el contrato o cuando se suscriba el acta de liquidación del
contrato en los casos en que esta se requiera.

Lo anterior sin perjuicio de las obligaciones que continúen vigentes con posterioridad al
vencimiento del plazo o a la liquidación del mismo, tales como las relacionadas con las
garantías extendidas asociadas a los bienes y servicios que por su naturaleza sean objeto
de este tipo de garantías, las cuales comprenden el mantenimiento preventivo de los
bienes adquiridos, repuestos y demás actividades que
se hayan contemplado dentro de estas garantías
ofrecidas por el contratista.

Asimismo, estará a cargo del supervisor adelantar las

gestiones pertinentes relacionadas con la
confidencialidad de la información y los trámites de
derechos de autor en los casos en que aplique.

Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor

de Bogotá, D.C.
10 A continuación se hará referencia de manera indistinta a la interventoría y a los interventores bajo el
término de supervisión y supervisores, respectivamente.
En la etapa contractual al supervisor le corresponde la coordinación, vigilancia y control de
la ejecución del objeto contratado para garantizar que las obligaciones contractuales se
cumplan. Para ello, debe revisar los documentos y antecedentes del contrato a suscribir,
los derechos y obligaciones de las partes y, en particular, los mecanismos establecidos en
el contrato para el reconocimiento de los derechos de contenido económico. También, le 26
corresponde al supervisor desarrollar las actividades necesarias para evitar la ocurrencia
de riesgos que puedan comprometer a la entidad frente al contratista.

El supervisor deberá suscribir conjuntamente con el contratista, cuando así se pacte en el

contrato y dentro del término establecido en el mismo, las actas de iniciación, de recibo de
bienes o prestación de servicios, según el caso.

Igualmente cuando se pacten cronogramas con el contratista durante la ejecución del

objeto del contrato, ya sea por la entrega de productos o para la realización de actividades,
el supervisor deberá solicitar las modificaciones respectivas ante el Ordenador de Gasto
correspondiente en los casos en que se deban modificar fechas, con el fin de que tramite el
otrosí. En estos casos, el supervisor deberá justificar la modificación a los mismos cuando
por razones técnicas, o dada la naturaleza del contrato, resulte necesario.

Cuando se aprecien graves irregularidades e incumplimientos en la ejecución de un

contrato que amenacen su paralización, es obligación de los supervisores informar por
escrito al Ordenador del Gasto o a las dependencias de la entidad que estime pertinentes,
con el fin de iniciar las acciones correspondientes.

El supervisor deberá constatar, a la fecha de vencimiento del contrato, que este se cumplió
en su totalidad; si tiene dudas sobre la ejecución del mismo, no podrá expedir el
certificado de cumplimiento final, hasta tanto tenga certeza de su cumplimiento. En este
caso, si existe un posible incumplimiento por parte del contratista, el supervisor debe
requerir por escrito al contratista para que cumpla con las obligaciones en los términos y
condiciones pactadas.

Cuando el contratista no atienda los requerimientos satisfactoria u oportunamente, el

supervisor deberá informar este hecho al ordenador del gasto o a las dependencias
correspondientes, con el fin de que se cite al contratista a la audiencia del debido proceso
señalado en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011,
para escuchar sus argumentos y con base en esto la entidad tomará la decisión pertinente.
Esto significa que al contratista se le debe dar la oportunidad de controvertir los
requerimientos que se le formulen, de ser oído y de hacer valer sus puntos de vista sobre
el particular.
 En materia presupuestal, antes de iniciar la ejecución de cualquier
contrato, el supervisor debe verificar la expedición del respectivo
Registro Presupuestal. Nunca se podrá autorizar la prestación de
ningún servicio o suministro de bienes sin cumplirse con este requisito.
27
De igual modo, el supervisor deberá verificar que se expidan los respectivos Registros
Presupuestales para las adiciones, modificaciones y cesiones de los contratos a su cargo.
Para los casos de contratos que se ejecutan en más de una vigencia, se debe verificar que
el primer día hábil de cada vigencia se expida el respectivo Registro Presupuestal para
garantizar que el contrato no se encuentre desamparado.

Si la naturaleza del contrato lo requiere, y así se estipuló en el mismo, el supervisor junto

con el contratista, deberán elaborar actas de recibo parcial de bienes o servicios teniendo
en cuenta que en ningún caso el valor de la sumatoria de las entregas parciales podrá
superar el valor total del contrato.

El supervisor debe verificar que las especificaciones y condiciones particulares de los

bienes entregados o los servicios prestados, correspondan a las solicitadas, definidas y
aceptadas en el contrato. Para tal fin, realizará inspecciones y controles de calidad sobre
los bienes suministrados, los servicios prestados, los trabajos ejecutados y los materiales
entregados, con el propósito de establecer si ellos cumplen con las condiciones y
especificaciones técnicas preestablecidas. El supervisor se abstendrá de expedir recibo a
satisfacción si los bienes entregados o los servicios prestados no corresponden a las
calidades y especificaciones exigidas.

Para la realización de pagos o desembolsos de contratos de ejecución de proyectos o

administración de recursos, los supervisores deberán velar por el cumplimiento de los
plazos establecidos en los contratos y, previo a autorizar el pago, verificar el cumplimiento
de todas las obligaciones contractuales y el pago de aportes al Sistema de Seguridad
Social Integral del contratista para el respectivo periodo.

Si durante la ejecución del contrato se presentan situaciones que afecten uno o varios de
los aspectos inicialmente pactados en el mismo, el supervisor deberá solicitar
oportunamente la adición, prórroga, modificación o cesión, según el caso. Antes de hacer
la solicitud, el supervisor debe tener en cuenta que la adición o modificación no puede
cambiar sustancialmente el objeto inicial del contrato de forma tal que se termine
convirtiendo en un nuevo contrato.

En la etapa pos-contractual, el supervisor deberá tramitar el acta de terminación del

contrato y su liquidación en los casos en que esta sea necesaria, una vez finalice el mismo
y se expida el último recibo a satisfacción de los bienes o servicios contratados.

2.3.2 Tipos de responsabilidad asociadas a la actividad contractual.

28
Dada la importancia de la supervisión, a través de la cual se garantiza la correcta ejecución
de los recursos públicos, la ley prevé que la acción defectuosa o la omisión en el
seguimiento a la gestión contractual por parte de los funcionarios encargados de ejercerla,
así como de quienes sean contratados externamente para este fin, los podrá hacer
responsables civil, penal, y disciplinariamente de conformidad con lo señalado en el
artículo 44 de la Ley 1474 de 2011.

Responsabilidad Disciplinaria
Cuando el supervisor incurra en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos
en la Ley 734 de 2002 que impliquen incumplimiento de los deberes, extralimitación en el
ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones, o violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, impedimentos o conflictos de intereses, podrá dar lugar a la
imposición de sanciones tales como: Destitución del cargo e inhabilidad para desempeñar
cargos públicos entre 10 y 20 años, suspensión en el ejercicio del cargo entre uno y doce
meses, multa hasta de 90 días de salario o amonestación escrita con copia a la hoja de
vida, previo proceso disciplinario que garantice su derecho a la defensa.

Si bien en principio la responsabilidad disciplinaria se predica de los servidores públicos

por el incumplimiento de sus deberes y prohibiciones, cuando la interventoría o
supervisión sea ejercida por un particular, este también es sujeto disciplinable, de acuerdo
con el artículo 53 de la Ley 734 de 2002.

Las faltas disciplinarias se configuran por acción u omisión.

Cabe anotar que además del deber de todo servidor público de cumplir y hacer que se
cumplan los deberes contenidos en la Constitución y la ley (Artículo 34 Núm. 1 Ley 734 de
2002), el Código Único Disciplinario describe las siguientes conductas relacionadas con la
actividad contractual como faltas disciplinarias gravísimas:
 a. Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan
relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades señaladas en las normas vigentes. (art. 48 Núm.
18 Ley 734 de 2002).
b. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso 29
del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con
las autorizaciones pertinentes (Art. 48 Núm. 22 Ley 734 de 2002).
c. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de
funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo
e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo
las excepciones legales (Art. 48 Núm. 29 Ley 734 de 2002).
d. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal
con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista
en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y
jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la
correspondiente licencia ambiental (Art. 48 Núm. 30 Ley 734 de 2002).
e. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento
del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la
contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y
en la ley (Art. 48 Núm. 31 Ley 734 de 2002).
f. Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se
presenten las causales previstas en la ley para ello (Art. 48 Núm. 32 Ley 734 de
2002).
g. Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las
causales previstas en la ley (Art. 48 Núm. 33 Ley 734 de 2002).
h. No exigir, el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la
entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o
certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
(Art. 48 Núm. 34 Ley 734 de 2002, 34. Modificado por el Parágrafo 1 del art. 84, Ley
1474 de 2011.)

Responsabilidad Penal
Cuando la acción u omisión del supervisor o interventor se constituya en delito, éstos
podrán ser sancionados con penas que oscilan entre los cuatro (4) y doce (12) años de
prisión. Es el caso, por ejemplo, del interés indebido en la celebración de contratos, o
cuando se tramite, celebre o liquide un contrato sin el cumplimiento de los requisitos
legales.

Algunas de las acciones u omisiones en el ámbito contractual no solo tienen efectos en

materia disciplinaria sino que también tiene relevancia para el derecho penal, debido a
que aquella conducta realizada por dicho autor se encuentra tipificada como delito en el 30
Código Penal. Es el caso del peculado, concusión, cohecho, celebración indebida de
contratos, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, prevaricato, abuso de autoridad y
otras infracciones.

Por su parte, la Ley 80 de 1993 en el artículo 57 señala que el servidor público que realice
alguna de las conductas tipificadas en los artículos 144, 145 y 146 del antiguo Código
Penal, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años y en multa de veinte (20) a ciento
cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales, imponiendo sanciones superiores a
las inicialmente previstas en ese Código.

La ley 80 de 1993, tipifica en su artículo 56 que este tipo de sanciones también se pueden
aplicar a los particulares que participen en este tipo de conductas, refiriéndose a
contratistas, interventores, consultores y asesores, quienes serían particulares que cumplen
una función pública en cuanto a la celebración, ejecución y liquidación de contratos que se
celebren con el Estado.

Se destacan las siguientes conductas constitutivas de hechos punibles:

 Violación al régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades (Art. 408 Ley 599

de 2000, modificado por el art. 33, Ley 1474 de 2011).
 Interés Indebido en la Celebración de Contratos (Art. 409 Ley 599 de 2000,
modificado por el art. 33, Ley 1474 de 2011).
 Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (Art. 410 Ley 599 de 2000,
modificado por el art. 33, Ley 1474 de 2011).

Responsabilidad Civil
Cuando la entidad o un tercero sufran un detrimento patrimonial como consecuencia de la
acción u omisión de los servidores públicos involucrados en la actividad contractual, de las
labores de supervisión o de los contratistas, quienes tenían a cargo estas labores
responderán pecuniariamente por el daño ocasionado.
Uno de los principales elementos que se deben dar para que exista una responsabilidad
civil es que se cause un daño o bien sea a la persona o al patrimonio de esta, daño que es
netamente privado. También se debe tener en cuenta a la hora de hablar de
responsabilidad civil el hecho de que tiene diferentes connotaciones dependiendo de la 31
fuente donde proceda, de esta manera se habla de responsabilidad civil:

Contractual
En este tipo de responsabilidad se habla básicamente cuando se debe reparar un perjuicio
por el incumplimiento, retraso o el cumplimiento defectuoso de las obligaciones
plasmadas en el contrato, para que se pueda adecuar este tipo de conducta se hace
necesario que haya un nexo de causalidad entre la persona que infringió el daño y la
persona afectada y puesto que el daño sea con fecha a la relación contractual.
Extracontractual: en este tipo de responsabilidad se habla básicamente cuando no existe
relación alguna entre la persona que infringe o comete el daño y la persona afectada a la
cual se le debe reparar dicho daño causado; en tal caso que exista con anterioridad una
relación entre la víctima y la persona que infringe el daño ese daño no tiene consecuencia
de dicha relación si no que surge por circunstancias ajenas, pero que la persona que
comete ese detrimento tiene la obligación de subsanar dicho menoscabo.

Ahora bien, frente a esta primera división encontramos una segunda subdivisión:

Responsabilidad subjetiva: en esta se necesita mucho más que el daño, pues tiene como
requisito también que ese daño haya surtido de la intención dolosa o culposa de la
persona que cometió la conducta, y también se hace necesario que exista una relación de
causalidad entre el daño y el actuar doloso o culposo de la persona que infringió el daño,
existiendo estos tres elementos se hace responsable la persona que realizó el detrimento
de pagar dicho perjuicio.
Responsabilidad objetiva: su principal
característica es el hecho que produce aquel
resultado dañoso, en esta teoría no tiene campo
de acción si el actor del hecho dañoso actúa con
culpa o con dolo, su campo de acción se enfoca
básicamente entre la relación del el daño
causado, la relación de causalidad que existe
Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor
de Bogotá, D.C.
entre el hecho y la acción ejercida, de lo cual para que haya lugar a una indemnización
solo se necesita probar la relación de una omisión o acción y el nexo de causalidad entre
el daño y la acción u omisión.

Esta explicación resulta importante toda vez que si una entidad pública indemniza el 32
perjuicio causado a un tercero o al contratista, se encuentra obligada a repetir contra el
funcionario que habría incurrido en la acción u omisión que causó dicho perjuicio,
instancia en la cual es fundamental la intencionalidad del sujeto procesal.

Responsabilidad Fiscal
Cuando el Estado busca el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público
como consecuencia de la conducta dolosa o culposa del funcionario público.

Este tipo de responsabilidad se relaciona con aquellas actividades adelantadas por la

Contraloría General de la República y la Contraloría de Bogotá, la cual tiene como fin
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y los particulares, cuando en su
ejercicio de funciones fiscales proporcionen de forma dolosa o culposa un daño
patrimonial del Estado ya sea por acción u omisión, siendo de este modo una visión de
controlar y proteger los recursos económicos, sancionando esta actuar erróneo mediante el
pago de una indemnización monetaria que subsane el perjuicio ocasionado por la entidad
estatal.

