LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO.

Este concepto, como el de los establecimientos públicos, también lo da la ley con una definición que consagra sus elementos
esenciales.
 Definición: El artículo 85 de la ley 489 de 1998 dice que las empresas industriales y comerciales del Estado "son organismos
creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión
económica, conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes
características:
a) Personería jurídica
b) Autonomía administrativa y financiera
c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el
rendimiento de tasas que perciben por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos
autorizados por la Constitución.

 Ejemplos: Como ejemplos de estas empresas, junto con el organismo al cual están vinculadas, podemos citar las siguientes:
 Servicio Aéreo a Territorios Nacionales -SATENA- (Ministerio de Defensa Nacional)
 Industria Militar -INDUMIL- (Ministerio de Defensa Nacional)
 Caja Promotora de Vivienda Militar (Ministerio de Defensa Nacional)
 Radio Televisión Nacional de Colombia (Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones)
 Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM- (Ministerio de Salud y Protección Social)
 Imprenta Nacional (Ministerio de Justicia y del Derecho)
 Banco Agrario de Colombia (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)
 Fondo Nacional del Ahorro (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio)

 Elementos de la noción: De la definición transcrita pueden tomarse los siguientes elementos que caracterizan a las
empresas industriales y comerciales del Estado:

 Creación o autorización legal: Es decir, que las empresas industriales y comerciales del Estado también deben ser creadas
por una norma con categoría de ley, como ocurre en el caso de los establecimientos públicos.
 Atribución de funciones industriales o comerciales: Como lo manifiesta la definición, estas entidades desarrollan actividades
de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica. Esto quiere decir que, contrariamente a lo sucedido con los
establecimientos públicos, las empresas desarrollan funciones que no son tradicionalmente propias del Estado sino propias
de los particulares. Esas actividades de industria y comercio se ejercen, por tanto, con ánimo de lucro. Sin embargo, este
ánimo de lucro no es igual al que mueve a los particulares, pues estos se proponen obtener utilidades con fines egoístas y
personales, mientras que una empresa industrial y comercial del Estado intenta obtenerlas para beneficio de la empresa e
indirectamente de la comunidad. Estas actividades pueden ser aun de servicio público, pues en el Estado moderno algunas
actividades, inclusive particulares, han llegado a ser consideradas como tales.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente la ley puede conferirles a las empresas funciones de carácter
administrativo.
 Personería jurídica: Como entidades descentralizadas que son, las empresas industriales y comerciales del Estado poseen
este atributo. Por lo mismo, pueden repetirse los mismos comentarios hechos para los establecimientos públicos.
 Autonomía administrativa: Ya sabemos que es la facultad que tiene la entidad para manejarse por sí misma. Sin embargo,
debe observarse que esta autonomía es mayor, en términos generales, para las empresas industriales y comerciales del
Estado que, para los establecimientos públicos, según los siguientes comentarios:
 Como en el caso de los establecimientos públicos, los actos legales de creación o reorganización de cada empresa
establecen las normas básicas de funcionamiento y organización y, con fundamento en ellas, la junta directiva dicta los
estatutos que desarrollan aquellas normas básicas.
 En segundo lugar, las empresas industriales o comerciales establecen su propia planta de personal. Pero a diferencia
de los establecimientos públicos, estas plantas de personal no están sujetas a las normas generales sobre
nomenclatura, clasificación y remuneración existentes para las otras entidades nacionales, ni requieren la aprobación
del gobierno nacional. Así lo ha ratificado el Consejo de Estado al manifestar que las correspondientes juntas o consejos
directivos "disponen en principio, salvo excepción expresa consagrada en sus propios estatutos básicos, de un poder

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 discrecional para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finalidad de lograr una mejor adecuación de su
organización con los fines que persiguen y con la índole propia de las actividades que deben desarrollar”
 En tercer lugar, es la misma empresa quien tiene la facultad para designar, remover y manejar sus propios empleados,
salvo el gerente, director o presidente, que es de libre nombramiento y remoción del presidente de la república (ley
489 de 1998, art. 91).
 Finalmente, son también las mismas empresas quienes tienen la capacidad de reglamentar su propia actividad, corno
determinar los trámites internos, establecer las tarifas de los servicios que prestan y el precio de los productos que
producen o comercializan, salvo cuando la fijación de estas tarifas y precios está encomendada expresamente al
gobierno.

