DESAPROPRIAÇÃO

Conceito:

Segundo Hely Lopes Meirelles, desapropriação ou expropriação é a transferência

compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para
a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade
pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em
dinheiro ( CF, art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em
títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal,
no caso de área urbana não edificada, subtilizada ou não utilizada (CF, art. 182, §
4º, III), e pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por
interesse social (CF, art. 184).

Podem ser objeto de desapropriação as coisas passíveis de direito de

propriedade, ou seja, todo bem móvel ou imóvel, público ou privado, corpóreo ou
incorpóreo, incluindo-se aqui até mesmo direitos em geral, com exceção aos
personalíssimos. Por outro lado, não são passíveis de desapropriação o dinheiro
ou moeda corrente nacional, excluindo-se aqui o dinheiro proveniente do
estrangeiro, bem como moedas raras.

A nossa Constituição Federal determina quem é competente para efetuar a

desapropriação.

Segundo nossa carta magna somente a União possui competência para

legislar sobre o assunto (art. 22, II, CF), dividindo-se a competência ainda quanto
aos entes capazes de declararem a utilidade pública ou o interesse social de um
bem para fins de expropriação; e os entes responsáveis pela efetiva
desapropriação deste bem, ou seja, por praticar os atos concretos para realizá-la.
Pode figurar no pólo ativo da desapropriação o ente federativo, ou seja, o Poder
Público, sendo possível a delegação de sua competência, com exceção quanto à
produção do ato expropriatório. Já no pólo passivo, denominado de expropriado,
encontra-se, geralmente, o particular, proprietário do bem ou direito objeto da
desapropriação. Todavia, a lei enuncia que as pessoas jurídicas de direito público
também podem ser sujeitos passivos, visto que é possível a desapropriação de
bem público (art. 2º, parágrafo 2º, decreto-lei 3.365/41). Entretanto, deve-se ter em
mente sempre a autonomia dos entes federativos, sendo necessária lei que o
autorize. Portanto, o expropriado poderá ser pessoa física ou jurídica, pública ou
privada.

Procedimento:

O procedimento da desapropriação é dividido em duas fases. A primeira,

denominada declaratória, tem por escopo a declaração de utilidade pública ou
interesse social. A segunda fase, chamada executória, diz respeito às providências
no plano concreto para a efetivação da manifestação de vontade relativa à primeira
fase, podendo ser subdivida em administrativa (quando o Poder Público e o
expropriado acordam quanto à indenização e o ato da expropriação) e judicial
(quando a Administração entrar com Ação Expropriatória perante o Poder
Judiciário).

Em primeiro lugar o poder público deverá fazer uma declaração

expropriatória, onde justificará a utilidade pública ou o interesse social na
desapropriação do bem. Esta declaração pode ser feita pelo Poder Executivo,
sendo necessário que tome as medidas necessárias relativas à efetivação da
desapropriação. A autorização legal é requisito indispensável nos casos de
desapropriação de bens públicos.

A declaração deve conter o responsável pela desapropriação, a descrição

do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a destinação a que
se pretende dar ao bem, o fundamento legal, bem como os recursos orçamentários
destinados à desapropriação. Essa declaração, uma vez expedida, poderá produzir
os efeitos de: a) submeter o bem à força expropriatória do Estado; b) fixar o estado
do bem, isto é, de suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes; c)
conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e
medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem
excesso de poder; d) dar início ao prazo de caducidade da declaração.

A caducidade a que se refere o parágrafo anterior ocorre após cinco anos,

nos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, e dois anos, se
fundada no interesse social. Isto significa dizer que a Administração Pública possui
desde a data da expedição da declaração até o último dia do prazo para propor
ação de desapropriação e promover a citação conforme o artigo 219 do Código de
Processo Civil. Todavia, vale lembrar, que a caducidade não extingue o poder de
desapropriar o bem em questão, visto que a declaração pode ser renovada após
um ano contado da data em que caducou a última declaração (art. 10, decreto-lei
3.365/41).