En este caso el servidor público también afecta su propio patrimonio.

2.4 Cumplir con el deber: selección objetiva.

El deber de selección objetiva impone a las entidades contratantes la obligación de

escoger la mejor oferta mediante la formulación de criterios de selección, sin tener en
consideración factores de afecto o de interés.

Este es un principio que orienta los procesos de contratación estatal y al mismo tiempo es
el fin en sí mismo de los procesos de selección. Rechaza la subjetividad en la selección del
contratista, prohibiendo la utilización de factores que afectan el derecho a la igualdad y
que no garantizan la escogencia de la mejor oferta. El artículo 5 de la ley 1150 de 2007,
define como objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de
afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
Adicionalmente el artículo citado describe los criterios o factores de escogencia y
calificación que deben tener en cuenta las entidades en los pliegos de condiciones o sus
equivalentes, sin perjuicio de que incluyan factores adicionales. La favorabilidad de la
propuesta no puede obedecer a factores diferentes de los enunciados en el pliego de 33
condiciones.

No todos los factores de escogencia son de calificación. Se ha establecido la previsión de

requisitos habilitantes, que deben cumplir todos los participantes en el proceso de
selección y que permiten equilibrar las condiciones mínimas entre ellos. La capacidad
jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los
proponentes son los requisitos habilitantes previstos en el numeral primero del artículo 5
mencionado. Estos requisitos no otorgan puntaje.

El numeral segundo ibídem, modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011, prevé
que la oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y
económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida
en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la
entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. También dispone con precisión que en los contratos de obra pública,
el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos
técnicos de la oferta o proyecto, distintos del precio.

De otra parte, cuando el objeto del contrato sea la adquisición o suministro de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y común utilización, el único factor de
evaluación es el menor precio ofrecido.

Los requisitos habilitantes y criterios de calificación deben ser proporcionales a la

naturaleza del contrato a suscribir y su valor. Así, por ejemplo el menor precio o el menor
plazo de ejecución no siempre es la mejor oferta para satisfacer las necesidades de la
administración; la columna vertebral del deber de selección objetiva es el ofrecimiento
más favorable. Este es el que, teniendo en cuenta los factores objetivos de escogencia
previamente establecidos en el pliego de condiciones, resulta ser más ventajoso para la
entidad y la necesidad que se pretende satisfacer.

La entidad estatal debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta las normas
aplicables a cada modalidad de selección del contratista. En la licitación y la selección
abreviada de menor cuantía, la entidad estatal debe determinar la oferta más favorable
teniendo en cuenta:
 a. la ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o
fórmulas; o
b. la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor
relación de costo-beneficio. 34

Si la entidad estatal decide determinar la oferta de acuerdo con el literal (b) debe señalar
en los pliegos de condiciones las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta;
las condiciones técnicas adicionales que representan ventajas de calidad o de fun-
cionamiento, tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia,
rendimiento o duración del bien, obra o servicio; las condiciones económicas adicionales
que representen ventajas en términos de economía, eficiencia y eficacia, que puedan ser
valoradas en dinero, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de
varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, mayor garantía del bien
o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones
existentes de la entidad estatal relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de
los riesgos, servicios o bienes adicionales y que representen un mayor grado de
satisfacción para la entidad, entre otras; el valor en dinero que la entidad estatal asigna a
cada ofrecimiento técnico o económico adicional, para permitir la ponderación de las
ofertas presentadas.

La entidad estatal debe adjudicar al oferente que presentó la oferta con la

mejor relación costo-beneficio y suscribir el contrato por el precio total
ofrecido.

Como complemento del principio de selección objetiva se excluye la posibilidad de

rechazar las propuestas cuando falten documentos no comparativos de las ofertas,
garantizando con ello la pluralidad de oferentes para escoger la que ofrezca mejores
condiciones para la entidad. Los documentos no comparativos de las ofertas son aquellos
que permiten establecer las condiciones del proponente, pero que no otorgan puntaje o
calificación con el objeto de determinar la mejor oferta. En otras palabras los documentos
referentes a los requisitos habilitantes de la propuesta son subsanables.

El deber de selección objetiva se complementa con los principios de economía,

transparencia, igualdad y responsabilidad.
A manera de ejemplo supongamos que una entidad pública ha programado iniciar una
campaña de promoción y prevención contra la influenza antes del mes de abril, cuando
comienza la temporada de invierno, para lo cual requiere distribuir quinientas (500) dosis
de vacunas a nivel nacional. 35
Teniendo en cuenta las necesidades de la entidad, deberá ponderar los criterios de
escogencia de la mejor oferta. En este caso serían requisitos habilitantes que el bien
ofrecido cuente con los permisos y registros sanitarios de ley, que el oferente tenga
experiencia mínima en la comercialización de medicamentos, capacidad jurídica (que el
objeto social y la calificación en el Registro Único de Proponentes del oferente permitan la
ejecución del contrato), y financiera para ejecutar el contrato a suscribir.

Adicionalmente, la entidad deberá considerar la posibilidad de ponderar aspectos como el

precio, beneficios adicionales en productos médicos, mayor experiencia en la
comercialización de productos de salud, distribución a nivel nacional, etc. Esta
ponderación se plasma en el pliego de condiciones otorgando diferente puntaje a los
criterios de calificación, de acuerdo con su importancia.

Así, por ejemplo, siendo 100 el puntaje máximo, se concede a quien ofrezca el menor
precio un puntaje de 30; a quien otorgue mayores beneficios adicionales en productos
médicos 20 puntos; a quien acredite 5 años de experiencia en la comercialización de
productos de salud 10 puntos, a quien acredite 10 años de experiencia en la
comercialización de productos de salud 20 puntos; y a quien ofrezca mayores puntos de
distribución a nivel nacional, se le concederán 30 puntos.

Entonces, previa convocatoria pública se habrían presentado tres (3) proponentes: a, b y c.

a. Propone entregar las quinientas dosis de vacunas en tres (3) meses, a un

precio unitario de $1.500 y otorga como beneficios adicionales la entrega de
igual número de jeringas.
b. Propone entregar las quinientas dosis de vacunas en un (1) mes, a un precio
unitario de $2.000 y entregarlas en 40 municipios del país. Sin embargo solo
cuenta con tres años de experiencia en la comercialización de productos de
salud.
c. Propone entregar las quinientas dosis de vacunas, en tres (3) meses, a un
precio unitario de $2.100, otorga como beneficios adicionales entregar igual
número de jeringas, y ofrece distribuirlos en 80 municipios del país. Tiene
cinco (5) años de experiencia en la comercialización de medicamentos.
A la luz de los criterios establecidos en el pliego de condiciones, c habría presentado la
oferta más favorable a los intereses de la entidad. Es de resaltar que no es el menor precio
ofrecido, pero reúne otras condiciones que permiten satisfacer la necesidad que dio origen
a la contratación.
36
 Capítulo 3
¿Qué tipo de contrato debo celebrar?

El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos estatales como todos los actos
jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades, bien sea que se 37
encuentren descritos en el derecho privado, en disposiciones especiales o que sean
producto de la autonomía de la voluntad de las partes, es decir lo que se conoce como
contratos atípicos. A título enunciativo, el mismo artículo define los contratos de obra,
consultoría, prestación de servicios, concesión, encargo fiduciario y fiducia pública.

En materia de contratación estatal la tipología del acto jurídico a celebrar es relevante,

porque más allá de la denominación del mismo en el encabezado del documento, el tipo
de contrato es un criterio a tener en cuenta para establecer la modalidad de selección del
contratista. Así, los contratos de prestación de servicios se podrán celebrar mediante
contratación directa, los de consultoría mediante concurso de méritos y los de obra, por
convocatoria pública (licitación, menor o mínima cuantía).

También dependiendo del tipo de contrato a celebrar será obligatoria, facultativa o

prohibida la inclusión de cláusulas excepcionales. Por ejemplo, en los contratos de obra
las clausulas excepcionales son obligatorias, en los contratos de prestación de servicios
son facultativas y están prohibidas en los contratos de compraventa. Tanto así, que si la
denominación del contrato no corresponde con la realidad del mismo, el juez o los
organismos de control, según el caso, podrán hacer caso omiso de ello y considerar su
verdadera naturaleza para examinar si se cumplieron o no los requisitos legales
correspondientes.

3.1 Contrato de obra.

El Estatuto General de Contratación prevé que los contratos de obra son los que celebren
las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para
la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que
sea la modalidad de ejecución y pago. Si bien ley vigente no hace distinción al respecto, la
doctrina ha entendido que la obra adquiere el calificativo de “pública” si se encuentra
destinada a la prestación de un servicio público o si se ejecuta con recursos públicos.

No obstante, para el Estatuto General de Contratación resulta irrelevante la destinación de

la obra o la naturaleza del bien inmueble que se afecta con la obra (bien de uso público o
propiedad privada), basta con que sea un trabajo material sobre un inmueble contratado
por una de las entidades estatales descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 o
financiado con recursos públicos, para que se deba dar aplicación al Estatuto General de
Contratación y a sus disposición particulares al contrato de obra.
38
Se trata entonces de una actividad material sobre un bien inmueble que puede o no
pertenecer al Estado y encontrarse o no destinado a la prestación de un servicio público.
Ahora, ¿todo tipo de actividad sobre un inmueble es un contrato de obra? ¿Será la
instalación de divisiones modulares un contrato de obra?

La doctrina ha considerado que:

Para que pueda hablarse de contratos de obra, el trabajo material que se realice sobre el
inmueble debe transformarlo, y los bienes muebles instalados entrar a formar parte integral de
él como un todo. Serán contratos de obra, entonces, los que se celebren para la realización de
un trabajo material que altere, transforme o modifique un inmueble, o que se suponga la
instalación de muebles en inmuebles; es decir, cuando los primeros entran a formar parte
integrante de los segundos.11

Hay diferentes sistemas de pago en los contratos de obra, a saber: precios unitarios,
administración delegada, gastos con reembolso y precio global. Los sistemas de pago no
tienen definición legal, su regulación y determinación depende de la autonomía de la
voluntad de las partes, aunque, en realidad, es de la voluntad de las entidades estatales
quienes definen y describen la forma de pago en los pliegos de condiciones.

El sistema de precios unitarios es la modalidad utilizada con mayor frecuencia. En este

sistema la entidad cancela únicamente las cantidades de obra efectivamente ejecutadas al
valor unitario previamente acordado. El éxito de este sistema de pago consiste en la
correcta descripción de cada actividad o ítem, con la determinación de la medida en cada
caso para que el valor unitario sea lo más exacto posible.

El valor del contrato resultará de multiplicar el valor unitario por la cantidad de obra
estimada, la cual podrá aumentar o disminuir durante la ejecución contractual. Es
importante resaltar que las cantidades de obra son aproximadas. Para el reconocimiento y
pago de las mayores cantidades de obra no es necesario la modificación o adición del
contrato. Dentro del valor unitario están incorporados la totalidad de los gastos en los que
incurre el contratista y la utilidad que espera recibir y no será objeto de modificación,

11 Pino Ricci, Jorge. “El régimen jurídico de los contratos estatales.”, Universidad Externado de Colombia,
2005, Primera Edición. pag.413.
salvo que se presenten situaciones que afecten el equilibrio contractual o se hayan
previsto fórmulas de reajuste en el contrato.

En el sistema de precio global las partes acuerdan una sola suma por la realización de la
obra, sin consideración del pago de cantidades y valores unitarios. El valor global incluye 39
todas las actividades necesarias para la elaboración de la obra contratada. Este sistema ha
sido utilizado con menor frecuencia porque implica mayores riesgos en la ejecución para el
contratista, pues asumirá la incertidumbre en cuanto a cantidades de obra, será el
responsable del personal y materiales, etc.

En la práctica se han desarrollado variaciones al sistema de precio global, particularmente

lo que se ha llamado el precio global relativo, que incorpora características del sistema de
precios unitarios. En el precio global relativo si bien se ha fijado un precio global para la
realización de una obra determinada, existe la posibilidad de una modificación del mismo
de acuerdo con la cantidad de obra que se ejecute.

Por su parte, la administración delegada es una forma de pago aunque a veces se confunde
con un tipo de contrato. En este sistema de pago, el contratista se compromete a la
construcción de la obra y la entidad estatal asume el valor de los subcontratos más un
valor adicional que corresponde a los honorarios de administración y la utilidad.

Los subcontratos son gestionados por el administrador delegado, previa autorización de la

entidad estatal. Por lo general los honorarios del administrador delegado corresponden a
un porcentaje del valor total de la obra o bien pueden corresponder a una suma fija
establecida por los precios de mercado.

Finalmente, el sistema de reembolso de gastos se da cuando el contratista construye una

obra con sus propios recursos y la entidad se obliga a reintegrar los costos directos más los
honorarios en que haya incurrido el contratista. A diferencia de la administración delegada
los recursos con los que se construyó la obra son del contratista y no de la entidad estatal.

La selección del contratista de los contratos de obra debe tramitarse por

licitación pública, selección abreviada de menor cuantía o por mínima
cuantía, de acuerdo con el valor estimado del contrato.

En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de
licitación o convocatoria pública, la interventoría deberá ser contratada con una persona
independiente de la entidad contratante y del contratista. Con ello se busca que quienes
ejerzan la vigilancia y control de las obras de mayor magnitud, aquellas contratadas
mediante licitación, sean personas especializadas como una mayor garantía técnica y
económica.

Por tratarse de un contrato de ejecución sucesiva, los contratos de obra son objeto de 40
liquidación.

3.2 Contrato de consultoría.

Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales que hacen referencia
a estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico,
prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las
asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de
consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de
proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y
proyectos.

La interventoría es una clase de consultoría, pues es la vigilancia sobre el cumplimiento de

las obligaciones del contratista de la administración, exige conocimientos específicos.

