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APPUNTI DI

DIRITTO PUBBLICO

Questi ed altri appunti nell’App di Tutored


FONTI DEL DIRITTO le tue note

FONTI DI PRODUZIONE.

Nel linguaggio giuridico la parola fonte ha pressoché il medesimo


significato che assume tal parola in altri contesti: essa indica, difatti,
lo STRUMENTO DI PRODUZIONE DEL DIRITTO. Teoricamente, la
definizione prevede che una FONTE DEL DIRITTO SIA UN ATTO
O UN FATTO ABILITATO DALL’ORDINAMENTO GIURIDICO A
PRODURRE NORME GIURIDICHE, cioè ogni atto o fatto atto ad
INNOVARE l’ordinamento giuridico.

Norme di riconoscimento.

Primario problema è quello di individuare cosa sia un ordinamento


giuridico e, una volta individuato, osservare e comprendere come ed
in base a cosa esso si è evoluto e perfezionato nel tempo. Anzitutto,
esso è variato a seconda del periodo storico: per esempio, in passato
esso si è fondato sostanzialmente su norme consuetudinarie; con
il trascorrere del tempo, e con l’evoluzione del contesto culturale
e sociale, esso ha preso a fondarsi su fonti atto, quindi scritte: di
qui la differenza chiave e primaria che sussiste tra FONTI ATTO e
FONTI FATTO, come matrici di un ordinamento giuridico.

In un sistema moderno come il nostro, invece, l’ordinamento


giuridico si basa su vere e proprie fonti atto, che richiedono un
PROCESSO COSTITUENTE: difatti, è la stessa Costituzione a
individuare gli atti che possono produrre il diritto; infatti, è
compito primario della Costituzione individuare quali che siano le
FONTI SULLA PRODUZIONE, ovvero le FONTI PRIMARIE (in linea
gerarchica successione alla Costituzione); le FONTI SECONDARIE,
che devono sottostare alle fonti primarie, verranno poi, nella
maggior parte dei casi, disciplinate direttamente da esse. Per fonti
sulla produzione intendiamo le ‘fonti delle fonti’, ovvero le fonti
che hanno come oggetto ‘come creare nuove fonti’, dette anche
‘metanorme’.

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FONTI DI COGNIZIONE: PUBBLICAZIONE E RICERCA DEGLI ATTI le tue note
NORMATIVI.

Rispetto alle fonti di produzione e sulla produzione, altra cosa sono


le FONTI DI COGNIZIONE: esse non sono altro che gli strumenti
attraverso i quali si viene a conoscenza delle fonti di produzione.
In Italia vi sono fonti ufficiali e fonti private; la più importante tra le
fonti ufficiali è la GAZZETTA UFFICIALE della Repubblica Italiana
(GURI). Altre fonti ufficiali sono il BOLLETTINO REGIONALE
oppure la GAZZETTA UFFICIALE DELLA COMUNITA’ EUROPEA.

Pubblicazione ‘ufficiale’ e entrata in vigore degli atti normativi.

Perché gli atti normativi entrino in vigore, è necessario che essi


siano pubblicati su strumenti e fonti di cognizione UFFICIALI, che
possano giungere a tutti e fare in modo che l’intera comunità venga
a conoscenza delle nuove disposizioni che stanno per entrare
in vigore: difatti, prima che esse entrino in vigore totalmente e
comincino a produrre effetti nella sfera giuridica, è necessario
che trascorra un periodo più o meno lungo, che solitamente
dura 15 giorni, e che prende il nome di VACATIO LEGIS, ovvero
il periodo durante il quale si presume che tutti quanti possano
venire a conoscenza dei nuovi atti normativi emanati. Decorso tal
tempo, la legge diventa obbligatoria per tutti, e segue il brocardo:
IGNORANTIA LEGIS NON ESCUSAT; inoltre, chiunque voglia
servirsi di essa, non ha l’onere di provarla, poiché essa esiste (IURA
NOVIT CURIA: il giudice conosce la legge).

Fonti ‘non ufficiali’.

Per quel che riguarda le fonti non ufficiali, che possono essere
pubblicate da soggetti pubblici (ministeri o regioni) o da soggetti
privati (case editrici), esse sono utili esclusivamente a diffondere
i maniera più capillare le norme (si pensi anche al fatto che non
esistono solo fonti di cognizione cartacee, ma anche online). Esse,
però, non hanno valore giuridico e non incidono sull’efficacia di
una norma, ma mettono solo a conoscenza d’essa i consociati.

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FONTI-ATTO E FONTI-FATTO. le tue note

Le fonti si distinguono in due categorie: FONTI ATTO (ATTI


NORMATIVI) e FONTI FATTO (FATTI NORMATIVI).

Gli atti normativi, che rientrano nella categoria degli atti giuridici,
si caratterizzano per due elementi specifici: essi, infatti, hanno la
facoltà di porre nuove norme vincolanti per tutti, e perciò sono
fonti del diritto (poiché innovano l’ordinamento giuridico); inoltre,
è necessario un agire volontario, ma tale agire volontario deve
essere imputabile ad un organo a ciò abilitato dall’ordinamento
giuridico. Difatti, le norme sulla produzione attribuiscono ad
un determinato organo il potere di emanare un particolare atto
normativo: sostanzialmente, la fonte atto è l’espressione di volontà
di un organo riconosciuto dall’ordinamento giuridico (per via di
una fonte sulla produzione) a porre in essere tale norma giuridica.

Le fonti fatto sono invece una categoria residuale, che sono


comunque riconosciute dall’ordinamento giuridico per il semplice
‘fatto’ di esistere. Appartengono alla categoria dei fatti giuridici
che producono conseguenze rilevanti nell’ordinamento. Ciò che
compete ai fatti normativi è che essi, in ogni modo, come gli atti
normativi, possono dar vita a norme vincolanti per tutti, nonostante
non siano poste in essere da organi preposti.

Tipicità delle fonti-atto.

Ciascun tipo di fonte si differenzia dalle altre per tutta una serie
di caratteristiche tipiche della sua FORMA ESSENZIALE. Per
esempio, ogni atto normativo deve presentare l’INTESTAZIONE
ALL’AUTORITA’ EMANANTE, il NOME PROPRIO DELL’ATTO e il
PROCEDIMENTO di formazione dello stesso. Per procedimento,
inoltre, si intende una serie di atti tra loro conseguenti e concatenati
volti a raggiungere un medesimo obiettivo: in questo caso, dunque,
volti a realizzare un atto normativo. Se dovesse mancare qualcuno
di questi elementi, si parlerebbe di ‘vizio di forma’.

Dal punto di vista redazionale individuiamo ARTICOLI, COMMI,


CAPI, TITOLI e PARTI.

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Le consuetudini. le tue note

In passato, una tra le fonti fatto per eccellenza era essenzialmente


la CONSUETUDINE, ovvero un fatto normativo caratterizzato ad
un elemento oggettivo, cioè la ‘diuturnitas’, cioè un comportamento
osservato e perpetuato per gran tempo, ed un elemento
soggettivo, ovvero il fatto che tuti i consociati lo ritenessero come
giuridicamente vincolante. In ogni caso, a tali consuetudini erano
sussumibili le antiche tradizioni dei padri, i ‘diritti comuni’, e si
riteneva che nulla avrebbe potuto mutarle.

Oggi, però, la consuetudine è quasi scomparsa dagli ordinamenti


giuridici moderni che, come il nostro, si ispirano al SISTEMA
DELLA CODIFICAZIONE. In passato, il sistema di COMMON LAW
britannico era basato, per la più parte, su norme consuetudinarie,
poi integrate da norme giurisprudenziali basate dunque su
‘precedenti giudiziari’ (pronunce dei giudici; principio dello stare
decisis). Attualmente, persino il common law ch’era basato su
precetti consuetudinari si è integrato di un’ingente produzione
legislativa.

In ogni modo, quantunque tali consuetudini esistano, è necessario


che esse vengano provate, e che dunque ne sia provata l’esistenza
(sino a prova contraria): ad aiutare i consociati, dunque,
intervengono delle RACCOLTE GENERALI di usi e consuetudini,
raccolte che, in ogni caso, sono mere fonti di cognizione.

Differenti dalle consuetudini ‘normative’ sono invece le


CONSUETUDINI INTERPRETATIVE, ovvero fatti di interpretazione
delle fonti atto, e non fonti fatto: esse non sono altro che un
atteggiamento stabile degli interpreti del diritto nell’interpretazione
stessa di un atto normativo.

Nell’ambito delle CONSUETUDINI TRA PRIVATI, è opportuno


individuare quelle che sono le ‘consuetudini secondo legge’, ‘oltre
legge’ e ‘contro legge’: le prime sono richiamate da una legge stessa;
le seconde vanno oltre la legge, ma ciò non vuol dire che siano
in contrasti (anzi, probabilmente ne integrano il contenuto, ma
rimangono pur sempre quale fonte di ultimo grado); le consuetudini
contro legge, invece, sono in contrasto con la legge, e dunque
contravvengono ad ogni criterio (per talune dottrine, infatti, esse
non sono neanche prese in considerazioni quali fonti fatto).

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In ogni modo, all’articolo 10 la Costituzione prevede quelle che le tue note
sono le CONSUETUDINI INTERNAZIONALI, cioè norme che
non hanno origine nei trattati, e dunque non scritte da alcun
soggetto determinato, ma comunque considerate obbligatorie
dalla generalità degli Stati. Tali consuetudini internazionali
intervengono automaticamente nel nostro ordinamento, e sono
gerarchicamente superiori rispetto alle stesse norme ordinarie,
per cui il giudice italiano deve applicarle prima di qualunque legge
ordinaria interna: si comprende che, nell’ambito della Costituzione,
la prima parte è superiore ad ogni altra fonte, poi giungono le norme
internazionali (e dunque anche le consuetudini internazionali),
poi successivamente la seconda parte della Costituzione e via via
passando per le fonti primarie, secondarie e di ultimo grado.

Vanno ricordate anche le CONSUETUDINI COSTITUZIONALI,


che hanno come oggetti i rapporti tra gli organi costituzionali, e
prevalgono anche sulla legge.

TECNICHE DI RINVIO AD ALTRI ORDINAMENTI.

Nel nostro ordinamento vige il PRINCIPIO DI ESCLUSIVITA’,


secondo il quale lo Stato riconosce le proprie fonti, e cioè indica i
‘fatti’ e gli ‘atti’ che possono produrre norme nell’ordinamento. È
possibile, però, che le norme degli altri ordinamenti possano vigere
all’interno del nostro ordinamento, ma solo se il nostro ordinamento
lo consente. Per consentire ad altre norme di ordinamenti esterni
di produrre effetti nel nostro ordinamento, bisogna utilizzare uno
strumento che è detto RINVIO: si distinguono due tipi di rinvio,
quello FISSO e quello MOBILE.

LE ANTINOMIE E LE TECNICHE DI RISOLUZIONE.

Le ANTINOMIE sono i contrasti tra norme. Può capitare, infatti,


che determinate norme siano tra loro incompatibili, e disciplinino
un comportamento in maniera del tutto opposta; vengono dunque
individuati dei criteri non solo interpretativi ma oggettivi (anche
all’interno delle preleggi) per la risoluzione delle antinomie, per
redimere dunque contrasti tra norme: tali criteri sono il CRITERIO
CRONOLOGICO, GERARCHICO, della SPECIALITA’ e della
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COMPETENZA. le tue note

IL CRITERIO CRONOLOGICO E L’ABROGAZIONE.

Il criterio cronologico prevede che, in caso di contrasto tra due


norme, si deve preferire quella più recente a quella più antica. È
chiaro, infatti, che una legge non può essere disposta per sempre,
e dunque è logico che le disposizioni più moderne siano preferite
rispetto quelle più antiche (il nostro ordinamento, difatti, è un
ordinamento dinamico).

La prevalenza della norma nuova sulla norma vecchia si esprime


per mezzo della ABROGAZIONE. L’abrogazione, difatti, è l’effetto
che la norma più recente produce su quella meno recente: la
norma più recente abroga quella passata, e ne limita gli effetti in
forma definitiva e non producendo effetti retroattivi.

Efficacia delle norme e principio di irretroattività delle leggi.

L’EFFICACIA è un elemento essenziale nel nostro ordinamento,


poiché è l’idoneità a produrre effetti giuridici, dunque a istituire,
modificare o estinguere situazioni giuridiche. Inoltre, altro principio
chiave è quella della IRRETROATTIVITA’ della legge, secondo il
quale una norma non può che disporre per il futuro, e non per
il passato. Questo principio è codificato all’interno delle Preleggi,
anche se nell’ambito della Costituzione le sole norme riconosciute
come irretroattive sono quelle di carattere penale. In ogni modo,
dunque, seppur viga il principio di irretroattività della norma,
alcune norme possono derogare essere stesse il principio dettato
nelle preleggi, e dunque affermare la propria retroattività (anche
se ciò potrebbe causare non poche difficoltà nell’ordinamento).

Effetti temporali dell’abrogazione.

Il principio di irretroattività vale anche per l’ABROGAZIONE. È


chiaro, difatti, che la norma più recente e che abroga una norma
passata avrà effetto dal giorno in cui sarà emanata ed entrerà

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in vigore; ciò significa, dunque, che tutte le fattispecie che si le tue note
verificheranno dovranno essere disciplinate dalla nuova norma.
Inoltre, però, tutte le fattispecie verificatesi prima dell’entrata in
vigore della nuova norma dovranno essere disciplinate dalla norma
abrogata, che dunque ha efficacia relativa alle situazioni giuridiche
sorte prima dell’avvento della nuova legge: non è un caso, difatti,
che un giudice di trovi ad applicare una norma abrogata.

Tipi di abrogazione.

L’effetto abrogativo può essere prodotto da fenomeni diversi tra


loro, tra i quali è da annoverarsi anche il referendum abrogativo.
Esistono, in ogni caso, tre tipi di abrogazione:

- ESPRESSA, per dichiarazione espressa del legislatore;

- TACITA, per incompatibilità tra disposizioni nuove e


precedenti;

- IMPLICITA, perché la riforma organica non la prevede e,


dunque, implicitamente la si presume abrogata.

In ogni caso, l’abrogazione espressa è il contenuto di una


disposizione, che solitamente prevedono la dicitura ‘sono
abrogate le seguenti disposizioni’; diverso, invece, è il caso della
abrogazione tacita: in questo caso è il giudice a dover far pulizia,
perché il legislatore non si è preoccupate di dichiarare l’eventuale
abrogazione di una norma (sorgono, dunque, delle problematiche
a livello interpretativo). In ogni caso, il giudice non potrà eliminare
una legge, ma semplicemente dovrà preferire la disposizione
successiva rispetto a quella precedente, proprio perché il criterio
cronologico lo prevede. Ovviamente, mentre l’abrogazione espressa
ha efficacia erga omnes, quella tacita ha effetto solo nei confronti
dei soggetti giudicati dal giudice (e, peraltro, non vincolano gli altri
giudici, poiché i pareri dei giudici possono diversificarsi e restare
a lungo diversi). In ogni caso, sia l’abrogazione espressa che quella
tacita non valgono che per il futuro.

Per l’abrogazione implicita, invece, la question inerisce l’emanazione


di una ‘riforma organica’, ed è in tutto simile all’abrogazione tacita.
Questa abrogazione opera sul piano della interpretazione, poiché

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non è presente alcuna disposizione che dichiari espressamente le tue note
che una norma precedente è stata abrogata; in questo caso,
però, rispetto alla abrogazione tacita (che prevede una singola
disposizione confliggente), in questo caso individuiamo un’intera
materia riformata, e siccome l’intera materia è riformata, allora si
presume che tale norma antecedente non possa più avere adito
all’interno dell’ordinamento.

Abrogazione, deroga e sospensione.

Diversa dall’abrogazione è la DEROGA. Essa nasce sempre da un


conflitto, con la differenza che la norma derogata è una norma
generale, mentre la norma derogante è una norma particolare:
dunque è semplicemente una ECCEZIONE ALLA REGOLA. In
ogni caso, per l’abrogazione la norma perde efficacia per il futuro
e soprattutto definitivamente (può solo esistere la riviviscenza
della norma abrogata); per la deroga, invece, la norma derogata
non perde la sua efficacia, ma viene LIMITATO IL SUO CAMPO DI
APPLICAZIONE.

Simile alla deroga è la SOSPENSIONE, limitata ad un certo periodo


di tempo oppure a singole categorie o zone. Passato il termine
previsto, la norma acquisisce nuovamente tutta la sua applicabilità.

IL CRITERIO GERARCHICO E L’ANNULLAMENTO.

Il CRITERIO GERARCHICO prevede che, nel caso di antinomia


(contrasto) tra due norme, deve avere la preferenza quella che nella
GERARCHIA DELLE FONTI occupa un posto più elevato. Anche
questo principio è indiscutibile, poiché è come se vi fosse una
piramide delle norme, ed ognuna occupasse un gradino diverso.
Le Preleggi, per esempio, dettano una gerarchia ancora valida in
termini di leggi, regolamenti e consuetudini; in ogni modo, anche
la Corte Costituzionale, con il suo giudizio di costituzionalità,
implicitamente delinea una gerarchia tra le fonti.

La prevalenza della norma superiore rispetto a quella interiore


si esprime con l’ANNULLAMENTO. Esso, difatti, coincide con
la DICHIARAZIONE DI ILLEGITTIMITA’ che un giudice (non un

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semplice interprete) pronuncia nei confronti di un atto, di una le tue note
disposizione o di una norma: a seguito di tale dichiarazione di
illegittimità, l’atto, la disposizione o la norma perdono validità. Il
fatto che non siano più valida implica che esse non siano conformi
all’ordinamento giuridico: mentre l’abrogazione risulta essere
espressione di un ricambio fisiologico, l’ANNULLAMENTO risulta
essere una soluzione ad un problema di incompatibilità fisiologica.

I vizi possono essere VIZI FORMALI o VIZI SOSTANZIALI: i primi


riguardano la forma, i secondi riguardano i contenuti normativi.

Effetti dell’annullamento.

L’atto annullato non può essere applicato a nessun rapporto


giuridico, anche se sorto in precedenza all’annullamento (efficacia
retroattiva). Dunque, l’annullamento opera anche per il passato;
l’abrogazione, al contrario, opera solo per il futuro.

IL CRITERIO DELLA SPECIALITA’.

Il CRITERIO DI SPECIALITA’ dice che, in caso di contrasto, bisogna


preferire la norma speciale a quella generale, anche se quella
generale è successiva. Questo criterio, però, non è ben codificato.
Anzitutto è da comprendere che vi è difficoltà di ‘codificazione’,
ed inoltre il concetto di ‘genere’ e di ‘specie’ è spesso questione di
opinione.

La preferenza per la norma speciale non si esprime né in termini


di efficacia (come per l’abrogazione) né in termini di validità (come
per l’annullamento). Le norme in conflitto, infatti, rimangono
entrambe efficaci e valide, e l’interprete applica solo una scelta
circa quale norma applicare, mentre l’altra norma semplicemente
non è applicata. Alle volte si può affermare che la ‘deroga’ è l’effetto
tipico della prevalenza della norma speciale su quella generale.
Spetta dunque all’interprete operare la scelta se applicare una
norma speciale (perché ritenuta tale) oppure una norma generica
e risolvere l’antinomia; soprattutto, il criterio di specialità delle
norme opera inter partes.

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le tue note

IL CRITERIO DELLA COMPETENZA.

Il CRITERIO DELLA COMPETENZA serve a spiegare come è


organizzato attualmente il sistema delle fonti, e non serve a
risolvere delle antinomie in termini di norme. Esistono, difatti,
altre leggi o atti equiparati alla legge formale ai quali, per diverse
ragioni, la Costituzione assegna delle ‘COMPETENZE’ particolari.
Il criterio di competenza, dunque, ci spiega che la gerarchia
delle fonti non basta a dirci il quadro esatto del sistema, perché
all’interno dello stesso grado gerarchico, ovvero tra atti che hanno
la stessa posizione gerarchica, la stessa ‘forza’, vi sono suddivisioni
non spiegabili in termini di ‘forza’, ma in termini di ‘competenza’.

Sostanzialmente, per applicare il criterio di competenza nell’ambito


dei conflitti tra norme, dovremmo preferire la norma competente
per materia.

Per esempio, evidenziamo il rapporto tra LEGGE e REGOLAMENTO


PARLAMENTARE: siamo, in questo caso, in un rapporto orizzontale,
ed è dunque opportuno parlare di confini; come noto, infatti, il
Parlamenti dispone di interna corporis acta, e dunque non può
essere influenzato da altre norme esterne ai regolamenti stessi
(approvati a maggioranza assoluta), poiché esso è indipendente
ed autonomo. La legge, per esempio, è bicamerale, mentre il
regolamento è espressione di ogni rispettiva camera, e dunque
esalta l’autonomia di una Camera rispetto ad un’altra.

Un altro conflitto può essere quello tra LEGGE STATALE e LEGGE


REGIONALE, poiché ci sono competenze esclusive dello Stato e
competenze che possono essere osservate anche dalle Regioni. Si
tratta di ‘materie di riservato dominio’. Tutte le materie che non
sono competenza esclusiva dello Stato sono anche materie che
appartengono alla Regione.

GIUSTIZIA COSTITUZIONALE.

Per GIUSTIZIA COSTITUZIONALE si intende un sistema di


controllo giurisdizionale del rispetto della Costituzione. Tale
giustizia è uno strumento fondamentale per garantire la RIGIDITA’

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della Costituzione; essa, peraltro, individua le infrazioni che le tue note
possono essere valutate come ‘incostituzionali’, le modalità per
adire all’organo di giudizio e i giudizi ai quali si deve ricorrere.
Tale sistema, inoltre, è previsto dalla Costituzione, che prevede
esplicitamente un CONTROLLO DI LEGITTIMITA’ DELLE LEGGI.
Si afferma, dunque, che vi è una necessità intrinseca di rispettare
la rigidità del sistema costituzionale.

Inoltre, tale controllo di giustizia costituzionale è atto ad affermare


la PREVALENZA GERARCHICA della Costituzione su tutte le
altre fonti del diritto, che non dispongono di tale trattamento.
Ovviamente, l’organizzazione del giudizio di giustizia costituzionale
varia nei vari Paesi.

Il modello italiano.

In linea di massima, il nostro sistema di giustizia costituzionale è


ACCENTRATO, poiché è nelle mani di un unico organo, la Corte
Costituzionale; è indiretto, poiché un soggetto privato non può
adire direttamente la Corte; ed è successivo, poiché agisce su
disposizioni già in vigore.