É importante salientar também que esta declaração não possui o condão de

transferir a posse do bem ao poder público de forma imediata, significando apenas
que a administração não precisa de título judicial para subjugar o bem. Outro ponto
que merece destaque quanto aos efeitos da declaração, é que ainda que ela
autorize o Poder Público a penetrar no imóvel, tendo em vista o princípio da
inviolabilidade dos domicílios, é necessário o consentimento do proprietário ou
autorização judicial para tanto.

Destaque-se ainda que sempre que o particular verificar alguma ilegalidade

ou inconstitucionalidade no ato de desapropriação, poderá oferecer impugnação
judicial pelas vias ordinárias, ou até mesmo através de mandado de segurança,
sendo possível o pleito de liminar que suspenda o procedimento até a decisão final.
Após a expedição da declaração terá início a fase executória, que poderá ser
administrativa ou judicial, e havendo acordo entre expropriante e expropriado
quanto aos valores da indenização, deverão ser obedecidas as mesmas
formalidades da compra e venda, encerrando-se o ato, nos casos de bens imóveis,
com o respectivo registro no Registro de Imóveis.

Quando o Poder Público desconhecer o proprietário do imóvel, deverá

propor ação de desapropriação perante o Poder Judiciário.

Na hipótese de inexistir acordo entre as partes, o Poder Público deverá

recorrer ao Judiciário, observando-se o disposto nos artigos 11 a 30 do Decreto-lei
nº. 3.365/41. Cabe ao Magistrado apenas decidir a questão relativa aos valores da
indenização, sendo defesa a análise da existência de utilidade pública ou interesse
coletivo, tendo em vista se tratar de um ato administrativo, não sendo cabível a
intervenção de uma esfera de poder em outra, salvo hipóteses de ilegalidade.
 Iniciado o procedimento judicial, caso as partes entrem em consenso quanto
ao preço, o juiz apenas homologará o ato, e sua decisão servirá como título para a
transcrição no Registro de Imóveis. Não havendo acordo, o valor será fixado pelo
juiz, após arbitramento.

Sublinhe-se também que a desapropriação somente se completa após o

pagamento de prévia indenização, nos casos de bens imóveis, tal como preceitua a
atual Constituição Federal.

Espécies:

Quanto às espécies de desapropriação, preliminarmente, é fundamental

distinguirmos três espécies, previstas na própria Constituição Federal:

Desapropriação ordinária (art. 5º, XXIV);

Desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º);
Desapropriação para reforma agrária (art.184 e 185).

A desapropriação ordinária é o procedimento destinado a substituir,

compulsoriamente, um direito de propriedade por uma indenização justa e prévia e
em dinheiro. Na desapropriação ordinária a indenização deve preceder a perda da
propriedade, e corresponderá ao justo valor do bem, devendo ser efetuada em
dinheiro. A adjetivação justa para tal indenização invoca, desde logo, os preceitos
da eqüidade, como se depreende do art. 24 do Decreto-Lei nº. 8.365/41. Com
efeito, oportuna a advertência de Seabra Fagundes a respeito: "... a sentença na
ação expropriatória demanda ponderado estudo das condições da coisa e do seu
valor sob diversos aspectos (valor intrínseco, desvalia ou valorização da área
remanescente etc.), não constituindo operação intelectual das mais simples o seu
proferimento. Por isto mesmo a lei permite, a exemplo do Código de Processo Civil,
que o juiz não a profira na própria audiência, reservando-se para prolatá-la em seu
gabinete, examinando mais a vagar o processo”.

À indenização serão acrescidos: a) correção monetária incidente a partir da

data da fixação da quantia devida (ou da avaliação), até a de seu pagamento; b)
juros compensatórios de 12% ao ano, havendo imissão na posse do bem por
antecipação, juros estes contados desde o momento da imissão até o pagamento;
c) juros moratórios de 6% ao ano, devidos pelo retardamento na quitação do preço,
e contados a partir do trânsito em julgado da decisão que o fixar, até o pagamento;
d) honorários de advogado, em percentual fixado pelo juiz e aplicado sobre a
diferença entre o valor oferecido pelo expropriante e o estabelecido na decisão
judicial; e) despesas processuais, como custas e honorários de perito, a serem
reembolsadas pelo expropriante quando sucumbir, isto é, quando a indenização
fixada superar o valor oferecido.