 Capital público y autonomía financiera: Consiste en que cada empresa tiene su propio patrimonio, diferente del patrimonio
del Estado. Así, de acuerdo con el artículo 85, literal c), de la ley 489 de 1998, el capital de las empresas, que es
independiente y totalmente público, está constituido por los bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, las
tasas que perciban por las funciones o servicios, las contribuciones de destinación especial, y el rendimiento de dichas tasas
y contribuciones. Dentro de estas fuentes sobresale el producto económico de su actividad industrial o comercial, que es
la que desarrolla la empresa principalmente.
Aquí también se presenta una mayor autonomía de las empresas
respecto de la que tienen los establecimientos públicos. En efecto, como desarrollan actividades con ánimo de lucro, las
empresas tendrán proporcionalmente mayores recursos propios que los establecimientos públicos, por lo cual dependerán
en menor medida de aportes del presupuesto nacional. El decreto 111 de 1996, que compiló las leyes que integran el
estatuto orgánico del presupuesto, expresa en su artículo 3º que a las empresas industriales y comerciales del Estado se
les aplicará dicho estatuto solamente en cuanto las normas se refieran expresamente a ellas, lo cual implica una mayor
autonomía presupuestal y financiera de estas entidades.
 Control por el poder central: Como entidades descentralizadas que son, las empresas industriales y comerciales del Estado
también están sujetas a un control de tutela por el poder central. Sin embargo, este control es menos fuerte que aquel al
cual están sometidos los establecimientos públicos. Hemos visto, en efecto, que en materia laboral y presupuestal tienen
mayor autonomía, puesto que, por una parte, sus plantas de personal no están sujetas a las normas generales sobre
nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos, ni a la aprobación del gobierno central y, por otra, el manejo de su
capital tampoco está sometido a mayores controles. Recordemos también que sobre todas las entidades descentralizadas
se ejerce un control político por el Congreso y un control jurisdiccional sobre la legalidad de sus actos. Por último, algunas
empresas industriales y comerciales del Estado están sujetas al control administrativo especial por parte de las
Superintendencias Financiera, de Salud y de Industria y Comercio, según la clase de sus funciones y la actividad que
desarrollen.
 Aplicación del derecho privado: Los artículos 85 y 93 de la ley 489 de 1998 manifiestan que las empresas industriales y
comerciales del Estado desarrollan sus actividades conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que
consagra la ley. La aplicación de este régimen jurídico se explica porque, como ya lo hemos afirmado, a pesar de ser las
empresas entidades estatales ejercen funciones privadas de los particulares. Por tanto, se ha querido que, como ejercen
funciones propias del sector privado, se sometan consecuentemente al mismo régimen de los particulares con el fin de
que puedan actuar como estos. Este régimen de derecho privado está representado fundamentalmente por el Código Civil
y por el Código de Comercio. Igualmente, se les aplica en parte el derecho laboral común, es decir, el Código Sustantivo del
Trabajo.
En consecuencia, se puede decir que la regla general de aplicación del derecho privado se presenta respecto de las actividades
normales de la empresa, que son las de carácter industrial, comercial o de gestión económica. Pero puede haber excepciones,
es decir, aplicación del derecho público, casos en los cuales los actos serán administrativos y estarán sujetos a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Los principales ejemplos de estas excepciones son los siguientes:
1. según lo conceptuado por el Consejo de Estado, se aplica el derecho público a las actividades atinentes a su
creación, organización, control fiscal y, en general, las que tienen que ver con sus relaciones con la administración
central
2. cuando la ley le confiere a la empresa funciones de carácter administrativo, como sería el caso de atribuirle
competencias que normalmente le corresponderían al Estado.

