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IL NUOVO CODICE

DELLE LEGGI
DELLA SCUOLA
Raccolta delle norme in materia di
istruzione pubblica e di amministrazione
delle istituzioni scolastiche
• Il quadro dell’evoluzione normativa del sistema di istruzione
• Percorsi normativi tematici

Ottobre 2017 III Edizione


Legislazione scolastica:
l’evoluzione normativa del sistema
di istruzione in Italia
La prova scritta: percorsi normativi tematici
INDICE

Prefazione
IX

Capitolo Primo  –  La scuola dei programmi..................................


1.1 Introduzione..................................................................................................... 1
1.2 La Legge Casati.............................................................................................. 2
1.3 La riforma Gentile......................................................................................... 5
1.4 La Costituzione repubblicana................................................................... 8

Capitolo Secondo  –  La scuola della programmazione


2.1 Introduzione..................................................................................................... 13
2.2 La riforma dell’ordinamento della scuola elementare.................... 16
2.3 La riforma della scuola media unificata................................................ 17
2.4 I decreti delegati............................................................................................. 18

Capitolo Terzo  –  La scuola dell’autonomia.................................


3.1 Introduzione..................................................................................................... 19
3.2 La riforma Berlinguer.................................................................................. 22
3.3 La riforma Moratti........................................................................................ 24
3.4 La riforma Fioroni......................................................................................... 30
3.5 La riforma Gelmini....................................................................................... 31
3.6 La “Buona scuola” e la sua attuazione................................................... 40

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IV Indice

Capitolo Quarto – Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del


quadro normativo del sistema scolastico italiano
4.1 Una “cronologia” degli interventi normativi nella scuola............. 43
4.2 Quantità e … qualità?................................................................................... 50
4.3 Alla ricerca di un senso................................................................................ 52
4.4 Era necessario cambiare?............................................................................ 55
4.5 I percorsi europei e le priorità dell’Italia.............................................. 60
4.6 Cosa ci lascia questo lungo percorso legislativo?.............................. 64
4.7 La nuova articolazione dei poteri nel sistema dell’istruzione...... 65
4.8 La scuola dell’autonomia e il Titolo V della Costituzione........... 70
4.9 Cosa aspettarsi nell’immediato futuro................................................... 74

La prova scritta: percorsi normativi tematici


Quesito 1: La riforma della scuola secondaria di secondo grado:
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ai regolamenti applicativi............. 81
Quesito 2: Il canale dell’istruzione e formazione professionale,
dal soddisfacimento dell’obbligo di istruzione e formazione alla
formazione tecnica superiore......................................................................... 83
Quesito 3: Il piano dell’offerta formativa come espressione del-
l’autonomia scolastica....................................................................................... 85
Quesito 4: Il capo d’istituto nelle sue relazioni con gli en-
ti territoriali ridisegnati dalla riforma del Titolo V della
Costituzione......................................................................................................... 87
Quesito 5: Le indicazioni nazionali nella scuola del primo ciclo,
dal D.Lgs. n. 59/2004 al D.M. 254/2012................................................. 88
Quesito 6: Gli studenti con disabilità: la progettazione del per-
corso scolastico dalla certificazione di handicap al piano edu-
cativo individualizzato...................................................................................... 90
Quesito 7:  Il collegio dei docenti: compiti e funzioni, suoi rapporti
con il Dirigente scolastico ............................................................................. 92
Quesito 8:  IIl Sistema Nazionale di Valutazione...................................... 95
Quesito 9: L’educazione permanente e l’apprendimento durante
tutto il corso della vita (longlife learning), nonché la problematica
dei corsi serali....................................................................................................... 97

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Indice V

Quesito 10:  Il sistema di valutazione degli alunni nella scuola ita-


liana: dalla L. n. 517/1997 al D.Lgs. 75/2017........................................ 99
Quesito 11:  Il riconoscimento del lavoro nell’istruzione
superiore riformata............................................................................................ 101
Quesito 12:  Il candidato delinei lo sviluppo della legislazione
riguardante la gestione del personale......................................................... 103
Quesito 13: La riforma della pubblica amministrazione: norma-
tiva di riferimento............................................................................................... 105
Quesito 14:  L’autonomia scolastica: principi e attuazione.................... 107
Quesito 15:  L’accesso alla documentazione amministrativa................. 109

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PREFAZIONE

La storia della legislazione scolastica in Italia non si muove in modo


armonico e lineare e, nonostante il tentativo di realizzarne un compen-
dio organizzato, si rivela come una struttura a macchia di leopardo, mal
coordinata e spesso frutto di mode temporanee o stimoli provenienti
da altri campi culturali ed economici.
Complessivamente ed in modo schematico lo sviluppo dell’ordi-
namento scolastico italiano è caratterizzato dalla presenza di tre mo-
menti, che corrispondono a tre differenti epoche storiche, economiche
e sociali del nostro Paese: la scuola dei programmi, la scuola della
programmazione e la scuola dell’autonomia. Ognuno di tali periodi
è caratterizzato da determinati modi di intendere e di fare scuola, da
particolari metodi usati per organizzare la didattica e per gestire le pro-
blematiche dell’insegnamento e, ancora, da propri criteri impiegati per
soddisfare le istanze culturali ed economiche del Paese.
La scuola dei programmi si è realizzata in un periodo storico mol-
to travagliato per il nostro paese. L’Italia, nell’arco di tempo che va
dall’unificazione fino alla seconda metà del XX secolo, ha cercato prin-
cipalmente di creare l’unità culturale dello Stato. La scuola serve, in
questo periodo, per formare le classi dirigenti e a tale scopo il migliore
modello organizzativo appare quello centralista, burocratico e vertici-
sta, che cura principalmente la formazione dell’élite, lasciando escluse
le masse dal processo di acculturamento. Le riforme Casati e Gentile
soddisfano in pieno tali esigenze.
Nel 1948 è emanata la Costituzione italiana. La svolta impressa è
straordinaria, in quanto si delinea un nuovo volto della scuola: questa
diventa una concreta opportunità di crescita per tutti i cittadini e –
pertanto – lo Stato deve impegnarsi a rendere effettivo il diritto allo
studio, poiché fondamentale garanzia per realizzare una società libera
e uguale.

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VIII Prefazione

Purtroppo, il dettato costituzionale è rimasto per troppi anni disat-


teso. Infatti, il sorprendente sviluppo economico e l’improvvisa trasfor-
mazione della società italiana hanno trovato impreparato il legislatore
e così – fino alla seconda metà del ’900 – si è continuato ad offrire lo
stesso modello di scuola, senza che nella realtà quotidiana dell’inse-
gnamento fosse cambiato nulla. La riforma Gentile continuerà, in tal
modo, a trovare applicazione ancora per molto tempo.
Dopo quasi trenta anni dall’entrata in vigore della Costituzione ci si
rende conto che non è più possibile lasciare immutato l’assetto dell’or-
dinamento scolastico italiano. Arrivano così le prime innovazioni: si
riforma la scuola media, sono emanati i decreti delegati, si attua pro-
gressivamente il riordino della scuola elementare. Si arriva all’epoca
della scuola della programmazione didattica ed educativa.
Le innovazioni non portano però gli effetti desiderati: la didatti-
ca rimane ancorata al modello trasmissivo; la scuola superiore non è
sfiorata dal processo di rinnovamento ed i nostri studenti appaiono
sempre meno adeguati ad inserirsi nella società globale e nel mercato
del lavoro.
L’incapacità politica a gestire un processo generale di riforma spin-
ge, così, l’amministrazione verso una nuova direzione: inizia il periodo
delle sperimentazioni. Con esse si realizzano delle significative espe-
rienze di rinnovamento, le quali però – anche a causa dell’alternarsi
di governi con una miope politica scolastica – non riusciranno nella
maggior parte dei casi ad entrare a regime.
La svolta decisiva arriva alla fine degli anni ’90. È questo il periodo
in cui il nostro Stato si apre a nuove forme di democrazia, partecipazio-
ne e trasparenza, sotto la spinta autonomistica e devolutiva.
Lo Stato comincia a trasferire gran parte dei suoi poteri alle Regioni
e agli Enti locali; si dà inizio ad un processo di radicale cambiamen-
to dei principi organizzativi della Pubblica Amministrazione. Da uno
Stato organizzato verticalmente si passa gradualmente ad uno Stato
ordinato orizzontalmente, in cui gli Enti locali non sono solo più ese-
cutori di norme prescrittive, ma attori di una pianificazione e gestione
autonoma, sulla base del rispetto di principi generali di indirizzo.
Il fenomeno naturalmente investe anche le istituzioni scolastiche: si
afferma così la scuola dell’autonomia.

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Prefazione IX

L’autonomia scolastica rappresenta una vera e propria rivoluzione


che investe il modo di operare della scuola: si delineano nuove forme
di progettazione e di organizzazione scolastica, di scansione dei modi e
dei tempi di gestione dell’offerta formativa, producendo cambiamenti a
livello professionale e nei rapporti tra la scuola, il territorio, le famiglie
e gli studenti.
Tuttavia, la svolta autonomistica della scuola – pur in presenza di
inevitabili diffidenze e opposizioni di un mondo scolastico tradizional-
mente conservatore – presenta l’indubbio merito di aver cercato di al-
lineare la scuola italiana agli ordinamenti scolastici dei maggiori paesi
industrializzati.
Il principio fondamentale ormai consolidato è che nella scuola
dell’autonomia gli Istituti sono direttamente responsabili dell’eroga-
zione del servizio e della realizzazione del diritto allo studio e questo
implica un costante intreccio tra legislazione, organizzazione scolasti-
ca, responsabilità professionali e relazioni formative.
Pur nell’incessante e contradditorio legiferare degli ultimi anni,
l’impianto sostanziale della scuola resta quello dettato dalla legislazio-
ne sull’autonomia scolastica e l’idea di una scuola autonoma che pensa
se stessa e si dà identità e maniere proprie di esistenza ha ormai con-
quistato stabilmente il suo quadro normativo e, come si vedrà, costitu-
zionale.
Pur nel succedersi di questi tre momenti, sono riconoscibili attra-
verso i diversi interventi legislativi alcuni nodi fondamentali relativi alla
scuola italiana. Si possono, infatti, individuare, in un sistema normativo
in continua evoluzione come quello dell’istruzione, un nucleo di valori
riconosciuti necessari per l’affermazione di una scuola di qualità: l’idea
dell’accettazione, l’idea dell’autonomia, l’idea di un sistema continuo di svi-
luppo nel processo educativo.
L’accettazione come modello di scuola di tutti nella quale la pro-
grammazione, l’insegnamento e la valutazione sono ancora funzionali
ad un apprendimento per ognuno nello sviluppo di tutti.
La nostra scuola, sin dalla Costituzione della Repubblica Italiana,
si pone l’obiettivo del miglioramento culturale del paese nell’ottica del
superamento delle barriere culturali che si pongono per lo sviluppo di
una piena realizzazione di ognuno e di tutti.

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X Prefazione

L’ottica non selettiva per censo o patrimonio culturale si riconfer-


ma con la legge n. 517/1977 e con l’idea stessa di programmazione
che ha come prospettiva quella del dare a ciascuno secondo il percorso
più adeguato lo sviluppo culturale necessario e idoneo, idea che viene
ripresa sia nelle grandi riforme del 1979 della scuola media sia in quella
del 1985 della scuola “elementare”.
Un momento importante è l’inserimento e la particolare cura verso
i disabili, che la scuola dell’accettazione pone come suo obiettivo, inse-
rimento che vede l’Italia col suo sistema degli insegnanti di sostegno
come un esempio non solo di tutela ma anche di integrazione.
La stessa riforma Moratti mette al centro la persona e la personaliz-
zazione come ricetta essenziale per far crescere tutti nello sviluppo del
singolo; successivamente, le attenzioni anche recenti sull’educazione
interculturale e sull’inserimento dei ragazzi extracomunitari cementa-
no questo filone: ci riferiamo alla L. 107/2015 (art. 1, commi 180-181)
e al suo decreto attuativo (D.Lgs. n. 66 del 2017).
L’autonomia, come ricerca di identità, di sapere legato al territorio,
alle diversità della nazione, in un quadro di indicazioni e di standard
nazionali sempre maggiormente certi e valutati da prove contigue, ma
definite.
Fa riferimento a questo punto tutta la legislazione sull’autonomia
scolastica e l’insistenza del legislatore nel voler collocare la stessa all’in-
terno di una riforma della Pubblica Amministrazione che vede il citta-
dino portatore di interessi da tutelare da parte dell’amministrazione e
di uno Stato non più “verticale” ma “orizzontale”, dove la responsabili-
tà diviene diffusa e la gestione organizzata dal basso.
Anche la definizione da parte dell’Amministrazione centrale di
livelli elementari delle prestazioni crea uno spazio enorme per le
singole scuole e per il territorio al fine di realizzare una vera scuola
autonoma.
La stessa idea di legislazione concorrente e degli spazi da gestire a
livello regionale disegna un percorso che non si interrompe e che anzi
necessita di continua evoluzione.
L’idea di sviluppo unitario è definito da una scuola unitaria di base
e da principi coesi di differenziazione educativa successiva nello svilup-
po di indirizzi ben definiti ma modellizzabili secondo esigenze diverse.

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Prefazione XI

Il principio di una scuola unitaria di base è costante nelle ultime tre


ipotesi di riforma: una scuola di base unitaria e integrata con un curri-
colo unitario e funzionale.
Anche il sistema dei licei è teso ad unificare e cementare sviluppi
unitari più che spezzoni disarticolati in mille rivoli.
Unitarietà confermata anche dagli esami finali dei livelli di istruzio-
ne e dalla stessa idea sempre presente nella legislazione di rendiconta-
zione sociale del sistema di istruzione e formazione.
Questi tre fili legano tutto lo sviluppo del libro, ne fanno da trama
intenzionale e ne costituiscono la chiave di lettura. Per orientarsi appa-
re necessario, infatti, disporre di un quadro conoscitivo e interpretativo
di carattere generale: in una prospettiva di sistema, si impone la ricerca
dei fondamentali elementi nei diversi settori, individuando attraverso
la disciplina di dettaglio i principi e le norme generali radicati in modo
indiscutibile nella legislazione scolastica.
Essi sono indispensabili per riconoscere come ancora possibile la
strutturazione di una scuola normale, rispettosa cioè della disciplina
normativa ed al tempo stesso corrispondente alle ordinarie esigenze di
funzionalità espresse dalle comunità locali e dalla società.

G. Marchese

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capitolo primo

LA SCUOLA DEI PROGRAMMI

di G. Marchese e P. Abate

1.1 Introduzione

Una prima tappa nell’evoluzione del sistema scolastico italiano è


rappresentata dalla “scuola dei programmi”.
Tale espressione è riferibile ad un periodo storico molto lungo che
va dall’unificazione italiana fino alla seconda metà del 1900. È questa
un’epoca di grandi trasformazioni politiche, economiche, sociali e cul-
turali del nostro Paese, ma è anche un lungo arco di tempo caratteriz-
zato da una stessa idea di scuola: le norme generali in tema di istruzione
sono dettate dallo Stato, che individua – con i programmi ministeriali –
i contenuti disciplinari che devono essere trasmessi in modo uniforme
in tutte le scuole del Paese.
I programmi contengono principi normativi di carattere generale,
differenti a seconda del grado e dell’ordine di scuola e una elencazione
di contenuti disciplinari, con i relativi quadri orari settimanali.
La scuola dei programmi si basa su una didattica tradizionale, che
persegue come unico scopo la trasmissione dei saperi; le politiche sco-
lastiche del tempo affidano alle scuole il compito di formare le élite e
le future classi dirigenti e di conseguenza si tollera la inadeguatezza
della formazione della maggioranza della popolazione, che rimane in
parte esclusa dai processi di acculturamento, raggiungendo solo livelli
elementari e medi di alfabetizzazione.
I programmi ministeriali sono espressione non solo di teorie pedago-
giche e didattiche, ma anche della situazione politica, degli ordinamenti
sociali e della struttura statale e quindi dietro di essi è sempre possibile
riconoscere un’ideologia sottesa e le finalità politiche e sociali che la
classe dominante intende perseguire. Da ciò deriva che le prescrizioni
normative contenute nei programmi comportano un coinvolgimento
molto limitato delle scuole nella progettazione dei percorsi scolastici.

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2 Legislazione Scolastica

Malgrado tale limite, la scuola dei programmi ha rappresentato uno


strumento validissimo per raggiungere e garantire l’unità culturale del
nascente Stato italiano, riuscendo anche – nella seconda metà del 1900
– ad arginare significativamente il fenomeno dell’analfabetismo e a get-
tare le basi per la realizzazione di una scuola di massa, in cui fossero
garantiti a tutti i cittadini i livelli più alti della formazione.
In questo lungo intervallo storico si sono succedute numerose rifor-
me del sistema scolastico, delle quali si elencano le principali caratte-
ristiche.

1.2 La Legge Casati

Alla vigilia dell’unità d’Italia, il livello di analfabetismo del Paese ri-


sulta superiore al 70% e tocca soglie del 90% nelle isole maggiori e in
Calabria. Tale dato non poteva essere ignorato dal Ministro dell’Istru-
zione Casati, che nel 1859 si fa promotore di una riforma organica
dell’intero sistema scolastico. Tale riforma – conosciuta come Legge
Casati – è emanata con un Regio Decreto ed applicata inizialmente solo
nel Regno di Sardegna; successivamente, nel 1861, è estesa a tutto il
territorio nazionale.
Obiettivo principale che con essa si intende perseguire è fornire un
livello minimo di istruzione alla popolazione, sottolineando la volontà
dello Stato di assumere il controllo del sistema scolastico, sottraendone il
monopolio alla chiesa cattolica.
Molto forte si può considerare l’influenza che la legge ha esercitato
sulla scuola italiana negli anni seguenti; infatti – pur con modifiche e
integrazioni successive – la Legge Casati rimarrà in vigore fino al 1923,
anno in cui sarà approvata la riforma Gentile, e tutt’oggi essa viene an-
cora considerata impalcatura del sistema scolastico italiano per taluni
suoi aspetti fondamentali.
Con la legge Casati vengono ridefiniti l’organizzazione e la struttu-
ra del Ministero della Pubblica Istruzione, l’istruzione superiore (uni-
versitaria e accademica), l’istruzione secondaria classica, l’istruzione
tecnica e l’istruzione elementare, e precisamente:
– il Titolo I “Dell’Ordinamento della Pubblica Istruzione” definiva l’or-
ganizzazione della scuola a livello centrale e locale, stabilendo le at-

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Capitolo Primo La scuola dei programmi 3

tribuzioni di ogni organo ed istituendo a livello centrale il Consiglio


superiore della Pubblica istruzione;
– il Titolo II “Dell’Istruzione Superiore” dettava norme in materia di
studi universitari ed accademici;
– il Titolo III “Dell’Istruzione Secondaria Classica” istituiva e regolava il
ginnasio e il liceo;
– il Titolo IV “Dell’Istruzione Tecnica” istituiva e regolava le scuole
tecniche e gli istituti tecnici;
– il Titolo V “Dell’Istruzione Elementare” istituiva e regolava le scuole
elementari.
La riforma Casati stabilisce un sistema di tipo centralistico-pirami-
dale, in cui il motore della politica scolastica è il Ministro, affiancato
dal Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione (organo consultivo,
formato da 21 membri di nomina regia), da Ispettori generali e da un
Provveditore agli studi per ogni provincia; si reputa, infatti, che so-
lo con un sistema unitario e fortemente centralistico si può assicura-
re un’unità culturale del Paese, fortemente avversata da enormi divari
economici e sociali.
Per combattere l’analfabetismo Casati introduce la gratuità e ob-
bligatorietà della scuola elementare; la nuova formazione elementa-
re risulta così articolata in quattro anni – suddivisi in un ciclo inferiore
e un ciclo superiore – al termine dei quali il percorso di studi si biforca
nell’istruzione secondaria classica (suddivisa a sua volta in un ginnasio
di cinque anni e in un liceo di tre anni) e nell’istruzione secondaria tec-
nica (di complessivi sei anni).
Solo l’istruzione classica consente l’accesso a tutti i percorsi univer-
sitari; mentre la frequenza di soltanto uno degli indirizzi dell’istruzio-
ne tecnica (la sezione fisico-matematica) consente l’accesso alle facoltà
scientifiche.

ETÀ IN ANNI
6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Ciclo Ciclo Ginnasio Liceo


Università
inferiore superiore Istruzione secondaria classica
Scuola tecnica Istituto tecnico
Istruzione elementare
Istruzione secondaria tecnica

Fonte: http://it.wikipedia.org/wiki/Legge_Casati.

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4 Legislazione Scolastica

Pertanto, secondo la politica scolastica del tempo, le scuole classiche


servono per formare le future classi dirigenti cercando di “ammaestrare
i giovani in quegli studi mediante i quali si acquista una cultura letteraria e
filosofica che apre l’adito agli studi speciali che menano al conseguimento dei
gradi accademici nelle Università dello Stato” (art. 188, R.D. 13-11-1859,
n. 3725), mentre gli Istituti tecnici assumono la funzione di “dare ai
giovani, che intendono dedicarsi a determinate carriere del pubblico servizio,
ai commerci e alla condotta delle cose agrarie, la conveniente cultura generale
e speciale” (art. 272, R.D. 13-11-1859, n. 3725).
Di particolare rilievo risulta il tentativo della riforma di afferma-
re il principio della uguaglianza dei due sessi nella fruizione del diritto
allo studio; inoltre, per la prima volta si cerca di curare la formazione
dei maestri, con l’introduzione di regole per il conseguimento dell’abi-
litazione. L’inadeguata formazione degli insegnanti è sempre stata
considerata, infatti, come la motivazione principale per cui le famiglie
agiate preferivano curare l’istruzione dei figli personalmente o tramite
dei precettori, rinunciando alla frequenza nelle scuole pubbliche (cd.
scuola paterna).
Malgrado le intenzioni, la legge Casati non riesce a realizzare tutti
gli obiettivi prefissati sia per la mancanza di sanzioni che garantisca-
no il rispetto dell’obbligo scolastico, sia per l’insufficienza di fondi a
disposizione dei Comuni 1, che spesso non riescono a istituire nuove
scuole e a curare adeguatamente l’istruzione elementare, sia per la forte
diffidenza verso la cultura da parte degli strati sociali più bassi, che – a
causa di svantaggiate condizioni economiche – preferiscono avviare i
figli in età scolare alle attività lavorative.
Da uno studio statistico condotto nel 1871 risulta addirittura che il
livello di analfabetismo, malgrado i tentativi della riforma, è pressoché
invariato, rimanendo quindi una delle maggiori emergenze del nuovo
Stato italiano.

1
  La legge Casati affida ai Comuni la gestione finanziaria delle scuole elementari,
delle scuole tecniche e dei ginnasi di nuova istituzione. Allo Stato spetta la ge-
stione dei Licei e di alcuni ginnasi. L’istruzione professionale è invece affidata al
Ministero dell’industria, dell’agricoltura e del commercio e pertanto non è regolata
da tale legge.

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Capitolo Primo La scuola dei programmi 5

Nel luglio del 1877, durante il governo di sinistra di Depretis, è


emanata la Legge Coppino (Legge 15 luglio 1877, n. 3961); anche
con tale atto normativo lo Stato si assume il compito di arginare l’a-
nalfabetismo: e a tal fine porta la durata della scuola elementare a cin-
que anni e ne afferma l’obbligatorietà, prevedendo sanzioni nel caso
di inadempimento dell’obbligo. Tale legge ribadisce che gli oneri di
istituzione e mantenimento delle scuole sono a carico dei Comuni e ciò
ne ostacolerà la piena attuazione. Di particolare rilievo appare l’intro-
duzione dell’insegnamento dell’educazione civica per facilitare l’inseri-
mento dei giovani nella realtà economica e sociale. Inoltre, la legge in-
troduce delle innovazioni nelle metodologie dell’insegnamento; infatti,
collabora alla stesura del testo di legge il pedagogista Aristide Gabelli,
seguace del positivismo, che indirizza la didattica ad un passaggio da
un rigido dogmatismo alla concretezza tipica del positivismo. La legge
Coppino fu criticata dalle forze cattoliche per un eccessivo taglio laico.
Nel luglio del 1904 è emanata la Legge Orlando con cui – nel ten-
tativo di contrastare l’analfabetismo – si porta l’obbligo scolastico fino al
dodicesimo anno di età, si impone ai Comuni di istituire scuole pubbliche
fino alla quarta classe e di sostenere negli studi i ragazzi più bisognosi.
Dinnanzi all’inefficienza dei Comuni nel gestire il sistema di istru-
zione, si fa strada lentamente l’idea che tale compito debba essere assun-
to dallo Stato; così, nel giugno del 1911, è emanata la Legge Credaro
con cui si attua un graduale passaggio di competenze nella gestione eco-
nomica delle scuole. La legge prevede anche dei cospicui stanziamenti
nel bilancio dello Stato, per migliorare la qualità del servizio scolastico.

1.3 La riforma Gentile

La riforma Gentile rappresenta una tappa fondamentale nella storia


della scuola italiana: essa prende forma mediante il Regio Decreto n.
3126 del 1923, cui si accompagna una serie di atti normativi successivi,
raccolti in un testo unico del 1928 (R.D. n. 577 del 1928).
Giovanni Gentile è filosofo e pedagogista, considerato uno dei
maggiori esponenti del neo-idealismo. Proprio tale corrente filosofi-
ca e l’ideologia politica del fascismo si rintracciano in tutto l’impianto
riformatore del sistema scolastico. Lo stesso Gentile in una sua opera

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6 Legislazione Scolastica

afferma che “Nella scuola lo Stato realizza sé stesso … perciò lo Stato insegna
e deve insegnare. Deve mantenere e favorire le scuole” 2, e Mussolini in una
circolare asserisce: “Considero la riforma Gentile come la più fascista fra
tutte quelle approvate dal mio governo” 3.
Gentile nella sua riforma riconferma l’idea di Casati di una scuola
organizzata intorno ad un apparato scolastico centralista e gerar-
chico e viene mantenuta anche la visione aristocratica ed elitaria degli
studi classici, che rimangono asse portante dell’istruzione superiore.

G. Gentile: “Gli studi secondari sono di loro natura aristocratici, nell’ottimo senso
della parola; studi di pochi, dei migliori, ton ariston; perché preparano agli studi
disinteressati scientifici; i quali non possono spettare se non a quei pochi, cui l’ingegno
destina di fatto, o il censo e l’affetto delle famiglie”. Cit. in J. Charnitzky, Fascismo
e scuola. La riforma scolastica del regime (1922-1943), La Nuova Italia, Firenze,
1996, p. 102.

Di fatto la riforma, mediante un impianto rigidamente classista,


consente di reiterare la funzione del liceo di strumento di formazione
delle classi dirigenziali, relegando gli istituti tecnici nel ruolo di forma-
zione delle classi lavoratrici e degli studenti dei ceti meno abbienti.

G. Gentile: “Il maggior difetto, secondo me, della scuola classica consiste nella
varia e diversa, e però eccessiva scolaresca che lo Stato vi ammette […]. Tolti questi
migliori, resta, come diceva con la sua immaginosa energia il Salvemini, resta la
zavorra. Zavorra, ben inteso, relativa: zavorra per una scuola, come la classica,
liberale, di cultura umanistica; ma che non sarebbe più tale per una scuola pratica
e in certo senso utilitaria. E il difetto, origine di tutto il malessere, della scuola
classica, è appunto questo, di tenersi o doversi tenere in seno questa zavorra; di
doversela tenere insieme con quella scolaresca, che solo è sua, e per cui essa nacque,
come quella che sola moralmente, intellettualmente e anche economicamente è atta
a tendere con tenacia e con pazienza a quelle finalità superiori di cultura, che sono
la meta del liceo”. “Il rimedio pertanto che bisogna sperimentare è lo sfollamento,
con l’attirare il maggior numero alle scuole, che si vengono ogni giorno creando,
commerciali, industriali, professionali, agrarie e tecniche, in generale d’ogni sorta.
[…] e queste scuole tutte non dovrebbero essere medie, nel senso specifico; ma finite
in se stesse, e licenziate direttamente all’esercizio d’ogni professione, che non richie-

  G. Gentile, La riforma della scuola in Italia, p. 147.


2

  B. Mussolini, Circolare ai prefetti sulle proteste nelle università a seguito della riforma.
3

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Capitolo Primo La scuola dei programmi 7

da altra cultura scientifica”. “Ai pochi studenti meritevoli lo stato doveva offrire
scuole modello che devono essere ’poche, ma buone, e potrei dire: poche, ma scuole’ ”.
Cit. in P.G. Genovesi, La riforma Gentile tra educazione e politica. Le discussio-
ni parlamentari, Corso, Ferrara, 1996, p. 58.