Normalmente la forma de pago de los contratos de consultoría se acuerda de dos (2)

formas: un porcentaje de los costos directos e indirectos o un precio global. Ello sin
perjuicio de que las partes pacten un sistema de pago diferente en ejercicio de la
autonomía de la voluntad. Es importante resaltar que el futuro consultor debe estar
inscrito en el Registro Único de Proponentes en la categoría de consultor.

El contratista de un contrato de consultoría debe seleccionarse

mediante la modalidad de concurso de méritos.

Por regla general, el contrato de consultoría es de ejecución sucesiva, por lo cual es objeto
de liquidación.

3.3 Contrato de prestación de servicios.

Los contratos de prestación de servicios han generado discusión y diferentes

interpretaciones doctrinales, a lo largo de la aplicación del Estatuto General de
Contratación. Pues, el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece la
siguiente definición: “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades
relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.”

Los contratos de prestación de servicios pueden ser celebrados por personas naturales o 41
jurídicas para la prestación de diferentes servicios y en principio fueron concebidos para
que la administración cuente con la colaboración de técnicos y especialistas en el
desarrollo de actividades particulares y especializadas, justificado en la idoneidad de
quienes prestarán el servicio.

El contrato de prestación de servicios permite a las entidades estatales atender

necesidades de servicios personales que requieren para su funcionamiento. Es importante
tener claridad sobre las características particulares de los contratos de prestación de
servicios y evitar confusiones en este sentido.

Los contratistas deben cumplir con el servicio contratado de manera independiente, es

decir sin subordinación frente a la entidad o sus funcionarios. Ello se traduce en
autonomía desde el punto de vista técnico y profesional; de ahí que la entidad no pueda
impartir órdenes de imperativo cumplimiento. Este es un elemento esencial del contrato
de prestación de servicio y es fundamental al diferenciarlos de las relaciones laborales
puesto que estos en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales.

No obstante, si se presentan los elementos de trabajo, es decir, una relación de

subordinación, prestación personal de un servicio y remuneración, podría declararse la
existencia de una relación laboral y los derechos que de ella se derivan, como el
reconocimiento de prestaciones sociales.

Ahora bien, el contrato de outsourcing por ejemplo, es una modalidad de contrato de

prestación de servicios en el cual la entidad transfiere al contratista la realización de
determinada actividad que por su especialidad podría ser más eficiente. No es una simple
intermediación porque el contratista tiene el manejo y dirección del personal y la
responsabilidad de la actividad, a cambio del pago de honorarios.

La tipología del contrato lo determina la prestación a la que se obliga el contratista debe

ser un servicio, bien sea de medio o de resultado; de hecho, puede ser la prestación de
servicios profesionales o de apoyo a la gestión.

El artículo 81 del Decreto 1510 de 2013 menciona que las entidades estatales pueden
contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios
profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en
capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la entidad estatal verifique
la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate.

El ordenador del gasto debe dejar constancia de la idoneidad del contratista para ejecutar
el objeto contractual. Con este objeto, por lo general la entidad define el perfil que debe 42
cumplir el contratista en aras de garantizar la idoneidad del mismo. Esta no es una
exigencia legal, pero en la práctica es la manera que han encontrado las entidades para
establecer criterios objetivos que determinen la idoneidad.

El perfil debe ser acorde con el objeto contractual, con la responsabilidad que conllevan
las obligaciones a cargo del contratista y con los honorarios pactados. Es decir que, si el
objeto del contrato es brindar asesoría jurídica, no debería contratarse un arquitecto para
ello, sino un abogado. El perfil puede definir una profesión específica, conocimientos
especializados en un área determinada, tiempo de experiencia laboral, profesional o en un
área laboral particular, etc.

Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza

intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las
funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas,
logísticas, o asistenciales.

Los contratos de prestación de servicios solo se pueden celebrar cuando las actividades
objeto del mismo no puedan ser realizadas por personal de planta o requieran
conocimientos especializados. En este sentido, el artículo primero del Decreto 2209 de
1998 impone al ordenador del gasto la obligación de certificar la inexistencia de personal.

Se entiende que no existe personal de planta cuando, de acuerdo con los manuales
específicos, no existe personal que pueda desarrollar la actividad para la cual se requiere
contratar la prestación del servicio, o cuando el desarrollo de la actividad requiere un
grado de especialización que implica la contratación del servicio, o cuando aun existiendo
personal en la planta, este no sea suficiente.

Esta misma norma señala que tampoco se podrán celebrar contratos de prestación de
servicios cuando existan relaciones contractuales vigentes con objeto igual al del contrato
que se pretende suscribir, salvo autorización expresa del jefe del respectivo órgano, ente o
entidad contratante. La limitación temporal también es una característica de los contratos
de prestación de servicios y su duración será por el término estrictamente indispensable,
pues si las actividades a realizar son de carácter permanente lo procedente sería ampliar la
planta de personal, aun cuando se requiera de conocimientos especializados.
 Para la selección del contratista de prestación de servicios, el
legislador previó la contratación directa, sin que sea necesario requerir
varias ofertas ni que los contratistas se encuentre inscritos en el
Registro Único de Proponentes.
43
En cuanto a su celebración, es de anotar que la Ley 190 de 1995 en el artículo 1º
estableció que los futuros contratistas de prestación de servicios con una entidad estatal
deben diligenciar el formato único de hoja de vida, presentar el certificado de
antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de Nación y el
certificado de antecedentes judiciales, hoy en día emitido por la Policía Nacional.

Teniendo en cuenta que según la Ley 901 de 2004 las personas que aparezcan
relacionadas en el Boletín de Deudores Morosos del Estado no podrán celebrar contratos
con el Estado, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones
contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago, también se debe consultar dicho
boletín.

Si bien, por lo general se trata de contratos de ejecución sucesiva, el Decreto Ley 019 de
2012, conocido como Ley anti-trámites establece que estos contratos no son objeto
de liquidación, salvo que las partes así lo acuerden.

3.4. Encargo fiduciario y fiducia pública.

La Ley 80 de 1993 creó un tipo de contrato denominado Fiducia Pública. El numeral 5º del
artículo 32 diferenció el contrato de encargo fiduciario y la fiducia pública, señalando que
el primero se destina exclusivamente a la administración o el manejo de los recursos
vinculados a los contratos que celebren las entidades públicas, mientras que no limitó el
objeto de la fiducia pública, es decir que puede constituirse para el manejo de recursos
que no se destinen al pago de obligaciones contractuales.

La fiducia pública no se relaciona con el contrato de fiducia mercantil

contenido en el Código de Comercio y en las disposiciones propias del
sistema financiero, sino que guarda mayor similitud con el encargo
fiduciario, pues en ambos casos no se traspasa la propiedad, ni se
constituye un patrimonio autónomo.

En derecho privado la diferencia entre el encargo fiduciario y el contrato de fiducia la

determina el hecho de que en la fiducia se constituye un patrimonio autónomo, lo que no
sucede en el encargo fiduciario. De acuerdo con la definición de la Ley 80 de 1993, en la
que la fiducia pública nunca implicaría transferencia de dominio sobre bienes o recursos
estatales, esta diferencia no existe en derecho administrativo, es por ello que esta fiducia
se ha considerado una figura jurídica nueva y atípica.
44
En la sentencia C-086 de 1995 la Corte Constitucional encuentra que el hecho de que el
contrato de que trata el numeral 5o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, denominado
encargo fiduciario y fiducia pública, contenga disposiciones que desconocen los elementos
esenciales del contrato de fiducia mercantil o que resultan poco prácticas al momento de
contratar con el Estado, no significa que se haya vulnerado disposición constitucional
alguna.

En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las sociedades
fiduciarias la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de
la fiducia pública, ni pactar su remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso,
salvo que éstos se encuentren presupuestados.

La selección de las sociedades fiduciarias a contratar, sea pública o privada, se hará

siguiendo el procedimiento de licitación o concurso previsto en el Estatuto General de
Contratación.

3.5 Contrato de concesión.

De conformidad con el artículo 32 numeral 4º de la Ley 80 de 1993, son contratos de

concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona
llamada concesionario la prestación, operación explotación, organización o gestión, total o
parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o
parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio
por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,
valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una
suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de
contraprestación que las partes acuerden.

La concesión se confunde muchas veces con una forma de financiación de proyectos, pero
sin duda es un tipo de contrato con obligaciones y características específicas, que se
diferencia de otros contratos por su forma de pago y porque en cierta forma traslada al
contratista los riesgos. Se habla de contratos de obra, de servicios públicos, de bienes
destinados al servicio público o de uso público, de monopolios y de bienes del Estado.

El objeto del contrato de concesión es la construcción, explotación, conservación o

funcionamiento de una obra destinada al servicio o uso público. El pago al contratista se 45
puede realizar por medio del cobro de peajes, por el sistema de derechos, tarifas y
valorización que se impone a los particulares, por cuotas fijas periódicas previamente
pactadas, o mezclando estos dos sistemas de pago.

El contrato de concesión se ha utilizado en la mayoría de

oportunidades para la construcción de infraestructura vial.
 Capítulo 4.
El estado no es un superhéroe pero tiene poderes excepcionales.

A diferencia de los negocios jurídicos de derecho privado es indudable que las partes en
los contratos estatales no se encuentran en igualdad de condiciones. No existe igualdad 46
entre el aparato estatal compuesto por sus órganos y entidades y un particular, sea
persona natural o jurídica y esa exorbitancia del Estado, se manifiesta, entre otros, en
facultades excepcionales otorgadas por la ley a las entidades estatales.

Así, la Ley 80 de 1993 establece una enumeración taxativa de las clausulas excepcionales
en sus artículos 14 al 18, como lo son la interpretación unilateral, modificación unilateral,
terminación unilateral y caducidad. Estos poderes se justifican en la protección del interés
general y el cumplimiento de los fines del Estado, que son el objeto último de los
contratos estatales, otorgando a las entidades mecanismos para tomar medidas de
corrección, asegurando el cumplimiento oportuno del objeto contractual.

La aplicación de las clausulas excepcionales se confiere a la entidad contratante sin

necesidad de previa declaración judicial, es decir, mediante acto administrativo como
manifestación unilateral de la voluntad de la administración.

Establecida la naturaleza jurídica de las potestades exorbitantes, comúnmente

denominadas cláusulas excepcionales, es relevante destacar que la interpretación y la
modificación unilateral buscan evitar la paralización del servicio a cargo de la entidad
contratante y en ejecución del contratista. En cambio la terminación unilateral propende
por suspender definitivamente la ejecución del contrato. Finalmente, la caducidad es una
sanción ante el grave incumplimiento del contratista.

La existencia de estas cláusulas asegura al Estado que el contrato pueda llegar a su fin,
permitiendo que oriente la interpretación de las cláusulas del mismo para su ejecución,
que lo modifique si fuere necesario o que lo dé por terminado.

El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 obliga a las entidades estipular dentro del contrato las
cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación
unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad, solo en los contratos
que tengan por objeto:

f. El ejercicio de una actividad monopolística.

g. Prestación de servicios públicos.
h. Explotación y concesión de bienes del Estado, en los cuales se debe incluir
la cláusula de reversión.
 i. Los contratos de obra.

Estas cláusulas, al ser obligatorias, se entienden incluidas aunque no se pacten

expresamente.
47
4.1 Puede interpretar el contrato.

Al tenor del artículo 15 de ley 80 de 1993,

Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la
interpretación de algunas de sus estipulaciones que pueden conducir a la paralización
o la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto del
contrato, la entidad, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo
debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia.

En virtud de esta cláusula de interpretación unilateral las entidades estatales podrán

precisar el alcance de las estipulaciones contractuales. Para ello, deben reunirse los
siguientes requisitos:

a. Que a pesar de intentar un consenso al respecto, no existe acuerdo entre la entidad

contratante y el contratista sobre el sentido o contenido de una o varias
estipulaciones.
b. Que dicha falta de acuerdo entre las partes frente a las estipulaciones tenga el
efecto de conducir a la paralización o la afectación grave del servicio que se
pretende satisfacer con el objeto del contrato.
c. Que la discrepancia surgida entre las partes se genere durante la etapa de la
ejecución del contrato, esto con la finalidad de evitar que la administración se
extralimite en la interpretación del contrato que conlleve no a interpretar sino a
modificar el contenido del mismo.

Se trata entonces de un mecanismo para evitar la paralización del contrato, ante la

dificultad de interpretación de una o varias de sus cláusulas y permite que, cuando durante
la ejecución del contrato surjan discrepancias sobre la interpretación de sus estipulaciones,
que puedan conducir a la paralización o afectación
grave del servicio público que se pretende satisfacer,
la Administración establezca el alcance que
corresponda al texto o documento que genere
confusión.

Sin duda, la interpretación que realice la entidad

estatal será acorde a las normas de la sana lógica y en
Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor
de Bogotá, D.C.
el marco de la literalidad del texto del contrato. No puede confundirse con una
oportunidad para modificar el contrato, y debe ser fiel de alguna manera especificada al
contenido original del contrato. De hecho, la interpretación debe darse teniendo en cuenta
los fines y principios del Estatuto de Contratación, los mandatos de la buena fe y la
igualdad y el equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos 48
conmutativos.

Así, no se podrá modificar el objeto de un contrato so pretexto de la aplicación de la

interpretación unilateral, pues, si bien es un poder en favor de la administración, su propia
definición indica que la controversia entre la entidad y el contratista debe estar
relacionada exclusivamente con la falta de claridad en el texto del contrato. Para efectuar
la interpretación del contrato se puede acudir a sus propios antecedentes como los
estudios previos, el pliego de condiciones, la propuesta, la respuesta a las observaciones,
etc.

Este poder excepcional solo puede ejercerse durante el plazo contractual, pues una vez
vencido el término de ejecución la interpretación unilateral resulta inútil en su objetivo de
evitar la afectación o paralización del servicio público. Las discrepancias o diferencias de
interpretación surgidas con posterioridad al vencimiento del plazo contractual se
resolverán a través de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos o por la vía
judicial.

La interpretación se realiza mediante acto administrativo motivado, es decir, se encuentra

revestido de la presunción de legalidad y como tal adquiere el carácter de obligatoriedad,
de ejecutividad y de eficacia.