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 3. En materia laboral, todos los empleados tienen la calidad de empleados oficiales, pero la mayoría de ellos son
trabajadores oficiales que se asemejan un poco a los trabajadores particulares porque están vinculados mediante
contrato de trabajo, pueden celebrar convenciones colectivas y sus litigios están sometidos a la jurisdicción laboral
ordinaria. En relación con el contrato de trabajo, se aplican a estos trabajadores principalmente las normas
especiales contenidas en las leyes 6ª de 1945, 64 de 1946 y el decreto 2127 de 1945. En lo referente al régimen
de derecho colectivo se les aplica el Código Sustantivo del Trabajo, es decir, las mismas normas que se aplican a
los trabajadores particulares. Pero también en esta materia se presenta excepcionalmente una aplicación clara del
derecho público, pues según el artículo 5º del decreto 3135 de 1968, los estatutos de las empresas precisarán qué
actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados
públicos, a los cuales, ya sabernos, se les aplican las normas de derecho administrativo, es decir, régimen de
derecho público por regla general
4. El artículo 93 de la ley 489 de 1998 dispone que los contratos que celebren estas empresas se sujetan a las
disposiciones del estatuto general de contratación de las entidades estatales, aunque esta remisión general debe
entenderse sin perjuicio de las excepciones establecidas en normas especiales. A su vez, el artículo 14 de la ley
1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la ley 14 7 4 de 2011, confirma que a estas empresas se les aplica
como regla general el citado estatuto, pero exceptúa a las empresas que desarrollen actividades comerciales en
competencia con el sector privado o público nacional o internacional o en mercados regulados, a las cuales se les
aplicarán las normas que rigen la actividad de gestión económica y comercial que desarrollen
5. Frente al régimen jurídico aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado, debe señalarse que de
acuerdo con la teoría general, cuando las actividades de una entidad pública se rigen por normas de derecho
privado, la competencia en materia de conflictos debe corresponderle a la jurisdicción común u ordinaria, por lo
cual la competencia para resolver los conflictos de las citadas empresas debería ser de la jurisdicción ordinaria. No
obstante, la ley 1107 de 2006 había previsto que, salvo en relación con ciertas materias, como en asuntos laborales
y en algunos aspectos referentes a las empresas de servicios públicos domiciliarios, la jurisdicción administra ti va
era competente para juzgar, en general, las controversias originadas en la actividad de estas empresas.
Actualmente, el artículo 104 del CPACA retorna a la idea de la aplicación del criterio material de atribución de
competencias a la jurisdicción administrativa, en el sentido de ser competente para conocer de las controversias
sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por regla general, no será competente para conocer de las
controversias de las empresas industriales y comerciales del Estado, salvo cuando se trata de controversias
relacionadas con aspectos regidos en cuanto al fondo por el derecho administrativo. Sin embargo, debe tenerse en
cuenta que la misma norma señala algunas excepciones de controversias atribuidas a la jurisdicción administrativa con
base en la naturaleza pública de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable, como son los casos de los procesos
relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y a los contratos en los que sea parte una
entidad pública, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado,
de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la jurisdicción
administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido parte una entidad pública, y de los recursos extraordinarios
contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas. En
consecuencia, en esos casos y en todos aquellos en los cuales el régimen jurídico aplicable es el derecho administrativo,
la jurisdicción administrativa será la competente para conocer de los procesos en los cuales sean parte estas empresas.
En los demás casos, debe entenderse que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.
 Organización de las empresas: De conformidad con lo previsto en el artículo 88 de la ley 489 de 1998, la dirección y
administración de las empresas industriales y comerciales del Estado estará a cargo de una junta directiva y de un gerente
o presidente.

1. Junta directiva. Se trata de un cuerpo colegiado, cuya integración, calidad y deberes de sus miembros, remuneración y
régimen de sus inhabilidades e incompatibilidades se rigen por las disposiciones aplicables a los establecimientos
públicos conforme a la ley.
Los delegados de organizaciones privadas en las juntas directivas de las empresas no podrán ostentar cargos de dirección
en empresas privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual actúan, y en todo caso deberán
declararse impedidos cuando se presenten conflictos de intereses (ley 489 de 1998, art. 89).

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 Funciones de la junta directiva
De conformidad con el artículo 90 de la ley 489 de 1998, a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del
Estado les corresponde:
A. Formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo administrativo y los planes y programas que, conforme
a la ley orgánica de planeación y a la ley orgánica del presupuesto, deben proponerse para su incorporación a los planes
sectoriales y, mediante estos, al plan nacional de desarrollo
B. Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los
estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca
C. Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo
D. Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada

2. Gerente o presidente. El artículo 92 de la ley 489 de 1998 prevé que el gerente o presidente es el representante legal
de la empresa industrial y comercial del Estado, es decir, quien la representa corno persona jurídica y cumple con todas
aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento de la empresa que no se hallen
expresamente atribuidas a otra autoridad. El gerente o presidente es agente del presidente de la república, de su libre
nombramiento y remoción, según lo establecido por el artículo 91 de la ley 489 de 1998.