I suoi punti maggiormente innovativi sono: l’innalzamento


dell’obbligo scolastico a 14 anni; la ridefinizione dell’assetto scolastico;
la regolamentazione delle scuole private; l’insegnamento obbligatorio
della religione cattolica; l’istituzione di scuole speciali per allievi disa-
bili; il libro unico e di Stato. L’ordinamento scolastico della riforma
prevede una scuola elementare di cinque anni, suddivisa in due cicli
rispettivamente di tre e due anni.
Al termine della scuola elementare l’alunno prosegue gli studi ne-
gli istituti medi di primo grado, con la possibilità di scegliere tra:
ginnasio quinquennale, corso inferiore dell’istituto tecnico, corso in-
feriore dell’istituto magistrale, scuola complementare triennale. Al ter-
mine di tali percorsi si accede agli istituti medi di secondo grado, che
si articolano in: liceo classico, liceo scientifico (di nuova istituzione),
liceo femminile, corso superiore dell’istituto tecnico, corso superiore
dell’istituto magistrale.
L’accesso a tutte le facoltà universitarie è consentito solo ai diplo-
mati del liceo classico; ai diplomati del liceo scientifico è consentita la
successiva frequenza solo alle facoltà scientifiche; l’istituto magistra-
le di sette anni è invece istituito per la formazione dei futuri maestri;
mentre la scuola complementare triennale avvia alle professioni e non
consente di proseguire gli studi superiori.

ETÀ ANAGRAFICA
6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Ginnasio 3 + 2 anni Liceo classico Università
Ginnasio/Ist. Tec. inf. Liceo scientifico Università scientifiche

Scuola Elementare Ist. medio infer. 4 anni Liceo femminile


obbligatoria 3 + 2 Ist. Magistrale inf. Magistrale sup.
Ist. Tecnico inf. Ist. Tecnico sup.
Sc. complementare

Il carattere selettivo del sistema scolastico liceale trova conferma


nel rigido sistema di valutazione che prevede un esame di accesso al

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8 Legislazione Scolastica

ginnasio, un esame ogni due anni successivi e un esame di maturità,


su tutte le discipline oggetto di studio e con una commissione di do-
centi esterni. Ciò è causa, negli anni immediatamente successivi alla
sua applicazione, di un drastico calo delle iscrizioni alla scuola pubblica
e comporta che i futuri ministri ne attenueranno il tono rigidamente
selettivo ed elitario.
La riforma Gentile è stata accusata – anche dagli intellettuali del
tempo – di essere anacronistica, poiché insiste eccessivamente sul peso
della cultura umanistica e ciò malgrado l’Italia si stesse già avviando
verso la sua industrializzazione. La riforma crea quindi – di fatto – una
separazione tra società e scuola, destinata ad accrescersi fino alla secon-
da metà del XX secolo.

1.4 La Costituzione repubblicana

La Costituzione repubblicana entra in vigore il 1° gennaio del 1948,


data in cui l’Italia esce dal ventennio fascista e dall’esperienza della se-
conda guerra mondiale e proprio tali vicende storiche influiscono no-
tevolmente sulla stesura del nuovo testo normativo.
Nella Costituzione particolare rilievo viene dato alle libertà e ai di-
ritti-doveri dei cittadini che, oltre ad essere riconosciuti, ricevono – per
la prima volta – ampia tutela giuridica. Infatti, secondo la carta costi-
tuzionale lo Stato persegue come suo fine il benessere della collettività
ed il miglioramento delle condizioni economiche e sociali di tutto il
popolo, e tale finalità è perseguita tramite la tutela, il rispetto e l’attua-
zione delle libertà e dei principali diritti inviolabili. Tra di essi rientra-
no la libertà dell’arte e della scienza, la libertà dell’insegnamento ed il
diritto-dovere di istruzione.
La Costituzione stabilisce, infatti, all’art. 9 che “La Repubblica pro-
muove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica”; ciò com-
porta che il nostro Paese persegue, come principio fondamentale, la
promozione culturale e lo sviluppo scientifico e tecnico, visti co-
me condizioni essenziali per assicurare e garantire il progresso della
nazione e di tutti i cittadini. Molto significativo è anche l’art. 33 che
prescrive che “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”.
In sede di Assemblea costituente si era discusso molto sulla opportunità

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Capitolo Primo La scuola dei programmi 9

di inserire tale formula nel testo definitivo, poiché appariva superfluo


proclamare la libertà dell’arte e della scienza quando “l’arte e la scienza
sono la libertà stessa” 4, ma le vicende politiche vissute dal nostro Paese
suggerirono ai Padri costituenti di riconoscere ampia tutela costituzio-
nale all’attività dell’artista, dello scienziato e del ricercatore. In questo
modo si pensava non solo di garantire il diritto del singolo uomo di
cultura, ma di assicurare – contemporaneamente – l’intero progresso
della nazione, in modo conforme a quanto sancito dall’art. 9.
Per realizzare la libertà dell’arte e della scienza, la Costituzione
ne prevede anche la libertà di insegnamento. Secondo la Corte
Costituzionale tale principio va inteso come “libertà nell’insegnamento”
e “libertà dell’insegnamento” 5.
La libertà nell’insegnamento comporta che i docenti possono eser-
citare la loro attività in modo conforme alle proprie convinzioni e senza
dovere subire pressioni o costrizioni alle quali obbligatoriamente aderi-
re 6. Ciò non vuol dire che i docenti non incontrano limiti nell’esercizio
della loro funzione; infatti, si ritiene che – malgrado la tutela ricono-
sciuta dalla carta costituzionale – l’attività degli insegnanti è soggetta ai
seguenti vincoli: innanzitutto non possono essere alterate o manipolate
arbitrariamente le principali teorie scientifiche generalmente ricono-
sciute e i contenuti dei programmi di insegnamento, che hanno ca-
rattere ufficiale e pubblico 7. In secondo luogo, si ritiene che ulteriore
limite è quello che grava sulla libertà di pensiero (art. 21 Cost.) e che
impone a chiunque il rispetto del buon costume e della morale altrui.
Infine, l’attività degli insegnanti non può svolgersi mediante principi
che contrastano con i valori costituzionali o che si basano su opinioni
personali elaborate arbitrariamente e senza il rigore di alcun metodo
scientifico.
In tale direzione si orienta anche il D.Lgs. n. 297/1994, che stabi-
lisce che “Nel rispetto delle norme costituzionali e degli ordinamenti della
scuola stabiliti dal presente testo unico, ai docenti è garantita la libertà di inse-
gnamento intesa come autonomia didattica e come libera espressione culturale

4
  F. Cuocolo, Istituzioni di Diritto Pubblico, Giuffrè, Milano, 2003.
5
  Corte Costituzionale, sent. n. 240 del 1974.
6
  F. Cuocolo, Istituzioni di Diritto Pubblico, cit.
7
  F. Cuocolo, Istituzioni di Diritto Pubblico, cit.

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10 Legislazione Scolastica

del docente. L’esercizio di tale libertà è diretto a promuovere, attraverso un


confronto aperto di posizioni culturali, la piena formazione della personalità
degli alunni. È garantita l’autonomia professionale nello svolgimento dell’at-
tività didattica, scientifica e di ricerca” (art. 1). Ed inoltre, “L’azione di
promozione di cui all’articolo 1 è attuata nel rispetto della coscienza morale e
civile degli alunni ” (art. 2).
Dall’esame delle norme citate è possibile quindi dedurre che la liber-
tà nell’insegnamento comporta l’autonomia didattica degli insegnanti
e la loro libertà di manifestazione del pensiero all’interno della scuola;
tale libertà è posta e riconosciuta non solo a vantaggio del docente, ma
anche di tutta la comunità scolastica, poiché tramite essa si arricchisce
la riflessione, la crescita degli allievi ed il dibattito culturale.
La libertà dell’insegnamento comporta, invece, l’applicazione del
principio della libertà della scuola. Ciò significa che le scuole in Italia
possono essere – pur con delle limitazioni – sia pubbliche sia private;
secondo, infatti, quanto disposto dall’art. 33 della Costituzione, “La
Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali
per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed
istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti
e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare
ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente
a quello degli alunni di scuole statali”. Viene qui stabilito dalla carta co-
stituzionale il principio della preminenza dello Stato in materia d’i-
struzione. Tale supremazia deriva dalla possibilità dell’apparato statale
di disporre norme generali in materia scolastica e di istituire e gestire
scuole statali; quest’ultimo diritto è riconosciuto dalla Costituzione an-
che ad enti e privati senza che ciò comporti, tuttavia, alcun onere per lo
Stato. L’interpretazione dell’art. 33 è stata messa in discussione negli
ultimi due decenni: ci si è chiesti infatti se il divieto di finanziamen-
to si riferisce alla sola spesa per l’istituzione di nuove scuole private
o si estende anche ai costi per il loro funzionamento. Ed ancora, se il
disposto dell’art. 33 esclude solo la possibilità per le scuole private di
chiedere dei finanziamenti o se preclude in modo assoluto allo Stato
qualsiasi forma di contribuzione, compresa quella riconosciuta a favore
delle famiglie che desiderano iscrivere i propri figli presso scuole pri-
vate. Le recenti politiche scolastiche si sono tutte indirizzate nel pieno
riconoscimento della legittimità di tali contributi.

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Capitolo Primo La scuola dei programmi 11

La tutela del diritto allo studio viene sancita dalla Costituzione


all’art. 34, in cui si dispone che “La scuola è aperta a tutti. L’istruzione
inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e
meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più
alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio,
assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per
concorso”. La portata innovativa di questo articolo è veramente grande:
si stabilisce, infatti, che lo Stato, non solo rende la scuola obbligatoria
fino almeno al tredicesimo anno di età, ma si fa carico della istruzio-
ne dei cittadini, e per rendere effettivo tale diritto prevede degli aiuti
particolari per gli studenti meritevoli, ma in situazione di svantaggio
economico.
Il disposto di tale articolo è collegato con il principio dell’uguaglianza
sostanziale (art. 3 Cost.) secondo cui lo Stato promuove la rimozione di
tutti quegli ostacoli di natura economica e sociale che di fatto si pon-
gono come barriera alla realizzazione della piena uguaglianza dei citta-
dini. Questi ultimi – secondo la Costituzione – possono di fatto essere
uguali e liberi solo se lo Stato riesce, attraverso la sua azione di inter-
vento pubblico, ad attenuare le differenze economiche, sociali e cultu-
rali che condizionano e impediscono il pieno sviluppo degli individui
e la loro parità. Ecco, quindi, che nel nostro ordinamento giuridico il
diritto allo studio e la scuola pubblica svolgono una funzione fonda-
mentale: sono strumento imprescindibile per garantire la realizzazione
della piena eguaglianza dei cittadini, all’interno del nostro Paese.
Com’è noto, le vicende politiche italiane non permisero – purtrop-
po – l’immediata attuazione di parte delle norme costituzionali; in par-
ticolar modo le autonomie locali ed il decentramento delle funzioni
rimangono inattuati fino agli anni ’70 e anche l’auspicato rinnovamen-
to della scuola, perseguito dal dettato costituzionale, non troverà ap-
plicazione fino agli anni ’60-’70. Ciò comporta che la scuola dei pro-
grammi, elitaria e centralista, rimarrà inalterata e in vigore ben oltre
l’emanazione della nostra Costituzione repubblicana.

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capitolo secondo

LA SCUOLA DELLA PROGRAMMAZIONE

di G. Marchese e P. Abate

2.1 Introduzione

È possibile definire la “scuola della programmazione” come un pe-


riodo di transizione nel quale iniziano, intorno agli anni ’60 e ’70 del
XX secolo, a manifestarsi nuovi modi di intendere e di realizzare la
scuola; tale periodo si concluderà, alla fine del XX secolo, con il rin-
novamento imposto dal D.P.R. n. 275/1999 sull’autonomia e con la
riforma del Titolo V della Costituzione, che comporteranno la trasfor-
mazione dell’ordinamento scolastico nella direzione autonomistica.
Gli anni della scuola della programmazione sono caratterizzati da
due differenti e opposte circostanze: da una parte il sorprendente svi-
luppo economico, sociale e culturale del nostro Paese, iniziato succes-
sivamente alla seconda guerra mondiale; dall’altra il ritardo e l’incapa-
cità della scuola ad adeguarsi a tali trasformazioni.
Infatti, a partite dal 1950, si verifica in Italia un rapidissimo proces-
so di industrializzazione, conosciuto come “miracolo italiano”. Il Paese
in questi anni subisce delle radicali trasformazioni: il settore secondario
e terziario scalzano la produzione agricola, si verificano ampi processi
di urbanizzazione e migrazione verso le zone più industrializzate; la
famiglia nucleare prende il posto della famiglia estesa e di conseguenza
iniziano a mutare usi, abitudini e rituali familiari.
Contemporaneamente, i trasformati modi di produzione richiedo-
no una maggiore qualificazione della forza lavoro, e ciò comporta la
necessità che fasce sempre più ampie della popolazione possano rag-
giungere livelli medio-alti di scolarizzazione e di specializzazione. Con
il passare del tempo il mondo del lavoro richiede, in modo crescente,
nuove qualità al lavoratore: flessibilità, mobilità, capacità di adattamen-
to ai nuovi ruoli produttivi e – ancora – capacità di organizzazione,
collaborazione e progettazione.

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14 Legislazione Scolastica

Di fronte a tali istanze la scuola manifesta subito la sua inadeguatez-


za: i processi di apprendimento sono ancora basati su un’idea di scuo-
la elitaria, selettiva e tradizionale che si dimostra del tutto inadatta a
fronteggiare il nascente fenomeno della scuola di massa e a formare
qualificati lavoratori. Si comincia – pertanto – a comprendere che, per
potere rendere veramente fruibile il servizio scolastico a tutti i citta-
dini, è necessario cambiare l’organizzazione scolastica, i metodi e gli
strumenti di insegnamento.
A tal fine si introduce la strategia della programmazione didattica;
con essa i pedagogisti cercano di dare una prima risposta ai numeri del-
la nuova scuola di massa, razionalizzando il processo di insegnamento e
curvando i programmi ministeriali alle esigenze degli alunni, ma anche
del mercato del lavoro.
Con la programmazione didattica le scuole cercano di riorganiz-
zare il processo di insegnamento, alla luce delle indicazioni emerse
dagli studi condotti nel campo della pedagogia, della neurologia e
della psicologia. Il lavoro degli insegnanti deve tenere conto delle di-
verse modalità di apprendimento degli alunni e a tal fine il processo di
insegnamento-apprendimento viene disarticolato in una serie di fasi,
ordinate e non casuali, che mirano a facilitare il successo scolastico
degli alunni.
L’organizzazione del lavoro dell’insegnante, in tale ottica, pren-
de avvio dalla rilevazione e dall’analisi dei livelli di partenza della clas-
se; segue la fase di definizione degli obiettivi di apprendimento da rag-
giungere, individuati in base alla mediazione tra l’effettiva situazione di
partenza degli alunni e gli obiettivi indicati nei programmi ministeriali;
successivamente il docente deve saper individuare i contenuti discipli-
nari, le strategie metodologiche e i tempi necessari per poter fare per-
seguire gli obiettivi prefissati al maggior numero possibile di alunni; la
fase finale è quella del processo di valutazione, che deve risultare il più
possibile approfondito e che deve fare necessariamente riferimento a
tutto il percorso di apprendimento svolto dall’allievo, misurandone il
processo di crescita e formazione.

Il D.M. 9-2-1979, Parte terza, art. 3 (Fasi della programmazione) di-


spone: «Questa impostazione postula un progetto educativo didattico
che comprende organicamente i seguenti momenti:

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Capitolo Secondo La scuola della programmazione 15

a) individuazione delle esigenze del contesto socio-culturale e delle


situazioni di partenza degli alunni;
b) definizione degli obiettivi finali, intermedi, immediati che riguar-
dano l’area cognitiva, l’area non cognitiva e le loro interazioni;
c) organizzazione delle attività e dei contenuti in relazione agli obiet-
tivi stabiliti;
d) individuazione dei metodi, materiali e sussidi adeguati;
e) sistematica osservazione dei processi di apprendimento;
f ) processo valutativo essenziale finalizzato sia agli adeguati interventi
culturali ed educativi sia alla costante verifica dell’azione didattica
programmata;
g) continue verifiche del processo didattico, che informino sui risultati
raggiunti e servano da guida per gli interventi successivi.
La programmazione può prevedere anche l’organizzazione flessibile
e articolata delle attività didattiche (attività interdisciplinari, interventi
individualizzati, nonché raggruppamenti variabili di alunni, anche di
classi diverse, e utilizzazione di docenti specializzati nell’ambito con-
sentito dalla legge 517)».

La programmazione didattica ha rivelato nella pratica scolastica al-


cuni limiti: è risultata troppo lineare, schematica e incapace di cogliere
in tutta la sua ricchezza il rapporto educativo. Ciò probabilmente per-
ché essa è rimasta per troppo tempo imbrigliata dentro la rigidità dei
programmi ministeriali e dell’organizzazione scolastica, risultando così
inficiato il suo principale obiettivo, cioè quello di permettere di mo-
dellare i percorsi di insegnamento-apprendimento in base alle effettive
esigenze degli alunni.
Formalmente, l’era della “programmazione educativa e didattica”
prende avvio con il D.M. 9-2-1979 che introduce i nuovi programmi
per la scuola media, ma l’emanazione di tale decreto è preceduta e se-
guita da una serie di provvedimenti legislativi che è opportuno menzio-
nare, poiché avviano e supportano il lento cammino di rinnovamento e
innovazione della seconda metà del ’900. In particolare:
– nel 1950 sono creati gli istituti professionali;
– nel 1962 si opera la unificazione della scuola media;
– nel 1968 viene istituita la scuola media statale gratuita e facoltativa;
– nel 1969 si riformano gli esami di maturità e viene liberalizzato l’ac-
cesso alle università;

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16 Legislazione Scolastica

– nel 1971 si completa il cammino – già avviato – di integrazione de-


gli alunni portatori di handicap;
– nel 1973 si introduce la scuola media delle 150 ore;
– nel 1974 sono emanati i Decreti Delegati;
– nel 1990 è attuata la riforma dell’ordinamento della scuola elemen-
tare;
– nel 1993 è riconosciuta la personalità giuridica agli istituti e alle
scuole di ogni ordine e grado;
– nel 1994 entra in vigore il Testo Unico delle disposizioni legislative
in materia di istruzione.
Esaminiamo le caratteristiche generali delle più importanti innova-
zioni introdotte nell’epoca della “scuola della programmazione”.

2.2 La riforma dell’ordinamento della scuola elementare

Successivamente all’entrata in vigore della Costituzione repubblica-


na, l’ordinamento della scuola elementare è stato disciplinato più volte
con differenti atti normativi, ma soltanto nel 1990 (con la L. 5-6-1990,
n. 148 di riforma dell’ordinamento della scuola elementare) si è arrivati
ad una sua riformulazione organica.
Come disposto dall’art. 118 del D.Lgs. 16-4-1994, n. 297 (Testo
Unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione), “La scuola
elementare, nell’ambito dell’istruzione obbligatoria, concorre alla formazione
dell’uomo e del cittadino secondo i principi sanciti dalla Costituzione e nel
rispetto e nella valorizzazione delle diversità individuali, sociali e culturali.
Essa si propone lo sviluppo della personalità del fanciullo promuovendone la
prima alfabetizzazione culturale”.
Il percorso si articola in cinque anni e prevede l’insegnamento
di una lingua straniera. Le scuole elementari sono ordinate in classi,
ma “ferma restando l’unità di ciascuna classe, al fine di agevolare l’attua-
zione del diritto allo studio e la promozione della piena formazione della
personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere
attività scolastiche integrative organizzate per gruppi di alunni della classe
oppure di classi diverse anche allo scopo di realizzare interventi individua-
lizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni ” (art. 126 del T.U.
del 1994).

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Capitolo Secondo La scuola della programmazione 17

Si introduce l’organizzazione didattica per moduli, in base alla


quale “i docenti sono utilizzati secondo moduli organizzativi costituiti da tre
docenti su due classi ” (art. 121 del T.U. del 1994). È stabilito un orario di
servizio dei docenti di 24 ore settimanali, di cui 2 di programmazione
delle attività di modulo. L’orario settimanale delle lezioni è di 27 ore,
elevabili a 30 per lo studio della lingua straniera, articolate su 5 o 6
giorni. È prevista, inoltre, la possibilità di istituire il tempo pieno, con
attività integrative a richiesta delle famiglie.

2.3 La riforma della scuola media unificata

La prima attuazione del dettato costituzionale sul diritto allo studio


è realizzata con l’emanazione della legge n. 1859 del 1962. La legge
istituisce l’obbligatorietà e gratuità della scuola media e ne prevede
l’articolazione in tre anni di studio. La nuova scuola media secondaria
di primo grado abolisce i preesistenti corsi triennali di avviamento pro-
fessionale, i primi tre anni di ginnasio ed i primi quattro degli istituti
inferiori magistrali e tecnici.
La legge n. 1859 del 1962 stabilisce che “la scuola media risponde al
principio democratico di elevare il livello di educazione e di istruzione perso-
nale di ciascun cittadino e in generale di tutto il popolo italiano, potenzia la
capacità di partecipare ai valori della cultura, della civiltà e della convivenza
sociale e di contribuire al loro sviluppo … e concorre a promuovere la forma-
zione dell’uomo e del cittadino secondo i principi sanciti dalla Costituzione e
favorisce l’orientamento dei giovani ai fini della scelta dell’attività successi-
va”.
Successivamente, nel 1977, sono emanati ulteriori atti legislativi che
contribuiscono a ridisegnare l’assetto della scuola media. Con le leggi
n. 348 e n. 517 del 1977 è abolito l’insegnamento facoltativo del latino
dal percorso curricolare, si elimina la votazione numerica, sostituendola
con la Scheda di valutazione, si stabilisce l’apertura delle classi a favore
degli alunni handicappati e sono previste attività a loro sostegno da rea-
lizzare mediante docenti di ruolo specializzati.
Nel 1979 si introducono i nuovi programmi per la scuola media
e si rinnova la didattica con l’introduzione della programmazione
educativa e didattica. Dopo più di 30 anni dall’entrata in vigore della

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18 Legislazione Scolastica

Costituzione, comincia – quindi – a trovare attuazione il disegno perse-


guito dal legislatore di una scuola pubblica, gratuita ed effettivamente
aperta a tutti i cittadini.

2.4 I decreti delegati

Nell’evoluzione storica della scuola italiana, un cenno particolare


meritano i decreti delegati. Tali atti normativi sono stati emanati nel
1974 con la finalità di operare un “riordinamento dell’organizzazione del-
la scuola e dello stato giuridico del personale direttivo, ispettivo, docente e non
docente della scuola dello Stato”.
La loro importanza è legata al fatto che essi rappresentano una si-
gnificativa svolta democratica nella vita della scuola. Infatti, i de-
creti riorganizzano l’attività dei docenti, conferendole una nuova pro-
fessionalità; creano nuovi organi a livello nazionale (CNPI, IRSSAE,
distretti scolastici); riorganizzano l’attività degli organi collegiali esi-
stenti. I decreti emanati contengono, rispettivamente, norme riguar-
danti:
– l’istituzione e il riordinamento di organi collegiali della scuola di
ogni ordine e grado (D.P.R. 416/1974);
– lo stato giuridico del personale della scuola statale (D.P.R.
417/1974);
– la sperimentazione e la ricerca educativa, l’aggiornamento culturale
e professionale (D.P.R. 419/1974);
– lo stato giuridico del personale non insegnante statale delle scuole
(D.P.R. 420/1974).
I decreti delegati costituiscono la “prima” seria risposta del le-
gislatore alla svolta in senso democratico della scuola, voluta dalla
Costituzione e dai fermenti innovativi – culminati nelle proteste stu-
dentesche del 1968 – contro un sistema scolastico anacronistico e non
più rispondente alle istanze della società ed alla sua evoluzione.

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capitolo terzo

LA SCUOLA DELL’AUTONOMIA

di G. Marchese e P. Abate

3.1 Introduzione

La fase più significativa nell’evoluzione della scuola italiana è certa-


mente rappresentata dalla “scuola dell’autonomia”. Tale periodo inizia
a prendere forma, alla fine del secolo scorso, con l’emanazione della
legge n. 59 del 1997, del D.P.R. n. 275 del 1999 e con l’approvazione
della riforma del titolo V della Costituzione del 2001.
La sua importanza è legata al passaggio da un sistema scolastico rigi-
do e centralista ad un ordinamento flessibile e decentrato, in cui non
solo l’apparato statale, ma anche gli enti territoriali minori e – soprattut-
to – le scuole diventano soggetti attivi delle politiche scolastiche.
Il percorso della scuola dell’autonomia nasce – quindi – con la legge
n. 59/1997 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
Regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per
la semplificazione amministrativa), il cui art. 21 stabilisce che l’attuazio-
ne dell’autonomia delle istituzioni scolastiche è inserita all’interno di
un processo di riorganizzazione dell’intero sistema formativo; al fine
della sua realizzazione sono progressivamente trasferite alle istituzione
scolastiche le funzioni di gestione del servizio di istruzione attribui-
te all’amministrazione centrale e periferica. Tale trasferimento delle
funzioni comporta l’acquisizione da parte delle scuole di autonomia
finanziaria, organizzativa e didattica.
L’autonomia organizzativa è “finalizzata alla realizzazione della fles-
sibilità, della diversificazione, dell’efficienza e dell’efficacia del servizio sco-
lastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture,
all’introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto
territoriale. Essa si esplica liberamente, anche mediante superamento dei vin-
coli in materia di unità oraria della lezione, dell’unitarietà del gruppo classe e
delle modalità di organizzazione e impiego dei docenti …”.

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20 Legislazione Scolastica

L’autonomia didattica è invece “finalizzata al perseguimento degli


obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà
di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del
diritto ad apprendere. Essa si sostanzia nella scelta libera e programmata di
metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento …”.
In attuazione della citata legge n. 59/1997 è stato emanato il D.P.R.
n. 275/1999 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle isti-
tuzioni scolastiche), in cui si esplicitano gli scopi che si intendono perse-
guire: “l’autonomia delle istituzioni scolastiche è garanzia di libertà di inse-
gnamento e di pluralismo culturale e si sostanzia nella progettazione e nella
realizzazione di interventi di educazione, formazione e istruzione mirati allo
sviluppo della persona umana, adeguati ai diversi contesti, alla domanda delle
famiglie e alle caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti, al fine di ga-
rantire loro il successo formativo, coerentemente con le finalità e gli obiettivi
generali del sistema di istruzione e con l’esigenza di migliorare l’efficacia del
processo di insegnamento e di apprendimento” (art. 1, comma 2).
Il citato decreto stabilisce, inoltre, che le scuole autonome predi-
spongono, con la partecipazione di tutte le loro componenti, il Piano
dell’Offerta Formativa (che la Legge 107/2015 renderà triennale).
Tale documento è lo strumento fondamentale per realizzare lo sviluppo
dell’autonomia; esso è definito dal decreto come “il documento fonda-
mentale costitutivo dell’identità culturale e progettuale delle istituzioni scola-
stiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa ed
organizzativa che le singole scuole adottano nell’ambito della loro autonomia ”
(art. 3, comma 1). La sua elaborazione costituisce pertanto il primo im-
pegno progettuale delle istituzioni scolastiche autonome, in collabora-
zione con tutti i soggetti coinvolti – direttamente ed indirettamente –
nei processi di istruzione, cioè: i dirigenti, i docenti, il personale ATA,
gli allievi e le loro famiglie, gli enti locali e le associazioni culturali,
sociali ed economiche operanti sul territorio.
Ma quali effettivi cambiamenti ha comportato realmente l’attua-
zione della scuola dell’autonomia? Le trasformazioni sul nuovo assetto
scolastico sono veramente radicali.
Alle scuole è attribuito il potere di autogoverno a livello organizza-
tivo, amministrativo e finanziario, riconoscendole soggetti di diritto,
con conseguenti poteri contrattuali e decisionali più ampi. Nell’ambito
educativo e didattico, invece, l’autonomia comporta lo sviluppo, in tut-

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 21

te le componenti coinvolte nella formazione, della capacità di autocon-


trollo, di autoregolarsi e di autovalutarsi, al fine di diventare “artefici e
costruttori delle esperienze e delle conoscenze che possono servire per inserirsi in
modo attivo, consapevole, costruttivo e responsabile nelle dinamiche della vita
culturale, sociale, economica, politica della società presente e, in prospettiva, di
quella futura ” 1.
Viene quindi ampiamente rivisto l’impianto verticistico e centra-
lista della vecchia scuola. Come illustrato in precedenza, le istituzioni
scolastiche – dalla riforma Casati in poi – formavano gli allievi secon-
do le direttive impartite, tramite i programmi ministeriali, dagli organi
di governo della politica scolastica. Definito il profilo dello studente
si stabilivano i contenuti tramite cui formare gli allievi. A tal fine era
sufficiente una didattica trasmissiva alla quale gli alunni dovevano ade-
guarsi, pena la loro esclusione dal circuito scolastico. Agli insegnanti
era lasciato soltanto il compito di individuare gli strumenti, i metodi ed
i mezzi ritenuti più idonei a raggiungere i risultati desiderati.
Nella scuola dell’autonomia vengono, invece, ribaltate le tradizio-
nali prospettive: ciascuno studente viene posto al centro del processo
di insegnamento-apprendimento, per facilitare il pieno sviluppo della
sua personalità. Agli insegnanti viene chiesto di elaborare il curricolo
scolastico cercando di sviluppare negli allievi la capacità di apprendere
in modo significativo, costruendo reti di collegamento tra le conoscen-
ze apprese. In tal modo i percorsi di apprendimento mirano a rendere
gli studenti “competenti” ed in grado di affrontare con autonomia e
responsabilità le sfide della nuova società, complessa e globalizzata.
Già con la scuola della programmazione educativa e didattica si era
tentato di modellare i percorsi di insegnamento-apprendimento sulle
effettive esigenze degli alunni, ma, a causa della rigidità del sistema
scolastico, la programmazione si era dimostrata un’attività routinaria e
burocratica, priva di reale portata innovativa e significato didattico. La
costruzione del curricolo nella scuola dell’autonomia è, invece, sup-
portata dalla flessibilità del sistema, raggiunta tramite l’autogoverno
organizzativo, finanziario e didattico. Le scuole sono così messe nel-
le condizioni di progettare nuovi percorsi curricolari, adattandoli alle

 E. Baraldi, Autonomia, progettazione, modularità, Centro Programmazione


1

Editoriale, 99/2000, p. 14.