A queste caratteristiche, però, ne vanno aggiunte delle altre


da rispettarsi: sussiste, infatti, un SINDACATO PREVENTIVO;
il SINDACATO DIFFUSO; il principio secondo cui l’intervento
della Corte deve essere richiesto nel caso di RILEVANZA
dell’incostituzionalità, e della NON MANIFESTA INFONDATEZZA
della stessa, da parte di un giudice che l’abbia ravvisata; esiste
inoltre il GIUDIZIO IN VIA PRINCIPALE, o diretta, che può essere
richiesto da una Regione che impugna una legge dello Stato, o di
un’altra Regione, o dallo Stato che impugna una legge Regionale
(per il conflitto di competenza tra Stato e Regione, rilevato all’art.
117).

Estensione del principio di legalità ai conflitto politici.

Il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi è uno strumento


attraverso il quale viene estesa l’applicazione del PRINCIPIO DI
LEGITTIMITA’ anche alla funzione legislativa, che dunque appare

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essere sotto il controllo di un organo statale. La Corte, difatti, è le tue note
competente, in quanto GIUDICE DELLE LEGGI, a giudicare:

- sulla LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE delle leggi sia statali


che regionali, e degli atti aventi forza di legge (decreto legislativo e
decreto-legge);

- sul RIPARTO DI COMPETENZA TRA STATO E REGIONE;

- sulla AMMISSIBILITA’ DEL REFERENDUM ABROGATIVO, che


non può investire materie di finanza pubblica e bilancio, amnistia
ed indulto e sulla ratifica dei trattati internazionali;

- sui CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA I POTERI DELLO


STATO;

- sulla MESSA IN STATO DI ACCUSA DEL PRESIDENTE DELLA


REPUBBLICA, seguendo l’iter previsto dalla Costituzione, e solo in
caso di attentato alla stessa e di tradimento alla Repubblica.

DIRITTO PUBBLICO

Nel suo significato più specifico, poiché altrimenti si sarebbe sin


troppo vaghi, il DIRITTO ha una duplice valenza: da un punto di
vista SOGGETTIVO, esso indica una condizione di pretesa che è
pertinente a qualsiasi uomo (si pensi all’accezione ‘questo è un mio
diritto’) oppure, in senso OGGETTIVO, il diritto è un INSIEME DI
NORME GIURIDICHE, ovvero non è altro che un ORDINAMENTO
GIURIDICO. Ovviamente, sia che si parli di diritto in senso
soggettivo, sia che si parli di diritto in senso oggettivo, tra essi
sussiste una forte interdipendenza, poiché la pretesa sussiste solo
nel momento in cui essa trova riscontro in una NORMA GIURIDICA
volta a tutelarla.

PLURALITA’ DEGLI ORDINAMENTI

Parlare di diritto come di NORMA GIURIDICA sposta semplicemente


l’attenzione su cosa sia una norma giuridica. Eppure, ognuno di
noi, è membro partecipe di un ORDINAMENTO GIURIDICO: si

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è immersi nello Stato, nelle Regioni, nelle Province, nei Comuni, le tue note
nelle famiglie, nei gruppi di amici; ogni gruppo organizzato,
ogni piccola ‘società’ o collettività, dunque, è disciplinata da un
ordinamento, che è innato ad ogni relazione e ad ogni collettività.
Anzi, sarebbe impossibile il contrario: dunque, il diritto è il vero e
proprio strumento di organizzazione da una comunità embrionale
ad una più organizzata.

Come è ovvio, però, i differenti ordinamento a cui ogni uomo fa


capo possono essere tra loro di comune parere, ma possono entrare
anche in conflitto: si pensi a ciò che è lecito per lo Stato, eppure è
illecito per la Chiesa. Dunque, può sussistere compatibilità oppure
incompatibilità. Inoltre, possono sussistere diversi ordinamenti
giuridici che siano contestuali, non soltanto nel tempo, ma anche
nello spazio.

Il diritto, in generale, è fortemente collegato alle coordinate storiche


e geografiche: nel nostro paese, per esempio, l’ordinamento
statuario (dello Stato) è l’unico a poter imporre coercitivamente il
suo potere, ed è l’unico che garantisce le FORMAZIONI SOCIALI,
ossia gli altri ordinamenti che compongono la società. Soltanto
lo Stato, dunque, può imporre coercitivamente (con la violenza)
il rispetto delle norme, e nessun altro: se qualcun altro facesse
uso di violenza, non ossequiando una disposizione statuaria,
commetterebbe un reato.

NORME SOCIALI E NORME GIURIDICHE

Nell’ambito della disciplina del diritto, è opportuno intendere che


tutte le norme a noi note, e che vengono punite con una sanzione,
derivano dallo Stato, poiché esso le ha poste. Quando si tratta di
norma, difatti, si intende che essa si componga di un PRECETTE e
di una SANZIONE, che intercorre nel caso in cui il precetto non sia
ossequiato. È altresì chiaro che non sempre può esser presente una
sanzione, e si pensi al caso del diritto amministrativo. In ogni caso,
comunque, tutte le NORME GIURIDICHE studiate discendono
dalla disciplina dello Stato, e ad esso fanno capo: tutte le altre
norme e regole che non discendono dallo Stato, ma discendono
da associazioni private, famiglie, o quant’altro, sono da definirsi
NORME SOCIALI, alle quali seguirà una sanzione sociale.

14 #studentbeing
Dunque, è chiaro che la sanzione sia imposta coercitivamente dallo le tue note
Stato soltanto nel caso di violazione di norme giuridiche, ovvero di
norme derivanti direttamente dallo Stato: è compito delle FORZE
PUBBLICHE far rispettare i precetti disposti dalle norme giuridiche.
Se non si tratta di norme giuridiche, ma di norme sociali, non
interverrà alcuna forza pubblica per farci rispettare tal norma.

Attualmente, con il continuo avanzare dei tempi, e con la costante


globalizzazione tra Stati, si sta perdendo il vero significato di
diritto statuario, in favore di una concezione di diritto più ampia,
che tenga conto delle differenti coordinate geografiche.

Un carattere fondamentale della norma giuridica è la coattività e


l’effettività.

DIRITTO E PUNTI DI VISTA

Il diritto, oltre ad essere inteso in senso oggettivo o soggettivo,


è anche una materia di studio: è chiaro, dunque, che esso non si
limita ad essere una pretesa o un coacervo di norme, ma arriva
ad essere anche l’insieme degli studi, delle interpretazione, delle
analisi, che sono l’una imprescindibile rispetto all’altra. I giudici,
infatti, attraverso la loro esperienza interpretativa, nel tempo
hanno realizzato la GIURISPRUDENZA, ed anche gli studiosi del
diritto hanno ricreato un sistema coerente, chiamato DOTTRINA.

Il diritto, dunque, che sia materia o regola, nasce dall’esigenza di


elaborare una norma che regoli un dato comportamento: vi saranno
sempre delle differenti interpretazioni, ed ognuno, a secondo degli
studi che ha condotto, sarà portato a definire in maniera differente
cos’è il ‘diritto’ (si pensi, infatti, ai diversi punti di vista esposti da
un sociologo del diritto e da un filosofo del diritto). Non esiste una
vera definizione, ma tutte sono utili per comprendere il significato
innato del diritto.

In sostanza, quando si tratta di diritto è opportuno affermare che


esso sia un insieme di norme che costituiscono un vero e proprio
ordinamento: praticamente, una delle definizioni più semplici che
si possa dare. Eppure, un altro interesse che deve subito saltare
all’occhio è quello delle FONTI DEL DIRITTO, per comprendere
effettivamente cosa ha dato vita alle norme, e da dove esse possano
15 #studentbeing
continuare ad essere realizzate. le tue note

OGGETTO E FUNZIONE DEL DIRITTO PUBBLICO

Nell’ambito del diritto di uno Stato, o che discende da uno Stato,


si ritrovano due sottogruppi, due grandi famiglie: il DIRITTO
PUBBLICO ed il DIRITTO PRIVATO. Nel caso del diritto pubblico, ci
si occupa dell’organizzazione dei PUBBLICI POTERI, e del rapporto
tra l’AUTORITA’ PUBBLICA ed i PRIVATI; nell’ambito del diritto
privato, invece, è disciplinato l’interesse dei privati in posizione di
parità. Da ogni famiglia derivano poi altri diritti, come nell’esempio
del diritto pubblico, dal quale derivano il diritto costituzionale, il
diritto amministrativo, il diritto ecclesiastico, ecc.

Ciò che più interessa dello studio del diritto pubblico sono i principi
del DIRITTO COSTITUZIONALE e del DIRITTO AMMINISTRATIVO.
Sono dunque argomento di studio:

- l’organizzazione costituzionale dello Stato, ovvero la FORMA


DI GOVERNO e la FORMA DI STATO;

- l’organizzazione della PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, sia a


livello statale che a livello di enti territoriali;

- le FONTI DEL DIRITTO, ossia i meccanismi con i quali si


producono le norme giuridiche dell’ordinamento italiano;

- i PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI;

- le LIBERTA’ ed i DIRITTI COSTITUZIONALI;

- l’organizzazione della GIUSTIZIA ed il funzionamento della


GIUSTIZIA COSTITUZIONALE.

È altresì importante ricordare che il diritto ha origine plurimillenaria,


e nasce fondamentalmente per dirimere i conflitti sociali.

16 #studentbeing
le tue note

I. LO STATO: POLITICA E DIRITTO

1. IL POTERE POLITICO.

Definizioni.

In ogni collettività vi è sempre chi, esercitando un potere, riesce ad


influenzare le scelte e le condotte degli altri: il POTERE SOCIALE,
difatti, è la capacità di influenzare i comportamenti di altri individui.
In linea di massima, ciò che distingue un potere sociale da un altro,
sta nel MEZZO con il quale tale influenza è esercitata: esiste un
POTERE ECONOMICO, un POTERE IDEOLOGICO ed un POTERE
POLITICO: il primo si serve del possesso di beni economici per
influenzare gli altri; il secondo si serve del possesso di conoscenze,
dottrine, culture di cui gli altri non dispongono; il terzo potere,
quello politico, invece si serve della FORZA e della COATTIVITA’
per influenzare i comportamenti degli altri individui.

In passato, non esisteva una netta demarcazione tra questi poteri;


ad oggi, invece, tali poteri sono tra loro separati, e si è affermata
l’AUTONOMIA DEL POTERE POLITICO: è necessario, difatti, privare
i privati della violenza, e concentrarla nelle mani di un’autorità per
garantire la pacifica coesistenza degli individui.

Ad oggi, si tende ad incarnare il potere politico nello STATO, che


detiene le forze per far rispettare le leggi attraverso apparati
repressivi: dunque, il POTERE POLITICO è quel potere che,
per mezzo della forza legittima, permette a chi lo detiene di far
rispettare le norme ed imporre la propria volontà.

La legittimazione.

Fondamentalmente, il ricorso alla forza da parte del potere politico


è abbastanza estremo: difatti, non sempre è necessario l’esercizio
della forza perché si rispetti una norma. In realtà, lo stato è
LEGITTIMATO all’utilizzo della forza, e tale legittimazione (ovvero
una giustificazione all’utilizzo della forza) è tale che ci dissuase,
e ci obbliga al rispetto delle norme stesse (che, ricordiamo, si
compongono di precetto e sanzione).

17 #studentbeing
Ovviamente, è chiaro che il potere politico eserciti una FORZA le tue note
LEGITTIMA che, peraltro, è prevista in forza della Costituzione.
Il COSTITUZIONALISMO, però, per evitare che vi sia un abuso di
potere o forza, ha imposto dei veri e propri LIMITI GIURIDICI:
attraverso principi o regole giuridiche, il potere politico è limitato.
La limitatezza all’utilizzo della forza, in realtà, è detta STATO DI
DIRITTO, ed è garantita per via del principio di legalità, per via
della divisione dei poteri, e per altre differenti vie.

Ad oggi, inoltre, si è sentita l’esigenza che tale legittimazione non


dovesse solo giungere per via normativa, ma dovesse giungere
anche per consenso popolare, di modo che fosse il popolo a
consentirne l’utilizzo, attraverso le elezioni e attraverso molti altri
strumenti (si pensi ai referendum): per mezzo di tali mezzi il popolo
può esercitare la sua sovranità. Si è dunque avvertita l’esigenza
di permettere al popolo stesso, attraverso l’esercizio della sua
sovranità, di autorizzare o legittimare il potere politico, per fare in
modo che esso rispecchiasse le sue esigenze e le sue aspirazioni. Si
è voluto evitare, però, che il popolo potesse legittimare un nuovo
assolutismo, ed in tal direzioni sono intervenuti numerosi istituti
(quando per istituto intendiamo un insieme di norme inerenti lo
stesso ambito o la stessa materia).

Ad oggi, vi è un costituzionalismo moderno, che è nato nel secondo


dopoguerra ed ha continuato a modificarsi in maniera sempre più
accentuata nel tempo, fino a giungere alla distinzione che sussiste
tra dimensione nazionale e dimensione sovranazionale: sono
dunque nati organismi sovranazionali (si pensi all’Unione Europea).
È opportuno tenere in conto che il diritto è fonte di grande limite,
ed è noto che un organismo sovrastatale, assieme al suo diritto,
limiti un potere politico statale. Può capitare, al contrario, che lo
Stato trasferisca i propri compiti a livelli territoriali inferiori, come
Regioni o Comuni.

2. LO STATO

Definizione.

Per STATO si intende la storica forma di organizzazione di un potere


politico che si avvale del MONOPOLIO DELLA FORZA LEGITTIMA

18 #studentbeing
e la esercita per mezzo di un APPARATO AMMINISTRATIVO su di le tue note
un determinato TERRITORIO.

Lo stato moderno, così come abbiamo iniziato ad intenderlo


noi, composto di tre elementi chiave, il TERRITORIO, il POPOLO
(insieme dei cittadini) e SOVRANITA’, ha iniziato ad apparire sul
panorama storico tra il XV ed il XVII, e dalle origini ha subito
profonde modifiche sino a giungere all’attuale conformazione; e
non è detto che non muterà in futuro.

La nascita dello Stato moderno.

Perché si potesse giungere ad un ordine statale tale a quello


odierno, sono state necessarie profonde modifiche e mutazioni: in
passato, difatti, esistevano dapprima le CITTA’ STATO, nelle quali
era fondante non soltanto il potere politico, ma anche il potere
religioso; in seguito, invece, si è giunti ad una forma più moderna,
ovvero al SISTEMA FEUDALE, nel quale erano presenti un
SIGNORE ed un VASSALLO (ed al di sotto del vassallo altri uomini,
volgo compreso), e tal vassallo amministrava e gestiva il potere
del feudo. Com’è comprensibile, e come la storia ha dimostrato, il
sistema feudale si è rivelato particolarmente adatto per il periodo
medievale, ma abbastanza obsoleto per un mondo nel quale si
avvertiva l’esigenza di ordine, e nel quale i contrasti emergevano
in maniera sempre più preponderante: la grande pecca del sistema
feudale era proprio la presenza di un POTERE FRAMMENTATO
(dispersione del potere), non più adatto ad un periodo storico
nel quale si ricercava ordine sociale e pace. Inoltre, nel sistema
feudale era preponderante l’esistenza di INVIDIDUI e COMUNITA’
MINORI dai quali, ovviamente, derivavano una moltitudine di
ordinamenti giuridici: ad oggi, invece, sappiamo che ogni individuo
è in situazione di parità rispetto agli altri, con la conseguenza di un
diritto ed ordinamento omogeneo per l’intero popolo.

La NECESSITA’ di pace stabile ed ordine sociale, dunque,


ha portato, per via di battaglie, rivolte, e vicissitudini anche
abbastanza spiacevoli, alla formazione di uno Stato moderno, nel
quale la BUROCRAZIA, apparato essenziale per l’amministrazione
del potere politico, risulta svolgere un ruolo fondamentale.
La burocrazia, con funzionari professionali e retribuiti dallo

19 #studentbeing
Stato, svolge un ruolo importantissimo per la soddisfazione dei le tue note
consociati, ed ha assunto differenti ruoli preponderanti, come
l’amministrazione della Giustizia, per esempio. Essa è, in linea
di massima, l’estrinsecazione del vertice politico, che in passato
era racchiuso nelle mani di un unico soggetto, con conseguenze
spiacevoli per l’intera amministrazione del potere e della comunità.

Lo STATO MODERNO, infine, si compone di tre elementi


fondamentali: POPOLO, SOVRANITA’ e TERRITORIO.

Sovranità.

Contrapposta alla dispersione del potere feudale, ad oggi vi è la


centralizzazione del potere nello Stato moderno. Esso infatti è
un APPARATO CENTRALIZZATO STABILE su di un determinato
TERRITORIO, che possiede il monopolio della forza legittima:
tale concetto, che è strettamente collegato alla definizione di
Stato, prende il nome di SOVRANITA’. Tale sovranità può essere
sia INTERNA che ESTERNA: lo Stato, difatti, ha il potere supremo,
in un determinato territorio, di comandare, senza che nessun
ente possa dichiararsi preminente rispetto ad esso: per sovranità,
infatti, si intende ‘chi sta sopra e non riconosce alcun tipo di
superiore’; per quel che riguarda la sovranità interna, ogni Stato
si ritiene INDIPENDENTE rispetto agli altri (ed anche nell’Unione
Europea, per esempio, gli Stati sono trattati con estrema parità).
Inoltre, quando si tratta di ordinamento giuridico è opportuno
effettuare una distinzione: gli ordinamenti statuari sono detti
‘originari’, gli ordinamento sovrastatuari e substatuari sono detti
‘derivati’, dunque anche l’ordinamento dell’UE è da intendersi come
ordinamento derivato.

Ma, poiché il potere è centralizzato, può esser lecita la domanda


su chi debba esercitare il potere sovrano: accantonati i sovrani e
gli imperatori, sono state sviluppare teorie circa la sovranità della
nazione e la sovranità del popolo, e teorie che affermano che lo
Stato sia una vera e propria PERSONA GIURIDICA, dunque un ente
astratto titolare di situazioni giuridiche, slegato dalle persone
fisiche che lo governano.

20 #studentbeing
Per ciò che riguarda la SOVRANITA’ DELLA NAZIONE, è opportuno le tue note
inquadrare storicamente tale teoria con l’inizio del costituzionalismo
francese, a seguito della Rivoluzione Francese: per NAZIONE,
dunque, si intende una collettività di persone che abbia culture,
lingue, tradizioni, valori, ideali e legami di sangue comuni. La
Nazione, dunque, è un concetto astratto che si differenzia dallo
Stato, ma che alle volte con esso può corrispondere. La sovranità
nazionale, nata a seguito del crollo dell’Ancien Régime, aveva
l’obiettivo di scardinare la sovranità del Re, e soprattutto aveva
l’obiettivo di riunificare in un’unica collettività l’intera popolazione,
eliminando differenze tra ceti sociali (non per nulla, difatti, il motto
invocata all’uguaglianza, alla libertà ed alla fratellanza). Si iniziò
dunque a diffondere il concetto di CITTADINI EGUALI, unificati
nell’entità della Nazione.

In ultima analisi, poi, è da concentrare l’attenzione sulla SOVRANITA’


POPOLARE, concetto sempre di matrice francese che identificava
la sovranità con il ‘volere generale’, con la volontà del popolo
sovrano.

Ciò che, in sostanza, si voleva affermare attraverso tali teorie, è


che lo Stato fosse Sovrano di sé, si dovesse amministrare da sé
senza riconoscere dipendenze, e fosse dunque autonomo nelle
decisioni e nei limiti.

Nuove tendenze della sovranità.

In anni più recenti, si è sempre più avvertita l’esigenza di conferire


tal sovranità di cui si è discusso al popolo: infatti, dopo la Seconda
Guerra Mondiale, quanto nel 1948 entrò in vigore la Costituzione
in Italia, essa affermava che ‘la sovranità appartiene al popolo,
che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione’ stessa.
Ovviamente, però, tale tipo di sovranità del popolo non è diretta,
ma è comunque sia estrinsecata per mezzo di differenti strumenti
che risiedono nelle mani dei cittadini: primo tra tutti, l’elezione.
Il nostro paese possiede un SISTEMA RAPPRESENTATIVO basato
sul suffragio universale, che trova fondamento nel CONSENSO
POPOLARE che, per mezzo delle elezioni, lascia intendere la
sua voce. Dunque, in linea di massima, la sovranità statale deve
ossequiare quello che è il consenso popolare.

21 #studentbeing
Inoltre, la Costituzione è rigida, e dunque va incontro a limiti le tue note
giuridici difficilmente superabili: in sostanza, chi detiene il potere
politico deve attenersi a tali principi fondamentali previsti dalla
Costituzione, e dunque non può permettersi di contravvenire alle
sue disposizioni inerenti la sovranità popolare.

Sovranità e organizzazione internazionale.

Come è noto, la sovranità si differenzia in due tipi, una interna ed


una esterna. Ciò che limita però la sovranità esterna è l’esistenza
di ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI: con esse si è sviluppato
un processo di limitazione giuridica (che inerisce il diritto
internazionale) degli Stati, e che mira a garantire la pace e tutelare
i diritti umani. Tra le organizzazioni internazionali vi sono l’ONU,
ed è sicuramente da citare la DICHIARAZIONE UNIVERSALE DEI
DIRITTI DELL’UOMO.

E, se da un lato ci pensano le organizzazioni internazionali a


limitare la sovranità, dall’altro lato ci sono le ORGANIZZAZIONI
SOVRANAZIONALI che marcano un limite ancor più profondo alla
sovranità eterna: prima tra tutte è l’UNIONE EUROPEA. Gli Stati
membri di tali organizzazioni come, peraltro, anche l’Italia, hanno
trasferito poteri più o meno rilevanti alle comunità internazionali,
con la condizione che anche gli altri Stati membri limitassero del
pari i propri poteri giuridici e fossero trattati in rapporto parietario;
per di più, e non è da poco, le organizzazioni sovranazionali, come
l’UE, conferiscono una serie di diritti irrinunciabili.

Dunque, in sostanza, dei poteri che inizialmente appartenevano


squisitamente alla sovranità statale, ad oggi sono stati trasferiti
alle organizzazioni sovranazionali.

Territorio.

Elemento fondamentale per l’esistenza di uno Stato è il TERRITORIO,


ovvero l’AMBITO TERRITORIALE entro i quali confini è esercitata
la sua sovranità. Il territorio, che dev’essere noto e rispettato da
ogni Stato, garantisce non soltanto l’esercizio del potere, ma anche
una reciproca indipendenza tra uno Stato ad un altro.