 Funciones de las empresas: Recordemos que las funciones que desarrollan por lo regular las empresas industriales y
comerciales del Estado son en esencia diferentes de las desempeñadas por los establecimientos públicos, pues aquellas
son de carácter industrial o comercial o de gestión económica (E.I.C), mientras estas son de carácter administrativo
(establecimientos públicos). Las funciones propias de cada empresa están detalladas en sus respectivas normas de creación
y reorganización y en sus propios estatutos. El artículo 86 de la ley 489 de 1998, al referirse a la autonomía administrativa
y financiera de las empresas, precisa que en el cumplimiento de sus actividades se ceñirán a la ley o norma que las creó o
autorizó y a sus estatutos internos, y que no podrán destinar parte alguna de sus bienes o recursos para fines diferentes
de los contemplados en la ley o en sus estatutos internos o que no sean necesarios para el cumplimiento del objeto
asignado. Además, el artículo 87 expresa que las empresas industriales y comerciales del Estado gozan de los privilegios y
prerrogativas que la Constitución y las leyes confieren a la nación y a las entidades territoriales, pero no podrán ejercer las
prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las
empresas privadas con las cuales compitan en razón de su objeto.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA

El concepto básico está dado por la ley y de él resultan igualmente sus elementos.
 Definición: El artículo 97 de la ley 489 de 1998 define las sociedades de economía mixta como "organismos autorizados por
la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que
consagra la ley".
A su vez, el Código de Comercio, en su artículo 461, dice que "son de economía mixta las sociedades comerciales que se
constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho
privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario".
No obstante, debe tenerse en cuenta que el inciso 2º del citado artículo 97 de la ley 489 de 1998, precisaba que solo se
consideraban sociedades de economía mixta aquellas cuyo aporte estatal no fuera inferior al cincuenta por ciento del total
del capital social, efectivamente suscrito y pagado; pero esta disposición fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, la cual manifestó que la existencia de una sociedad de economía mixta tan solo requiere, conforme a la
Carta Política, que surja de la voluntad del legislador si se trata de una perteneciente a la nación, o, por así disponerlo, de
una ordenanza departamental o de un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales, sin que se hubieren
señalado por la Constitución porcentajes mínimos de participación de los organismos estatales en la composición del
capital de tales sociedades

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 Ejemplos: Como ejemplos de estas sociedades, junto con la indicación del organismo principal al cual están vinculadas, tenemos
las siguientes:
 La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
 Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BANCOLDEX- (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
 Fondos Ganaderos (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).
 Artesanías de Colombia S. A. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
 Hotel San Diego S. A. (Ministerio de Defensa Nacional).
 Fiduciaria de Comercio Exterior-FIDUCOLDEX- (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
 Financiera de Desarrollo Nacional S. A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público)
 Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario -FINAGRO- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)
 Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S. A. -VECOL S. A.- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)
 Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana -CIAC- (Ministerio de Defensa Nacional)
 Financiera de Desarrollo Territorial S. A. -FINDETER- (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).

 Elementos de la noción: De las definiciones transcritas y de su comparación con los conceptos de las otras entidades
descentralizadas, podemos deducir los elementos que caracterizan a las sociedades de economía mixta.

