Servicios Públicos y

Servicio Universal

Sesiones 3, 4 y 5
Servicios públicos
• Paradigma inicial:
• Actividad reservada al Estado
Carácter monopólico
Características de igualdad y uniformidad
No existe libre competencia
• Titularidad pública
• Concesiones cerradas
• Derechos de exclusiva
• Obligación de suministro
• Precios fijados administrativamente
• Regulación total: hasta el mínimo detalle

2
Servicio público tradicional
• Cuando es realizada o asumida por una persona
pública para satisfacer un interés público.
• “Interés público” es un concepto jurídico
indeterminado. Corresponde a los poderes públicos
precisarlo.
• “El criterio del servicio público está en la intención de
los gobernantes”

Ubico, C. ”Servicio público: un concepto en transición”

3
Servicio público tradicional
• Conjunto de actividades que han devenido
indispensables y esenciales para la comunidad de tal
manera que ésta se apoya en ellos para su
supervivencia y funcionamiento
• Actividad incorporada al quehacer del Estado y
excluida de la esfera de acción libre de particulares…
en ellas no hay mercado y por tanto el Estado ejerce
un severo control
• Sujeto a concesión mediante procedimiento formal y a
rigurosa reglamentación

Ubico, C. ”Servicio público: un concepto en transición”

4
Servicios públicos
Características típicas
• Igualdad: Prestado de manera igualitaria para todos
sin discriminación.
• Generalidad: Prestada de manera general o colectiva
• Regularidad: Permanente sin ningún tipo de
interrupción en la prestación (indispensabilidad)
• Continuidad: Debe prestarse a lo largo de la existencia
del servicio

5
Servicios públicos
• “El servicio público es merecedor de un gran elogio ya
que fue un instrumento de progreso, y también de
socialización, especialmente en los Estados pobres a
los que permitió mejorar la situación de todos. Pero su
ciclo ha terminado. Cumplió su misión y hoy – como
dice JOSÉ LUIS VILLAR- hay que hacerle un digno
entierro. Es inútil empeñarse en embalsamarlo, como
intentan los franceses, por si de esta forma
pudiéramos mantenerlo vivo”

Ariño G.”Nuevo Servicio Público y Regulación Económica (Principios de Derecho Público y Económico”, p.613

6
Nuevo Paradigma: EL NUEVO SERVICIO
PUBLICO
CARACTERÍSTICAS:
– Actividades con fuerte contenido económico: con reglas de
mercado
– Abierto a la libre competencia
– Libre acceso al mercado (previa autorización reglada)
– Prima la libertad de contratación
– Precios consecuencia de la oferta y demanda:
• Libertad de precios
• Modalidades de prestación con libertad de inversión y
amortización
• Lucha por el cliente: no hay mercados reservados

7
Nuevo Paradigma: EL NUEVO SERVICIO
PUBLICO
CARACTERÍSTICAS (continuación)
• Subdivisión del Servicio Público: Se evalúa tareas, funciones o
misiones concretas. Licencias en lugar de concesiones
• Prestaciones con Garantía Pública: Estado solo interviene
cuando el mercado no pueda satisfacer las necesidades de las
actividades de SP
• Régimen de Derecho Público: Regulación. Actividad delegada
por el Estado al particular. Estado interviene a través de la
regulación
• Obligaciones de Servicio Universal