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22 Legislazione Scolastica

caratteristiche degli allievi, alla domanda delle famiglie e al contesto


economico e territoriale.
Il cammino della definizione normativa dell’autonomia scolastica
si conclude nel 2001 con l’approvazione della legge costituzionale
n. 3 del 2001 che rinnova interamente il Titolo V della Costituzione
repubblicana. Tale modifica si è resa opportuna per dare piena attua-
zione al “principio autonomistico” previsto dalla stessa Costituzione
all’articolo 5, consentendo un reale trasferimento di funzioni legislati-
ve e amministrative agli enti locali.
La legge costituzionale (modificando l’art. 117 Cost.) stabilisce che,
per quanto riguarda il sistema di istruzione, spetta allo Stato la compe-
tenza esclusiva nel dettare le norme generali sull’istruzione e nell’indi-
viduare i livelli essenziali delle prestazioni, in modo da assicurare l’uni-
formità su tutto il territorio.
Alle Regioni è attribuita la legislazione esclusiva in materia di istru-
zione e formazione professionale e la legislazione concorrente in mate-
ria di istruzione. Ciò comporta che le Regioni, nel rispetto delle norme
generali stabilite dallo Stato, hanno competenza progettuale territo-
riale dell’offerta formativa e competenza amministrativa e di gestione
delle istituzioni scolastiche. Il nuovo art. 117, infine, riconosce espres-
samente l’autonomia delle istituzioni scolastiche, che così assurge a
principio costituzionale.
Il cammino di riforma autonomistica del nostro Paese ha reso ne-
cessario l’adeguamento dell’ordinamento scolastico. A tal fine sono sta-
te introdotte dai Governi che si sono succeduti, dagli anni 2000 in poi,
molteplici innovazioni destinate ad incidere profondamente sull’asset-
to della scuola italiana. Esaminiamone i tratti più essenziali.

3.2 La riforma Berlinguer

Nel corso della XIII legislatura si avvicendano alla guida del


Ministero della Pubblica Istruzione Luigi Berlinguer e Tullio De
Mauro. Durante questo periodo sono emanati molti atti normativi
(cd. riforma Berlinguer) tendenti a riformare la scuola e a consentire la
svolta nella direzione autonomistica. Si ricordano:

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 23

– la riforma dell’esame di Stato del secondo ciclo di istruzione (L. n.


425/1997);
– l’innalzamento di due anni dell’obbligo di istruzione (L. n. 9/
1999);
– l’avvio dell’autonomia delle istituzioni scolastiche (D.P.R. n. 275/
1999);
– l’istituzione dell’obbligo formativo fino al diciottesimo anno di età
(art. 68, L. n. 144/1999);
– il riordino dei cicli scolastici (L. n. 30/2000).
La riforma Berlinguer, conosciuta anche come riforma dei cicli, mai
entrata in vigore, prevede un percorso scolastico articolato su due ci-
cli: la scuola di base e la scuola secondaria.
La scuola di base è articolata in sette anni (dai 6 ai 12 di età); il
corso della scuola secondaria ha durata di cinque anni (dai 13 ai 18 di
età) e ciò per consentire un allineamento a quanto accade in molti Paesi
dell’Unione Europea.
La scuola secondaria è articolata in cinque sotto-aree: classico-uma-
nistica, scientifica, tecnica, artistica e musicale.
Per la prima volta è istituito un biennio unico a carattere orien-
tativo, in modo da consentire eventuali passaggi da un settore ad
un altro.
L’obbligo scolastico è innalzato da otto a dieci anni; il D.M. n. 323
del 1999, contenente norme di applicazione della L. n. 9/1999, ha in-
trodotto un regime transitorio – valido fino all’entrata in vigore della
riforma dei cicli – che prevedeva un obbligo scolastico di durata noven-
nale. Poiché tale riforma non è mai entrata in vigore, di fatto, l’obbligo
scolastico decennale previsto dal ministro Berlinguer non è mai stato
reso operativo.
Con la riforma Berlinguer è introdotto, inoltre, l’obbligo formativo
fino al diciottesimo anno di età da svolgere anche in percorsi integrati
di istruzione e formazione o nell’apprendistato.
Con la L. n. 425/1997 e con il successivo regolamento di attuazio-
ne (D.P.R. n. 323/1998) si provvede a riformare lo svolgimento degli
esami di maturità. Sono previste tre prove scritte, di cui una a carattere
multidisciplinare, ed una prova orale. La vera innovazione è costitu-
ita – comunque – dall’attribuzione del credito scolastico, cioè di un
punteggio attribuito, in ciascun anno del triennio delle superiori, dal

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24 Legislazione Scolastica

Consiglio di classe e corrispondente all’andamento e al profitto negli


studi realizzato da ciascun alunno.

3.3 La riforma Moratti

Nel corso della XIV legislatura (maggio 2001-aprile 2006) è mini-


stro dell’istruzione Letizia Moratti, che avvia un profondo e globale
rinnovamento dell’ordinamento scolastico. Il Parlamento il 28 mar-
zo del 2003 approva la legge n. 53, che conferisce al Ministro ampia
delega per “la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli
essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professio-
nale”. Con tale delega la Moratti intende procedere ad una revisione
compiuta ed organica di tutto il sistema scolastico italiano, e a tal fine
sono emanati sei decreti legislativi di attuazione del processo di rinno-
vamento. In ordine:
– il D.Lgs n. 59 del 19-2-2004, contenente norme generali per il rior-
dino della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione;
– il D.Lgs. n. 286 del 19-11-2004, istitutivo del servizio nazionale per
la valutazione del sistema educativo (INVALSI);
– il D.Lgs. n. 76 del 15-4-2005, per la disciplina degli interventi di
orientamento contro la dispersione scolastica e per assicurare la re-
alizzazione del diritto-dovere di istruzione e formazione;
– il D.Lgs. n. 77 del 15-4-2005, per la definizione delle norme gene-
rali relative all’alternanza scuola-lavoro;
– il D.Lgs. n. 226 del 17-10-2005, contenente norme generali per il
riordino del secondo ciclo di istruzione;
– il D.Lgs. n. 227 del 17-10-2005, per la definizione delle norme ge-
nerali in materia di formazione degli insegnanti ai fini dell’accesso
all’insegnamento.
Di particolare rilievo appare l’apparato metodologico e didattico
della riforma Moratti, che – riprendendo il D.P.R. n. 275/1999 – ela-
bora il principio dell’apprendimento personalizzato. Nell’impianto
riformatore, il concetto di personalizzazione sostituisce quello di indi-
vidualizzazione. L’apprendimento individualizzato – fortemente soste-
nuto dai pedagogisti durante il XX secolo – ha comportato la differen-
ziazione dei percorsi di studio, in modo da tenere conto delle diversità

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 25

tra gli alunni, portandoli a traguardi comuni. Di fatto, in Italia si è rea-


lizzato per gli alunni disabili e per quelli stranieri, per i quali la norma-
tiva prevede obiettivi, metodologie e modalità di verifica differenti.
L’apprendimento personalizzato previsto dalla riforma comporta,
invece, la diversificazione degli obiettivi finali e dei percorsi, for-
mulata in base alle scelte degli alunni e delle famiglie, all’interno delle
differenti opzioni previste dall’offerta formativa di ciascuna istituzione
scolastica. Non quindi percorsi unici per tutti gli allievi, ma percorsi
modellati sulle esigenze e sulle attitudini dei discenti.
Per realizzare forme di apprendimento personalizzato, le scuo-
le sono coinvolte in un’ampia attività di progettazione. In sostanza le
istituzioni scolastiche devono tenere conto degli obiettivi generali del
processo formativo (OGPF) individuati nelle Indicazioni Nazionali,
degli obiettivi specifici di apprendimento (OSA) che indicano le cono-
scenze e le abilità disciplinari e interdisciplinari, e trasformarli in obiet-
tivi formativi personalizzati (OFP) e unità didattiche di apprendimento
(UDA) effettivamente adatte ai singoli alunni.
Notevoli trasformazioni sono introdotte anche in materia di orga-
nizzazione del sistema scolastico. Il nuovo sistema di istruzione e
formazione delineato dai decreti legislativi del Ministro Moratti pre-
vede infatti:
– la scuola dell’infanzia;
– un primo ciclo di istruzione costituito dalla scuola primaria e dalla
scuola secondaria di primo grado;
– un secondo ciclo sotto-articolato nel sistema dei licei e nei percorsi
di istruzione e formazione professionale.
Nel progetto di riforma la scuola dell’infanzia ha durata triennale
e non è obbligatoria, essa “concorre all’educazione e allo sviluppo affet-
tivo, psicomotorio, cognitivo, morale, religioso e sociale delle bambine e dei
bambini promuovendone le potenzialità di relazione, autonomia, creatività,
apprendimento, e ad assicurare un’effettiva eguaglianza delle opportunità
educative” (art. 1, D.Lgs. 59/2004). È anticipata l’iscrizione dei bam-
bini a due anni e mezzo, poiché si autorizza l’iscrizione dei bimbi
nati entro il 30 aprile dell’anno scolastico di riferimento. L’orario
annuale è diversificato da un minimo di 875 ore ad un massimo di
1700 ore in base ai progetti educativi delle singole scuole autonome
e delle richieste delle famiglie.

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26 Legislazione Scolastica

Il secondo segmento del sistema scolastico è il primo ciclo di istru-


zione, che risulta “costituito dalla scuola primaria e dalla scuola secondaria
di primo grado, ciascuna caratterizzata dalla sua specificità. Esso ha la durata
di otto anni e costituisce il primo segmento in cui si realizza il diritto-dovere
all’istruzione e formazione” (art. 4, D.Lgs. 59/2004).
La scuola primaria si articola in un percorso complessivo della du-
rata di 5 anni, che prevede un monoennio, seguito da due bienni (1 + 2
+ 2). Essa “promuove, nel rispetto delle diversità individuali, lo sviluppo della
personalità, ed ha il fine di far acquisire e sviluppare le conoscenze e le abili-
tà di base, ivi comprese quelle relative all’alfabetizzazione informatica, fino
alle prime sistemazioni logico-critiche, di fare apprendere i mezzi espressivi,
la lingua italiana e l’alfabetizzazione nella lingua inglese, di porre le basi
per l’utilizzazione di metodologie scientifiche nello studio del mondo naturale,
dei suoi fenomeni e delle sue leggi, di valorizzare le capacità relazionali e di
orientamento nello spazio e nel tempo, di educare ai principi fondamentali
della convivenza civile” (art. 5, D.Lgs. 59/2004).
La scuola primaria è obbligatoria. Ad essa possono iscriversi anche i
bambini che non hanno ancora compiuto i 6 anni ma che li compiran-
no entro il 30 aprile dell’anno scolastico di riferimento. La frequenza
e i libri di testo sono gratuiti. Le scuole autonome possono, secondo le
richieste delle famiglie, organizzare l’offerta formativa secondo modelli
comprendenti il tempo scuola obbligatorio e il tempo scuola facoltativo
e gratuito, ricorrendo anche ad aggregazioni degli studenti mediante
gruppi di classi aperte. Nel decreto istitutivo sono previsti moduli con
27 ore di lezione settimanali, elevabili a 30 ore per le attività facoltative
opzionali; oppure possono essere istituiti moduli a tempo pieno con 40
ore settimanali, comprensivi del tempo mensa e dopo mensa. È abolito
l’esame finale a conclusione del percorso.
La scuola secondaria di primo grado “è finalizzata alla crescita del-
le capacità autonome di studio e al rafforzamento delle attitudini all’inte-
razione sociale; organizza ed accresce, anche attraverso l’alfabetizzazione e
l’approfondimento nelle tecnologie informatiche, le conoscenze e le abilità …;
è caratterizzata dalla diversificazione didattica e metodologica in relazione
allo sviluppo della personalità dell’allievo; cura la dimensione sistematica delle
discipline; sviluppa progressivamente le competenze e le capacità di scelta cor-
rispondenti alle attitudini e vocazioni degli allievi; fornisce strumenti adegua-
ti alla prosecuzione delle attività di istruzione e di formazione; introduce lo

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 27

studio di una seconda lingua dell’Unione europea” (art. 9 D.Lgs. 59/2004).


Ha durata triennale e si articola in un biennio di base e in un anno che
assicura l’orientamento e il raccordo con il secondo ciclo (2 + 1).
Anche per la scuola secondaria di primo grado, il decreto istituti-
vo prevede che le istituzioni scolastiche autonome, al fine di realizzare
la personalizzazione del piano di studi, possono organizzare attività e
insegnamenti, facoltativi e gratuiti, coerenti con il profilo educativo e
con la prosecuzione degli studi del secondo ciclo, per ulteriori 6 ore
settimanali che si aggiungono alle 29 obbligatorie. All’orario obbliga-
torio e facoltativo va aggiunto il tempo mensa e dopo mensa sino ad un
massimo di 7 ore settimanali.
Il primo ciclo si conclude con un esame di Stato per l’accesso al
secondo ciclo.
Il secondo ciclo, nella riforma Moratti, è articolato in due percorsi:
il sistema dei licei e il percorso di istruzione e formazione profes-
sionale.
Nel sistema dei licei si valorizzano e rinnovano i licei tradizionali,
antecedenti alla riforma, e ne nascono di nuovi. Esso si articola in: liceo
classico, liceo scientifico, liceo artistico, liceo linguistico, liceo econo-
mico, liceo tecnologico, liceo musicale e coreutico, liceo delle scienze
umane. I percorsi liceali sono quinquennali e si concludono con un
esame di Stato. L’attività didattica si sviluppa in due periodi biennali
e un quinto anno, con funzione orientativa alle scelte successive, che
completa il percorso disciplinare e prevede l’approfondimento delle
conoscenze e delle abilità caratterizzanti il profilo educativo, culturale
e professionale del corso di studi (2 + 2 + 1). Un sistema di passaggi
permette di transitare da un sistema del secondo ciclo ad un altro.
I percorsi di istruzione e formazione professionale hanno pari
dignità dei percorsi dei licei e si propongono come fine l’educazione
alla convivenza civile e la crescita educativa culturale e professionale
dei giovani. Tali percorsi sono attribuiti alla competenza delle Regioni
e hanno una durata variabile, a partire da 3 anni, cui possono aggiun-
gersi qualifiche successive, spendibili nel mondo del lavoro e nella
Formazione Tecnica Superiore.
Gli studenti in possesso di una qualifica almeno quadriennale pos-
sono frequentare un anno di preparazione propedeutico per sostenere
l’esame di Stato.

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28 Legislazione Scolastica

La frequenza del percorso del secondo ciclo comporta l’acquisizio-


ne di crediti formativi, spendibili nel caso di eventuale passaggio da un
sistema ad un altro o nella ripresa di studi interrotti. Crediti formativi
sono riconosciuti anche per esperienze maturate sul lavoro.
La riforma Moratti prevede, inoltre, che gli studenti delle scuole
secondarie di ogni ordine che abbiano compiuto il quindicesimo anno
di età e che mostrino propensione per le metodologie e gli ambienti di
“apprendimento attivo” possono svolgere parte del percorso del secon-
do ciclo in alternanza scuola-lavoro. Tali percorsi tendono ad assicu-
rare ai giovani oltre alle conoscenze di base, l’acquisizione di compe-
tenze facilmente spendibili sul lavoro. Gli studenti che ne facciano ri-
chiesta possono realizzare l’intera formazione dai 15 ai 18 anni, o parte
di essa, attraverso l’alternanza di periodi di studio e di lavoro, sotto la
responsabilità dell’istituzione scolastica o formativa; tali percorsi sono
progettati e attuati dalle istituzioni scolastiche o formative, sulla base di
apposite convenzioni con le imprese, con le associazioni di categoria,
con le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura o con
gli enti pubblici e privati.
Si allega un quadro di sintesi delle principali novità introdotte dalla
riforma Moratti.

Tabella riepilogativa del sistema di istruzione


secondo la riforma Moratti
SCUOLA • le bambine e i bambini possono essere iscritti
DELLA INFANZIA già a 2 anni e mezzo.
durata: 3 anni
PRIMO CICLO • iscrizione in 1ª classe: facoltativa a 5 anni e
Scuola primaria mezzo; obbligatoria a 6 anni
• introduzione di una lingua europea dalla 1ª
durata: 5 anni
classe
• uso del computer
• abolizione esame di 5ª classe
Scuola secondaria • introduzione di una seconda lingua europea
di I grado uso di tecnologie informatiche
• orientamento guidato per la scelta
durata: 3 anni
del percorso successivo
• esame di Stato a chiusura del primo ciclo

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 29

• possibilità di scelta tra i due percorsi di studio:


Licei – Istruzione e Formazione Professionale
• possibilità di passare da un percorso all’altro
e di cambiare indirizzo all’interno dello stesso
percorso, attraverso adeguate iniziative didat-
tiche offerte dalla scuola
SECONDO • formazione avanzata sulle tecnologie infor-
CICLO matiche
Licei, Istruzione • dai 15 anni diverse modalità di apprendimen-
e Formazione to: studio a tempo pieno, alternanza scuola-
Professionale lavoro con stage presso realtà culturali, sociali
e produttive, anche all’estero; apprendistato
• nell’ultimo anno orientamento guidato per la
scelta del percorso superiore: università, ac-
cademie, formazione professionale superiore
verso il lavoro e le professioni
• i ragazzi possono scegliere fra il liceo artisti-
co, classico, delle scienze umane, economico,
linguistico, musicale, scientifico, tecnologico
Licei • articolazione didattica: 2 bienni più un 5°
anno di approfondimento disciplinare e di
durata: 5 anni orientamento agli studi superiori
• esame di Stato alla fine del 5° anno utile per
iscriversi all’Università e all’Alta formazione
artistica, musicale e coreutica
• dopo 3 anni prima qualifica spendibile nel
mondo del lavoro e riconosciuta a livello na-
zionale ed europeo
Istruzione • possibilità di conseguire ulteriori qualifiche
e formazione spendibili nel mondo del lavoro e per l’accesso
professionale alla Formazione Tecnica Superiore
durata: variabile, • con una qualifica almeno quadriennale i ra-
minimo 3 anni gazzi possono frequentare un anno di prepa-
razione all’esame di Stato, utile per iscriversi
all’Università e alla Alta formazione artistica,
musicale e coreutica

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30 Legislazione Scolastica

3.4 La riforma Fioroni

Al Ministro Moratti succede, nella XV legislatura (aprile 2006 -


aprile 2008), Giuseppe Fioroni. Il suo Governo è molto breve a causa
dello scioglimento anticipato del Parlamento, ma in tale periodo sono
approvati importanti atti normativi che hanno cercato di ottimizzare
alcuni aspetti della precedente riforma Moratti.
Come lo stesso Ministro Fioroni ha più volte dichiarato, il suo in-
tento è quello di intervenire con provvedimenti “cacciavite” che non
vogliono demolire in toto la riforma realizzata in precedenza, ma che
mirano ad aiutare il sistema scolastico a superare le difficoltà incontrate
con l’applicazione del nuovo ordinamento.
Un primo intervento normativo è attuato nei confronti della rifor-
ma del secondo ciclo. Con il D.Lgs. n. 226/2005 la Moratti aveva liqui-
dato troppo frettolosamente l’istruzione tecnica e professionale, pre-
vedendone la liceizzazione, e ciò aveva provocato forti malcontenti del
mondo del lavoro, delle parti sociali, nonché delle famiglie. Pertanto
come primo atto del nuovo governo si dispone il blocco delle spe-
rimentazioni del sistema dei licei (D.M. n. 4018/FR del 31-5-2006).
Una seconda iniziativa è realizzata con l’innalzamento dell’obbli-
go scolastico. La L. n. 296 del 2006 (Legge finanziaria per il 2007)
stabilisce che l’istruzione obbligatoria è impartita almeno per 10 anni e
permette di acquisire i saperi e le competenze previste dai curricoli re-
lativi ai primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore.
Successivamente, è emanato il D.M. n. 139 del 2007 che contiene le
indicazioni nazionali sulle competenze ed i saperi che tutti i gio-
vani devono possedere a 16 anni.
Tali conoscenze e competenze “chiave” sono declinate con riferi-
mento a quattro assi culturali: l’asse dei linguaggi, l’asse matematico,
l’asse scientifico-tecnologico, l’asse storico-sociale. È importante sotto-
lineare che le indicazioni stabiliscono competenze uniche per tutti gli
allievi a prescindere dal tipo di scuola frequentata; ciò significa ribadire
l’equivalenza formativa di tutti i percorsi scolastici, restituendo loro pari
dignità.
Con la L. n. 1 del 2007 si introducono nuove norme in materia
di esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secon-
daria superiore. Cambia la composizione delle commissioni; possono

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 31

essere ammessi agli esami soltanto gli alunni che hanno saldato i
debiti formativi e siano stati valutati positivamente in sede di scru-
tinio finale.
Infine, ricordiamo che sotto il governo del Ministro Fioroni ha pre-
so avvio la riforma degli istituti tecnici e professionali (D.P.C.M
del 25-1-2008, “Linee guida per la riorganizzazione del sistema di istru-
zione e formazione tecnica superiore e la costituzione degli istituti tecnici su-
periori”), sono state approvate le indicazioni nazionali per la scuola
dell’infanzia e per il primo ciclo di istruzione (D.M. 31-7-2007),
ed è stata emanata l’O.M. n. 92 del 2007 che ha ridefinito la gestione
delle attività di recupero dei debiti scolastici, introducendo norme
più restrittive che hanno ridato maggiore serietà ai percorsi scolastici.

3.5 La riforma Gelmini

La riforma Gelmini prende avvio nel giugno del 2008 ed è at-


tuata mediante quattro diversi Decreti Legge: i primi tre decre-
ti approvati riguardano direttamente il mondo della scuola ed
individuano gli ambiti di intervento della riforma, mentre l’ul-
timo riguarda il mondo universitario e della ricerca. Elenchia-
moli in ordine:
– il D.L. 25-6-2008, n. 112 (convertito nella L. 6-8-2008, n. 133)
che contiene (art. 64) un’ampia delega al Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca per disciplinare tramite “regolamenti”
le modifiche al sistema scolastico italiano;
– il D.L. 1-9-2008, n. 137 (convertito nella L. 30-10-2008, n. 169)
con cui si dettano disposizioni in materia di valutazione del com-
portamento degli studenti e valutazione del rendimento scolastico;
viene reintrodotto l’insegnante unico nella scuola primaria e istitui-
to il nuovo insegnamento “Cittadinanza e Costituzione”;
– il D.L. 7-10-2008, n. 154 (convertito nella L. 4-12-2008, n. 189) con-
tenente disposizioni sui piani di dimensionamento delle Istituzioni
Scolastiche rientranti nelle competenze delle Regioni per assicurare
la razionalizzazione della rete scolastica;
– il D.L. 10-11-2008, n. 180 (convertito nella L. 9-1-2009, n. 1) con-
tenente disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazio-

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32 Legislazione Scolastica

ne del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca.


Per comprendere globalmente il quadro normativo della riforma, è
rilevante ricordare, come si è anticipato sopra, che il D.L. 25-6-2008,
n. 112 conferisce al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ri-
cerca un’ampia delega per emanare i regolamenti attuativi con i quali
deve essere specificato il contenuto dei decreti legge per il riordino del
sistema scolastico ed universitario, permettendone – in tal modo – l’ap-
plicazione. Tramite questi regolamenti attuativi si è disciplinata:
– la riorganizzazione del MIUR (D.P.R. n. 17 del 20-1-2009);
– la riorganizzazione della rete scolastica (D.P.R. n. 81 del 20-3-
2009);
– la revisione dell’assetto della scuola dell’infanzia e del primo ciclo
(D.P.R. n. 89 del 20-3-2009);
– la revisione degli organici ATA (D.P.R. n. 119 del 22-6-2009);
– la revisione dei criteri di valutazione degli alunni (D.P.R. n. 122 del
22-6-2009);
– il riordino degli istituti professionali (D.P.R. n. 87 del 15-3-2010);
– il riordino degli istituti tecnici (D.P.R. n. 88 del 15-3-2010);
– il riordino del sistema dei licei (D.P.R. n. 89 del 15-3-2010);
– il decreto sulla formazione inizale degli insegnanti (D.M. 10-9-
2010 n. 249).
I regolamenti riguardanti la formazione iniziale degli insegnanti e
l’accorpamento delle classi di concorso sono ancora in fase di approva-
zione definitiva.
Alcuni dei regolamenti attuativi della riforma hanno trovato appli-
cazione sin dall’inizio dell’anno scolastico 2009/2010, apportando le
seguenti innovazioni:
– scuola dell’infanzia: ad essa possono iscriversi anche bambini di
due anni e mezzo;
– scuola primaria: si sostituisce il modello didattico del modulo con
tre insegnanti con il modello con un maestro unico prevalente, figu-
ra esclusiva di riferimento per i bambini. Ogni quadro orario (da 24,
27, 30 o 40 ore settimanali) prevede quindi l’impiego di un solo ma-
estro. Sono abolite le compresenze ed è confermato il tempo pieno;
– scuola secondaria di primo grado: a seguito della riforma è
rimodulato l’orario della scuola media: l’orario scolastico è di 30
ore settimanali, senza insegnamenti facoltativi e opzionali. È con-

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 33

fermato anche il tempo prolungato, da 36 a 40 ore, ma solo in


presenza di requisiti strutturali e di servizio che rispondano alle
aspettative delle famiglie. Importanti innovazioni hanno riguar-
dato l’esame di terza media (su cui è poi intervenuto il D.Lgs.
62/2017).

Sin dall’anno scolastico 2009/2010 hanno trovato applicazione an-


che le seguenti norme comuni per ogni ordine e grado di scuola:
– sono fissati dei tetti di spesa per le scelte dei libri da parte degli in-
segnanti;
– è introdotta in tutte le scuole di ogni ordine e grado la nuova
disciplina “Cittadinanza e Costituzione ” che comprende lo studio
dell’educazione civica, ambientale, alla legalità e l’educazione
stradale; gli insegnamenti e le attività relativi a tale nuova disci-
plina coinvolgono trasversalmente tutti gli ambiti disciplinari e si
sviluppano – a seconda dell’ordine e del grado di scuola – all’in-
terno dell’area storico-sociale o dell’area giuridico-economica;
– la valutazione per ogni ordine e grado di scuola è espressa mediante
voti numerici;
– i nuovi regolamenti confermano che allo scrutinio finale la valu-
tazione degli studenti delle superiori, che non conseguono la suf-
ficienza in tutte le discipline, resta sospesa e gli alunni devono re-
cuperare le lacune entro il nuovo anno scolastico (queste regole
cambiano dal 1° settembre 2018, con l’entrata in vigore del D.Lgs.
62/2017).
La riforma della scuola superiore di secondo grado ha trovato,
invece, graduale applicazione dall’anno scolastico 2010/2011. I principi
che hanno ispirato il riordino sono esplicitati nei documenti illustrativi
del MIUR, tramite alcune parole chiave:
– qualità e modernizzazione;
– meno ore, più approfondimento;
– nel territorio, aperti al lavoro;
– stop alla frammentazione.

