ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y

PROCESOS DE CONSTRUCCIÓN REGIONAL

Angel Massiris Cabeza - Colombia
1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial en el mundo

permiten colegir que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de
naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar,
armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al
desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente
justo.

Lo anterior pone en evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas

ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de
desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo
económico dominante en cada país

Con las políticas de ordenamiento, algunos países latinoamericanos como Venezuela,

Bolivia, Honduras y El Salvador buscan corregir los problemas de uso y ocupación
inadecuada y desequilibrada del espacio y el uso irracional de los recursos naturales (ver
Tabla 1), algo similar se presenta en Nicaragua (Saravia, 1994). Tales problemas, en
conjunto con la creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos económicos
desarrollistas y la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenibles, han estimulado la
adopción del ordenamiento territorial como estrategia de los estados para armonizar las
actividades humanas con el aprovechamiento de los recursos naturales y con la
distribución social y regional equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es
de intervenir, de manera voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de
manera espontánea por las fuerzas económicas; para inducir la construcción de
escenarios deseados desde el punto de vista ambiental, social y espacial (Massiris, 1991).

Visto así, en el OT el espacio pierde el carácter pasivo propio de la visión sectorial, para
convertirse en estructurante de los objetivos, las políticas y las acciones públicas y
privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se trata, en este caso, de articular los
objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos con el territorio, racionalizar
las actuaciones sobre éste y orientar previsoriamente su desarrollo y aprovechamiento
sostenible, basado, especialmente, en estrategias de uso, ocupación y manejo del
territorio y de desarrollo territorial (Ortíz y Massiris, 1993) -Figura 1-.

Dentro de este contexto, el OT trasciende su consideración de apéndice o complemento

de las políticas de desarrollo económico para convertirse en un nuevo enfoque, un nuevo
estilo de planificación, un nuevo sistema de valores, o una utopía, en la que la visión
sectorial y economicista del desarrollo, cede su paso a una visión integral, humanista y
prospectiva, en la cual las políticas económicas incorporan los valores de sostenibilidad
ambiental, equilibrio regional y bienestar social.

1.1 ENFOQUES: ORDENAMIENTO ACTIVO Y PASIVO

En las políticas de ordenamiento formuladas por países como Alemania (Müller,1993),
Francia, España (Gabaldón 1994), Venezuela, (República de Venezuela, 1983; Gabaldón,
1994), Bolivia (República de Bolivia, 1994 y 1996), Honduras (República de Honduras,
1994) y El Salvador (República de El Salvador, 1994), así como en la "Carta Europea de
Ordenación Territorial" y en el documento "Nuestra Propia Agenda" de la Comisión de
Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe" (BID/PNUD, 1990), se
observan dos enfoques generalmente entremezclados y complementarios: uno orientado
hacia el desarrollo territorial que denominaremos ordenamiento activo y el otro a la
planificación física-espacial que denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se
examinan cada uno de éstos.

El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo

territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los
desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su
carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el
territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión,
acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones
espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados
son las siguientes (Figura 2):

Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el

crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por
concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas, etc.

Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la

implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales provocarían
un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localizaran como en
la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la
organización espacial del territorio. La implantación de los polos de desarrollo fue
estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e inversiones en
infraestructura y equipamientos.

Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias

desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en
unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.

Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante

el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de
ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y
mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medianas; con los
que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.

Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de desarrollo

agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural. Su aplicación en
Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se orientó a transformar las
condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de la
condiciones de bienestar social y la elevación de la productividad de los pequeños
productores rurales. El logro del nuevo orden territorial buscado con la política DRI se
encontró con fuertes obstáculos puestos por las relaciones capitalistas de producción, que
impidieron su éxito pleno.
En Colombia, las políticas de ordenamiento activo han estado presente en mayor o menor
medida en los distintos gobiernos de los últimos treinta años.

En el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), se formuló el Plan General de

Desarrollo, en el cual se concibieron los desequilibrios regionales como resultado del
anárquico proceso migratorio, la desordenada configuración de la organización del
espacio urbano y la concentración poblacional que empezaba a manifestarse en los
cuatro grandes centros urbanos. Como instrumentos para corregir estos problemas se
planteó:

a. Reorientación de las migraciones mediante la creación e impulso de algunos polos de

crecimiento o "polos de atracción y desarrollo", en dos etapas: a corto plazo en Medellín,
Cali y Barranquilla; a largo plazo en centros urbanos entre 30.000 y 200.000 habitantes.

b. Reforma agraria para reducir la migración campo-ciudad.

c. Adecuación del equipamineto de las ciudades para inducir las.

d. Desarrollo de ciudades intermedias.

En el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), se formuló el plan "Para Cerrar

la Brecha", el cual se propuso reducir los desequilibrios regionales a partir de la
disminución de la concentración industrial, la descentralización administrativa, el
fortalecimiento de las ciudades intermedias, las empresas comunitarias, el Programa de
Desarrollo Rural Integrado y los parques industriales.

En el gobierno de Julio César Turbay (1978-1982), se formuló el Plan de Integración

Nacional -PIN-, el cual, en materia de ordenamiento del territorio en su sentido activo, se
propuso integrar física y económicamente las distintas regiones a partir de la ampliación
de sus mercados y dotar a las regiones de infraestructura para su desarrollo.

Actualmente, está vigente el plan de desarrollo "El Salto Social", formulado por el
Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), orientado a consolidar el modelo de
apertura económica, basado en el libre juego de las fuerzas del mercado, en el contexto
de globalización de la economía. Este modelo se fundamenta en las teorías neoclásicas
de crecimiento y de movilidad espacial de factores que busca, a través del mayor
equilibrio interregional, una paulatina superación de las disparidades del desarrollo
regional. Uno de los postulados de esta estrategia plantea que el libre juego de las
fuerzas del mercado con unas buenas condiciones de intercomunicación interna, favorece
el desplazamiento del capital y del trabajo, en función de la dotación de recursos naturales
(capital natural) y del desarrollo del capital social.

El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del
territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona
con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos
escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales
para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos,
acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal
a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la
intervención.

Los tipos de ordenamiento activo y pasivo no son excluyentes. En un plan de

ordenamiento territorial se pueden combinar instrumentos de ambos tipos en pro de la
construcción de los escenarios que se deseen.

1.2 CUALIDADES

De acuerdo con su naturaleza, el ordenamiento territorial es un proceso planificado,

multidimensional, coordinado, prospectivo y democrático (Figura 3).

1.2.1 Proceso planificado

Como proceso planificado, el OT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su

principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse
en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesario
corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los
cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron
formulados. El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a
los procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y
acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y
sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de
desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al
diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales
son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan
(Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial) -Figura 4-.

El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la

escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacionales, regionales,
departamentales o subregionales y municipales o locales, según la organización político-
administrativa de cada país.

A escala nacional, los planes de OT dan orientaciones y directrices las cuales constituyen
términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se ejecutan
planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir de la
construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de desarrollo
urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural que buscan
equilibrar las relaciones campo-ciudad, la estructura urbano regional, el desarrollo social
de las entidades territoriales y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
entre otras metas (Figura 5).

A escala regional, los planes constituyen un marco de referencia para la planificación de

los niveles inferiores y se concentran en problemas intrarregionales dentro del contexto
nacional e internacional, cuyo énfasis es determinado por la política nacional de
desarrollo. Los planes regionales se pueden orientar hacia el desarrollo de la
competitividad regional en los mercados internacionales, a equilibrar el desarrollo urbano-
regional, a mejorar la integración económica-regional, etc.
A escala departamental o subregional, los planes de OT concretan las orientaciones
dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio
departamental y dan directrices para los planes municipales o locales (Figura 6).

A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de

ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de
ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales,
industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las
ciudades, los riesgos o amenazas de desastres por fenómenos naturales, el transporte
público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento rural se concentran en
la organización y control de la localización de actividades agrícolas, extractivas,
forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de manera
ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las condiciones
de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad sobre la tierra y
el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a centros de mercado,
entre otros.

En los planes de ordenamiento territorial se articulan de manera armónica, objetivos de

desarrollo económico, social, cultural y ambiental, desde una perspectiva espacial, de lo
cual se desprende su carácter multidimensional.

1.2.2 Multidimensionalidad

Esta cualidad deriva de la diversidad de elementos que involucra el ordenamiento en sus

distintas escalas. Para formular un plan es necesario evaluar las condiciones sociales,
económicas, ambientales y culturales, vistas de manera integral, como formas y
estructuras territoriales espaciales cambiantes en el tiempo y en el espacio. Estas
estructuras surgen de la interrelación entre la población con sus estructuras culturales y
de poder, las actividades sociales, económicas, administrativas y los recursos naturales
(Figura 7).

1.2.3 Carácter prospectivo y coordinado

Este carácter se evidencia en el énfasis de largo plazo que tienen los planes de OT y en
el interés por el diseño y construcción de escenarios futuros, concebidos en un horizonte
de tiempo determinado (15 a 30 años), hacia los cuales se orienta la política ordenadora.
Alrededor de la construcción de estos escenarios se formulan los planes de desarrollo
territorial y/o de uso y ocupación del territorio, buscando siempre una coordinación
vertical, horizontal y temporal. La coordinación vertical hace referencia a la acción
concurrente y armónica entre los distintos niveles territoriales que tienen jurisdicción
administrativa sobre el territorio. La coordinación horizontal, se refiere a la concurrencia y
armonía de las distintas políticas sectoriales que se desarrollan en el territorio. La
coordinación temporal, tiene que ver con la continuidad en el tiempo de la política
ordenadora aunque cambien los gobiernos, de modo que la construcción de los
escenarios prospectivos o futuros sea posible.

El carácter prospectivo del OT ha sido enriquecido por los aportes conceptuales

provenientes de la disciplina prospectiva de Francia, Estados Unidos y Alemania. La
denominación prospectiva se originó en Francia, donde se concibe como el diseño
voluntario de un futuro acordado como deseable. En Estados Unidos se concibe como un
instrumento para los objetivos específicos de instituciones gubernamentales o empresas
privadas (Prospectiva Instrumental). En Alemania se le denominó futurología asociada
con la tradición filosófica de ese país (Mazuera,1990:7).

A juicio de Oscar Mazuera, el punto de vista más conveniente para Colombia es el

francés, en tal sentido, se puede adoptar la prospectiva como indagación y diseño
voluntario de un futuro deseable, que se debe construir en concertación (Mazuera,
1990:7).

La introducción de la Prospectiva en Colombia data de 1969, cuando COLCIENCIAS

inició esfuerzos para hacerla arraigar. Estos esfuerzos culminaron con la formulación del
Programa Nacional de Prospectiva para la Ciencia y la Tecnología, en 1986, que sirvió de
marco para el apoyo que COLCIENCIAS dio al Programa Regional de Antioquia Siglo XXI
(Mazuera, 1990:7).

En el Valle del Cauca, el Plan Valle 2000 puede considerarse como precursor en la línea
de Prospectiva, sin embargo, es el programa "El Cali que Queremos", liderado por la
Cámara de Comercio de Cali, el esfuerzo más consistente hasta 1990 por introducir la
metodología Prospectiva en el Valle del Cauca, a nivel municipal (Mazuera, 1990:7). La
conceptualización que ha realizado el IGAC en torno al Ordenamiento Territorial involucra
elementos de la prospectiva en sus diseños metodológicos (IGAC, 1996).

1.2.4 Carácter democrático

La legitimación social es otra de las características destacadas en las políticas de

ordenamiento. Esta legitimación se busca dando al proceso de ordenamiento un carácter
participativo, especialmente en la formulación de planes de OT locales y subregionales,
escalas en las cuales la sensibilidad de los grupos sociales es mayor frente a los cambios
que se establezca en el uso u ocupación del territorio o frente a los planes de inversión
mediante los cuales se quiere inducir el orden territorial futuro.

1.3 INSTRUMENTOS

El ordenamiento territorial requiere de unos instrumentos mediante los cuales es posible

el logro de los objetivos y los escenarios propuestos. Los instrumentos más comunes son
(Figura 8):

1.3.1 Programa de actuaciones o planes

aspecto ya descrito en el numeral 1.2.1

1.3.2 Normas

Los planes de ordenamiento territorial enfrentan diversos problemas: interés público vs.
interés privado, interés conservacionista vs. interés desarrollista, objetivos sectoriales de
desarrollo vs. objetivos regionales/territoriales y presiones de poder frente a la toma de
decisiones ordenadoras. Para enfrentar tales problemas y efectuar exitosamente los
planes, es indispensable disponer de medios instrumentales que permitan a los
organismos planificadores realizar exitosamente su gestión. La expresión más común de
estos medios se da a partir de normas donde se establecen los procedimientos,
incentivos, sanciones, fuentes de financiación, etc.

1.3.3 Organización institucional

La gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que

articule el conjunto de organismos que participan en el proceso. Esta organización
garantizará la armonización vertical de los planes y su complementariedad y concurrencia.
En el caso colombiano, la organización institucional para el OT debe articular los sistemas
nacionales ambiental, de planificación y político-administrativo y el marco normativo
correspondiente, en los diferentes niveles territoriales y sectoriales, tal como ocurre en la
República de Bolivia (ver Figuras 9 y 10).

1.4 REQUERIMIENTOS

De acuerdo con sus atributos, el OT requiere de marcos apropiados de concertación,

espacios adecuados de planificación y recursos informativos y técnicos (Figura 11).

La concertación es un procedimiento clave para garantizar el éxito del proceso ordenador

y para concretar su carácter participativo. Esto exige la existencia de organismos
establecidos con la finalidad de propiciar la discusión y acuerdo de los objetivos,
estrategias y metas que integran los planes, para legitimarlo socialmente y, de este modo,
hacerlo viable.

Los espacios adecuados de planificación hacen referencia a la eficiencia espacial de las

divisiones administrativas en las que se ejecutarán los planes de ordenamiento, dicha
eficiencia se relaciona con su propincuidad espacial e integración funcional, factores que
favorecen o desfavorecen la implementación de dichos planes. Este aspecto se desarrolla
en detalle en el numeral 2.4.3, literal d.

La información y recursos técnicos se refieren al manejo de gran cantidad de información

espacializada de buena calidad que exige el proceso de ordenamiento territorial, lo que
obliga a las entidades planificadoras a obtener estos datos y a sistematizarlos. El manejo
de abundantes datos espaciales y cuantitativos obliga al uso de técnicas e instrumentos
avanzados de captura, almacenamiento, procesamiento, análisis y salida de la
información. La organización de bases de datos y el uso de sistemas de información
geográfica constituyen soportes importantes para la gestión ordenadora en todas sus
escalas.

