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CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO
Fabiola García Merino*
Recibido: 12.09.2014
Aprobado: 20.10.2014
Resumen
La naturaleza procesal del proceso constitucional de cumplimiento se respalda en el writ of mandamus que es el primer
antecedente de lo que en el derecho constitucional peruano ha establecido como el mandato, definido como manifiesto de
una obligación que debe cumplir el Estado frente a un ciudadano. En el caso del ordenamiento público peruano, se ha
configurado como un proceso constitucional que defiende frente a la inactividad de la Administración Pública de cumplir
con un mandato legal o un acto administrativo.
PalabRas clave
abstRact
The constitutional process of compliance is supported in the writ of mandamus which is the preceding of what the Peruvian
constitutional law established as an obligation to be fulfilled by the state. In the case of the peruvian public order, it is
configured as a constitutional process that advocates against the inactivity of public administration to com-ply with a legal
or administrative writ.
Key woRds
Writ of mandamus – Writ - Constitutional process of compliance - Inactivity of public administration - Legal or
admin-istrative writ.
* Abogada CUM LAUDE por la UNIFE. (Lima, 2003). Doctorado en Derecho Político. UNED. (Madrid 2007). Catedrática de
los cursos de Derecho Internacional Privado y Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad
Femenina del Sagrado Corazón (Lima, 2012).
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Naturaleza procesal del proceso constitucional de cumplimiento Fabiola García Merino
Dentro de aquel concepto de con realizar los extremos de la omisiones, ya que éstas deben
“omisión lesiva” no se encuen- obligación aún pendientes, no consistir en omisiones deriva-
tra la inactividad formal de la pudiéndose invocar en tal caso das de un “acto debido” y no de
Administración, tampoco lo está la sustracción del objeto de la concretización bajo la libre
la posibilidad de impugnar actos controversia, pues, siguiendo a apreciación del funcionario o
administrativos. Como lo ha ex- Ignacio Burgoa, la cesación de autoridad investido de tales po-
presado el Tribunal Constitucio- los efectos de la omisión testades.
nal peruano (STC Nº 486-98-AC/ reclamada sólo se producirá
TC), la impugnación de un acto, cuando desaparezca totalmen- ii. Omisiones de obligatorio
que dejó a su vez sin efecto una te la ausencia de actuación cumplimiento. Están constitui-
resolución que eventualmente administrativa, y no cuando das por aquella inactividad en
establecía un derecho subjeti- ella fuera solamente parcial. la que, a diferencia de la ante-
vo, no puede entenderse dentro rior, la Ley o el acto administra-
de los alcances del Proceso de 5.2. Por la naturaleza del man- tivo impone un deber de actuar
Cumplimiento, pues mediante dato que se impone: cierto
éste se persigue obtener su
cumplimiento, que es una cues- i. Omisiones de actos debidos al 5.3. Por la condicionalidad del
tión absolutamente distinta a la ejercicio de potestades discre- mandato:
impugnación. cionales. En ocasiones la ley o
el acto administrativo, al esta- i. Omisiones derivadas de un
5. tipologíA de lA inActividAd blecer una serie de tareas a los mandato condicional. Son aque-
MAteriAldelAAdMinistrAción órganos de la Administración, llas que se producen cuando las
deja al funcionario o autoridad obligaciones impuestas a los ór-
A fin de distinguir la diversidad un margen de libertad en la ganos de la administración no
de comportamientos material- concretización de lo previsto. se tornan exigibles en tanto no
mente omisivos de la Adminis- se cumplan algunos supuestos
tración: Como anota Marienhoff, anali- de hecho o de derecho que la
zando el tema de los actos ad- propia norma o el acto admi-
5.1. Por los alcances de su in- ministrativos discrecionales, en nistrativo exigen a fin de hacer
cumplimiento tales supuestos “la Administra- exigible la prestación.
ción no está constreñida por la
i. Omisión total. Presupone una norma a adoptar determinada Debe diferenciarse este tipo de
pluralidad de obligaciones im- decisión: en presencia de deter- omisiones, de las que pudieran
puestas por una norma legal o minados hechos o situaciones, presentarse como con-
un acto administrativo, respec- queda facultada para valorarlos secuencia del ejercicio de una
to de las cuales ninguna es de- o apreciarlos, y resolver luego potestad discrecional atribuida
bidamente cumplida. En tal su- si, de acuerdo a tales hechos o al órgano de la Administración.