Ulteriore elemento qualificante è la riduzione del numero di ore di


lezione: unità orarie di 60 minuti e un quadro settimanale considerato
“più snello” per rendere i percorsi maggiormente accessibili e sosteni-

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34 Legislazione Scolastica

bili, ed efficaci da un punto di vista didattico. Con la riforma si vuole


anche rafforzare il legame con il territorio e con il mondo del lavoro; a
tal fine è prevista la possibilità per gli studenti di partecipare ad espe-
rienze di stage, tirocinio, forme di alternanza scuola-lavoro ed è, inol-
tre, contemplata la presenza di rappresentanti del mondo economico
nei comitati tecnici scientifici.
L’aspetto sicuramente più rilevante legato alla riforma è la forte ri-
duzione degli indirizzi di studio presenti alle secondarie. La riforma,
infatti, riunifica e riordina i numerosissimi indirizzi (396 nei licei e 204
nei tecnici) che si sono venuti a creare con le sperimentazioni, dagli an-
ni ’90 in poi. Tale diminuzione comporta una chiarezza e trasparenza
maggiore ai fini della scelta dei percorsi di studio da parte degli alunni.
Nel nuovo ordinamento gli istituti tecnici si dividono in 2 setto-
ri: economico (con 2 indirizzi: amministrazione, finanza e marketing;
turismo) e tecnologico (con 9 indirizzi: meccanica, meccatronica ed
energia; trasporti e logistica; elettronica ed elettrotecnica; informati-
ca e telecomunicazioni; grafica e comunicazione; chimica, materiali e
biotecnologie; sistema moda; agraria, agroalimentare ed agroindustria;
costruzioni, ambiente e territorio) con un orario settimanale di 32 ore
effettive (60 minuti) di lezione.
In base al D.P.R. 87/2010 (progressivamente superato dal D.Lgs.
61/2017), gli istituti professionali si articolano in 2 settori: istituti
professionali per il settore dei servizi (con 4 indirizzi: agricoltura e
sviluppo rurale; socio-sanitario; enogastronomia e ospitalità alberghie-
ra; commerciale) e istituti per il settore industria e artigianato (con 2
indirizzi: produzioni artigianali e industriali; manutenzione e assistenza
tecnica) con un orario settimanale di 32 ore effettive (60 minuti) di
lezione.
Il percorso curricolare si articola – sia per gli istituti tecnici sia per gli
istituti professionali – in due periodi biennali ed in un quinto anno (2 +
2 + 1), comprendenti un’area di istruzione generale comune ed un’area di
indirizzo. L’area di istruzione generale è finalizzata all’acquisizione, al
rafforzamento e allo sviluppo di una preparazione di base fondata sulle
competenze, conoscenze e abilità dei quattro assi culturali. Le aree di
indirizzo sono finalizzate, invece, all’acquisizione di competenze speci-
fiche dell’indirizzo stesso e sono spendibili in differenti contesti di vita,
di studio e di lavoro.

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 35

I regolamenti per il riordino degli istituti tecnici e degli istituti pro-


fessionali individuano il “Profilo educativo, culturale e professionale dello
studente a conclusione del corso di studi ” (PECUP), che elenca i risultati di
apprendimento attesi negli alunni alla fine del percorso seguito; indi-
viduano, inoltre, per ogni percorso di studi i relativi quadri orario e le
tabelle di confluenza dei vecchi ordinamenti ai nuovi sistemi.
Per coadiuvare e orientare le scuole autonome nella transizione ver-
so i nuovi curricoli, sono state emanate anche “linee guida” per il pas-
saggio al nuovo ordinamento, contenenti gli orientamenti per l’orga-
nizzazione del curricolo e la declinazione dei risultati di apprendimen-
to, per il primo biennio, in termini di conoscenze e abilità. Nell’im-
pianto riformatore il PECUP e le linee guida costituiscono la struttura
portante sulla quale le scuole autonome costruiscono il POF e i piani di
intervento didattico disciplinare.

Il riordino degli istituti tecnici è avvenuto tramite i seguenti atti:


a. regolamento degli istituti tecnici concernente norme generali per il
riordino (D.P.R. 15-3-2010, n. 88);
b. profilo educativo, culturale e professionale dello studente a conclu-
sione del secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e forma-
zione per gli istituti tecnici (PECUP – Allegato A del regolamento);
c. quadri orario (Allegato B e Allegato C del regolamento);
d. tabella di confluenza dei vecchi ordinamenti nei nuovi settori (Alle-
gato D del regolamento);
e. linee guida, contenenti indicazioni per l’organizzazione del curri-
colo e la declinazione dei risultati di apprendimento.

Il riordino degli istituti professionali è avvenuto tramite i seguenti atti:


a. regolamento degli istituti professionali concernente norme genera-
li per il riordino (D.P.R. 15-3-2010, n. 87);
b. profilo educativo, culturale e professionale dello studente a conclusio-
ne del secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione
per gli istituti professionali (PECUP – Allegato A del regolamento);
c. quadri orario (Allegato B e Allegato C del regolamento);
d. tabella di confluenza dei vecchi ordinamenti nei nuovi settori (Alle-
gato D del regolamento);
e. linee guida, contenenti indicazioni per l’organizzazione del curri-
colo e la declinazione dei risultati di apprendimento.
A partire dall’a.s 2018/2019, trova progressiva attuazione il D.Lgs. 61/2017

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36 Legislazione Scolastica

Per rendere effettiva l’autonomia scolastica sono previsti, sia nei


nuovi tecnici sia nei nuovi professionali, oltre alla quota del 20% di
autonomia, ampi spazi di flessibilità. Tali spazi servono per fare corri-
spondere le aree di indirizzo del curricolo alle esigenze del territorio e
ai bisogni formativi espressi dal mercato del lavoro.
In particolare, negli istituti tecnici gli spazi di flessibilità possono
essere definiti usando una quota pari al massimo al 30% dell’orario
annuale delle lezioni nel secondo biennio, e pari al massimo al 35%
nell’ultimo anno.
Negli istituti professionali gli spazi di flessibilità possono essere de-
lineati usando una quota pari al massimo al 35% dell’orario annuale
delle lezioni nel secondo biennio, e del 40% al quinto anno di studi.
Il percorso liceale disegnato dalla riforma del 2010 prevede l’isti-
tuzione di sei differenti licei: classico, scientifico (con opzione del liceo
delle scienze applicate), artistico, linguistico, musicale e coreutico, del-
le scienze umane (con opzione economico-sociale).
L’orario è variabile a seconda della classe e del percorso.
Anche il regolamento per il riordino dei licei individua il PECUP
dello studente liceale a conclusione del percorso di studi. Tale do-
cumento definisce i risultati di apprendimento comuni a tutti i licei,
suddivisi per cinque differenti aree (area metodologica, area logico-ar-
gomentativa, area linguistica e comunicativa, area storico-umanistica,
area scientifica, matematica e tecnologica) e i risultati di apprendimen-
to attesi, specifici per ognuno dei diversi percorsi liceali.
Il regolamento individua, inoltre, per ogni percorso liceale i relati-
vi quadri orario, le tabelle di confluenza dei vecchi ordinamenti ai nuovi
sistemi, la tabella di corrispondenza dei titoli di studio e gli insegnamenti
facoltativi attivabili in base al POF.
Per facilitare il graduale passaggio verso i nuovi licei, sono sta-
te emanate le Indicazioni nazionali con cui si individuano gli obiettivi
specifici di apprendimento (OSA). Il PECUP e le Indicazioni nazionali
costituiscono i punti di riferimento su cui i licei costruiscono la loro
offerta formativa e i docenti definiscono i piani di intervento didattico
disciplinare.

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 37

Il riordino dei percorsi liceali è avvenuto tramite i seguenti atti:


a. regolamento recante norme sulla “Revisione dell’assetto ordina-
mentale, organizzativo e didattico dei licei” (D.P.R. 15-3-2010, n.
89);
b. profilo educativo, culturale e professionale dei licei (PECUP – Al-
legato A del regolamento);
c. quadri orario (Allegati B, C, D, E, F e G del regolamento);
d. tabella di confluenza dei vecchi ordinamenti nei nuovi licei (Allega-
to I del regolamento);
e. tabella di corrispondenza dei titoli di studio in uscita dai percorsi
di istruzione secondaria di secondo grado dell’ordinamento previ-
gente con i titoli di studio in uscita dai percorsi liceali del nuovo
ordinamento (Allegato L del regolamento);
f. insegnamenti facoltativi attivabili sulla base del Piano dell’Offerta
Formativa (Allegato H del regolamento);
g. indicazioni nazionali, contenenti gli obiettivi specifici di apprendi-
mento per ciascun percorso liceale.

Nell’impianto riformatore i licei hanno una durata di cinque anni


e si articolano in due periodi biennali ed un quinto anno (2 + 2 + 1).
Il primo biennio è finalizzato all’iniziale approfondimento e sviluppo
delle conoscenze, abilità e competenze caratterizzanti i percorsi liceali
nonché all’assolvimento dell’obbligo scolastico. Il secondo biennio è
finalizzato all’ulteriore approfondimento e sviluppo delle conoscenze,
abilità e competenze caratterizzanti il percorso liceale. Nel quinto an-
no si realizzano, in particolare, i traguardi individuati nel PECUP e
si raggiungono gli obiettivi specifici di apprendimento declinati dalle
Indicazioni nazionali.
Anche per il sistema dei licei si prevede che una quota dei piani di
studio sia rimessa alla delibera delle singole istituzioni scolastiche. Tale
quota di autonomia non può essere superiore al 20% del monte ore
complessivo nel primo biennio, al 30% nel secondo biennio e al 20%
nel quinto anno di studi.
I licei possono, inoltre, organizzare – nei limiti della loro disponibi-
lità di bilancio e in coerenza con il PECUP – attività ed insegnamenti
facoltativi, che – se prescelti dagli studenti – concorrono alla valutazio-
ne complessiva.

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38 Legislazione Scolastica

La riforma si vuole porre come un “continuum” segnato dalle tre pre-


cedenti legislature. In questa direzione si è proceduto ad un generale
potenziamento della lingua inglese (CLIL), è stato introdotto al quinto
anno lo studio di una disciplina non linguistica studiata in inglese, è stato
rafforzato lo studio delle discipline scientifiche, è stata prevista la possi-
bilità di articolare il collegio dei docenti in dipartimenti ed istituire un
comitato scientifico con funzioni consultive e propositive per l’organiz-
zazione e l’utilizzazione degli spazi di autonomia e di flessibilità.
Si allega un quadro di sintesi delle principali novità introdotte dalla
riforma Gelmini nella scuola secondaria di secondo grado.

La scuola superiore secondo la riforma Gelmini

Novità nei Licei


Liceo classico • più ore di storia dell’arte
• potenziamento asse matematico-scientifico
• lingua straniera dal 1° anno
• insegnamento in lingua straniera di una disciplina
non linguistica (5° anno)
Liceo scientifico • più ore di matematica
opzione • più materie scientifiche
Liceo delle • latino solo nello scientifico (e non nel liceo delle
scienze applicate scienze applicate)
• insegnamento a parte dell’informatica per l’indi-
rizzo delle scienze applicate
Liceo linguistico • 3 lingue straniere dal 1° anno oltre l’italiano
Liceo artistico • in esso confluiscono anche gli istituti di arte
• 6 indirizzi (rispetto ai precedenti 3): arti figurative,
architettura e ambiente, design, audiovisivo e mul-
timediale, grafica, scenografia
Liceo musicale e • unico liceo con 2 indirizzi
coreutico • prova di accesso (sez. musicale o sez. coreutica)
Liceo delle • in esso confluiscono il liceo socio-psico-pedagogi-
scienze umane co e il liceo delle scienze sociali
opzione • 2 indirizzi (tradizionale, economico-sociale)
Liceo economi- • economico-sociale si studiano 2 lingue straniere
co-sociale (ma non il latino)

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 39

Novità negli Istituti tecnici


Istituto tecnico • 2 macro settori (rispetto ai 10 del vecchio ordina-
mento) e 11 indirizzi (rispetto ai precedenti 39)
durata: 5 anni • accesso alle Università dopo il 5° anno o alla spe-
cializzazione tecnica superiore (percorsi brevi di
800/1000 ore o percorsi biennali)
• 5° anno: raccordo scuola-lavoro con stage e tirocini
Settore 2 indirizzi:
economico • Amministrazione, Finanza e Marketing
• Turismo
Settore 9 indirizzi:
tecnologico • Meccanica, Meccatronica ed Energia
• Trasporti e Logistica
• Elettronica ed Elettrotecnica
• Informatica e Telecomunicazioni
• Grafica e Comunicazione
• Chimica, Materiali e Biotecnologie
• Sistema Moda
• Agraria, Agroalimentare ed Agroindustria
• Costruzioni, Ambiente e Territorio

Novità negli Istituti professionali


Istituto • 2 macro settori (rispetto ai vecchi 5) e 6 indirizzi
professionale (rispetto ai 27)
• più autonomia (dal 25% al 1° anno fino al 40% al 5°
durata: 5 anni anno)
(2 + 2 + 1) • più ore di laboratorio e stage
Settore 4 indirizzi:
dei servizi • Agricoltura e sviluppo rurale
• Socio-sanitario
• Enogastronomia e ospitalità alberghiera
• Servizi commerciali
Settore industria 2 indirizzi:
e artigianato • Produzioni artigianali e industriali
• Manutenzione e Assistenza tecnica

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40 Legislazione Scolastica

3.6 La “Buona scuola” e la sua attuazione

Con il governo “tecnico” di Mario Monti (novembre 2011 - aprile


2013) a reggere il MIUR è chiamato Francesco Profumo. Oltre a di-
sporre la “dematerializzazione” degli atti scolastici (D.L. 6 luglio 2012,
n. 95 convertito in L. 7 agosto 2012, n. 135), con il nuovo dicastero si
pone termine alla sperimentazione triennale che aveva visto la coesi-
stenza delle Indicazioni nazionali (varate con il D.Lgs. n. 59/2004, at-
tuativo della riforma Moratti) con le Indicazioni per il curricolo (varate
nel 2007 dal ministro Fioroni): è infatti emanato il “Regolamento recante
Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo
d’istruzione” (Decreto 16 novembre 2012, n. 254).
Dopo la breve parentesi del “governo delle larghe intese”, presieduto
da Enrico Letta, il 22 febbraio 2014 ottiene la fiducia un nuovo go-
verno guidato da Matteo Renzi (all’istruzione Stefania Giannini). Nel
settembre 2014 la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero
pubblicano congiuntamente un documento (“La buona scuola – Facciamo
crescere il Paese”) con le linee guida per una serie di riforme da realizzare
nei successivi tre anni: ne è scaturito il disegno di legge n. 1934, poi
diventato la Legge 13 luglio 2015, n. 107 recante “Riforma del sistema
nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni
legislative vigenti”, norma nota anche coma la “Buona scuola”.
Perno della legge n. 107/2015 è il “Piano triennale dell’offerta forma-
tiva”, che amplia gli orizzonti e le funzioni del POF già previsto dal
Regolamento dell’autonomia scolastica (D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275).
Per l’attuazione del potenziamento dell’offerta formativa è previsto un
organico aggiuntivo, sulla base di incarichi triennali conferiti dal diri-
gente scolastico.
L’art. 1, commi 180 della norma, inoltre, prevede una delega al Gover-
no per adottare una serie di decreti legislativi al fine di provvedere “al
riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative
in materia di istruzione”. Il successivo comma 181 elenca i criteri cui
i suddetti decreti legislativi sono tenuti ad uniformarsi. In attuazione
della delega, il Governo ha adottato 8 decreti legislativi (decreti nn.
59-66 del 2017).

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Capitolo Terzo La scuola dell’autonomia 41

I decreti legislativi attuativi della Legge 107/2015


1. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 59, “Riordino, adeguamento e semplifica-
zione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente
nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione sociale
e culturale della professione, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181,
lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107”.
2. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 60, “Norme sulla promozione della cultura
umanistica, sulla valorizzazione del patrimonio e delle produzioni cultu-
rali e sul sostegno della creatività, a norma dell’articolo 1, commi 180 e
181, lettera g), della legge 13 luglio 2015, n. 107”.
3. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 61, “Revisione dei percorsi dell’istruzione
professionale nel rispetto dell’articolo 117 della Costituzione, nonché rac-
cordo con i percorsi dell’istruzione e formazione professionale, a norma
dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera d), della legge 13 luglio 2015,
n. 107”.
4. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 62, “Norme in materia di valutazione e
certificazione delle competenze nel primo ciclo ed esami di Stato, a norma
dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera i), della legge 13 luglio 2015,
n. 107”.
5. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 63, “Effettività del diritto allo studio at-
traverso la definizione delle prestazioni, in relazione ai servizi alla
persona, con particolare riferimento alle condizioni di disagio e ai servizi
strumentali, nonché potenziamento della carta dello studente, a norma
dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera f), della legge 13 luglio 2015,
n. 107”.
6. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 64, “Disciplina della scuola italiana all’este-
ro, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13
luglio 2015, n. 107”.
7. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 65, “Istituzione del sistema integrato di edu-
cazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni, a norma dell’articolo
1, commi 180 e 181, lettera e), della legge 13 luglio 2015, n. 107”.
8. D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66, “Norme per la promozione dell’inclusio-
ne scolastica degli studenti con disabilità, a norma dell’articolo 1, commi
180 e 181, lettera c), della legge 13 luglio 2015, n. 107”.

È stata abbandonata la delega relativa al “riordino delle disposizioni


normative in materia di sistema nazionale di istruzione e formazione”,
quella che prevedeva la redazione del nuovo Testo unico della scuola.

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42 Legislazione Scolastica

Volendo sintetizzare solo le principali novità introdotte dalla attuazio-


ne della L. 107 del 2015, ricordiamo che:
– a seguito del Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 61, , si assiste
ad una radicale reimpostazione dell’istruzione professionale deli-
neata nel 2010 (ministero Gelmini). L’entrata in vigore delle nuo-
ve norme riguarda le classi di futura formazione, a partire dall’a.s.
2018/2019;
– per quanto riguarda la valutazione (D.Lgs. 62/2017), il Governo,
pur muovendosi in sostanziale continuità con il D.P.R. 122/1989,
incide profondamente su tale norma e ne prevede il progressivo su-
peramento. Sono infatti in vigore dal 1° settembre 2017 le norme
inerenti i principi generali (art. 1) e le norme riferite al primo ciclo
di istruzione (artt. 2-11). Entrano in vigore dal 1° settembre 2018
le norme riferite al secondo ciclo di istruzione (artt. 12-21) e quelle
inerenti l’effettuazione delle prove Invalsi (artt. 4, 7 e 19);
– il D.Lgs. 65/2017 istituisce il sistema integrato di educazione e di
istruzione dalla nascita sino a sei anni, composto dai servizi edu-
cativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia;
– il D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66, “Norme per la promozione dell’in-
clusione scolastica degli studenti con disabilità”, che va a costituire
una sorta di nuovo Testo unico per l’integrazione scolastica dei sog-
getti con disabilità.

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capitolo quarto

ALLA RICERCA DI UN SENSO:


L’EVOLUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO
DEL SISTEMA SCOLASTICO ITALIANO

di L. Ceraulo

4.1 Una “cronologia” degli interventi normativi nella scuola

Compilare un elenco cronologico delle norme che hanno scan-


dito l’evoluzione del sistema d’istruzione nel nostro paese nel corso
dei settanta anni della Repubblica si presenta operazione non soltan-
to complessa ma anche improba e destinata ad essere inesorabilmente
incompleta. Tuttavia l’approssimativa elencazione che troverete nelle
Schede 1 e 2 ha quanto meno il pregio di sollecitare qualche riflessione.
Il discrimine tra le due schede è “l’autonomia scolastica”: il “prima”
e il “dopo”.
Il criterio adottato per selezionare cosa riportare è volutamente
privo di scientificità, nella consapevolezza che non sempre una legge
ha un impatto sul sistema necessariamente superiore a un decreto o
ad una circolare. Nell’ambito della normativa prodotta, tuttavia, delle
scelte andavano fatte ed è parso un buon punto di partenza mettere in
evidenza quello è che apparso rilevante a chi, come me, ha trascorso in
qualche modo più di mezzo secolo nella scuola, da studente, da inse-
gnante, da preside, da dirigente scolastico.
È del tutto evidente che il criterio della “rilevanza percepita” da chi
vive nella comunità scolastica è soggetto ad essere influenzato da ide-
alità, speranze, attese, paure, ma è pur vero che senza coinvolgimento
morale, etico, ideale di scuola è inutile parlare, perché, semplicemente,
privata di questi elementi, la scuola non c’è. E, in fondo, questo modo
di procedere ha il vantaggio di non considerare mai chiuso lo sforzo
di interpretare i processi di trasformazione della realtà scolastica: un
nuovo punto di vista, un’altra chiave di lettura è così sempre possibile
(il che non è poi poca cosa).

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44 Legislazione Scolastica

La scelta di scandire il tempo secondo il parametro dell’autonomia


scolastica fa evidentemente parte di questo insieme di aspettative, delu-
sioni, ripartenze che sembra essere ormai parte irrinunciabile del quo-
tidiano lavoro educativo e, come vedremo, costituisce proprio uno dei
nodi non risolti.

Scheda 1  –  Dal 1948 al 1997


1948
•  Costituzione della Repubblica italiana
1962
• L. 31-12-1962, n. 1859, istitutiva della scuola media unica, che dispo-
ne: “l’istruzione obbligatoria successiva a quella elementare è im-
partita gratuitamente nella scuola media, che ha la durata di tre anni
ed è scuola secondaria di primo grado”
1968
• L. 18-3-1968, n. 444, istitutiva della scuola materna statale
1971
• L. 24-9-1971, n. 820, istitutiva della scuola “a tempo pieno”, la qua-
le riduce il numero massimo di alunni per ciascuna classe a 25
1973
• L. 30-7-1973, n. 477, di delega al Governo per l’emanazione di nor-
me sullo stato giuridico del personale direttivo, ispettivo, docente e
non docente della scuola materna, elementare, secondaria e artistica
dello Stato e per il riordino delle forme di partecipazione
1974
• D.P.R. 31-5-1974, n. 416, relativo a istituzione e riordinamento di
organi collegiali della scuola materna, elementare, secondaria ed ar-
tistica
• D.P.R. 31-5-1974, n. 417, recante norme sullo stato giuridico del
personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola materna, ele-
mentare, secondaria ed artistica dello Stato
• D.P.R. 31-5-1974, n. 419, in materia di sperimentazione e ricerca
educativa, aggiornamento culturale e professionale ed istituzione
dei relativi istituti

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 45

D.P.R. 31-5-1974, n. 420, recante norme sullo stato giuridico del


personale non insegnante statale delle scuole materne, elementari,
secondarie ed artistiche
1977
• L. 4-8-1977, n. 517, recante norme sulla valutazione degli alunni
e sull’abolizione degli esami di riparazione nonché altre norme di
modifica dell’ordinamento scolastico
1979
• D.M. 9-2-1979, Nuovi programmi della scuola media
1982
• L. 20-5-1982, n. 270, di riordino delle procedure di reclutamento
degli insegnanti
1990
• L. 5-6-1990, n. 148, che dà attuazione alla riforma dell’ordinamen-
to della scuola elementare

Il percorso normativo dei primi 50 anni della Repubblica, così co-


me riportato nella Scheda 1, si presenta nel suo complesso lineare e
teso alla realizzazione delle previsioni costituzionali. Si tratta di un
lungo e affascinante percorso di ampliamento dell’offerta di istruzione
e di inclusione di sempre più ampi strati sociali. Colpisce il fatto che
le mutevoli stagioni della politica, che si sono alternate nei lunghi an-
ni di questa fase, mantengano una comune ispirazione e ambizione. È
l’espressione di una sostanziale condivisione degli obiettivi di fondo da
parte delle classi dirigenti del paese.
La scheda che segue segnala, invece, come vedremo anche più avan-
ti, una vera e propria rottura rispetto a questa tradizione.

Scheda 2  –  Dal 1997 al 2010


1997
• L. 15-3-1997, n. 59, di delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa
(l’art. 21 è dedicato alla scuola)
• L. 10-12-1997, n. 425, di riforma degli esami di maturità

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46 Legislazione Scolastica

• L. 18-12-1997, n. 440, di istituzione del Fondo per l’arricchimento e


l’ampliamento dell’offerta formativa e per gli interventi perequativi

1998
• D.Lgs. 31-3-1998, n. 112, avente ad oggetto il trasferimento di fun-
zioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli enti
locali
• D.P.R. 18-6-1998 n. 233, che riguarda il dimensionamento ottima-
le degli istituti scolastici
• D.L. 6-3-1998, n. 59, contenente la disciplina della qualifica diri-
genziale dei capi di istituto delle istituzioni scolastiche autonome
• D.P.R. 24-6-1998, n. 249, recante lo Statuto delle studentesse e de-
gli studenti della scuola secondaria

1999
• D.P.R. 8-3-1999, n. 275, regolamento recante norme in materia di
autonomia delle istituzioni scolastiche
• D.Lgs. 30-6-1999 n. 233, di riforma degli organi collegiali territo-
riali della scuola
• L. 17-5-1999, n. 144, di innalzamento dell’obbligo formativo

2000
• L. 10-2-2000, n. 30, di riordino dei cicli dell’istruzione
• L. 10-3-2000, n. 62, recante norme per la parità scolastica e dispo-
sizioni sul diritto allo studio e all’istruzione

2001
• D.M. 1-2-2001, n. 44, sulla gestione amministrativo-contabile delle
istituzioni scolastiche
• L. cost. 18-10-2001, n. 3, che modifica il titolo V della parte secon-
da della Costituzione
• D.Lgs. 30-3-2001, n. 165, recante norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche

2002
• D.I. 3-9-2002, relativo all’autonomia delle scuole italiane all’estero

2003
• L. 28-3-2003, n. 53, contenente delega al Governo per la definizio-
ne delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 47

2004
• D.Lgs. 19-2-2004, n. 59, di definizione delle norme generali relati-
ve alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione
• D.P.R. 14-10-2004, n. 305, di approvazione di obiettivi specifici di
apprendimento propri dell’insegnamento della religione cattolica
nelle scuole secondarie di I grado
• D.Lgs. 19-11-2004, n. 286, recante istituzione del Servizio naziona-
le di valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione,
nonché riordino dell’omonimo istituto

2005
• D.Lgs. 15-4-2005, n. 76, Definizione delle norme generali sul dirit-
to-dovere all’istruzione e alla formazione
• D.Lgs. 15-4-2005, n. 77, Definizione delle norme generali relative
all’alternanza scuola-lavoro
• D.Lgs. 17-10-2005, n. 226, Norme generali e livelli essenziali delle
prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istru-
zione e formazione
• D.Lgs. 17-10-2005, n. 227, Definizione delle norme generali in
materia di formazione degli insegnanti ai fini dell’accesso all’inse-
gnamento
• D.M. 28-12-2005, Individuazione quota oraria nazionale e quota
riservata agli istituti della scuola secondaria di II grado
• D.M. 28-12-2005, Approvazione delle tabelle di confluenza nei per-
corsi e di corrispondenza nei titoli di studio dal previgente ordina-
mento della scuola secondaria di II grado (Tabella A – Tabella di
confluenza dei percorsi di istruzione secondaria superiore previsti
dall’ordinamento previgente nei percorsi liceali; Tabella B – Tabella
di corrispondenza dei titoli di studio in uscita dai percorsi di istru-
zione secondaria di secondo grado dell’ordinamento previgente con
i titoli di studio in uscita dai percorsi liceali)
2006
• D.P.R. 16-1-2006, n. 39, Approvazione degli obiettivi specifici di
apprendimento per l’insegnamento della religione cattolica negli
istituti statali e paritari del secondo ciclo
• L. 27-12-2006 n. 296, che prevede l’innalzamento a 16 anni dell’ob-
bligo scolastico

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48 Legislazione Scolastica

2007
• D.M. 31-7-2007, Scuola dell’infanzia e primo ciclo di istruzione –
Indicazioni per il curricolo: fase sperimentale
• D.M. 22-8-2007, n. 139, Regolamento recante norme in materia di
adempimento dell’obbligo di istruzione
2008
• L. 6-8-2008, n. 133 (art. 64), Delega al Governo per la redazione di
un Piano programmatico di riordino degli ordinamenti e dell’orga-
nizzazione del sistema scolastico
• L. 30-10-2008, n. 169, relativa a insegnamento di cittadinanza e co-
stituzione, valutazione alunni, insegnante unico
2009
• D.P.R. 20-3-2009, n. 81, Norme per la riorganizzazione della rete
scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della
scuola
• D.P.R. 20-3-2009, n. 89, Revisione dell’assetto ordinamentale, or-
ganizzativo e didattico della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di
istruzione
• D.P.R. 22-6-2009, n. 122, Regolamento recante coordinamento
delle norme vigenti per la valutazione degli alunni e ulteriori moda-
lità applicative in materia
• D.Lgs. 27-10-2009 n. 150, in materia di ottimizzazione della pro-
duttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pub-
bliche amministrazioni
2010
• D.M. 27-1-2010, n. 9, Certificazione delle competenze a conclusio-
ne dell’obbligo scolastico
• D.P.R. 15-3-2010, n. 87, Regolamento recante norme per il riordi-
no degli istituti professionali
• D.P.R. 15-3-2010, n. 88, Regolamento recante norme per il riordi-
no degli istituti tecnici
• D.P.R. 15-3-2010, n. 89, Regolamento recante revisione dell’asset-
to ordinamentale, organizzativo e didattico dei licei
• D.M. 10-9-2010, n. 249 sulla formazione iniziale degli insegnanti
della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secon-
daria di primo e secondo grado
• L. 8-10-2010, n. 170 recante nuove norme in materia di disturbi
specifici di apprendimento in ambito scolastico

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 49

2011
• D.M. 30-09-2011, criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di
formazione per il conseguimento della specializzazione per le attivi-
tà di sostegno