1.5 SINTESIS CONCEPTUAL Y APLICACION DEL OT EN COLOMBIA

El ordenamiento territorial se concibe, en el ámbito internacional, como expresión espacial

del desarrollo de la sociedad y como estrategia de planificación territorial o espacial. En tal
sentido, el OT constituye un proceso que involucra un conjunto coherente de políticas,
líneas de acción, medios instrumentales y proyectos que buscan actuar sobre la
organización espacial para configurar, en el largo plazo, una estructura del territorio que
integre de manera armoniosa y gradual los componentes de población, recursos naturales
e infraestructura dentro del contexto del desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre
los procesos de desarrollo endógeno y exógeno. En su aplicación, el OT utiliza
instrumentos sectoriales y espaciales cuyo predominio, varía en función de la escala
sobre la que se trabaja. Dentro de tales instrumentos se destacan dos: la planificación de
la ocupación del territorio (sectorial) y la planificación del uso de la tierra (espacial),
concebidos, normalmente, en términos de complementariedad.
El primer instrumento hace parte del tipo de ordenamiento activo que busca intervenir
sobre las estructuras espaciales diferenciadas en sus niveles de desarrollo, actuando
especialmente sobre las redes de mercado y/o centros urbanos, las redes de transporte,
la dotación de los servicios públicos y sociales de las ciudades y áreas rurales, la
estructura de tenencia de la tierra, la localización de actividades económicas, etc. El
segundo, se asocia con el concepto de desarrollo sostenible y busca dar a la ocupación
del territorio un carácter de sostenibilidad. Generalmente, este instrumento se expresa
mediante zonificaciones, mediante las cuales se subdivide el territorio en unidades
espaciales a las que se asignan unos usos específicos, atendiendo la vocación o aptitud
de la tierra, los objetivos de desarrollo y las expectativas sociales. Las zonificaciones van
acompañadas de normas legales restrictivas o prohibitivas que garantizan su aplicación.
Este instrumento hace parte del ordenamiento pasivo.

Por su naturaleza espacial y su multidimensionalidad, la política de ordenamiento

territorial conceptualiza el desarrollo en un contexto regional, desde un perspectiva
integral. En este sentido es una estrategia de planificación, administración y desarrollo
territorial, cuyo enfoque le permite articular las políticas económicas, sociales, culturales,
ambientales y administrativas, lo que lo convierte en un elemento integrador y
estructurante de los objetivos sectoriales del desarrollo (Gobernación de Antioquia, 1990)
y, por lo tanto, en un apoyo muy importante para la construcción del orden territorial que
subyace en la Constitución Política de 1991.

La política de ordenamiento territorial se expresa mediante planes, a través de los cuales

define una imagen objetivo del desarrollo territorial a diferentes escalas: nacional,
regional, departamental y municipal, hacia la cual se dirigirán los esfuerzos de los
sectores público y privado. Esta imagen se operacionaliza a partir de escenarios
estructurales y espaciales, concebidos para un horizonte de tiempo determinado, los
cuales nos indican hacia dónde vamos, cuál es el país que queremos. La acción de los
organismos públicos y privados, tanto sectoriales como territoriales, deberán encaminarse
hacia el logro de estos escenarios. De este modo, la política de ordenamiento constituye
un marco de referencia compatibilizador de los objetivos de las políticas sectoriales en los
distintos niveles de la organización territorial del país, favoreciéndose así, la coordinación
y armonía intersectorial (coordinación horizontal) y la coordinación y armonía entre los
distintos niveles territoriales (coordinación vertical). Asimismo, por el carácter prospectivo
de los planes de ordenamiento territorial, éstos también garantizan la coordinación y
armonía temporal requerida para la construcción de escenarios cuyo horizonte de tiempo
abarque varios períodos de gobiernos, resolviendo, de esta manera, los problemas de
continuidad en el tiempo que presentan los planes de desarrollo, en el orden vigente.

En Colombia, la conceptualización del OT ha estado influida por las referencias que la

Constitución Política de 1991 hace a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en sus
artículos 288, 297, 307, 319 y 329, todos referidos a aspectos de la división territorial del
país, hecho que ha inducido el manejo sesgado que en los círculos políticos e
institucionales se ha dado al concepto de ordenamiento territorial. Sin embargo, la misma
Constitución Política y normas legales anteriores y posteriores a ésta, contienen todos los
elementos e instrumentos para una política de ordenamiento territorial en el sentido de
actuación del Estado sobre el orden territorial existente para lograr el desarrollo humano
ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.
En el caso de la Constitución, se destacan los artículos 64 y 65 referidos al ordenamiento
rural, el Artículo 311 referido al ordenamiento del desarrollo municipal, el Artículo 80
referido al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, los artículos 82, 313 y
330 que hacen referencias a la reglamentación de los usos del suelo, el Artículo 334
referido al ordenamiento del desarrollo social y al desarrollo armónico de las regiones y el
Artículo 337, referido al ordenamiento de áreas fronterizas y marítimas.

En el caso de las normas legales, son mumerosas las leyes existentes que dan soportes a
las diversas acciones que involucra el OT, especialmente en lo pertinente al ordenamiento
urbano, rural, ambiental y de áreas marinas (ver Tabla 2).

Lo anterior genera una situación de ambigüedad que se manifiesta en las distintas

posturas institucionales frente al tema, en las que se observa un esfuerzo por ir más allá
de los alcances establecidos por la Constitución Política para la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, buscando articular los propósitos de la planificación regional
armónica y sostenible con la reorganización de la actual estructura político-administrativa
y territorial del país (ver Tabla 3).

Lo deseable es una interpretación del ordenamiento territorial con énfasis en la

planificación del uso y la ocupación del territorio, entendiendo el uso en términos
socialmente aceptables, ambientalmente sostenibles y económicamente viables y la
ocupación en términos de desconcentración espacial de los recursos productivos y de las
oportunidades de prestación de servicios, empleo, información, acceso a los desarrollos
tecnológicos y de una distribución más justa de la riqueza social. Todo ello, en
concordancia con cambios en la estructura político-administrativa que conduzcan a una
mayor autonomía de las entidades territoriales en la formulación y ejecución de sus
políticas de desarrollo territorial.

Concebido así, el ordenamiento territorial colombiano debe proponerse como finalidades,

las siguientes:

a. El uso sostenible de los recursos naturales, apoyado en el control riguroso del uso de la
áreas protegidas o de manejo especial establecidas en el país y en la zonificación
territorial ambiental para asignar usos basados en la aptitud productiva, el contexto social
y cultural de cada zona o entidad territorial y en las condiciones económicas presentes.

b. La ocupación integral del territorio, estructurando el sistema urbano, en función de la

generación de oportunidades económicas acordes a las potencialidades de los recursos
naturales existentes y la asignación de roles productivos a los centros urbanos,
considerando, además, la adecuada dotación de servicios e infraestructura básica.

c. La reducción de los desequilibrios regionales, a través del desarrollo de los potenciales

específicos de cada región, departamento y municipio y el fortalecimiento de
complementariedades, promoviendo el desarrollo armónico de todo el territorio nacional.

2. REGION Y ORGANIZACION TERRITORIAL

Las políticas de ordenamiento territorial necesariamente se relacionan con la estructura

político-administrativa de los estados. Es sabido que un estado con una organización
territorial ineficiente, afecta la eficacia de los planes de ordenamiento territorial. Por ello,
en países como Alemania, antes de entrar a desarrollar sus políticas ordenadoras, se
reformó su división territorial para generar espacios de administración y planificación más
adecuados a las finalidades del ordenamiento, algo similar ocurrió en Francia con su
organización regional (Massiris 1993a). Es en este contexto donde las reformas político-
administrativas y territoriales del país adquieren sentido para el ordenamiento territorial.
De hecho que una mayor autonomía de las entidades territoriales y una mayor capacidad
de gestión como producto de las descentralización administrativa favorece las finalidades
del OT, del mismo modo, una organización territorial basada en entidades funcionalmente
integradas, espacialmente propincuas, culturalmente cohesionada e históricamente
identificadas, constituye un marco óptimo para la actuación ordenadora.

Sin embargo, el proceso de reorganización político-territorial del país, se desenvuelve

dentro del marco de intereses políticos que marginan consideraciones planificadoras,
especialmente en el marco regional, donde además, se presenta un manejo del concepto
región y de regionalización muy confuso. Situación que también es visible entre las
distintos centros de investigación regional que buscan aportar caminos y procedimientos
para que las decisiones políticas, en materia de reorganización territorial, sean más
ajustadas a la realidad del espacio nacional.

A continuación se realiza un análisis de las distintas aproximaciones conceptuales de la

región y del proceso de construcción regional en el mundo y en nuestro país, proponiendo
al final unos elementos claves a tener en cuenta en los procesos constructores de
regiones y provincias.

2.1 LA POLISEMIA DE LA REGION

La palabra región se origina en la expresión latina regionem, cuya raíz se encuentra en

régere, que significa gobernar, regir, ejercitar el poder. Por ello, en su concepción primitiva
el término región tuvo una connotación política, es decir, una región era el espacio regido
o gobernado por una autoridad. Este concepto inicial fue ampliándose en función del
surgimiento y cambio de los paradigmas científicos.

Hoy, la región es quizás uno de los conceptos utilizados con mayor diversidad de criterios
e imprecisión, en lo concerniente tanto a su contenido como a su valor científico y
aplicado. Casi todas las disciplinas científicas hacen uso del término para indicar áreas o
zonas de dominio, localización o características homogéneas de algunos elementos. En
anatomía, por ejemplo se habla de la región abdominal, en otras disciplinas se habla de la
región fitogeográfica, zoogeográfica, biogeográfica, climática, económica, etc. En las
relaciones internacionales se habla de región para significar un conjunto o bloque de
países diferenciado de los demás por condiciones geográficas, geopolíticas o por
intereses económicos comunes.

Asimismo, el término región se utiliza para indicar el área geográfica de nacimiento

(conciencia colectiva de pertenencia a un lugar), para señalar las áreas más frías o
calientes de un país o continente, para referirse a una división administrativa o conjunto
de unidades político-adminisitrativas, para indicar espacios con una historia y una cultura
común que los grupos humanos identifican como suyo, para denominar espacios
estrechamente vinculados a un nodo, para señalar áreas donde se desarrollan procesos
de planificación, para referirse a espacios que presentan una relativa uniformidad espacial
en cuanto a sus componentes naturales, sociales, económicos, culturales o integración de
éstos, para señalar territorios organizados complejos, etc.

En todas estas aproximaciones se pueden identificar dos elementos comunes: la

dimensión areal (espacial) del término y el criterio de espacio regido o gobernado por
unos elementos o principios capaces de diferenciar unas áreas de otras. Sin embargo, en
lo pertinente a su naturaleza, prevalece la diversidad de puntos de vista, lo que hace de la
región un concepto pluriparadigmático y polisémico, situación que genera serios
problemas de comunicación entre los distintos investigadores y demás personas
interesadas en la cuestión regional.

Es prácticamente imposible dar una definición de región que sea de aceptación universal,
mas bien se pueden considerar los enfoques más generalizados, los cuales se pueden
clasificar en: geográfico-regional, funcional y político-administrativo, cada uno con
aproximaciones y valoraciones distintas de la cuestión regional. A continuación se realiza
un examen de cada uno de estos enfoques.

2.1.1 Aproximación geográfica regional

Tradicionalmente la escuela geográfica regional ha concebido la región en términos de las

diferencias y contrastes presentes en la superficie de la tierra, con base en las cuales se
establecen subdivisiones del espacio, las cuales son descritas haciendo referencia a la
manera como se articulan los elementos naturales y culturales en cada una de éstas. No
obstante, al momento de entrar a determinar la naturaleza de la región y los criterios de
regionalización han existido tendencias diversas, en muchos casos antagónicas.

La discusión ha enfrentado puntos de vista duales como los siguientes: Es la región un

ente con existencia real o es una construcción intelectual. Es la región un espacio único e
irrepetible o un espacio cuyas características son generalizables.

De acuerdo con la postura de los investigadores frente a estas dicotomías se han

desarrollado diversas escuelas de pensamiento que oscilan desde la concepción de
región como ente con existencia real, construida a partir de las influencias recíprocas
hombre-medio ambiente a través del tiempo (enfoque corológico) o como elaboración
mental de valor metodológico, expresado cartográficamente (enfoque nomotético-
sistemático).

a. Enfoque corológico: región geográfica

La aproximación idiográfica-corológica de la región se fundamenta en el principio de que

el espacio está dotado de una serie de propiedades específicas que es necesario conocer
en detalle para delimitarlas y actuar sobre ella. Desde este punto de vista, la región se
define como un espacio con existencia real delimitado y continuo, de extensión variable,
caracterizado por una peculiar combinación de elementos físicos y humanos que han sido
modelados históricamente y que están dotados de ciertos atributos (tamaño, fisonomía,
estructura, cultura.), que le otorgan una personalidad propia y diferenciada. En este
sentido, junto a los atributos puramente materiales, se señala la existencia de una
comunidad cultural, de un sentimiento colectivo de pertenencia, que vincula a los hombres
entre sí y con el territorio que habitan.
La región agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetación, agricultura,
minería, industria, comunicaciones y hábitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible,
formando un todo orgánico, siendo sus partes interdependientes. Cada región está
influida, desarrollada y modificada por la acción del hombre y, por lo tanto, la región o
paisaje es el resultado de la acción sucesiva de generaciones de pueblos. En este
sentido, el hombre y la naturaleza se interpenetran a lo largo del tiempo formando una
región con caracteres particulares que la hacen única (Estébanez, 1982:7).
Desde este punto de vista, se trata de regiones conformadas históricamente, en las
cuales se presenta cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales
(lenguaje, religión, costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y
territorialidad. En este sentido, el concepto de región se aproxima al de nación, pues se
presentan en éste los tres elementos fundamentales de la misma: identidad cultural,
cohesión social y conciencia de identidad con relación al orden espacio-temporal, dicho
en palabras de André-Louis Sanguin: "un trozo de humanidad, un trozo de tierra y una
herencia cultural sobre los cuales se injerta una aspiración colectiva" (Sanguin, 1981:50).

Asociado a la región geográfica se desarrollaron también los conceptos de región política,

región histórica y paisaje, manejados de manera ambigua. La región política se refiere a
un territorio con sus límites administrativos. La región histórica, a espacios cuya identidad
ha sido elaborada por la interpenetración del hombre con el medio natural a través del
tiempo. El paisaje a la expresión de un territorio y resultado morfológico de los diversos
factores en interacción. Asimismo, del concepto de región geográfica deriva el concepto
de regionalidad y regionalismo, expresada en movimientos político-sociales que han
jugado un papel importante en la organización político-territorial de muchos estados
nacionales en el mundo, tal como se analiza en el numeral 2.2.