22 #studentbeing
Il territorio, più pragmaticamente parlando, è costituito dalla le tue note
TERRAFERMA, dal MARE TERRITORIALE, dalla PIATTAFORMA
CONTINENTALE e dalle NAVI e AEROMOBILI BATTENTI BANDIERA
che si vengano a trovare in acque territoriali (determinate dal
diritto internazionale).

La TERRAFERMA è la porzione di territorio delimitata dai confini


naturali o politici, frutto di Trattati internazionali.

Il MARE TERRITORIALE è una fascia di mare che si estende dalla


costa sino a 12 miglia e che rimane sotto la protezione dello Stato
sovrano.

La PIATTAFORMA CONTINENTALE, costituita dal cosiddetto


‘zoccolo continentale’, è quella parte del fondo marino in
profondità che circonda le terre emerse sino agli abissi marini. È
chiaro che la piattaforma continentale ha una importanza precipua
nell’ambito delle trivellazioni ai fini del reperimento del petrolio o
dei combustibili che si vengono a trovare nelle profondità marine.

In passato, con l’avvento dello Stato moderno, il suo rapporto con


il territorio era imprescindibile, e si intendeva il territorio come
elemento coessenziale all’esistenza dello Stato. Ad oggi, invece,
il legame tra Stato e territorio è sfumato, proprio in seguito alla
creazione di organizzazioni internazionali che, in favore della
libera circolazione delle merci e di un’economia di mercato aperta,
ha contribuito alla realizzazione di uno SPAZIO COMUNE, di uno
‘spazio senza frontiere interne’.

Cittadinanza.

Altro concetto chiave per la comprensione dello Stato è la


CITTADINANZA, uno STATUS cui la Costituzione riconosce una
serie di DIRITTI e di DOVERI. Da essa discende il vero e proprio
esercizio della sovranità popolare, e non per nulla bisogna essere
cittadini per formare l’elettorato passivo ed attivo; inoltre, l’insieme
dei CITTADINI costituisce il POPOLO. Per ciò che concerne i
doveri, tra essi vi è quello di difendere la Patria, oppure osservare
fedeltà per la Repubblica, oppure ancora rispettare la Costituzione
e le leggi.

Inoltre, nessuno può perdere la cittadinanza per motivi politici


e, peraltro, le modalità per l’ACQUISTO DELLA CITTADINANZA
23 #studentbeing
vengono chiaramente esplicitate all’interno della Costituzione. le tue note

La cittadinanza italiana la si può acquistare per:

- NASCITA, per via di due diritti fondamentali che la


costituzione riconosce – lo IUS SOLI (diritto di suolo) e lo IUS
SANGUINIS (diritto di sangue). Rispetto al primo, esso afferma
che chiunque nasca in Italia da genitori ignoti o apolidi, ovvero
privi di cittadinanza, o che nato in Italia non riesca ad ottenere
la cittadinanza del Paese d’origine dei genitori, è considerato
cittadino italiano. Per quel che riguarda il diritto di sangue, sono
cittadini italiani i figli dei cittadini italiani, qualunque sia il luogo di
nascita;

- RESIDENZA, relativo a quegli stranieri che sono nati in Italia


e lì hanno compiuto la maggiore età, ed hanno anche dichiarato
di voler acquistare la cittadinanza italiana (peraltro, con una
residenza legale continuata e non interroga);

- ISTANZA DELL’INTERESSATO, che chiede allo Stato che gli


venga concessa la cittadinanza in cambio di un contributo di 200
euro. Tra queste istante sono annoverati: il coniuge di un cittadino
italiano in presenza di un matrimonio ‘effettivo’ (e la presenza di
figli dimezza il tempo per acquisire la cittadinanza); lo straniero
che vanti un genitore o un nonno cittadino italiano; lo straniero
maggiorenne adottato da un cittadino italiano (con 5 anni di
residenza); lo straniero che ha prestato servizio allo Stato per
almeno 5 anni (si pensi, per esempio, ad un docente madrelingua);
lo straniero dopo almeno 10 anni di residenza.

La legge determina anche le cause di PERDITA della cittadinanza,


come per esempio la rinuncia, oppure in presenza di determinate
condizioni.

La cittadinanza dell’Unione Europea.

Prima del 1992 il cittadino italiano era esclusivamente tale. In


seguito alla formazione dell’Unione Europea, e dunque a seguito
delle disposizioni del Trattato di Maastricht, si è introdotta la
CITTADINANZA DELL’UNIONE: presupposto della cittadinanza
dell’Unione è la cittadinanza di uno Stato membro. Ovviamente,

24 #studentbeing
tale cittadinanza non ha minimamente sostituito quella statuaria, le tue note
bensì si è ad essa aggiunta, integrandola di nuovi DIRITTI e nuovi
DOVERI irrinunciabili, e dunque ‘completando quella nazionale e
non sostituendosi ad essa’.

Tra i diritti chiave concessi dalla cittadinanza dell’Unione vi sono:

- CIRCOLAZIONE, SOGGIORNO e STABILIMENTO libero nel


territorio degli Stati membri;

- possibilità di godere della tutela da parte delle autorità


comunitarie nel caso in cui ci si trovasse in un Paese privo d’una
ambasciata italiana, con le stesse condizioni di un cittadino dello
Stato;

- il diritto di PETIZIONE al Parlamento Europeo ed il diritto di


rivolgersi al MEDIATORE EUROPEO (diritti infrequenti);

- attribuzione al cittadino europeo del diritto di ELETTORATO


PASSIVO O ATTIVO alle elezioni comunali dello Stato membro
in cui risiede, nonché alle elezioni del Parlamento europeo nello
Stato in cui risiede;

- possibilità di adire la CEDU, Corte Europea (come ultima


spiaggia).

L’Unione, inoltre, si impegna a rispettare i diritti fondamentali


inerenti la SALVAGUARDIA DELL’UOMO E DEL CITTADINO.

LO STATO COME APPARATO.

L’apparato burocratico.

Cioè che differenzia lo Stato attuale da uno Stato moderno del


passato è la presenza di un APPARATO ORGANIZZATIVO che si
serve di una BUROCRAZIA PROFESSIONALE retribuita dal vertice
del potere in cambio di un lavoro. Tale organizzazione è STABILE
nel tempo ed è, oltretutto, IMPERSONALE, poiché una persona
fisica potrebbe essere tranquillamente sostituita da un’altra,
purché essa ossequi le caratteristiche e le credenziali previste per
svolgere un determinato compito.

25 #studentbeing
Come estrema estrinsecazione della divisione del lavoro, la le tue note
burocrazia (nata peraltro intorno al 1500 con finalità squisitamente
MILITARI e TRIBUTARIE) divide il proprio compito in compiti
minori, ed è chiaro che vi siano uomini che gestiscono l’intero
apparato.

Dunque, perché uno stato possa funzionare al meglio, esso


necessita di un apparato burocratico professionale che sappia dar
risposta alle necessità odierne, che non si limitano più, come in
passato, all’organizzazione militare e alla riscossione tributaria.
Ed infatti l’apparato burocratico, nel corso degli anni, è divenuto
sempre più complesso e sempre più grande (non per nulla sono
impiegati nella burocrazia circa sei milioni di persone). L’etimo
della parola, peraltro, ci conferisce una definizione ancor più
chiara: ‘potere dell’ufficio’.

Lo Stato come persona giuridica.

La dottrina tedesca ha introdotto il concetto di PERSONA


GIURIDICA, che è la figura con la quale ‘si attribuisce la capacità di
agire in modo giuridicamente rilevante’. La capacità di agire, difatti,
nella nostra giurisdizione, fa capo non soltanto alle persone fisiche,
ma anche ad entità immateriali ai quali fa capo la SOGGETTIVITA’
GIURIDICA, e che permette di equiparare tali entità alle persone
fisiche in quanto a capacità di agire.

L’introduzione della persona giuridica per lo Stato ha ovviamente


avuto un fine specifico, ovvero quello di evitare che si potesse
identificare l’autorità dell’apparato con la volontà delle persone
fisiche preposte ai singoli uffici, e si voleva dunque attribuire alla
volontà statale un carattere di obiettività.

Sostanzialmente, nel linguaggio odierno, si suol distinguere tra


STATO PERSONA, ovvero l’apparato, il governo, l’ente in sé; STATO
COMUNITA’, ovvero l’intera organizzazione sociale, lo Stato
nazione, per intenderci; infine vi è poi lo STATO ORDINAMENTO,
ovvero l’unione tra Stato persona e lo Stato comunità.

26 #studentbeing
In realtà, il concetto di persona giuridica non si confà le tue note
perfettamente allo Stato italiano, che in realtà dispone di organi
atti a rappresentarlo in ogni situazione, persino nelle lotte attive o
passive. Non è infatti lo Stato in sé che risponde, bensì una parte
dell’apparato che prende il nome di ORGANO. Lo Stato, quindi,
dovrebbe essere definito non tanto come persona giuridica, bensì
come un’ORGANIZZAZIONE DISAGGREGATA.

Gli enti pubblici.

Ma non è soltanto con lo Stato che si esaurisce il ‘potere pubblico’;


in realtà, assieme ad esso vi sono organi che agiscono con
personalità giuridica o che sono titolari di soggettività giuridica:
tali enti, che prendono il nome di ENTI PUBBLICI, sono le REGIONI,
le PROVINCE, i COMUNI. Tali enti sono costituiti dalle comunità
per perseguire i propri fini: di qui il chiaro concetto che gli enti
pubblici sorgano per il perseguimento di finalità ritenute comuni
alle comunità, in sostanza per il perseguimento degli INTERESSI
PUBBLICI.

Nell’Ottocento si riteneva che gli enti pubblici dovessero far capo


necessariamente allo Stato, e agissero come suoi satelliti. Ad oggi,
invece, la situazione si è notevolmente modificata, poiché assieme
alla democrazia pluralista sono sorti una PLURALITA’ DI INTERESSI
PUBBLICI, che fanno capo ad ogni singolo ente pubblico, e dunque
è necessario parlare di ETEROGENEITA’ DEGLI INTERESSI
PUBBLICI. E, ad alcuni enti, come Regioni, Province e Comuni, in
Italia è riconosciuta una AUTONOMIA POLITICA: per tali organi
l’elezione è diretta dal basso, dai cittadini, ed essi possono arrivare
a esprimere indirizzi politici diversi da quelli statali, ovviamente
ossequiando quelli che sono i precetti della Costituzione.

Ovviamente tali enti acquisiscono sempre più importanza, per via


dell’ampiezza delle loro funzioni, ma al di là d’essi esistono molti
altri enti di carattere pubblico.

27 #studentbeing
La potestà pubblica. le tue note

Una prerogativa primaria degli enti pubblici e dello Stato sta nel
fatto che essi, per legge, si vengano a trovare in una posizione di
SUPREMAZIA rispetto all’individuo privato, con la conseguenza
che essi riescono ad influenzare qualsiasi aspetto giuridico
degli interessati quantunque questi non abbiano espresso alcun
consenso o persino dissentano dal contenuto delle Leggi o dei
Provvedimenti amministrativi presi dagli enti e dallo Stato. Tale
tipo di facoltà di determinare effetti indipendentemente dal
consenso dei destinatari è detta POTESTA PUBBLICA o POTERE
D’IMPERIO. Ovviamente, però, le potestà pubbliche devono essere
attribuite dalla legge e devono essere esercitare in modo conforme
al modello legale (principio di legalità).

Per quel che riguarda i rapporti tra PRIVATI, invece, essi si trovano
in un rapporto di parità gli uni con gli altri, e sostanzialmente
possono decidere come meglio regolare i loro rapporti: in tal senso
di parla di AUTONOMIA PRIVATA.

Può capitare, ed attualmente capita sempre stesso, che gli enti


pubblici si avvalgano di istituti privati per interagire con i privati:
si pensi ad un caso di espropriazione, e si pensi ad un Comune
che stipuli un contratto di compravendita con un privato invece di
espropriare; ne deriva che essi si vengano a trovare su un piano di
parità.

Uffici ed organi.

Da quanto si è detto ne deriva che l’organizzazione dello Stato


e degli enti pubblici non possa prescindere dalla componente
umana, del tutto impersonale e comunque sia astratta. Perché
possano essere soddisfatti gli interessi pubblici, è chiaro che
l’organizzazione debba prevedere delle norme e delle regole per
lo svolgimento dell’attività, norme e regole che configurano un
DISEGNO ORGANIZZATIVO.

L’UNITA’ STRUTTURALE ELEMENTARE DELL’ORGANIZZAZIONE


prende il nome di UFFICIO, da intendersi come un servizio
astratto prestato da persone, che sono importanti per l’attività
e la specializzazione che svolgono, ma non per la loro costante
28 #studentbeing
personale. le tue note

Ciascun apparato, perché possa adempiere ai suoi compiti, deve


poter instaurare rapporti giuridici con altri soggetti, e dunque
l’apparato deve servirsi di una categoria di uffici che prendono il
nome di ORGANI. Sostanzialmente, dopo aver a lungo dibattuto
su cosa sia effettivamente un organo, si è arrivati a definirlo come
un’estrinsecazione della personalità giuridica dello Stato, per
mezzo del quale esso esprime la propria volontà: ogni Stato, difatti,
dispone di plurimi uffici, però solo alcuni, gli ORGANI, hanno la
capacità giuridica di compiere atti giuridici.

L’organo comunica dunque con l’esterno e con altri organi ed uffici,


ed è in stretto rapporto con la personalità giuridica dello Stato; chi
vi lavora, invece, non ha un rapporto diretto con lo Stato, bensì un
rapporto di servizio, dal quale scaturiscono determinati diritti e
doveri reciproci.

Tra gli organi si possono fare molte distinzioni, una classificazione:

- ORGANI RAPPRESENTATIVI, i cui titolari sono direttamente


eletti dal corpo elettorale o che comunque sono frutto di un
collegamento con organi elettivi (si pensi ovviamente al Parlamento);

- ORGANI BUROCRATICI, a cui sono preposte persone con


particolari conoscenze e che svolgono un’attività esclusivamente a
favore dello Stato (organizzazione di tipo burocratico che è sempre
esistita all’interno dello Stato, inizialmente per i prelievi tributari e
per ciò che concerneva l’apparato militare)

Un’altra distinzione è quella tra organi ATTIVI, CONSULTIVI e DI


CONTROLLO: i primi decidono per l’apparato di cui sono parte;
i secondi danno dei consigli, detti ‘pareri’, ai primi, su come
esercitare le proprie decisioni; gli ultimi verificano la ‘legittimità’
di atti compiuti da altri organi. Per quel che riguarda gli organi
consultivi, essi esprimono pareti facoltativi, obbligatori o vincolanti
(e, se la legge non lo prevede, nessun parere è vincolante).

29 #studentbeing
Organi costituzionali. le tue note

Nel nostro studio, in ultima analisi, svolgono un ruolo predominante


gli ORGANI COSTITUZIONALI. Tali sono organi che ossequiano
determinate caratteristiche:

- sono ELEMENTI NECESSARI dello Stato, senza dei quali si


arresterebbe l’attività statale;

- sono ELEMENTI INDEFETTIBILI, ovvero sono organi che non


possono essere soppressi o modificati, perché tale soppressione o
modificazione muterebbe completamente la forma di Stato;

- sono interamente PREVISTI DALLA COSTITUZIONE;

- ognuno di essi è in PARITA’ GIURIDICA con gli altri organi


costituzionali

Essi, come è chiaro, individuano uno Stato in un determinato


periodo storico, è sono dunque peculiari della nostra forma di
Stato.

II. FORME DI STATO

1. FORMA DI STATO E FORMA DI GOVERNO. Definizioni.

Con l’espressione FORMA DI STATO si intende il ‘rapporto che


intercorre tra le autorità dotate di potestà di imperio e la società
civile’, nonché esso è l’insieme dei principi e dei valori su cui lo
Stato impronta la sua attività.

Con l’espressione FORMA DI GOVERNO, invece, si intendono


‘i modi con cui sono distribuiti i poteri all’interno di uno Stato-
apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono tra essi’.

In tema di FORMA DI STATO, per utilizzare un linguaggio più


colloquiale, si intendono i rapporto tra il ‘palazzo’ del potere ed i
cittadini. È inoltre opportuno, data la distinzione tra ordinamenti
a fine generale ed ordinamenti a fine generico, dire che lo Stato è
un ORDINAMENTO A FINE GENERALE, ovvero un ordinamento

30 #studentbeing
che persegue il cosiddetto ‘bene comune’. Ed è chiaro che lo Stato le tue note
abbia avuto determinati fini differenti, a seconda del periodo
storico e dello sviluppo economico e culturale della società.

In prima analisi, lo Stato Liberale doveva astenersi dall’intervenire


nella società e nell’economia; in seguito, invece, con l’avanzata
dello Stato Sociale, si è permesso a quest’ultimo di intervenire
nella sfera economica e sociale.

La nozione di forma di Stato, dunque, permette di comprendere


quali siano le finalità che si propone uno Stato, e quali sono i
rapporti che intercorrono tra le autorità dotate di potestà di
imperio e la società civile. La forma di Governo, invece, consente
di comprendere chi governa all’interno dell’apparato statale.

Tali concetti, dunque, non vanno intesi come separati, bensì sono
in un RAPPORTO DI STRUMENTALITA’: per esempio, le finalità
dello Stato attuale (forma di Stato) si estrinsecano in un’ingegneria
tecnica (propria della forma di Governo).

Le classificazioni e i modelli.

Nel corso della storia, di pari passo con lo sviluppo etico, sociale
ed economico, sono stati riscontrati diversi tipi di forme di Stato,
che la dottrina ha denominato ed ha riassunto, in un CONCETTO
RIASSUNTIVO, in veri e propri MODELLI. È chiaro, e va detto in
prima analisi, che tali modelli sono stati individuati sulla scorta di
caratteristiche comuni e finalità comuni, ma è altrettanto chiaro
che il modello non comprenderà quella che fu la realtà completa
interna ad ogni singola forma di Stato che la storia ha conosciuto.

In linea di massima, i modelli di forma di Stato riconosciuti dalla


dottrina sono:

- STATO ASSOLUTO;

- STATO LIBERALE;

- STATO DI DEMOCRAZIA PLURALISTA;

- STATO TOTALITARIO;

- STATO SOCIALISTA.

31 #studentbeing
È quindi l’esperienza e lo studio della dottrina che ha permesso di le tue note
individuare tali tipo di Stato, sulla scorta delle finalità perseguite,
della divisione dei poteri dell’apparato (forme di Governo), delle
Costituzioni che si sono dati, dell’esperienza.

2. L’EVOLUZIONE DELLE FORME DI STATO.

Lo Stato assoluto.

Lo STATO ASSOLUTO è la prima forma di Stato moderno che la


storia abbia conosciuto, e nacque tra il 1400 ed il 1500, con ampia
diffusione anche nei due secoli successivi. Dall’etimo della parola
‘assoluto’ si comprende che esso disponesse di un APPARATO
AUTORITARIO SEPARATO e DISTINTO dalla società, e tale apparato
autoritario separato era nelle mani di un unico uomo, il RE, o per
meglio dire nelle mani della CORONA. La Corona, ha differenza
del Re, era un organo pertinente allo Stato, ed in quanto tale era
dotato dell’impersonalità; essa, peraltro, garantiva la successione
dinastica per legge.

Lo Stato assoluto si è caratterizzato per il fatto che il potere


esecutivo e legislativo fossero concentrati nelle mani della Corona,
mentre quello giudiziario risiedeva nelle mani di Corti e Tribunali
nominati dal Re (ed egli, dunque, aveva facoltà di scelta anche in
ambito giudiziario). Per di più, la parola del Re assumeva valenza
di LEGGE, ed alla sua volontà non era importo alcun limite, ed il
suo potere assoluto non incontrava alcun limite legale, né poteva
essere influenzato dai sudditi (sudditi = coloro che stanno sotto).

I paesi dove lo Stato assoluto attecchì furono quelli dove cessarono


d’esistere i parlamenti medievali e dove furono sottomesse le
nobiltà feudali, in promessa di una sussunzione nella Corte: Francia,
parzialmente in Inghilterra, Spagna. In altri paesi, invece, dove
non si incontrò alcun tipo di ostacolo nella borghesia nascente e
nel volgo, come in Prussia o Austria, si diffuse un ASSOLUTISMO
ILLUMINATO, ove il compito del Sovrano consisteva nel benessere
della popolazione (in tal senso si è potuto parlare di Stato di Polizia,
poiché era promosso il benessere sociale attraverso l’istituzione di
attività sociali, ospedali, scuole e altro di questo genere). Nell’ambito
degli altri assolutismi, che illuminati non erano, era compito del

32 #studentbeing
sovrano quello di accrescere il prestigio della Corona, ponendosi le tue note
obiettivi di carattere espansionistico e non dando alcun conto alla
popolazione suddita.

Ne deriva che lo Stato assoluto era uno stato ONNIPRESENTE,


anche nella sfera economica: per esempio, durante il regno di Luigi
XIV si diffuse il MERCANTILISMO, secondo cui uno Stato potente
doveva produrre assai più di uno Stato debole, e dunque furono
incentivate le industrie e promossi i commerci con Stati esteri,
perché vendendo i propri beni li avrebbero resi meno ricchi. Lo
Stato, comunque sia, incrementò il prelievo tributario, realizzando
comunque strade e preoccupandosi dei traposti.

La nascita dello Stato liberale.

Lo STATO LIBERALE nasce tra la fine del 1700 e l’inizio del 1800, a
seguito della crisi dello Stato assoluto, dello sviluppo dell’economia
capitalistica e dell’affermazione della borghesia. Ovviamente, ciò
che caratterizza lo Stato liberale fu: BASE SOCIALE RISTRETTA ad
una sola classe (si parla infatti di Stato MONOCLASSE); il principio
di libertà; il principio rappresentativo; lo Stato di diritto.