puesto, a través del proceso de situaciones, se cumple o no la Las primeras, de cumplirse los
cumplimiento se procurará que finalidad perseguida por la nor- supuestos que la norma o el
todas ellas se cumplan. ma; en el primer supuesto hará acto determinan, exigen irre-
lugar a lo que se le hubiere so- mediablemente una actuación
ii. Omisión parcial. Las omi- licitado, en el segundo caso lo administrativa en dirección a
siones parciales, en cambio, desestimará”. satisfacer las obligaciones pre-
suponen el cumplimiento de vistas en la norma o el acto ad-
algunas de las obligaciones Aunque las normas que desarro- ministrativo. Las segundas, no
que le han sido impuestas, llan el proceso de cumplimiento imponen la satisfacción de con-
pero que no alcanzan la tota- no distingan esta clase de diciones, sino dejan un margen
lidad. En la medida que sólo omisiones, el artículo 4° de la de libertad dentro del cual se
algunas han sido ejecutadas, Ley Nº 23506, derogada por el desenvuelve la actuación ad-
el proceso de Cumplimiento, Código Procesal Constitucional, ministrativa, la que dictará o
en un supuesto semejante, se aplicable por analogía al caso ejecutará lo dispuesto en la ley
destinará a exigir que la au- del proceso de cumplimiento, o el acto administrativo de eva-
toridad o funcionario cumpla restringió el control de estas luarlo positivamente.
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Respecto de estas omisiones, i.- Omisiones derivadas de man- no son efectuados, por lo que
el proceso de cumplimiento datos de instrumentalización cabe deducir su arbitrariedad.
sólo podrá prosperar siempre compleja. La distinción de esta Tales omisiones normalmente
que el reclamante pruebe que clase de eventuales omisiones lo son de deberes ordinarios
se han cumplido todas las exi- de actuación administrativa impuestos en la actividad que
gencias de hecho o derecho está vinculada directamente realizan, y para lo cual cuentan
que se exigen, encontrándose con la complejidad del mandato con medios técnicos, humanos y
la ausencia de actuación ad- contenido en la ley o un acto ad- materiales asignados.
ministrativa en calidad de ar- ministrativo impuesto al órgano
bitraria por ser ilegal; en caso de la Administración. Así, una 5.5. Por la conservación de la
contrario, esto es, que no se carencia de actuación adminis- inactividad administrativa
pruebe o, en su caso, el actor trativa bien puede no deberse a
no se encuentre en el supuesto razones meramente arbitrarias, i.- Inactividad administrativa
de hecho exigido por la norma sino a obstáculos materiales de subsistente. En tanto que me-
o el acto administrativo, el la Administración en su canismo destinado a efectuar el
proceso de cumplimiento no imple-mentación control de la inactividad mate-
podrá prosperar. (infraestructura, carencia de rial de la Administración, se exi-
medios económicos, recursos ge que las omisiones cuya ilega-
ii. Omisiones derivadas de un humanos, etc.). lidad se pretendan dilucidar en
mandato formulado su seno se encuentren vigentes,
incondicio-nalmente. A Frente a tales supuestos, bien esto es, que no se haya realiza-
diferencia de la anterior, tal puede declararse la ilegalidad do la actuación administrativa
omisión es posible de de la ausencia de actuación ad- que exigía se realice la ley o el
observarse tras la carencia de ministrativa, pero ello de poco acto administrativo, encontrán-
actuación administrativa o nada podría servir si es que, dose la autoridad o funcionario
exigida directa y al tiempo de expedirse un man- obligado, en condición de re-
predetermi-nadamente por la dato judicial, los órganos de la nuencia latente.