La concepción de la región geográfica como hecho histórico, con existencia real,

responde a una sociedad agraria, poco móvil y de escaso desarrollo tecnológico en la cual
se configuran y diferencian regiones por su modo de vida particular, situación que cambia
con la revolución industrial y el desarrollo acelerado de los medios de comunicación y
transporte, los cuales generan nuevas formas de organización del espacio y, en
consecuencia, nuevos tipos de regiones, reduciendo la existencia e importancia de estas
regiones, especialmente en países donde el protagonismo y el poder político de las
mismas no está ligado a luchas por el reconocimiento y defensa de una identidad cultural
y de su autonomía. Sin embargo, la importancia de las regiones históricas se mantiene en
alto grado en aquellos espacios en los cuales predominan los grupos humanos agrarios
con bajos niveles de desarrollo económico, o donde se mantienen aún grupos culturales
que determinan la existencia de estructuras regionales diferenciadas y políticamente
fuertes (regionalidad histórica).

b. Enfoque sistemático: región homogénea, uniforme o formal

Con la revolución neopositivista de los años sesentas el concepto de región, como

espacio histórico-real, empezó a ser atacado con fuerza, para dar mayor importancia a los
enfoques funcionales y a la consideración de la región como un constructo mental,
cartográfico, útil para observar y comprender la realidad, pero sin que fuera la realidad
misma. De este modo, las regiones solo existen en la mente de los investigadores,
encontrándose tantas unidades regionales como objetivos se tengan para dividir un
territorio o espacio geográfico.
Desde una perspectiva sistemática o nomotética, las regiones se definen como un
espacio continuo, individualizado y diferenciado respecto a su entorno, donde se presenta
una repetición habitual (homogeneidad, uniformidad o formalidad) de ciertos rasgos, los
cuales pueden ser naturales como el clima, la vegetación, el suelo, la hidrografía, el
relieve, etc., lo que resultará en mapas de regiones climáticas, de cobertura vegetal, de
suelos, de cuencas hidrográficas o hidroclimáticas, de relieve, etc. También pueden ser
rasgos culturales de tipo espiritual, tecnológico, de organización social, etc., lo que
resultará en mapas de regiones culturales. En el caso de variables socio-económicas
como los sistemas de producción, servicios públicos, características demográficas, etc.,
conducirá a la producción de regiones económicas, sociales, demográficas, etc. Es decir,
la región pierde su contenido real para convertirse en un instrumento de clasificación
espacial de cualquier fenómeno o conjunto de fenómenos físicos, naturales, sociales,
económicos, culturales, políticos, administrativos, etc. susceptibles de ser cartografiados.

En muchos casos, los investigadores no están interesados en buscar espacios

homogéneos respecto a un rasgo específico del paisaje, sino a un conjunto de estos
rasgos. Es el caso de la región natural, la que se identifica y delimita en función de la
integración de varios componentes naturales, los cuales presentan una combinación
particular, según la escala, que dan al espacio una cierta homogeneidad.

Las regiones naturales juegan un papel importante en el estudio de la organización

espacial de sociedades poco desarrolladas, en las que las condiciones naturales
condicionan significativamente su desarrollo. La significación de estas regiones decae en
la medida en que el progreso de las fuerzas materiales del hombre, reducen su
dependencia de las condiciones naturales y dan a éste la posibilidad de transformar el
paisaje para organizarlo u ordenarlo de acuerdo son sus intereses y valores.

Sin embargo, el valor de la región natural se mantiene hoy gracias al interés que ha
despertado, en las últimas décadas, la racional explotación de los recursos naturales y la
conservación de las condiciones de habitabilidad del planeta. El medio natural es uno de
los patrimonios más valiosos de las sociedades presentes y futuras y como tal se busca
preservar, proteger, recuperar y aprovechar de manera sostenible.

2.1.2 Aproximación funcional

La aproximación funcional conduce a las regiones funcionales, nodales o polarizadas, las

cuales surgen como oposición a las regiones homogéneas y su delimitación obedece a
principios de interrelación, de interdependencia entre espacios estrechamente articulados
entre sí, de manera similar a la noción ecológica de ecosistema, pero espacializado. La
identificación de regiones funcionales depende no de la uniformidad de los rasgos
predominantes, sino de cómo éstos se organizan para conformar estructuras espaciales
diferenciadas. De esta manera, la cohesión interna entre los elementos y espacios
heterogéneos sustituye el criterio de uniformidad utilizado para la delimitación de regiones
homogéneas.

Toda región funcional se estructura a partir de uno o varios centros, nodos o polos que
constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias industrias motrices o uno
o varios centros urbanos a partir de los cuales se organizan espacios polarizados.
El concepto de región polarizada fue elaborado por el economista francés Perroux, en
1955. En su teoría éste concede a la industria el papel de polo de la organización
regional, a partir del cual se estructuran redes, por las cuales se difunde el desarrollo
hacia otras áreas de la región. Con base en la teoría de Perroux, se desarrolló en la
década de los setentas, la política de los polos de desarrollo o de crecimiento que
posteriormente fue abandonada por sus escasos logros en el equilibrio del desarrollo
regional y porque al dar un papel dominante a la industria, no era suficiente para explicar
la organización de espacios funcionales en países subdesarrollados donde son la
actividad terciaria e, incluso, la agricultura, los motores del crecimiento.

Actualmente es generalizado delimitar regiones funcionales a partir de uno o varios

centros urbanos que concentran la población, actividades y servicios, los cuales estimulan
flujos migratorios, comerciales e informativos, entre el centro y un área de influencia que
se presenta como funcionalmente dependiente y cuyo tamaño o distancia depende de la
jerarquía del nodo urbano. Las redes de transporte y comunicación constituyen los
canales a través de los cuales se mueven los flujos y se estructura el espacio funcional.

Una característica central de la región funcional es el orden jerárquico que se establece

entre diferentes espacios funcionales, en razón a la jerarquía establecida entre los
diferentes centros urbanos, la cual depende, a su vez, del número de funciones y
servicios disponibles y del grado de especialización de éstos.

La regionalización funcional es un instrumento de gran valor para reordenar las divisiones

territoriales y administrativas de un país, cuando este reordenamiento se orienta a buscar
espacios propincuos, articulados a un centro administrativo. La propincuidad garantiza
una interacción espacial eficaz entre administradores y administrados y la prestación más
eficiente de servicios públicos y sociales.

2.1.3 Aproximación político-administrativo

Dentro de este contexto, las regiones se definen en términos de entidades territoriales,

administrativas o de planificación. Del mismo modo, es común la referencia a región,
asociada a bloques de países con intereses comunes (regiones internacionales) y, en la
actualidad, dentro del marco de globalización de la economía, se ha vuelto común la
referencia a regiones competitivas (asociativas, pivotales y virtuales).

a. Regiones territoriales

Las regiones territoriales son entidades autónomas que hacen parte de la organización
territorial de los estados. En algunos casos pueden estar al nivel nacional, como ocurre en
España y Bélgica o en el nivel siguiente a la nación como ocurre en Italia. En los países
latinoamericanos la región ha alcanzado rango constitucional en Perú, Chile y Colombia.
En Perú, a partir de la Constitución de 1979 y de la Ley de Regionalización de 1987. En
1988, se produjo en el Perú el primer caso de región territorial en países
latinoamericanos, al crearse la Región Grau, con personería jurídica de derecho público y
dotada de autonomía. En Chile, a partir de la Constitución de 1980 y su modificación en
1991 y, especialmente, a partir de la Ley Orgánica de Gobierno y Administración Regional
de 1993. En Colombia, a partir de la Constitución de 1991 y está en proceso su
reglamentación por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regiones que
se discuten actualmente en el Congreso de la República.

A diferencia de lo ocurrido en países como España y Bélgica donde las regiones

territoriales han sido conquistas de regiones históricas, en los países latinoamericanos
estas regiones se asocian más con intereses políticos y características económicas, tal
como lo ilustra J. Friedman al afirmar para el caso chileno que:

"a pesar de que cada una de las regiones de Chile tiene su propio perfil económico, las
variaciones culturales entre ellas son pequeñas. En términos generales los chilenos
constituyen un pueblo bastante homogéneo y su apego al terruño natal es bastante débil.
Por esto las regiones del país son más bien artefactos económicos que entidades
orgánicas históricas y culturales y carecen de toda expresión política. Las provincias que
son las unidades que las forman, no son sino subdivisiones administrativas conformadas
siguiendo el modelo del sistema prefectorial francés" (Friedman, 1969; citado por Boisier,
1988).

b. Regiones administrativas

Las entidades territoriales e instituciones estatales de diverso orden, también dividen el

territorio para cumplir funciones administrativas. En Colombia, los ministerios y entidades
descentralizadas de las ramas del poder público disponen de tales divisiones, las cuales
normalmente parten de la división general del territorio, agrupando unidades menores, en
función de la escala o nivel territorial en el cual ejercen sus funciones.

Las distintas regionalizaciones administrativas por lo general no coinciden, lo que conduce

a la descoordinación en el cumplimiento de funciones administrativas complementarias.
Lo ideal es que, a escala nacional, por ejemplo, exista una sola subdivisión administrativa
para las distintas instituciones que cumplen funciones de este nivel. Cada departamento y
municipio, por su parte, debe poseer una regionalización de su territorio que sea el marco
de acción de todas las entidades que desarrollan funciones administrativas, de ejecución
de obras y de prestación de servicios. Esto contribuirá a hacer más eficiente la labor de la
administración pública.

c. Regiones de planificación, plan o programa

Son entidades administrativas establecidas como espacios de decisión, intervención y

acción gubernamental.

En los países latinoamericanos estas regiones hacen parte de políticas de regionalización

surgidas en la década de los sesentas, asociadas a planes de descentralización
administrativa y de planificación regional, estas últimas orientadas a corregir problemas de
disparidades del desarrollo regional, de concentración territorial de las actividades y de la
población y de integración económica territorial.

Las primeras manifestaciones de regionalización en Latinoamérica se expresaron a través

de las corporaciones regionales de desarrollo, inspiradas en la concepción del desarrollo
integrado de cuenca hidrográfica aplicada, desde el año 1933, por la Tennessee Valley
Authority -TVA- en los Estados Unidos. Dentro de este contexto se establecieron
corporaciones regionales en Colombia, Venezuela, Bolivia, entre otros.

Chile es el país latinoamericano donde el proceso de regionalización ha alcanzado su

mayor avance. En este país la discusión sobre las regiones se inició desde el Gobierno de
Frei (1964-1970), vinculado a los problemas del desarrollo regional, especialmente en lo
concerniente a la desconcentración de las actividades económicas y la descentralización
de la toma de decisiones. En 1976, bajo el Gobierno de Pinochet, la Comisión Nacional de
la Reforma Administrativa, CORNARA, consideraba como la función principal de la región,
el freno de las migraciones hacia la capital Santiago y la dinamización de la economía
regional, a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas. En la década de los
ochentas se impone la concepción del desarrollo regional a partir del aprovechamiento de
las ventajas comparativas de cada región a través de la inserción competitiva en el
mercado internacional. Como resultado de estas discusiones, la República de Chile
desarrolló su proceso de regionalización, presentándose en la actualidad 12 regiones más
la región metroplitana de Santiago.

En Colombia, la discusión sobre la regionalización del país ha estado ligada a la

inoperancia de la división departamental, la política de descentralización administrativa y
las disparidades del desarrollo regional, tal como se analiza en el numeral 2.3. Las
regiones de planificación se introdujeron en la estructura administrativa del país, en 1985,
mediante la Ley 76, que creó la región de Planificación de la Costa Atlántica y autorizó la
división del territorio nacional en otras de características similares, con capacidad y
autonomía para la administración de su propio desarrollo económico y social.
Posteriormente se crearon las regiones de Occidente, Centro-Oriente, Orinoquia y
Amazonia.

c. Regiones internacionales

El término región también es usado para indicar bloques de países que se unen en torno
a algunos propósitos económicos, geopolíticos, culturales, etc. La naturaleza, objetivos y
dimensiones de estas regiones varían mucho. Se mencionan entre otras, la Unión
Europea UE (reemplaza a la antigua Comunidad Económica Europea), la región NAFTA
(E.U., Canadá y México) o Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, la región
MERCOSUR o Mercado Común del Sur integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y
Uruguay, la región del Pacto Andino integrado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela, La Región del Golfo Arábigo, organizada por el Consejo de Cooperación
Regional de los Países del Golfo (con sede en Arabia Saudita), la Liga Arabe, la
Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático, la región de la OTAN (Organización del
Tratado del Atlántico Norte), etc.

Asimismo, en una escala planetaria, es común señalar como región a un país o conjunto
de países contiguos que presentan una homogeneidad fisiográfica, cultural o en la
combinación de variables físicas y culturales. Basados en criterios de nivel de desarrollo,
sistemas político-económico, herencia histórico-cultural y condicionamiento ecológicos,
Méndez y Molinero (1984) dividieron el mundo en 10 regiones, a saber: Europa, Unión
Soviética (hoy fragmentada), China, Japón, Asia meridional, Asia sudoccidental, Africa,
América del Norte, Iberoamérica, Australia y Nueva Zelanda.

d. Regiones competitivas
Dentro del modelo de globalización económica, la región se configura como un soporte de
la estrategia de competitividad de los países, la cual se orienta a generar una nueva
dinámica regional a través de la plena utilización y el crecimiento del potencial endógeno
de las regiones (recursos económicos, humanos, naturales, institucionales y culturales), y,
en consecuencia, generar el entorno y las condiciones necesarias para el desarrollo
potencial de las empresas, de los sistemas de producción y la creación de nuevas fuentes
de trabajo productivo (Presidencia de la República, 1995) -Figura 12-.

Dentro de este contexto, el interés fundamental se centra en procesos de construcción

regional y regionalización con carácter estratégico, en función de unas necesidades y
objetivos determinados que pueden estar relacionados con la actuación de los
organismos gubernamentales de administración y planificación territorial, con políticas de
integración económica, competitividad internacional, realización de proyectos conjuntos,
etc. En esta perspectiva, Sergio Boisier propone tres tipos jerarquizados de regiones:
Región Pivotal, Región Asociativa y Región Virtual (Boisier, 1995:22-23).

Las regiones pivotales las define como un territorio organizado complejo, identificable a la
escala de región política histórica (departamentos, municipios), el cual posee una
identidad cultural. Las regiones asociativas, como regiones mayores construidas a partir
de la unión voluntaria de regiones pivotales adyacentes. Las regiones virtuales, como
resultado de arreglos cooperativos tácticos o acuerdos contractuales (alianzas
estratégicas) entre regiones pivotales o asociativas para alcanzar ciertos objetivos de
corto y mediano plazo (Boisier, 1995a).

En las regiones de Boisier se parte de la consideración de regiones pivotales con una

complejidad estructural y funcional y en donde la cultura e identidad son elementos
esenciales (Boisier, 1995:9). Estas regiones se pueden identificar a partir de la existencia
de grupos humanos cohesionados estrechamente por una organización social, identidad
cultural y sentido de pertenencia a un espacio organizado por un centro autónomo e
integrado funcionalmente en una economía global, lo cual potencia las posibilidades de
realización de acciones interregionales concertadas orientadas a elevar su competitividad
y su desarrollo social.

Dentro de este contexto, la regionalización pivotal constituye una revalorización de la

espacialidad de los procesos de desarrollo económico y social y una vuelta a la región
como el espacio territorial a donde se proyectan las políticas de desarrollo y desde donde
se debe concretar la inserción del país en el sistema económico internacional.

Sin embargo, en las regiones virtuales, esta territorialidad desaparece para dar lugar a un
concepto en el cual la región se concibe como una empresa en cuya conformación obran
decisiones puramente económicas, sin participación activa de la sociedad civil. En estas
regiones, lo espacial o territorial se reduce a firmas que usan y ocupan un espacio
delimitado administrativamente, el cual proyectan a espacios más extensos que pueden
no ser geográficamente continuos, para realizar alianzas estratégicas con fines
esencialmente económicos, cuya valor para el desarrollo regional es dudoso.