È però opportuno comprendere come sia avvenuto il passaggio


dallo Stato assoluto a quello liberale. La prima motivazione fu di
carattere finanziario, poiché le grandi necessità espansionistiche
e militari fecero sì che l’imposizione fiscale gravante sulla classi
borghesi ed inferiori divenne davvero insopportabile. Come è noto,
in Francia tale crisi che già serpeggiava nel popolo sfociò nel 1789
con la traumatica Rivoluzione. In Inghilterra, invece, l’affermazione
dello Stato liberale fu più graduale e più stabile, considerato
il fatto che il Re stesso si ritenne assoggettato alla legge del
Common Law, ovvero all’insieme delle norme consuetudinarie. In
America, invece, il passaggio fu ancor differente, poiché la società
americana è costituita in gran parte da emigranti che si erano
volontariamente avventurati nel nuovo continente per fuggire a
quale regime oppressivo, oppure da contadini, artigiani ed operai
alla ricerca di nuove opportunità economiche. A seguito, poi, delle
gravose tasse imposte dall’Inghilterra per rimpinguare le proprie
casse, l’America procedette, nel 1776, con la Dichiarazione di
indipendenza, sottoscritta dai rappresentanti di tutte le colonie. In

33 #studentbeing
questa dichiarazione, piuttosto moderna per l’epoca, si affermava le tue note
l’EGUAGLIANZA TRA POPOLI, il possesso di DIRITTI INALIENABILI,
e l’importanza di VITA, LIBERTA’ e FELICITA’. Dopo la Guerra
d’Indipendenza si giunge ad una prima Costituzione americana,
con la quale si voleva creare un governo forte ed autorevole.

Stato liberale ed economia di mercato.

Un altro fattore fondamentale per l’avvento dello Stato liberale


è stato l’affermarsi di una ECONOMIA DI MERCATO, basata
indubbiamente sull’incontro tra domanda ed offerta di un bene.
Storicamente, tale economia si è accorpata al modo di PRODUZIONE
CAPITALISTICO , basato sulla distinzione tra soggetti proprietari
dei mezzi di produzione e soggetti che costituivano la ‘forza lavoro’
(i salariati, poiché pagati in sale).

In linea di massima, lo Stato assoluto ostacolava tale tipo di


mercato, ed era dunque necessario riformare l’aspetto giuridico
non soltanto da un punto di vista privato, per rendere i contraenti
eguali sotto ogni piano, ma anche da un punto di vista economico.
Dunque, la necessità di GARANZIE DELLA LIBERTA’ promosse
costantemente dalla borghesia emergente contribuirono
all’affermazione di una SOCIETA’ CIVILE distinta e separata allo
Stato. In sostanza, lo Stato liberale doveva riconoscere e garantire
alla società civile ed al mercato la capacità di autoregolarsi e di
sviluppare autonomamente i propri interessi, senza che fosse
oggetto di imposizione e controllo politico continuo da parte dello
Stato, come avveniva durante l’assolutismo.

Ed è proprio in questo ambito che si verificano due tendenze


fondamentali: la CODIFICAZIONE COSTITUZIONALE e la
CODIFICAZIONE CIVILE. Nel primo caso, la volontà di affermare
in forma scritta i principi su cui doveva fondarsi lo Stato liberale,
sulla titolarità e sull’esercizio del potere politico (a differenza
dell’Inghilterra che continuò a fondarsi su principi consuetudinari);
nel secondo caso, vi fu la tendenza a racchiudere un codice le regole
sui rapporti tra privati (regole che, peraltro, dovevano essere di
carattere GENERALE, ASTRATTO e CERTO). Il modello di questo
nuovo modo di legiferare lo si riscontra nel CODICE NAPOLEONE
del 1805, sulla cui scorta vennero poi realizzati gli altri codici civili.

34 #studentbeing
le tue note

I caratteri dello Stato liberale.

Quanto segue, ovviamente, è un concetto riassuntivo; si è già avuto


modo di dire, difatti, che quanto analizzato è frutto di studi della
dottrina, ma è chiaro che ogni Stato liberale o modello, nella sua
fattispecie, è stato unico e peculiare rispetto agli altri.

Il modello di Stato liberale è caratterizzato dai seguenti tratti


essenziali.

- FINALITA’ GARANTISTICA: lo Stato, difatti, è considerato


come uno strumento per la tutela della LIBERTA’ e dei DIRITTI degli
individui, primo tra tutti il diritto di PROPRIETA’, che in passato
aveva una valenza sacrale;

- concezione dello STATO MINIMO: lo Stato liberale, che ha


come fine quello di garantire la libertà ed i diritti, risulta essere uno
STATO LIMITATO (definito con la metafora del ‘guardiano di notte’).
Lo Stato, difatti, si asteneva dall’intervenire nella sfera economica,
ch’era destinata alla autoregolamentazione dei soggetti privati;

- PRINCIPIO DI LIBERTA’ INDIVIDUALE: lo Stato si premura


di tutelare le libertà dell’individuo, quali le libertà personali, la
proprietà privata, la libertà contrattuale, la libertà di pensiero e
di stampa, la libertà religiosa e di domicilio, e tutti gli individui
diventano eguali difronte alla legge;

- SEPARAZIONE DEI POTERI: la tutela dei diritti degli individui


è garantita dalla separazione dei poteri, ed il potere politico è diviso
tra soggetti istituzionali diversi che si controllano reciprocamente;

- PRINCIPIO DI LEGALITA’: la tutela dei diritti è affidata alla


LEGGE; lo Stato si presenta, difatti, come STATO DI DIRITTO, e ciò
afferma che ogni limitazione debba essere prevista da legge. Tale
principio di legalità, peraltro, varia da periodo storico a periodo
storico, ma è un importante strumento di limitazione del potere
pubblico. Ciò è utile ad affermare che la legge abbia CARATTERE
DI GENERALITA’ ED ASTRATTEZZA (dunque, la restrizione deve
pervenire per via della legge);

- lo Stato liberale si basa sul PRINCIPIO RAPPRESENTATIVO:

35 #studentbeing
i singoli Parlamenti vengono eletti da un corpo elettorale ASSAI le tue note
RISTRETTO, essenzialmente circoscritto alla CLASSE BORGHESE,
e di conseguenza esiste una forte omogeneità sociale e culturale
tra i rappresentanti (si pensi al fatto che il corpo elettorale era
costituito inizialmente dal 2% della popolazione, sino a giungere
al 7%: era necessario essere uomini, maggiorenni, alfabetizzati,
ed era necessario possedere dei cespiti e aver prestato servizio
militare; tutte prerogative che realizzavano una elevatissima
discriminazione): per questo motivo lo Stato liberale è anche detto
STATO MONOCLASSE.

La nascita dello Stato di democrazia pluralista.

Anzitutto, lo Stato di democrazia pluralista nasce da una lenta


trasformazione dello Stato liberale, e lo ingloba; prima tra tutte
queste trasformazioni, ovviamente l’allargamento della base
sociale. Lo Stato monoclasse si trasforma difatti in uno Stato
PLURICLASSE, basato sulle idee, sui valori e sui principi di un
gruppo sociale eterogeneo che vuole confrontarsi in società ed
esprimere la propria voce nel Parlamento.

Il processo fu lento, ma infine si giunse ad un vero e proprio


SUFFRAGIO UNIVERSALE, con conseguente allargamento
dell’elettorato attivo (nel 1912 ci fu un suffragio ‘quasi universale’,
mentre nel 1946 si giunge anche al diritto per le donne, in Italia;
dal 1970 l’età minima per votare, la maggiore età, è scesa a 18 anni).

Ciò che ha inoltre contribuito all’approdo nello Stato di democrazia


pluralista è stata l’affermazione:

- dei PARTITI DI MASSA;

- la configurazione degli ORGANI ELETTIVI come luogo di


confronti e di scontro tra classi eterogenee;

- il riconoscimento di diritti di LIBERTA’ e DIRITTI SOCIALI.

Tale Stato di democrazia pluralista si diffuse, come è intuibile, prima


nell’Occidente, per poi diffondersi gradualmente anche al di fuori;
è da tenere in conto, però, che in Italia e Germania tale esperienza
fu stroncata proprio dall’esperienza dei regimi totalitari, dunque
il passaggio fu molto più chiaro rispetto ad altri paesi dov’esso fu
assai più graduale.

36 #studentbeing
le tue note

3. LO STATO DI DEMOCRAZIA PLURALISTA.

I partiti politici di massa.

Sarebbe errato affermare che i partiti politici siano nati con la


nascita dello Stato di democrazia pluralista: essi, infatti, esistevano
già dal tempo dello Stato liberale, ma avevano indubbiamente una
conformazione differente. I PARTITI POLITICI, che hanno sempre
svolto un ruolo fondamentale nella crescita statale, nello Stato
liberale erano gruppi molto omogenei di notabili, una ristretta
cerchia di uomini acculturati che s’intendevano d’economia, e che
necessitavano di pochi voti per entrare in Parlamento.

Con l’ampliamento dell’elettorato attivo, invece, c’è stata l’esigenza


di organizzare la partecipazione politica di milioni di elettori: con
l’introduzione del suffragio universale è stato dunque necessario
che si sviluppassero i PARTITI DI MASSA, caratterizzati da una
SOLIDA STRUTTURA ORGANIZZATIVA grazie alla quale essi sono
diventati veri e propri strumenti di mobilitazione popolare ed
integrazione delle masse nella società civile.

Tali partiti, inoltre, operano sia fuori che all’interno del Parlamento,
e tengono in stretto legame eletti ed elettori.

Altro grande ruolo che hanno giocato i partiti di massa è stato


quello all’interno del CONFLITTO SOCIALE DEL ‘900: tali partiti
divennero anche espressione degli operai e delle classi meno
abbienti che, per mezzo della politica, e del numero, cercarono
di controbilanciare la loro situazione svantaggiosa e quella dei
capitalisti, promuovendo per mezzo dei partiti uguaglianza sociale
tra classi, ed eguaglianza sostanziale tra tutti gli uomini e le donne.

In Parlamento, dunque, cominciarono ad entrare più partiti politici


contemporaneamente, di modo che si giunge ben presto alla
collaborazione, alla discussione ed al confronto, senza che nessuno
imponesse il proprio potere e le proprie decisioni arbitrariamente:
in breve, dunque, i partiti politici arrivarono a controllare e dirigere
l’azione del Parlamento e del Governo.

Tali trasformazioni, come è evidente, sono divenute ben più


ravvisabili dopo la Prima Guerra Mondiale: il partito eliminato alle

37 #studentbeing
elezioni non veniva soggiogato dal partito vittorioso, ma continuava le tue note
a far sentire la sua voce (come espressione degli elettori che
l’avevano votato), e nelle successive elezioni poteva riprovare ad
ottenere la maggioranza. Sostanzialmente, i partiti politici hanno
finito per legittimarsi reciprocamente, senza cercare di eliminarsi
l’un l’altro.

Crisi delle democrazie di massa e nascita dello Stato totalitario.

In alcuni Paesi, come l’Italia e la Germania, l’affermazione dei partiti


di massa non è andata di pari passo con l’accettazione di uno Stato
di democrazia pluralista. La Germania, dopo la sconfitta del primo
conflitto mondiale, nel 1919 si diede la forma della Repubblica
con la Costituzione di Weimar. In Italia, non diversamente, la
frammentazione dei partiti di massa, l’instabilità politica, ed
il timore che le forze economiche cominciarono a provare a
seguito del suffragio universale, innescarono una crisi che sfociò
nell’avvento dello Stato fascista.

Le alternative allo Stato di democrazia pluralista nel XX secolo.

Nei Paesi in cui la DEMOCRAZIA DI MASSA non si era accompagnata


con l’accettazione dei principi di democrazia pluralista e della
tolleranza delle forze politiche e delle istituzioni liberali, la crisi
di queste ultime sfociò in forme di Stato basate sulla NEGAZIONE
DEL PLURALISMO e sull’identificazione del PARTITO UNICO con
lo Stato.

Ai problemi posti dal conflitto sociale, che contrapponeva classi


sociali tra loro ben distinte, in Italia ed in Germania si giunse
all’affermazione dello STATO TOTALITARIO.

In Italia lo STATO FASCISTA operò dal 1922 al 1943, e fu strutturato


in contrapposizione al modello liberale ed al modello di democrazia
pluralista, accusati di non essere in grado di difendere gli ‘interessi
nazionali’. Dunque, nello Stato italiano il potere esecutivo ed
il potere legislativo erano concentrati nelle mani di un unico
organo, o meglio nelle mani del CAPO DEL GOVERNO; vi era,
inoltre, il PARTITO UNICO, da cui deriva il concetto di sistema
monopartitico. Lo Stato, dunque, assumeva la TOTALITARIETA’
della società, occupandosi di ogni aspetto della vita sociale ed
38 #studentbeing
individuale, sopprimendo anche le tradizionali libertà liberali. le tue note

In Germania, invece, l’esperienza italiana assieme alle convinzioni


di Hitler sfociò nella nascita dello STATO NAZIONALSOCIALISTA,
operante dal 1933 al 1945, ove l’unico movimento ammesso era il
movimento nazionalsocialista. Il capo del movimento era vertice
dello Stato, del Governo e delle forze armate, concentrando
in sé il potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Vi era
dunque il Fuhrerprinzip, soggetto al quale vi era tutto il popolo
indiscriminatamente.

Un’altra alternativa alla democrazia pluralista, sempre diffusa nel


Novecento, fu quella dello STATO SOCIALISTA. Questa forma di
Stato, di cui è lampante l’esempio dell’Unione delle Repubbliche
Socialiste Sovietiche (URRS), trovava fondamento nelle teoria
marxista-leninista, e si fondava sulla cosiddetta DITTATURA DEL
PROLETARIATO, che sperava in una eliminazione delle distinzioni
sociali e in una società senza conflitti. In questo Stato fu abolita la
proprietà privata, e lo Stato era l’unico detentore di tutti i mezzi
di produzione (proprio per eliminare la distinzione tra proletari e
borghesi: lo Stato socialista aveva dunque eliminato l’economia di
mercato in favore di un’ECONOMIA COLLETTIVISTICA.

Come è chiaro, il Novecento può essere inteso come un ‘secolo


breve’ per il sol fatto di essere cominciato nel 1914 con lo scoppio
della Prima Guerra Mondiale, ed esser terminato nel 1989, con il
crollo del Muro di Berlino. In questi anni, come si è potuto vedere,
sono state moltissime le trasformazioni che hanno accompagnato
la società e la storia.

Consolidamento della democrazia pluralista e affermazione dello


Stato sociale.

Ritornando al discorso cominciato ad inizio secolo, è necessario


attendere la fine del secondo conflitto mondiale perché si ritorni
a credere nel concetto di Stato di democrazia pluralista. Nel
periodo che segue al 1945 si comincia a parlare, per molti paesi,
tra i quali anche l’Italia, di COSTITUZIONALISMO, poiché molti
Stati riprendono il processo di sviluppo costituzionale interrotto
39 #studentbeing
dalla parentesi dello Stato totalitario. Non per nulla, in Italia la le tue note
Costituzione risale al 1948. Altri Stati, però, come la Spagna ed
il Portogallo, continuarono ad essere assoggettati ad uno Stato
autoritario (quello franchista) fino al 1975.

Dunque, la FASE COSTITUZIONALE riprende i concetti di ‘libertà


liberali’, dunque di LIBERTA’ NEGATIVE (che la nostra Costituzione
individua nella libertà personale, di domicilio, religiosa, di pensiero,
di circolazione, di soggiorno, di riunione, ecc), ed annette a sé
anche le manifestazione di PLURALISMO POLITICO, SOCIALE,
RELIGIOSO e CULTURALE. Hanno inoltre grandissima importanza
anche i PARTITI POLITICI.

Ciò che più preme alla nostra analisi è il riconoscimento


costituzionale dei DIRITTI SOCIALI (salute, istruzione, lavoro, ecc),
che comportano la pretesa, da parte della società, a condotte e
operazioni positive da parte dello Stato perché essi possano essere
concretamente riconosciuti. Lo Stato, dunque, non deve più limitarsi
a riconoscere le libertà liberali FORMALMENTE, ma deve operare
e intervenire nella società e nell’economia SOSTANZIALMENTE,
per permettere a chiunque, senza discriminazioni, di poter fruire
appieno delle libertà e dei diritti riconosciuti costituzionalmente. Il
problema, dunque, cominciava ad apparire più concreto di quanto
inizialmente potesse sembrare: era necessario ‘TENERE INSIEME
UNA SOCIETA’, e dunque era altrettanto necessario garantire a
chiunque eguali diritti, permettendo dunque che anche le classi
meno abbienti potessero fruire di ciò che testualmente era
riconosciuto.

Da ciò appena detto è derivato il concetto di STATO SOCIALE,


o STATO DI BENESSERE (WELFARE STATE): su ciò, però, le
definizioni non sono omogenee ed eguali. Lo Stato di democrazia
pluralista, in quanto Stato sociale, garantisce qualcosa di estraneo
allo Stato liberale (definito, come già detto, ‘guardiano notturno’),
ed ha tra gli obiettivi principali quello di INTERVENIRE NELLA
DISTRUBUZIONE DEL BENESSERE SOCIALE, con interventi
anche mirati non soltanto in ambito legislativo, ma anche in abito
sociale e economico. Nasce dunque il concetto di SOLIDARIETA’
tra gli individui e tra i diversi gruppi sociali, ed incominciano degli
INTERVENTI PUBBLICI NELL’ECONOMIA E NELLA SOCIETA’, che
danno luogo ad una ECONOMIA MISTA.

40 #studentbeing
A differenza di altri Stati, la Costituzione italiana non parla di le tue note
Stato sociale, ma lascia bene intendere che le caratteristiche siano
comuni: il nostro Stato promuove la correzione del mercato, e
promuove la logica dello scambio economico.

I caratteri dello Stato di democrazia pluralista.

Lo Stato di democrazia pluralista si differenzia da Stato a Stato, e


da periodo storico a periodo storico, ma in linea di massima sono
state individuate della caratteristiche comuni.

- Lo Stato di basa sul SUFFRAGIO UNIVERSALE, sulla


SEGRETEZZA e la LIBERTA’ DEL VOTO, sulle ELEZIONI
PERIODICHE e sul PLURIPARTITISMO. Nello Stato, dunque,
convivono una moltitudine di idee, valori, principi, gruppi sociali,
e dunque uno dei primi principi sul quale deve fondarsi lo stato è
quello di TOLLERANZA, cioè il principio secondo cui il dissenso
non può essere represso, ma è anzi inteso come fonte di crescita
sociale e politica;

- il pluralismo costituzionalmente stabilito riconosce e


promuove le FORMAZIONI SOCIALI e le FORMAZIONI POLITICHE:
lo Stato attuale, a differenza dello Stato liberale, ha improntato la
propria forma non solo esclusivamente sull’individuo e sulle sue
libertà, ma è arrivato a promuovere strutture collettive, garantendo
le libertà di associazione, di formazioni di partiti politici, sindacale,
di confessione religiosa, ecc. Dunque, non soltanto permane il
rapporto diretto tra Stato e cittadino, ma ad esso si può aggiungere
un diaframma rappresentato dalle formazioni collettive;

- attraverso le formazioni sociali, i cittadini possono prendere


parte alle attività statali, sicché per mezzo d’essi possono esercitare
pressioni volte all’ottenimento della soddisfazione delle loro
esigenze; e, in tutto ciò, si cerca di limitare anche il potere dello
Stato, che è costretto a confrontarsi con le formazioni collettive;

- nasce inoltre il concetto di EGUAGLIANZA, che non


dev’essere più soltanto formale, quindi teorizzata su carta, ma
anche SOSTANZIALE, con interventi ed attività dello Stato volte
ad eliminare discriminazioni tra i cittadini, e volte a concretare
quel concetto di ‘bene comune’, di ‘fine generale’ che è proprio
dell’ordinamento statale.

41 #studentbeing
Un concetto chiave, per distinguere lo Stato liberale dallo Stato le tue note
di democrazia pluralista, sta nella diversa accezione che acquista
il concetto di libertà: nel primo, infatti, si parla di ‘libertà di’, nel
secondo, al contrario, si parla di ‘libertà da’: i bisogni, dunque, sono
trasformati in diritti veri e proprio, concreti e realizzabili (diritti
sociali).

IL PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA.

All’interno della nostra Costituzione (un compromesso altissimo, un


distillato di cultura, di tutto il meglio d’ogni cosa) sono individuabili
due articoli fondamentali per la comprensione del principio di
EGUAGLIANZA, da differenziarsi in EGUAGLIANZA FORMALE ed
EGUAGLIANA SOSTANZIALE.

Anzitutto, l’articolo da analizzare è l’articolo 3.

Anzitutto, l’art. 3 della Costituzione si compone di due commi, il


primo inerente l’eguaglianza formale, il secondo quella sostanziale.

- Secondo il principio di EGUAGLIANZA FORMALE, devono


trattarsi in maniera eguale situazioni eguali, ed in maniera differente
situazioni differenti. È chiaro che il termine ‘formale’ deriva dal
fatto che essa si riferisca ad una formula astratta. Il legislatore,
nel primo comma, vieta di creare privilegi o discriminazioni
ingiustificate, basando l’interpretazione e la lettura delle leggi e
delle fattispecie secondo un PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA,
poiché se testualmente due fattispecie possono sembrare eguali
(si pensi al furto), concretamente esse possono essere, o saranno,
diverse, proprio perché devono essere contestualizzate e non
semplicemente intese nella loro più primitiva fattispecie.

Il nucleo forte vieta le distinzioni di SESSO (e si dibatte attualmente,


per promuovere l’integrazione dell’omosessualità, di sostituire
la parola ‘sesso’ con la dicitura ‘orientamento sessuale’), RAZZA,
LINGUA, RELIGIONE ed OPINIONI POLITICHE, CONDIZIONI
PERSONALI e SOCIALI. Sostanzialmente, si afferma che la legge è
uguale per tutti, e dunque è palese il divieto a chiunque di impedire
l’esercizio delle proprie libertà, oppure impedire il massimo
godimento sociale per via di discriminazioni ingiustificate,
creando ‘di fatto’ veri e propri ‘handicap sociali’ che non sono, e
42 #studentbeing
non saranno mai contemplati: la nostra Costituzione, difatti, non le tue note
può essere modificata, sostanzialmente perché essa afferma ciò
che di più vero e di più giusto c’è al mondo, e dunque la si potrebbe
eventualmente solo integrare, ma sarebbe impensabile modificarla
in senso limitante, o modificarne eventuali caratteri o principi.