4.2 Puede modificar el contrato.

Al tenor del artículo 16 de la ley 80 de 1993,

Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del
servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el
contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto
administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de
obras, trabajos, suministros o servicios.

Si las modificaciones alteran el valor del contrato en un veinte por ciento (20%) o más del
valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución.
Los contratos estatales pueden ser modificados por mutuo acuerdo entre las partes o
unilateralmente por la entidad estatal. La modificación unilateral es una prerrogativa que
se deriva de la responsabilidad de garantizar la continuidad del servicio contratado,
adquiriendo la administración las facultades necesarias para tomar las medidas que
aseguren la continuidad en la ejecución del mismo. 49
Para que la Entidad contratante pueda llegar a modificar el contrato debe existir:

a. La necesidad de introducir variaciones en el contrato que tengan como

finalidad el impedir la paralización del servicio o la afectación grave del
servicio que se deba satisfacer con él.
b. El no haber un acuerdo respectivo entre las partes, por tanto la no existencia
de consenso sobre la naturaleza de las modificaciones.
c. Hay que considerar que en los casos en que la entidad contratante, le
imponga al contratista modificaciones económicas que excedan más del
20% del valor del contrato, surge la opción para el contratista de renunciar
al mismo; por ello la entidad dispondrá la liquidación del contrato sin antes
dictar las medidas concernientes para garantizar la terminación del objeto
del contrato.

En consecuencia, la modificación unilateral no es discrecional ya que debe adoptarse

solamente cuando dentro de la ejecución de un contrato se presenten circunstancias que
puedan paralizar o afectar la prestación de un servicio público que se deba satisfacer con
este instrumento tal como lo ha dicho la Corte Constitucional en sentencia C-949 de 2001.

Agrega en dicho pronunciamiento que este poder excepcional es reglado, porque para
poder ejercerlo debe constatar la existencia de los supuestos fácticos previstos en la
norma, previa garantía del debido proceso. Además, esta medida, que debe hacerse
mediante acto administrativo debidamente motivado, se encuentra revestida de la
presunción de legalidad y como tal adquiere el carácter de obligatoriedad, de ejecutividad
y de eficacia.

Ahora bien, cuando las modificaciones alteran el valor del contrato en un 20% o más del
valor inicial, el artículo 16 permite que el contratista pueda renunciar a la continuación de
la ejecución, evento en el cual la entidad contratante debe ordenar la liquidación del
contrato y adoptar de manera inmediata las medidas que fueren necesarias para garantizar
la terminación del objeto contractual, determinación que se juzga razonable si se tiene en
cuenta que, de un lado, no parece justo que frente a esta circunstancia se constriña al
contratista para que culmine una obra que pueda acarrearle consecuencias económicas
desfavorables.
Cabe resaltar que la modificación de mutuo acuerdo se encuentra limitada por el parágrafo
del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en el sentido de que los contratos no pueden
adicionar en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial expresado en salarios
mínimos legales mensuales. Sin embargo, esta limitación no es aplicable a la modificación
unilateral. 50
La modificación del plazo de ejecución no tiene límite en ninguno de los dos casos:
modificación de mutuo acuerdo o unilateral. Es decir que en virtud de la modificación
unilateral se puede prorrogar o anticipar la terminación del plazo de ejecución, sin que
exista un límite para ello. Ahora bien, solo se podrá adoptar la decisión de modificar
unilateralmente el contrato durante la ejecución del mismo, no cuando haya vencido su
plazo de ejecución, pues una vez vencido el término de ejecución la interpretación
unilateral resulta inútil en su objetivo de evitar la afectación o paralización del servicio
público.

La modificación unilateral tampoco podrá cambiar el objeto del contrato, porque se

trataría de un nuevo contrato y no de una alteración al existente. Tampoco se puede variar
la naturaleza jurídica del contrato, es decir que si se trata de una compraventa no debe
convertirse en prestación de servicios, aunque la modificación unilateral sí podrá
incorporar elementos o servicios adicionales a los previstos inicialmente, cuando el
contratista sea renuente a suscribir una adición al contrato.

El contratista podrá renunciar a la ejecución del contrato si su valor aumenta o

disminuye un 20% o más del monto inicial, ello implica la terminación del
contrato, lo que supone la liquidación del mismo y el pago de los perjuicios
que se causen al contratista con este hecho.

4.3 Puede terminar unilateralmente el contrato.

La terminación unilateral de un contrato estatal es posible solo en las circunstancias

descritas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993. Dicha disposición normativa se refiere a
terminación anticipada, es decir antes de que se cumpla el plazo o condición que
determine el tiempo de ejecución del mismo.

La terminación unilateral puede darse cuando las exigencias del servicio público lo
requieran o la situación de orden público lo imponga. Las exigencias del servicio público
como causal de terminación se refieren a las necesidades de la comunidad que debe
satisfacer el Estado y que se afectan con la ejecución del contrato. Esta causal se
encuentra relacionada con el objeto mismo del contrato, pues no hay que perder de vista
que los contratos estatales obedecen al cumplimiento de los fines del Estado, entre ellos
el servicio público, y se encuentran justificados en el interés general.

También podrá declararse la terminación unilateral ante la muerte o incapacidad física

permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica 51
del contratista. Es de resaltar que la incapacidad física solo sirve de fundamento para la
terminación unilateral en la medida en que la incapacidad física permanente impida de
manera absoluta el cumplimiento de las obligaciones específicamente contractuales
cuando ellas dependan de las habilidades físicas del contratista.

La interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista, la cesación de pagos,

concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave
el cumplimiento del contrato, son causales de terminación unilateral. Con ello se busca
evitar problemas en la viabilidad financiera y técnica para ejecutar el contrato. Sin
embargo, en estos casos podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación.

Es de resaltar que el inciso 2º del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 establece tres causales
de terminación: cuando los contratos del Estado son absolutamente nulos porque se
celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en
la Constitución y la ley, porque se celebren contra expresa prohibición constitucional o
legal o porque se celebren con abuso o desviación de poder. En estos casos el jefe o
representante legal de la entidad deberá dar por terminado el contrato mediante acto
administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el Estado en que se
encuentre.

Son tres casos de terminación unilateral que no se derivan de la

cláusula prevista en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, sino de los
artículos 44 y 45 ibídem.

4.4 Puede imponer sanciones.

El artículo 18 de la ley 80 de 1993 dice que

La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos

constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de
manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su
paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por
terminado y ordenará su liquidación en el Estado en que se encuentre.
A diferencia de la terminación unilateral donde el incumplimiento tiene su fundamento en
temas financieros o la calidad del contratista, la caducidad obedece al incumplimiento
grave de las obligaciones contraídas por el contratista y su no ejecución en el tiempo
estipulado para realizarlas. En otras palabras, se trata de otra circunstancia en la que se 52
termina anticipada y unilateralmente el contrato.

Al respecto ha habido discusión jurisprudencial, pues el Consejo de Estado ha considerado

que la caducidad es una medida sancionatoria por hechos imputables al contratista y como
tal de debía agotar una actuación administrativa previa a dicha declaratoria, sin embargo
en criterio de la Corte Constitucional no es necesario que se agote previamente una
actuación administrativa, aclarando que su carácter no es sancionatorio.

A pesar de la discusión jurisprudencial ha sido mayoritaria la doctrina que entiende la

caducidad como una sanción, principalmente porque conlleva inhabilidad para contratar
con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la declaratoria de caducidad;
adicionalmente, si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el
contratista, y en consecuencia la declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro
de incumplimiento.

La caducidad es un poder excepcional del Estado, porque esta capacidad de imponer

castigos ante una acción u omisión del contratista no la tendría una de las partes de un
contrato en igualdad de condiciones. Es importante resaltar que la caducidad como
sanción no es un fin sino un instrumento adicional con el que cuenta el Estado para la
consecución de sus fines.

La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome

posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto
contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su
vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.

La norma citada también dispone que en caso de que la entidad decida abstenerse de
declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que
garanticen la ejecución del objeto contratado. De allí que en los contratos estatales
también pueda pactarse la imposición de multas o la cláusula penal aplicable en caso de
incumplimiento. La multa busca conminar al contratista a cumplir con las obligaciones en
mora o incumplidas parcialmente. Por su parte, la cláusula penal es aquella en que una
persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que
consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal.

Estas medidas son producto de la autonomía de la voluntad de las partes, pero solo en la
medida en que se pacten, pues el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 prevé el 53
procedimiento que deben seguir las entidades estatales sometidas al Estatuto General de
Contratación para declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo,
imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal.

El procedimiento consiste que, una vez se

evidencie un posible incumplimiento de las
obligaciones a cargo del contratista, la entidad
pública lo citará a audiencia para debatir lo
ocurrido. La citación, además de fijar fecha, hora y
lugar de la audiencia, debe expresar de manera
detallada los hechos que habrían dado lugar al
posible incumplimiento con fundamento en el
informe de interventoría o de supervisión
correspondiente. La citación también debe Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor
mencionar las normas o cláusulas posiblemente de Bogotá, D.C.
violadas y las consecuencias que podrían
derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación.

En el evento en que la garantía de cumplimiento consista en póliza de

seguros, el garante será citado de la misma manera.

En la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, por lo general el ordenador del gasto,

presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles
normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para
el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido se concederá el uso de la palabra
al representante legal del contratista o a quien lo represente, y al garante, para que
presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual podrá rendir las explicaciones del caso,
aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad.

Finalmente, mediante resolución motivada la entidad decidirá sobre la imposición o no de

la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra esta decisión solo procede el
recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma audiencia.
La caducidad también se declara mediante acto administrativo motivado, contra el cual
proceden recurso de vía gubernativa y acciones por vía judicial.

54
 Capítulo 5
¿Cómo escoger al contratista?

En desarrollo del principio de transparencia y el deber de selección objetiva, el Estatuto

General de Contratación y la Ley 1474 de 2011, establecen las modalidades de selección 55
del contratista y las circunstancias bajo las cuales se aplica cada una, a saber:

a. Licitación pública
b. Concurso de méritos
c. Selección abreviada
d. Invitación de mínima cuantía
e. Contratación directa.

Las reglas básicas para la escogencia de contratistas se edifican sobre el

derecho a la igualdad de oportunidades y el principio de imparcialidad. De
ahí que la regla general de la escogencia de contratistas sea la licitación o
convocatoria pública y la excepción es la contratación directa1.

Independientemente de la modalidad de contratación las entidades estatales siempre

están obligadas a aplicar la totalidad de los principios que rigen la contratación estatal,
entre ellos, el principio de transparencia y el deber de selección objetiva que consisten en
seleccionar la propuesta más favorable para los intereses de la entidad y la que mayor
garantía otorgue sobre el cumplimiento del objeto a contratar.

Ello se logra mediante la aplicación de reglas de selección claras, rigurosas, objetivas y

justas, determinadas previamente.

Los procedimientos de selección por convocatoria pública surten las siguientes etapas de
manera general, sin perjuicio de las características propias de cada modalidad de
contratación que se explicarán en los próximos subcapítulos:

Publicación del Aviso de Convocatoria

El aviso de convocatoria es un llamado a participar en el proceso de contratación. No es
necesario en los procesos de selección de mínima cuantía y contratación directa. Los
avisos de convocatoria deben identificar la entidad contratante, contener la información de
contacto de la entidad, el objeto del contrato, la modalidad de selección del contratista, las
fechas de apertura y cierre del proceso, el cronograma, el plazo y valor del contrato.
También debe mencionar si la contratación está cobijada por un Acuerdo Comercial y si la
convocatoria es susceptible de ser limitada a MiPYME.
56
Publicación del Proyecto de los Pliegos de Condiciones o Invitación
Las entidades contratantes publican el proyecto de pliegos de condiciones o de la
Invitación en el SECOP para que los interesados en el proceso de contratación puedan
presentar observaciones o solicitar aclaraciones.

Observaciones al Borrador de los Pliegos de Condiciones o Invitación

Los interesados basados en su conocimiento y experticia en el sector económico que
corresponda, pueden presentar observaciones o solicitar aclaraciones del proyecto de
pliegos. Estas observaciones o aclaraciones pueden ser el fundamento de modificaciones y
ajustes al pliego de condiciones.

Apertura del proceso

Es la decisión de la entidad de iniciar formalmente el proceso de contratación. Se realiza
mediante acto administrativo.

Observaciones al Pliego de Condiciones Definitivo

Es una segunda oportunidad para que los interesados en el proceso de contratación
presenten observaciones o soliciten aclaraciones al pliego de condiciones, en esta
oportunidad definitivo.

Cierre del proceso

Es el plazo máximo para la presentación de propuestas por parte de los interesados en
participar en el proceso de selección. En el cronograma se debe establecer la fecha y hora
de cierre del proceso.

Evaluación Preliminar de las ofertas

Una vez presentadas las ofertas en la fecha del cierre del proceso, éstas serán evaluadas
por la entidad, de acuerdo con las condiciones establecidas para ello en los pliegos de
condiciones.
Observaciones a la Evaluación
La evaluación preliminar realizada por la entidad se publica en el SECOP para que los
interesados conozcan la evaluación y presenten observaciones a la misma si lo consideran
pertinente. 57

Evaluación Definitiva
Previo análisis de las observaciones a la evaluación preliminar presentadas por los
interesados, la entidad publicará la evaluación definitiva de las ofertas.

Adjudicación
Es el acto formal de escogencia del contratista, es el resultado del proceso de selección
previo.

5.1 Licitación pública.

La licitación pública es el procedimiento de selección del

contratista por excelencia, es la regla general.

La licitación es una invitación pública de la entidad estatal para que quienes se

encuentran interesados en participar en la ejecución de un contrato presenten sus ofertas.
La finalidad de la licitación es determinar la persona que ofrece condiciones más
ventajosas, sujetándose a las reglas establecidas en el pliego de condiciones.

El parágrafo del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 define la licitación como el

procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una convocatoria
para que en igualdad de oportunidades, los interesados presenten sus ofertas y seleccione
entre ellas la más favorable.