8
Servicio público tradicional
• “Como consecuencia del proceso liberalizador en
Europa, los servicios públicos ya no se prestan bajo un
régimen de monopolio, en que el Estado directamente
(sea él mismo o por medio de una concesión) se hace
cargo de la prestación del servicio con el fin de
brindárselo a todos los individuos bajo las mismas
condiciones sino que ahora se prestan bajo un
régimen de competencia, en el cual existen entes
reguladores que garantizan el cumplimiento de las
llamadas obligaciones de servicio público: el servicio
universal, la continuidad, la calidad de servicios y la
asequibilidad”
Ubico, C. ”Servicio público: un concepto en transición”
9
Comparación de la definición de servicio
público
Concepto tradicional
Denominación “Servicio público”
Ámbito Todo el sector: Suministro
universal de todos los
servicios.
Base Reserva al Estado. Si
concesión: de hecho libertad
empresa casi nula.
Régimen Régimen de Derecho Público :
cargas y privilegios:
-monopolio, derechos
exclusivos.
-y regulación de servicio,
general
Nuevos conceptos
“Servicio al público”, “Servicio de interés económico
general”, “Servicio Universal”.
Sólo los servicios esenciales: de prestación obligatoria y
universal.
- delimitación contingente e histórica.
No basado en titularidad estatal sino en un interés
económico general: libertad empresarial limitada, no
negada.
En principio, competencia; si es necesario (y
proporcional) para la prestación concreta del servicio
esencial obligatorio (carga de Derecho Público): caben
exenciones concretas del Derecho competencia
(privilegios de Derecho publico):
-derechos exclusivos.
-Financiación complementaria del “Servicio universal”.
10
 Comparación de la definición de servicio
público
Concepto tradicional
Responsabilidad -Obligación de servicio:
del Servicio -Recae sobre el Estado:
-Responsabilidad pública del
servicio.
-Consecuencias políticas, por lo
tanto sobreinversión.
Precios Tarifa de todos los servicios y
uniforme:
- basada en costes del servicio,
sociales, externalidades…..
Nuevos conceptos
En concreto, recae sobre la empresa: prestación
obligatoria del suministro (con o sin derechos
exclusivos) con consecuencias sólo económicas
pues es un contexto competitivo.
-en general, Estado garantiza suministro en
condiciones de calidad y seguridad, no de
precio.
-Excepción: servicio universal.
Modalidades:
- tarifa de los servicios esenciales y
diversificada:
según costos y tipo de prestación. Cabe
subvención en servicio universal.
- precios en servicios competitivos.
Tarificación:
- Eficiencia económica: según costos reales.
- Eficiencia social: utilidad pública de
determinadas actividades, y servicio universal.
11
Servicios públicos en la Constitución
Política 1993
– Art. 119: Dirección y gestión de los servicios públicos en
manos del Consejo de Ministros-
– Art. 58 Régimen Económico: Promoción de los servicios
públicos e infraestructura
– Art. 12 Defensoría del Pueblo como supervisora

12
Servicio público como excusa
• “La idea de servicio público es poco precisa, pero muy potente
y movilizadora. Su contenido no está casi nunca bien definido,
pero suele incorporar ideas como la llamada obligación de
suministro, o la idea de que los precios sean iguales para todos,
que suenan muy atractivas. La excusa del servicio público ha
servido como pocas para defender el monopolio. Detrás de ella
hay una gran hipocresía porque normalmente no se cumple lo
que se proclama”

Fernández, M.A. “La competencia” (2000)

13
Cuándo hay competencia
• “Hay competencia allí donde los empresarios o los
profesionales que venden sus servicios están en tensión, están
preocupados porque sus clientes les pueden abandonar porque
no quieran seguir con ellos o porque los competidores se los
quiten. Hay competencia cuando hay rivalidad entre los
productores, y esta rivalidad es posible si el consumidor tiene la
posibilidad real de elegir”

Fernández, M.A. “La competencia” (2000)

14
Public Utilities
• “ The term refers to a diverse group of businesses which have
been subjected over several decades to detailed local, state,
and federal regulation as to rates and service. Public utilities
can be divided into two major classes:
• (1) Those enterprises which supply, direct or indirectly,
continuous or repeated services through more or less
permanent physical connections between the plant of the
supplier and the premises of the consumer; and
• (2) The public transportation agencies”

Phillips, C. “The Regulation of Public Utilities” (1984)

15
Privatización
• “La privatización es un proceso que expande la propiedad
privada pero no garantiza la competencia. Si una industria
presenta importantes dificultades estructurales para la
competencia, el establecimiento de monopolios privados
mediante la privatización puede dificultar todavía más la
introducción de competencia (Stiglitz, 1999; Branston, 2002).
De hecho, los monopolios privados son mucho más eficaces
que los monopolios públicos en la defensa de los derechos de
propiedad”