En Colombia, la estrategia de competitividad ha sido concebida en función de la

articulación de las políticas sectoriales con las estrategias regionales para crear nuevas
ventajas competitivas y fortalecer las existentes a través de la búsqueda de
complementariedades en la utilización de los recursos regionales y nacionales, la
capacitación de los recursos humanos y el desarrollo de la innovación tecnológica, en el
marco del fortalecimiento de las autonomías regionales, proceso en el cual los agentes
del desarrollo regional son los protagonistas (Presidencia de la República, 1995) -Figura
13-. Esta estrategia abre la posibilidad de sustentar la fortaleza del país a partir de
regiones, lo cual implica construir una nueva visión del desarrollo donde la dinámica
territorial no se explica a partir de la Nación, sino a partir de un desarrollo regional más
autónomo pero también más articulado (Presidencia de la República, 1995).

2.1.4 Polisemia de la región: una síntesis

El anterior marco conceptual demuestra el carácter polisémico y pluriparadigmático de la

región, lo que dificulta la comunicación interdisciplinaria. Sin embargo, cada una de las
distintas aproximaciones tienen su valor, dentro del contexto en el cual se utilizan. De este
modo, las regiones naturales son muy importantes, verbigracia, para ordenamiento
ambiental. Asimismo, las regiones históricas mantienen su importancia cuando el interés
es el de proteger el patrimonio cultural o el derecho de las comunidades étnicas a su
territorio y a su autonomía administrativa, o para construir espacios de acción política y/o
administrativamente más sólidos o económicamente más competitivos.

Asimismo, las regiones funcionales cobran mucha importancia cuando se desea realizar
una labor de administración y planificación territorial más efectivas. Puede, incluso,
construirse espacios regionales con base en la combinación de distintos criterios, tales
como los históricos, administrativos y funcionales. Para la construcción de regiones no
existen recetas. Los criterios a utilizar dependerán de los objetivos que se buscan, de los
determinantes de la organización espacial, sean estos físicos o culturales y de la escala
espacial en que nos movamos.

2.2 REGION Y ORGANIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVA EN ALGUNOS PAISES

DEL MUNDO

La división de la superficie de la tierra en entidades territoriales es una característica

dominante en la organización espacial de las sociedades. Es reconocido que todos los
estados, con excepción de algunos muy pequeños, organizan su territorio mediante
unidades de diferente rango (jerarquía) superficie, a través de las cuales se vertebra el
funcionamiento del sistema administrativo. Con tal división, se pretende facilitar el
cumplimiento de las funciones que competen a la administración pública, dando a ésta un
ámbito espacial y competencia definidos.

2.2.1 Aspectos generales

Las entidades territoriales de una organización política-administrativa estatal varían en

número, nombre y naturaleza entre los diferentes países: municipios o comunas,
cantones, distritos o provincias, departamentos y regiones son las más comunes. La
naturaleza de estas entidades también es variable, los distritos, por ejemplo, pueden
corresponder a municipios en algunos casos, o a una entidad superior al municipio, algo
similar ocurre con la provincia, aunque casi siempre se presenta como un nivel superior a
municipios y comunas. En algunos casos la provincia corresponde al nivel departamental
en otros al nivel regional y en casos como Colombia a un nivel intermedio entre el
municipio y el departamento.
En cuanto al número de niveles administrativos, éstos varían en función del tamaño del
país y su grado de complejidad interna. En este sentido se presentan países muy
pequeños como las repúblicas de Kiribati en Oceanía ( 717 Km2), Singapur en el sureste
de Asia (618 Km2) y Malta en el Sur de Europa (316 Km2), las cuales no presentan
divisiones administrativas internas, presentándose sólo el nivel nacional.

Otros presentan solo dos niveles administrativos, tal es el caso de los Principados de
Liechtenstein (160 km2) en Europa Occidental y Mónaco (1.9 Km2) en el Sureste de
Francia, así como la República de Nauru (21 km2) en Oceanía, los cuales dividen su
territorio en comunas, los dos primeros y distritos el tercero.

En otros países, además del nivel nacional y local, se agrega un nivel intermedio que
algunos llaman departamentos, otros provincias, otros cantones, otros distritos. En los
países regionalizados o federales, además de los niveles anteriores se agrega el nivel
regional o estatal.

En general, predomina la división en tres niveles: nacional, intermedio (departamentos,

provincias, cantones o distritos) y local (comunas o municipios).

La región en la organización territorial de los países se presenta con distintos niveles de

poder: desde cuasi-estados como en los casos de España y Bélgica, o como entidades
con poder intermedio (Italia); hasta entidades sin poder político pero con funciones
importantes en la planificación regional, la descentralización y el fortalecimiento de las
sociedades regionales como en los casos de Francia, Alemania e Inglaterra.

En muchos casos la institucionalidad regional (regiones instituidas por el Estado) ha sido

producto del reconocimiento de la regionalidad histórica (España, Bélgica); en otros, como
lo que ocurre en los países latinoamericanos, la institucionalidad regional aparece como
resultado de problemas de disparidades regionales, problemas de integración económica-
territorial y de políticas de descentralización administrativa. A continuación se examina el
papel de las regiones en la organización político-administrativa de algunos países del
mundo.

2.2.2 La región en Francia

Francia es un país unitario y centralizado, cuyo proceso de organización político-

administrativa ha ejercido fuerte influencia sobre el proceso colombiano. La división
general del territorio francés incluye el territorio metropolitano, los departamentos,
distritos, cantones y comunas o municipios. Las autoridades locales son agentes directos
del gobierno central.

Los departamentos están gobernados por un prefecto, agente político y administrativo del
gobierno y siempre han constituido una instancia muy importante de la organización
territorial. Sin embargo, dentro del proceso de descentralización administrativa y de
reorganización territorial implementado en este país, estas unidades no eran eficientes
para atender los problemas que trascendían los límites departamentales, por lo que se
optó por institucionalizar la región, como una entidad administrativa intermedia entre el
gobierno nacional y los departamentos. Inicialmente la función de la región era la de
desarrollar planes regionales de desarrollo en concordancia con el plan nacional. En
1972, se convierten en establecimiento público al que se le asignan otras funciones de
tipo administrativo y financiero. A partir de 1982, la región adquiere también funciones
políticas.

La regionalización del territorio francés se basó en la combinación de criterios naturales

(regiones naturales) con otros de interés administrativo acordes con la política de
descentralización regional. Sólo en unas pocas regiones (Alsacia, Córcega y Bretaña) se
observan coincidencias con regiones históricas. En la actualidad Francia se encuentra
dividida en 22 regiones, 96 departamentos ( más cinco de ultramar) y cerca de 36.000
municipios, los cuales poseen una mayor importancia frente a los cantones y distritos.

2.2.3 España y Bélgica

En el caso de España y Bélgica, el proceso de regionalización fue muy diferente al

francés, al estar ligado al problema de las luchas autonómicas de regiones histórica-
culturales poseedoras de una identidad muy definida, con su propia lengua o dialecto. En
el caso español, la construcción de la nacionalidad o espíritu nacional ha tenido que
enfrentar el problema de su condición pluriétnica y cultural que se manifiesta en una
multiplicidad de lenguas y dialectos. Como lenguas se destacan el Castellano, Catalán,
Gallego y Euskaro, entre los dialectos el Bable de Asturias, el Maragato de la comarca
Leonesa de Astorga, el Castuó de Extremadura, el Murciano, entre otros.

Dentro de este contexto, la organización política española ha oscilado entre el sistema

centralista que desconoce las autonomías nacionales y el sistema descentralizado que las
reconoce. Bajo el mandato del General Franco se optó por un sistema centralista.
Posteriormente, con la Constitución de 1978, se reconoce de nuevo la autonomía de las
nacionalidades. En este sentido, se presentan en España dos tipos de formaciones
histórica-culturales: las nacionalidades y las regiones. Las primeras son regiones
histórica-culturales que lograron su reconocimiento institucional y autonomía política-
administrativa. Las segundas guardan su identidad histórica-cultural pero no poseen
ninguna función administrativa.

La organización territorial del Estado se define a partir de municipios, provincias y

comunidades autónomas. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Las
provincias se organizan a partir de la agrupación de municipios y aquellas que posean
contigüidad geográfica e identidad histórica-cultural podrán acceder a autogobierno y
constituirse en comunidad autónoma. Actualmente existen 50 provincias que poseen sus
propios órganos administrativos y de gobierno, con un gobernador a la cabeza, las cuales
además de ser circunscripciones electorales prestan servicios estatales.

La regionalidad histórica-cultural española llevó a la institucionalidad regional, expresada

por las comunidades autónomas. De este modo, la región se constituye en un instrumento
para mantener la unidad nacional en permanente peligro por las luchas autonómicas. Las
comunidades autónomas constituyen cuasi-estados, lo que aproxima el sistema político-
administrativo español al federalismo. Algunos autores como Trujillo (1979; citado por
Tirado, 1983:35), lo señalan como un federalismo atenuado, ubicado entre el Estado
regional y el Estado federal, es decir un Estado "federo-regional".

Algo similar se presenta en Bélgica, donde es clara la diferenciación lingüística y cultural

entre dos grupos principales: los flamencos de origen germánico, localizados al Norte del
país y los valones, localizados al Sur, descendientes de los celtas y romanos. Estas
diferencias degeneraron en enfrentamientos políticos hacia finales de los años sesentas.
La Constitución de 1970 reconoció los diversos grupos étnico-culturales, dándoles
autonomía cultural y económica. Actualmente se reconocen cuatro regiones: los
flamencos (versión dialectal del holandés), los Valones (francés), los Malmédy (Alemán) y
la capital Bruselas (bilingüe).

El gobierno belga es una monarquía constitucional hereditaria. La organización territorial

del Estado incluye nueve provincias regidas por un gobernador comisionado por el
gobierno central. Las provincias se subdividen en distritos administrativos, a cargo de un
comisario de distrito. Los distritos se subdividen en comunas o municipios (existen 2.379),
a cuyo frente está un burgomaestre designado por el rey.

2.2.4 Italia

En el caso de Italia, el proceso regionalizador no fue estimulado por la presión de grupos

culturales, sino como resultado del rechazo al federalismo y el centralismo, optándose por
una posición intermedia: el Estado regional, el cual se concretó en la Constitución de
1948. En los criterios de regionalización adoptados priman los histórico-culturales y, en
algunos casos, los físicos, razón por la cual, las regiones italianas representan una unidad
étnico-cultural o física bien definida, con rasgos propios. La delegación de poderes a las
regiones, por parte del gobierno central, fue completada en 1972.

Se distinguen en la organización territorial italiana dos tipos de regiones: las de estatuto

especial (definidas en 1948) y las de estatuto común (definidas entre 1970 y 1971). Las
primeras son básicamente las grandes islas y algunas zonas fronterizas, sus estatutos
son aprobados mediante Ley Constitucional y tienen competencias exclusivas en algunos
asuntos. Las segundas tienen un poder legislativo concurrente, dado que el Estado
aprueba las normas y principios básicos y las regiones las desarrollan en detalle.

Actualmente, el territorio italiano se divide en 20 regiones, cinco de las cuales poseen

estatuto especial. Las regiones de estatuto común, son administradas por un Consejo
Legislativo y una Junta Ejecutiva encabezada por un presidente. Cada región se divide en
provincias, de las cuales existen 93, divididas, a su vez, en distritos y comunas (8.100)
regidas por alcaldes y consejos comunales. Las provincias son una instancia meramente
administrativa, cuya delimitación responde a hechos históricos o geográficos.

2.2.5 Alemania

En Alemania, después de la unificación en 1990, se mantuvo el sistema político-

administrativo federal, conformado por 16 estados, los cuales tienen gobiernos y
parlamentos elegidos autónomamente. Los sistemas políticos de los estados federales
tienen sus propias constituciones y leyes, las cuales deben ser coherentes con las leyes
nacionales. En la distribución de competencias, la nación mantiene funciones
relacionadas con la defensa, la política exterior y proyectos de inversión nacionales, entre
otros. Los estados tienen la competencia sobre todos los aspectos de nivel estatal, como
la educación, los servicios, proyectos estatales de inversión, la planificación, etc.

La mayoría de los estados federales alemanes están subdivididos en regiones, cuyo

número depende de la superficie y la población de cada Estado. Algunos tienen cinco o
seis regiones, en tanto que otros, como Berlín o Hamburgo, no poseen división regional,
debido a su superficie muy pequeña. Las regiones de los estados alemanes son
entidades administrativas, carentes de poder político, no tienen parlamento o gobierno
elegido, sino un presidente regional que es nombrado por el Primer Ministro Estatal. La
función principal de estas regiones se relaciona con la planificación, cada una debe
elaborar un plan regional, coherente con el plan estatal y supervisar los planes
municipales, los cuales deben ser coherentes con el plan regional.

El siguiente nivel administrativo es el de los distritos, de los cuales existen 543. Estas
entidades, tienen una asamblea elegida popularmente y un jefe de distrito, el cual es
también elegido popularmente en muchos estados. Los distritos se conforman a partir de
la agrupación de municipios y su función se relaciona con la prestación de servicios
públicos y sociales. El último nivel administrativo es el de los municipios, de los cuales
existen en la actualidad 16.175. Los municipios tienen un concejo municipal elegido
popularmente cuyo número puede llegar hasta 80, dependiendo del número de
habitantes. El jefe de la administración municipal es de elección popular en muchos
estados, en otros la elección la realiza el Concejo Municipal. El nivel municipal es
reconocido como el más importante de la organización administrativa, debido a su
proximidad a los ciudadanos.

2.3 REGION Y DIVISION TERRITORIAL EN COLOMBIA: UNA DISCUSION

Una de las características del presente siglo en Colombia ha sido la recurrente discusión
en torno a la organización territorial del país, aspecto que han cobrado un gran impulso al
promulgarse la Constitución Política de 1991. El fuerte de la discusión ha sido la crítica a
la división territorial vigente por considerarse ineficiente para los propósitos de desarrollo
equilibrado y administración territorial eficiente.

A continuación se realiza un examen de los principales planteamientos y hechos que

sobre esta materia han ocurrido en el presente siglo, con la intención de que éstos
enriquezcan la discusión que se desarrolla en el momento. El análisis se realiza a partir
de cuatro períodos de tiempo o momentos: 1930-1975, 1976-1984, 1985-1991 y el
momento actual.

2.3.1 Período 1930-1975

Aunque la discusión comenzó desde 1934, con el llamado de abolición de los

departamentos que hizo Julio Tascón, su intensidad se hizo más notoria desde finales de
la década de los años sesentas. En 1969, Miguel Fornaguera y Ernesto Guhl, tras criticar
y tildar de obsoleta la división político-administrativa del país, proponen una
regionalización basada en el "epicentrismo regional", medido este último con indicadores
demográficos y económicos. Con esas bases, estos autores definen siete grandes
regiones, divididas en 73 comarcas. Tanto las unas como las otras corresponden a
espacios socieconómicos integrados, que podían reeemplazar a los departamentos y
municipios (Fornaguera y Ghul, 1969).