 Autorización legal y creación contractual: Es decir, que, como las otras entidades descentralizadas, las sociedades de
economía mixta también deben ser autorizadas por la ley. Pero la autorización legal no basta en este caso. En efecto, como
se trata de "organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales", se requiere, además, la celebración de un
contrato de sociedad por el Estado, o sus entidades, con los particulares que van a participar en la nueva entidad. Este
contrato de sociedad se rige por las normas del Código de Comercio y requiere, por consiguiente, la solemnidad de escritura
pública y el registro de esta en la cámara de comercio del domicilio de la sede social.
 Atribución de funciones industriales o comerciales: De manera que en cuanto a su actividad se asemejan a las empresas
industriales y comerciales del Estado. Pero como aquí se trata de una sociedad, es decir, con participación de varios socios,
el ánimo de lucro se asemeja más a las sociedades completamente particulares, pues habrá reparto de utilidades o
pérdidas, situaciones que no se presentan con las empresas industriales y comerciales, ya que en estas existe un único
dueño que es el Estado. Pero, igualmente, debe tenerse en cuenta que según la definición legal que hemos visto, a estas
sociedades también puede adscribirles la ley funciones de carácter administrativo de manera excepcional.
 Personería jurídica: Por una parte, corno entidades descentralizadas, las sociedades de economía mixta tienen su propia
personería jurídica. Por otra parte, como sociedades que son, el Código de Comercio, en su artículo 98, confirma este
atributo al manifestar que "la sociedad, una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los socios
individualmente considerados"
 Autonomía administrativa: En las sociedades de economía mixta se presenta una mayor autonomía respecto del poder
central que en las empresas industriales y comerciales del Estado. Esta autonomía, a su vez, presenta varios grados según
el poder económico que tengan los particulares o el Estado en la sociedad. Así, podernos afirmar que a menor participación
económica del Estado existirá mayor autonomía de la sociedad y viceversa. Esta autonomía administrativa se presenta
especialmente en los siguientes aspectos:
 Según la norma legal que autoriza la creación, los socios expiden los estatutos que estarán contenidos en el contrato
social mediante el cual se le da realmente vida a la sociedad.
 Las sociedades autónomamente establecen su propia planta de personal según sus necesidades y sin mayor control.
Igualmente, es ella misma quien maneja su personal, incluso en cierta forma su representante legal, pues este ya no
necesariamente es agente del presidente de la república, sino que es nombrado de conformidad con lo que se
establezca en los estatutos.
 Como en las otras entidades, y en estas con mayor razón, son ellas mismas quienes reglamentan su propia actividad,
como la determinación de sus trámites internos, el establecimiento de tarifas y precios para sus servicios y productos,
cuya fijación no corresponda directamente al gobierno por norma expresa, etc.
 Capital público y privado y autonomía financiera: De conformidad con las definiciones dadas por la ley, las sociedades de
economía mixta se caracterizan, corno su denominación lo expresa, porque se constituyen con aportes estatales y de
capital privado. Esta conformación de su capital hace que también en este aspecto las sociedades de economía mixta sean
más autónomas respecto del poder central que las empresas industriales y comerciales del Estado. En efecto, al existir

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 participación económica de los particulares, estos intervienen en el manejo y adopción de decisiones según el monto de
su aporte. Esto es, que ya no es el Estado quien decide por sí solo, sino que tiene que utilizar el acuerdo de voluntades con
sus socios. Los aportes que integran el capital de una sociedad de economía mixta, como los de cualquier sociedad, pueden
ser en dinero efectivo o en bienes corporales o incorporales. Pero tratándose de los aportes estatales, estos pueden ser
muy variados, ya que según el artículo 100 de la ley 489 de 1998, podrán consistir, entre otros, en ventajas financieras o
fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o suscripción de los bonos que la misma emita, así como títulos mineros
y aportes para la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado. En términos semejantes, según el artículo 463
del Código de Comercio, dichos aportes pueden consistir en ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de
la sociedad o suscripción de los bonos que ella emita, auxilios especiales, concesiones, etc. Se entiende aquí como aporte
del Estado, o mejor, estatal, tanto aquel que proviene del Estado propiamente dicho como también de cualquier otra
entidad de derecho público o aun de otras sociedades de economía mixta. A este respecto, el artículo 467 del Código de
Comercio dispone que "se entienden por aportes estatales los que hacen la nación o las entidades territoriales o los
organismos descentralizados de las mismas personas. Cuando el aporte lo haga una sociedad de economía mixta, se
entiende que hay aporte de capital público en el mismo porcentaje o proporción en que la sociedad aportante tiene, a su
vez, capital público o estatal dentro de su capital social".
También debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 97 de la citada ley 489, las inversiones temporales de
carácter financiero no afectan la naturaleza jurídica ni el régimen de las sociedades de economía mixta. Desde otra
perspectiva, debe tenerse en cuenta que la simple participación económica estatal en una entidad privada no implica
necesariamente la existencia de una sociedad de economía mixta.