- Nel secondo comma è presentato il principio di EGUAGLIANZA


SOSTANZIALE, poiché lo stato ha il COMPITO (intervento
attivo) di rimuovere le gli ostacoli di ordine economico e sociale
che impediscono l’eguale godimento dei diritti e delle libertà. Il
legislatore, dunque, ha il compito di eliminare gli ‘handicap sociali’
ancora presenti nella società. In una prima analisi, si è creduto
che i principi dello Stato liberale (che mirava ad una eguaglianza
formale) fossero inconciliabili con i principi promossi dallo Stato
sociale (che mira ad una eguaglianza sostanziale): in realtà, invece,
questi due concetti sono tra loro interdipendenti: essi si limitano
e si contemplano a vicenda, evitando che l’eguaglianza formale
diventi fonte di ingiustizia. Il punto di incontro tra tali principi,
fondamentali, sta proprio nella lettura e nella visione secondo il
principio di RAGIONEVOLEZZA.

L’art. 2 della Costituzione, invece, riconosce e garantisce i DIRITTI


INVIOLABILI dell’uomo (inviolabili perché nessuno può né deve
limitarli nell’esercizio), sia come SINGOLO sia all’interno delle
FORMAZIONI SOCIALI. Ovviamente, però, se da un lato sussistono
diritti, dall’altro lato devono necessariamente sussistere dei doveri:
doveri, come si è detto, di SOLIDARIETA’ economica, politica e
sociale. Si mira, infatti, ad un benessere sempre più ampio per lo
Stato e per il Popoli.

LA SEPARAZIONE DEI POTERI.

Il modello liberale.

La teoria della DIVISIONE DEI POTERI, elaborata nel Settecento


da Montesquieu, nel trattato Lo spirito delle leggi, afferma che i
poteri pubblici debbano essere tre, e distinti tra loro; l’obiettivo
è quello di limitare il potere politico per la tutela degli individui,
poiché il fine dello Stato è proprio quello di assicurare la libertà
politica.

43 #studentbeing
Tali poteri, così come sono a noi pervenuti, sono il POTERE le tue note
LEGISLATIVO, ovvero quello di porre le leggi, il POTERE
ESECUTIVO, che consiste nell’applicare le leggi all’interno
dello Stato e difenderlo dalle minacce esterne, ed il POTERE
GIUDIZIARIO, che consiste nell’applicare le leggi per risolvere una
controversia.

In linea generale, ad ogni potere corrisponde una FUNZIONE, e


dunque ogni potere si distingue dall’altro in base alle funzioni a cui
esso è applicato; inoltre, è necessario che tali poteri siano tra loro
distinti, poiché se fossero nelle mani di un unico soggetto, come
è successo prima dell’avvento dello Stato liberale, si darebbe il via
all’arbitrio (infatti, se tali poteri fossero concentrati in un’unica
persona, egli potrebbe agire da tiranno e non garantire né libertà
politica né tutela degli individui). Infine, anche se tali poteri sono
distinti e separati, devono comunque potersi influenzare gli uni
con gli altri, di modo che, nel caso fosse necessario, uno possa
limitare gli eccessi dell’altro: in sostanza, si tratta di un sistema di
PESI e CONTRAPPESI.

L’ordinamento costituzionale americano è quello ove è ravvisabile


la più concreta forma di separazione dei poteri, che sono tra loro
distinti e separati, ma comunque inseriti in un ambito di freni e
controlli reciproci: tali poteri, nel sistema statunitense, sono divisi
tra Presidente e Congresso.

In ambito europeo, invece, il sistema di divisione dei poteri è stato


molto attenuato fin dal periodo dello Stato liberale. Per esempio,
in alcuni paesi come la Gran Bretagna, caratterizzata da una forma
di governo parlamentare, Parlamento e Governo sono tra loro
‘fusi’, e dunque risulta che vi sia un legame assai stretto tra potere
legislativo e potere esecutivo

Comunque sia, nonostante alcune attenuazioni, la separazione dei


poteri è sempre stato inteso come un principio fondamentale alla
base di ogni costituzionalismo liberale. Altri principi ai quali esso
si accompagnava, inoltre, erano quelli di PRMEINENZA DELLA
LEGGE (difatti, per esemplificare il concetto, il giudice era inteso
come ‘bocca della legge’, come un soggetto che procedeva sempre
e comunque in ossequio alla legge), e quello di SEPARAZIONE
DELLO STATO DALLA SOCIETA’.

44 #studentbeing
Il potere giudiziario è stato anche considerato come un ‘non- le tue note
potere’, come un potere nullo proprio perché il giudice non ha
alcun tipo di discrezionalità. Questa, invece, è una concezione
completamente estranea rispetto a quella che si ha del potere
giudiziario negli Stati Uniti.

La separazione dei poteri nelle democrazie pluraliste.

All’interno dello Stato di democrazia pluralista, rispetto allo


Stato liberale, la separazione dei poteri è intesa diversamente,
poiché sostanzialmente meno teorica e formale: l’esercizio delle
funzioni dello Stato, il più delle volte assai complesse, presuppone
che vengano preventivamente DETERMINATI OBIETTIVI e FINI
POLITICI, alla cui determinazione devono poi seguire le funzioni
legislative e esecutive, che non sono altro che strumenti tecnici
attraverso cui realizzare tali obiettivi.

Proprio per questo motivo, accanto alla funzione legislativa,


esecutiva e giudiziaria, si aggiunge un’ulteriore funzione, quella di
INDIRIZZO POLITICO: tale funzione, che si concentra sulle linee
fondamentali di sviluppo dell’ordinamento e della politica interna
ed esterna dello Stato, si estrinseca in una molteplicità di ATTI
FORMALI; tale funzione di indirizzo politico, inoltre, garantisce
un efficiente e coerente funzionamento delle diverse funzioni del
potere politico.

Nell’ambito dell’Italia, esiste una SEPARAZIONE TRA POLITICA ED


AMMINISTRAZIONE, ossia tra la sfera di azione riservata al Governo
e quella riservata all’alta burocrazia. Si crea dunque una distinzione
tra poteri di indirizzo, che spettano al Governo, e poteri di gestione
amministrativa affidati ai dirigenti: l’AMMINISTRAZIONE, dunque,
è da intendersi come autonoma e differente rispetto al Governo,
anche se rimane comunque ad esso collegato.

Per ciò che concerne l’amministrazione, essa di scompone in diversi


e plurimi apparati tra loro più o meno indipendenti, che trattano
materie differenti ed hanno competenze piuttosto eterogenee e
spesso tra loro confliggenti.

Per ciò che concerne le distinzioni tra divisione dei poteri tra Stato
liberale e Stato di democrazia pluralista, tali distinzioni non si
45 #studentbeing
evincono solo nella distinzione tra politica ed amministrazione, ma le tue note
vanno ben oltre. Per ciò che riguarda il POTERE LEGISLATIVO, ad
esso non spetta più soltanto il compito di produrre norme giuridiche
generali ed astratti, bensì esso può dedicarsi alla disciplina di casi
concreti, sicché si parla anche di LEGGE-PROVVEDIMENTO.

Per il POTERE GIUDIZIARIO, si era detto in passato che il giudice


era da intendersi come ‘bocca della legge’, poiché egli trattava ogni
caso, ed interpretava le leggi, in maniera logico-deduttiva: in uno
Stato di democrazia liberale, invece, si è parlato di vera e propria
INTEGRAZIONE DISCREZIONALE, che dunque confutava il ‘non-
potere’ giudiziario.

Dunque, in ultima analisi, le competenze dello Stato, ed anche i


poteri che ad esso fanno capo, sono stati notevolmente accresciuti
con l’avvento dello Stato di democrazia pluralista. Infatti, ai tre
poteri tradizionali andrebbero annessi altri poteri cui rinviano gli
organi del Presidente della Repubblica e della Corte Costituzionale;
e, riflettendo, anche l’amministrazione è essa stessa pluralistica:
dunque, si vuole evitare che un apparato organizzativo prevalga
su di un altro, e ne risulta che il pluralismo è stato notevolmente
accresciuto.

Inoltre, la DIVISIONE ORIZZONTALE dei poteri tende ad essere


affiancata da una DIVISIONE VERTICALE, dando luogo a STATI
FEDERALI oppure a STATI REGIONALI (come in Italia): in questi
casi la presenza di collettività territoriali dotate di autonomia
politica riduce notevolmente la quota di potere detenuta dalle
autorità centrali.

STATO UNITARIO, STATO FEDERALE, STATO REGIONALE

La separazione dei poteri ed i limiti alla regola di maggioranza


possono essere limitati non solo a LIVELLO ORIZZONTALE,
cioè nel rapporto tra i poteri dello Stato, ma anche a LIVELLO
VERTICALE, attraverso la distribuzione del potere di indirizzo
politico e delle funzioni pubbliche tra lo STATO CENTRALE ed altri
ENTI TERRITORIALI, che si trovano in una situazione di autonomia
rispetto al primo, pur non essendo comunque ad esso parificati.

Si suole distinguere tra STATO UNITARIO e STATO COMPOSTO.

46 #studentbeing
Nello STATO UNITARIO il potere è nelle mani dello STATO le tue note
CENTRALE, o comunque a SOGGETTI PERIFERICI da esso
dipendenti (ed in questo caso si parla di DECENTRAMENTO
AMMINISTRATIVO o DECENTRAMENTO BUROCRATIVO, proprio
perché i soggetti periferici fanno sempre capo ad un organo
centrale.

Lo Stato unitario ha caratterizzato a lungo l’esperienza europea,


con le rilevanti eccezioni della Germania e della Svizzera che sono
Stati federali.

In rapporto al passato, è assai comprensibile la motivazione che


ha spinto lo Stato centrale al decentramento amministrativo
e burocratico, poiché le comunicazioni erano estremamente
complesse. Ovviamente, il decentramento è complice del buon
funzionamento dell’apparato sull’intero territorio, in termini di
estensione fisica. Gli organi mediante i quali lo Stato centrale riesce
a porre in essere atti di carattere giuridico sull’intero territorio
statale sono le PREFETTURE e le QUESTURE: basti pensare che,
in passato, si affermava che ‘il prefetto è Roma a Bari’, nell’esempio
locale. Dunque, il prefetto è il rappresentante del governo centrale
in ogni Provincia (quando, per provincia, si intende una divisione
ottocentesca meramente tecnica ed organizzativa, convenzionale.

Nell’ambito dello Stato unitario, ad esso spettano sempre i


compiti fondamentali: ESTERI, DIFESA, ORDINE PUBBLICO,
MONETA e GIURISDIZIONE. Il concetto chiave, inoltre, che aiuta
a comprendere il decentramento amministrativo o burocratico tra
Stato centrale e soggetti periferici, giace nel termine ’GERARCHIA’,
poiché i soggetti periferici si trovano in condizioni di subordinazione
rispetto all’organo centrale sovraordinato.

Nello STATO COMPOSTO il potere è diviso tra lo STATO CENTRALE


ed ENTI TERRITORIALI da esso distinti, che dispongono dei tre
poteri e del potere di indirizzo politico, e che agiscono mediante
organi rappresentativi che sono espressioni delle popolazioni
locali (ed in questo caso di parla di DECENTRAMENTO POLITICO).
Quel tipo di Stato composto, che è lo Stato federale, ha da sempre
caratterizzato l’esperienza degli Stati Uniti d’America. Inoltre,
nell’ambito dello Stato composto sono ravvisabili due varianti:
STATO FEDERALE e STATO REGIONALE.

47 #studentbeing
Anzitutto, lo STATO FEDERALE dispone di un ORDINAMENTO le tue note
STATALE FEDERALE, dotato di una COSTITUZIONE SCRITTA
E RIGIDA, e di alcuni ENTI TERRITORIALI DOTATI DI PROPRIE
COSTITUZIONI (questi enti prendono denominazioni differenti a
seconda degli Stati: sono ‘Stati membri’ in USA, ‘Länder’ in Germania,
‘Province’ in Canada, ‘Cantoni’ in Svizzera). Inoltre, vi è una
previsione costituzionale di una RIPARTIZIONE DI COMPETENZE
TRA STATO CENTRALE E STATI MEMBRI con riguardo alle tre
tradizionali funzioni, con la conseguenza che, per modificare
tali ripartizioni, deve essere seguito il procedimento di revisione
costituzionale. È presente un PARLAMENTO BICAMERALE, in
cui vi è una CAMERA RAPPRESENTATIVA DEGLI STATI MEMBRI.
Infine, gli Stati membri devono partecipare al procedimento di
REVISIONE COSTITUZIONALE, che può essere diretta o indiretta;
deve inoltre essere presente una CORTE COSTITUZIONALE che
possa risolvere le controversie tra Stato federale e Stati membri.

La parola ‘federale’ deriva dal termine ‘fede’, che vuol dire ‘patto’: un
patto tra entità distinte, autonome, con una propria costituzione;
in sostanza, gli Stati membri di una federazione credono che sia
meglio una ‘azione comune’ per perseguire le finalità generali
proprie dell’ordinamento giuridico statuario. In passato, sono nate
le confederazioni si stati autonomi ed indipendenti per far fronte
a necessità economiche e militari: in molti casi le Confederazioni
si sono trasformate in Stati federali, oppure la dissoluzione di Stati
unitari ha dato vita comune a Federazioni.

Concetto per certi versi assimilabile, per altri opposto a quello di


federalismo è l DEVOLUZIONE (DEVOLUTION), ovvero il distacco
di uno o più pezzi da un’unica entità.

Lo STATO REGIONALE, nell’ambito dello Stato composto, di


distingue dallo Stato federale per diversi aspetti.

Vi è l’esistenza di una COSTITUZIONE STATALE che riconosce


e garantisce l’esistenza di enti territoriali dotati di autonomia
politica, cioè capaci di darsi un proprio indirizzo politico, eppure
nell’ambito dei LIMITI IMPOSTI DALLA COSTITIZIONE (le
REGIONI in Italia, per esempio); tali regioni, inoltre, dispongono
di proprio STATUTI, ma non di una propria Costituzione, come
accade nelle Federazioni. Alle Regioni spettano competenze
legislative e ammnistrative; partecipano in maniera assai limitata

48 #studentbeing
all’esercizio di funzioni statali e di revisione costituzionale; manca le tue note
una seconda Camera rappresentativa delle Regioni; nell’ambito di
conflitti, la Corte Costituzionale tende sempre a pronunciarsi in
favore dell’INTERESSE NAZIONALE.

In realtà, la distinzione tra Stato federale e Stato regionale è assai


difficile da tracciare, concretamente. Nell’ambito delle nostre
divisioni, infatti, dopo aver chiarito l’esistenza di Stati unitari e
Stati composti, nell’ambito di questi ultimi sarebbe opportuno
rintracciare le caratteristiche di uno FEDERALISMO DUALE o un
FEDERALISMO COOPERATIVO: nel primo caso, ogni Stato membro
o Regione opera senza interferenze con gli altri Stati; nel secondo
caso, invece, vi sono interventi congiunti e coordinati nelle stesse
materie dello Stato centrale e degli Stati membri.

Nella COSTITUZIONE ITALIANA ci sono diversi articoli che corrono


in aiuto per la comprensione di Stato unitario e Stato regionale:
questi sono l’articolo 5, 114 e 117.

L’art. 5 afferma che la Repubblica sia UNA e INDIVISIBILE, ed


aggiunge il fatto che devono esistere le AUTONOMIE LOCALI, e
che esse valorizzano il principio di democrazia, nonché il concetto
di decentramento amministrativo. Ciò che si evince, inoltre, è
che tutto dipende dallo Stato, dunque le autonomie sono ad esso
subordinate.

L’art. 114, come si è già avuto modo di dire, esplicita il fatto


che la Repubblica è costituta da COMUNI, PROVINCE, CITTA’
METROPOLITANE e STATO, e che essi sono enti autonomi con
propri statuti, enti e funzioni, che però sono preventivamente
fissati dalla Costituzione.

L’art. 117 scolpisce lo STATO REGIONALE, secondo il quale il


potere legislativo spetta solo allo Stato ed alle Regioni. Inoltre, la
Costituzione riconosce, garantisce e detta l’ambito delle autonomie
politiche, che dunque sono assoggettate a tali limitazioni
costituzionali. Inoltre, oltre al fatto d’essere sia lo Stato che le
autonomie locali assoggettare ai limiti della Costituzione, ciò che
preme sottolineare è il fatto che sia sempre subordinato l’interesse
della autonomie locali all’INTERESSE NAZIONALE. L’interesse
regionale, infatti, dev’essere sempre indirizzato all’interesse
nazionale.

49 #studentbeing
III. LE FORME DI GOVERNO le tue note

1.LE FORME DI GOVERNO DELLO STATO LIBERALE

La monarchia costituzionale.

Come si è avuto modo di dire per le Forme di Stato, anche per le


Forme di Governo si tratta di un IDEALTIPO, di un MODELLO che
la dottrina ha individuato a posteriori sulla base di caratteristiche
comuni. Per Forma di Governo, inoltre, si intende la distribuzione
dei poteri tra gli organi costituzionali (organi necessari senza i
quali verrebbe meno l’ordinamento), ed i rapporti tra tali poteri.

Se le forme di Stato rappresentano i fini, le forme di Governo


costituiscono gli strumenti per raggiungere tali fini: in linea di
massima, la dottrina ha individuato il governo PARLAMENTARE, il
governo PRESIDENZIALE ed il governo SEMIPRESIDENZIALE, che
fanno capo d ogni Paese ma con delle diversificazioni. Tali modelli
non son etichette normative, ma semplicemente sono riassunti
che la dottrina ha individuato per facilitarne lo studio.

La MONARCHIA COSTITUZIONALE è stata la prima forma di


Governo che si è affermata al passaggio dallo Stato assoluto
allo Stato liberale. Essa nasce in Inghilterra nella seconda metà
del Seicento, per poi diffondersi il secolo successivo, con delle
modifiche, anche in Europa occidentale, trovando disciplina nelle
Costituzioni francesi e nello Statuto Albertino, in Italia.

Tale monarchia costituzionale si caratterizza per una NETTA


DISTINZIONE TRA IL RE ED IL PARLAMENTO, poiché ad ognuno
facevano capo situazioni diverse da disciplinare: il potere del Re,
che inizialmente era assoluto, iniziò a vacillare sotto le influenze del
Parlamento, eletto da una base molto ristretta (ricordiamo d’essere
ancora in uno Stato liberale), che disciplinava l’IMPOSIZIONE
FISCALE e l’UTILIZZO DEL DENARO PUBBLICO. Ricordiamo,
difatti, che tali anni sono gli anni in cui si sviluppa enormemente l
borghesia, che ha come motto: ‘no taxation without representation’,
sostanzialmente ‘non ci sono tasse se non c’è rappresentazione’.

Uno tra gli esempi più antichi di raccordo tra Re e Parlamento


è riscontrabile nella MAGNA CARTA LIBERTATUM ad opera di

50 #studentbeing
Giovanni Senza Terra, in Inghilterra, nel 1215. le tue note

La monarchia costituzionale si fondava dunque sull’equilibrio tra


due centri di potere, il Re ed il Parlamento, ciascuno dei quali si
basava su di un diverso principio di legittimazione politica: il Re era
nominato sulla scorta del PRINCIPIO MONARCHICO-EREDITARIO,
il Parlamento sul PRINCIPIO ELETTIVO, sia pure circoscritto ad
una parte molto limitata del popolo (2-6%). Ovviamente, questo
equilibrio era destinato a mutare.

Attraverso una serie di passaggi, la monarchia costituzionale si


è mutata di forma di GOVERNO PARLAMENTARE. Il Re, infatti,
dispone di un apparato ed ha necessità di essere aiutato per la
gestione dello stesso: si giunge, quindi, ad una tripartizione. Nel
governo parlamentare, tra il Re ed il Parlamento si inserisce un terzo
organo, il GOVERNO, che acquisisce progressivamente autonomia
dal Re, cercando il consenso del Parlamento. Ciò che caratterizza
tale forma di governo, sostanzialmente, è il RAPPORTO DI FIDUCIA
che lega il Governo al Parlamento, il quale può costringerlo alle
dimissioni votando la sfiducia. Si passa dunque da una struttura
duale ad una STRUTTURA TRIPARTITA in cui il governo ha una
funzione autonoma rispetto alla Corona (che vede il suo potere
svuotarsi sempre più); il Re, in ogni caso, continua ad essere il capo
dello Stato.

Parlamentarismo dualista e parlamentarismo monista.

La forma di governo parlamentare si è affermata nello Stato


liberare a seguito di un lento processo storico. Essa, inoltre, ha
conosciuto due fasi distinte: inizialmente, infatti, il parlamento
era un PARLAMENTARISMO DUALISTA, poi è divenuto
PARLAMENTARISMO MONISTA.

Nel caso del PARLAMENTARISMO DUALISTA, il potere esecutivo era


ripartito tra Capo dello Stato e Governo (ESECUTIVO BICEFALO);
il Governo, inoltre, doveva avere una DOPPIA FIDUCIA, sia dal Re
che dal Parlamento; inoltre, a garanzia dell’equilibrio tra potere
esecutivo e potere legislativo, al Capo dello Stato era riconosciuta
la facoltà di sciogliere anticipatamente il Parlamento.

Questo schema di parlamentarismo dualista si diffonde a partire


dal Settecento in Inghilterra e poi, nel corso dell’Ottocento,

51 #studentbeing
anche nell’Europa continentale. Il DUALISMO rifletteva ancora le tue note
quel concetto di EQUILIBRO SOCIALE tipico della monarchia
costituzionale, ovvero un equilibrio tra nobiltà e borghesia, che
si rispecchiavano nel Re e nel Parlamento. Questo equilibrio,
inevitabilmente, si è poi modificato a favore della borghesia, che
è riuscita a circoscrivere il potere del Re a favore del Parlamento,
legandolo sempre più il Governo a quest’ultimo. Si è dunque giunti
all’affermazione del PARLAMENTARISMO MONISTA , in cui il
Governo ha un rapporto di fiducia esclusivamente con il Parlamento,
mentre il Capo di Stato è relegato ad un ruolo di garanzia. Questo
fenomeno è stato possibile attraverso la CONTROFIRMA. Nel
parlamentarismo monista il POTERE DI DIREZIONE POLITICA è
concentrato dunque nel sistema Parlamento-Governo, legati da
un rapporto di fiducia.

Questa evoluzione, come è chiaro, si è verificata in tutti i sistemi


costituzionali, ma spesso ha avuto varianti diverse.

LE FORME DI GOVERNO NELLA DEMOCRAZIA PLURALISTA ED IL


SISTEMA DEI PARTITI.

Nello Stato di democrazia pluralista, il funzionamento della forma


di governo è influenzato dalla presenta di una pluralità di partiti e
di gruppi organizzati, che caratterizzano l’elemento maggiormente
caratterizzante di questa forma di Stato. Inoltre, il funzionamento
ed il rendimento della forma di governo sono molto condizionati
dal sistema politico, ed infatti una stessa forma di governo può
operare in maniera differente a secondo di quale sia il suo sistema
politico di fondo.