2012
• D.P.R. 20-08-2012, n. 175, di esecuzione dell’intesa tra il Ministro
dell’istruzione, dell’università e della ricerca e il Presidente della
Conferenza episcopale italiana per l’insegnamento della religione
cattolica nelle scuole pubbliche
• D.P.R. 29-10-2012, n. 263, ridefinizione dell’assetto organizzativo
didattico dei Centri d’istruzione per gli adulti
• D.M. 16-11-2012, n. 254, Regolamento recante indicazioni nazio-
nali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo d’i-
struzione, a norma dell’articolo 1, comma 4, del decreto del Presi-
dente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89
• Direttiva 27-12-2012, Strumenti di intervento per alunni con biso-
gni educativi speciali – BES
2013
• D.P.R. 28-03-2013, n. 80, Regolamento sul sistema nazionale di va-
lutazione in materia di istruzione e formazione
2014
• Direttiva Ministeriale 11 del 18 settembre 2014 - Sistema nazionale
di valutazione triennio 2014-2017
2015
• Legge 13-7-2015, n. 107, riforma del sistema nazionale di istruzio-
ne e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative
• L. 7-8-2015, n. 124, Deleghe al Governo in materia di riorganizza-
zione delle amministrazioni pubbliche
2016
• D.P.R. 14-02-2016, n. 19, Razionalizzazione ed accorpamento delle
classi di concorso a cattedre e a posti di insegnamento
2017
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 59, Formazione iniziale e di accesso nei
ruoli di docente nella scuola secondaria
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 60, Promozione della cultura umanistica

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50 Legislazione Scolastica

• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 61, Revisione dei percorsi dell’istruzione


professionale
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 62, Valutazione e certificazione delle com-
petenze
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 63, Effettività del diritto allo studio
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 64, Disciplina della scuola italiana all’este-
ro
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 65, Istituzione del sistema integrato di
educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni
• D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66, Promozione dell’inclusione scolastica
degli studenti con disabilità

4.2 Quantità e … qualità?

Risulta evidente, dopo un esame anche superficiale delle due sche-


de, la crescita esponenziale del numero degli interventi normativi “rile-
vanti” a far data dal 1997.
Almeno due fattori concorrono alla sorprendente produzione nor-
mativa giustificandone almeno in parte la mole abnorme.
Il primo fattore è di tipo tecnico e riconducibile al ripetuto ricorso
a leggi “delega”. Si tratta di uno strumento apparentemente agevo-
le rispetto all’assunzione di decisioni politico-parlamentari; si libera il
Parlamento da complesse riflessioni tecniche e si accelerano fortemen-
te i tempi delle decisioni politiche. Purtroppo c’è un’altra faccia della
medaglia: ad ogni legge delega fanno seguito numerosissimi atti di nor-
mazione secondaria (regolamenti, decreti etc.), i tempi tra il momento
della decisione e il momento in cui è possibile vederne gli effetti si
allungano, sussiste per un periodo indefinito una situazione di sospen-
sione giuridica tra il vecchio e il nuovo, si allarga il solco tra ciò che i
cittadini si aspettano che accada e ciò che effettivamente il sistema è in
condizioni di fare. In questo lasso di tempo, infine, cresce inesorabil-
mente l’ambiguità tra ciò che è stato inizialmente progettato e ciò che
via via si realizza.
Il secondo fattore, invece, non è di natura tecnica, ma politica e
culturale. È legato all’assenza di una reale e diffusa condivisione (al-
meno su molti punti sostanziali) rispetto a prospettive e direzioni
di sviluppo del sistema di istruzione, con il risultato che ad ogni al-

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 51

ternanza politica sono stati realizzati, di solito, provvedimenti volti ad


azzerare quanto precedentemente deciso, rimettendo inesorabilmente
in moto la macchina delle leggi, dei decreti, dei regolamenti. Non è sin
qui emersa con la dovuta forza la convinzione che la scuola e l’istruzio-
ne appartengono a tutti e che le scelte che ne accompagnano lo svilup-
po hanno bisogno di qualcosa in più di una maggioranza parlamentare,
con l’ovvia conseguenza che di questo “tunnel normativo” si fatica a
vedere (se non per alcuni aspetti che più avanti affronteremo) la fine.
Ma al di là delle ragioni che possono aver determinato questo stato
di cose rimane, soprattutto per un osservatore esterno, la sensazione
di un eterno cantiere nel quale costruzioni e demolizioni si susseguono
senza prospettiva logica apparente.
Credo che siano in molti a porsi la seguente domanda: “può un si-
stema complesso come la scuola, che coinvolge tra operatori e utenti
milioni di italiani, reggere all’urto di una così prolungata incertezza
rispetto alla propria missione e alle regole che la devono governare?”.
È sempre affascinante, e in qualche modo sorprendente, scoprire che
ogni inizio di settembre le scuole tornano ad aprire i cancelli, i ragazzi
ad entrare nelle aule e gli insegnanti a fare lezione. Questo piccolo
“miracolo” di una scuola che continua a funzionare malgrado la “ri-
forma continua” merita qualche osservazione: la scuola non si ferma
(e ci mancherebbe altro) ma paga un prezzo pesante e non soltanto in
termini di motivazione degli operatori e di credibilità sociale.
La scuola, ma anche l’amministrazione, ha finito col fare eccessivo
affidamento sulla propria “resilienza” (cioè sulla capacità di adattarsi ai
mutamenti del contesto, anche normativo, magari con qualche “am-
maccatura”, ma senza modificare la propria struttura interna). Ciò che
è stato da sempre indicato come uno dei limiti più seri del sistema sco-
lastico italiano, fonte di autoreferenzialità e di immutabilità delle pro-
prie performance, si è trasformato in una risorsa di sopravvivenza. Ma a
quale prezzo: le necessità di cambiamento, che sono alla base di questo
lungo percorso, sembrano scomparse dall’agenda dei singoli operato-
ri, dirigenti scolastici e docenti, e delle famiglie, mentre si sono para-
dossalmente rafforzati gli elementi di continuità acritica e di fragilità
ed inadeguatezza della pratica didattica quotidiana. Organici, quantità
orarie delle discipline, riorganizzazione dei poteri e delle competenze
interne al sistema sono oggi il pane quotidiano del dibattito sulla scuo-

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52 Legislazione Scolastica

la, dentro e fuori di essa. Cosa e come si insegna, come si costruisce


cittadinanza per tutti sono ormai temi che sembrano occupare l’atten-
zione di pochi addetti ai lavori e perfino le associazioni professionali,
sin qui il sale del dibattito pedagogico, appaiono mute o, nella migliore
delle ipotesi, voci nel deserto. Non ci si stupisca, quindi, che crescano
le differenze territoriali, la scarsa efficacia rispetto ai parametri inter-
nazionali, gli indici di dispersione, il senso di “scarso riconoscimento
sociale” ben noto ai docenti di tutti gli ordini e gradi di scuola. Anni
di riforme tentate o provvisoriamente realizzate ci lasciano una scuola
sostanzialmente con maggiori difficoltà di quelle già evidenti all’inizio
degli anni Novanta quando il “cantiere” è stato aperto.
C’è infine un’ultima osservazione da fare. Tutto comincia con
il riconoscimento dell’autonomia scolastica, individuata come lo
strumento di modernizzazione e di trasformazione del sistema sco-
lastico italiano; tuttavia, prima ancora che la stessa possa prendere
le mosse, si ha la netta sensazione che questa spinta autopropulsiva
venga appesantita e schiacciata oltre che dalla mancanza di risorse
da una “overdose” di norme che progressivamente sottraggono al-
le singole istituzioni autonome la propria ragion d’essere ovvero la
costruzione e la pratica di curricoli significativi definiti sulla base
di una solida alleanza con i propri territori. Difficile stabilire quan-
do questo ripensamento sia cominciato ma certo è che il legislatore
sembra aver finito con l’avere paura della propria creatura preferen-
do ridimensionarla ancora in fasce.

4.3 Alla ricerca di un senso

Occorre evidenziare, a questo punto, che non ci si può limitare ad


osservare lo sviluppo degli interventi normativi solo dal punto di vista
di chi quotidianamente si confronta con i problemi di tenuta del servi-
zio, e ciò per almeno due ragioni:
– la pressione di una difficile e, spesso, confusa quotidianità condizio-
na, né potrebbe essere diversamente, metri di giudizio e possibilità
di analisi;
– contrariamente a ciò che potrebbe a prima vista apparire, questo
lungo, e tuttora incompleto, percorso ci lascia una “scuola” diversa,

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 53

in molti aspetti, da quella che abbiamo sin qui conosciuto, se mi-


gliore lo scopriremo solo più avanti nel tempo.
Ancora una volta il lungo elenco di norme prodotte tra il 1997 ed
oggi può aiutarci ad interpretare i fatti e le scelte politiche e normative
che ad esse sono sottesi. In molti ricordiamo come sin dall’inizio tut-
to fu presentato dall’allora Ministro Berlinguer come un mosaico di
interventi legislativi e regolamentari che avrebbe soltanto nel tempo
assunto una fisionomia compiuta.
È interessante osservare che i primi provvedimenti si sviluppano se-
condo una doppia coppia di polarità.
La prima è individuabile nel nesso autonomia-sistema nazionale
di valutazione. La scelta di puntare sulle singole istituzioni scolasti-
che e sulla loro capacità di innovazione è accompagnata dall’avvio di
un sistema di valutazione degli apprendimenti e dell’intero sistema con
lo scopo lodevole di offrire punti di riferimento e validazione dei ri-
sultati conseguiti e della qualità delle scelte compiute dai singoli attori
del sistema. In questa logica vengono infine avviati a sostegno dell’au-
tonomia ulteriori interventi, alcuni dei quali non produrranno effetti
reali e saranno rapidamente “riassorbiti”, destinati nelle intenzioni a
trasformare le strutture dell’Amministrazione periferica in Centri di
Supporto all’Autonomia e a costruire un sistema nazionale di ricerca di-
dattica a fianco delle scuole autonome con la riforma dei vecchi Istituti
Regionali per la ricerca e l’aggiornamento e della Biblioteca Pedagogi-
ca di Firenze.
La seconda è individuabile nel nesso tra saperi essenziali (espres-
si in Obiettivi Specifici di Apprendimento definiti nazionalmente) e
costruzione di competenze attraverso l’elaborazione di curricoli
(messi a punto dalle scuole a cui sono affidati anche compiti di ricerca
didattica).
Al netto dell’alternanza politica e dei conseguenti “stop and go”, è
attorno a questi tasselli del mosaico che si concentra, almeno in una
prima fase, l’attenzione del legislatore nonché un intenso dibattito pe-
dagogico.
È solo a partire dai primi anni Duemila che due nuovi oggetti di
attenzione irrompono tra le priorità normative rendendo ancora più
complesso il fragile equilibrio che si andava con fatica strutturando at-
torno alle due polarità. Le due novità sono così riassumibili:

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54 Legislazione Scolastica

– la nuova organizzazione federalista dello Stato, con il ruolo sem-


pre più forte assunto o, comunque, devoluto alle Regioni in materia
di istruzione e formazione;
– la scelta, sempre più marcata col passare degli anni, non solo di con-
tenere ma di ridurre strutturalmente la spesa per l’istruzione.
Se la prima altera in maniera evidente l’impianto di riorganiz-
zazione del sistema originariamente ideato (tanto che il legislatore
ritiene di dover “proteggere” l’autonomia scolastica richiamandola
esplicitamente nel testo di riforma del Titolo V della Costituzione),
la seconda finisce con il condizionare pesantemente ogni scelta di
merito e spinge ad un fortissimo controllo centrale delle risorse per
assicurare l’effettivo conseguimento dei risultati di bilancio attesi e
determinando condizioni difficilissime di gestione delle scuole che
dell’autonomia hanno finito con lo sperimentare ben poco. Da que-
sto punto di vista ha un valore paradigmatico l’art. 64 della legge
133 del 6 agosto 2008. Per la prima volta una legge fissa in anticipo
l’entità dei risparmi da conseguire in un triennio nel sistema della
formazione delegando, successivamente, al Ministero dell’Istruzio-
ne d’intesa con quello dell’Economia gli interventi di riordino ne-
cessari a conseguire i risultati economici. Si può ragionevolmente
sostenere che questo provvedimento segna un passaggio rilevantis-
simo, ponendo fine a quel processo di progressiva espansione dell’i-
struzione che aveva caratterizzato i decenni precedenti.
Pur con tutti i suoi evidenti difetti, va perciò riconosciuta alla Legge
107 del 2015 di aver introdotto un elemento di reale discontinuità
in questo processo: la scuola non è più considerata come fattore del-
la più generale spending review; anzi, se ne riafferma il ruolo centrale
nella società della conoscenza, la sua missione di innalzare i livelli di
istruzione e le competenze degli studenti rispettandone i tempi e gli
stili di apprendimento, la sua vocazione a divenire una scuola aperta,
laboratorio permanente di ricerca e innovazione, di partecipazione e di
educazione alla cittadinanza attiva, così da garantire il diritto allo studio
e le pari opportunità di successo formativo e di istruzione permanente
dei cittadini.
Una scuola del genere merita investimenti, in risorse umane e finan-
ziarie, nonché in nuove opportunità offerte alla sua azione. L’impegno
del legislatore appare rivolto a recuperare le ragioni fondanti del “fare

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 55

scuola” e a introdurre le misure idonee a far ripartire il sistema: dall’im-


missione in ruolo di oltre 100.000 insegnanti al rilancio dell’autonomia
progettuale delle scuole tramite il POF triennale ed al più incisivo ruo-
lo della dirigenza nella loro gestione.

4.4 Era necessario cambiare?

Sono oggi in tanti nelle scuole a domandarsi se fosse proprio ne-


cessario avviarsi su una strada di trasformazione del sistema scolastico
che si è rivelata assai più impervia e complessa di quanto apparisse al
momento della messa in posa delle prime tessere del mosaico.
L’obiezione merita una risposta attenta.
Con gli anni Novanta dello scorso secolo si manifesta una crisi dei
sistemi di istruzione di tutti i paesi europei che mostrano la propria
inadeguatezza a fare fronte a cambiamenti assai profondi delle proprie
società. Si tratta di sistemi molto diversi, costruiti nel corso dell’ulti-
mo secolo su basi culturali e sociali diverse: sistemi centralistici, come
quelli italiano e francese, sistemi fondati sulle autonomie locali, come
quello inglese, sistemi regionali, come quello tedesco, ma tutti in gran-
de difficoltà rispetto agli elementi di vera e propria discontinuità con il
passato che si manifestavano all’alba del terzo millennio coinvolgendo
organizzazione del sapere, valore sociale dell’istruzione, rapporto con
il mondo del lavoro, aspettative individuali. Sono anni di grande diffi-
coltà nel corso dei quali non mancano intellettuali e studiosi che pro-
fetizzano la fine dell’istruzione pubblica almeno così come l’avevamo
conosciuta nell’ultimo secolo.
Ai grandi cambiamenti ed all’ampliarsi delle conoscenze necessarie
ad assicurare sviluppo e cittadinanza i sistemi formativi avevano sino a
quel momento fornito risposte di tipo lineare e quantitativo. Se si ri-
velava necessario elevare il livello di istruzione la risposta più ovvia era
costituita da un innalzamento dell’obbligo, se si affacciava una nuova
tecnologia o un nuovo “sapere” la risposta più ovvia era l’aumento di
alcune ore settimanali di curricolo introducendo una nuova disciplina.
Da questo punto di vista l’esperienza italiana appariva del tutto pa-
radigmatica, basti guardare ai progressivi incrementi orari nella secon-
daria di secondo grado, dai licei ai professionali, attraverso sperimenta-

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56 Legislazione Scolastica

zioni sostanzialmente tese ad estendere la costellazione delle discipline


in un processo di aggiuntività.
Questo tipo di risposte si mostra ben presto inadeguato a fronteg-
giare cambiamenti che si rivelano veri e propri “salti” e che hanno biso-
gno di un nuovo punto di vista e di nuovi sistemi di riferimento.
Può essere utile, anche per iniziare a “misurare” il valore intrinseco
delle risposte fornite, provare a segnalare alcune di tali mutazioni.
Cambia nell’arco di pochi anni, in primo luogo, il rapporto tra
conoscenza e vita individuale e sociale. Pur senza volere retorica-
mente richiamare formule perfino abusate quali il “lifelong learning”,
è fuor di dubbio che l’irruzione delle tecnologie informatiche deter-
minano una accelerazione dei cambiamenti nella produzione di beni e
servizi assolutamente sconosciuta sino a pochi decenni prima. L’idea
che l’istruzione e la formazione anche professionale di un individuo
potesse essere sostanzialmente concentrata in una fase, più o meno
lunga, ma comunque limitata della propria esistenza viene sostanzial-
mente spazzata via. Ancora la generazione di chi scrive è cresciuta
nella convinzione che la propria vita fosse naturalmente scandita da
fasi e cicli ben definiti: l’infanzia dedicata al gioco; fanciullezza, adole-
scenza e gioventù destinate allo studio; la maturità destinata al lavoro;
la vecchiaia ai nipoti e a fare i conti con la vita vissuta per prepararsi
al dopo. In questa sequenza abbiamo dato per scontato che ciò che ci
sarebbe servito per lavorare e per vivere l’avremmo conquistato, nella
sua essenzialità, nello spicchio di vita destinato a questa funzione. La
velocità di sviluppo delle conoscenze, determinata anche dall’uso delle
tecnologie informatiche, la stessa rapidità imposta ai ritmi del lavoro
hanno scompaginato questa previsione ed il bisogno di sviluppare
gli apprendimenti (anche quelli fondamentali a proseguire la propria
attività e a non “essere espulsi” dal mondo) nel corso di tutto l’arco
della propria esistenza si è posta come una esigenza irrinunciabi-
le. Questa discontinuità ha determinato nel sistema di istruzione e
formazione problemi nuovi, ed in larga parte tuttora irrisolti, sia sul
piano dell’organizzazione (dei tempi, delle strutture, delle modalità
di erogazione dei servizi) ma soprattutto in riferimento alle stesse
finalità ed alla missione da sostenere.

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 57

Questo primo elemento di discontinuità ne trascina, ovviamente,


un altro con sé che investe l’organizzazione del sapere, l’epistemolo-
gia delle discipline e, di conseguenza, gli oggetti dell’apprendimento.
Almeno due le questioni da affrontare e risolvere:
– il passaggio dal codice della costellazione, che privilegia l’autono-
mia e la compiutezza di ogni insegnamento disciplinare, al codice
dell’integrazione che sviluppa le aree di confine e i punti di contatto
tra gli insegnamenti e tra questi e il contesto in cui le conoscenze
vengono utilizzate e si trasformano in competenze;
– la selezione di competenze di cittadinanza che possano costituire l’os-
satura su cui costruire la possibilità di sostenere i futuri apprendi-
menti in un tempo che sempre più sarà destinato a coprire l’intero
arco della vita; selezione particolarmente difficile in un paese come
il nostro, fortemente segnato da una cultura accademica e assai lon-
tano dal pragmatismo prevalente (e per molti versi necessario) nel
nuovo contesto globalizzato.

Ancora, si potrebbe parlare dell’affermarsi di una nuova sensibili-


tà nei confronti dell’Amministrazione Pubblica, nel nostro caso quel-
la connessa ai servizi di istruzione e formazione. Centralismo, scarsa
adattabilità al cambiamento, valutazione costruita su meccanismi di
isomorfismo istituzionale, costituiscono ostacoli enormi da rimuove-
re per ricercare soluzioni efficaci.
Questo elenco potrebbe proseguire ancora a lungo e avrebbe biso-
gno di ulteriori approfondimenti, ma è sufficiente da solo a rispondere
alla iniziale domanda: se, cioè, era possibile lasciare le cose nello stato
in cui si trovavano. La risposta è evidentemente negativa anche se resta,
ovviamente, da dimostrare che le strade intraprese siano state quelle
più adeguate ed efficaci.
A volere rafforzare queste riflessioni è opportuno sottolineare che
se spostiamo l’attenzione sul sistema d’istruzione e formazione italiano,
ai temi sin qui richiamati si aggiungono altre ed altrettanto serie ragio-
ni per intervenire. Infatti, già a partire dall’inizio degli anni Novanta,
la crisi del sistema manifesta nel nostro paese caratteristiche proprie
che si aggiungono alle questioni “epocali” che investono i sistemi degli
altri paesi.

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58 Legislazione Scolastica

Le ricerche e le analisi sistematiche che iniziano a svilupparsi in


quegli anni anche su scala internazionale ci consegnano una serie di
indicatori di profonda sofferenza:
– alto tasso di dispersione, concentrato nelle grandi aree urbane e che
cresce con l’età scolare, indicando il cumularsi dei deficit formativi
man mano che ci si accosta agli studi secondari;
– basso numero di laureati e diplomati rispetto alle medie europee
con punte di particolare gravità nell’area scientifica;
– basse performance degli studenti registrate specificatamente nella
scuola secondaria;
– forti elementi di diseguaglianza territoriale e sociale, tra aree terri-
toriali e tra scuole dello stesso territorio;
– progressivo distacco dell’istruzione dai bisogni formativi del merca-
to del lavoro in forte cambiamento;
– diffusa inefficienza della struttura della pubblica amministrazione
segnata da forti elementi di autoreferenzialità e da scarsa responsa-
bilizzazione rispetto al servizio da erogare.

Alle discontinuità storiche o, come oggi si usa dire, “epoca-


li” si aggiungono dunque nel nostro paese elementi di iniquità
ed inefficienza che segnalano come si stia incrinando l’alleanza
sociale che ha sostenuto nel tempo il sistema di istruzione e che
tale patto abbia bisogno di essere riformulato su basi nuove e più
adeguate al contesto.
Per valutare le dimensioni delle questioni da affrontare può aiu-
tare la Scheda 3 che segue e che prova a ricostruire come, nel tem-
po, si siano modificate le basi delle alleanze (aspettative/risultati)
fondative del rapporto tra cittadini e scuola nel nostro paese (le ra-
gioni in buona sostanza che attribuiscono valore all’istruzione e che
ci spingono ogni mattina a mandare a scuola i nostri figli ricordan-
dogli che si tratta di qualcosa di veramente importante).

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 59

Scheda 3
Connotazione Aspettativa Periodo Strumenti
sociale di controllo
Scuola elitaria Riproduzione Sino agli Selezione
degli equilibri anni ’50 negli accessi
sociali Controllo dei
Identificazione comportamenti
ideologica tra degli operatori
utenti e operatori Controllo
gerarchico
Scuola della Acquisizione titoli Dagli anni ’60 Vincoli
promozione di studio in grado agli anni ’70 burocratici
sociale di favorire a presidio
la mobilità sociale del valore legale
attraverso l’accesso del titolo
ad attività lavorati- di studio
ve più qualificate
Scuola della Acquisizione Anni ’80 Vincoli
manutenzione/ di abilità burocratici
compensazione per compensare a presidio
sociale i “mali” sociali del valore legale
(violenza, del titolo
dipendenze etc.) di studio

La Scheda 4 prova a riassumere la natura della risposta con cui si era


pensato di ricomporre la rottura determinatasi nel corso dell’ultimo
decennio del secolo scorso.

Scheda 4
Aspettativa Strumenti
Connotazione Periodo
sociale di controllo
Scuola Sviluppare Anni 2000 Valutazione di:
dell’autonomia competenze/abilità – Apprendimenti
da spendere e arric- – Competenze
chire nel corso –  Offerta formativa
della vita –  Qualità servizi
Costruire
“cittadinanza”
Imparare ad imparare
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60 Legislazione Scolastica

A che punto sia oggi questa ricomposizione è ovviamente materia di


dibattito politico e culturale.

4.5 I percorsi europei e le priorità dell’Italia

Per avere un’idea delle dimensioni, almeno continentali, del proble-


ma può essere utile gettare uno sguardo sull’intensa attività dell’Unione
europea sui temi dell’istruzione, proprio a partire dagli anni Duemila.
Anche un richiamo superficiale, come quello che qui riportiamo, ci aiuta
a tenere insieme e ad interpretare ciò che costituisce una sfida interna-
zionale ed al suo interno gli elementi specifici della situazione italiana.
Con la strategia di Lisbona (e precisamente nella riunione che si
tenne a Lisbona nel marzo 2000) gli Stati membri, nell’accettare la vi-
sione di una Europa che sceglie di ritagliare per sé nel mondo globa-
lizzato, forse con una certa dose di autoreferenzialità, un ruolo guida
nella nuova società della conoscenza, fissano per il successivo decennio
cinque obiettivi di riferimento (benchmark) attorno ai quali indirizzare le
politiche dell’istruzione e della formazione dei singoli Stati, obiettivi
da conseguire entro il 2010:
1) ridurre la percentuale di abbandoni scolastici almeno del 10%;
2) aumentare almeno del 15% il totale dei laureati in matematica, scien-
ze e tecnologie, diminuendo nel contempo le disparità di genere;
3) arrivare almeno all’85% dei ventiduenni che abbiano completato il
II ciclo di istruzione;
4) ridurre la percentuale dei quindicenni con scarse capacità di lettura
almeno del 20% rispetto all’anno 2000;
5) sviluppare l’apprendimento permanente (lifelong learning) innalzan-
do almeno al 12,5% la partecipazione degli adulti in età lavorativa
(25-64 anni) alle attività formative in età adulta.

L’azione e gli interventi dei diversi organi della Comunità Europea


in materia di istruzione e formazione tentano di individuare compe-
tenze e standard che ancor più degli obiettivi quantitativi iniziano a
disegnare il profilo del cittadino europeo e del suo rapporto con i per-
corsi formativi del terzo millennio.
Certamente di grande rilievo sono le “Raccomandazioni del Parla-

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 61

mento Europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2006 relative a com-


petenze chiave per l’apprendimento permanente”.
È utile ai fini di questa riflessione richiamarle nelle schede che se-
guono con riferimento alle cinque azioni comuni ed alle otto com-
petenze chiave per la cittadinanza europea.

Scheda 5 – Le cinque azioni europee comuni


1) Sviluppare l’apprendimento permanente come risposta alla globa-
lizzazione e al passaggio verso economie basate sulla conoscenza
2) Promuovere abilità per la società della conoscenza
3) Realizzare uno spazio europeo dell’apprendimento permanente
4) Sviluppare l’apprendimento permanente con un’attenzione parti-
colare per le misure attive e preventive rivolte ai disoccupati e alle
persone non attive
5) Definire i livelli di riferimento

Scheda 6  –  Le otto competenze chiave


per la cittadinanza europea
1) Comunicazione in madrelingua
2) Comunicazione in lingue straniere
3) Competenza matematica e di base in scienze e tecnologia
4) Competenza digitale
5) Imparare ad imparare
6) Competenze sociali e civiche
7) Spirito di iniziativa e imprenditorialità
8) Consapevolezza ed espressione culturale

Non può non colpire il forte salto qualitativo a cui la Comunità


richiama i paesi membri. L’attenzione viene spostata dagli obiettivi di

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62 Legislazione Scolastica

sistema, che pure permangono, alla natura e qualità degli obiettivi di


apprendimento, dall’ingegneria istituzionale alle finalità dell’azione
didattica. Una fortissima spinta all’innovazione a partire dagli scopi
e dalla natura della relazione educativa. Tale percorso viene ulterior-
mente sostenuto dalla successiva elaborazione e trova compiutezza
nel “Quadro Europeo delle Qualifiche per l’apprendimento perma-
nente” formalizzato con una nuova Raccomandazione del Parlamento
Europeo e del Consiglio del 23 aprile 2008. Si tratta, a tutti gli effetti,
di una riorganizzazione dei “programmi scolastici” dei paesi membri.
Una strada “suggerita”, non potrebbe essere diversamente, una strada
da percorrere con le peculiarità e le risorse economiche e professionali
che ciascuna nazione saprà mettere in campo, ma anche un percorso
che, se non seguito, rischia di costare molto caro, in termini di compe-
titività ed integrazione, ai paesi che se ne discosteranno.
Al termine del primo decennio del nuovo millennio, consapevoli del-
le difficoltà strutturali nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, gli
Stati membri hanno puntato a rilanciare il connubio di politiche edu-
cative e di politiche occupazionali attraverso la cosiddetta “Strategia
Europa 2020”, adottata dall’Unione europea in occasione del Consi-
glio dei Capi di Stato e di governo del 17 giugno 2010, con lo scopo di
trasformare, nel successivo decennio, l’Europa dei 28 in un’economia
“intelligente, sostenibile e inclusiva”.
All’interno del nuovo Quadro strategico per l’Istruzione e la forma-
zione elaborato per il 2020 (Education T 2020) sono stati individuati 5
nuovi benchmark. Tre di questi in realtà riprendono i Benchmark pre-
cedentemente definiti nell’ambito della strategia di Lisbona; due, che
riguardano l’accesso all’istruzione preelementare e la percentuale di
laureati, sono del tutto nuovi. Entrambi questi nuovi obiettivi rientrano
nella strategia dell’apprendimento che deve riguardare tutti i momenti
della vita, “dalla culla alla tomba”, come recitava la Comunicazione del-
la Commissione del 2001. I 5 nuovi benchmark sono i seguenti:
– almeno il 95% dei bambini tra i 4 anni e l’età di inizio della scuola
primaria dovrebbero partecipare all’istruzione preelementare;
– la quota di abbandoni precoci dall’istruzione e formazione dovrebbe
essere inferiore al 10%;
– la quota dei giovani con scarse prestazioni in lettura, matematica e
scienze dovrebbe essere inferiore al 15%;

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 63

– la quota delle persone tra 30 e 34 anni con un titolo a livello terzia-


rio dovrebbe essere almeno il 40%;
– una media di almeno il 15 % di adulti dovrebbe partecipare alla
formazione permanente.