Bel, G. “Economía y Política de la Privatización Local” (2006)

16
4 pruebas para evaluar la provisión
de servicios (calidad y eficiencia)
• Test de eficacia: ¿Los programas alcanzan los objetivos
trazados?
• Test de eficiencia: ¿Se están usando los recursos
económicamente?
• Test de provisión de servicio alternativo: ¿Se están dando los
incentivos necesarios?. ¿ Qué actividades podrían ser
transferidos al sector privado?
• Test de valor del dinero: Los ciudadanos están recibiendo el
mejor valor por sus impuestos?

Shah, A. “Public Services Delivery”- World Bank.,´p. xxiv, (2005)

17
 Factores que afectan el desempeño
sectorial

Fuente: Berg, S; “Investing in Infrastructure: Affecting Sector

Performance”, 2009 18
 ¿Servicio público?
• El propio término “servicio público”... es uno
absurdo. Todo bien es útil “para el público” y
casi todo bien...puede ser considerado
“necesario”. Cualquier designación de unas
pocas industrias como “servicios públicos” es
completamente arbitraria e injustificada.

Murray Rothbard, Power and Market

Thomas DiLorenzo
“El Mito del Monopolio Natural”
 Servicios públicos exclusivos
• Monopolios naturales
– Tecnología de producción (costos fijos elevados) provoca que
los costos totales de LP declinen al aumentar la producción.
– Un solo productor produciría a costos mas bajos
• Infraestructura redundante (si hay competencia)
• Uso intensivo de capital
• Industrias con retornos de escala crecientes
• “Justifica” la intervención estatal
• No toma en cuenta la estructura del mercado y la
competitividad
Fuente: DiLorenzo, “El Mito del Monopolio Natural”
 ¿Son “naturales” los monopolios
naturales?
• Se creía que el interés público sería mejor atendido
otorgando privilegios. El resultado fueron monopolios,
explotación y corrupción política
• Cada aspirante a monopolista trató de ser designado
un “servicio básico”: industrias afortunadas como
servicios públicos dejaron fuera a la competencia
Fuente: DiLorenzo, “El Mito del Monopolio Natural”
 El problema de la “duplicidad
excesiva”

• Se origina por la falta de un precio apropiado al uso de

los recursos escasos: vías públicas
• Propiedad gubernamental de las calles sin
ordenamiento económico
Fuente: DiLorenzo, “El Mito del Monopolio Natural”
 El mito del monopolio
• “La teoría del monopolio natural es una ficción
económica. Tal cosa como un “monopolio natural”
jamás ha existido. La historia de los así llamados
“servicios públicos” es que a fines del siglo diecinueve
y principios del veinte las empresas competían
vigorosamente y, como en todo el resto de industrias,
no les gustaba la competencia. Las empresas
obtuvieron monopolios por parte del gobierno, y
entonces, con ayuda de algunos economistas
influyentes, fabricaron la racionalización (justificación)
ex post para su poder monopólico “
Fuente: DiLorenzo, “El Mito del Monopolio Natural”
 Servicio Universal
• Liberalización de los servicios de
red: una forma de superar las
ineficiencias del sistema público
estatal y conseguir ofrecer el
acceso a estos servicios.
• Diversos grupos de la población
tienen graves problemas para
acceder a los servicios
 SEIG
• Las obligaciones de acceso universal y de servicio
universal es lo que queda del servicio público luego de
su liberalización
• De “servicios públicos” a “servicios económicos de
interés general (SEIG)”.-
– Va más allá del propio interés (privado)
– Separa las políticas de regulación que fomentan a eficiencia
en los mercados
– De la necesidad de asegurar la cobertura de servicios básicos
a todos los ciudadanos
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”
 Obligaciones de Servicio Universal
OSU
• Objetivo: Acceso a un paquete de servicios básicos con
una calidad mínima y un precio asequible
• Protección ciudadana:
– Escasa capacidad adquisitiva
– Exclusión por ubicación territorial
• “La participación efectiva en la vida política y las
oportunidades de realización personal en nuestras
sociedades están íntimamente ligadas al acceso a un
conjunto de servicios básicos, ya sean de naturaleza
social o económica”
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”
 El contenido de las OSU
• No tiene un contenido estático:
– Cambios tecnológicos (ejem. Servicios postales)
– Evolución del nivel de renta de una sociedad
– Preferencias políticas y sociales (brecha digital?)

Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”

 Percepciones ciudadanas
• Sostenibilidad de las políticas de liberalización: garantizar
la prestación de los servicios esenciales a toda la
población
• Legitimidad social de la liberalización
• Apoyo político a las nuevas políticas sectoriales de
promoción de la competencia
• Inclusión de criterios de equidad:
– Trato equitativo y transparente
– Ganadores y perdedores
– Decisiones basadas no solo en consideraciones técnicas sino
políticas

Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”

 Cambio de modelo
• Quiebra del modelo estatista:
– Monopolios públicos
– Ineficiencia productiva: precios elevados, baja productividad, listas de
espera para nuevas instalaciones, baja calidad del servicio y mala
atención de los clientes)
– Falta de equidad: incapacidad para ofrecer el acceso a los servicios a
precios asequibles para numerosos grupos de la población, corrupción,
falta de transparencia.
• Resultados de la liberalización:
– Impacto positivo sobre la eficiencia económica: productividad, precios,
nivel del déficit público
– Mejora del bienestar de los sectores sociales más pobres a través del
acceso a los servicios básicos
– Desilusión por las privatizaciones
– Problemas en el desarrollo institucional de los Reguladores
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”
 Desilusión
• Los consumidores esperan principalmente:
– Precios justos
– Mayor calidad del servicio y de atención
– Transparencia y trato equitativo entre los intereses de las
empresas y de los consumidores
• Percepciones negativas basadas en estos tres
atributos: persistencia de esta desilusión puede
afectar sostenibilidad
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”
 Obligaciones de Servicio Universal

• “La percepción de los ciudadanos sobre la inclusión de

criterios de equidad en las reformas liberalizadoras es
esencial para su mantenimiento a largo plazo”
• “En primer lugar, los ciudadanos probablemente no
apoyarán la liberalización si perciben que las empresas y
los consumidores no son tratados de forma equitativa y
transparente, y observan que la liberalización crea
ganadores y perdedores… y que no exista una minoría
que no pueda acceder a los servicios básicos a un precio
asequible”
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado: Las políticas se servicio universal
en América Latina”
31
 Obligaciones de Servicio Universal

• “En segundo lugar, en muchas ocasiones las percepciones

sobre la equidad influyen en las políticas que realizan los
responsables públicos, ya que muchas decisiones que se
toman se basan solo en consideraciones técnicas, sino que
también atienden a conflictos políticos. Por lo tanto, los
poderes públicos y las empresas que han apoyado las
reformas deben esforzarse por conseguir el apoyo de los
ciudadanos con menos recursos: ayudarles a que ellos
también se beneficien de las nuevas políticas regulatorias”
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado: Las políticas se servicio universal en
América Latina”

32
 Sostenimiento de las OSU en períodos
de crisis económica
• Renacionalización en varios países latinoamericanos
• Creciente pérdida de confianza pública
• No se puede hablar de vuelta atrás en el modelo de mercado
• A corto plazo: “El descontento con la privatización no parece
indicar un deseo generalizado de menos mercado o una vuelta
a los monopolios públicos, sino de un mejor funcionamiento de
los mercados, mas competencia y más equidad”
• A largo plazo: “no podemos descartar que se produzcan
reversiones de cierto calado en la provisión de los servicios de
red. De hecho, la historia de los servicios públicos está llena de
zigzags entre modos de provisión que en unas épocas descansa
preferentemente en operadores públicos y en otras en
operadores privados”
Fuente: CIDOB (2008), “Mas allá del Mercado”