La disciplina costituzionale, per quanto possa essere chiara e


determinare preventivamente la forma di governo, si limita ad
evidenziare dei LIMITI GIURIDICI entro i quali possono muoversi
i soggetti politici e gli organi costituzionali, e possono relazionarsi
tra loro.

Quando parliamo del SISTEMA DEI PARTITI intendiamo riferirci


al numero dei partiti ed al tipo di rapporto che si instaura tra
essi. Inoltre, la Scienza Politica ha classificato i diversi sistemi
politici tenendo conto non soltanto del numero dei partiti politici
che li compongono, ma tenendo conto anche del loro potenziale
di coalizione e di condizionamento di ciascun partito. Esistono

52 #studentbeing
sistemi politici nei quali i partiti hanno ampie distanze ideologiche le tue note
tra loro, altri in cui riescono a raggrupparsi in due fazioni.

Ne caso in qui vi sia una grande distanza ideologica tra i partiti


che costituiscono il sistema politico, allora in tal caso si parlerà
di sistema politico ideologicamente POLARIZZATO. In questo
caso diminuiscono le possibilità di aggregazione tra i partiti, ed
addirittura vi sono alcuni partiti nei quali non si giunge ad alcuna
coalizione: in questi casi il sistema, basandosi su una moltitudine
dipoli differenti, è detto SISTEMA MULTIPOLARE. In questo caso,
dunque, difficilmente può operare la regola di maggioranza per la
formazione del Parlamento e del Governo.

Vi sono però altri sistemi, sul versante opposto, in cui le distanze


ideologiche tra partiti sono abbastanza ridotte, con la conseguenza
che vi è un ampio potenziale di coalizione tra i partiti. In questo
caso, anche se il sistema è pluripartitico, esso finirà per imperniarsi
su due poli, e dunque verrà definito SISTEMA BIPOLARE: in tale
sistema emerge con chiarezza la coalizione di partiti che ottiene
la maggioranza e che pertanto esprimerà il Governo. Il sistema
bipolare può avere, in sostanza, modalità di funzionamento simili a
quelle di un SISTEMA BIPARTITICO, in cui esistono solo due partiti
(come in Gran Bretagna). Le elezioni, in tali sistemi, diventano una
competizione tra due forze alternative, ciascuna delle quali aspira
ad ottenere la maggioranza.

Come si è avuto modo di capire da tale analisi, forma di governo


e sistema politico sono tra loro interconnessi, in un rapporto di
CONDIZIONAMENTO RECIPROCO.

Le principali forme di governo che esistono nelle democrazie


pluraliste sono il SISTEMA PARLAMENTARE, il SISTEMA
PRESIDENZIALE ed il SISTEMA SEMIPRESIDENZIALE. Il primo è
il più largamente diffuso, soprattutto il Europa; il secondo è tipico
degli Stati Uniti d’America; il terzo è tipico della Francia.

IL SISTEMA PARLAMENTARE E LE SUE VARIANTI.

Forma di governo parlamentare e razionalizzazione del potere.

Come si è già detto, la FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE


si caratterizza per l’esistenza di un RAPPORTO DI FIDUCIA tra
Governo e Parlamento, ed il primo è EMANAZIONE PERMANENTE
53 #studentbeing
del secondo, il quale può costringerlo alle dimissioni votando la le tue note
sfiducia. La sfiducia, peraltro, se il Parlamento è bicamerale può
giungere da entrambe le camere (come in Italia), oppure da una
sola camera, la ‘Camera politica’, come in Germania.

Come è chiaro, siamo difronte ad un ‘parlamento forte’ e ad un


‘governo debole’, come ravvisabile tra le righe della Costituzione
Italiana, proprio per evitare che ci possano essere governi
tanto forti da divenire autoritari. Si è dato luogo, quindi, ad una
certa instabilità e debolezza dei Governi, specie se sussiste una
frammentazione politica, e non vi sono solide basi parlamentari
dei Governi.

Per evitare questo rischio di sfiducia da parte del Parlamento,


ha preso corpo la tendenza di RAZIONALIZZAZIONE DEL
PARLAMENTARISMO, già nata nel periodo durante le due guerre
mondiali: esso mira, in prima analisi, a garantire la STABILITA’ DEL
GOVERNO, per conferirgli la capacità di realizzare gli indirizzi
politici prescelti, e mira anche a tutelare le minoranze politiche.
In Italia, per esempio, la Costituzione ha optato per una forma
di governo parlamentare a razionalizzazione debole, con un
Presidente della Repubblica che ha poteri proprio e con un Corte
costituzionale che ha il compito di vigilare sul potere legislativo.

Parlamentarismo maggioritario e parlamentarismo


compromissorio.

Nell’ambito dell’analisi del parlamentarismo, è opportuno


differenziare tra PARLAMENTARISMO MAGGIORITARIO e
PARLAMENTARISMO COMPROMISSORIO.

Nell’ambito del PARLAMENTARISMO MAGGIORITARIO, esso si


caratterizza per un SISTEMA POLITICO BIPOLARE, nel quale vi
sono, come è chiaro, due partiti tra loro alternativi. Le elezioni
permettono di dar vita ad una maggioranza politica, il cui leader
va ad assumere il ruolo di PRIMO MINISTRO (nell’ambito del
Capo di Governo, esso assume nomi diversi a seconda del Paese:
Cancelliere, Presidente del Consiglio, ecc). Sostanzialmente,
il Primo Ministro gode della forte legittimazione giunta dal
Parlamento, a sua volta giunta dal basso, dai cittadini che hanno
votato per il partito politico a loro favorito. L’elettore, formalmente,
non vota per il Primo Ministro, ma per i candidati al Parlamento ed

54 #studentbeing
in realtà, poiché ciascun partito (nei sistemi bipartitici) o ciascuna le tue note
coalizione (nei sistemi bipolari) si presenta alla competizione
elettorale con un leader che assumerà, nel caso di vittoria della
coalizione o del partito, la carica di Primo Ministro, l’elettore sa
che, votando per il candidato al Parlamento di un partito o di una
coalizione, esprime la sua preferenza per la persona che dovrà
assumere la carica di Primo ministro. Si potrebbe anche intendere
che l’elettore, anziché votare per il candidato al Parlamento, in
realtà stia votando direttamente per il Primo Ministro.

Il Governo, in questo caso, dispone della maggioranza nel


Parlamento, e quindi può dirigere per ottenere l’approvazione
parlamentare dei disegni di legge che propone. Al partito o alla
coalizione che costituisce la maggioranza politica si contrappone
la coalizione dei partiti di minoranza, detta OPPOSIZIONE
PARLAMENTARE (quest’ultima agisce in realtà nella speranza di
poter prendere il posto della maggioranza ed entrare in Governo
alle prossime elezioni). In sostanza, ci può essere una ALTERNANZA
politica ciclica tra i partiti di maggioranza ed i partiti di opposizione.

Il parlamentarismo maggioritario sussiste in diversi Paesi, come


Spagna, Gran Bretagna, Canada, ed altri, dove sostanzialmente
vi è una cultura politica omogenea; se vi sono diverse fratture
ideologiche, invece, si parlerà non già di parlamentarismo di
maggioranza, bensì di PARLAMENTARISMO COMPROMISSORIO,
o detto A PREVALENZA DEL PARLAMENTO.

Diverso dal parlamentarismo maggioritario è il PARLAMENTARISMO


A PREVALENZA DEL PARLAMENTO, che è caratterizzato da un
SISTEMA POLITICO CHE OPERA SEGUENDO UN MODULO
MULTIPOLARE, in presenza di molti partiti tra cui esistono
profonde differenze ideologiche. In questo caso, differentemente
dal parlamentarismo maggioritario, l’elettore non ha la facoltà di
scelta né della maggioranza né del Governo, piuttosto vota il Partito
che egli trova più congeniale. Saranno i Partiti, dopo le elezioni,
a formare la maggioranza ed a costituire il Governo, individuano
al loro interno il Primo Ministro. Il Governo, così composto, può
contenere esponenti dei più disparati partiti che fanno parte della
maggioranza, ed in tal caso di parlerà di GOVERNO DI COALIZIONE.
In ogni caso, la stabilità del Governo dipende dal mantenimento
degli accordi tra i partiti della maggioranza, ciascuno dei quali ha il
potere di pressioni e di ricatto. Ovviamente, se gli accordi vengono

55 #studentbeing
meno si parlerà di CRISI DI GOVERNO. Cresce inoltre il ruolo le tue note
del Parlamento, perché il Governo, per mantenere la fiducia, ha
bisogno di contrattare anche con i gruppi presenti nel Parlamento
stesso.

Attraverso il COMPROMESSO si possono avere coalizioni di


partiti con ideologie diverse e, per prolungare la durata del
loro governo, devono costruire, poco alla volta, una fiducia
reciproca che inizialmente non esisteva. In questo caso il
parlamentarismo a prevalenza del Parlamento può anche esser
detto PARLAMENTARISMO COMPROMISSORIO, ed ha funzionato
in alcuni Paesi tra i quali anche l’Italia.

Le elezioni, dunque, in questo caso, non servono ad eleggere


‘indirettamente’ il Primo Ministro, bensì ad individuare la forza
politica preminente nel Paese.

Alle volte si è parlato di GRANDE COALIZIONE, ovvero di una


coalizione che inglobasse tutti i partiti (in Germania, per esempio).

PRESIDENZIALISMO

La FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE è quella in cui il Capo di


Stato, detto solitamente ‘PRESIDENTE’, è eletto dall’intero corpo
elettorale nazionale; non può essere sfiduciato dal Parlamento
durante il suo mandato, poiché ha una durata prestabilita; nomina
il Governo, e lo presiede e lo dirige.

Un modello esplicativo del sistema presidenziale è quello attuale


degli Stati Uniti d’America. In questo Stato federale il Presidente
ed il Vice-presidente sono eletti per un mandato di quattro anni,
attraverso un inter che solo formalmente è di doppio grado: in
realtà, già in precedenza si conoscono, tra i due grandi partiti
dei Repubblicani e dei Democratici, i candidati per la carica
a Presidente e Vice, e dunque gli elettori del corpo elettorale
nazionale solo formalmente votano gli ‘elettori presidenziali’, ma in
realtà esprimono la loro preferenza per il candidato alla Presidenza.

Ciò che è immediatamente chiaro è che il Presidente gode di una


FORTE LEGITTIMAZIONE POLITICA derivante dall’investitura
popolare diretta, e ciò gli conferisce grandi poteri non solo in

56 #studentbeing
quanto Capo di Stato, ma anche in quanto Capo di Governo: egli è, le tue note
inoltre, il capo dell’esecutivo. Inoltre, non esiste un vero e proprio
Governo, bensì il Presidente si attornia di uomini di fiducia, i
cosiddetti SEGRETARI DI STATO, che lo coadiuvano nell’esercizio
del potere esecutivo. Ciò che spetta direttamente al Presidente,
inoltre, sono i poteri di difesa, di sicurezza e di politica estera.

Per ciò che concerne il Parlamento, esso è bicamerale e prende


il nome di CONGRESSO: esso di compone di un Senato, ove i
rappresentanti sono votati ogni due anni, e di un CAMERA DEI
RAPPRESENTANTI delle autonomie statali dello Stato Federale,
scelti in proporzione alla popolazione degli Stati. Il Congresso è
titolato al potere legislativo, deve approvare il bilancio annuale e può
mettere in stato di accusa il Presidente nel caso di impeachment,
ovvero nel caso in cui abbia compiuto tradimento nei confronti
dello Stato. Congresso e Presidente sono indipendenti, però tra
essi sussiste un controllo reciproco, ovvero un BILANCIAMENTO
DEI POTERI, con pesi e contrappesi. È importante tenere a
mente anche il principio di Check and Balance, di controllo e
bilanciamento: l’equilibrio è fondamentale, ed il potere deve essere
ben distribuito e deve esserci un controllo reciproco.

Geograficamente parlando, il presidenzialismo può assumere


diverse forme a seconda dei Paesi dov’esso è operato: in USA il
presidenzialismo è di carattere democratico; nelle Repubbliche
sudamericane, invece, esso ha assunto i caratteri di un modello
molto autoritario.

È necessario trovare il giusto equilibrio tra una concentrazione


del potere (che è necessaria per prendere decisioni) e la
frammentazione del potere (che è estrinsecazione di una massima
democrazia, ma porta alla paralisi).

SEMIPRESIDENZIALISMO

Nell’ambito della FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE, ci


troviamo dinanzi ad un modello molto interessante, tipico della
Francia, assunto a modello da molte proposte di riforma. In esso
sono riscontrabili alcuni caratteri del modello parlamentare, alcuni
57 #studentbeing
altri del modello presidenziale. le tue note

Il Capo di Stato, chiamato Presidente, è eletto direttamente dal


corpo elettorale nazionale, e rimane in carica per un periodo
prestabilito; il Presidente è indipendente dal Parlamento, e non
ha bisogno della sua fiducia, ma è necessario che disponga di un
Governo da egli nominato; il Governo deve avere la fiducia del
Parlamento.

Come ravvisabile, il potere di governo ha due teste: il Presidente


della Repubblica ed il Primo ministro.

Questa struttura di Governo bicefala conferisce un buon equilibrio,


poiché può vedere ora la prevalenza del Presidente, che detiene il
potere di indirizzo politico, ora la prevalenza del Primo ministro
e delle sua maggioranza (ricordiamo che il Governo deve ricevere
la fiducia dal Parlamento, il Presidente della Repubblica non ha
bisogno di fiducia parlamentare).

È chiaro, dunque, che possono sussistere due differenti sistemi


nell’ambito del modello semipresidenziale:

- possono esistere forme di governo semipresidenziali a


PRESIDENTE FORTE (come nel caso della Francia);

- possono esistere forme di governo semipresidenziali a


PREVALENZA DEL GOVERNO.

Ciò che determina le grandi differenze, oltre alla disciplina


costituzionale, è il sistema politico vigente in un dato Paese.

Nell’esempio della Quinta Repubblica Francese, il Presidente ha


importanti compiti: nomina il Primo ministro ed assieme ad egli
nomina o revoca i ministri; ha importanti funzioni in termini di
difesa, di sicurezza e di politica estera. Egli, inoltre, si impone al
capo di Governo, ed il suo orientamento politico influisce sul capo
di Governo stesso.

Il Presidente, forte della legittimazione popolare, in quanto leader


della maggioranza parlamentare, può indirizzare sia il Governo,
che di essa è espressione, sia il Parlamento.

Nel caso francese è capitato spesso che vi fosse la cosiddetta

58 #studentbeing
COABITAZIONE, ovvero la coesistenza, all’interno dello stesso le tue note
Stato, di un Presidente della Repubblica di un colore politico ed un
Governo di un colore politico diverso: ovviamente, ciò espone il
sistema semipresidenziale a conflitti paralizzanti tra le due ‘teste’
del potere di governo.

Nei sistemi semipresidenziali in cui prevale la componente


parlamentare-governativa, il ruolo del Presidente della Repubblica
si riduce a quello di garanzia. Ciò è dovuto anche alle caratteristiche
del sistema politico, poiché vi è una bipolarizzazione del sistema
politica e una competizione tra due coalizioni alternative, per cui il
sistema è poco frammentato ed assai gestibile; ma, come è chiaro,
in questi sistemi ci si avvicina più ad un REGIME PARLAMENTARE,
con la sola differenza che il Presidente della Repubblica è eletto
direttamente dal Popolo.

ALTRE FORME DI GOVERNO CONTEMPORANEE.

Vi sono poi altre forme di Governo, che hanno avuto una diffusione
particolarmente ridotta.

La FORMA DI GOVERNO NEOPARLAMENTARE, in cui vi è un


rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento; vi è elezione popolare
diretta del Primo ministro; elezione contestuale del Primo ministro
e del Parlamento; un Governo di legislatura, che dura carica per
tutta la legislatura e, un’eventuale crisi, determina lo scioglimento
del Parlamento, con nuove elezioni).

Tale forma di governo è squisitamente dottrinaria, ma in realtà


mancano versioni concrete, poiché sono state proposte numerose
varianti mai realizzate pragmaticamente.

Vi è poi la FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE, adottata solamente


dalla Confederazione Svizzera, che si costituisce per la presenza,
accanto al Parlamento (chiamato ASSEMBLEA FEDERALE) di un
DIRETTORIO (il CONSIGLIO FEDERALE). Il direttorio è composto
da 7 membri ed è eletto, ma non revocabile, dall’assemblea federale.
Il direttorio, nella particolarità, svolge il ruolo di Capo di Stato e
di Governo, questo perché la Svizzera comprende una pluralità di
comunità etniche, linguistiche e religiose, e dunque un solo uomo
non avrebbe potuto integrarle tutte in sé.
59 #studentbeing
le tue note

I SISTEMI ELETTORALI E LA LEGISLAZIONE DI CONTORNO

La legislazione elettorale.

Per ciò che concerne la LEGISLAZIONE ELETTORALE, essa è


importante a delineare la CITTADINANZA POLITICA, ovvero
l’insieme dei soggetti che compongono l’ELETTORATO ATTIVO;
essa mette in luce i SISTEMI ELETTORALI, ovvero i meccanismi
mediante i quali i voti dell’elettorato di trasformano in seggi; essa
si compone anche di norme inerenti la campagna elettorale, e le
modalità di finanziamento della politica, il regime di incompatibilità
parlamentare e di ineleggibilità, detta LEGISLAZIONE DI
CONTORNO. Tutto ciò con il fine di garantire la leale competizione
elettorale e la par condicio tra concorrenti, ed evitare conflitti di
interessi.

L’elettorato attivo e passivo.

Con il passaggio allo Stato di democrazia pluralista è stato introdotto


il SUFFRAGIO UNIVERSALE: esso, disciplinato all’articolo 48 della
Costituzione, afferma che sono ELETTORI tutti i cittadini, uomini
e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Dunque tale norma
disciplina l’ELETTORATO ATTIVO, ovvero la capacità di votare.

I requisiti dell’elettorato attivo coincidono con la CITTADINANZA


e con la MAGGIORE ETA’, che si raggiunge al diciottesimo anno
di età; per il Senato, invece, il limite minimo di età per votare è
25 anni. I detenuti che non siano incorsi in cause di incapacità
elettorale possono votare, ed anche i malati negli ospedali e nelle
case di cura. Ogni cittadino che abbia raggiunto la maggiore età
può essere iscritto d’ufficio nelle LISTE ELETTORALI.

In realtà, la capacità di votare la si può perdere nel caso in cui


intercorrano: incapacità civile (derivante dall’incapacità d’agire
del diritto privato); sentenze penali passate in giudicato; indegnità
morale.

Inoltre, l’art. 48 determina le caratteristiche del DIRITTO DI VOTO:

60 #studentbeing
- PERSONALE, e quindi è escluso il voto per procura; le tue note

- EGUALE, dunque ogni voto ha lo stesso peso, e nessuno può


esprimere un voto plurimo;

- LIBERO, poiché la legge vieta ogni qualsivoglia tipo


di costrizione e considera reato l’elargizione di beni o cibo
nell’imminenza delle elezioni;

- SEGRETO, e va di pari passo assieme al concetto di ‘libertà’


del voto;

- DOVERE CIVICO, e dunque, seppur ambigua come


espressione, non ha alcuna rilevanza in termini giuridici, poiché
nessuno è sanzionato nel caso in cui non dovesse votare, e dunque
l’ASTENSIONISMO è da ritenersi lecito (e, alle volte, oltre ad essere
sintomo di disinteresse, può essere inteso anche come sintomo di
disapprovazione nei confronti dei rappresentanti politici).

Anche i CITTADINI ITALIANI RESIDENTI ALL’ESTERO possono


votare per il Parlamento italiano, recandosi presso un’apposita
circoscrizione elettorale, detta CIRCOSCRIZIONE ESTERO. Tale
modifica della Costituzione è stata introdotta nel 2000, ed una
legge ordinaria determina le modalità ed i requisiti per votare,
nonché disciplina l’elezione ‘estero’ di 12 deputati e 6 senatori
(lasciando invariato il numero originario degli stessi).

Per ciò che concerne l’ELETTORATO PASSIVO, esso coincide con la


capacità di essere eletti. Sostanzialmente, esso va di pari passo con
l’elettorato attivo, dunque se sussiste la capacità d’eleggere sussiste
allo stesso modo la capacità di essere eletti, con la differenza che,
per essere eletti a deputati in Parlamenti bisogna aver compiuto
25 anni di età, e per essere eletti a Senatori bisogna aver compiuto
40 anni. Inoltre, qualora si perdesse la capacità d’eleggere, allora
si perde anche la capacità d’essere eletti, con l’aggiunta della
cosiddetta INELEGGIBILITA’ e della INCOMPATIBILITA’.

Ineleggibilità e incompatibilità parlamentari.

La natura giuridica che ha dato vita a tali impossibilità d’essere


eletti è differente.

L’INELEGGIBILITA’ PARLAMENTARE consiste in un impedimento

61 #studentbeing
giuridico, precedente all’elezione, di essere validamente eletto per le tue note
una delle cause ostative previste dalla legge. L’ineleggibilità trova
fondamento nella volontà di garantire la libertà del diritto di voto e
la parità di chances degli eletti, di modo da evitare che un soggetto,
che disponga di una determinata influenza, possa pregiudicare sia
l’elettorato attivo, forzandolo al voto, sia quello passivo, privandolo
di pari chances d’essere eletto. Essa è una causa invalidante, quindi
l’elezione di un soggetto ineleggibile è nulla ab origine.

Le cause di ineleggibilità possono essere ricondotte a tre gruppi:


titolari di cariche di governo degli enti locali, funzionari pubblici e
alti ufficiali (sindaci, capi della Polizia, commissari di governo, ecc)
che con la loro influenza potrebbero pregiudicare la par condicio
dei candidati; soggetti aventi rapporti di impiego con Governi
esteri (diplomatici, consoli, ecc); soggetti aventi peculiari rapporti
economici con lo Stato. Se ci si vuole candidare, dunque, ci si
deve dimettere dalla carica precedente entro un termine indicato.
Anche i magistrati non possono candidarsi presso la circoscrizione
d’appartenenza.