ley o el acto administrativo. Administración se encontrasen
Supone un mandato concreto, imposibilitados materialmente Es necesario, además, que el
en el que no hay supuesto de de poderlo hacer. Desde luego, mandato legal o administrativo
hecho o situación jurídica que que no se trata tampoco de se encuentre también vigente, y
los órganos de la desestimar la pretensión en ta- no que haya sido derogado, ce-
administración deban evaluar, les casos, pues creemos que en sado en su vigencia o, en el caso
pues se trata de un mandato ese supuesto el Juez deberá de de los actos administrativos,
que exige un actuar de la Ad- realizar una evaluación en tor- anulado o declarado nulo. Son
ministración no vinculado a ele- no al grado de complejidad del omisiones subsistentes en tanto
mentos externos de la norma o mandato previsto en la norma que mantienen en vigencia, por
al acto administrativo. o el acto administrativo; juzgar un lado, el incumplimiento de lo
si, tratándose de actos que exigido y, de otro, la norma o
Esta característica del manda- requieren nuevos gastos, se ha acto de donde se deriva el
to, el de su incondicionalidad, cumplido con la regla de su mandato.
ha sido un aspecto que, en el ins-trumentalización
Perú, los órganos de la jurisdic- “progresiva” (o no); así como, ii.- Inactividad administrativa
ción constitucional han desta- entre otros aspectos, que el insubsistente. Por el contrario,
cado tempranamente desde sus incumplimiento haya excedido si la obligación de cumplir con lo
primeras sentencias al evaluar un plazo razonable. dispuesto en la ley o en el acto
si la omisión que se reputaba administrativo ha desaparecido,
como lesiva al principio de le- ii.- Omisiones derivadas de man- bien sea por haberse realizado
galidad era susceptible de con- datos de instrumentalización la prestación total de lo exigido,
dena a través del proceso de simple. Es la inactividad mate- o bien porque la ley o el acto
cumplimiento. rial de actuación administrativa administrativo que preveía la
frente a un deber legal o admi- obligación ha sido derogado o
5.4. en función de la compleji- nistrativo exigido, que no obs- cesado en su vigencia, se estará
dad de instrumentalización de tante requerir de simples actos,
la actuación administrativa
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al frente de una inactividad in- presentarse también respecto ción de lo exigido no aparezca
subsistente. de los mandatos u obligacio- en forma indubitable de la ley o
nes cuya realización se deja el acto administrativo o bien
5.6. según la evidencia de la librada al cumplimiento de porque se requiera de un míni-
lesión determinados supuestos de mo debate probatorio que lleve
hecho o de derecho. En tales al Juez a la convicción de que
i. Arbitrariedad manifiesta de la casos, constituirá una omisión no se cumple o acata el man-
inactividad administrativa. La manifiestamente arbitraria si, dato (caso, por ejemplo, de los
inactividad material de la Admi- cumpliéndose los supuestos de mandatos contenidos en la ley
nistración, para ser controlada hecho y de derecho que la ley o en el acto administrativo, de
a través del proceso de Cumpli- o el acto administrativo prevén, condiciones complejas, cuya
miento, debe ser consecuencia sin embargo, éste no se determinación de si fueron sa-
de un mandato concreto, claro realiza. tisfechas o no pasa por un de-
o evidente, cuyo descono- bate probatorio más amplio del
cimiento u omisión aparezca La manifiesta arbitrariedad de que puede brindar el proceso de
como inequívoco y sin justifica- la inactividad material de la Cumplimiento).
ción alguna. Administración, en tales casos,
6. A Modo de conclusión
aparece como una omisión in-
Es manifiestamente arbitrario, equívoca y perceptible, que no
Las características del
precisamente, porque frente requiere de mayor probanza
ante una obligación de hacer manda-mus son las que
que la mera constatación de la
fundamentan la procedencia de
incondicional y de cumpli- omisión del funcionario o auto-
miento obligatorio, la autoridad un proceso constitucional de
ridad de cumplir con la ley o la
responsable se niega a cumplir cumplimiento que acredita la
autovinculación administrativa
renuencia del funcionario o
deliberadamente con lo derivada de una obligación im-
autoridad pública y que busca
dispuesto en la ley o en el acto puesta.
sancionar la inactividad de la
administrativo. Tal arbi-
trariedad, sin embargo, no so- ii. Inactividad administrativa no Administración y manifestar el
lamente cabe predicar respec- obligatorio cumplimiento que
manifiesta. A diferencia de la
reviste el acto administrativo, el
to de las omisiones derivadas anterior, constituirá una inacti-
de un mandato impuesto mandato legal y de la orden de
vidad de arbitrariedad no ma-
emisión de una resolución o de
in-condicionalmente, pues nifiesta, cuando la determina-
un reglamento.
puede
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