El trabajo de Fornaguera y Guhl puede considerarse como el primer esfuerzo por lograr
una regionalización del país con criterios diferentes a los físico-naturales. Quizás por eso,
a dicha regionalización se le encontraron fallas diversas. Gilberto Jurado plantea, por
ejemplo, que la definición de las comarcas y regiones se hizo a priori- basado en la visión
global de Guhl-, con la hipótesis de que cualquiera variable del medio tiene siempre un
límite, el cual coincide con el "espacio cajón" preestablecido. Estos autores ven la
metodología manejada por Fornaguera y Guhl, como digna de Vidal de la Blache, pues "el
espacio queda fijo, sin movilidad geográfica, por falta de jerarquización de los factores"
(Jurado y otros, 1977:6).

En 1971, Rubén Utria califica, también, como obsoleta la división administrativa del país,
basándose en cuatro aspectos a saber: Primero, la división no se basa en el concepto de
unidad geográfica y socioeconómica; y sus fronteras demarcatorias constituyen
generalmente trazados imaginarios a partir de hitos artificiales, o cauces de ríos que unen
en vez de separar. Segundo, el tamaño de las unidades no es siempre el más adecuado
para los fines de la administración y de las estrategias de desarrollo. Algunos municipios
son muy grandes y otros demasiado pequeños. Tercero, la división actual no responde
adecuadamente al fenómeno de los centros de atracción y las zonas de influencia.
Cuarto, como resultado de diversos factores hay departamentos ricos que pueden
enfrentar con facilidad las tareas administrativas y otro que carecen de capacidad para
ello.

En 1974 irrumpe un movimiento que alcanzó proyección nacional, el llamado Federalismo

Moderno. Fue iniciado en Medellín por un grupo de intelectuales, encabezados por
Samuel Syro, quienes veían en el régimen centralista la causa de todos los males de las
regiones y promovían el cambio a un régimen federal. Entre sus consideraciones, el
Federalismo Moderno planteaba que, además de la participación fija en los impuestos
nacionales según el número de habitantes, las provincias debían disfrutar de los
impuestos que por su naturaleza corresponden a las regiones. De igual manera esta
propuesta planteaba:

"Cada región necesita disponer de recursos fiscales propios y suficientes, así como de
capacidad decisoria en asuntos administrativos y políticos. El centralismo deteriora la
democracia y estorba el progreso equilibrado de las regiones. Sin régimen federal la
descentralización no funciona, y será siempre un anhelo frustrado" (Syro y otros, 1974,
citado por Vidal, 1981:43).

La propuesta del Federalismo Moderno ha sido considerada como el enjuiciamiento más

severo que hasta ese momento se había hecho al centralismo, y se proyectó como
alternativa sólida para lograr la descentralización administrativa efectiva y la disminución
de las desigualdades regionales (Vidal, 1981).

2.3.2 Período 1976-1984

Los planteamientos de Fornaguera y Ghul (1969), Utria (1971) y la propuesta del

Federalismo Moderno al reactivar la discusión sobre la organización administrativa del
país, hicieron que el concepto de región empezara a manejarse, y las propuestas y
análisis se intensificaran, lo cual cobró mayor fuerza con la crisis del sistema centralista y
con los frecuentes paros cívicos de distintas localidades del país, alejadas de cualquier
participación en las decisiones políticas y administrativas y en la distribución de los
beneficios del desarrollo. El año 1976 fue bastante prolífico a este respecto, con la
aparición de nuevos planteamientos y propuestas como los de Octavio Arismendi Posada,
Eduardo Santa, Tarcisio Siabatto, Luis Lorente y Arvids Kalnins, entre otros.
Octavio Arismendi defiende a los departamentos frente al llamado de supresión que se
viene haciendo desde 1930. El considera que estas entidades con más recursos, asesoría
y supervisión del gobierno central, podrían funcionar razonablemente bien, máxime si las
asambleas se sustituyen por juntas administradoras departamentales (Vidal, 1981:70).

Eduardo Santa considera que si bien los departamentos no corresponden a una

necesidad de autonomía política o administrativa -que no era conveniente darles-, su
existencia sólo se justifica por la necesidad de acercar el pueblo a los poderes y facilitar la
gestión administrativa. Considera además, que los departamentos no obedecen a una
realidad étnica, geopolítica o geográfica, sino que son divisiones arbitrarias; más bien,
rezago del régimen federativo. Al ser imposible la solución abolicionista de Tascón -
plantea Santa-, por tocar sensibles aspectos de orden sicológico y sentimental y por
existir la necesidad de que a través del departamento opere la centralización política que
es requerida, la solución consistiría en modificar el sistema departamental y fortalecer los
municipios. Para lo cual Santa propone: Primero, la preservación de los departamentos
como simples demarcaciones territoriales -sin el carácter de personas jurídicas- y como
circunscripciones electorales y sedes de la prestación de los servicios públicos. Segundo,
la supresión de los impuestos departamentales, los cuales debían pasar al municipio en
proporción a su capacidad tributaria. Tercero, la abolición de las contralorías
departamentales y funcionamiento en su reemplazo de las municipales. Cuarto, la
continuación del gobernador como agente del poder central con funciones delegadas;
pero se eliminarían las asambleas (Vidal, 1981: 74-75).

Tarcisio Siabatto, por su parte, defiende la metodología empleada por Fornaguera y Guhl
para lograr una regionalización nueva del país y considera que tal regionalización debe
ser el punto de partida para llegar, por aproximaciones sucesivas, a una regionalización
funcional para una acción coordinada más efectiva (Siabatto, 1976:41).

Luis Lorente también critica la división administrativa del país por considerar que, por un
lado, los departamentos ya no tiene el carácter de unidad más o menos homogénea que
pudieron tener en 1886 y son en realidad un obstáculo para la eficiencia de la
administración pública; y por el otro, que el proceso de modernización de las
comunicaciones ha llevado a que el municipio deje de ser la célula básica de la sociedad
colombiana, apareciendo en su lugar la comarca, entendida ésta como la agregación de
municipios, cuya actividad económica los lleva a gravitar sobre algunos de ellos. Este
autor ve en la región y en la comarca, los dos niveles naturales de una posible división
espacial del sistema administrativo colombiano (Lorente, 1976).

Arvids Kalnins, por su parte, llega al país invitado por el Departamento de Planeación
(DNP) para realizar estudios relacionados con el régimen departamental y municipal. En
su trabajo, Kalnins, al igual que los autores anteriores, reconoce la irracionalidad de la
división político-administrativa del país y la necesidad de modificar los límites de los
departamentos para crear unidades más funcionales, sobre la base de factores
geográficos, humanos, económicos, administrativos y políticos. El reconoce la importancia
de la localización espacial de la capital de los departamentos y considera que dicha
localización debe coincidir con el centro del espacio jurisdiccional del departamento. En
cuanto a la división municipal, Kalnins reconoce la disparidad demográfica y territorial del
municipio colombiano y la necesidad de fusionar los municipios débiles para consolidarlos
en unidades fuertes, con la población numerosa y superficie extensa (Kalnins, 1976).
En 1977, se presentan los planteamientos de Carlos Lleras Restrepo, Alfonso López
Michelsen, Luis Córdoba Mariño, Luis Villar Borda y Roberto Pineda.
Lleras Restrepo rechaza la consideración de los departamentos como inútiles, artificiales
y costosos intermediarios entre la nación y los municipios; y acepta que por su raigambre
histórica, se deben conservar con funciones de tutela administrativa, sin descuidar el
fortalecimiento del régimen municipal. Además, critica la creación de regiones
administrativas sobre la base de los departamentos y apoya la creación de corporaciones
regionales para ciertos desarrollos concretos. Textualmente afirma:

"No pienso que la creación de las regiones como entidades administrativas, cada una de
las cuales englobaría varios de los departamentos actuales, sea una buena solución. Si
se conservan los departamentos y simplemente se trasladan a las regiones algunas de las
competencias administrativas que ellos tienen hoy, seguramente nos tocaría contemplar
una tremenda proliferación de la burocracia y una más laxa tutela administrativa de la
región sobre el municipio. Cosa bien distinta es la creación de corporaciones regionales
para ciertos desarrollos concretos... De otro lado, la experiencia de la CVC muestra hasta
qué punto resulta difícil que los departamentos deleguen funciones a esas entidades"
(Lleras, 1977, citado por Vidal, 1981:58).

López Michelsen, por su parte, consideraba necesario fortalecer económicamente a los

departamentos, mediante la cesión de impuestos nacionales, la despolitización de las
entidades que prestan servicios públicos y el nombramiento de los gobernadores por un
período de dos años. López propugnaba, también, el establecimiento de la región como
nivel intermedio entre la administración central y las fuerzas locales, realizándose de esta
manera, el ideal de la unidad política y administrativa y la obtención de una mayor
participación en la vida nacional.

Luis Córdoba Mariño presentaba ideas similares. El planteaba que el problema de los
departamentos no está en su supresión, lo cual acrecentaría el centralismo y se
preguntaba: si los departamentos no han podido contrarrestar las fuerzas centrípetas del
Estado, cómo podrían hacerlo entidades más pequeñas, tales como la provincia y el
cantón que se han propuesto como alternativa? (Vidal, 1981:72-73).

Luis Villar Borda, al presentar ponencia para primer debate del tercer proyecto de reforma
constitucional, relativa al régimen departamental y municipal, y en representación del
Movimiento Revolucionario Liberal, plantea:

"Es indispensable poner piso a la planificación regional y ello resulta a todas luces
antitécnico sobre la base de la actual división departamental. El proyecto de ley
complementario de esta reforma, que establece la creación de consejos de planeación a
escala departamental y municipal está igualmente inspirado en los mejores deseos, pero
me atrevo a asegurar que carecerá de toda eficacia en la medida en que se siga
encuadrando el criterio planificador dentro de los marcos de las actuales divisiones
territoriales... Bastaría pensar, por ejemplo, en lo que sería la planificación del
departamento del Atlántico, rompiendo arbitrariamente la integridad socio-económica y
geográfica de la Costa, cuyo epicentro es indudablemente la ciudad de Barranquilla. La
planificación regional necesita una base mucho más amplia que la de los departamentos
y, al mismo tiempo, que responda a principios regionales en el orden geográfico, ya
determinados en lo social y lo económico" (Villar Borda, s.f., citado por Vidal, 1981:52-53).
Algo similar sostiene el antropólogo Roberto Pineda Giraldo, al afirmar que si bien debe
mantenerse la estructura tradicional de los departamentos para efectos administrativos y
políticos, resulta irracional insistir en ellas para efectos de planificación. Pineda explica
que al hablar de grandes regiones no se piensa en la creación de nuevas entidades
administrativas, que vendrían a complicar más las cosas y a hacer más costosa e
inoperante la administración, al establecer un nuevo escalón o instancia, sino que las
regiones deben entenderse exclusivamente para la acción económica y social dentro del
marco de la planificación. Pineda considera, además, la necesidad de institucionalizar las
regiones, lo que significaría un paso importante en el proceso de modernización del
Estado colombiano, al abrir nuevas perspectivas y nuevos horizontes al desenvolvimiento
nacional. Para él, ésta sería la única forma de hacer realidad la planificación y ejecutar
sus programas, ya que aquella es utópica dentro del marco de las actuales estructuras
departamentales (Vidal, 1981:55).

En 1978 se publican los trabajos de Roberto Cáceres Bolaños y Manuel José Cárdenas.
El primero defiende, también, la permanencía de los departamentos por considerar que su
ineficiencia se deba a la inoperancia de la nación y que el fortalecimiento del municipio
implica una atomización de la administración que produce inevitablemente despilfarro
económico (Cáceres, 1978).

Manuel José Cárdenas, por su parte, en su estudio sobre reforma del régimen
departamental y municipal, critica la división departamental y propone tres alternativas:
Primera, suprimirla y reemplazarla por una estructura regional. Segunda, mantener los
departamentos, buscándoles una coordinación en el campo económico. Tercera,
mantener los departamentos como parte de una superestructura regional.

Las regiones propuestas por Cárdenas tendrían las siguientes características: Primera,
estar conformadas por departamentos con intereses comunes. Segunda, tener funciones
de planeación regional, pero sometidas a un cierto control político que deben ejercer los
departamentos. Tercera, estar dotadas de consejos regionales compuestos por los
representantes de los departamentos, cuya función sería la de aprobar los planes
regionales. Cuarta, la región no sería una nueva entidad política, aunque sí
independiente, con un presupuesto propio y con la posibilidad de coordinar las inversiones
de la región propiciando estudios para la creación de servicios públicos de interés regional
y, además, prestando algunos servicios por cuenta de la nación (Cárdenas, 1978).

Durante el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-78), el Departamento Nacional de

Planeación trabajó un modelo de regionalización, cuyo objetivo esencial era el de quitar a
los departamentos el carácter de estados que aún conservaban. El criterio predominante
era el económico, encaminado a racionalizar ciertas actividades de planeación, dejando
las funciones puramente administrativas -seguridad, policía y justicia- a los
departamentos. Estudios posteriores de Planeación, han dividido al país en ocho
regiones, mediante la revisión del modelo nodal de flujo de bienes. Estas regiones
conservan las divisiones departamentales como unidad básica.

En 1979, Orlando Fals Borda publica el primer tomo del libro Historia Doble de la Costa:
Mompox y Loba, donde la discusión de la región pasa a un plano de reflexión teórica,
ausente en toda la discusión anterior, y alimenta la vieja aspiración de la Costa Atlántica
de convertirse en región.
En 1980, Jaime Castro consideraba que políticamente los departamentos no debían
suprimirse, pero sí era necesario replantear su estructura administrativa, asignándole
funciones que nadie cumple, por ejemplo la regionalización del plan. En cuanto a los
municipios, Castro plantea que éstos perdieron su papel de célula básica para la
agrupación del hombre en sociedad. Por ello considera imperativo proveerlos de los
recursos financieros que permitan cambiar tal situación (Castro, 1980).

Asimismo, Luis Carlos Galán y Belisario Betancur, el primero como orientador del Nuevo
Liberalismo y el segundo como candidato por el conservatismo, asumieron las siguientes
posiciones: Galán consideraba necesaria una reorganización de las unidades territoriales,
en términos de recursos fiscales, dimensiones y demás características, que los capacitara
para atender las necesidades de los grandes centros urbanos y para devolverle a los
medianos y pequeños municipios su capacidad de inversión y la administración de
servicios públicos elementales. Los planteamientos del Nuevo Liberalismo respaldan la
existencia de los departamentos, siempre que se doten de medios para que cumplan con
la función de verdaderos coordinadores de la acción estatal, en un área determinada
(Fundación Simón Bolívar, 1982). Para Belisario Betancur el énfasis descentralizador
debía radicar primordialmente en el municipio, pero con la premisa de habilitar a los
departamentos para que cumplan eficazmente dos funciones esenciales: Coordinación y
apoyo de los esfuerzos municipales, y representación política de la administración central
(Fundación Simón Bolívar, 1982).

2.3.3 Período 1985-1990

En 1985, se aprobó la Ley 76, la cual introdujo el concepto de regionalización dentro de la

legislación del país. Esta ley creó la región de la Costa Atlántica y autorizó la división del
territorio nacional en otras de características similares, que contarán con capacidad y
autonomía para la administración de su propio desarrollo económico y social.