L’INCOMPATIBILITA’ invece consente di candidarsi ed essere


eletti, eppure non permette ad un parlamentare di ricoprire
contestualmente sia tale funzione che un’ulteriore carica.
L’incompatibilità trova fondamento nella volontà di evitare che ci
possa essere imparzialità d’esercizio di funzioni per via d’un soggetto
che, già parlamentare, voglia candidarsi per ulteriore carica. Tale
incompatibilità può essere superata attraverso l’opzione che spetta
al soggetto eletto, tra funzione parlamentare e nuova carica. Le
cause di incompatibilità sono previste dalla Costituzione (art. 65) e
dalla legislazione ordinaria: non si può ricoprire contestualmente
la carica di senatore e deputato; di Presidente della Repubblica e
qualsiasi altra carica; tra parlamentare e consigliere regionale; ecc.
inoltre, sono interessanti anche le cause di incompatibilità inerenti
soggetti che ricoprono cariche direttive negli istituti bancari o in
società per azioni con prevalente esercizio di attività finanziarie.

Ovviamente sia l’ineleggibilità che l’incompatibilità vanno distinte


dall’INCAPACITA’ ELETTORALE PASSIVA, che corrisponde alla
stessa incapacità elettorale attiva (incapacità giuridica, sentenze
penali passate in giudicato e indegnità morale), ed è iscritta d’ufficio
e non può essere rimossa per volontà dell’interessato.

62 #studentbeing
L’art. 65 della Costituzione rinvia a leggi ordinare per determinare le le tue note
cause di ineleggibilità e di incompatibilità: ovviamente, l’eleggibilità
è la regole e l’ineleggibilità è l’eccezione, dunque le cause di
incapacità passiva sono tassativamente previste dalla legge e non
possono esserci altre interpretazioni, e dunque il legislatore le ha
tipizzate con chiarezza e precisione.

Ci sono inoltre alcune ineleggibilità che intervengono a mandato


già indiziato, e sono dette INELEGGIBILITA’ SOPRAVVENUTE,
dunque si trasformano in cause di incompatibilità: l’interessato
deve operare una scelta.

Inoltre, esiste anche la INCANDIDABILITA’: soggetti che hanno


subito condanne per determinati reati, e sono cause di particolare
gravità.

Ovviamente, le cause di ineleggibilità e di incompatibilità trovano


terreno fertile nell’attualità e nella concretezza quotidiana, e sono
grande motivo di discussione e conflitto.

Disciplina delle campagne elettorali.

In termini di elezioni, gli artt. 48 e 51 sono fondamentali: essi


determinano la libertà di voto ed il diritto di tutti i cittadini
di accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza,
affermando la libertà di scelta e la parità di chances dei candidati.

Una grande parte della LEGISLAZIONE DI CONTORNO è dedicata


proprio alla fase prodromica delle elezioni, che precede la fase di
elezione vera e propria: l’obiettivo è sempre quello di garantire una
genuina espressione di volontà da parte del popolo, che per mezzo
delle elezioni esercita la sua sovranità.

In passato si era dedicata scarsa attenzione alla legislazione di


contorno, ma a partire dal 1993 si è voluta fornire una disciplina
unitaria ed organica della materia.

Obiettivo primo della fase prodromica delle elezioni è quello


di assicurare PAR CONDICIO ai candidati che prendono parte
alle elezioni: il legislatore, difatti, ha voluto assicurare parità
d’accesso ai mezzi di informazioni, ha disciplinato le varie forme
di propaganda elettorale, il regime di spese elettorali (trasparenti),
i limiti alla diffusione di sondaggi entro un termine ed un sistema

63 #studentbeing
sanzionatori per eventuali violazioni a tali norme. Infatti, si è voluto le tue note
assicurare un riparto preciso degli spazi tra i competitori, secondo
criteri ispirati alla PARITA’ DI TRATTAMENTO, OBIETTIVITA’,
COMPETEZZA ed IMPARZIALITA’ dell’informazione (si pensi ai
talk-show, ai cartelloni pubblicitari, alle informazioni per mezzo
dei media, radio e televisione, ecc). Si è sentita la necessità, dunque,
si regolare la comunicazione politica nel periodo delle campagne
elettorali, ma in realtà dette disposizioni mirano a regolare la
comunicazione politica anche al di fuori di questo periodo.

Per quel che riguarda eventuali sondaggi, che potrebbero


eventualmente procurare nocumento alla genuinità delle elezioni,
essi non potranno più essere pubblicati nell’immediatezza delle
elezioni, esattamente 15 giorni prima delle stesse; prima di tal
periodo, nel caso in cui fossero pubblicati, dovrebbero essere
accompagnati da una scheda tecnica indicante le qualità del
sondaggio.

Anche le SPESE ELETTORALI sono soggette ad un regime


particolare, che si differenziano a seconda che siano riferibili
al singolo candidato o ad un partito o movimento: deve essere
garantita la regolarità della gestione dei fondi rispetto ai LIMITI DI
SPESA che la legge fissa (vi è un tetto massimo di spesa, oltre in quale
non si può andare per finanziare la propria campagna elettorale).
Sono stati indetti anche dei COLLEGI REGIONALI DI GARANZIA
ELETTORALE, poiché ogni soggetto deve RENDICONTARE la
propria spesa e non superare il tetto massimo imposto (imposto,
peraltro, con condizioni più o meno simili, anche ai partiti ed ai
movimenti).

Il finanziamento della politica.

Ad oggi, in un sistema altamente tecnologico, ove i mass media


assumono un ruolo molto rilevante, ed in un contesto di democrazia
pluralista, in cui operano una pluralità di partiti politici, sostenere
una campagna elettorale ha costi sempre più elevati, specie per chi
intenda avere la possibilità di essere effettivamente eletto.

Sempre in ossequio al principio di par condicio, e per evitare che


soltanto chi possiede ingenti risorse economico-finanziarie possa
realizzare imponenti campagne elettorali (e dunque per evitare che
si concentrino nelle mani di un unico organo potere economico e

64 #studentbeing
potere politico) sono stati promossi di FINANZIAMENTI PUBBLICI, le tue note
altresì detti FINANZIAMENTI DELLA POLITICA. Molti ordinamenti
hanno proposto finanziamenti pubblici per evitare che solo chi ha
la ricchezza possa accedere al potere, e quindi si è voluta assicurare
pari opportunità a tutti i candidati nella competizione elettorale.
È chiaro, però, che ogni modalità di finanziamento deve bilanciare
diverse esigenze, ed esse sono spesso state soggette di critiche e
di mutamento. Attualmente, il singolo cittadino può contribuire
volontariamente al finanziamento dei partiti, destinando loro
una quota dell’imposta sul reddito, qualora voglia: tale tipo di
finanziamento non è destinato ad un partito particolare, bensì a
tutti i partiti.

Nel 1999 è stato reintrodotto il finanziamento pubblico ai partiti


politici, però sotto forma di RIMBORSO DELLE SPESE ELETTORALI
sostenute dai partiti e movimenti politici durante l’elezione dei
membri del Parlamento, del Parlamento europeo e dei Consigli
regionali. Il finanziamento pubblico, inoltre, garantisce l’esistenza
anche dei partiti minori (la soglia infatti si è abbassata all’1% dei
voti per avere diritto al finanziamento). È chiaro, però, che ciò
determina una sempre maggiore frammentazione del sistema
politico, che ha gravi ripercussioni sulla coesione della coalizione
di governo.

I sistemi elettorali.

Esistono una moltitudine di diversi sistemi elettorali, ed anche in


Italia, negli ultimi anni, ne sono stati adottati diversi. In ogni caso,
per SISTEMA ELETTORALE si intende il meccanismo mediante il
quale i voti degli elettori si trasformano in seggi. Esso, inoltre, si
compone di diverse parti.

Il TIPO DI SCELTA che spetta all’elettore. Essa, infatti, può essere


CATEGORICA oppure ORDINALE: nel primo caso l’elettore esprime
una unica scelta del candidato che intende votare; nel caso di scelta
ordinale, egli esprime un ordine di preferenze .

La DIMENSIONE DEL COLLEGIO nel cui ambito è preso in


considerazione il voto per la determinazione dei seggi. Esso può
essere un:

- COLLEGIO UNICO, nel caso in cui vi sia un solo collegio che

65 #studentbeing
serve a ripartire tra i candidati tutti i seggi in palio; le tue note

- la previsione di PIU’ COLLEGI, ciascuno dei quali eleggerà


più parlamentari. Quando vi sono più collegi, come nella maggior
parte dei casi, bisogna distinguere a seconda della dimensione
del collegio, cioè a seconda del numero di parlamentari che sono
eletti in quel collegio. Bisogna dunque distinguere tra COLLEGI
UNINOMINALI, in cui risulta eletto un solo candidato, e COLLEGI
PLURINOMINALI, nei quali sono eletti due o più candidati. Inoltre,
nell’ambito dei collegi plurinominali, vanno distinti i collegi in cui
si elegge un piccolo numero di parlamentari (da 2 a 5), e quelli in
cui si elegge un elevato numero di parlamentari (da 5 a 25), perché
essi determinano il carattere del sistema, se selettivo oppure
proiettivo.

La FORMULA ELETTORALE, che è il meccanismo mediante il quale


si procede, sulla base dei voti espressi, alla ripartizione dei seggi
tra i soggetti che hanno partecipato alla competizione elettorale.

Tenendo conto della formula elettorale, i sistemi elettorali si


dividono in MAGGIORITARI e PROPORZIONALI.

- Nei SISTEMI ELETTORALI MAGGIORITARI (selettivi) il


seggio in palio è attribuito a chi ottiene la MAGGIORANZA dei
voti. Dunque, i voti che contano sono quelli che confluiscono
sul candidato che ha ottenuto la maggioranza; tutti gli altri voti
finiscono per non contar nulla. Ovviamente, nell’ambito del
sistema elettorale maggioritario, si suol distinguere tra due tipi di
maggioranza:

MAGGIORANZA ASSOLUTA. La maggioranza assoluta si ottiene nel


momento in cui un candidato, al primo turno di elezioni, ottiene
la metà dei voti più uno. È chiaro, però, che se al primo turno non
si dovesse ottenere tale maggioranza assoluta, allora in tal caso
si ricorrerà ad un secondo turno elettorale con una maggioranza
relativa. Un esempio è quello francese.

MAGGIORANZA RELATIVA. La maggioranza relativa la si ottiene


nel momento in cui un candidato ottiene più voti rispetto agli altri,
quantunque tali voti non raggiungano la maggioranza più uno. Un
esempio di maggiorana relativa la si riscontra in Gran Bretagna, o
negli Stati Uniti. Esso si compone ovviamente di un turno unico.

66 #studentbeing
- I SISTEMI ELETTORALI PROPORZIONALI (proiettivi) si le tue note
differenziano da quelli maggioritari per il fatto che i seggi in
palio vengono ripartiti a seconda della quota di voti ottenuta da
ciascuna lista in competizione. Quindi, hanno voce in capitolo
tutti i voti, purché ogni lista di candidati abbia ottenuto una quota
minima di voti, detta QUOZIENTE ELETTORALE: tutte le liste
che raggiungono tale quoziente elettorale possono accedere in
parlamento con una quota di seggi in proporzione al numeri di voti
ottenuti. Una volta determinato il numero di seggi, poi, bisognerà
determinare quali candidati di ciascuna lista saranno eletti. A tal
scopo bisogna distinguere tra due modalità differenti: può capitare
che l’elettore, oltre ad esprimere la preferenza per la lista, possa
esprimere una preferenza per il candidato, e dunque saranno eletti
i candidati con il numero più elevato di voti; oppure, nei casi di
LISTA BLOCCATA, saranno eletti i candidati che sono in cima alla
lista, dunque saranno eletti i candidati in base all’ordine della lista.
Ovviamente, tutti i seggi in palio devono essere assegnati.

Ne deriva che un sistema maggioritario ha EFFETTI SELETTIVI,


poiché l’accesso al Parlamento viene consentito soltanto a chi
ottiene la maggioranza dei voti, con la conseguenza che vi
accedono solo le forze politiche maggiori, mentre quelle minori
non hanno voce in capitolo. Ovviamente, il sistema selettivo
garantisce stabilità e governabilità, ma alla fin fine è sacrificata la
rappresentatività.

Al contrario, i sistemi proporzionali hanno EFFETTI PROIETTIVI,


poiché garantiscono a tutti i partiti (che abbiano conseguito un
quoziente elettorale) d’avere seggi in Parlamento: il loro fine è
quello di FOTOGRAFARE LA REALTA’ POLITICA DEL PAESE.

Bisogna però inserire, all’interno di tali modelli di sistema, alcune


modalità che permettono di rendere il sistema proiettivo più o
meno selettivo, escludendo determinate forze politiche minori: in
tali casi si parla di CLAUSOLA DI SBARRAMENTO e di PREMIO DI
MAGGIORANZA. Nel caso di clausole di sbarramento, può essere
conseguita una selettività permettendo l’accesso in Parlamento
ai partiti che abbiano conseguito una significativa quota di voti a
livello nazionale (per esempio, in Germania il minimo è 5%), con
la conseguenza che sono esclusi i partiti più piccoli. Per ciò che

67 #studentbeing
riguarda il premio di maggioranza, molto discusso, esso conferisce le tue note
un certo numero di seggi in più alle coalizioni che superino una
certa percentuale.

In conclusione, il sistema elettorale influenza l’assetto del


sistema politico, ed il sistema politico influenza a sua volta il
funzionamento delle forme di governo, dunque gli equilibri sono
spesso riconducibili ai sistemi elettorali adottato: attenzione,
diciamo che sono spesso influenzati, ma a ciò non corrisponde un
vero e proprio rapporto di causa-effetto. dunque, è chiaro come i
sistemi elettorali determinino una INGEGNERIA ISTITUZIONALE,
secondo cui attraverso la modifica delle regole legali è possibile
cambiare le caratteristiche del sistema politico.

Il sistema di elezione del Parlamento in Italia.

In Italia c’è stata da sempre una lunga trafila in sede di sistemi


elettorali.

Fino al 1993 si è optato per un SISTEMA ELETTORALE


PROPORZIONALE, ed ovviamente le cause sono state più che
motivate: infatti, tutto va interpretato alla luce delle caratteristiche
del sistema politico italiano, e della democrazia che da sempre
caratterizza il nostro Paese. Tale legge elettorale proporzionale,
in sostanza, in un contesto di grande frammentazione politica,
garantiva sopravvivenza a tutti i partiti, anche quelli minori,
incentivava alla ricerca dell’accordo e della mediazione, e non
concentrava il potere in un unico partito. Di conseguenza, tale
sistema elettorale proporzionale è stato da sempre componente
fondamentale del PARLAMENTARISMO COMPROMISSORIO che ci
caratterizza (con un sistema multipartitico e multipolare, nel quale
è necessario giungere ad un compromesso; governo di coalizione).

Nel 1993, però, c’è stato un REFERENDUM ELETTORALE molto


importante che ha cambiato l’assetto elettorale italiano, con il
quale il popolo ha espresso un chiarissimo consenso per un sistema
elettorale maggioritario: si è giunti, dunque, ad un SISTEMA
ELETTORALE MISTO, nel quale una percentuale elevata di seggi
era attribuito con il maggioritario, ed una percentuale minima era
attribuita con il proporzionale.

Infine, nel 2005 il sistema elettorale misto è stato abbandonato. Al

68 #studentbeing
suo posto è stato reintrodotto un nuovo SISTEMA ELETTORALE le tue note
PROPORZIONALE; esso, però, prevede:

- LISTA BLOCCATA, e dunque l’elettore esprime la preferenza


per la lista, ma non può esprimere una preferenza per il candidato,
e dunque i rappresentanti saranno eletti in base all’ordine di
presentazione nella lista stessa;

- possibilità che i partiti dichiarino il COLLEGAMENTO DI


PIU’ LISTE IN UN’UNICA COALIZIONE (coalizione di liste);

- preventiva INDICAZIONE DEL CAPO DELLA COALIZIONE


che, in ogni caso, si candida a diventare Presidente del Consiglio;

- CLAUSOLA DI SBARRAMENTO;

- PREMIO DI MAGGIORANZA, per garantire la maggioranza


in Parlamento.

Vi sono, inoltre, regole diverse per l’ELEZIONE DELLA CAMERA DEI


DEPUTATI e per l’ELEZIONE DEL SENATO DELLA REPUBBLICA.
Tale differenza è dovuta specialmente al fatto che, come previsto
dalla Costituzione, il ‘Senato è eletto a base regionale’. Per quanto
riguarda il PREMIO DI MAGGIORANZA, per la Camera dei deputati
è previsto che alla coalizione di liste (o alla lista) che abbia ottenuto
più voti spetti una quota aggiuntiva di seggi sino a raggiungere
il numero di 340 seggi; per il Senato, invece, l’attribuzione dei
seggi procede su base regionale e dunque risulta che, sulla base
del sistema elettorale denominato ‘Porcellum’, esso si componga
in maniera casuale.

Tale sistema elettorale passato nel 2005 è stato sperimentato nel


2006 e nel 2008, e nelle ultimissime elezioni del 2013.

Il sistema elettorale in Italia.

Le prime elezioni a suffragio universale sono state sperimentate nel


1948: la legge prevedeva un sistema puramente PROPORZIONALE,
frutto di una serie di esperienze dolorose che avevano caratterizzato
l’Italia (si voleva assolutamente eliminare l’autorità e privilegiare la
rappresentanza, costituendo un ‘Parlamento forte’ ed un ‘Governo
debole’; inoltre, le forze politiche erano fortemente polarizzate:
basti pensare che il panorama politico era costituito dalla DC –

69 #studentbeing
Democrazia Cristiana e dal PCI – Partito Comunista Italiano). Non le tue note
essendoci i mezzi che permettessero di prevedere chi potesse
avere la prevalenza nelle elezioni, si optò in prima analisi per un
sistema proporzionale che garantisse a tutti i partiti la presenza
in Parlamento. Fortunatamente, la legge elettorale non è prevista
in Costituzione, di modo che essa può essere varata o abrogata
indipendentemente da eventuali modificazioni costituzionali.

Alle elezioni del 1948 ebbe la meglio la DC, che indubbiamente


cominciò subito a volersi imporre sul panorama politico nazionale:
nel 1953, difatti, alla prima scadenza delle Camere fu proposta
una riforma di Legge, mai attuata, detta ‘LEGGE TRUFFA’: tale
disposizione mirava ad introdurre un PREMIO DI MAGGIORANZA,
ma ciò fu visto con estremo disappunto, e si rischio persino il
tracollo politico e la guerra civile. Ne conseguì dunque una mancata
accettazione ed attuazione.

Col trascorrere degli anni si rese necessario velocizzare il


sistema politico, poiché la presenza di molti partiti all’interno
del Parlamento, e dunque la presenza di una frammentazione
politica, dovuta al sistema elettorale proporzionale, lo aveva molto
rallentato. Volevo evitare la ‘paralisi’, più volte rischiata, si cominciò
a pensare, nel 1993, ad una Riforma elettorale, che nel 1994 fu
approvata: il sistema ‘MATTARELLUM’. Tutto sommato, il sistema
in questione è un sistema semplice, misto, con una preponderanza
del sistema maggioritario: nell’ambito della Camera, il 75% dei
seggi era assegnato con metodo maggioritario a maggioranza
relativa (tra tutti, chi conseguiva la maggior quota di voti entrava
in Parlamento); il 25% dei seggi, invece, era assegnato con sistema
proporzionale (il cosiddetto ‘diritto di tribuna’). È proprio in questi
anni che iniziano a sorgere le prime COALIZIONI (ovvero le prime
unioni tra partiti diversi). Il sistema maggioritario, come intuibile,
favorì la realizzazione di coalizioni, per il semplice fatto che in tal
modo si poteva ambire a raggiungere una quota sempre crescente
di consenso. Il Presidente del Consiglio, inoltre, era individuato
all’interno delle liste da votare, e dunque i cittadini, per mezzo
delle elezioni, offrivano una indicazione anche per il Governo.
Per ciò che riguarda il Senato, il sistema era il medesimo (con la
differenza che si può votare al compimento del venticinquesimo
anno di età). Al Senato, però, a differenza che alla Camera, non si
presentavano i listini, ma si recuperavano i ‘MIGLIORI PERDENTI’

70 #studentbeing
sui collegi uninominali. Il 25%, dunque, assicurava un posto in le tue note
Senato ai migliori perdenti. Le elezioni condotte con il sistema
Mattarellum sono state quelle del 1994, 1996 e 2001.

Nel 2005, infine, è stata proposta una nuova Riforma elettorale


completamente diversa e assai complessa: il suo autore, Calderoli,
col senno di poi, ebbe a dire che fu ‘proprio una porcata’, da cui
il nome PORCELLUM. Esso è un sistema proporzionale corretto
con CLAUSOLE DI SBARRAMENTO e PREMIO DI MAGGIORANZA.
Inoltre, è a LISTA BLOCCATA e con COLLEGI PLURINOMINALI
molto estesi. In sostanza, è desumibile il fatto che si tratti di un
sistema proporzionale IPER-CORRETTO, talmente corretto da
risultare, sostanzialmente, esageratamente maggioritario.

La soglia di sbarramento è differente a seconda che si tratti


di coalizioni, di singoli partiti coalizzati e di singoli partiti non
coalizzati. Tali soglie, spesso esagerate, si raddoppiano per il
Senato (315), dove i seggi sono esattamente la metà rispetto alla
Camera (630). Tale meccanismo favorisce le coalizioni e scoraggia
il presentarsi dei singoli partiti, poiché la soglia di sbarramento per
le coalizioni è inferiore rispetto a quella per i singoli partiti.

Altra caratteristica riguarda il premio di maggioranza: alla Camera,


la coalizione che consegue la maggioranza relativa (quella che sia),
in sostanza ottiene il 50% più 1 dei seggi, e dunque ne deriva un
effetto maggioritario enorme, e le forze piccole rimangono fuori
dal Parlamento. Al Senato, invece, la situazione diviene ancor più
complessa: l’attribuzione dei seggi è conferita su base regionale, e
dunque il premio di maggioranza è attribuito regione per regione:
ne deriva, quindi, che il Senato è composto da maggiorante casuali.

In sostanza, per via della legge elettorale Porcellum, possiamo


riscontrare una Camera che gode di una maggioranza concreta, che
permette grande governabilità e stabilità; al contrario, in Senato vi
è una maggioranza casuale e per nulla chiara, ed il Governo ‘teme’
quando una riforma dev’essere presentata al Senato.

Inoltre, non si poteva esprimere neppure una preferenza, poiché


vi erano LISTE BLOCCATE, nelle quali era rispettato l’ordine di
presentazione nella lista; liste, peraltro, molto lunghe e che non
permettevano neanche di conoscere i soggetti che in esse erano
presentati.