GASPAR CABALLERO SIERRA: No toda colaboración o ayuda estatal a los asociados implica de suyo la génesis de un ente
mixto. Por la circunstancia de que el Estado conceda una subvención u otorgue alguna ventaja particular a una
explotación económica, no se infiere de ello la existencia de una sociedad mixta, ni siquiera irregular, ni mucho menos
de hecho. Tampoco existirá tal tipo de sociedad por virtud de que el Estado participe en los beneficios de la explotación
económica como una contraprestación a la subvención o ventaja por aquel otorgados. No habrá así mismo, sociedad de
economía mixta aun cuando las subvenciones o ventajas se otorguen a una sociedad comercial, estipulándose como
contrapartida una participación estatal en los beneficios; en ese supuesto, habrá cualquier otro contrato entre el Estado
y la sociedad, pero esta no se convertirá en sociedad de economía mixta. En el mismo orden de ideas, no podrá afirmarse
la existencia de una sociedad de tal tipo por el mero hecho de que el Estado posea un pequeño número de acciones en
una compañía mercantil, ni tampoco porque el ente público haya adquirido por legado o por cualquier otra causa acciones
de una sociedad, limitándose, en uno y otro caso tan solo a cobrar sus dividendos y a participar cuando mucho en las
deliberaciones de las juntas o asambleas de socios. "Para nosotros, la simple inversión de capitales por parte del Estado
a una compañía mercantil, sin haber influido aquel en su configuración jurídica a través de un acto creador de derecho
público, no otorga la categoría de sociedad de economía mixta, ya que, como bien lo sostiene FELIPE DE SOLA CAÑIZARES,
para que exista una sociedad de este tipo no solo es preciso que uno o varios entes públicos participen conjuntamente
con personas privadas en la formación del capital, sino también en la administración de la sociedad"

 Control por el poder central: Aunque de los elementos anteriores se desprende que las sociedades de economía mixta son
los organismos descentralizados que gozan de mayor autonomía, de todas maneras, ellos están sujetos a cierto control por
el poder central. Es así como la ley 489 de 1998 establece muy pocas normas generales sobre control a las sociedades de
economía mixta. En este orden de ideas, el artículo 98 de la ley 489 de 1998 establece que en el acto de constitución de
toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la participación del Estado de acuerdo con la
disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad, así como su
vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella. A su vez, el artículo 99
establece que la representación de las acciones que posean las entidades públicas o la nación en una sociedad de economía
mixta, corresponde al ministro o jefe de departamento administrativo a cuyo despacho se halle vinculada dicha sociedad,
salvo cuando se trate de inversiones temporales de carácter financiero en el mercado bursátil. Cuando el accionista sea un
establecimiento público o una empresa industrial y comercial del Estado, su representación corresponderá al respectivo
representante legal, pero podrá ser delegada en los funcionarios que indiquen los estatutos internos. Pero como las
anteriores normas son muy generales e implican un control muy indirecto, el artículo 41 de la ley 489 de 1998 establece
que la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas
corresponde al presidente de la república y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento
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 administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades
descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo.
En cuanto al control presupuestal, el artículo 3º del decreto 111 de 1996, que constituye el estatuto orgánico del
presupuesto, establece que, a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado,
solo se aplican las normas del estatuto que expresamente se refieran a ellas, lo cual implica una mayor autonomía financiera
en relación con las demás entidades del Estado y, por consiguiente, un menor control del Estado en este aspecto.
Respecto del control político, lo ejerce el Congreso por medio de las comisiones constitucionales permanentes, de acuerdo
con las competencias previstas en la ley 7 54 de 2002. Finalmente, debe observarse que estas sociedades también podrán
estar sujetas a los controles que ejercen la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Financiera, sobre algunas
personas jurídicas de derecho privado, según las normas que rigen la actividad de aquellas superintendencias.

 Aplicación del derecho privado: a las empresas industriales y comerciales del Estado se les aplica por regla general el
derecho privado, con mayor razón este mismo régimen se aplica a las sociedades de economía mixta, ya que estas
últimas se asemejan aún más a las personas jurídicas privadas. De manera que, como en el caso de las empresas
industriales y comerciales, se aplica el derecho privado en las actividades normales de la sociedad de economía mixta.