I quattro obiettivi strategici dell’iniziativa ET 2020 sono i seguenti:


1. L’apprendimento permanente e la mobilità devono diventare una
realtà, con sistemi di istruzione e formazione professionale più reat-
tivi al cambiamento e al resto del mondo.
2. La qualità e l’efficacia dell’istruzione e della formazione devono
essere migliorate prestando maggiore attenzione al miglioramento
del livello delle competenze di base come la lettura, la scrittura e il
calcolo, rendendo la matematica, le scienze e la tecnologia più allet-
tanti, nonché rafforzando le competenze linguistiche.
3 L’equità, la coesione sociale e la cittadinanza attiva vanno promosse
in modo che tutti i cittadini, a prescindere dalla propria situazione
personale, sociale o economica, possano continuare a sviluppare le
competenze professionali per tutta la vita.
4. La creatività e l’innovazione, nonché l’imprenditorialità, dovreb-
bero essere incoraggiate a tutti i livelli di istruzione e formazione,
dato che questi sono fattori chiave per uno sviluppo economico so-
stenibile. In particolare, gli individui dovrebbero essere aiutati ad
acquisire le competenze digitali, a sviluppare lo spirito d’iniziativa,
l’imprenditorialità e la sensibilità ai temi culturali.

Il periodo fino al 2020 è diviso in una serie di cicli di lavoro. Per il


periodo 2016-2020, sono state identificate sei nuove priorità per la
cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione:
– capacità e competenze di alta qualità per l’occupabilità, l’innovazio-
ne, la cittadinanza attiva e il benessere (ad esempio, la creatività, lo
spirito di iniziativa e il pensiero critico);
– istruzione inclusiva (che contempli la crescente diversità degli stu-
denti), uguaglianza, non discriminazione e promozione delle com-
petenze civiche (ad esempio, la comprensione reciproca e i valori
democratici);
– istruzione e formazione aperta e innovativa, pienamente inserita
nell’era digitale;

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64 Legislazione Scolastica

– un forte sostegno agli educatori (per esempio un migliore processo


di selezione e formazione, nonché lo sviluppo professionale conti-
nuo);
– trasparenza e riconoscimento delle competenze e delle qualifiche
per facilitare l’apprendimento e la mobilità del lavoro (ad esempio
mediante il quadro europeo di riferimento per la garanzia della qua-
lità);
– investimenti sostenibili (esplorando tra l’altro le potenzialità del
piano di investimenti per l’Europa), rendimento ed efficienza dei
sistemi di istruzione e formazione.

4.6 Cosa ci lascia questo lungo percorso legislativo?

Ancora una volta, per provare a rispondere a questa domanda abbia-


mo bisogno di allontanarci dalla quotidianità della singola istituzione
scolastica e scrollarci dalle spalle l’inesorabile sensazione di precarietà
assumendo un punto di vista più ampio.
Il complesso degli interventi normativi, anche con tutte le incom-
pletezze ancora presenti e con la consapevolezza degli ulteriori passi
necessari, ci consegna già leggibili trasformazioni strutturali e non sol-
tanto interventi condizionati dalla congiuntura economica e politica.
Questi ultimi potranno nel tempo, al variare delle condizioni, subire
modifiche e perfino ripensamenti; le modifiche strutturali sono vice-
versa destinate a durare nel tempo e a disegnare un sistema e modalità
del suo funzionamento sostanzialmente stabili.
È ragionevole iscrivere a questa categoria:
– la territorializzazione del servizio scolastico attraverso la rior-
ganizzazione di funzioni e poteri. L’architettura del sistema ha co-
stituito in questi lunghi anni forse la principale preoccupazione del
legislatore; l’assetto di tale architettura è oggi sostanzialmente de-
finito pur avendo ancora bisogno di tempo, e di ulteriori interventi
normativi, perché possa andare a regime e perché tutti i soggetti
coinvolti siano effettivamente in grado di sostenere il ruolo ad essi
assegnato. È proprio all’interno di questa riorganizzazione che va
ricollocata e reinterpretata l’autonomia scolastica, anche se nata con
ambizioni di riorganizzazione assoluta;

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 65

– il principio per cui quantità e qualità della scuola e dell’istruzio-


ne cessano di essere variabili pedagogiche per divenire variabili an-
che economiche, correlate alle necessità di contenimento dei costi
e soggette a possibile espansione solo in presenza di conti pubblici
più solidi e priorità politiche e sociali coerenti. Cessa, e questo ov-
viamente non può piacere, una sorta di infanzia felice della scuola
italiana che per più di mezzo secolo era cresciuta ed aveva affrontato
le sue difficoltà al riparo dalle contingenze politiche ed economi-
che, forte di un patto di tutela condiviso da tutti: forze di governo e
di opposizione;
– l’allentamento del nesso, per quanto delineato dalla Costituzione,
tra funzione pubblica dell’istruzione e gestione statale del ser-
vizio;
– la costruzione di un sistema di valutazione su base nazionale.
Difficile pensare che rispetto a queste innovazioni, sostanzialmente
compiute, si possa tornare indietro.

4.7 La nuova articolazione dei poteri nel sistema


dell’istruzione

Attraverso le schede e le riflessioni che seguono cercheremo di fare


il punto della situazione facendo riferimento alla legislazione vigente
ed alle intese definite tra Stato e Regioni.

Scheda 7  –  Cosa fa lo Stato

• emana le norme generali in materia di istruzione (art. 117 Cost. co. 2)


• definisce i principi fondamentali in materia di istruzione, salva l’auto-
nomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e
formazione professionale (art. 117 Cost., co. 3)
• individua i livelli essenziali delle prestazioni (L. 53/2003)
• struttura il sistema nazionale di valutazione (L. 53/2003)

Cerchiamo di fare un po’ di chiarezza sul significato dei diversi ter-


mini utilizzati nelle norme richiamate.

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66 Legislazione Scolastica

Con il termine principi fondamentali si indicano le linee generali


cui si ispira, all’interno di un disegno unitario complessivo, il quadro
normativo. Trovano alimento nei principi generali dell’ordinamento e
nei valori costituzionali, quali:
– efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa;
– economicità;
– legalità dell’azione amministrativa;
– trasparenza e partecipazione;
– pluralità delle opzioni metodologiche;
– libertà di scelta educativa delle famiglie.
L’intesa tra Stato e Regioni esplicita che i principi fondamentali so-
no determinati in modo da garantire:
– libertà di insegnamento;
– sviluppo dell’autonomia scolastica e delle relative rappresentanze;
– libertà di accesso all’istruzione e alla formazione su tutto il territo-
rio nazionale;
– pari opportunità tra i generi;
– azioni positive per compensare gli svantaggi derivanti da disabilità e
da diverse origini etniche e culturali;
– azioni positive per compensare svantaggi ambientali e territoriali;
– diritto all’apprendimento lungo tutto il corso della vita;
– requisiti minimi per il funzionamento degli istituti scolastici;
– costituzione di organismi di partecipazione territoriale a livello sco-
lastico.
Con il termine norme generali ci si riferisce, invece, alla disciplina
normativa unitaria del sistema di istruzione. Le norme generali trova-
no applicazione, indistintamente, a livello nazionale essendo finalizzate
a garantire al sistema un assetto e un disegno complessivo.
Si differenziano dai principi generali in quanto costituiscono regole
complete ed esplicitate, pronte per essere direttamente applicate, men-
tre i principi generali non sono immediatamente operativi ma costitu-
iscono i criteri ispiratori anche della legislazione concorrente da parte
delle Regioni.
Ancora una volta le intese tra Stato e Regioni aiutano a individuare
gli ambiti che restano regolati dalle norme generali:
– definizione, limiti, contenuti ed organi dell’autonomia delle istitu-
zioni scolastiche;

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 67

– ordinamenti scolastici (tipologia e durata dei corsi di istruzione dei


diversi ordini, monte ore annuo, modalità di passaggio tra sistemi di
istruzione e formazione);
– valutazione degli apprendimenti;
– carriera degli studenti;
– obbligo d’istruzione, esami di Stato e condizioni, regole e procedu-
re per il rilascio dei titoli di studio;
– criteri per l’organizzazione generale dell’istruzione scolastica;
– monitoraggio e valutazione del sistema di istruzione;
– regole di reciproco riconoscimento dei titoli di studio all’interno
dei paesi europei e con i paesi extracomunitari;
– modalità di esercizio delle funzioni di verifica e controllo sul rag-
giungimento dei livelli essenziali delle prestazioni in relazione al
servizio erogato;
– criteri di selezione e di reclutamento del personale dirigente, do-
cente e ATA;
– modalità di esercizio del potere sostitutivo;
– diritti e obblighi delle scuole non statali e paritarie ai sensi della L.
n. 62/2000.

Certamente più complessa si presenta la riflessione sui livelli es-


senziali delle prestazioni (LEP) che rappresentano uno strumento
giuridico destinato a controbilanciare le diversificazioni connesse al
decentramento territoriale dei poteri.
Si tratta di norme riconducibili alla potestà esclusiva dello Stato e
destinate ad assicurare a tutti i cittadini e su tutto il territorio nazionale
prestazioni garantite di servizi, quale contenuto del diritto di cittadi-
nanza che la legislazione regionale non può limitare o condizionare.
La Corte costituzionale (sentenze n. 380/2004 e n. 279/2005) ha
configurato i LEP quali norme dettate dallo Stato e intese a definire un
livello (standard) qualitativo e quantitativo del servizio, indispensabile
a garantire l’effettiva fruizione del diritto all’istruzione sancito dall’art.
34 della Costituzione della Repubblica.
È del tutto evidente che la definizione dei LEP costituisce, quindi,
il vincolo di uguaglianza dei cittadini rispetto all’attività operativa dei
diversi titolari della realizzazione del servizio.

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68 Legislazione Scolastica

Riassumendo, possiamo affermare che i LEP costituiscono:


– la garanzia del diritto di cittadinanza;
– l’insieme tecnico operativo delle prestazioni (protocolli tecnici, ri-
sorse umane, organizzazione, risorse finanziarie);
– un insieme tecnico operativo di costi standard;
– il riferimento per le politiche di finanziamento del servizio;
– il riferimento per le politiche di riequilibrio finanziario tra Regioni
e territori.

La definizione dei livelli essenziali delle prestazioni prevede


nell’ambito dell’accordo Stato Regioni, comunque, il pieno coinvolgi-
mento delle Regioni stesse e degli enti locali:
– a partire dalla definizione delle prestazioni;
– secondo il criterio della sostenibilità e della esigibilità, che è pro-
gressivamente garantita su tutto il territorio nazionale fino al rag-
giungimento di livelli ottimali;
– con modalità che coinvolgono tutti gli attori della scuola.

È, dunque, attorno ad una corretta definizione dei LEP che si gio-


ca, in buona misura, la tenuta dell’intero sistema su base nazionale e
non deve sorprendere, pertanto, che attorno a questo tema si sia aperto
un dibattito assai intenso tra i soggetti istituzionali interessati ma che
stenta a coinvolgere, come pure sarebbe opportuno, il complesso del
mondo della scuola e delle sue diverse rappresentanze.
Definire i parametri di descrizione delle prestazioni essenziali non
è infatti questione che interessi i soli addetti ai lavori. Possiamo, ad
esempio, immaginare gli effetti di una scelta “minimalista” che si li-
mitasse ad una definizione dei LEP attraverso la quantificazione delle
ore di lezione da erogare nei diversi ordini di scuola e delle prestazioni
amministrative essenziali; un simile impianto rischierebbe di sancire
probabilmente la definitiva frantumazione del sistema nazionale con
un gravissimo danno per le aree, specialmente meridionali, che sconta-
no ritardi gravi nelle strutture, nelle condizioni sociali ed economiche
del contesto e che già oggi necessitano di interventi compensativi in
assenza dei quali la garanzia del diritto all’istruzione rischia di limitarsi
ad una ipocrita petizione di principio. Un banco, un libro, un inse-
gnante (come abbiamo sentito ripetere anche da importanti rappre-

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 69

sentanti delle istituzioni) non descrivono affatto le caratteristiche delle


prestazioni di istruzione e vale la pena di ricordare che la più grande
delle ingiustizie è forse proprio quella di distribuire le risorse in parti
uguali tra chi uguale non è.
I prossimi anni ci diranno sull’effettivo ruolo che lo Stato assumerà
nella nuova ingegneria dell’istruzione.

Con la Scheda 8 proviamo a riassumere i compiti delle Regioni.

Scheda 8  –  Cosa fa la Regione


• struttura, organizza e gestisce l’offerta formativa regionale
• individua bisogni formativi specifici del territorio
• definisce la quota locale dei curricoli
• provvede ai raccordi necessari per la costruzione del sistema inte-
grato di istruzione e formazione su cui dispone di potere legislativo
esclusivo

Ancora una volta torna utile fare riferimento al contenuto dei do-
cumenti frutto delle intese assunte nella Conferenza Unificata Stato
Regioni.
Le Regioni si impegnano ad emanare una propria normazione or-
ganica nell’ambito ed a completamento delle disposizioni dello Stato,
attraverso un percorso di individuazione e condivisione con gli enti lo-
cali, nelle forme definite dalle proprie legislazioni, degli obiettivi, delle
modalità, degli strumenti e delle risorse per raggiungerli, specificata-
mente in materia di:
– forma, livelli e organismi di governo territoriale del sistema educa-
tivo e delle rappresentanze delle autonomie scolastiche;
– programmazione dell’offerta di istruzione e formazione sul territo-
rio regionale, ivi compresa la funzione di organizzazione della rete
scolastica, tenendo conto del ruolo già attribuito a tali fini agli enti
locali dal D.Lgs. n. 112/1998;
– interrelazioni e collaborazione tra istruzione e istruzione e forma-
zione professionale;
– forme di rappresentanza e partecipazione dei diversi soggetti dell’istru-
zione e formazione professionale a livello locale e regionale;

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70 Legislazione Scolastica

– interventi di supporto all’autonomia delle istituzioni scolastiche;


– criteri di assegnazione del personale alle scuole;
– promozione di rapporti tra le istituzioni scolastiche e i soggetti del
territorio che operino nel campo dell’istruzione e della formazione;
– servizi a domanda individuale;
– interventi per il diritto allo studio;
– orientamento, attuazione dell’obbligo di istruzione e formazione,
azioni per contrastare dispersione e abbandono, supporto per pro-
muovere e sostenere la coerenza e la continuità in verticale ed oriz-
zontale tra i diversi ordini di scuola, nonché della continuità didattica;
– eventuali uffici e servizi sul territorio per lo svolgimento di funzioni
regionali;
– anagrafe degli studenti;
– norme di attuazione dei principi fondamentali.

Nelle intese elaborate è sempre molto forte il richiamo alle Regioni


ad assicurare, nell’esercizio della potestà legislativa, il rispetto degli
ambiti di competenza amministrativa già attribuiti agli enti locali dal
D.Lgs. n. 112/1998. Si tratta, come abbiamo già visto, di un richiamo
tutt’altro che casuale o pleonastico.
La ristrutturazione dei poteri in materia di istruzione e formazione,
modificando il primitivo disegno che immaginava un “centro” nazionale e
tante “periferie” autonome affidate alle scuole, e devolvendo alle Regioni
compiti e scelte fondamentali, porta con sé il pericolo di tanti centralismi
regionali, che potrebbero rivelarsi non meno esiziali, per il funzionamen-
to del sistema, di quanto sia stato nel passato “il Superiore Ministero”.
È proprio questa preoccupazione a spiegare i frequenti richiami ai
compiti propri degli enti locali e, soprattutto, è proprio in questa luce
che vanno letti i compiti affidati alle istituzioni scolastiche nonché i
limiti e le prospettive della tanto declamata, ma spesso aggredita, auto-
nomia scolastica.

4.8 La scuola dell’autonomia e il Titolo V della Costituzione

Nel momento in cui, all’inizio degli anni 2000, si passa dal semplice
trasferimento di funzioni verso Regioni ed enti locali, previsto dalla

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 71

legge Bassanini, ad una vera e propria riorganizzazione in chiave federa-


le dello Stato, il legislatore avverte il rischio di un precoce esaurimento
dell’autonomia scolastica e, proprio per scongiurare questa eventualità
decide di introdurre questo istituto, sia pure con qualche ambiguità,
nella legge di riforma del Titolo V della Costituzione.
Cercheremo nelle riflessioni successive di inquadrare meglio questo
tema a partire dalle fonti normative che lo sostanziano.
Conviene anche in questo caso ripartire dalle fonti normative con la
scheda che segue.

Scheda 9  –  La scuola dell’autonomia nell’ordinamento


• Artt. 2, 3, 9, 33, 34, 38 Cost.
• Art. 21, L. 15-3-1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento
di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa
• D.P.R. 8-3-1999, n. 275, Regolamento recante norme in materia
di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della
legge 15 marzo 1997, n. 59
• Artt. 117 e 118 Cost., come sostituiti dalla L. cost. 18-10-2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)
• Sentenza n. 13/2004 della Corte Costituzionale

La Scheda 9 ci offre una utile chiave di lettura.


L’autonomia delle istituzioni scolastiche nasce, inizialmente, come
una naturale evoluzione dell’ordinamento per assicurare nelle muta-
te condizioni economiche, sociali e culturali il raggiungimento degli
obiettivi di uguaglianza e promozione della persona indicati con nettez-
za nella Carta fondamentale e che la stessa affida all’istruzione pubblica.
L’esigenza di richiamarla all’interno della stessa Carta si deter-
mina, come per altro già segnalato, soltanto in un momento successivo,
in occasione del riordino di stampo federalista dell’organizzazio-
ne statale. Tale richiamo ha una evidente caratteristica di salvaguardia
del percorso precedentemente tracciato con legge ordinaria.
Chiarisce tale aspetto la stessa lettura dell’art. 117 Cost. in base al
quale sono materie di legislazione concorrente quelle relative a “istru-

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72 Legislazione Scolastica

zione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione


dell’istruzione e formazione professionale”.
L’autonomia delle istituzioni scolastiche viene richiamata non per
definirne i compiti ma piuttosto per porre un argine alla potestà legi-
slativa degli altri soggetti, le Regioni, ovviamente, ma, in qualche mo-
do, anche lo Stato.
Questa modalità di richiamo non poteva non aprire elementi di
potenziale contenzioso tra i diversi organi interessati, e proprio per
questa ragione abbiamo ritenuto opportuno fare riferimento ad una
importante sentenza della Corte costituzionale, la n. 13 del 2004. La
Corte, intervenendo su un conflitto di competenza tra Stato e Regioni,
ha ritenuto necessario precisare che, pur non potendo risolversi l’au-
tonomia nella incondizionata libertà di autodeterminazione, essa esige
che alle istituzioni scolastiche “siano lasciati adeguati spazi di autono-
mia che le leggi statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà
legislativa concorrente, non possono pregiudicare”.
Ambiti e modalità di esercizio di tale autonomia restano quindi so-
stanzialmente quelli definiti dal D.P.R. n. 275/1999 ed alla luce del
pronunciamento sopra richiamato è assai difficile ipotizzarne un ridi-
mensionamento per via legislativa.
Li riproponiamo nella Scheda 10.

Scheda 10  –  I contenuti dell’autonomia


• Piano dell’offerta formativa
• Autonomia didattica
• Autonomia organizzativa
• Autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo
• Possibilità di costituire reti di scuole per scopi didattico-educativi,
economico-organizzativi, sociali e di sviluppo locale
• Definizione dei curricoli
• Ampliamento dell’offerta formativa

Certamente l’esercizio dell’autonomia ha bisogno di risorse umane


e materiali nonché di contesti amministrativi in grado di sostenerne e

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 73

favorirne le scelte. Tutto ciò raramente avviene e molteplici sono le


difficoltà che le istituzioni scolastiche incontrano e, presumibilmente,
continueranno ad incontrare, ma questo fa in qualche modo parte dei
fisiologici rapporti tra “centro” e “periferia” destinati per loro natura a
trovare un equilibrio instabile e legato al variare nel tempo delle forze
in campo.
Per concludere, infine, ancora un punto di attenzione sulla natura
giuridica dell’autonomia scolastica.
L’art. 1 del D.P.R. n. 275/1999 stabilisce che le istituzioni scolastiche
sono “espressione di autonomia funzionale”. L’affermazione è carica di
implicazioni sia sul piano giuridico sia su quello assai concreto di defi-
nizione della “missione” delle singole scuole. È palese che le istituzioni
scolastiche non assumono la figura di enti autarchici, in grado, cioè, di
definire scopi e finalità propri. Le scuole restano enti istituzionali della
Repubblica i cui compiti sono incardinati in quelli che l’ordinamento af-
fida al sistema dell’istruzione, e in tale ambito con particolare riferimento
alla Carta costituzionale (abbiamo ritenuto opportuno richiamare i nu-
merosi articoli della Costituzione che intervengono direttamente ed indi-
rettamente nel definire i compiti dell’istruzione). Questa scelta, lungi dal
costituire un limite all’iniziativa propulsiva delle istituzioni scolastiche, va
intesa piuttosto come una garanzia per i cittadini anche rispetto a derive
economicistiche ed aziendalistiche che pure sono state talvolta superfi-
cialmente alimentate. Le scuole, ad esempio, non potranno in nessun caso
esercitare discriminazioni tra gli alunni né assumere profili ideologici o
confessionali tali da pregiudicare la libertà dell’insegnamento.
A tale riguardo sono assai interessanti le osservazioni di A. Sandulli
che chiarisce come “le scuole sono enti a vocazione specifica, operanti
in ambito locale, miranti a garantire la libertà di insegnamento ed il
pluralismo culturale, svolgenti un’attività di integrazione con le altre
scuole, con gli enti pubblici territoriali, con l’amministrazione periferi-
ca dello Stato, con i titolari di interessi privati e collettivi”.
L’autonomia, dunque, come sostengono numerosi studiosi, è fina-
lizzata a valorizzare le energie interne alla scuola in una prospettiva di
responsabilizzazione e di autoprogrammazione della comunità scolasti-
ca. Ne consegue che essa non si ispira ad un modello autoreferenziale o
aziendalistico, ma disegna la scuola come una realtà aperta e integrata
nel territorio, al servizio della società: agente di sviluppo socio econo-

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74 Legislazione Scolastica

mico locale ma anche luogo di mediazione con le esigenze generali del


paese che opera in cooperazione con le altre autonomie riconosciute,
ed in primo luogo con le altre istituzioni scolastiche.
È interessante osservare, infine, come una corretta lettura delle
fonti faccia anche giustizia delle troppe approssimazioni retoricamente
amplificate in questi anni rispetto ai rapporti tra le istituzioni scolasti-
che, chiamate proprio dal loro ruolo di autonomie funzionali al dovere
della collaborazione reciproca nell’interesse superiore dei cittadini e
della Repubblica, piuttosto che soggetti di una improbabile “concor-
renza” in un ancor più improbabile mercato dell’istruzione che il no-
stro ordinamento non sembra prendere in considerazione.
Tuttavia è soltanto nel rapporto tra il grado di autonomia delle isti-
tuzioni scolastiche ed il livello di propensione alla cooperazione che si
realizza tra le stesse che si definisce nel tempo, come ricorda il Prof.
A. Paletta, l’assetto effettivo del nuovo sistema di governo dell’istru-
zione. Le scelte politiche e le pratiche operative concrete via via messe
in atto dai governi nazionali e regionali ma anche le stesse scelte delle
istituzioni scolastiche possono determinare nei fatti la trasformazione
del vecchio modello di “Governo Centralizzato” (scarsa autonomia e
scarsa propensione alla cooperazione) verso strutture di “Quasi mer-
cato” (alta autonomia ma scarsa propensione alla cooperazione”), di
“Governo Reticolare” (alta autonomia e alta propensione alla coope-
razione) o di “Governo Diffuso “ (bassa autonomia e alta propensione
alla cooperazione).

4.9 Cosa aspettarsi nell’immediato futuro

Abbiamo provato a tracciare, nei suoi snodi più significativi, il per-


corso, a volte contraddittorio, fin qui affrontato. Abbiamo provato a
segnalare come nulla sia ancora del tutto definito ma, anche, come ben
poco sia rimasto come prima, almeno per ciò che concerne la struttura
del sistema di istruzione (altre osservazioni andrebbero fatte relativa-
mente all’innovazione nella relazione educativa, ma questo è tutt’altro
tema anche troppo colpevolmente trascurato).
Il racconto o, se preferite, il viaggio, non è affatto concluso: altri
passaggi normativi nazionali e regionali, qualche ripensamento, forse

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Capitolo Quarto Alla ricerca di un senso: l’evoluzione del quadro normativo 75

opportuno su alcuni aspetti, altri decreti arriveranno nel prossimo fu-


turo. Le scuole italiane, gli alunni e le loro famiglie, sono destinate a
convivere ancora per un periodo non breve con incertezze e ambiguità.
Non è certo una prospettiva allettante, sono molti i segni di un forte
stress istituzionale, ma è francamente difficile credere che questo pro-
cesso si concluderà in tempi brevi.
È opportuno chiudere questa narrazione con un pensiero di un
grande studioso, oltre che un caro amico, scomparso prematuramen-
te. Piero Romei aveva l’abitudine di ricordare a tutti come l’incertezza
provocata dalla complessità possa essere affrontata utilmente soltanto
se ci riesce di costruire certezze (per dare senso all’azione) provvisorie
(finché i feedback raccolti dimostrano che funzionano) successive (sosti-
tuite da altre regole quando i segnali dell’esperienza lo rendono neces-
sario).

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appendice

LA PROVA SCRITTA:
PERCORSI NORMATIVI TEMATICI

Questa Appendice ha lo scopo pratico di indicare, a titolo di esempio,


come utilizzare il Codice delle leggi della scuola nel corso di una prova
scritta per rispondere in modo sintetico ed al tempo stesso esaustivo ad
una ipotetica traccia o ad un quesito a risposta sintetica.
Partendo dall’argomento assegnato, il ricorso ai corposi indici posti a
corredo del Codice permette di:
– individuare la legislazione fondamentale per l’argomento oggetto del
quesito;
– seguirne l’evoluzione cronologica (provvedimenti previgenti, modi-
fiche intervenute dopo l’entrata in vigore);
– evidenziare eventuali parallelismi o differenze con istituti analoghi.

È dunque opportuno allenarsi a studiare con il Codice alla mano: que-


sta metodica permette di prendere dimestichezza con la raccolta nor-
mativa ed i suoi apparati, cosa che si dimostrerà sommamente utile in
sede di esame.

L’Indice sistematico, posto in apertura del volume, effettua una prima


suddivisione delle normative in macro-argomenti; scorrendolo, è mol-
to spesso possibile inquadrare l’oggetto principale del quesito e trac-
ciarne, per così dire, il perimetro normativo.
Ad esempio, di fronte ad una traccia che chieda di delineare le possibili
forme dell’attività contrattuale delle istituzioni scolastiche, il candidato
analizzerà innanzi tutto i provvedimenti raccolti nella Parte X (Gestione
amministrativa e contabile) del Codice che qui di seguito si riporta:

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78 Legislazione Scolastica Appendice

§62. D.P.R. 8-3-1999, n. 275 – Regolamento recante norme in materia


di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della L.
15 marzo 1997, n. 59 (Rinvio) (Articoli estratti)
§63. D.M. 1-2-2001, n. 44 – Regolamento concernente le “Istruzioni
generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni sco-
lastiche”
§64. D.L. 25-9-2002, n. 210 – Disposizioni urgenti in materia di emer-
sione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale
(Articolo estratto)
§65. D.Lgs. 9-10-2002, n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/
CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali
§66. D.Lgs. 12-4-2006, n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a la-
vori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/
CE (Articoli estratti)
§67. D.M. 18-1-2008, n. 40 – Modalità di attuazione dell’articolo 48-bis
del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, recante
disposizioni in materia di pagamenti da parte delle pubbliche amministra-
zioni
§67-bis. D.Lgs. 18-4-2016, n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/
UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli
enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei
servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in ma-
teria di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Articoli
estratti)
§67-ter. D.L. 29-3-2016, n. 42 – Disposizioni urgenti in materia di
funzionalità del sistema scolastico e della ricerca (Articoli estratti).

La semplice lettura delle epigrafi dei provvedimenti elencati ci fornisce


una prima “scaletta”.
Il richiamo al regolamento n. 275/1999, ci permette di inquadrare l’at-
tività negoziale quale una delle forme in cui si esplica l’autonomia delle
istituzioni scolastiche.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 79

Con il Decreto 44/2001 si entra, ovviamente, nel vivo della questione:


si tratta del testo principale per quanto concerne la gestione contabi-
le di un istituto scolastico. Continuando a scorrere l’indice sistemati-
co, prima la menzione del previgente Codice dei contratti pubblici n.
163/2006 e poi del nuovo Codice (D.Lgs. 50/2016), ci suggeriscono di
tener conto dei principi generali, di derivazione eurounitaria, in mate-
ria di appalti pubblici.