La licitación es un procedimiento reglado en el sentido de que la selección del contratista

se hace siguiendo etapas o pasos previamente establecidos por la ley y que son
obligatorios para asegurar la igualdad de oportunidades a los participantes; también es un
procedimiento público en todas sus fases.
Cabe destacar que las personas interesadas en participar en la licitación deberán cumplir
con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, los cuales corresponderán a las
necesidades de la entidad. En este proceso no hay límite de participantes, por lo cual todas
las personas interesadas que consideren que cuentan con la capacidad para ejecutar el 58
objeto contractual, cumpliendo con los requisitos establecidos el pliego de condiciones,
pueden participar.

Tal vez la característica principal de la licitación es la libre concurrencia, es decir que

todas las personas en capacidad de contratar con el Estado tienen libertad de participar,
favoreciendo la competencia de las diferentes propuestas para lograr una mejor
escogencia. Habrá de entenderse que la libre concurrencia tiene límites naturales como el
objeto del contrato y las inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la ley y la
Constitución.

Es inherente a la licitación que todos los participantes tengan igualdad de oportunidades

de que les sea adjudicado el contrato, es decir, que sus ofertas sean evaluadas con los
mismos criterios de selección establecidos en los pliegos de condiciones. Tanto así, que
cuando no sea posible la selección objetiva del contratista, la licitación se declarará
desierta y no se selecciona al adjudicatario. Ello puede ocurrir cuando no se presentan
oferentes, o cuando los que se presentan no cumplen con los requisitos del pliego de
condiciones, o cuando el pliego de condiciones no es claro y preciso e indujo a error a los
participantes o permitió la interpretación subjetiva de los mismos.

El proceso de licitación está integrado por una serie de pasos o etapas:

1. Etapa preparatoria.
2. Etapa de comparación.
3. Etapa de adjudicación.

En la etapa preparatoria se surten los estudios previos antes explicados, comprende la

elaboración de estudios de conveniencia, de mercado, de factibilidad, verificación de
disponibilidad presupuestal, etc. Esta etapa también supone la elaboración de los pliegos
de condiciones que determinan los elementos esenciales del contrato a celebrar.
La Entidad estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos de condiciones
teniendo en cuenta:

a. El riesgo del proceso de contratación.

b. El valor del contrato objeto del proceso de contratación. 59
c. El análisis del sector económico respectivo.
d. El conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial.

La Entidad estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas financieras para

verificar los requisitos habilitantes.

En principio, esta etapa se encuentra a cargo exclusivamente de la Administración, sin

embargo el Estatuto General de Contratación dispone la publicación del borrador del
pliego de condiciones durante diez (10) días hábiles con el objeto de que los interesados o
cualquier ciudadano pueda presentar observaciones a dicho borrador. Es un mecanismo
para facilitar el intercambio de ideas y posiciones propios del negocio y la participación
ciudadana en la elaboración de las bases de la contratación, asegurando en cierta forma no
solo la participación de los posibles oferentes sino que se establezcan reglas claras, justas
y precisas que permitan establecer un punto de equilibrio entre el interés público y el
interés particular.

En los procesos de contratación adelantados bajo las modalidades de

selección de mínima cuantía y contratación directa, no es necesaria la
expedición y publicación del aviso de convocatoria en el SECOP.

Una vez analizadas las observaciones al proyecto de pliego de condiciones presentadas

por los interesados, la administración adoptará las modificaciones a que haya lugar o
presentará las explicaciones por las que no se tendrán en cuenta tales observaciones.

Mediante acto administrativo el ordenador del gasto ordenará la apertura del proceso de
licitación dando inicio con ello a la segunda etapa del proceso: la etapa de comparación.
La motivación del acto administrativo no será otra que el estudio de conveniencia y
necesidad elaborado en los estudios previos.

Con el acto de apertura, se publican en el SECOP los pliegos de condiciones definitivos,

que deben contener por lo menos lo siguiente:

1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato,
identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible
o de lo contrario con el tercer nivel del mismo. 60
2. La modalidad del proceso de selección y su justificación.
3. Los criterios de selección, incluyendo los factores de desempate y los incentivos
cuando a ello haya lugar.
4. Las condiciones de costo o calidad que la entidad estatal debe tener en cuenta para
la selección objetiva, de acuerdo con la modalidad de selección del contratista.
5. Las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudica-
ción del contrato.
6. Las causas que dan lugar a rechazar una oferta.
7. El valor del contrato, el plazo, el cronograma de pagos y la determinación de si
debe haber lugar a la entrega de anticipo, y si hubiere, indicar su valor, el cual debe
tener en cuenta los rendimientos que este pueda generar.
8. Los riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del riesgo
entre las partes contratantes.
9. Las garantías exigidas en el proceso de contratación y sus condiciones.
10. La mención de si la entidad estatal y el contrato objeto de los pliegos de
condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial.
11. Los términos, condiciones y minuta del contrato.
12. Los términos de la supervisión o de la interventoría del contrato.
13. El plazo dentro del cual la entidad estatal puede expedir adendas.
14. El cronograma.

El cronograma del proceso contiene los plazos para solicitar aclaraciones, para presentar
propuestas, para el estudio y evaluación de las mismas y para la adjudicación del proceso.
Estos plazos pueden ser ampliados en un término no superior a la mitad del inicialmente
fijado, cuando la entidad lo estime conveniente o cuando las necesidades de la
administración así lo exijan.

El artículo 4º de La Ley 1150 de 2007 exige que en los procesos de licitación pública los
oferentes y la entidad pública revisen la asignación de riesgos con anterioridad a la fecha
de cierre. En la audiencia de asignación de riesgos, la entidad estatal debe presentar el
análisis de riesgos efectuado y hacer la asignación de riesgos definitiva.
Si a solicitud de un interesado es necesario adelantar una audiencia para precisar el
contenido y alcance de los pliegos de condiciones, este tema se tratará en la audiencia de
asignación de riesgos, en la que se busca absolver las dudas jurídicas, técnicas y
financieras que puedan tener los interesados y posibles oferentes. Fuera de la audiencia
los interesados también pueden solicitar aclaraciones o precisiones a los pliegos de 61
condiciones, las cuales deben ser contestadas por escrito antes de la fecha de cierre.

Como resultado del debate que se dé en la audiencia de aclaración o de aquellas

solicitadas por fuera de la audiencia, la entidad podrá decidir hacer modificaciones al
pliego de condiciones u otros documentos del proceso.

Las modificaciones al pliego de condiciones solo se pueden realizar mediante adendas

expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas. La Entidad estatal
también puede expedir adendas para modificar el cronograma una vez vencido el término
para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato y dichas
adendas deben publicarse en el SECOP para que todos los interesados las conozcan, de la
misma manera en que conocieron los pliegos de condiciones.

La publicación de las adendas debe darse en los días hábiles, entre las 7:00
a. m. y las 7:00 p. m., con tres (3) días de anticipación al vencimiento del
plazo para presentar ofertas a la hora fijada para tal presentación, en la
licitación pública. En las otras modalidades de selección las adendas
pueden publicarse a más tardar el día hábil anterior al vencimiento de
dicho plazo.

El cierre del proceso es la fecha hasta la cual se pueden presentar propuestas ante la
entidad; luego de esta la entidad no podrá recibir más propuestas. Para garantizarlo, se
realiza la audiencia de cierre, de la cual se publica el acta correspondiente, identificando
las propuestas recibidas y sus características principales, por ejemplo número de
ejemplares, numero de folios, existencia de póliza de garantía de la oferta y en algunos
casos el valor económico de cada oferta.

Abiertas las propuestas, la entidad estatal procederá a la evaluación de las mismas. La

entidad estatal puede designar un comité evaluador conformado por servidores públicos o
por particulares contratados para el efecto para evaluar las ofertas y las manifestaciones
de interés para cada proceso de contratación. El comité evaluador debe realizar su labor de
manera objetiva ciñéndose exclusivamente a las reglas contenidas en los pliegos de
condiciones. El carácter asesor del comité no lo exime de la responsabilidad del ejercicio
de la labor encomendada. En el evento en el cual la entidad estatal no acoja la
recomendación efectuada por el comité evaluador, debe justificar su decisión. 62

Los miembros del comité evaluador están sujetos al régimen de

inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de intereses legales.

Los informes de evaluación se publican en el SECOP y permanecen a disposición de los

oferentes por el término de cinco (5) días, dentro de los cuales podrán presentar
observaciones a dicho informe. Se trata entonces de una evaluación preliminar, ya que la
evaluación publicada podrá ser modificada en razón a las observaciones que presenten los
oferentes.

En la audiencia de adjudicación se expondrán las explicaciones o respuestas a las

observaciones presentadas por los oferentes, información que hará parte de acto
administrativo de adjudicación.

La etapa de adjudicación es la audiencia pública en la que se decide y se anuncia

formalmente quién presentó la oferta más favorable a los intereses de la entidad. En dicha
audiencia participa el jefe de la entidad o a quien se haya delegado la facultad para
adjudicar los procesos de contratación y las demás personas que deseen asistir. En ello
consiste la condición de pública de esta audiencia.

La entidad estatal debe realizar la audiencia de adjudicación en la fecha y hora establecida

en el cronograma, la cual se realizará de acuerdo con las reglas establecidas para el efecto
en los mismos y las siguientes consideraciones:

1. En la audiencia los oferentes pueden pronunciarse sobre las respuestas dadas por la
entidad estatal a las observaciones presentadas respecto del informe de evaluación,
lo cual no implica una nueva oportunidad para mejorar o modificar la oferta. Si hay
pronunciamientos que a juicio de la entidad estatal requiere análisis adicional y su
solución puede incidir en el sentido de la decisión a adoptar.
 2. La entidad estatal debe conceder el uso de la palabra por una única vez al oferente
que así lo solicite, para que responda a las observaciones que sobre la evaluación
de su oferta hayan hecho los intervinientes.
3. Toda intervención debe ser hecha por la persona o las personas previamente
designadas por el oferente, y estar limitada a la duración máxima que la entidad 63
estatal haya señalado con anterioridad.
4. La entidad estatal puede prescindir de la lectura del borrador del acto
administrativo de adjudicación siempre que lo haya publicado en el SECOP con
antelación.
5. Terminadas las intervenciones de los asistentes a la audiencia, se procederá a
adoptar la decisión que corresponda.

La entidad estatal puede adjudicar el contrato cuando solo se haya presentado una oferta
siempre que cumpla con los requisitos habilitantes exigidos y satisfaga los requisitos de
los pliegos de condiciones.

De otra parte, en la licitación la oferta puede conformarse dinámicamente, esto es que

algunos elementos de la misma pueden confirmarse mediante subasta inversa, siempre y
cuando así se disponga en el pliego de condiciones, señalando las variables técnicas y
económicas sobre las cuales los oferentes pueden realizar la puja.

Cuando se da una clasificación dinámica parcial de la oferta, se hace necesario que la

documentación requerida también esté soportada por el componente de la oferta el cual
no es objeto de conformación dinámica, luego la entidad estatal tendrá la carga de
verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes. La subasta inversa se realiza con
los oferentes habilitados.

En la fecha señalada en los pliegos de condiciones los oferentes deben presentar los
documentos que acrediten los requisitos habilitantes requeridos por la entidad estatal. En
el caso de una conformación dinámica parcial de la oferta, a los documentos señalados se
acompañará el componente de la oferta que no es objeto de conformación dinámica.

La entidad estatal dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones debe verificar el
cumplimiento de los requisitos habilitantes y de las condiciones adicionales si hay lugar a
ello para determinar los oferentes que pueden continuar en el proceso de selección. La
subasta inversa para la conformación dinámica de la oferta debe realizarse con los
oferentes habilitados, en la fecha y hora previstas en los pliegos de condiciones.
En la subasta los oferentes deben presentar su oferta inicial con las variables dinámicas,
de conformidad con los pliegos de condiciones, la cual puede ser mejorada con los lances
hasta la conformación de la oferta definitiva, y se tomará como definitiva la oferta inicial
realizada por el oferente que no presente lances en la subasta. 64

En ningún caso el precio será la única variable sometida a conformación dinámica.

5.2 Concurso de méritos.

El artículo 30 de la Ley 80 de 1993 identifica el concurso de méritos como el

procedimiento que ha de seguirse cuando haya de efectuarse un concurso para estudios o
trabajos técnicos, intelectuales o especializados. Las entidades estatales deben seleccionar
sus contratistas a través del concurso de méritos para la prestación de servicios de
consultoría de que trata el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y para los
proyectos de arquitectura.

El concurso de méritos está destinado exclusivamente a seleccionar el

contratista de estudios y trabajos con alto componente intelectual,
artístico o técnico.

El concurso de méritos se distingue por establecer dos momentos para la selección del
contratista: el primero que corresponde a aspectos técnicos, donde se selecciona la mejor
oferta sin consideraciones económicas, y el segundo momento en el que la selección tiene
en cuenta los aspectos económicos de la oferta.

Este tipo de contratación hace referencia a la modalidad para seleccionar consultores o

proyectos en los cuales es viable usar sistemas de concurso abierto o de precalificación.

En el concurso de méritos abierto o con precalificación la entidad estatal en los pliegos de

condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros criterios:

a. la experiencia del interesado y del equipo de trabajo

b. la formación académica y las publicaciones técnicas y científicas del equipo de
trabajo.
También debe publicar durante tres (3) días hábiles el informe de evaluación, el cual debe
contener la calificación técnica y el orden de elegibilidad.

La entidad estatal debe revisar la oferta económica y verificar que está en el rango del
valor estimado consignado en los documentos y estudios previos y del presupuesto 65
asignado para el contrato. Ello implica la revisión de la coherencia y consistencia entre:

1. la necesidad identificada por la entidad estatal y el alcance de la oferta

2. la consultoría ofrecida y el precio ofrecido
3. el precio ofrecido y la disponibilidad presupuestal del respectivo proceso de
contratación.