Pero existen también algunas excepciones, aunque en menor medida que las que se presentan en el caso de las empresas.
Cuando se presentan excepciones el régimen será de derecho público, los actos expedidos serán actos administrativos y los
conflictos serán competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las más importantes son las siguientes:
1. se aplica el derecho público en las actividades de las sociedades de economía mixta que tienen que ver con sus relaciones
con la administración, como sucede, en general, con los particulares.
2. cuando la ley confiera excepcionalmente a la sociedad el ejercicio de funciones administrativas.
3. en materia de contratación, cuando la sociedad de economía mixta de que se trate tenga participación estatal superior al
50 por ciento, por así preverlo el literal a) del artículo 2)de la ley 80 de 1993.A este respecto nótese que si bien la Corte
Constitucional, al declarar la inexequibilidad del inciso 2) del artículo 97 de la ley 489 de 1998, expresó que las sociedades
de economía mixta no solo son aquellas cuyo capital público sea superior al 50 por ciento del capital social, sino que basta
que exista un capital estatal para que se predique su carácter de mixta, en esta misma sentencia manifestó que, "en
atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de economía mixta, puede
el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos
comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa".
Por consiguiente, debe entenderse que dicha libertad de configuración legislativa sustenta el régimen jurídico especial de
contratación previsto en el literal a) del artículo 2º de la ley 80 para las sociedades de economía mixta con participación
estatal superior al 50 por ciento.
4. en materia laboral, se han presentado algunas polémicas sobre la calidad de los empleados de las sociedades de economía
mixta. Al respecto, puede decirse que la jurisprudencia y la doctrina administrativas, ante la ausencia de norma expresa
para las sociedades de economía mixta del orden nacional, han sostenido un criterio que puede extraerse de la sentencia
del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 1970, según la cual pueden presentarse tres posibilidades:
4.1.1 En aquellas sociedades en que la participación económica estatal sea menor del 50 por ciento de su capital
social, los empleados se consideran particulares, sujetos, por tanto, íntegramente al Código Sustantivo del
Trabajo y a la jurisdicción laboral común.
4.1.2 En las sociedades en que la participación estatal sea igual o superior al 50 por ciento y menor del 90 por ciento
del capital social, los empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos, en consecuencia, a una
mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho laboral común, lo mismo que a la jurisdicción laboral
común.
4.1.3 En aquellas sociedades en que la participación estatal sea igual o superior al 90 por ciento del capital social, la
mayoría de los empleados serán trabajadores oficiales, pero los de dirección o confianza que se señalen en los
estatutos serán empleados públicos, sometidos, por lo mismo, í al derecho público y a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Corte Suprema de Justicia ha venido reiterando el criterio según el cual,
como las sociedades de economía mixta se rigen por las reglas del derecho privado, ello incluye lo referente al estatuto laboral
de sus servidores, los cuales, en consecuencia, son trabajadores particulares, pues solo por excepción, cuando el aporte