São órgãos competentes para a desapropriação ordinária: a) a União; b) os

Estados; c) o Distrito Federal; d) os municípios. Nos termos do art. 14 do Decreto-
Lei nº. 512/69, em casos de expropriações para finalidades rodoviárias, é também
competente o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem.

Quanto à desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º, da

Constituição Federal), pode ser conceituada como o procedimento do Poder
Público deflagrado por município ou pelo Distrito Federal, com o objetivo de
substituir, compulsoriamente, o direito de propriedade sobre um imóvel urbano
inadequadamente explorado, mediante indenização em títulos da dívida pública.

Fundamento maior desta espécie é a função social da propriedade, e as

diferenças básicas que apresenta com a desapropriação ordinária são: a)
inobservância da função social urbana; b) dos bens que atinge (apenas imóveis
urbanos inadequadamente aproveitados); c) natureza da indenização (títulos da
dívida pública); d) competência para decretá-la (limitada aos municípios e ao
Distrito Federal).

Os imóveis urbanos cumprem sua função social quando são

adequadamente explorados, atendendo às exigências do plano diretor da cidade
em que estão situados (art. 182, § 2º, da Constituição Federal). Os proprietários de
tais imóveis devem utilizá-los adequadamente, sob pena de incorrer nas sanções
do art. 182, § 4º, da própria Constituição Federal. A indenização não precisa ser
prévia e nem ser correspondente ao valor de mercado, limitando-se ao valor real,
ou seja, prevenindo-se a desvalorização da moeda entre a data do pagamento e a
do resgate dos títulos. Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº. 3.365/41.

Finalmente, a desapropriação para reforma agrária (art. 184 da Constituição

Federal), definida como o procedimento estatal iniciado pela União e destinado a
substituir, compulsoriamente, o direito de propriedade de imóveis rurais
improdutivos de grande extensão ou titularizados por proprietários de outros
imóveis rurais, por uma indenização prévia, justa e em títulos da dívida agrária.

Esta espécie não se confunde com a desapropriação ordinária, porque seu

fundamento é a inobservância da função social rural, porque os bens que atinge
são, exclusivamente, imóveis rurais improdutivos de grande extensão, porque é
diversa a indenização que enseja (títulos da dívida pública, com ressalva do valor
das benfeitorias úteis e necessárias) e, finalmente, porque a competência para
decretá-la é restrita à União Federal. Os requisitos para o atendimento à função
social dos imóveis rurais estão dispostos no art. 186 da Constituição Federal.
Quanto à indenização, deve ser prévia, ou seja, anterior à perda da propriedade, e
justa, isto é, suficiente a manter indene o patrimônio financeiro do expropriado. O
pagamento será feito em títulos da dívida agrária, sendo feito em dinheiro quanto
ao valor das benfeitorias úteis e necessárias (art. 184, § 1º da CF/88), e em títulos
quanto ao valor da terra e das benfeitorias voluptuárias (art. 184, caput da CF/88).

Quanto à competência para desapropriar, tem-na apenas a União Federal,

por si ou por seus delegados. Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº.
3.365/41, até que lei complementar crie o "procedimento contraditório especial, de
rito sumário, para o processo judicial de desapropriação", conforme Art. 184, § 3º,
da Constituição Federal. Caso curioso é o da "desapropriação" de glebas utilizadas
para o cultivo de plantas psicotrópicas, previsto no art. 243 da Constituição. Há
evidente impropriedade terminológica no caput do artigo supra, configurando-se, in
casu, verdadeiro confisco, como a apreensão legal de bens particulares, a título
punitivo, pelo Estado. Aliás, a perda de bens é admitida expressamente na própria
Constituição (art. 5º, XLVI, b), ao tratar da individualização da pena.