En 1987, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, plantea como necesario que la división
administrativa colombiana se ajustara a la evolución del país y reflejara su funcionamiento
espacial. Este funcionamiento varía en el tiempo y obedece, entre otras causas, al
desarrollo, funcionalidad e integración de la red urbana, a la jerarquización de los centros
definida por la calidad y cantidad de bienes y servicios que ofrece tanto a los habitantes
urbanos como a los ubicados en su área de influencia, a la disponibilidad y calidad de las
vías y medios de comunicación, a las actividades económicas de las población, etc. La
geografía, afirma Hugo Sánchez, al estudiar la estructura urbano regional de un territorio,
puede proponer una división territorial que refleje este funcionamiento espacial, con el
objetivo final de que la acción del Estado se realice teniendo en cuenta estos espacios
territoriales y, de esta manera, la labor administrativa sea más armónica y equilibrada, en
beneficio del equitativo y justo desarrollo a que tienen derecho todos los sectores del
territorio nacional (Sánchez, 1987:42-43).

En este mismo año, Angel Massiris, basado en métodos de análisis geométrico y

funcional, plantea evidencias de la irracionalidad de la división departamental y propone
una nueva regionalización, más apropiada a los fines de la administración y planificación
del desarrollo. En el estudio también se recomienda la reorganización territorial de
municipios y departamentos como aspecto complementario de gran importancia para
lograr una descentralización efectiva y, en consecuencia, el mejoramiento de la eficacia
de las administraciones municipales y departamentales (Massiris, 1987:42).
Se sustenta, además, en el trabajo de Massiris, la inutilidad de la descentralización fiscal
sobre la base de la actual división municipal, debido a las profundas desigualdades
existentes entre estas unidades territoriales, especialmente en lo que respecta a la
población, extensión y condiciones económicas. Unos poseen gran concentración urbana,
otros son pequeños municipios rurales. Ello hace que sus necesidades y capacidad de
generación de recursos fiscales sean totalmente distintas y, en consecuencia, que
muchas de las medidas de descentralización fiscal favorezcan más a unos que a otros.
Estos municipios agrupados en provincias tendrán a su disposición medios y servicios
suficientes, que en la actualidad son inalcanzables para éstos individualmente, por lo
exiguo de sus finanzas (Massiris, 1987:42).

Como ventajas del establecimiento de provincias se establecen, en el trabajo en

referencia, las siguientes: Primera, la solidaridad financiera. Los municipios agrupados
dispondrán de mayores medios económicos para la realización de obras de
infraestructura costosas que de otra manera serían imposibles. Segunda, la localización
más racional y más rentable de las instalaciones públicas, al ponerse a disposición de una
población más numerosa. Un hospital, por ejemplo, puede servir a cuatro o cinco
municipios, sin necesidad de que haya uno por cada unidad municipal. Tercera, la mejor
prestación de los servicios públicos. Cuarta, se puede disponer de medios para contratar
personal calificado, mejorar lo medios materiales de administración y procurarse medios
de información que individualmente son onerosos. Quinta, se logra una mayor unidad
entre las circunscripciones administrativas (Massiris, 1987:43).

En 1988, aparece el libro La Insurgencia de las Provincias, donde Orlando Fals Borda
retoma el análisis de la región y la provincia, dentro de un contexto socio-cultural y
propugna por una nueva organización territorial en Colombia que devuelva a las regiones
y provincias su carácter de entidad territorial y su protagonismo en la construcción de su
propio desarrollo.

2.3.4 Discusión actual

En 1991 se proclama la nueva Constitución Política del país, la cual fortaleció a los
municipios y mantuvo la división departamental, cuyas unidades fueron ampliadas a 32 al
convertirse las anteriores intendencias y comisarías en departamentos. Del mismo modo,
se establecen los distritos y territorios indígenas como nuevos entes territoriales y se
establecen como entes administrativos las áreas metropolitanas, las provincias, los
corregimientos y las comunas.

Con la Constitución de 1991, la región adquiere status constitucional, primero como región
administrativa y de planificación y luego como entidad territorial. De este modo, al
constituirse las regiones éstas entrarán a representar el nivel superior, por debajo de la
nación, de la organización territorial del país, lo cual abre nuevas perspectivas en materia
de planificación regional, ordenamiento territorial y proyectos de inversión regionales.

La literatura en torno a la creación de las regiones administrativas y de planificación -RAP-

y su conversión en entidad territorial -RET- ha sido abundante en los últimos cuatro años,
especialmente en lo pertinente a su naturaleza, procedimiento de creación, funciones,
órganos de administración, fuentes de financiamiento, instancias de control político,
tránsito a regiones territoriales, relación con las corporaciones autónomas regionales,
CORPES y departamentos.
En términos constitucionales las RAP podrán establecerse cuando dos o más
departamentos tenga la voluntad de constituirse en tal. Su objeto principal será el
desarrollo económico y social del territorio de los departamentos que concurran a su
creación y para ello tendrán personería jurídica, autonomía y patrimonio propio (Art. 306,
Constitución Política -CP-).

Las RAP podrán convertirse en regiones territoriales -RET-, mediante Ley del Congreso
de la República (Art. 150, No. 4, y 307, CP), después de llenar los requisitos exigidos por
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Art. 307), oído el concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial (Art. transitorio 38, CP) y obtenida la aprobación popular,
mediante referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados (Art. 103 y 307,
CP).

La RET goza de autonomía para la gestión de sus intereses, para lo cual tiene derecho de
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de su
funciones y participar en las rentas nacionales (Art. 287, CP). Asimismo, cada RET podrá
poseer un estatuto especial y participar de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías (art. 307, CP), así como recibir recursos de éste para aplicarlos a la
promoción de la minería, preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales (Art. 361). Del mismo modo, las RET adoptarán una plan de
desarrollo de acuerdo a las disposiciones establecidas en el Artículo 339 de la CP y
poseerán un consejo regional de planificación (Art. 342 CP). Estas futuras entidades
podrán participar en el Consejo Nacional de Planeación (Art. 340, CP) y en la elaboración
del Plan Nacional de Desarrollo (Art. 341, CP).

Estas bases constitucionales señalan aspectos fundamentales para la creación de las

RET, las cuales de hecho no pueden soslayarse a la hora de la construcción de estas
entidades. No obstante, se hace indispensable considerar otros elementos que tienen que
ver con la realidad del territorio colombiano, los cuales contribuyen a conformar regiones
eficaces desde el punto de vista administrativo y planificador. Estos elementos se
desarrollan a continuación.

2.4 BASES PARA LA CONSTRUCCION DE REGIONES EN COLOMBIA

2.4.1 Marco general

El proceso de configuración regional desarrollado en el país se inició desde la época pre-

hispánica, donde las comunidades tribales organizaron su espacio a partir de regiones
que eran verdaderos estados que los gobernantes con sus guerreros defendían a toda
costa, como forma de garantizar su supervivencia. En la Colonia, este carácter político de
las regiones, cedió su lugar a factores económicos y físico-geográficos, los cuales
determinaban la conformación regional, manteniéndose el predominio de la regionalidad
histórica sobre la institucionalidad regional en el proceso de construcción regional.

En el siglo XIX, los procesos económicos y condiciones físico-geográficas como

determinantes de las regiones son afectados por rivalidades político-regionales que
buscan imponer su diseño de organización político-administrativa para el Estado naciente.
Es un período de gran inestabilidad en la estructura territorial del país, asociada a pugnas
por el control político y territorial. La regionalidad histórica sigue jugando un papel esencial
en las decisiones políticas referidas a la organización político-administrativa del país,
situación que cambia sustancialmente a partir del momento en que la institucionalidad
regional entra a determinar la organización territorial, pasando a un segundo plano los
elementos histórico-culturales para darle prelación a objetivos de planificación regional, a
partir de corporaciones autónomas regionales y, posteriormente, las regiones de
planificación.

a. Corporaciones autónomas regionales

La primera corporación autónoma regional del país, se estableció en 1954 y hasta 1991
existían 18. Aunque, en principio, su delimitación obedeció al manejo integrado de
cuencas hidrográfica, sus límites tendieron a coincidir con los departamentos existentes,
generando, en muchos casos, duplicidad de funciones con estas entidades territoriales.
Las funciones también se ampliaron hasta abarcar una gran variedad de objetivos,
muchos de los cuales bastante alejados de la concepción hidrográfica inicial. Dentro de
estos objetivos se mencionan algunos referidos a proyectos de colonización, adecuación
de tierras, proyectos de inversión energética, desarrollo urbano, etc.

La Ley 99 de 1993 introdujo cambios en la naturaleza, organización y funcionamiento de

estas corporaciones, al establecer como criterios para conformar corporaciones
autónomas regionales, el que las entidades territoriales integrantes constituyan,
geográficamente, un mismo ecosistema o conformen una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrográfica, la cual constituirá la base territorial de la corporación. De
acuerdo con esta ley, la función principal de estas entidades se relaciona con la
administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables y su
aprovechamiento sostenible en concordancia con la política ambiental trazada por el
Ministerio del Medio Ambiente. La Ley 99 de 1993 mantuvo algunas de las corporaciones
regionales existentes al momento de su entrada en vigencia, modificó otras y creó
nuevas, hasta completar las 26 que existen en la actualidad. También creó 7 regiones con
régimen especial, con el propósito de garantizar el manejo sostenible de áreas que
poseen grandes riquezas naturales.

b. Regiones de planificación -CORPES-

Las regiones de planificación colombianas, por su parte, se conformaron, desde 1975, a

partir de la agrupación de departamentos. A cada una de estas entidades corresponde un
Consejo Regional de Planificación Económica y Social -CORPES-, cuyas funciones son
las de buscar el desarrollo intrarregional equilibrado, fortalecer las entidades territoriales
que la conforman y preparar los planes regionales de desarrollo.

La capacidad de gestión de estas regiones ha sido variable, en función de la

disponibilidad de recursos financieros. Esta disponibilidad ha dependido de regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables o por contribución de valorización de
obras nacionales, entre otros, los cuales no han favorecido por igual a las cinco regiones,
encontrándose unas con mayor capacidad de gestión que otras.
Los logros de las actuales regiones de planificación colombianas no han sido muy
notorios, pues los problemas de desequilibrios en el desarrollo regional se mantienen, los
departamentos no se han fortalecido y las regiones no se han desarrollado como entidad
política y social. Muchos factores han contribuido para este pobre balance de los
CORPES, se destacan la alta dependencia de estas entidades respecto a la nación y al
Departamento de Planeación Nacional y, en consecuencia, la ausencia de capacidad de
autodeterminación, los recelos de algunos gobernadores departamentales que perciben el
fortalecimiento regional en relación inversa al fortalecimiento departamental, la ausencia
de un proyecto socioeconómico que concite la atención de los departamentos que la
constituyen y el absurdo espacial de algunas de estas regiones, expresado en su
irracional tamaño. Sin embargo, se pueden señalar algunos logros como los del
establecimiento y cuantificación de los requerimientos regionales de inversión, la
intermediación ante el gobierno nacional y el soporte técnico dado a acciones de los
actores sociales regionales.

2.4.2 Construcción de entidades regionales y nuevo orden territorial

La Constitución de 1991, creó las condiciones político-administrativas para entrar a

construir un nuevo orden territorial, producto de la combinación de la política de
descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa y la redefinición de la
actual organización territorial; pero, desafortunadamente, ligó la construcción de este
nuevo orden a elementos negativos del viejo orden (división departamental) que obliga a
reflexionar profundamente sobre el diseño de este nuevo escenario, de modo que se
puedan eliminar o reducir las injusticias espaciales que manifiesta el desarrollo regional
del país.

Las regiones territoriales, en cuanto su capacidad para disminuir las disparidades del
desarrollo regional y las provincias, en cuanto su capacidad para actuar con mayor
eficiencia sobre la problemática local, son quizás las entidades regionales que ofrecen el
mayor potencial de contribución a la búsqueda del nuevo orden en referencia. Un nuevo
orden en el que las entidades territoriales y administrativas puedan tener un mayor poder
de autodeterminación de su desarrollo, la sociedad regional sea más partícipe en la toma
de decisiones y los recursos y la acción del Estado lleguen a las áreas tradicionalmente
abandonadas.

Pero esto depende mucho del camino que se siga en el proceso de construcción de estas
entidades y los criterios que determinen su conformación. Por eso, el momento actual es
una oportunidad histórica de cambio que se debe aprovechar para intentar corregir los
problemas de organización territorial que existen como aporte de nuestra generación al
nuevo país que anhelan los colombianos.

Dentro de este contexto, lo primero que se debe hacer es buscar un consenso sobre cual
es el país que se quiere hacia el futuro. Será un país federalizado?, será un país
descentralizado?, o que todo siga igual?.

Asimismo, es necesario preguntarse sobre el objetivo del nuevo orden territorial. Será
para ajustar el territorio a las necesidades que impone el modelo de apertura económica?,
será para lograr un desarrollo humano sostenible?, será para eliminar las disparidades del
desarrollo regional?, será para descentralizar el centralismo y someter a las regiones
marginadas al doble centralismo: Nación-Región?. La respuesta a cada una de estas
preguntas lleva implícita un orden territorial diferente e, incluso, en algunos casos
contrapuesto, lo que plantea la necesidad, de esclarecer la filosofía del proceso de
construcción regional.
La nueva Constitución Política, aunque en esencia es ecléctica, plantea elementos claves
para la interpretación del nuevo orden territorial que quiso el constituyente, el cual refleja
en gran medida las expectativas de gran parte de la población colombiana, especialmente
de aquellos sectores tradicionalmente desconocidos en la toma de decisiones y sometidos
a una situación de abandono y marginamiento. Estos elementos apuntan hacia un Estado
descentralizado y regionalizado con una finalidad social claramente establecida y un
interés en el desarrollo humano sostenible y regionalmente equilibrado. Así se desprende
del análisis de los artículos 1, 80 y 334 de la Constitución, donde, a nuestro juicio, se
sintetiza la filosofía del nuevo orden territorial a construir.

En términos de organización político-administrativa y para los fines anteriores, la

Constitución entrega tres entidades claves: el municipio como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado, agente directo del desarrollo local, las
provincias como entidades gestoras y ejecutoras de proyectos de interés común para un
conjunto determinado de municipios y las regiones, encargadas de la gestión del
desarrollo regional. Es un esquema similar al de los estados alemanes, pero con el
problema de cómo articular a los departamentos, territorios indígenas y distritos, de modo
que exista una debida coordinación y concurrencia en la gestión administrativa y se evite
la duplicidad de funciones.

2.4.3 Cinco pilares para la construcción de regiones en Colombia

De lo anterior se desprende que la construcción del nuevo orden territorial exige la

profundización de la política de descentralización administrativa y la desconcentración
territorial de los recursos productivos, de los servicios y de las oportunidades de empleo.
En este contexto, las provincias y regiones territoriales, como entidades regionales,
pueden ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el
nuevo orden. La construcción de regiones fuertes y dinámicas, protagonistas del
ordenamiento territorial futuro del país, exigen la consideración de cinco pilares:
integración funcional, regionalidad histórica, proyecto político, morfometría y propincuidad
y autonomía. A continuación se examinan en detalle cada una de éstos (Figura 14).

a. Integración funcional

Un primer elemento a considerar en el diseño y construcción de una región, sea esta una
provincia o región administrativa y de planificación es su integración funcional, aspecto
ligado al concepto de región funcional (ver numeral 2.1.2), mediante el cual se delimitan
espacios estrechamente relacionados entre sí, a partir de los flujos de bienes, personas,
información o ideas.