Nell’indice analitico, le norme sono invece raggruppate sotto singo-


le voci relative ai vari istituti e disposte in ordine alfabetico. L’indice
riporta, sotto ogni voce, tutti gli articoli del Codice che ad essa si ri-
feriscono. Per continuare nel nostro esempio, andremo a consultare
le voci riportate sotto Attività negoziali (delle istituzioni scolastiche),
Contratti pubblici (stipulati da istituzioni scolastiche), e sotto Codice
dei contratti pubblici.

Di utilità meno immediata nel corso di una prova scritta, l’Indice


cronologico può risultare comunque prezioso per un’analisi dia-
cronica, evidenziando eventuali interventi di modifica di un prov-
vedimento.
Da questo punto di vista, però, l’aiuto maggiore al candidato è offerto
dalle note poste in calce ad ogni articolo: la loro consultazione permet-
te di sottolineare le modifiche apportate nel tempo al testo normativo e
di segnalare eventuali disposizioni la cui entrata in vigore è stata posti-
cipata (si pensi al D.P.R. 122/2009, regolamento sulla valutazione, e al
suo progressivo superamento a seguito del D.Lgs. 62/2017).

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 81

1.  Il sistema educativo di istruzione e formazione, in partico-


lare la scuola secondaria di secondo grado: dalla legge 6 agosto
2008, n. 133 ai regolamenti applicativi

Codice Tema
L. 53/2003 I contenuti della riforma originaria
(Legge Moratti)
§21 Origine della riforma della scuola secondaria nella leg-
ge Moratti, legge quadro organica che delega il Go-
verno a definire:
a) le norme generali sull’istruzione;
b) i livelli essenziali delle prestazioni in materia di
istruzione e formazione professionale.
D.Lgs. 226/2005 I decreti attuativi
§22-bis
Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni re-
lativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzio-
ne e formazione.
D.L. 137/2008, Dalla Riforma Gelmini ai regolamenti attuativi del
conv. in L. 169/2008 piano programmatico del MIUR (contenuti dei rego-
(Decreto Gelmini) §23 lamenti di riordino; differenze con il vecchio ordina-
D.P.R. 87/2010 §25 mento)
(istituti professionali)
D.P.R. 88/2010 Contenuti della nuova normativa. Notare come i
(istituti tecnici) §26 nuovi ordinamenti del settore tecnico-professionale
D.P.R. 89/2010 (licei) fanno esplicito ed organico riferimento al quadro
§27 delle indicazioni provenienti dalla Unione Europea.
D.P.R. 133/2017 §25 Modifiche all’orario complessivo degli istituti profes-
D.P.R. 134/2017 §26 sionali e degli istituti tecnici

A seguito della sentenza 6438/2015 del TAR Lazio, era


necessario rideterminare l’orario complessivo annuale
degli istituti tecnici e degli istituti professionali, deter-
minato dai Decreti nn. 87 e 88 del 2009 in n. 1056 ore,
corrispondente a 32 ore settimanali di lezione.

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82 Legislazione Scolastica Appendice

L. 107/2015 §32-qua- La progressiva revisione dell’istruzione professionale:


ter la riforma in fieri (Buona Scuola)

D.Lgs. 61/2017 La Buona scuola prevede la delega per la revisione dei


§32-quinquies percorsi dell’istruzione professionale e il raccordo con
i percorsi dell’istruzione e formazione professionale
(IeFP) nel rispetto del riparto di competenze legisla-
tive previsto dall’articolo 117 della Costituzione, at-
traverso: 1) la ridefinizione degli indirizzi, delle arti-
colazioni delle opzioni dell’istruzione professionale; 2)
il potenziamento delle attività didattiche laboratoriali
anche attraverso una rimodulazione, a parità di tempo
scolastico, dei quadri orari degli indirizzi, con parti-
colare riferimento al primo biennio” . Alla delega dà
attuazione il D.Lgs. 61/2017 (Nuovi percorsi dell’i-
struzione professionale e raccordo con i percorsi IeFp),
in vigore a partire dall’a.s. 2018/2019. Notare come
anche i nuovi percorsi facciano esplicito riferimento ai
modelli duali di apprendimento promossi dall’Ue per
intrecciare istruzione, formazione e lavoro (Vocational
Education and Training - VET) (allegato A, Punto 1.
Identità dell’istruzione professionale e il P.E.Cu.P).

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 83

2.  Il canale dell’istruzione e formazione professionale, dal sod-


disfacimento dell’obbligo di istruzione e formazione alla for-
mazione tecnica superiore

Codice Tema
art. 117 Cost. La I contenuti della riforma originaria
competenza esclu- Origine della riforma della scuola secondaria nella legge
siva delle Regioni Moratti, legge quadro organica che delega il Governo a
in materia di IeFP definire:
L. 53/2003 a) le norme generali sull’istruzione;
(Legge Moratti) §21 b) i livelli essenziali delle prestazioni in materia di istru-
e D.Lgs. 226/2005 zione e formazione professionaleconomici e tecnologi-
§22-bis ci per rilanciare gli istituti tecnici e professionali.
attuativo
D.Lgs. 76/2005 §84 Analisi dei decreti attuativi della Riforma Moratti
D.Lgs. 77/2005 Decreti attuativi volti rispettivamente al:
§104 – diritto-dovere all’istruzione e alla formazione (n.
D.Lgs. 226/2005 76/2005);
§22-bis – alternanza scuola-lavoro (n. 77/2005);
– secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e
(attuativo della Legge
Moratti) formazione (n. 226/2005) che detta norme sui livelli
essenziali cui avrebbero dovuto attenersi le Regioni
(Capo III).
D.M. 436/2000 Disamina del regolamento relativo alla formazione su-
§102 periore
Regolamento di attuazione dell’art. 69, L. 144/1999, concer-
nente l’istruzione e la formazione tecnica superiore (IFTS).
D.M. 139/2007 §86 Regolamento con cui viene sancito l’obbligo di istruzione
per 10 anni (superandosi in tal modo la divergenza tra ob-
bligo scolastico ed obbligo di istruzione).
D.P.R. 87/2010 §25 Riordino degli istituti professionali e degli istituti tecnici
D.P.R. 88/2017 §26 Gli Istituti professionali possono svolgere, in regime di sussi-
diarietà delle Regioni, un ruolo integrativo e complementare
rispetto al sistema di IeFP (art. 2, c. 3 D.P.R. 87/2010).
Gli istituti tecnici collaborano con le strutture formati-
ve accreditate dalle Regioni nei poli tecnico-professionali
(art. 2, c. 3 D.P.R. 878/2010).
D.M. 4/2011 §30 Raccordi tra i percorsi degli istituti professionali e i per-
corsi di istruzione e formazione professionale
In attuazione dell’intesa sancita in sede di Conferenza Unificata
Stato-Regioni, sono individuate le Linee guida per la realizza-
zione di organici raccordi tra i percorsi degli istituti professionali
e i percorsi di istruzione e formazione professionale.

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84 Legislazione Scolastica Appendice

L. 107/2015 La Buona Scuola e il sistema di alternanza scuola-lavoro


§32-quater Al fine di incrementare le opportunità di lavoro e le ca-
(Buona Scuola) pacità di orientamento degli studenti, i percorsi di alter-
nanza scuola-lavoro di cui al D.Lgs. 77/2005, sono at-
tuati, negli istituti tecnici e professionali, per una durata
complessiva, nel secondo biennio e nell’ultimo anno del
percorso di studi, di almeno 400 ore e, nei licei, per una
durata complessiva di almeno 200 ore nel triennio (art. 1,
commi 33-39).
D.P.C.M. 25-1- La riorganizzazione del Sistema di istruzione e forma-
2008 §109 zione tecnica superiore, gli ITS
Il Decreto adotta Linee guida per il potenziamento
dell’alta formazione professionale e per la valorizzazione
della filiera tecnica. Tra le tipologie di intervento previste,
vi è anche l’offerta formativa realizzata dagli Istituti Tec-
nici Superiori (ITS).
L. 107/2015 La Buona Scuola e la nuova regolazione degli ITS
§32-quater Si accede ai percorsi realizzati dagli istituti tecnici supe-
(Buona Scuola) riori con il diploma di istruzione secondaria di secondo
grado o con diploma professionale conseguito al termine
dei percorsi quadriennali di istruzione e formazione pro-
fessionale (art. 1, commi 45-55).
D.Lgs. 61/2017 La progressiva revisione dell’istruzione professionale: la
§32-quinquies riforma in fieri
La Buona scuola prevede la delega per la revisione dei
percorsi dell’istruzione professionale e il raccordo con i
percorsi dell’istruzione e formazione professionale (IeFP)
nel rispetto del riparto di competenze legislative previsto
dall’articolo 117 della Costituzione, attraverso: 1) la ride-
finizione degli indirizzi, delle articolazioni delle opzioni
dell’istruzione professionale; 2) il potenziamento delle
attività didattiche laboratoriali anche attraverso una rimo-
dulazione, a parità di tempo scolastico, dei quadri orari
degli indirizzi, con particolare riferimento al primo bien-
nio” . Alla delega dà attuazione il D.Lgs. 61/2017 (Nuovi
percorsi dell’istruzione professionale e raccordo con i per-
corsi IeFp), in vigore a partire dall’a.s. 2018/2019. Notare
come anche i nuovi percorsi facciano esplicito riferimento
ai modelli duali di apprendimento promossi dall’Ue per
intrecciare istruzione, formazione e lavoro (Vocational
Education and Training - VET) (allegato A, Punto 1. Iden-
tità dell’istruzione professionale e il P.E.Cu.P).

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 85

3. Il piano triennale dell’offerta formativa come espressione


dell’autonomia scolastica

Codice Tema
L. 59/1997, art. 21 §47 I principi ispiratori dell’autonomia scolastica
L’art. 21 della L. 59/1997 inserisce l’autonomia de-
gli istituti scolastici all’interno di una normativa più
ampia che dà inizio ad un processo di decentramen-
to e devoluzione di compiti e funzioni del Governo
agli Enti territoriali
D.P.R. 275/1999 §48 Provvedimento attuativo della L. 59/1997 che ha
introdotto il POF
Regolamento recante norme in materia di autono-
mia delle istituzioni scolastiche
• Documento mirato a conciliare le esigenze del
territorio con le linee unitarie del sistema sco-
lastico a livello nazionale (Dirigente scolastico:
garante di questo equilibrio)
• Tre parti fondamentali: la progettazione educati-
va, la progettazione curricolare, la progettazione
organizzativa
• Soggetti responsabili e obiettivi
art. 3 D.P.R. 275/1999 Definire il POF e tracciarne i tratti essenziali e le
come modificato dalla L. finalità
107/2015 (Il PTOF) Il PTOF riflette le esigenze del contesto culturale,
sociale ed economico della realtà locale, tenendo
conto della programmazione territoriale dell’offer-
ta formativa:
• il Dirigente scolastico raccoglie proposte e pareri
anche da parte delle famiglie, e definisce gli indi-
rizzi generali dell’attività della scuola;
• il Collegio dei docenti, sulla base degli indirizzi
del Dirigente scolastico, elabora il PTOF;
• il Consiglio d’Istituto approva il PTOF;
• il PTOF è reso pubblico, quindi messo a cono-
scenza degli alunni e delle famiglie all’atto dell’i-
scrizione.
art. 4 D.P.R. 275/1999 Il PTOF come documento di espressione dell’auto-
(Autonomia didattica) nomia dei singoli istituti
Le scuole regolano i tempi dell’attività didattica
(montante ore), percorsi formativi che coinvolgono
più discipline e attività, utilizzo di strumenti didat-
tici e tecnologie innovative coerenti con il PTOF.

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86 Legislazione Scolastica Appendice

art. 5 D.P.R. 275/1999 Modalità organizzative da stabilire in relazione


(Autonomia organizzativa) alle esigenze derivanti dal Piano triennale dell’of-
ferta formativa
Adattamenti del calendario scolastico
Impiego dei docenti
Orario complessivo del curricolo
art. 6 D.P.R. 275/1999 Da esercitare tenendo conto delle esigenze del con-
(Autonomia di ricerca, testo culturale, sociale ed economico delle realtà
sperimentazione e sviluppo) locali
Progettazione formativa
Aggiornamento professionale
Innovazione
Ricerca didattica
Scambio di informazioni
Integrazione tra le diverse articolazioni

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 87

4.  Il capo d’istituto nelle sue relazioni con gli enti territoriali
ridisegnati dalla riforma del Titolo V della Costituzione

Codice Tema
Titolo V, Cost.nv. in L. Modificato con L. cost. 3/2001 (XIII legislatura)
40/2007 §1 dando ampia autonomia agli enti territoriali
Ridefinizione di nuove competenze legislative: le
competenze esclusive dello Stato; le competenze
concorrenti tra lo Stato e le Regioni; le competenze
esclusive (residuali) delle Regioni.
Art. 117, co. 3: introduce ed istituzionalizza al li-
vello costituzionale l’autonomia delle singole istitu-
zioni scolastiche.
Stato: competenza esclusiva delle norme generali
dell’istruzione e livelli essenziali delle prestazioni.
Regioni: potestà esclusiva in materia di istruzione e
formazione professionale.
D.Lgs. 112/1998 Il decreto sul federalismo le competenze territoriali
artt. 135-139, istruzione Programmazione e gestione amministrativa del ser-
artt. 140-147, formazione vizio scolastico, decentrando diverse attribuzioni
professionale §38 dallo Stato alle Regioni, alle Province e ai Comuni.
D.Lgs. 267/2000 §39 Le forme associative degli Enti locali nel TUEL
Convenzioni (art. 30), consorzi (art. 31), Unioni di
(Testo Unico Enti Locali) Comuni (art. 32), accordi di programma sono alcu-
ne delle forme associative previste dal TUEL per
l’esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei
Comuni.
D.P.R. 275/1999 §48 Gli accordi di rete
Le istituzioni scolastiche possono promuovere ac-
cordi di rete o aderire ad essi per il raggiungimen-
to delle proprie finalità istituzionali. Le istituzioni
scolastiche possono costituire o aderire a consorzi
pubblici e privati per assolvere compiti istituzio-
nali coerenti col Piano dell’offerta formativa di cui
all’articolo 3 e per l’acquisizione di servizi e beni
che facilitino lo svolgimento dei compiti di caratte-
re formativo (art. 7).

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88 Legislazione Scolastica Appendice

5. Le Indicazioni nazionali nella scuola del primo ciclo dal


D.Lgs. 54/2004 al D.M. 254/2012

Codice Tema
L. 53/2003 §21 Il primo ciclo di istruzione
Il primo ciclo di istruzione è costituito dalla scuola
primaria, della durata di cinque anni, e dalla scuola
secondaria di primo grado della durata di tre anni
(art. 2).
D.Lgs. 59/2004 §22 Le Indicazioni nazionali del 2004 relative alla
Decreto attuativo della L. scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione.
53/2003 Le “3 I”: inglese, informatica, impresa
La scuola primaria, accoglie e valorizza le diversità
individuali, comprese quelle derivanti dalle disabilità;
promuove lo sviluppo della personalità, ed ha il fine di
far acquisire e sviluppare le conoscenze e le abilità di
base, comprese quelle relative all’alfabetizzazione in-
formatica, fino alle prime sistemazioni logico-critiche,
di fare apprendere i mezzi espressivi, la lingua italia-
na e l’alfabetizzazione nella lingua inglese, di porre
le basi per l’utilizzazione di metodologie scientifiche
nello studio del mondo naturale, dei suoi fenomeni e
delle sue leggi, di valorizzare le capacità relazionali e
di orientamento nello spazio e nel tempo, di educare
ai princìpi fondamentali della convivenza civile (art. 5).
La scuola secondaria di primo grado è finalizzata alla
crescita delle capacità autonome di studio e al raffor-
zamento delle attitudini all’interazione sociale; orga-
nizza ed accresce, anche attraverso l’alfabetizzazione
e l’approfondimento nelle tecnologie informatiche,
le conoscenze e le abilità, anche in relazione alla tra-
dizione culturale e alla evoluzione sociale, culturale e
scientifica della realtà contemporanea; è caratterizzata
dalla diversificazione didattica e metodologica in rela-
zione allo sviluppo della personalità dell’allievo; cura
la dimensione sistematica delle discipline; sviluppa
progressivamente le competenze e le capacità di scelta
corrispondenti alle attitudini e vocazioni degli allievi;
fornisce strumenti adeguati alla prosecuzione delle at-
tività di istruzione e di formazione; introduce lo studio
di una seconda lingua dell’Unione europea; aiuta ad
orientarsi per la successiva scelta di istruzione e for-
mazione (art. 9).

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 89

D.M. 31-7-2007 §94 Le Indicazioni nazionali per il curricolo del 2007:


il “cacciavite” di Fioroni
D.P.R. 89/2009 §24 Per il biennio 2007-2008 e 2008-2009 le istitu-
zioni scolastiche verificano la congruità dei conte-
nuti proposti e la loro articolazione per campi di
esperienza, aree, discipline e competenze, anche
al fine di eventuali modificazioni e integrazioni.
A partire dall’a.s. 2009-2010 e per tre anni si ap-
plicano le Indicazioni nazionali di cui agli allegati
A, B, C e D del D.Lgs. 59/2004, come aggiornate
dalle Indicazioni per il curricolo di cui al D.M. 31
luglio 2007.
D.M. 254/2012 §32-bis Le Indicazioni nazionali per la scuola dell’infan-
zia e il primo ciclo dell’istruzione del 2012
Tre Parti comuni (1. Cultura, scuola, persona; 2.
Finalità generali; 3. Organizzazione del curricolo),
Indicazioni specifiche per la Scuola dell’infanzia e
per la scuola del primo ciclo.

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90 Legislazione Scolastica Appendice

6. Gli studenti con disabilità: la progettazione del percorso


scolastico dalla certificazione di handicap al piano educativo
individualizzato

Codice Tema
Cost. art. 3, 34, La tutela costituzionale dei diritti della persona
38 §1 Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali da-
vanti alla legge senza distinzione (....) di condizioni personali
e sociali (art. 3).
La scuola è aperta a tutti (art. 34).
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’av-
viamento professionale (art. 38).
L. 104/1992 Legge quadro per l’assistenza, integrazione sociale e i diritti
§148 delle persone handicappate. Il processo di integrazione sco-
lastica degli alunni con disabilità come “punto fermo della
tradizione pedagogica della scuola italiana”
Al bambino da 0 a 3 anni handicappato è garantito l’inserimen-
to negli asili nido.
È garantito il diritto all’educazione e all’istruzione della per-
sona handicappata nelle sezioni di scuola materna, nelle classi
comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e
nelle istituzioni universitarie.
L’integrazione scolastica ha come obiettivo lo sviluppo delle
potenzialità della persona handicappata nell’apprendimento,
nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione.
L’esercizio del diritto all’educazione e all’istruzione non può
essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre dif-
ficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap (art. 12).
L. 104/1992 Diagnosi funzionale, Profilo dinamico funzionale, Piano
§148 educativo individualizzato
D.P.R. 24-2- Diagnosi funzionale: la descrizione analitica della compromis-
1994 §149 sione funzionale dello stato psicofisico dell’alunno in situazio-
ne di handicap, al momento in cui accede alla struttura sanita-
ria (art. 3 D.P.R. 24-2-1994).
Il profilo dinamico funzionale, sulla base dei dati riportati nel-
la diagnosi funzionale, descrive in modo analitico i possibili
livelli di risposta dell’alunno in situazione di handicap riferiti
alle relazioni in atto e a quelle programmabili (art. 4 D.P.R.
24-2-1994).
Il Piano educativo individualizzato è il documento nel quale ven-
gono descritti gli interventi integrati ed equilibrati tra di loro,
predisposti per l’alunno in situazione di handicap, in un determi-
nato periodo di tempo, ai fini della realizzazione del diritto all’e-
ducazione e all’istruzione (art. 5, D.P.R. 24-2-1994).

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 91

D.Lgs. 66/2017 Il decreto sull’inclusione scolastica e il Profilo di funziona-


§155-quinquies mento (sostitutivo di Diagnosi funzionale e Profilo dinamico
funzionale dal 1/1/2019)
Dal primo gennaio 2019, soppresso l’Atto di indirizzo del
1994, Diagnosi funzionale e Profilo dinamico-funzionale sa-
ranno accorpati in un unico documento, definito Profilo di
funzionamento (art. 5, c. 2 D.Lgs. n. 66/2017).

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92 Legislazione Scolastica Appendice

7.  Il collegio dei docenti: compiti e funzioni, suoi rapporti con


il Dirigente scolastico

Codice Tema
D.Lgs. 297/1994 Composizione del collegio dei docenti nel Testo unico della
§18 scuola
(Testo unico leggi della Il collegio dei docenti è composto dal personale docente di
scuola) ruolo e non di ruolo in servizio nel circolo o nell’istituto,
ed è presieduto dal direttore didattico o dal preside. Fanno
altresì parte del collegio dei docenti i docenti di sostegno
che assumono la contitolarità di classi del circolo o istituto
(art. 7).
D.Lgs. 297/1994 Compiti e funzioni del collegio dei docenti nel Testo unico
§18 della scuola
(Testo unico leggi della Il collegio dei docenti ha potere deliberante in una serie
scuola) di materie e proponente in altre; in via residuale è corpo
elettorale.
Le materie in cui è deliberante sono:
- il funzionamento didattico dell’istituto, con particolare
riferimento alla programmazione educativa e didattica (art.
7, comma 2, lett. a);
- la valutazione periodica dell’andamento complessivo
dell’azione didattica(art. 7, comma 2, lett. d);
- l’adozione dei libri di testo (art. 7, comma 2, lett. e);
- la promozione di iniziative di sperimentazione (art. 7,
comma 2, lett. f);
- la promozione di iniziative di aggiornamento per gli inse-
gnanti (art. 7, comma 2, lett. g);
- la programmazione e l’attuazione di iniziative per il so-
stegno degli alunni disabili o con DSA, l’integrazione degli
alunni stranieri, il recupero degli alunni in difficoltà di ap-
prendimento (art. 7, comma 2, lett. m, n,).
Nelle materie che seguono formula proposte al dirigente
scolastico, tenuto conto dei criteri deliberati dal consiglio
d’istituto (art. 7, comma 2, lett. b):
- formazione e composizione delle classi;
- assegnazione ad esse dei docenti;
- formulazione dell’orario delle lezioni.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 93

D.Lgs. 297/1994 Il collegio dei docenti come collegio elettorale. Dal Testo
§18 unico alla Buona scuola
(Testo unico leggi della L’art. 7, c. 2, lett. h del T.U. prevede che il collegio dei
scuola) docenti elegga i collaboratori del dirigente scolastico.
D.P.R. 416/1974 Tale prerogativa è però superata a seguito del D.Lgs. n.
§55 165/2001, art. 25, c. 5, che assegna al dirigente scolasti-
D.Lgs. 165/2011 co l’esclusiva competenza dell’individuazione dei propri
§61 collaboratori. Dopo la L. 107/2015 (art. 1, c. 83) il diri-
L. 107/2015 gente scolastico può individuare nell’ambito dell’organico
§32-quater dell’autonomia fino al 10 per cento di docenti che lo coa-
diuvano in attività di supporto organizzativo e didattico.
Anche l’attribuzione dell’elezione del comitato per la valu-
tazione del personale docente prevista dall’art. 7, c. 2, lett.
l del T.U. è stata ridimensionata a seguito della legge n.
107/2015 (art. 1, c. 129). Per il Testo Unico (che recepiva il
D.P.R. 416/1974, art. 8), il Comitato di valutazione è orga-
no interno al collegio dei docenti, eletto dai docenti stessi,
è presieduto dal dirigente scolastico ed è composto da 4
docenti effettivi (oltre a 2 docenti supplenti) nelle scuole
con più di 50 docenti.
Per l’art. 11 del T.U. novellato, il Comitato di valutazione
è organo del consiglio d’istituto, eletto dai consiglieri (con
l’eccezione di due docenti eletti dal collegio e di un com-
ponente esterno individuato dall’USR tra docenti, dirigen-
ti scolastici e dirigenti tecnici); è presieduto dal dirigente
scolastico ed è composto da 6 membri:
a) tre docenti, di cui due scelti dal collegio e uno dal con-
siglio di istituto;
b) due rappresentanti dei genitori, per la scuola dell’infan-
zia e per il primo ciclo di istruzione; un rappresentante de-
gli studenti e un rappresentante dei genitori, per il secondo
ciclo di istruzione, scelti dal consiglio di istituto;
c) un componente esterno individuato dall’USR tra docen-
ti, dirigenti scolastici e dirigenti tecnici.

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94 Legislazione Scolastica Appendice

D.P.R. 275/1999 Il collegio dei docenti come perno della programmazione


§48 educativa
L. 107/2015 Per l’art. 7, c. 2, lett. a del T.U. il collegio dei docenti cura
§32-quater la programmazione dell’azione educativa la cui massima
espressione è il PTOF. Il piano è elaborato dal collegio dei
docenti sulla base degli indirizzi per le attività della scuo-
la e delle scelte di gestione e di amministrazione definiti
dal dirigente scolastico. Il piano è approvato dal consiglio
d’istituto (art. 3 del D.P.R. n. 275/1999, come modificato
dalla art. 1, c. 14, L. 107/2015).
Infine, in tema di valutazione, il collegio esercita la delicata
competenza, già prevista dall’art. 1 del D.P.R. n. 122/2009
ed ora dal D.Lgs. n. 62/2017, ove è ricondotta alla di-
mensione anche collegiale della funzione docente, dell’e-
strinsecazione dei criteri della valutazione, improntati alla
trasparenza e alla tempestività: “la valutazione è coerente
con l’offerta formativa delle istituzioni scolastiche, con la
personalizzazione dei percorsi e con le Indicazioni Nazio-
nali per il curricolo e le Linee guida; è effettuata dai do-
centi nell’esercizio della propria autonomia professionale,
in conformità con i criteri e le modalità definiti dal collegio
dei docenti e inseriti nel piano triennale dell’offerta for-
mativa”.

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8.  Il Sistema Nazionale di Valutazione

Codice Tema
Costituzione Il monitoraggio del sistema quale bilanciamento dell’autono-
§1 mia
L’art. 117 della Costituzione assegna alla legislazione esclusiva
dello Stato:
- la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni con-
cernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale;
- le norme generali sull’istruzione.
Se alle istituzione scolastiche compete la responsabilità della
realizzazione dei diritti dei discenti, anzitutto al successo for-
mativo, nell’ambito delle Indicazioni ricevute e delle risorse
assegnate, collaborando con l’Amministrazione centrale nella
verifica dell’efficienza del sistema, allo Stato compete la verifica
sulla fruizione, da parte di tutti i cittadini, di tali livelli essen-
ziali di prestazioni.
D.P.R. I soggetti
80/2013 §156 I soggetti che concorrono alla costituzione del Sistema nazio-
(Regolamento sul nale di valutazione (S.N.V.) sono:
S.N.V.) a) l’INVALSI che, fra l’altro, assicura il coordinamento funzio-
nale dell’S.N.V. e definisce gli indicatori di efficienza e di effi-
cacia in base ai quali l’S.N.V. individua le istituzioni scolastiche
che necessitano di supporto e da sottoporre prioritariamente a
valutazione esterna (art. 3);
b) l’INDIRE, concorre a realizzare gli obiettivi dell’S.N.V. at-
traverso il supporto alle istituzioni scolastiche nella definizione
e attuazione dei piani di miglioramento della qualità dell’offerta
formativa e dei risultati degli apprendimenti degli studenti, au-
tonomamente adottati dalle stesse (art. 4);
c) il contingente ispettivo, composto da dirigenti di seconda
fascia con funzione tecnico-ispettiva, appartenenti alla dotazio-
ne organica dirigenziale del Ministero, che svolgono l’attività
di valutazione nei nuclei previsti dall’art. 6 del Regolamento
(art. 5).