Desvio de finalidade na desapropriação:

 Configura o desvio tanto a conduta que visa a um fim público, porém diverso
daquele na norma legal, como aquele que busca dar vazão a interesses
particulares.
Com efeito, atua com desvio de poder o ente expropriante que estabelece
como finalidade da desapropriação a implantação de parcelamento popular voltado
às classes de menos renda, e se vem a constatar que se pretende a instalação de
uma indústria naquela área. Vê-se, então, que houve uma finalidade diversa
daquela estabelecida na declaração expropriatória e, neste caso específico, com
vedação legal de alteração de finalidade (parágrafo 3º do art. 5º do Decreto-lei
3.365/41). Da mesma forma, incidirá neste vício o administrador público que decide
desapropriar um bem com o único propósito de perseguir o expropriado, seu
inimigo político, ou que desapropria para construção de um hospital e verifica-se
que pretende alienar o imóvel.

Retrocessão e sua natureza jurídica:

No que tange à definição de retrocessão, convém ressaltar lições exaradas

pelo mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, senão vejamos:

“Efetivada uma desapropriação, o Poder Público deve aplicar o bem, por tal modo
adquirido, à finalidade pública que suscitou o desencadeamento de sua força
expropriatória”. Não o fazendo, terá o ocorrido o que se denomina “tredestinação”.
Se o expropriante deixa de lhe atribuir uma finalidade pública, evidentemente a
desapropriação terá se revelado sem razão de existir. Daí reconhecer-se ao
expropriado o direito a uma satisfação jurídica pelo fato. É esta circunstância que
nos coloca diante do instituto da retrocessão. Retrocessão, em sentido técnico
próprio, é um direito real, o do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas
não preposto à finalidade pública.

Eurico Sodré, ao estabelecer a origem histórica da Retrocessão, afirma que

“O instituto da retrocessão apareceu em nosso Direito Positivo, em uma forma
embrionária, no art. 5º da Lei n. 57, de 1836, quando deu ao proprietário recurso
ordinário para a Assembléia Provincial, se pretendesse a restituição da
propriedade”. Independentemente da origem histórica do referido instituto, impõe-
se destacar as normas que, desde a entrada em vigor do Código Civil de 1916, têm
disciplinado a retrocessão. Como primeiro diploma legal a tratar do assunto, desde
então, o Código Civil de 1916, em seu artigo 1.150, expressamente legitimou o
expropriado a requerer o exercício de preferência, ao que se convencionou intitular
de direito de preempção ou preferência.

A partir de então, e em razão da amplitude de diplomas legais que

disciplinam a matéria, a doutrina vem travando discussão acerca da natureza
jurídica da retrocessão, haja vista o referido Código ter conferido ao expropriado
um direito de natureza pessoal, portanto, resolúvel em perdas e danos, em caso de
improcedência do pedido.

Desistência da desapropriação:

Segundo Hely Lopes Meirelles, opera-se a desistência da desapropriação pela

revogação do ato expropriatório (decreto ou lei) e a devolução do bem expropriado,
o que acarreta a invalidação do acordo ou a extinção do processo, se já houver
ação ajuizada. Em princípio, não caberá ao expropriado opor-se à desistência, mas
poderá exigir o ressarcimento dos prejuízos suportados com a expropriação
iniciada e não concluída.

Observamos, todavia, que a desistência da desapropriação pressupõe a

devolução do bem expropriado nas mesmas condições em que o expropriante o
recebeu do proprietário. Devolver é restituir, e restituir é fazer a coisa retomar ao
primitivo dono com as mesmas características de seu estado anterior. Se houve
alteração do bem é inadmissível a desistência da desapropriação.

Referências Bibliográficas:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Atlas,
2002.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São
Paulo: Malheiros Editores, 2001.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo:

Saraiva, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2003.