La integración funcional se establece a partir de uno o varios centros, nodos o polos que
constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias ciudades las cuales
actúan como polarizadoras de un determinado territorio al cual organizan y sirven,
ejerciendo, por tanto, un papel dirigente en su región. Cuando el espacio polarizado es
amplio, la región funcional puede abarcar varias ciudades, ligadas, también, entre sí por
intensas interacciones.

La amplitud de una región funcional depende de la jerarquía de la ciudad o ciudades que

organizan la región y del grado de desarrollo de la red de carreteras por la que se
establece gran parte de los flujos e interacciones. La jerarquía urbana es determinada, a
su vez, por el alcance espacial de las funciones que desempeñan las ciudades, el cual se
relaciona directamente con el número y grado de especialización de estas funciones
(comerciales, administrativas, políticas, recreativas, etc.).

La integridad funcional de una región es decisiva para facilitar el desarrollo armónico de

las entidades territoriales que la conforman, mientras mayor se esta articulación mayores
serán las posibilidades de ejecución de proyectos de inversión regionales cuyos
beneficios se redistribuyan de manera equilibrada en los espacios subregionales. Aquí es
importante considerar que las relaciones funcionales establecidas entre las ciudades
polarizadoras con los demás centros y áreas rurales de una región funcional presentan
áreas con distinto grado de integración funcional: fuerte, regular y débil. Las áreas
fuertemente integradas coinciden los espacios más próximos a la ciudad, con los cuales
se presentan los flujos y vínculos más intensos, las áreas regularmente integradas,
coinciden con el alcance promedio de las distintas funciones urbanas y las áreas
débilmente integradas son aquellas con las cuales la ciudad central presenta vínculos
escasos, relacionados, en lo fundamental, con funciones muy especializadas. Estos
espacios, generalmente son atraídos por otras ciudades que compiten con la ciudad
central. En este sentido, mientras más fuerte sea la integración de todos los espacios que
constituyen la región mayor será la eficiencia de ésta para promover su desarrollo. A esta
mayor integración influyen aspectos de morfometría y propincuidad regional que se
desarrollan mas adelante.

Los criterios funcionales comenzaron a utilizarse en Colombia, a partir de la década de

1970. El Departamento Nacional de Planeación DNP fue el primero en proponer una
regionalización funcional del país en 1976, basados en criterios nodales (Figura 15). El
objetivo era delimitar áreas y centros administrativos y fijar bases territoriales para una
adecuada definición de regiones político-administrativas. Esta primera propuesta fue
modificada en 1980 (Figura 16). De manera coetánea, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi elaboraba sus primeros atlas regionales (Caribe y Andino), en los cuales se
incluía el componente de organización funcional del espacio. Estos primeros intentos
llevaron a que el IGAC iniciara, en 1981, estudios sobre la estructura urbano-regional del
país, tendiente a determinar la organización del espacio colombiano y las regiones
funcionales organizadas por los centros urbanos de nivel jerárquico diferente. El resultado
fue un mapa de organización funcional del territorio colombiano en varios niveles.
Asimismo, Massiris (1987), aplica criterios funcionales en la elaboración de su propuesta
de redefinición de la división departamental del país.

Al aplicar criterios de integración funcional a la organización regional colombiana es

posible descubrir que muchos de los procesos de construcción regional que se llevan a
cabo en la actualidad, se realizan sobre la base de departamentos cuya integración
funcional es débil, como ocurre en la Costa Atlántica, en donde la ciudad central
organizadora de la región, Barranquilla, mantiene unas relaciones funcionales débiles con
los departamentos de Córdoba y Sucre, explicadas por la lejanía de estos departamentos
y por la competencia que sobre la organización de estos espacios ejercen Cartagena y
Medellín.

Lo anterior se observó en la regionalización nodal realizada por el Departamento Nacional

de Planeación en 1980, con base en la evaluación de los contactos externos entre
ciudades para establecer las asociaciones dominantes alrededor de una ciudad central.
Este estudio arrojó la existencia de dos regiones funcionales en la Costa Atlántica: la
Región Nororiental integrada por La Guajira, Cesar, Magdalena y Atlántico, con centro en
Barranquilla y la Región Noroccidental integrada por los departamentos de Bolívar, Sucre
y Córdoba con centro en Cartagena, situación que no ha presentado cambios
significativos en los últimos 20 años.
La Figura 16 muestra la regionalización del país que agrupa a los departamentos más
integrados funcionalmente, este mapa constituye una excelente guía para los acuerdos
políticos tendientes a construir las futuras regiones administrativas y de planificación.

b. Regionalidad histórica

Desde el momento de la conquista española y, especialmente en la Colonia, se inició el

proceso de construcción regional en lo que hoy es la República de Colombia. Un examen
de la Cartografía Histórica del País, muestra como en 1685, ya se distinguían en nuestro
territorio las regiones de Río de la Hacha, Santa Marta, Cartagena, Popayán y Granada,
denominadas como provincias, las cuales evolucionaron para consolidar hacia el siglo XIX
las regiones de Bolívar, Magdalena, Antioquia, Tolima, Santander, Cundinamarca, Boyacá
y Cauca.

Esta regionalidad histórica fue un factor importante en el desenvolvimiento del proceso de

organización político-administrativa del país en el siglo XIX. Cada una de las regiones
poseía su propia economía de autoabastecimiento, su cultura o género de vida, como
resultado del aislamiento producido por los accidentes orográficos y por las pésimas
condiciones del transporte que constituían serias barreras a la interacción regional.

Antes de 1850, no existía una economía nacional integrada, es decir, no existían

relaciones comerciales estables entre las diferentes regiones de la Nueva Granada. El
país era, entonces, un país de regiones históricamente construidas, con cierta
homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religión,
costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y territorialidad: la
cultura opita en la región del Tolima Grande, la cultura paisa en la región antioqueña
incluyendo el Viejo Caldas, la cultura costeña en las regiones de Bolívar y Magdalena, la
cultura santandereana en los santanderes, la cultura cundiboyacense, la cultura pastusa,
etc.

En el siglo XX se presentan cambios fundamentales en la integración económica-territorial

del país, al desarrollarse ostensiblemente los medios de transporte, rompiendo con el
aislamiento que alimentaba el sentimiento regionalista. Simultáneamente el predominio
del campo fue cediendo su lugar al predominio de la ciudad en la organización del espacio
nacional y las nuevas divisiones del territorio respondían cada vez menos a la
regionalidad histórica, cuyo peso político y homogeneidad cultural fue perdiéndose por el
fraccionamiento de los antiguos estados o departamentos, para crear nuevas entidades
departamentales que en casos como el Chocó correspondían con aspiraciones regionales
legítimas, en tanto que en otros como Risaralda y Quindío, respondían más a apetitos
burocráticos y de representación política (Fals, 1996).

De este modo, las ocho regiones históricas del país: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca,
Cundinamarca, Magdalena, Santander y Tolima que en 1863 constituían los Estados
Unidos de Colombia y que en 1886 fueron convertidos en departamentos, son
paulatinamente divididas, al desmembrar de éstas nuevas entidades territoriales: la región
de Bolívar fue dividida en tres departamentos: Bolívar, Córdoba, creado en 1951 y Sucre
en 1966; la región del Magdalena en cuatro: Magdalena, Atlántico, creado en 1905, La
Guajira en 1964 y Cesar en 1967; la región de Santander en dos: con Norte de Santander
creado en 1910; la región del Tolima en dos con el Huila que se crea en 1905; la región
de Antioquia, en cuatro: Antioquia, Caldas creado en 1905 y Risaralda y Quindío creados
en 1966; La región de Boyacá en tres: Boyacá, Casanare y Arauca.

Los nuevos departamentos, aunque en principio aparecían como algo extraño a la

conciencia territorial de la población, cuya identidad estaba más próxima a la región
"madre", con el paso de los años fueron construyendo su propia identidad, generando una
nueva conciencia regional y una nueva iconografía. Hoy, por ejemplo, es casi imposible
encontrar un cordobés o sucreño que se sienta bolivarense. Situación que es bien clara
en las competencias deportivas, especialmente en el béisbol.

Así, llegamos al momento actual, en el cual se observa una vuelta a la provincia y a la

región como entidades de la organización político-administrativa del país. El proceso de
fragmentación departamental y municipal iniciado desde comienzos del presente siglo,
cede su lugar al reagrupamiento de municipios en provincias y de departamentos en
regiones y, como ha sido normal, surgen, también, los intereses políticos y apetitos
burocráticos como motivación principal en algunos procesos de acuerdo para la creación
de regiones.

La regionalidad histórica como criterio para la construcción regional plantea la necesidad

de realizar una lectura retrospectiva del proceso de organización regional del país, para
encontrar en el pasado la huella regional que hoy observamos difusa. Con este criterio se
puede reconstruir el mapa de las regiones históricas del país, como punto de partida del
proceso de construcción regional actual. Se trataría de integrar nuevamente los espacios
que fueron desintegrados en el último siglo, ajustándolos en función de algunos cambios
fundamentales en la integración funcional del territorio. De este modo, existirían en el país
8 regiones, en las cuales se presenta la mayor empatía cultural.

En el caso de la Costa Atlántica es notable que históricamente en este espacio han

existido dos regiones: Bolívar, integrada por los departamentos de Córdoba, Sucre y
Bolívar, con epicentro histórico y funcional en Cartagena y la región del Magdalena
integrada por los departamentos de Atlántico, Magdalena, Cesar y La Guajira, con
epicentro histórico en Santa Marta y epicentro funcional en Barranquilla. Si esta base
histórica la confrontamos con el mapa de regiones funcionales del país, encontramos que
existe coincidencia en identificar a estas dos regiones costeñas, aspecto que no debe
desdeñarse en el proceso de construcción regional que se vive en el Caribe colombiano.

c. Proyecto político

Además de los criterios históricos y funcionales, la construcción de una región debe

considerar, también, la existencia de un proyecto político concertado entre los distintos
actores sociales del desarrollo regional: productores, comerciantes, profesionales,
gobiernos departamentales y/o municipales, grupos étnicos minoritarios, pequeños
campesinos, colonos, mineros, etc., cuyos objetivos y planes deberán contribuir a
aglutinar a estos actores en torno a escenarios futuros de desarrollo económico y socio-
cultural, los cuales constituirán la razón de ser de la región y la base de la construcción
social, cultural y política de la región.
- Construcción social

La construcción social implica la creación o consolidación de una sociedad regional, en la

cual las instituciones públicas, clase política, empresarial, organizaciones sociales,
sindicales y gremiales superen la visión departamental hacia una visión e identidad
regional, que favorezca la cohesión social de la región y ayude a que la población regional
sea capaz de movilizarse tras la realización del proyecto político, es decir, a que sea
capaz de transformarse de objeto dominado y manipulado a sujeto activo de su propio
desarrollo (Boisier, 1988). Este carácter activo se manifiesta en movimientos sociales que
expresan la regionalidad de la población y las aspiraciones colectivas con respecto a sus
escenarios de desarrollo regional.

La existencia de esta sociedad regional evitará que el poder entregado por la Nación a la
región tenga como depositario exclusivo a los grupos políticos dominantes, en detrimento
de los demás sectores sociales, situación que acabaría con todas las expectativas que se
tengan en torno a los alcances de la regionalización colombiana en el nuevo orden
territorial que se busca y en el mejoramiento de las condiciones de vidas de grandes
porciones de territorio históricamente marginados de los beneficios del desarrollo
nacional.

- Construcción cultural

La construcción cultural plantea la necesidad de que el proyecto político reconozca la

diversidad cultural existente en la región. No se puede olvidar que de la misma manera
como la diversidad del medio natural ofrece oportunidades diferenciadas de desarrollo
económico y social que exigen un mayor o menor esfuerzo para lograr el progreso, la
diversidad cultural plantea la necesidad de un tratamiento diferenciado del territorio que
respete a los distintos grupos culturales o étnicos que coexisten en dicho espacio.

Asimismo, se hace necesario que el proyecto político contemple mecanismos de

articulación de las culturas subregionales y locales, de modo que se pueda superar la
debilidad que a este respecto se manifiesta en las actuales regiones CORPES: la
inexistencia de una cultura regional, debido a la agrupación de departamentos sin historia
común.

Las comunidades indígenas y negras constituyen espacios culturales muy diferentes a los
espacios donde domina la cultura mestiza. Así mismo, dentro de esta última existen
diferentes subgrupos diferenciados bien por atributos de lenguaje y otros valores
culturales (antioqueño, nariñense, santandereano, costeño) etc. (Figura 17). Aún dentro
de cada uno de estos grupos, puede asimismo distinguirse diversas subculturas como en
el caso de la costa, donde según mapa elaborado por el CORPES de la Costa Atlántica
en 1991, se presentan al menos 10 subregiones culturales (Fals, 1996:48). En este
sentido, Fals (1996), llama la atención en el hecho de que a pesar de ser costeños, se
presentan diferencias culturales, de modo que no pueden considerarse idénticos a un
cordobés con un guajiro, como tampoco puede confundirse a un costeño sabanero (de las
sabanas de Córdoba, Bolívar y Sucre) con el costeño de las ciudades de Barranquilla y
Cartagena; asimismo, se presentan subculturas significativas como la denominada por
Fals (1988,1996) "anfibia" presente en la Depresión Momposina y en la Ciénaga Grande
de Lorica.
- Construcción política

La construcción política, por su parte, hace referencia al proceso político-administrativo

que ha de desarrollarse para la creación legal de la región y en la cual la participación de
las fuerzas parlamentarias de los departamentos, la voluntad de los gobernadores y del
Gobierno Nacional y el apoyo popular son determinantes. negociación de los
departamentos costeños ante el Gobierno Nacional y hacer sentir la voz de la región en el
Congreso de la República, así como la realización de importantes proyectos de inversión
regional, que constituyen un avance en el proceso de consolidación de la sociedad
regional. No obstante, el grado de cohesión de dicha sociedad es aún débil, a lo cual
contribuye la debilidad de las sociedades departamentales.

En general, conviene siempre considerar que en la construcción política de una región

son válidos los elementos considerados por Sanguin (1981:52) para el caso nacional, al
plantear que la existencia de atributos culturales son los que justifican la razón de ser
nacional. Los atributos culturales son los ladrillos con los cuales se construye la viabilidad
política; el cemento que une esta viabilidad esté formado por interacción social y las ideas
políticas del pueblo afectado.

d. Morfometría y propincuidad regional

El logro de la integración regional, la concertación de proyectos de desarrollo social y

económico y la eficacia en la planificación territorial, pueden verse beneficiados cuando
en el proceso de construcción se consideran también elementos de morfometría regional
con criterios de propincuidad, los cuales tienen que ver con la dimensión regional,
especialmente con aspectos de tamaño y forma de la región.

Aunque esto puede parecer simplista o teórico, el tamaño de las unidades regionales y su
forma han sido aspectos importantes en la regionalización de Francia y Estados Unidos.
La ciencia geográfica, por su parte, ha desarrollado una profunda conceptualización en
torno a la interacción espacial y las condiciones de tamaño y forma que favorecen la
movilidad espacial y la administración y control territorial. El tamaño y la forma constituyen
propiedades significativas de las superficies territoriales.