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96 Legislazione Scolastica Appendice

D.P.R. Le funzioni
80/2013 §156 Ai fini del miglioramento della qualità dell’offerta formativa
D.Lgs. e degli apprendimenti, l’S.N.V. valuta l’efficienza e l’efficacia
286/2004 §121 del sistema educativo di istruzione e formazione in coerenza
con quanto già prevedeva il D.Lgs. 286/2004 (art. 2 D.P.R.
80/2013).
Quest’ultimo provvedimento (emanato in attuazione della L.
53/2003), aveva istituito un Servizio Nazionale di Valutazio-
ne ai fini del progressivo miglioramento e dell’armonizzazione
della qualità del sistema educativo con l’obiettivo di valutarne
l’efficienza e l’efficacia, inquadrando la valutazione nel contesto
internazionale. Per l’istruzione e la formazione professionale
tale valutazione deve concernere esclusivamente i livelli essen-
ziali di prestazione (art. 1 D.Lgs. 286/2004).
D.P.R. Il procedimento di valutazione delle istituzioni scolastiche
80/2013 §156 La materia è normata dall’art. 6 del Regolamento sul sistema
nazionale di valutazione che prevede le seguenti fasi:
A) autovalutazione delle istituzioni scolastiche tramite:
1) analisi e verifica del proprio servizio sulla base dei dati resi di-
sponibili dal sistema informativo del Ministero, delle rilevazio-
ni sugli apprendimenti e delle elaborazioni sul valore aggiunto
restituite dall’INVALSI, oltre a ulteriori elementi significativi
integrati dalla stessa scuola;
2) elaborazione di un rapporto di autovalutazione in forma-
to elettronico, secondo un quadro di riferimento predisposto
dall’INVALSI, e formulazione di un piano di miglioramento;
B) valutazione esterna tramite:
1) individuazione da parte dell’INVALSI delle situazioni da
sottoporre a verifica, sulla base di indicatori di efficienza ed ef-
ficacia previamente definiti dall’INVALSI medesimo;
2) visite alle scuole così selezionate da parte di nuclei costitu-
iti da un dirigente tecnico (ispettore) o e da due esperti scelti
dall’elenco appositamente predisposto dall’INVALSI;
3) ridefinizione da parte delle istituzioni scolastiche dei piani di
miglioramento in base agli esiti dell’analisi effettuata dai nuclei;
C) azioni di miglioramento, consistenti nella definizione e
nell’attuazione da parte delle istituzioni scolastiche degli inter-
venti migliorativi anche con il supporto dell’INDIRE o attra-
verso la collaborazione con università, enti di ricerca, associa-
zioni professionali e culturali;
D) rendicontazione sociale delle istituzioni scolastiche tramite la
pubblicazione e la diffusione dei risultati raggiunti, attraverso in-
dicatori e dati comparabili, sia in una dimensione di trasparenza sia
in una dimensione di condivisione e promozione al miglioramento
del servizio con la comunità di appartenenza.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 97

9.  L’educazione permanente e l’apprendimento durante tutto


il corso della vita (longlife learning), nonché la problematica dei
corsi serali

Codice Tema
D.Lgs. 297/1994 §18 I corsi scolastici per adulti nel Testo Unico
(Testo unico leggi della scuola) Il D.Lgs. 297/1994 prevede all’art. 137 (ora abro-
gato dal D.P.R. 263/2012) l’istituzione di corsi per
adulti finalizzati al conseguimento del titolo di stu-
dio di scuola elementare.
Per soggetti analfabeti, privi di titoli di studio e
analfabeti di ritorno è prevista (art. 169) l’istituzio-
ne di corsi per adulti finalizzati al conseguimento
del titolo di studio e corsi sperimentali si scuola me-
dia per lavoratori.
D.P.R. 275/1999 §48 La scuola dell’autonomia e l’educazione perma-
nente
Il Ministero definisce (art. 8, co. 1, lett. h) i “criteri
generali per l’organizzazione dei percorsi formativi
finalizzati all’educazione permanente degli adulti,
anche a distanza, da attuare nel sistema integrato di
istruzione, formazione, lavoro”, quali:
• possibilità di insegnamento a distanza;
• personalizzazione dei percorsi;
• riconoscimento dei crediti formativi e delle espe-
rienze di autoformazione.
L. 53/2003, art. 2, co.1 La riforma Moratti e l’apprendimento lungo tutto
§21 l’arco della vita
Primo chiaro riferimento al longlife learning: “è pro-
mosso l’apprendimento in tutto l’arco della vita e
sono assicurate a tutti pari opportunità di raggiun-
gere elevati livelli culturali e di sviluppare le capaci-
tà e le competenze, attraverso conoscenze e abilità,
generali e specifiche, coerenti con le attitudini e le
scelte personali, adeguate all’inserimento nella vita
sociale e nel mondo del lavoro, anche con riguardo
alle dimensioni locali, nazionale ed europea” (art. 2,
co. 1, lett. a).

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98 Legislazione Scolastica Appendice

D.L. 112/2008, conv. Come di difficile attuazione pare ancora la realiz-


in L. 133, art. 64 §69 zazione di corsi serali di istruzione superiore
L’art. 64, co. 4 lett. f) prevede “la riorganizzazio-
ne dell’assetto organizzativo-didattico dei Centri di
istruzione per gli adulti”.

D.P.R. 263/2012 §31 I Centri per l’Istruzione degli Adulti (CPIA)


I Centri costituiscono una tipologia di istituzione
scolastica dotata:
- della medesima autonomia attribuita alle istituzio-
ni scolastiche (D.P.R. n. 275/1999);
- di uno specifico assetto didattico e organizzativo,
nel rispetto della programmazione regionale, la
cui offerta formativa è finalizzata al conseguimen-
to di titoli di studio corrispondenti al primo ciclo,
al compimento dell’obbligo scolastico e, infine, al
conseguimento del diploma conclusivo dell’istru-
zione tecnica, professionale e liceale-artistico.)
Nota 19-2-2014, n. 4232 L’orientamento permanente
§158-ter Dall’Accordo sottoscritto in data 5 dicembre 2013
da Governo, Regioni ed Enti locali scaturirono le
“Linee guida nazionali per l’orientamento perma-
nente”, emanate dal MIUR il successivo 19 febbraio
2014.
L’orientamento lungo tutto il corso della vita è dirit-
to di ogni persona. In un quadro di norme nazionali
ed europee, esso ha il fine di garantire il processo di
scelta e di decisione, con l’obiettivo di promuovere
l’occupazione attiva, la crescita economica e l’inclu-
sione sociale, facilitando l’incontro fra domanda e
offerta di lavoro.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 99

10.  Il sistema di valutazione degli studenti: dalla L. 517/1977


al D.Lgs. 75/2017

Codice Tema
L. 517/1977 §116 Una svolta epocale: l’introduzione della “scheda
(Norme sulla valutazione de- personale dello studente”
gli alunni e sull’abolizione de- La L. 517/1977 segnò una svolta epocale: mentre
gli esami di riparazione) in precedenza gli insegnanti valutavano la quantità
di nozioni apprese rispetto alla trasmissione di con-
tenuti predeterminati, la nuova normativa segna il
passaggio a una prassi dell’organizzazione degli ap-
prendimenti con maggiore attenzione alla crescita
della personalità dei fanciulli.
D.P.R. 122/2009 §123 Compiti e funzioni del collegio dei docenti nel Testo
(Regolamento sulla valutazio- unico della scuola
ne) Il regolamento del 2009 dà attuazione alla delega
contenuta nell’art. 5 della L. 169/2008 e riconduce
la valutazione dell’alunno all’autonomia professio-
nale della funzione docente.
L. 107/2015 §32-quater La delega a rivedere le norme in materia di valu-
(La “Buona scuola”) tazione e certificazione delle competenze
L’art. 1, comma 181, lett. i elenca i criteri cui il legi-
slatore delegato deve attenersi nella revisione della
normativa in materia di valutazione e certificazione
delle competenze degli studenti, nonché degli esa-
mi di Stato, anche in raccordo con la normativa vi-
gente in materia di certificazione delle competenze.
Rispetto alle altre deleghe, questa appare come la
meno circostanziata. Si richiede:
- la revisione delle modalità di valutazione e certifi-
cazione delle competenze degli studenti del primo
ciclo di istruzione, mettendo in rilievo la funzione
formativa e di orientamento della valutazione, e
delle modalità di svolgimento dell’esame di Stato
conclusivo del primo ciclo;
- la revisione delle modalità di svolgimento degli
esami di Stato relativi ai percorsi di studio del-
la scuola secondaria di secondo grado in coerenza
con quanto previsto dai regolamenti revisione della
scuola secondaria di secondo grado.

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100 Legislazione Scolastica Appendice

D.Lgs. 62/2017 §123-qua- L’attuazione della delega e il progressivo supera-


ter mento del D.P.R. 122/1989
L’art. 1 del D.Lgs. 62/2017 fissa i principi di rife-
rimento dell’azione valutativa della scuola, indivi-
duandone oggetto e finalità: l’oggetto è il processo
formativo e risultati di apprendimento, la finalità è
formativa ed educativa.
Così finalizzata, la valutazione concorre al migliora-
mento degli apprendimenti e al successo formativo
degli studenti, documenta lo sviluppo dell’identità
personale, promuove la autovalutazione di ciascuno
in relazione alle acquisizioni di conoscenze, abilità e
competenze. La valutazione è coerente con l’offerta
formativa delle istituzioni scolastiche, con la perso-
nalizzazione dei percorsi e con le Indicazioni Na-
zionali per il curricolo. Essa è effettuata dai docenti
nell’esercizio della propria autonomia professionale
e in conformità con i criteri e le modalità definiti dal
collegio dei docenti e inseriti nel PTOF.
Le norme contenute nel D.Lgs. n. 62/2017 hanno
decorrenze di applicazione distribuite su due anni
scolastici: il 2017/18 e il 2018/19.
Sono in vigore dal 1° settembre 2017:
> le norme inerenti i principi generali (art. 1);
> le norme riferite al primo ciclo di istruzione (artt.
2-11).

Entrano in vigore dal 1° settembre 2018:


> le norme riferite al secondo ciclo di istruzione
(artt. 12-21);
> le norme inerenti l’effettuazione delle prove
INVALSI (artt. 4, 7 e 19);
> l’art. 22 (Valutazione relativa alla scuola in ospe-
dale);
> l’art. 24 (Regioni e Province a Statuto speciale)
per la parte relativa al secondo ciclo;
> l’art. 25 (Scuole italiane all’estero) per la parte re-
lativa al secondo ciclo.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 101

11.  Il riconoscimento del lavoro nell’istruzione superiore ri-


formata

Codice Tema
L. 53/2003 §21 La Riforma Moratti e l’assolvimento dell’obbligo di istruzio-
(Riforma Morat- ne e formazione: l’alternanza scuola-lavoro
ti) L’art. 2, lett. g.), dispone che “dal compimento del quindicesi-
mo anno di età i diplomi e le qualifiche possono essere conse-
guiti in alternanza scuola-lavoro o attraverso l’apprendistato”.
All’alternanza scuola-lavoro è dedicato il successivo art. 4, ove
viene esplicitato che:
- la possibilità di realizzare i corsi del secondo ciclo in alternanza
scuola-lavoro è una modalità progettata, attuata e valutata dall’i-
stituzione scolastica in collaborazione con le imprese, con le loro
associazioni di rappresentanza e con le camere di commercio;
- essa assicura ai giovani l’acquisizione di competenze spendi-
bili nel mercato del lavoro;
- le istituzioni scolastiche, nell’ambito dell’alternanza scuola-
lavoro, possono collegarsi con il sistema dell’istruzione e della
formazione professionale regionale ed assicurare, d’intesa con
le Regioni, la frequenza negli istituti d’istruzione e formazione
professionale di corsi integrati che prevedano piani di studio
progettati d’intesa fra i due sistemi.
D.Lgs. 77/2005 Compiti e funzioni del collegio dei docenti nel Testo unico del-
§104 la scuola
(Norme generali La delega conferita al governo dalla legge n. 53/2003 portò
sull’alter nanza all’emanazione del D.Lgs. n. 77/2005, “Definizione delle nor-
scuola-lavoro) me generali relative all’alternanza scuola-lavoro”. L’alternanza
scuola-lavoro vi è qualificata come modalità di svolgimento
dell’intera formazione dai 15 ai 18 anni, al fine di assicurare ai
giovani, oltre alle conoscenze di base, l’acquisizione di compe-
tenze spendibili nel mercato del lavoro. I percorsi in alternan-
za ricadono sotto la responsabilità dell’istituzione scolastica,
non costituiscono rapporto individuale di lavoro e perseguono
le seguenti finalità: 1. attuare modalità di apprendimento fles-
sibili, collegati con il sistema dell’istruzione e della formazione
professionale, che diano esiti equivalenti ai percorsi del se-
condo ciclo, collegando la formazione in aula con l’esperienza
pratica;
2. arricchire la formazione acquisita nei percorsi scolastici e
formativi con l’acquisizione di competenze spendibili anche
nel mercato del lavoro;
3. favorire l’orientamento dei giovani per valorizzarne le vo-
cazioni personali, gli interessi e gli stili di apprendimento in-
dividuali.

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102 Legislazione Scolastica Appendice

D.P.R. 87/2010 La riforma dell’istruzione superiore a rivedere le norme in


§25 materia di valutazione e certificazione delle competenze
D.P.R. 88/2010 I decreti 87 (art. 5, c. 2, lett. d) , 88 (art. 5, c. 2, lett. e) e 89 (art.
§26 2, c. 7) del 2010 affermano che i progetti di alternanza scuola-
D.P.R. 89/2010 lavoro sono comuni a tutti i percorsi di studio e formazione
§27 nel secondo ciclo.
L. 107/2015 L’anticipo al terzo anno dei percorsi di alternanza scuola-
§32-quater lavoro
(La “Buona scuo- L’art. 1, commi 33-44 della L. 107/2015 ha anticipato al terzo
la”) anno delle superiori i percorsi di alternanza scuola lavoro con
la durata complessiva di:
- almeno 400 ore nel triennio finale degli istituti tecnici e pro-
fessionali;
- almeno 200 ore nel triennio finale dei licei.
Tali attività vanno previste nel POF triennale; possono essere
svolte durante la sospensione delle attività didattiche, anche
con la modalità dell’impresa formativa simulata e possono es-
sere realizzate anche all’estero.
Per gli studenti inseriti nei percorsi di alternanza scuola lavo-
ro, le scuole devono svolgere attività di formazione in materia
di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
Il comma 41 istituisce presso le Camere di commercio il Re-
gistro nazionale per l’alternanza scuola-lavoro. Nel registro
sono visibili le imprese e gli enti pubblici e privati disponibili a
svolgere i percorsi di alternanza: per ciascuna impresa o ente il
registro riporta il numero massimo degli studenti ammissibili
nonché i periodi dell’anno in cui è possibile svolgere l’attività
di alternanza.
Spetta al dirigente scolastico, nell’attuazione del POF trienna-
le, individuare all’interno di tale registro le imprese e gli enti
disponibili e stipulare le necessarie convenzioni.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 103

12. Il candidato delinei lo sviluppo della legislazione riguar-


dante la gestione del personale

Codice Tema
D.Lgs. 297/1994, Nel testo unico in materia di istruzione sono confluite tutte
artt. 395-604 le norme inerenti lo stato giuridico del personale scolastico
§18 La parte III (artt. 395-604) del testo unico è inerente al
personale:
• docente, educativo, direttivo e ispettivo (di ruolo e non):
dalle funzioni al reclutamento, dai diritti e doveri alla disci-
plina e sanzioni;
• amministrativo, tecnico e ausiliario e personale ATA non
di ruolo.
D.Lgs. 165/2001, Le norme sui Dirigenti delle istutuzioni scolastiche
artt. 25 e 29 Il T.U. pubblico impiego, oltre a far salve alcune norme del
§61 testo unico istruzione inerenti il personale (v. artt. 53 e 69),
più in particolare detta norme inerenti i dirigenti scolasti-
ci (art. 25) e il reclutamento degli stessi (art. 29).
Qualifica dirigenziale istituita nell’ambito dell’amministra-
zione scolastica periferica per i capi d’istituto: definizione
di funzione e compiti.
D.Lgs. 165/2001 Il profilo del Dirigente scolastico nel D.Lgs. 165/2001
§61 Il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’isti-
(art. 25, comma 2) tuzione (compito ripreso anche nell’art. 1 del CCNL), ne ha
(Lavoro alle dipen- la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle
denze della P.A.) risorse finanziarie e strumentali (responsabilità affermata
anche nell’art. 4 , c. 2) del D.Lgs. n. 165/2001) e dei risultati
del servizio. Nel rispetto delle competenze degli organi col-
legiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi
poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione
delle risorse umane. In particolare, il dirigente scolastico
organizza l’attività scolastica secondo criteri di efficienza e
di efficacia formative ed è titolare delle relazioni sindacali.
D.Lgs. 165/2001 Il profilo del Dirigente scolastico nel D.Lgs. 165/2001
§61 Nell’esercizio di tali competenze, il dirigente scolastico
(art. 25, comma 3) promuove gli interventi per assicurare la qualità dei pro-
(Lavoro alle dipen- cessi formativi e la collaborazione delle risorse culturali,
denze della P.A.) professionali, sociali ed economiche del territorio (grazie
anche all’art. 7 del D.P.R. 275/1999 sulle reti), per l’eser-
cizio della libertà di insegnamento (art. 33 Cost.), intesa
anche come libertà di ricerca e innovazione metodologica e
didattica, per l’esercizio della libertà di scelta educativa del-
le famiglie e per l’attuazione del diritto all’apprendimento
da parte degli alunni (art. 34 Cost.).

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104 Legislazione Scolastica Appendice

D.Lgs. 165/2001 Il profilo del Dirigente scolastico nel D.Lgs. 165/2001


§61 Nell’ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scola-
(art. 25, comma 4) stiche, spetta al dirigente l’adozione dei provvedimenti di
(Lavoro alle dipen- gestione delle risorse e del personale.
denze della P.A.)
D.Lgs. 165/2001 Il profilo del Dirigente scolastico nel D.Lgs. 165/2001
§61 Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e
(art. 25, comma 5) amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui
(Lavoro alle dipen- individuati, ai quali possono essere delegati specifici com-
denze della P.A.) piti, ed è coadiuvato dal responsabile amministrativo, che
sovrintende, con autonomia operativa, nell’ambito delle
direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai
servizi amministrativi ed ai servizi generali dell’istituzione
scolastica, coordinando il relativo personale.
D.Lgs. 165/2001 Il profilo del Dirigente scolastico nel D.Lgs. 165/2001
§61 Il dirigente presenta periodicamente al consiglio di circolo
(art. 25, comma 5) o al consiglio di istituto motivata relazione sulla direzione
(Lavoro alle dipen- e il coordinamento dell’attività formativa, organizzativa e
denze della P.A.) amministrativa al fine di garantire la più ampia informazio-
ne e un efficace raccordo per l’esercizio delle competenze
degli organi della istituzione scolastica
L. 107/2015 La L. 107/2015: continuità e innovazione
§32-quater Il profilo del dirigente scolastico delineato nei commi 78
(La “Buona scuola”) e seguenti dell’articolo unico della L. 107/2015 appare in
continuità con quello del 2001:
- nell’assicurare che “le istituzioni scolastiche garantiscono
la partecipazione alle decisioni degli organi collegiali”;
- nel ribadire il criterio generale dell’equilibrio istituzionale
nel “rispetto delle competenze degli organi collegiali”;
- nel finalizzare la funzione dirigenziale alla gestione effi-
ciente ed efficace delle risorse attribuite alla scuola, a parti-
re dalle risorse umane;
- nel sottolineare la responsabilità di risultato tipica del di-
rigente.

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La prova scritta Percorsi normativi tematici 105

13. La riforma della pubblica amministrazione: normativa di


riferimento

Codice Tema
L. 241/1990 §172 Il processo di riforma si avvia con la legge sul procedimen-
to e documentazione amministrativa
La legge mira alla semplificazione amministrativa, alla tra-
sparenza, alle norme sull’accesso agli atti.
D.Lgs. 29/1993 La riforma del pubblico impiego varata sotto il governo
(confluito nel Amato
T.U. 165/2001) Il decreto è emanato in un periodo di modernizzazione del
§173 sistema amministrativo, con le seguenti innovazioni:
• separazione di compiti tra organi politici e dirigenti della
p.a. (art. 3);
• è garantita la libertà di insegnamento e l’autonomia pro-
fessionale (art. 7);
• nasce la contrattualizzazione del rapporto di lavoro e vie-
ne istituita l’ARAN;
• devoluzione delle controversie al giudice ordinario.
D.Lgs. 297/1994 Nel testo unico istruzione confluisce poi una raccolta cor-
§18 posa di norme
Il decreto è diviso in 5 parti: Parte I – Norme generali (che
contiene anche gli organi collegiali); Parte II – Ordinamento
scolastico; Parte III – Personale; Parte IV – Ordinamento
dell’amministrazione centrale e periferica della pubblica
istruzione; Parte V – Scuole italiane all’estero.
Delega all’attuazione dell’autonomia delle istituzioni scola-
stiche (art. 26, co. 3).
L. 59/1997 La legge Bassanini è una legge delega che pone le basi di
(legge Bassanini ) una nuova stagione di riforme nella p.a.: semplificazione
§47 e decentramento
In questa legislatura si avvia il federalismo amministrativo,
ossia trasferimento di funzioni e compiti dello Stato alle
regioni e agli enti locali (che verrà poi attuato con decreti
attuativi: v. D.Lgs. 112/1998).
Semplificazione dell’attività amministrativa e autonomia
delle istituzioni scolastiche (art. 21): gestione del servizio di
istruzione, autonomia organizzativa, finanziaria e didattica,
aree autonome di contrazione collettiva (non ancora attuate
ma raggruppate in unico CCNL).

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106 Legislazione Scolastica Appendice

D.Lgs. 165/2001 Viene emanato il testo unico di riforma della pubblica am-
(T.U. pubblico im- ministrazione e del pubblico impiego
piego) Il decreto ha riordinato in un unico testo le norme generali
§173 sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle ammini-
strazioni pubbliche che erano contenute nel D.Lgs. 29/93 e
successive modificazioni ed ha istituito la qualifica dirigen-
ziale per i capi di istituto: (art. 25) e ne ha fissato le norme sul
reclutamento (art. 29).
D.Lgs. 150/2009 Attuazione delle legge delega 15/2009 in cui il Parla-
(decreto Brunetta) mento delega il Governo a ottimizzare la produttività del
§175 lavoro pubblico e l’efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni
Riforma organica del rapporto di lavoro nelle P. A. di
cui i principali aspetti sono: notevoli modifiche al D.Lgs.
165/2001; misurazione, valutazione e trasparenza della per-
formance; merito e premi; principi generali sul lavoro pub-
blico e dirigenza; contrattazione collettiva ridimensionata
(sono escluse le materie sull’organizzazione degli uffici e
sulle prerogative dirigenziali); controlli sulle assenze del
personale; responsabilità e sanzioni.
D.Lgs. 74/2017 La riforma Madia della Pubblica Amministrazione
§175 D.Lgs. 75/2017 §173
(Riforma della P.A.) In attuazione della L. 124/2015 sono stati emanati in parti-
colare due decreti legislativi di riforma del pubblico impiego:
- il D.Lgs. 74/2017 sulla valutazione della performance dei
dipendenti pubblici reca modifiche al D.Lgs. 150/2009;
- il D.Lgs. 75/2017 modifica il Testo unico del pubblico
impiego (D.Lgs. 165/2001), in particolare in materia di re-
sponsabilità disciplinare, sanzioni e infrazioni.

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14.  L’autonomia scolastica: principi e attuazione

Codice Tema
L. 59/1997, art. 21 I principi ispiratori dell’autonomia scolastica
(legge Bassanini) L’art. 21 della L. 59/1997 inserisce l’autonomia degli istituti
§47 scolastici all’interno di una normativa più ampia che dà ini-
zio ad un processo di decentramento e devoluzione di com-
piti e funzioni del Governo agli Enti territoriali.
La gestione del servizio di istruzione passa dall’Ammini-
strazione centrale e periferica della pubblica istruzione alle
istituzioni scolastiche.
D.Lgs. 112/1998 Il decreto sul federalismo attua i principi del decentramen-
artt. 135-139, to di funzioni amministrative e delinea in maniera più
istruzione netta le competenze territoriali, ponendo le basi dell’auto-
artt. 140-147, for- nomia dei soggetti preposti all’istruzione pubblica
mazione professionale Programmazione e gestione amministrativa del servizio
§38 scolastico, decentrando diverse attribuzioni dallo Stato alle
Regioni, alle Province e ai Comuni.
D.P.R. 275 /1999 Il testo cardine dell’autonomia scolastica: il regolamento
§48 attuativo della legge Bassanini
Regolamento attuativo dell’art. 21, legge Bassanini, detta la
disciplina generale dell’autonomia delle istituzioni scola-
stiche, garanzia di libertà di insegnamento e di pluralismo
culturale. Nello specifico:
• Autonomia didattica (art. 4), organizzativa (art. 5), di ri-
cerca, sperimentazione e sviluppo (art. 6);
• Autonomia finanziaria (vedi D.I. 44/2001);
• Curricolo dell’autonomia (artt. 8-11);
• Sperimentazione dell’autonomia e scambio di esperienze
(artt. 12, 13);
• Attribuzione, ripartizione e coordinamento delle funzioni
(artt. 14-16).
D.M. 44/2001 §63 Ulteriore attuazione a tale processo di riforma è data dal
regolamento amministrativo-contabile delle scuole
Realizzazione di un programma annuale, documento conta-
bile predisposto dal dirigente scolastico in base al quale si
svolge l’attività finanziaria dell’istituto.

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108 Legislazione Scolastica Appendice

L. 107/2015 La revisione del regolamento di contabilità: i criteri della


§32-quater L. 107/2015
(La “Buona scuola”) Il comma 143 dell’art. 1 della Legge 107/2015 indica gli
obiettivi della revisione del D.M. 44/2001:
1) incrementare l’autonomia contabile delle istituzioni sco-
lastiche ed educative statali;
2) semplificare gli adempimenti amministrativi e contabili;
3) armonizzare i sistemi contabili;
4) definire la disciplina degli organi e dell’attività di revisio-
ne amministrativo-contabile dei convitti e degli educandati.

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15.  L’accesso alla documentazione amministrativa

Codice Tema
Art. 97 Cost. La Costituzione e i principi
§1 Il principio di legalità (l’attività amministrativa deve corrispon-
dere sempre alle prescrizioni di legge).
Il principio di buon andamento (o di buona amministrazione),
prevede che l’azione amministrativa deve svolgersi secondo le
modalità più idonee ed opportune al fine di meglio perseguire
l’interesse pubblico generale.
Il principio di imparzialità, secondo cui l’azione amministrativa
deve essere estranea ad interessi di parte, ed essere finalizzata
solo alla realizzazione dell’interesse pubblico generale.
L. 241/1990 La revisione del regolamento di contabilità: i criteri della L.
§172 107/2015
(Legge sul proce- La disciplina generale del procedimento amministrativo è con-
dimento ammini- tenuta nella legge n. 241/1990. L’art. 1, comma 1 individua i
strativo) principi generali: l’attività amministrativa persegue i fini deter-
minati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di effica-
cia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza.
L. 241/1990 L’accesso ai documenti amministrativi come principio genera-
§172 le dell’attività amministrativa
(Legge sul proce- L’art. 22, comma 2, stabilisce che l’accesso ai documenti am-
dimento ammini- ministrativi costituisce principio generale dell’attività ammi-
strativo) nistrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne
l’imparzialità e la trasparenza.
L’art. 22 della L. n. 241/1990 definisce il diritto di accesso come
il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre co-
pia dei documenti amministrativi. Per “interessati” si devono
intendere tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di
interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto,
concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridica-
mente tutelata e collegata al documento per il quale è chiesto
l’accesso.
D . P . R . L’accesso ai documenti amministrativi come principio genera-
184/2006 §174 le dell’attività amministrativa
( R e g o l a m e n t o L’art. 22, comma 2, stabilisce che l’accesso ai documenti am-
sull’esercizio del ministrativi costituisce principio generale dell’attività ammini-
diritto di accesso ) strativa al fine di favorire la partecipazione e
Il legislatore ha provveduto a disciplinare le modalità di eser-
cizio del diritto di accesso con il D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184.
Sono previste due modalità:
- accesso informale (art. 5);
- accesso formale (art. 6).

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110 Legislazione Scolastica Appendice

D.Lgs. L’accesso civico


33/2013 Il D.Lgs. 33/2013 avente ad oggetto “Riordino della disciplina
§177-ter riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusio-
ne di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”
fa propria la concezione del “principio generale di trasparen-
za”, enunciato dall’art. 1; suo scopo è “ favorire forme diffu-
se di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull’utilizzo delle risorse pubbliche”; mira, inoltre, “ad attuare
il principio democratico” ed integra “il diritto ad una buona
amministrazione”, concorrendo “alla realizzazione di una am-
ministrazione aperta, al servizio del cittadino”.
In applicazione di tale principio, il D.Lgs. 33/2013 qualifica il
diritto di accesso ai documenti e alle informazioni dell’ammini-
strazione (cosiddetto accesso civico) come “diritto di chiunque”
(art. 5, comma 1).
D.Lgs. L’accesso civico generalizzato
97/2016 Il D.Lgs. 33/2013 è stato profondamente rivisto e modificato
§177-quater dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97. Tale ultimo de-
creto ha tra l’altro introdotto un nuovo tipo di accesso agli atti:
l’accesso civico generalizzato definito anche FOIA (Freedom of
Information Act). La nuova tipologia di accesso è delineata nel
novellato art. 5, comma 2 del decreto 33/2013 come modificato
dal D.Lgs. 97/2016, ai sensi del quale “chiunque ha diritto di
accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche ammi-
nistrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione
ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla
tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, se-
condo quanto previsto dall’art. 5-bis”.

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