Si la entidad estatal y el oferente llegan a un acuerdo sobre el alcance y el valor del

contrato, dejarán constancia del mismo y firmarán el contrato. Por el contrario, si no se
llega a un acuerdo dejarán constancia de ello y la entidad estatal revisará con el oferente
calificado en el segundo lugar de elegibilidad los aspectos antes mencionados. En caso de
que la entidad estatal y el oferente calificado en el segundo lugar de elegibilidad no
lleguen a un acuerdo, la entidad estatal debe declarar desierto el proceso de contratación.

En la etapa de planeación del concurso de méritos la entidad estatal puede hacer una
precalificación de los oferentes cuando dada la complejidad de la consultoría lo considere
pertinente. En este caso debe convocar a los interesados por medio de un aviso publicado
en el SECOP que debe tener la siguiente información:

1. La mención del proceso de contratación para el cual se adelanta la precalificación.

2. La forma en la cual los interesados deben presentar su manifestación de interés y
acreditar los requisitos habilitantes de experiencia, formación, publicaciones y la
capacidad de organización del interesado y su equipo de trabajo.
3. Los criterios que la entidad estatal tendrá en cuenta para conformar la lista de
precalificados, incluyendo la mención de si hay un número máximo de
precalificados.
4. El tipo de sorteo que la entidad estatal debe adelantar para conformar la lista de
precalificados, cuando el número de interesados que cumple con las condiciones de
la precalificación es superior al número máximo establecido para conformar la lista.
5. El cronograma de la precalificación.

Luego de recibir las manifestaciones de interés y los documentos con los cuales los
interesados acreditan la experiencia, formación, publicaciones y la capacidad de
organización, la entidad estatal debe adelantar la precalificación de acuerdo con lo
dispuesto en el aviso de convocatoria para la precalificación. De esta forma, deberá
elaborar un informe de precalificación y publicarlo en el SECOP por el término establecido
en el aviso de convocatoria para la precalificación. Los interesados pueden hacer
comentarios al informe de precalificación durante los dos (2) días hábiles siguientes a la
publicación del mismo. 66
La entidad estatal debe efectuar una audiencia pública en la cual conformará la lista de
interesados precalificados para participar en el proceso de contratación respectivo. En la
audiencia contestará las observaciones al informe de precalificación y notificará la lista de
precalificación de acuerdo con lo establecido en la ley. Si la entidad estatal establece un
número máximo de interesados para conformar la lista de precalificados y el número de
interesados que cumple con las condiciones de precalificación es superior al máximo
establecido, en la audiencia de precalificación la entidad estatal debe hacer el sorteo para
conformar la lista, de acuerdo con lo que haya establecido en el aviso de convocatoria.

La conformación de la lista de precalificados no obliga a la entidad estatal a abrir el

proceso de contratación.

Si la entidad estatal no puede conformar la lista de precalificados, puede

continuar con el proceso de contratación en la modalidad de concurso de
méritos abierto o sin precalificación.

5.3 Selección abreviada.

Es un procedimiento selectivo simplificado para garantizar la eficiencia de la gestión

contractual. La simplicidad de este procedimiento justifica las características del objeto a
contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o
servicio; esta misma es el elemento esencial de este tipo de procedimientos, ello quiere
decir que los plazos de sus fases son más cortos.

Las causales de selección abreviada son las siguientes:

La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de

común utilización por parte de las entidades

Corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con

independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de
desempeño y calidad objetivamente definidos.

Para la adquisición de estos bienes y servicios se hace uso de procedimientos de subasta

inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos 67
marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos; además del
contenido general de los pliegos de condiciones, en este tipo de contratación, se debe
incluir la ficha técnica del bien o el servicio a contratar, en la cual se especifique la
clasificación del bien o el servicio, la identificación adicional requerida, la unidad de
medida, la calidad mínima y los patrones de desempeño mínimo.

El procedimiento aplicable en esta contratación es la subasta inversa descrita en el

artículo 41 del Decreto 1510 de 2013, así:

Los pliegos de condiciones deben indicar:

a. la fecha y hora de inicio de la subasta

b. la periodicidad de los Lances
c. el Margen Mínimo para mejorar la oferta durante la subasta inversa.

Las ofertas deben contener dos partes: la primera en la cual el interesado acredite su
capacidad de participar en el proceso de contratación y acredite el cumplimiento de la
Ficha Técnica; y la segunda parte debe contener el precio inicial propuesto por el oferente.

La Entidad estatal debe publicar un informe de habilitación de los oferentes, en el cual

debe indicar si los bienes o servicios ofrecidos por el interesado cumplen con la ficha
técnica y si el oferente se encuentra habilitado.

Hay subasta inversa siempre que haya como mínimo dos oferentes habilitados cuyos
bienes o servicios cumplen con la Ficha Técnica.

Si en el proceso de contratación se presenta un único oferente cuyos bienes o servicios

cumplen con la ficha técnica y está habilitado, la Entidad estatal puede adjudicarle el
contrato al único oferente si el valor de la oferta es igualo inferior a la disponibilidad
presupuestal para el contrato, caso en el cual no hay lugar a la subasta inversa.

La subasta debe iniciar con el precio más bajo indicado por los oferentes y en
consecuencia, solamente serán válidos los Lances efectuados durante la subasta inversa en
los cuales la oferta sea mejorada en por lo menos el Margen Mínimo establecido.
Si los oferentes no presentan Lances durante la subasta, la Entidad estatal debe adjudicar
el contrato al oferente que haya presentado el precio inicial más bajo.

Al terminar la presentación de cada Lance, la Entidad estatal debe informar el valor del
Lance más bajo. 68
Si al terminar la subasta inversa hay empate, la Entidad estatal debe seleccionar al
Oferente que presentó el menor precio inicial. En caso de persistir el empate la Entidad
estatal debe aplicar las reglas del numeral 1 al 5 del artículo 33 del Decreto 1510 de 2013.

La entidad estatal debe estructurar la subasta inversa de manera que antes de la

adjudicación, los participantes en la subasta no identifiquen las ofertas y los lances con el
oferente que los presenta.

La subasta termina cuando los oferentes no hagan lances adicionales durante un período
para la presentación de Lances. La entidad estatal debe adjudicar el contrato al oferente
que haya presentado el lance más bajo. En el acto de adjudicación, la entidad estatal
indicará el nombre de los oferentes y el precio del último lance presentado por cada uno
de ellos.

La entidad estatal puede escoger si adelanta la subasta inversa electrónica o

presencialmente. Cuando la entidad estatal decida adelantar la subasta electrónicamente
debe fijar en los pliegos de condiciones el sistema que utilizará para la subasta inversa y
los mecanismos de seguridad para el intercambio de mensajes de datos.

Si en el curso de una subasta inversa electrónica se presentan fallas técnicas que impidan
a los oferentes presentar sus lances, la subasta debe ser suspendida y cuando la falla
técnica haya sido superada la entidad estatal debe reiniciar la subasta. Si la falla es por
causas imputables al oferente o a su proveedor de soluciones de tecnología de la
información y telecomunicaciones, durante la subasta inversa electrónica la conexión con
el sistema se pierde, la subasta continuará y la entidad estatal entiende que el proveedor
que pierde su conexión ha desistido de participar en la misma.

De otra parte, las entidades estatales de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden
nacional, obligadas a aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que
las modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan, están obligadas a adquirir bienes y
servicios de características técnicas uniformes a través de los Acuerdos Marco de Precios
vigentes.
 Las entidades territoriales, los organismos autónomos y los
pertenecientes a la Rama Legislativa y Judicial no están obligados a
adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través
de los Acuerdos Marco de Precios, pero están facultados para hacerlo.
69

Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces, periódicamente debe efectuar
procesos de Contratación para suscribir Acuerdos Marco de Precios, teniendo en cuenta los
Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes contenidos en los Planes Anuales
de Adquisiciones de las entidades estatales y la información disponible del sistema de
compras y contratación pública.

Las entidades estatales pueden solicitar a Colombia Compra Eficiente un Acuerdo Marco
de Precios para un bien o servicio determinado. Colombia Compra Eficiente debe estudiar
la solicitud, revisar su pertinencia y definir la oportunidad para iniciar el proceso de
contratación para el Acuerdo Marco de Precios solicitado.

Colombia Compra Eficiente debe publicar el Catálogo para Acuerdos Marco de Precios, y la
entidad estatal en la etapa de planeación del proceso de contratación está obligada a
verificar si existe un Acuerdo Marco de Precios vigente con el cual la entidad estatal pueda
satisfacer la necesidad identificada.

Si el Catálogo para Acuerdos Marco de Precios contiene el bien o servicio requerido, la

entidad estatal de que trata el inciso 1° del artículo 46 del Decreto 1510 de 2013 está
obligada a suscribir el Acuerdo Marco de Precios, en la forma que Colombia Compra
Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los
términos establecidos en el Acuerdo Marco de Precios.

El Acuerdo Marco de Precios debe establecer, entre otros aspectos, la forma de:

a. evaluar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los proveedores y de los

compradores
b. proceder frente al incumplimiento de las órdenes de compra
c. actuar frente a los reclamos de calidad y oportunidad de la prestación.

En cuanto a la selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de

características técnicas uniformes en bolsas de productos la entidad estatal debe estudiar,
comparar e identificar las ventajas de utilizar la bolsa de productos para la adquisición
respectiva, frente a la subasta inversa, al Acuerdo Marco de Precios o a la promoción de un
nuevo Acuerdo Marco de Precios para tales bienes o servicios, incluyendo el análisis del
proceso de selección del comisionista, los costos asociados a la selección, el valor de la
comisión y de las garantías.
70
El estudio mencionado debe mostrar la forma en que la entidad estatal garantiza los
principios y objetivos del sistema de compras y contratación pública.

La entidad estatal debe seleccionar al comisionista de acuerdo con el procedimiento

interno aplicable en la bolsa de productos, el cual debe ser competitivo.

La entidad estatal debe publicar el contrato suscrito con el comisionista seleccionado y sus
modificaciones en el SECOP. Para celebrar el contrato de comisión, la entidad estatal debe
acreditar que cuenta con la disponibilidad presupuestal para el contrato de comisión, para
la operación que por cuenta suya adelanta el comisionista en la bolsa de productos, para
las garantías y los demás pagos que deba hacer como consecuencia de la adquisición en
bolsa de productos, de acuerdo con el reglamento de la bolsa en la cual la entidad estatal
haga la negociación.

Las bolsas de productos deben estandarizar, tipificar, elaborar y actualizar una lista de los
Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes susceptibles de ser adquiridos por
las entidades estatales, de tal manera que solo aquellos que estén en la lista puedan ser
adquiridos a través de la bolsa de que se trate.

Las bolsas de productos deben mantener esta lista a disposición de las entidades estatales
y del público en general en sus oficinas y en la correspondiente página web, sin perjuicio
de cualquier otro medio de divulgación.

Las entidades estatales deben designar un

supervisor de la ejecución de las operaciones
que por su cuenta realizan las bolsas de
productos y del contrato de comisión. Si la
entidad estatal verifica inconsistencias en la
ejecución, debe poner en conocimiento de la
bolsa tal situación para que esta la examine
y adopte las medidas necesarias para dirimir
la controversia de conformidad con sus
reglamentos y, de ser el caso, notifique del Fuente: Secretaría General de la Alcaldía Mayor
incumplimiento a su organismo de de Bogotá, D.C.
compensación.

La contratación de menor cuantía

El numeral segundo del artículo segundo de la Ley 1150 de 2007, señala que se entiende 71
por menor cuantía los valores que se describen en dicho artículo determinados en función
de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos
legales mensuales. Por ejemplo, para las entidades que tengan un presupuesto anual
superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será
hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales y así sucesivamente se establece el valor
de la menor cuantía para las entidades de acuerdo con su presupuesto anual. 12

Este procedimiento de selección consiste en que en un término no mayor a tres (3) días
hábiles contados a partir de la fecha de apertura del proceso de contratación los
interesados deben manifestar su intención de participar.

Si se reciben más de diez (10) manifestaciones de interés puede continuar el proceso o

hacer un sorteo para seleccionar máximo diez (10) interesados con quienes continuará el
proceso de contratación.

La entidad estatal debe establecer previamente en los pliegos de condiciones si hay lugar
a sorteo y la forma en la cual lo hará. Si hay lugar a sorteo, el plazo para la presentación
de las ofertas empezará a correr el día hábil siguiente a la fecha en la cual la entidad
estatal informe a los interesados el resultado del sorteo.

La entidad estatal debe publicar el informe de evaluación de ofertas durante tres (3) días
hábiles.

12 Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales
mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios mínimos legales mensuales e
inferiores a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 850 salarios mínimos
legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios mínimos legales mensuales e
inferior a 850.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 650 salarios mínimos
legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios mínimos legales mensuales e
inferior a 400.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 450 salarios mínimos
legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor
cuantía será hasta 280 salarios mínimos legales mensuales;
La celebración de contratos para la prestación de servicios de salud

La entidad estatal que requiera la prestación de servicios de salud debe utilizar el

procedimiento de selección abreviada de menor cuantía. Las personas naturales o jurídicas 72
que presten estos servicios deben estar inscritas en el registro que para el efecto lleve el
Ministerio de Salud y Protección Social o quien haga sus veces.

La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto

En este caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses
siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial y deberá aplicar las normas del
proceso de selección abreviada de menor cuantía, para lo cual debe prescindir de recibir
manifestaciones de interés y realizar el sorteo de oferentes.

La enajenación de bienes del Estado, con excepción de la propiedad accionaria estatal a la

que se refiere la Ley 226 de 1995

En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se podrán utilizar instrumentos de
subasta y, en general, de todos aquellos mecanismos autorizados por el derecho privado,
siempre y cuando en desarrollo del proceso de enajenación se garantice la transparencia,
la eficiencia y la selección objetiva.

En todo caso, para la venta de los bienes se debe tener como base el valor del avalúo
comercial y ajustar dicho avalúo de acuerdo a los gastos asociados al tiempo de
comercialización esperada, administración, impuestos y mantenimiento, para determinar el
precio mínimo al que se debe enajenar el bien.

Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de

productos legalmente constituidas

La entidad estatal debe aplicar el proceso de adquisición en bolsa de productos de que

tratan los artículos 50 a 58 del Decreto 1510 de 2013 para adquirir productos de origen o
destinación agropecuaria ofrecidos en las bolsas de productos. La entidad estatal puede
adquirir tales productos fuera de bolsa si lo hace en mejores condiciones. En este caso la
entidad estatal debe expresar en los documentos del proceso esta situación.

Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e
industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las
Sociedades de Economía Mixta
Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta,
sus filiales y las empresas en las cuales el Estado tenga más del cincuenta por ciento
(50%) del capital social que no se encuentren en situación de competencia, deben utilizar
el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía para celebrar estos contratos, 73
es decir aquellos que tengan como objeto su actividad comercial e industrial, salvo para
los contratos de obra pública, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargo
fiduciario y fiducia pública para los cuales se aplicará la modalidad que corresponda.

Los contratos de las entidades a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de
protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la
vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos
grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia,
programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la
calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en
conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de
diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de
exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo,
incluidos los contratos fiduciarios que demanden

Para los contratos mencionados se debe aplicar el procedimiento establecido para la

selección abreviada de menor cuantía.

La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad

nacional.

Cuando los bienes y servicios para la Defensa y Seguridad Nacional sean Bienes y Servicios
de Características Técnicas Uniformes, las entidades estatales deben utilizar la subasta
inversa, el Acuerdo Marco de Precios o la bolsa de productos. No obstante, deben utilizar el
procedimiento de selección abreviada de menor cuantía para las siguientes categorías:

a. Materiales explosivos y pirotécnicos, materias primas para su fabricación y

accesorios para su empleo.
b. Paracaídas y equipos de salto para unidades aerotransportadas, incluidos los
equipos y partes necesarios para su mantenimiento.
c. Los equipos de buceo y de voladuras submarinas, sus repuestos y accesorios.
d. Los elementos necesarios para mantener el orden y la seguridad en los
establecimientos de reclusión nacional del sistema penitenciario y carcelario
colombiano, tales como sistemas de seguridad, armas y equipos incluyendo
 máquinas de rayos X, arcos detectores de metales, detectores manuales de metales,
visores nocturnos y demás.
e. Los bienes y servicios requeridos por la Registraduría Nacional del Estado Civil para
adelantar el proceso de modernización de la cedulación, identificación ciudadana,
los requeridos por las entidades estatales para acceder a los sistemas de 74
información de la Registraduría Nacional del Estado Civil y los requeridos para las
elecciones populares.
f. La alimentación del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que
comprende las raciones de campaña, el abastecimiento de las unidades en
operaciones, en áreas de instrucción y entrenamiento, cuarteles, guarniciones
militares, escuelas de formación militar y policial y cualquier tipo de instalación
militar o policial; incluyendo su adquisición, suministro, transporte,
almacenamiento, manipulación y transformación, por cualquier medio económico,
técnico o jurídico.
g. Elementos necesarios para la dotación de vestuario o equipo individual o colectivo
de la Fuerza Pública.
h. Medicamentos e insumos médicos-quirúrgicos de estrecho margen terapéutico, para
enfermedades de alto costo.
i. La prestación de servicios médicos asistenciales y prioritarios para enfermedades de
alto costo.
j. Equipos de hospitales militares y establecimientos de sanidad del sistema de salud
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, equipos de sanidad de campaña y
equipos militares de campaña destinados a la defensa nacional y al uso privativo de
las Fuerzas Militares.
k. El diseño, adquisición, construcción, adecuación, instalación y mantenimiento de
sistemas de tratamiento y suministro de agua potable, plantas de agua residual y de
desechos sólidos que requieran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
l. Los bienes y servicios que sean adquiridos con cargo a las partidas fijas o
asimiladas de las unidades militares y a las partidas presupuestales asignadas en
los rubros de apoyo de operaciones militares y policiales y comicios electorales.
m. Adquisición, adecuación de las instalaciones de la Rama Judicial, del Ministerio
Público y excepcionalmente de la Unidad Nacional de Protección, que se requieran
por motivos de seguridad, en razón de riesgos previamente calificados por la
autoridad competente.
n. Adquisición de vehículos para blindar, repuestos para automotores, equipos de
seguridad, motocicletas, sistemas de comunicaciones, equipos de rayos X de
detección de armas, de explosivos plásticos, de gases y de correspondencia, para la
seguridad y protección de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial del
Ministerio Público.
 o. El mantenimiento de los bienes y servicios señalados en el presente artículo, así
como las consultorías que para la adquisición o mantenimiento de los mismos se
requieran, incluyendo las interventorías necesarias para la ejecución de los
respectivos contratos.
p. Bienes y servicios requeridos directamente para la implementación y ejecución del 75
Sistema Integrado de Emergencia y Seguridad (SIES) y sus Subsistemas.
q. Los contratos celebrados por la Fiscalía General de la Nación o el Consejo Superior
de la Judicatura que requieren reserva.
r. Los contratos celebrados por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) para el
desarrollo del Programa de Seguridad de Carreteras, siempre que la adquisición de
bienes, obras o servicios se haga con recursos que administra con destinación
específica para el sector defensa.

5.4 Contratación directa.

La contratación directa es un procedimiento excepcional para la selección del contratista,

que solo es aplicable en las circunstancias previstas en la ley para ello. En estos casos la
selección del contratista es más parecida a como lo hacen los particulares, mediante un
procedimiento breve y ágil, sin que ello quiera decir que las entidades estatales no deban
observar los principios que rigen la contratación estatal.

La contratación directa procede, en general, en los eventos en que en principio la

convocatoria pública no es posible o es difícil de aplicar, ya sea porque no hay
concurrencia de oferentes, por razones de seguridad, por la urgencia que exige la
contratación inmediata, etc.

No obstante, la contratación directa también es un procedimiento reglado, que sigue los

principios de la selección objetiva, aunque su publicidad sea limitada en comparación con
la licitación o los demás procesos de convocatoria pública. En ella, se cumple con el
principio de economía y con la obligación de elaborar los estudios previos, identificar con
precisión el objeto contractual, verificar la disponibilidad presupuestal para financiar el
contrato, análisis de los riesgos previsibles, etc.

Las causales de contratación directa se enlistan en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley

1150 de 2007 y son las siguientes:
Urgencia manifiesta
La urgencia manifiesta es una situación que puede decretar cualquier autoridad
administrativa, sin que medie autorización previa a través de acto motivado. Ella se
configura cuando se acredite que la continuidad del servicio exija el suministro de bienes
o la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, o que se 76
presenten situaciones relacionadas con estados de excepción, o que se busque conjurar
situaciones relacionadas con hechos de calamidad o de fuerza mayor o desastre que
demanden actuaciones inmediatas o, en general, que se trate de situaciones similares que
imposibiliten acudir a los procesos de selección o concursos.

La Ley 80 de 1993 no exige para la declaratoria de urgencia manifiesta, autorización

previa. Por ello, dada la inmediatez en la contratación, puede procederse directamente a su
declaratoria; inclusive si es tal la urgencia que no permita la suscripción de contrato
escrito; asimismo puede prescindirse del acuerdo acerca de la remuneración, dejando
constancia de la autorización impartida por la Administración. Luego de celebrados los
contratos originados en dicha urgencia, éstos y el acto administrativo que la declaró,
deben remitirse a quien ejerce el control fiscal en la entidad.

La entidad estatal tampoco estará obligada a elaborar estudios y documentos previos y el

acto administrativo que declara la urgencia manifiesta hace las veces de acto
administrativo de justificación.

Contratación de empréstitos13

Contratos interadministrativos

Siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el
objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los
contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia pública cuando las instituciones
de educación superior públicas sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados
por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o de selección
abreviada.

En aquellos eventos en que el régimen de la ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la

ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a los principios de la función

13 Son empréstitos los créditos o financiamientos otorgados a un gobierno por un Estado extranjero, por
organismos internacionales de crédito, por instituciones privadas de crédito extranjeras o por instituciones
nacionales de crédito para la satisfacción de determinadas necesidades presupuestales, que generan para el
gobierno receptor.
administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, al deber de
selección objetiva y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 80 de 1993
salvo que se trate de Instituciones de Educación Superior Públicas, caso en el cual la
celebración y ejecución podrán realizarse de acuerdo con las normas específicas de
contratación de tales entidades, en concordancia con el respeto por la autonomía 77
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las
actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar
o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de
los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato
principal.
Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro
de las entidades estatales;

La contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento

Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición

Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas

Los contratos de encargo fiduciario

Específicamente los que celebren las entidades territoriales cuando inician el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos a que se refieren las Leyes 550 de 1999, 617 de 2000 y las
normas que las modifiquen o adicionen, siempre y cuando los celebren con entidades
financieras del sector público;

Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado

Se considera que no existe pluralidad de oferentes cuando existe solamente una persona
que puede proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad
industrial o de los derechos de autor, o por ser proveedor exclusivo en el territorio
nacional. Estas circunstancias deben constar en el estudio previo que soporta la
contratación y se soportan en certificaciones expedidas por la Dirección Nacional de
Derechos de Autor, por la Cámara Colombiana del Libro, por las Cámaras de Comercio, por
los fabricantes, distribuidores mayoritarios, etc.

Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de

trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas naturales
La prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión puede contratarse con la
persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato,
siempre y cuando la entidad estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y
relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la entidad 78
estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe
dejar constancia escrita.

La idoneidad del contratista, sea persona natural o jurídica, se acredita con los documentos
en los que consten las calidades requeridas por la entidad para la ejecución del contrato,
es decir que la entidad establecerá un perfil acorde con los servicios contratados.

Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza

intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las
funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas,
logísticas, o asistenciales.

Para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan encomendarse a

determinadas personas naturales, la entidad estatal debe justificar esta situación en los
estudios y documentos previos.

La celebración de contratos de prestación de servicios o de apoyo a la gestión no requiere

de la expedición de acto administrativo que justifique la contratación.

El arrendamiento o adquisición de inmuebles

Para la adquisición de bienes inmuebles, la entidad debe analizar y comparar las

condiciones de los bienes inmuebles que satisfacen las necesidades identificadas y las
opciones de adquisición, análisis que deberá tener en cuenta los principios y objetivos del
sistema de compra y contratación pública. También debe obtener un avalúo del bien que
satisfaga las necesidades de la entidad, con una institución especializada.

Las entidades estatales pueden hacer parte de proyectos inmobiliarios para adquirir bienes
inmuebles que satisfagan sus necesidades, en este caso no se requiere del avalúo
especializado mencionado.

En cuanto al alquiler o arrendamiento de inmuebles, la ley también exige en este caso que
la entidad estatal analice y compare las condiciones de los bienes inmuebles que
satisfacen sus necesidades y las opciones de arrendamiento, análisis que deberá tener en
cuenta los principios y objetivos del sistema de compra y contratación pública. Igualmente,
deben verificar las condiciones del mercado inmobiliario en la ciudad correspondiente.

Es de anotar que ni la Ley 1150 de 2007 ni el Decreto 1510 de 2013, normas aplicables a
la contratación directa distinguen la calidad de arrendatario o de arrendador para la 79
aplicación de esta causal. Ello ha causado confusión en algunas entidades estatales, que
en aras de garantizar la transparencia y el deber de selección objetiva, en algunas
ocasiones prefieren acudir a otras modalidades de selección, como la invitación de mínima
cuantía o la selección abreviada, para escoger al arrendatario cuando la entidad estatal es
la arrendadora.

La administración debe justificar la modalidad de contratación directa en un acto

administrativo en el que explique la causal que invoca para contratar directamente,
el objeto del contrato, el presupuesto para la contratación y las condiciones que
exigirá al contratista, el lugar en el cual los interesados pueden consultar los
estudios y documentos previos.

5.5 Contratación de mínima cuantía.

Esta modalidad de selección se justifica exclusivamente en la cuantía del contrato a

celebrar. En esta oportunidad el legislador consideró que en aquellos casos en los que el
valor de los contratos a celebrar no es significativo es procedente implementar un
procedimiento de selección más breve a los antes explicados.

Al igual que en las demás modalidades de selección, en los procesos de

mínima cuantía se deben respetar todos los principios que rigen la
contratación estatal.

Esta modalidad de selección del contratista se encuentra prevista para aquellos contratos
cuyo valor no exceda el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la entidad,
independientemente de su objeto. Esto quiere decir que se puede aplicar a contratos de
obra, de adquisición de bienes y servicios, de compraventa, de consultoría y de cualquier
tipo, aunque, de no ser por su cuantía, deberían celebrarse previa licitación, concurso de
mérito o selección abreviada. En aquellos casos en los que la ley prevé la contratación
directa, pierde el sentido dar aplicación a esta modalidad de selección del contratista,
aunque es posible si la administración así lo decide.
Los estudios previos en los procesos de selección de mínima cuantía contendrán: La
descripción sucinta de la necesidad que pretende satisfacer con la contratación, la
descripción del objeto a contratar identificado con el cuarto nivel del Clasificador de
Bienes y Servicios, las condiciones técnicas exigidas, el valor estimado del contrato y su
justificación, el plazo de ejecución del contrato y el certificado de disponibilidad 80
presupuestal que respalda la contratación.

El procedimiento de la selección de mínima cuantía empieza por la publicación de una

invitación, por un término no inferior a un día hábil. La invitación a participar contiene la
descripción del objeto a contratar identificado con el cuarto nivel del Clasificador de
Bienes y Servicios; las condiciones técnicas exigidas; el valor estimado del contrato y su
justificación; la forma como el interesado debe acreditar su capacidad jurídica y la
experiencia mínima, si se exige esta última y el cumplimiento de las condiciones técnicas
exigidas.

La Entidad estatal puede exigir una capacidad financiera mínima cuando no hace el pago
contra entrega a satisfacción de los bienes, obras o servicios. Además, si esta exige
capacidad financiera debe indicar cómo hará la verificación correspondiente.

Si los interesados formulan observaciones o comentarios a la invitación, éstos serán

contestados por la Entidad estatal antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas,
y en un término no inferior a un día hábil, los interesados podrán presentar sus ofertas.