En el caso de la construcción regional la propincuidad se define en términos de eficacia

espacial de la región en cuanto se refiere a la proximidad entre los grupos humanos y
entre la población y los centros administrativos o capital regional. En este sentido, existen
principios geográficos que señalan que los fenómenos de la naturaleza alcanzan sus
objetivos por el camino más corto (Haggett, 1975:45). Tal idea, añade Haggett, aparece
en la ciencia física durante el siglo XVIII, en la obra de Labrange, formulada como
"principio de acción mínima", y reaparece en el análisis de sistema como concepto de
energía potencial mínima. En investigación operativa se denomina geodésica (o líneas
óptimas de movimiento) y en las ciencias sociales se le conoce con el nombre de principio
de esfuerzo mínimo (Haggett, 1975:45).

Los principios de la interacción espacial consideran que al aumentar la distancia a partir

de un centro, aumenta la fricción de distancia -obstáculos- para la interacción eficaz con
los demás centros con los comparte el espacio, y aumentan, también, las oportunidades
mediadoras -intervinientes- de otros centros, para prestar en forma eficaz el servicio
administrativo (Abler y otros, 1971).
Tanto la eficacia del movimiento interno como la eficacia de los límites de una unidad
regional contienen intrínsecamente el factor distancia como elemento clave. Factor
considerado vital para identificar la racionalidad espacial de la división regional del país. A
este respecto, Massam (1972:60), plantea que la función administrativa al demandar
movimiento físico de personas y bienes, es afectada en su eficiencia por la estructura
espacial que adoptan estas unidades.

Sanguín (1981:25) refiriéndose a este tema identifica y evalúa las formas más comunes
que los países adoptan, las cuales son válida también para las regiones. Este autor
señala las formas alargadas, compactas, apendicular, fragmentada, perforada,
estrangulada y circundada.

La forma ideal es la compacta, debido a que maximiza la proximidad de los grupos

humanos, les permite compartir mejor sus influencias recíprocas, disminuye los costos de
los servicios públicos y facilita un mayor acceso a las áreas periféricas, permite una mayor
integración de las redes de transportes, un mayor control de todos los puntos del territorio
y una mayor conectividad entre los distintos centros urbanos o nodales de la región. Una
región compacta comprende un máximo de territorio en el interior de un mínimo de
perímetro de límites (Sanguín, 1981:25).

Dentro de este contexto, se han utilizado principios geométricos para hallar las formas
más compactas de unidades territoriales y administrativas, llegándose a las siguientes
conclusiones: Primero, los polígonos regulares son formas más económicas, que los
polígonos irregulares. Segundo, los círculos son los polígonos regulares con mayor
compacidad. Tercero, los hexágonos son los polígonos regulares que permiten la mejor
división de un territorio.

Con base en lo anterior, la forma circular es, geométricamente, la más compacta pero
poco útil para realizar divisiones regionales por los espacios que quedan por fuera de los
límites al unir varios círculos. Esta limitación es superada por las formas hexagonales las
cuales, aunque presentan una menor compacidad, permiten el ensamble de distintas
regiones hexagonales.

Massiris (1987) aplicó estos principios a los departamentos colombianos, utilizando los
polígonos de Thiessen para llegar a una división departamental hexagonal. A la división
obtenida le aplicó una fórmula matemática que medía el grado de compacidad de cada
unidad y la comparó con la compacidad de las unidades departamentales actuales, los
resultados fueron sorprendentes, tanto en la mejoría de la compacidad de las unidades
obtenidas con los polígonos de Thiessen, como en los cambios de tamaño que deberían
tener los actuales departamentos para ser espacialmente más eficientes. Seguidamente,
La regionalización departamental obtenida mediante la aplicación de los polígonos de
Thiessen la comparó con las regiones organizadas funcionalmente por las capitales
departamentales (regiones funcionales) y los resultados también fueron muy
sorprendentes, por las coincidencias encontradas en ambas regionalizaciones.

En cuanto al tamaño, aunque no existe un tamaño-base que se pueda considerar como

óptimo, pues esta es una noción relativa a algunos factores integración y desarrollo
económico-territorial, existen algunos procesos que pueden ser afectados por la
dimensión territorial de una región. En este sentido, es reconocido que mientras mayor es
la región, mayores son los obstáculos físicos (fricción de distancia) y el esfuerzo requerido
para administrar el territorio y atender las demandas de los espacios periféricos. Este
hecho es más relevante cuando se trata de regiones localizadas en áreas con fuertes
variaciones de relieve y bajos niveles de accesibilidad, donde son más eficaces los
tamaños pequeños. En las áreas planas, con una buena integración territorial, en términos
de transporte, el tamaño óptimo puede abarcar un espacio mayor.

En la definición de un tamaño óptimo es necesario, además, considerar otros elementos

de contenido que son determinantes de la eficiencia espacial de la región. Dentro de éstos
se destacan los recursos de producción disponibles, la necesidad de ejercer un control
sobre todo el territorio y de ser regiones políticamente fuertes. En este sentido, mientras
más amplio sea el territorio de la región, mayor puede ser el capital natural disponible y el
poder político, pero será menor el control eficaz de la totalidad del territorio. En este punto
influye, también, el grado de eficacia, de la localización de la capital regional.

El tamaño óptimo resultará, entonces, de la combinación equilibrada de variables de

eficacia espacial (en términos de forma y localización de la capital), disponibilidad de
recursos productivos, control territorial y poder político. En el caso de la Región de la
Costa Atlántica, no hay duda que desde el punto de vista de propincuidad, la unión de los
siete departamentos continentales más el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, puede resultar en una región muy grande, dada la lejanía
geográfica de San Andrés y los problemas de integración territorial que presentan vastas
zonas del sur de Bolívar, sur del Magdalena, sur del Cesar y la Depresión Momposina,
con respecto a sus capitales departamentales y a la localización de la probable capital
regional en Barranquilla. En cuanto a la forma, su compacidad sería baja y, además, la
inclusión del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la convierte en
una región fragmentada, con las desventajas que para este tipo de formas señala André-
Louis Sanguín (ver Sanguín, 1981:26-27).

e. Autonomía

En este punto se hace referencia básicamente al poder de la regiones territoriales -RET-

para administrar y planificar el desarrollo de su territorio y gestionar de manera autónoma
los asuntos que sean de su interés. Este poder dependerá de la manera como se
resuelvan interrogantes relacionados con la distribución de funciones, competencias y
recursos entre la Nación, los departamentos y las RET, los cuales aún no están muy
claros. Qué funciones y servicios va a transferir la Nación a la región? Qué poder
entregarán los departamentos a la región para que ésta sea una entidad fuerte sin que se
disminuya la importancia de ellos?, Cómo evitar que las regiones territoriales reproduzcan
la estructura burocrática de los departamentos y el esquema centralista de la Nación?. He
aquí preguntas claves que necesariamente deberán ser consideradas dentro del proceso
de construcción regional.

Son muchas las respuestas que estudiosos de la materia han dado a estas cuestiones
cruciales, especialmente a partir de rigurosas interpretaciones jurídica de las normas
constitucionales y de discusiones en torno al contenido de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, así como la prolífica discusión dada en el seno de la Comisión
de Ordenamiento Territorial.

De las definiciones que sobre estos asuntos se presenten en el futuro dependerá en gran
medida el nuevo orden político administrativo del país. Un orden que puede orientarse
hacia una planificación descentralizada, a partir de regiones fuertes por las funciones y
recursos transferidos o cedidos por la Nación y los departamentos; o un orden basado en
el poder absoluta de la Nación que asigna múltiples competencias a municipios sin
recursos suficientes para cumplirlas, con unas entidades departamentales y regionales
débiles, sin funciones significativas; o un orden en el que las entidades territoriales
menores estén sometidas a un doble poder: el central y el regional.

La etapa de región administrativa y de planificación, previa a la región territorial, debe

servir para que la región negocie con la Nación el poder fiscal, administrativo, planificador
y, si es posible, legislativo, que le será transferido y se discuta entre los departamentos el
perfil de región territorial que se quiere. El cual ojalá se oriente hacia el querer del
constituyente de 1991, quien interpretando las expectativas de la sociedad, perfiló una
organización regional como soporte para una planificación descentralizada en la cual la
Nación entrega a la región la función de formular, orientar y ejecutar de manera autónoma
los planes regionales (supradepartamentales) y de gestionar los asuntos que sean de su
interés y los departamentos ceden a la región recursos y funciones que permitan a ésta
convertirse en sujeto activo, jalonador del desarrollo departamental y regional.

La planificación descentralizada, como soporte del nuevo orden territorial lleva implícita,
entonces, la capacidad de decisión y actuación autónoma de las regiones en sus asuntos,
lo que significa un cambio en el proceso de planificación, tradicionalmente realizado de
arriba a abajo, por un proceso de abajo a arriba, en el cual la Nación ya no impondría la
planificación a las entidades territoriales, sino que armonizaría los planes de éstas en un
plan nacional de carácter indicativo.

Los aspectos de autonomía y perfil regional son tan determinantes para la justificación y
protagonismo de las regiones que los demás pilares señalados antes (integración
funcional, regionalidad histórica, proyecto político, propincuidad, etc.), pasan a un
segundo plano.

3. CONCLUSIONES

De lo expuesto se concluye:

a. En la actualidad, la nación colombiana está en la búsqueda de nuevos horizontes, de

diseño e instrumentación de los escenarios estructurales y territoriales que conformarán el
nuevo orden territorial bosquejado por la Constitución de 1991, como reflejo de
aspiraciones colectivas. Este nuevo orden tiene como ejes centrales la descentralización y
autonomía territorial, la democracia participativa, la reestructuración de la organización
territorial, el desarrollo sostenible y espacialmente armónico, el desarrollo social y el
respeto por la diversidad cultural. La búsqueda de este nuevo orden implica cambios
sustanciales en la organización y manejo del territorio y en la concepción del desarrollo
que lo aproximan a la política de ordenamiento, en la cual se hacen compatibles los
objetivos sociales, culturales, ambientales y espaciales que llevan implícitos los ejes
señalados.

b. La construcción de este nuevo orden implica, por tanto, la formulación de una Política
Nacional de Ordenamiento Territorial, expresada en un Plan Nacional -PNOT-, como
estrategia de manejo integral de la ocupación del territorio, que señale directrices, planes
e instrumentos que coadyuven a la solución de los graves problemas de pobreza,
violencia, deterioro de recursos naturales y de integración y desarrollo económico regional
que afectan, de manera significativa, al territorio nacional. En cuanto a la pobreza, el
PNOT debe incorporar, territorializar e instrumentar programas de desarrollo social
orientados a eliminar las carencias o deficiencias de servicios básicos, saneamiento
ambiental, desempleo y subempleo, desplazamiento de grupos humanos por la violencia,
concentración de la propiedad sobre la tierra, tugurización de ciudades, etc. En cuanto a
la violencia, el PNOT debe incorporar la identificación, caracterización y definición de
planes de manejo especiales para las zonas de conflicto y promover la instrumentación de
procesos de regionales de paz, a partir de comisiones regionales de conciliación,
observatorios de paz y consultas regionales. En cuanto al deterioro de los recursos
naturales, el PNOT debe incorporar la política ambiental contenida en la Ley 99 de 1993 y
buscar la ordenación de la localización de población, actividades e infraestructuras
ubicadas en áreas de riesgos o amenazas por fenómenos naturales o en lugares cuyas
características edafológicas, sociales o ambientales son incompatibles con tales
actividades o infraestructuras. En materia de desarrollo regional el PNOT buscará saldar
la deuda social que la nación y los modelos económicos desarrollistas han contraído con
las regiones deprimidas.

c. La política de ordenamiento territorial debe contribuir, también, a la construcción de los

escenarios político-administrativos del nuevo orden territorial establecido por la
Constitución, especialmente en lo correspondiente a la descentralización y autonomía de
las entidades territoriales, la democracia participativa y el nuevo mapa político-territorial,
que tiene al municipio como la entidad fundamental y la regionalización como
complemento de la descentralización territorial. Dentro de este nuevo mapa, las regiones
territoriales han sido concebidas como entidades autónomas, con poder de decisión y
actuación en la gestión de los asuntos de su interés, los cuales van más allá de la
administración y la planeación. Sin embargo, este poder regional dependerá de la
transferencia de funciones, competencias y recursos que esté dispuesta la Nación a
realizar y del perfil de región que definan los departamentos que la integren. En todo caso,
la regionalización y construcción de regiones autónomas deberá concebirse en términos
del fortalecimiento coetáneo de los municipios, los departamentos y de la unidad nacional.

d. Las regiones y entidades territoriales constituyen los marcos de actuación en los cuales
la política de ordenamiento se concreta. En consecuencia, la eficiencia de tales entidades,
en cuanto a su propincuidad espacial, integridad funcional y autonomía son claves para el
éxito de la política de ordenamiento. Esto plantea una relación bastante estrecha entre las
políticas de descentralización administrativa y de regionalización con el ordenamiento
territorial, sin que constituyan el ordenamiento territorial en sí mismo.

e. La conformación de regiones no puede ser un proceso meramente político, sino casi

que una obra de ingeniería, donde los ingenieros constructores son los actores sociales
con el liderazgo de la clase política, la base del edificio regional la constituyen las
sociedades departamentales organizadas, las cuales constituyen la base para la
construcción de una sociedad regional; la energía la aporta el proyecto político que señale
los escenarios de desarrollo futuro de la región, y los materiales a utilizar serán la
regionalidad histórica, integración funcional, propincuidad espacial y autonomía. Este
último constituye un material determinante de la fortaleza del edificio regional.

f. La Constitución Política de 1991 introduce elementos distorsionadores de una

conformación regional óptima, al mantener los departamentos como entidades territoriales
y ligar la creación de las futuras regiones a la unión de departamentos completos,
situación que lleva a que se trasladen a las futuras regiones los graves problemas de
integración funcional e irracionalidad espacial que presentan estas entidades. Conviene
realizar en el futuro un realinderamiento de estos departamentos de modo que se
racionalicen estos espacios y se puedan crear regiones territoriales cuyo espacio
jurisdiccional no sea un obstáculo para una planificación eficiente y justa.

g. La Política y Plan Nacional de Ordenamiento Territorial deben fundamentarse en un

Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial -SNOT- del cual harán parte el Sistemas
Nacional de Educación, El Sistema Nacional Ambiental -SNA-, el Sistema Nacional de
planificación, el Sistema Nacional Agropecuario, el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología, etc. Este sistema podría ser la base institucional de un Ministerio de
Ordenamiento Territorial y de un Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial CONOT,
ubicado al mismo nivel del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES.
Esto se hace necesario por la gran complejidad y alcance que tiene el ordenamiento
territorial, que hace inadecuado manejarlo a partir de ministerios o de instituciones
menores o subordinadas a departamentos administrativos. En este sentido, cobran vigor
las ideas planteadas por el Presidente de la Comisión Regional de Aguachica, Eduardo
Bula Romero, quien además de reconocer la necesidad del Ministerio de Ordenamiento
Territorial, ve al Instituto Geográfico Agustín Codazzi como el principal soporte técnico-
científico de dicho ministerio (Bula, 1994:116).

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