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oficiales o excede del 90 por ciento del capital social, sus actividades se regulan por los preceptos aplicables a las empresas
industriales y comerciales del Estado y, en consecuencia, sus empleados serán, por regla general, trabajadores oficiales.
En relación con esta polémica, en la práctica ha predominado la interpretación de la Corte Suprema de Justicia, pues, como lo
hemos visto, la jurisdicción laboral común es la competente para resolver los conflictos relacionados tanto con los trabajadores
particulares como con los trabajadores oficiales, lo cual debe entenderse ratificado por el numeral 4) del artículo 105 del CPACA
que dispone que la jurisdicción administrativa no es competente para conocer de los conflictos de carácter laboral entre las
'entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
Además, en cuanto al régimen jurídico aplicable, debe tenerse muy en cuenta que el parágrafo del artículo 97 de la ley 489 de
1998, establece que las sociedades de economía mixta en las que la nación o las entidades descentralizadas o territoriales
tengan aportes iguales o superiores al 90 por ciento del capital social, se sujetan al régimen previsto para las empresas
industriales y comerciales del Estado. Debe notarse que no se trata de aplicarles por regla general el derecho público, ya que a
las empresas también se les aplica por regla general el derecho privado. Lo que sucede es que, como ya lo hemos visto, en
relación con algunas materias, las empresas presentan mayor número de excepciones en las que se aplica el derecho público.
En todo caso es muy importante recordar siempre este principio: las sociedades de economía mixta en las cuales su capital
social sea en un 90 por ciento o más de carácter estatal o público, se asimilan a empresas industriales y comerciales del Estado.
En relación con la competencia para resolver los conflictos originados en la actividad de las sociedades de economía mixta, debe
señalarse que de acuerdo con la teoría general, cuando las actividades de una entidad pública se rigen por normas de derecho
privado, la competencia en materia de conflictos debe corresponderle a la jurisdicción común u ordinaria, por lo cual la
competencia para resolver los conflictos de las citadas sociedades debería ser de la jurisdicción ordinaria. No obstante, la ley
1107 de 2006 preveía que, salvo en relación con ciertas materias, como en asuntos laborales y en algunos aspectos referentes
a las empresas de servicios públicos domiciliarios, la jurisdicción administrativa era competente para juzgar, en general, las
controversias originadas en la actividad de estas sociedades cuando el capital público fuera igual o superior al 50 por ciento.
Actualmente, el artículo 104 del CPACA, de una parte, dispone que la jurisdicción administrativa es competente para conocer
de las controversias sujetas al derecho administrativo en las cuales se encuentren involucradas entidades públicas y, de otra,
precisa que, para efectos del CPACA, solamente las sociedades de economía mixta que tengan capital público igual o superior
al 50 por ciento pueden calificarse como entidades públicas. Dentro de ese contexto, por regla general, la jurisdicción ordinaria
será la competente para conocer de los litigios en que sea parte una sociedad de economía mixta, y la jurisdicción administrativa
excepcionalmente será competente para conocer de las controversias de las sociedades de economía mixta con capital público
igual o superior al 50 por ciento cuando las mismas se encuentren relacionadas con aspectos regidos en cuanto al fondo por el
derecho administrativo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la misma norma señala algunas excepciones de controversias
atribuidas a la jurisdicción administrativa con base en la naturaleza pública de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable,
como son los casos de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y a los contratos
en los que sea parte una entidad pública, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores
públicos y el Estado, de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la jurisdicción
administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido parte una entidad pública, y de los recursos extraordinarios contra
laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas. En consecuencia, en esos casos
y en todos aquellos en los cuales el régimen jurídico aplicable es el derecho administrativo, la jurisdicción administrativa será
la competente para conocer de los procesos en los cuales sean parte las sociedades de economía mixta con capital público
igual o superior al 50 por ciento. En los demás casos, así corno respecto de las sociedades de economía mixta con capital inferior
al 50 por ciento, debe entenderse que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.
 Organización de las sociedades de economía mixta: Como se trata de organismos que están constituidos "bajo la forma
de sociedades comerciales", según la definición que da el artículo 97 de la ley 489 de 1998, las sociedades de economía
mixta tendrán, por esa misma razón, la organización propia de las sociedades comerciales. Esta organización está
prevista en el Código de Comercio e implica la existencia de una asamblea de accionistas o junta de socios, de una
junta o consejo directivo y de representantes legales que, generalmente, tienen la denominación de gerentes o
presidentes designados de acuerdo con los estatutos. En todos los demás aspectos, la sociedad de economía mixta es
completamente autónoma para establecer su organización, corno sucede con las sociedades enteramente privadas,
de manera que cada sociedad establecerá las dependencias y oficinas que considere pertinentes. Sin embargo, de
acuerdo con algunas normas legales, podemos decir que el régimen de organización de las sociedades de economía

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 mixta presenta la particularidad de que, según el artículo 464 del Código de Comercio, cuando los aportes estatales
sean iguales o superiores al 90 por ciento del capital social, un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funciones
de asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva.

 Funciones de las sociedades de economía mixta: Las sociedades de economía mixta desarrollan normalmente
funciones de la misma naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado, es decir, funciones propias
delos particulares, con ánimo de lucro. Pero recordemos que también pueden ejercer excepcionalmente funciones de
tipo administrativo cuando la ley se las confiere.
Las funciones que corresponde ejercer a cada sociedad estarán consignadas en la norma legal de autorización o
creación y en la escritura pública de constitución. Las funciones generales de la junta de socios o asamblea de
accionistas, de la junta o consejo directivo y del gerente o presidente será necesario consultarlas en el Código de
Comercio, mientras que las específicas se encontrarán en los respectivos estatutos.
Así, a título de ejemplo, el artículo 187 del Código de Comercio establece que "La junta o asamblea ejercerá las
siguientes funciones generales, sin perjuicio de las especiales propias de cada tipo de sociedad:
1. Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos
2. Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio y las cuentas que deban rendir los
administradores
3. Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a las leyes
4. Hacer las elecciones que corresponda, según los estatutos o las leyes, fijar las asignaciones de las personas así
elegidas y removerlas libremente
5. Considerar los informes de los administradores. o del representante legal sobre el estado de los negocios
sociales, y el informe del revisor fiscal, en su caso
6. Adoptar, en general, todas las medidas que reclamen el cumplimiento de los estatutos y el interés común de
los asociados
7. Constituir las reservas ocasionales
8. Las demás que les señalen los estatutos o las leyes

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