La Entidad estatal debe revisar las ofertas económicas y verificar que la de menor precio
cumple con las condiciones de la invitación. Si esta no cumple con las condiciones de la
invitación, la entidad estatal debe verificar el cumplimento de los requisitos de la
invitación de la oferta con el segundo mejor precio, y así sucesivamente.

La entidad estatal debe publicar el informe de evaluación durante un (1) día hábil y luego
seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el
menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas. El único criterio de
selección es el menor precio ofrecido.

La comunicación de aceptación, junto con la oferta, constituyen para todos los efectos el
contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal. En
la aceptación de la oferta, la Entidad estatal debe informar al contratista el nombre del
supervisor del contrato.

En caso de empate, la Entidad estatal aceptará la oferta que haya sido presentada primero
en el tiempo.
 Capítulo 6
¿Para qué y cuándo exigir garantías?

El Estatuto General de Contratación establece que los contratistas prestarán garantía única
para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato y los proponentes 81
prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.

Las garantías que los oferentes o contratistas pueden otorgar para asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones son el contrato de seguro contenido en una póliza
expedida por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, el
patrimonio autónomo o la garantía Bancaria. Tratándose de pólizas, las mismas no
expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral.

La complejidad del objeto contractual será la que defina los criterios para que las
entidades consideren la necesidad de exigir garantías o no, las clases y niveles de amparo
de los riesgos de los contratos, así como los casos en que por las características y
complejidad del contrato a celebrar la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las
etapas o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato.

En cuanto a la forma como se determina el monto, la vigencia, amparo y cobertura de

dichas garantías será según lo estipulado en cada contrato dependiendo su objeto,
naturaleza, características del contrato y los riesgos a cubrir, se tiene como garantías las
pólizas de seguro, la fiducia mercantil en garantía, la garantía bancaria a primer
requerimiento, el endoso en garantía de títulos valores y el depósito en dinero en garantía.

Las entidades estatales tendrán a su cargo la obligación de indicar en el pliego de

condiciones la clase de garantía que será exigida en cada etapa del contrato, o la garantía
de cada periodo contractual, siendo consecuente con lo advertido en el pertinente
contrato.

Así, debe estar garantizado el cumplimiento de las obligaciones surgidas en favor de las
Entidades Estatales con ocasión de:

j. la presentación de las ofertas

k. los contratos y su liquidación
l. los riesgos a los que se encuentran expuestas las Entidades Estatales
derivados de la responsabilidad extracontractual que pueda surgir por las
actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas y subcontratistas.

La garantía de seriedad de la oferta debe estar vigente desde la presentación de la oferta y

hasta la aprobación de la garantía de cumplimiento del contrato y su valor debe ser de por
lo menos el diez por ciento (10%) del valor de la oferta y debe cubrir la sanción derivada
del incumplimiento de la oferta, en los siguientes eventos:

1. La no ampliación de la vigencia de la garantía de seriedad de la oferta cuando el 82

plazo para la Adjudicación o para suscribir el contrato es prorrogado, siempre que
tal prórroga sea inferior a tres (3) meses.
2. El retiro de la oferta después de vencido el plazo fijado para la presentación de las
ofertas.
3. La no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario.
4. La falta de otorgamiento por parte del proponente seleccionado de la garantía de
cumplimiento del contrato.

El valor de la garantía de seriedad de la oferta que presenten los proponentes en la

subasta inversa y en el concurso de méritos debe ser equivalente al diez por ciento (10%)
del presupuesto oficial estimado del proceso de contratación.

Por su parte, La garantía de cumplimiento del contrato debe cubrir:

1. Buen manejo y correcta inversión del anticipo. Este amparo cubre los perjuicios
sufridos por la Entidad estatal con ocasión de: (i) la no inversión del anticipo; (ii) el
uso indebido del anticipo; y (iii) la apropiación indebida de los recursos recibidos en
calidad de anticipo.
2. Devolución del pago anticipado. Este amparo cubre los perjuicios sufridos por la
Entidad estatal por la no devolución total o parcial del dinero entregado al
contratista a título de pago anticipado, cuando a ello hubiere lugar.
3. Cumplimiento del contrato. Este amparo cubre a la Entidad estatal de los perjuicios
derivados de: (a) el incumplimiento total o parcial del contrato, cuando el
incumplimiento es imputable al contratista; (b) el cumplimiento tardío o defectuoso
del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; (c) los daños
imputables al contratista por entregas parciales de la obra, cuando el contrato no
prevé entregas parciales; y (d) el pago del valor de las multas y de la cláusula penal
pecuniaria.
4. Pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales. Este
amparo debe cubrir a la Entidad estatal de los perjuicios ocasionados por el
incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista derivadas de la
contratación del personal utilizado en el territorio nacional para la ejecución del
contrato amparado. Esta garantía debe estar vigente por el plazo del contrato y tres
(3) años más. El valor de la garantía no puede ser inferior al cinco por ciento (5%)
 del valor total del contrato.
5. Estabilidad y calidad de la obra. Este amparo cubre a la Entidad estatal de los per-
juicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al contratista,
sufrido por la obra entregada a satisfacción. Esta garantía debe estar vigente por un
término no inferior a cinco (5) años contados a partir de la fecha en la cual la 83
Entidad estatal recibe a satisfacción la obra. La Entidad estatal debe determinar el
valor de esta garantía en los pliegos de condiciones de la Contratación, de acuerdo
con el objeto, el valor, la naturaleza y las obligaciones contenidas en el contrato. La
Entidad estatal puede aceptar que esta garantía tenga una vigencia inferior a cinco
(5) años previa justificación técnica de un experto en la materia objeto del contrato.
6. Calidad del servicio. Este amparo cubre a la Entidad estatal por los perjuicios deri-
vados de la deficiente calidad del servicio prestado. La Entidad estatal debe
determinar el valor y el plazo de la garantía de acuerdo con el objeto, el valor, la
naturaleza y las obligaciones contenidas en el contrato.
7. Calidad y correcto funcionamiento de los bienes. Este amparo debe cubrir la calidad
y el correcto funcionamiento de los bienes que recibe la Entidad estatal en
cumplimiento de un contrato.
8. Los demás incumplimientos de obligaciones que la Entidad estatal considere deben
ser amparados de manera proporcional y acorde a la naturaleza del contrato.

La garantía de cumplimiento del contrato debe tener una vigencia mínima hasta la
liquidación del contrato. El valor de esta garantía debe ser de por lo menos el diez por
ciento (10%) del valor del contrato a menos que el valor del contrato sea superior a un
millón (1.000.000) de veces el salario mínimo mensual legal vigente, caso en el cual se
aplican las reglas establecidas en el artículo 121 del Decreto 1510 de 2013.

La Entidad estatal debe exigir en los contratos de obra, y en aquellos en que por su objeto
o naturaleza lo considere necesario con ocasión de los riesgos del contrato, el
otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual que la proteja de
eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que
surja de las actuaciones, hechos u omisiones de su contratista.

La Entidad estatal debe exigir que la póliza de responsabilidad extracontractual cubra

también los perjuicios ocasionados por eventuales reclamaciones de terceros derivadas de
la responsabilidad extracontractual que surjan de las actuaciones, hechos u omisiones de
los subcontratistas autorizados o, en su defecto, que acredite que el subcontratista cuenta
con un seguro propio con el mismo objeto y que la Entidad estatal sea el asegurado.

La responsabilidad extracontractual de la administración derivada de las actuaciones,

hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas solamente puede ser amparada
con un contrato de seguro.

En principio la garantía de cobertura del riesgo es indivisible, sin embargo, en los

contratos con un plazo mayor a cinco (5) años las garantías pueden cubrir los Riesgos de la 84
Etapa del Contrato o del Periodo Contractual, de acuerdo con lo previsto en el contrato. En
consecuencia, la Entidad estatal en los pliegos de condiciones debe indicar las garantías
que exige en cada etapa del contrato o cada Periodo Contractual,

Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los

interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de
la menor cuantía, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de
exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago.

La garantía bancaria es una herramienta en la que una institución financiera asume la

responsabilidad de pagar directamente a la entidad estatal contratante, el valor del
perjuicio que se llegare a ocasionar por el incumplimiento de las obligaciones asumidas
por el proponente o el contratista.

Para otorgar este tipo de garantía se requiere la constancia de la garantía que deberá estar
en documento privado, donde se asuma en forma expresa, autónoma e irrevocable el
deseo de ennoblecer las obligaciones a cargo del solicitante a favor de la entidad
contratante en caso que se presente algún incumplimiento, documento que deberá
contener los siguientes datos; nombre de la entidad pública que es beneficiaria, los riesgos
a garantizar, forma como se hará exigible la garantía, el valor de la misma y su vigencia.
 Capítulo 7
La última etapa del principio: suscripción y ejecución del contrato.

Una vez surtido el procedimiento de selección del contratista, de acuerdo con la modalidad 85
que corresponda, sigue la formalización del contrato estatal y su ejecución, pues la
adjudicación de un proceso de contratación no es un contrato estatal en sí mismo, sino el
resultado de un proceso de selección a partir del cual surge, a favor del adjudicatario, el
derecho de celebrar el contrato estatal respectivo.

Así, en el cronograma del proceso que se incluye el pliego de condiciones o en la

invitación pública, la entidad estatal debe señalar el plazo para la celebración del contrato,
para el registro presupuestal, la publicación en el SECOP y para el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el pliego de condiciones para el perfeccionamiento, la ejecución
y el pago del contrato.

Los contratos que celebren las entidades estatales no deben elevarse a escritura pública,
salvo aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y
servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que, conforme a las normas
legales vigentes, deban cumplir con dicha formalidad.

Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la
contraprestación y este se eleve a escrito y serán las entidades estatales las responsables
de preservar los documentos originales de los contratos estatales. Sin embargo, cuando se
trata de contratos o convenios interadministrativos, en los que esta responsabilidad
corresponde a ambas partes, podrán suscribirse dos documentos originales.

Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de los

registros presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con
recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del
presupuesto. Para las entidades del Distrito, cuando se trate de contratos financiados con
vigencias futuras, se requiere de la aprobación de estas por parte de la Secretaría Distrital
de Hacienda, y en la vigencia correspondiente se deberá realizar el registro presupuestal.

La entidad estatal debe aprobar la garantía que presente el contratista, verificando que
cumpla con los amparos requeridos en los estudios previos, pliego de condiciones y en el
contrato. Sin que ello ocurra, no es viable iniciar la ejecución del contrato. Asimismo, el
contratista deberá acreditar que se encuentra al día en el pago de aportes parafiscales
relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y
Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda, para iniciar la ejecución del
contrato.

En conclusión, son requisitos de perfeccionamiento del contrato el acuerdo sobre el objeto 86

y la contraprestación y su suscripción en un documento escrito; y son requisitos de
ejecución del contrato, el registro presupuestal y la acreditación de estar al día en el pago
de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral. Corresponde al
supervisor la verificación de los requisitos de ejecución, así como las demás actividades
relacionadas con la ejecución del contrato, respecto de la cual debe ejercer el seguimiento
y control.

7.1 Aceptación de Oferta.

De conformidad con el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, en la contratación cuyo valor

no excede del diez por ciento (10%) de la menor cuantía la comunicación de aceptación
junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado. Es una figura
jurídica adoptada del derecho mercantil, que se ha definido “como una declaración
unilateral de voluntad, dirigida por una persona a otra, por la cual la primera manifiesta su
intención de considerarse ligada, si la otra parte acepta.”14

Así, la oferta es el proyecto de negocio jurídico que una persona formula a otra, en este
caso el oferente a la entidad estatal y debe contener los elementos esenciales del negocio
y ser comunicada al destinatario; en este caso los elementos esenciales se encuentran en
la invitación y se entienden acordados cuando el oferente decide participar en el proceso
de selección, afirmando además en su oferta que se acoge a las condiciones y
especificaciones técnicas exigidas en la invitación pública.

Tanto en derecho mercantil como en contratación estatal la oferta es irrevocable una vez
comunicada. Su revocación podría configurar el siniestro para hacer efectiva la garantía de
seriedad de la oferta. Además, para efectos de la contratación estatal la presentación de la
oferta a la entidad estatal en las condiciones establecidas en la invitación pública implica
la comunicación de la propuesta.

La oferta mantiene su fuerza obligatoria aunque el proponente muera o llegue a ser

incapaz en el tiempo medio entre la expedición de la oferta y su aceptación, salvo que de
la naturaleza de la oferta o de la voluntad del proponente se deduzca la intención
contraria.

14 Código de Comercio. Articulo 845 y ss.

Con la comunicación de aceptación de la oferta se perfecciona el consentimiento de las
partes, es decir que con ello habría acuerdo de voluntades entre el oferente y la entidad
estatal, constituyendo para todos los efectos el contrato celebrado.
87
Lo anterior sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento del
contrato estatal, a saber acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y elevarlo a escrito;
y de los requisitos de ejecución del contrato, el registro presupuestal, la acreditación de
estar al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social
Integral.
 Capítulo 8.
Y al final: la liquidación del contrato

De acuerdo con el Estatuto General de Contratación los contratos de tracto sucesivo, 88

aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo
requieran, serán objeto de liquidación.

La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los
pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el
efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la
expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que
la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación, o las partes no

lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma
unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes.

Si vencido este plazo, es decir el plazo de seis (6) meses cuando los pliegos de condiciones
o el contrato no fije un plazo diferente para la liquidación de mutuo acuerdo, no se ha
realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los
dos años siguientes al vencimiento de este término, de mutuo acuerdo o unilateralmente.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo,
y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que
no hayan sido objeto de acuerdo.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que
haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones
a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a
paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la

garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio
suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que
deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las
condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad
estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del proceso de contratación.

89
 Lecturas Complementarias:

Regímenes Excepcionales de Contratación

Figuras Asociativas 90
Prórroga, Modificación, Adición, Suspensión, Contratos adicionales, Cesión de los
contratos.
Modalidades de contratación pública no previstas en el Estatuto General de
Contratación.