71 #studentbeing
Le elezioni condotte con sistema Porcellum sono state quelle del le tue note
2006, del 2008 e del 2013.

Come può ben immaginarsi, tale sistema elettorale è stato molto


contestato, ed un cittadino milanese ha fatto ricorso reputandole
‘illegittime’, e motivando il fatto che tal sistema contravvenga alle
disposizioni, ai sensi dell’art. 48 della Costituzione, secondo cui il
voto è ‘eguale’ (per via del premio di maggioranza) e ‘libero’ (per via
delle liste bloccate). In linea generale, il controllo ultimo è spettato
alla Corte Costituzionale, ovvero l’organo competente a giudicare
le leggi in base alla loro costituzionalità o incostituzionalità. La
Sentenza n. 1 del 2004 ha accolto le cause proposte dal cittadino
milanese, e dunque la legge Porcellum è risultata incostituzionale
poiché viola le disposizioni della Costituzione. È da notare, però,
che la Corte Costituzionale può cassare determinati ritagli di
norme, pur lasciando in vigore una legge; può abrogare una legge;
non può però scriverne nuove. Dunque, ad oggi si parla di un ‘taglia
e cuci del Porcellum’ per intendere il sistema elettorale vigente.

Sulla scorta della nuova Riforma elettorale proposta dal Governo


Renzi, il premio di maggioranza è stato limitato o, per meglio dire,
è stata introdotta una soglia di sbarramento per potervi accedere,
soglia che corrisponde al 37,5%.

Le liste bloccate sono improponibili solo quando molto lunghe, ma


non sono state ritenute incostituzionali. Bisogna, però, mettere i
cittadini in condizione di conoscere coloro i quali sono presentati
in una lista (dunque, in sostanza, si vuol ridimensionare il numero
delle stesse sino ad un numero di candidati poco elevato).

È inoltre stato cassato il premio di maggioranza regionale per il


Senato.

Ad oggi, dunque, si voterebbe con un proporzionale Porcellum


corretto dalla Corte Costituzionale, con soglia di sbarramento per
il premio di maggioranza e voto con preferenza. È chiaro, però,
che ogni aspetto ha le sue pecche, ed è altrettanto chiaro, in un
esempio fatto, che persino il ‘voto di preferenza’ possa agevolare il
‘voto di scambio’, da ritenersi al contrario reato.

I sistemi elettorali in Italia.

In Italia esistono 7 differenti sistemi elettorali, a seconda degli


72 #studentbeing
organi da eleggere. Nella fattispecie, passeremo in rassegna i le tue note
sistemi elettorali che caratterizzano le REGIONI, i COMUNI e le
PROVINCE.

Il sistema elettorale per l’elezione dei Consigli regionali.

Alle Regioni è conferita una AUTONOMIA STATUTARIA, e dunque


ogni Regione può darsi una propria legge elettorale. Inoltre, sono
stati posti alcuni principi generalissimi in materia di sistema di
elezione del Presidente della Giusta e del Consiglio regionale. È
stato prevista l’adozione di un sistema che agevoli la formazione
di maggioranze stabili, ma che permetta anche la rappresentanza
delle minoranze; la contestualità dell’elezione del Presidente e del
Consiglio regionale. Dunque, in sostanza, ogni singola Regione può
optare per un diverso sistema elettorale, che tenga conto del tipo
di forma di governo scelta dagli statuti.

Per le Regioni che non si siano ancora date una propria legge
elettorale, allora esse adotteranno il sistema disciplinato dalle
leggi dello Stato.

Per esempio, in PUGLIA c’è un sistema proporzionale corretto con


premio di maggioranza e soglia di sbarramento per la maggioranza
al 40%. C’è inoltre l’elezione diretta del Presidente, con inoltre il
voto di preferenza e collegi plurinominali.

Il sistema elettorale per l’elezione dei Consigli comunali e


provinciali.

Il Parlamento ha varato una nuova legge che interessa tanto i


Comuni quanto le Province.

Sono state modificate le precedenti discipline che inerivano


l’elezione delle assemblee elettive comunali e provinciali, e ne sono
state introdotte altre che prevedono l’elezione diretta del Sindaco
e del Presidente della Provincia, con lo scopo di rendere più stabili
e, almeno sulla carta, più o meno efficienti i governi locali.

Il sistema introdotto per l’elezione delle due assemblee, quella


comunale e quella provinciale, sembra essere una combinazione
tra sistema maggioritario e sistema proporzionale: esso varia,
però, a seconda che si elegga il Sindaco ed i Consigli comunali
(con modifiche a seconda che il Comune conti più o meno di 15

73 #studentbeing
mila abitanti), oppure il Presidente della Provincia e il Consiglio le tue note
Provinciale.

Nei Comuni fino a 15.000 abitanti.

L’elettore vota contemporaneamente per il Sindaco e per la lista


ad esso collegata, dove sono presentati i candidati a consigliere
comunale. L’elettore può esprimere un voto di preferenza tra
i candidati della lista prescelta. La lista collegata al candidato
Sindaco che risulta vincitore ottiene i 2/3 dei seggi posti in palio,
mentre il restante 1/3 è diviso tra le altre liste.

Nei Comuni con oltre 15.000 abitanti.

Il Sindaco deve essere collegato a una o più liste di candidati a


consigliere comunale; in tali Comuni, peraltro, l’elettore può
praticare un VOTO DISGIUNTO diretto, ovvero accordare la sua
preferenza ad un certo candidato a sindaco, ma poi votare una
lista ad esso non collegata.

Risulterà eletto Sindaco il candidato che abbia ottenuto la metà


dei voti più 1; in caso contrario, invece, si ricorrerà al ballottaggio
tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti.
In tale seconda tornata elettorale risulterà eletto Sindaco chi abbia
ottenuto il maggior numero dei voti.

Nell’ambito del Consiglio Comunale, la lista collegata al candidato


a Sindaco risultato vincitore ottiene il 60% dei seggi, ma il premio
di maggioranza scatta soltanto nel caso in cui le liste abbiano
raggiunto almeno il 40% dei voti validi. Vi è inoltre una soglia di
sbarramento al 3%.

Le Province.

A seguito delle modifiche introdotte, diventano organi della


Provincia il Consiglio provinciale ed il Presidente della Provincia.
Il sistema elettorale delle Province è detto ‘PROVINCELLUM’
ed è guardato con grande interesse a livello statale. Il sistema è
proporzionale con collegi uninominali, quindi ogni collegio elegge
un candidato: in sostanza, c’è una faccia, la campagna elettorale si
fa sulla persona.

74 #studentbeing
le tue note

LA CORTE COSTITUZIONALE

Composizione.

Nel sistema italiano, la composizione della Corte costituzionale


assume un ruolo fondamentale, poiché vera estrinsecazione del
rapporti di bilancio, fiducia e controllo che sussiste tra i poteri e
tra gli organi costituzionali, di modo che ognuno di essi assume un
ruolo fondamentale nella costituzione della stessa Corte. Inoltre,
essendo la Corte un organo preposto a giudicare la legittimità di
atti emanati dal Parlamento, che è un organo rappresentativo, non
può essere essa stessa eletta dal popolo, quindi non può essere
essa stessa un organo rappresentativo. Inoltre, deve presentarsi
come ORGANO NEUTRO, che prenda disposizioni in maniera
autoritaria senza subire influenze di alcun tipo (e proprio per
questo è autonoma ed indipendente); in ogni caso, però, non deve
mancare di SENSIBILITA’ POLITICA, che possa permetterle di
interpretare la Costituzione in maniera evolutiva, a seconda del
periodo storico e dello sviluppo sociale e culturale. In ogni modo,
in termini di neutralità, si parla di:

- NEUTRALITA’ POLITICA: infatti, sono richiesti requisiti


tecnico elevati, poiché si tratta di interpretare la Costituzione
in quanto testo normativo; per questo motivo, i possibili giudici
costituzionali possono essere nominato o eletti tra magistrati anche
a riposo della giurisdizione ordinaria ed amministrativa, professori
universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni
di servizio. Sono, dunque, previsti elevati requisiti professionali;

- NEUTRALITA’ RISPETTO ALLE PARTI: i giudici, difatti, sono


veri e propri arbitri di una lite, e difatti il processo di giustizia
costituzionale è, a tutti gli effetti, come un normale processo
giurisdizionale;

- NEUTRALITA’ RISPETTO AGLI INTERESSI POLITICI E


PRIVATI.

Inoltre, in Italia, la composizione della Corte costituzionale riflette


la natura pattizia del nostro sistema, con un rapporto di equilibrio
tra maggioranze e minoranze; la nomina, dunque, dei giudici
costituzionali, avviene nella seguente proporzione, ed in totale
75 #studentbeing
essi sono 15: le tue note

- 5 eletti dal Parlamento in seduta comune, a scrutinio segreto


e a maggioranza qualificata (2/3 dei componenti l’assemblea);

- 5 eletti dal Presidente della Repubblica con controfirma da


parte del Governo (controfirma formale, e non sostanziale, per
liberare della responsabilità il Presidente);

- 5 eletti dalle supreme magistrature ordinarie ed


amministrative: con precisione, 3 eletti dai magistrati della
Cassazione, 1 eletto dal Consiglio di Stato ed 1 eletto dalla Corte
dei Conti.

I giudici costituzionali durano in carica 9 anni, un mandato


relativamente lungo rispetto agli altri; inoltre, esso NON E’
RINNOVABILE; vi è inoltre un severo regime in termini di
INCOMPATIBILITA’, che riguarda non solo le cariche elettive, ma
anche le professioni di docente o magistrato: essi, infatti, verranno
collocati fuori ruolo per poi riprenderlo al termine del mandato;
inoltre non si può svolgere attività inerente associazioni o partiti
politici.

Status del giudice costituzionale e prerogative della Corte.

Sono concesse molte GARANZIE ai giudici costituzionali:

- IMMUNITA’ e IMPROCEDIBILITA’: non sono sindacabili né i


giudici né i loro pareri, né possono essere perseguite le opinioni
espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni;

- INAMOVIBILITA’: non possono essere rimossi né sospesi dal


loro ufficio se non a seguito di una deliberazione della stessa Corte
per gravi mancanze nell’esercizio delle loro funzioni;

- CONVALIDA DELLE NOMINE;

- TRATTAMENTO ECONOMICO: oltre a privilegi discutibili,


è concessa la garanzia di reintegro nelle attività precedentemente
svolte alla nomina o elezione;

- AUTONOMIA FINANZIARIA E NORMATIVA: la Corte


amministra un proprio bilancio, che deve essere contemplato in

76 #studentbeing
quello delineato dal bilancio di Stato; le tue note

- AUTODIACHIA: autonomia e indipendenza rispetto agli altri


organi, come le Camere.

Funzionamento.

I giudici della Corte durano in carica 9 anni. Inoltre il rinnovo della


composizione è graduale, per via del fatto che essi sono nominati
da tre organi differenti. Essi non scadono tutti insieme, m uno
alla volta. Inoltre, ad essi non si applica il regime di prorogatio, e
questo causa non poche difficoltà.

Il PRESIDENTE della Corte è eletto tra i componenti della stessa,


dura in carica tre anni ed il suo ruolo è rinnovabile; è eletto
a maggioranza assoluta e, peraltro, svolge il medesimo ruolo
di un qualsiasi presidente all’interno di un organo collegiale.
Recentemente si è adottata la prassi di fare in modo che qualsiasi
membro diventi, a rotazione, presidente della Corte, poiché la
carica di presidente cessa con la cessazione del mandato a giudice
costituzionale.

Le DECISIONI della Corte si differenziano in SENTENZE e


ORDINANZE, come per qualsiasi organo giurisdizionale.

Le SENTENZE risultano essere decisive per il giudizio e sono,


peraltro, inoppugnabili; le ordinante, invece, sono strumenti
interlocutori che servono per risolvere delle questioni che sorgono
proprio durante il processo. Le prime devono essere ampiamente
motivate, le secondo possono essere succintamente motivate.

IL CONTROLLO DI COSTITUZIONALITA’ DELLE LEGGI.

Atti sindacabili.

La Corte costituzionale giudica sulle CONTROVERSIE RELATIVE


ALLA LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLE LEGGI E DEGLI
ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE, sia dello Stato che delle Regioni.
Analizzando la disposizione, leggiamo che:

77 #studentbeing
- per LEGGE si intende sia la legge formale ordinaria, ma le tue note
anche le leggi costituzionali, e la correzione riguarda in ogni caso
VIZI MATERIALI e VIZI FORMALI. I primi riguardano il contenuto,
i secondi riguardano il procedimento di formazione, nel caso in
cui fosse eseguito in maniera non conforme alle previsioni della
Costituzione;

- le leggi impugnabili davanti alla Corte sono sia quelle


successive al 1948, sia quelle precedenti alla Costituzione, poiché
sappiamo che essa non ha fatto tabula rasa con la sua emanazione,
ma ha comunque lasciato ampio spazio alla disciplina previgente;
in ogni modo, quelle successive possono essere giudicate in
materia di vizi formali e materiali; le seconde, al contrario, sono per
vizi materiali (poiché il contenuto confligge con la Costituzione,
mentre il procedimento formale, invece, non può esser giudicato
su qualcosa che, sostanzialmente, non era ancora prescritta);

- al fianco delle leggi troviamo anche gli ATTI AVENTI FORZA


DI LEGGE, con essi intendendo i decreti legislativi ed i decreti-
legge; sono escluse, dal controllo, le leggi-fatto;

- in ultima analisi, le LEGGI REGIONALI sono equiparate alle


LEGGI STATALI, ma non esistono atti aventi forza di legge regionali.

Il parametro di giudizio.

Per PARAMETRO si intende il termine di confronto per giudicare la


legittimità o meno di una disposizione costituzionale; ovviamente,
il parametro è dato in primo luogo dalla Costituzione stessa e dalle
leggi costituzionali.

Per esempio, il decreto legislativo delegato deve, in ogni modo,


rispettare le norme della legge di delega; la legge regionale deve
rispettare la ‘cornice’ indicata alle leggi dello Stato; tutte le leggi
interne devono essere conformi alle previsioni comunitarie ed ai
doveri internazionali (direttive).

Si parla, dunque, di un PARAMETRO INTERPOSTO, che si


interpongono tra la Costituzione e gli atti legislativi ordinari.

78 #studentbeing
Giudizio incidentale. le tue note

La Costituzione rimanda ad una legge costituzionale la disciplina


che inerisce il controllo di legittimità, designando forme, modalità,
termini e condizioni della stessa.

Si può parlare, in un caso, di GIUDIZIO INCIDENTALE, qualora


durante un processo (detto GIUDIZIO PRINCIPALE o GIUDIZIO A
QUO) è ravvisata un INCIDENTE PROCESSUALE, ovvero il giudice
è in dubbio circa la legittimità o meno dell’atto. Come si è detto,
difatti, la richiesta di controllo può pervenire da un giudice, ed
è questo il caso: perviene se, durante un processo, egli si renda
conto che tale disposizione non è conforme alla Costituzione.

Il primo atto di controllo costituzionale spetta dunque al giudice a


quo, che deve individuare, nell’incidente processuale:

- che la questione sia RILEVANTE, ovvero che sia tale disciplina


in dubbio che sia necessaria a risolvere il caso in giudizio, che possa
causar ‘pregiudizio’ al giudizio a quo;

- che NON SIA MANIFESTATAMENTE INFONDATA, ovvero che


sussista un RAGIONEVOLE DUBBIO nel giudice; il giudice, infatti,
non deve esprimersi sulla fondatezza o meno della questione, ma
deve comunque far notare che sussiste una problematica che l’ha
messo in allarme, e che gli impedisce di proseguire il giudizio.

In ogni modo, dopo che il giudice a quo ha ravvisato la non


manifesta infondatezza e la rilevanza dell’atto, si procede con una
ORDINANZA DI REMISSIONE alla Corte costituzionale, con la
quale il giudice a quo rinvia alla stessa il controllo di legittimità.

Il giudizio in via principale.

Il GIUDIZIO IN VIA PRINCIPALE, al contrario di quello sopra


esposto, può essere proposto dallo Stato che voglia impugnare
una legge regionale, oppure da una Regione che voglia impugnare
una legge statale o di altra regione. In questo caso è un giudizio
DIRETTO, perché un organo adisce direttamente la Corte per il
controllo di una disposizione. Per ciò che riguarda le questioni
necessario al ricorso, è utile parlare di un INTERESSE A RICORRERE
da parte dell’organo che adisce la Corte: deve essere lesa una
attribuzione, in sostanza non si deve aver tenuto fede alla divisione

79 #studentbeing
delle competenze all’art. 117. Ad oggi, peraltro, dopo la Riforma del le tue note
2001 del Titolo V, è divenuto ‘più facile’ per la Corte individuare
le competenze, anche se la questione rimane sempre abbastanza
delicata.

L’atto introduttivo del giudizio in via principale è detto RICORSO, e


deve essere deliberato entro 60 giorni dalla pubblicazione dell’atto
che si intende impugnare.

Tipologia delle decisioni della Corte.

Per ciò che riguarda le decisioni della corte, esse possono


distinguersi in:

- decisioni di inammissibilità;

- decisioni di rigetto;

- decisioni di accoglimento.

Decisioni di inammissibilità.

La Corte può pronunciare INAMMISSIBILITA’ DELLA QUESTIONE


quanto manchino i presupposti per procedere ad un giudizio di
merito. Questi sono:

- quando mancano i requisiti soggettivi ad adire la corte,


ovvero l’organo che ha proposto il controllo non può esser definito
‘giudice’;

- quando sia carente l’oggetto del giudizio, ossia quando l’atto


impugnato non rientra tra quelli previsti dalla Costituzione;

- quando manchi il requisito di rilevanza di cui si è detto; alle


volte, però, l’atto può essere RESTITUITO AL GIUDICE per fare
in modo che esso offra una motivazione più valida e dunque far
notare meglio la rilevanza dell’atto impugnato;

- quando manchino le motivazioni e le indicazioni per definire


la questione di legittimità;

- quando siano stati compiuto errori meramente procedurali;

- quando la questione sottoposta alla Corte sia di ‘natura

80 #studentbeing
politica’. le tue note

Sentenze di rigetto.

Con la SENTENZA DI RIGETTO la Corte dichiara ‘non fondata’ la


questione prospettata dall’ordinanza di remissione; inoltre, con ciò
però è da notare che la Corte non dichiara legittima la disposizione,
non entrando nel merito della stessa, ma semplicemente si limita
a rigettare il ricorso, affermando che non è fondato. Il ricorso,
difatti, nasce dall’interpretazione del giudice: la sentenza di rigetto,
dunque, non ha effetti erga omnes, ed il suo unico effetto è quello di
precludere al giudice la riproposizione della stessa questione. Essa
opera INTER PARTES, quindi un altro giudice potrà risollevare la
questione ma, se essa dovesse essere in tutto è per tutto similare
a quella già proposta e rigettata, essa non sarà neppure presa in
considerazione.

Sentenze di accoglimento.

Con la SENTENZA DI ACCOGLIMENTO la Corte dichiara


l’ILLEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE della disposizione impugnata.
E non c’è simmetria tra la sentenza di rigetto e quella di accoglimento:
la prima ‘smonta’ un dubbio ragionevole del giudice, la seconda
cassa completamente una disposizione perché illegittima. Tale
ultima opera ERGA OMNES e produce effetti simili a quelli
dell’ANNULLAMENTO; mentre la prima può essere pronunciata
anche con ordinanza, la seconda deve necessariamente essere
pronunciata con SENTENZA.

La pronuncia di accoglimento è assimilabile alla pronuncia di


annullamento, perché rileva un vizio della legge, un contrasto
con una norma gerarchicamente superiore, che dunque causa
l’invalidità dell’atto stesso. Essa è SENTENZA COSTITUTIVA ed
opera sulla disposizione e suoi casi per il futuro; inoltre, si suol
dire che opera retroattivamente proprio perché opera sui casi
ancora in ‘pendenza di giudizio’; non opera soltanto su casi passati
in giudicato.

Se il rapporto è esaurito, allora nulla da fare; se si tratta di

81 #studentbeing
RAPPORTO PENDENTE, allora ha efficacia anche su questi. Infatti, le tue note
se un giudice in giudizio si trovi dinanzi ad una norma che è stata
dichiarata illegittima, deve astenersi dal farlo.

Sentenze interpretative di rigetto.

Le SENTENZE INTERPRETATIVE DI RIGETTO sono le decisioni


con cui la Corte dichiara infondata la questione di legittimità
costituzionale, non perché il dubbio sollevato dal giudice o nel
ricorso sia ingiustificato, ma perché egli ha interpretato la norma
diversamente rispetto a come la si sarebbe dovuta interpretare.

La Corte costituzionale, in ogni caso, ha sempre promosso una


interpretazione della legge, ed ha sempre indirizzato gli interpreti
verso di essa: l’INTERPRETAZIONE CONFORME A COSTITUZIONE.
Ossia, da una disposizione, bisogna sempre riuscire a ritrovare
la norma compatibile con la Costituzione. Dunque, se dovesse
essere adita la Corte, e l’errore di rilevanza dovesse esser
riscontrato per ‘cattiva interpretazione’, allora la Corte rigetterà
con sentenza interpretativa di rigetto, inducendo il giudice a quo a
riformare la questione, o comunque a interpretare la disposizione
conformemente a Costituzione.

In ogni modo, si apre adesso la parentesi delle SENTENZE


MANIPOLATIVE, che si dividono in ‘correttive’ o ‘adeguatrici’.

Sentenze ‘manipolative’ di accoglimento.

Le sentenze di accoglimento possono essere MANIPOLATIVE,


INTERPRETATIVE, oppure NORMATIVE. In tali sentenze, la
legittimità è dichiarata solo ‘nella parte in cui’.

- SENTENZA DI ACCOGLIMENTO PARZIALE. Con essa la


Corte dichiara illegittima la disposizione per una parte solo del
suo testo.

- SENTENZE ADDITIVE. Sono decisioni con cui la Corte


dichiara illegittima la disposizione ‘nella parte in cui non’ prevede
ciò che invece sarebbe costituzionalmente necessario prevedere:
in sostanza, dunque, integra un elemento di disciplina, però solo nel
verso in cui il giudice a quo, o l’ente che ricorre, indichi l’addizione

82 #studentbeing
da farsi. le tue note

- SENTENZE SOSTITUTIVE. Sono le decisioni con cui la Corte


dichiara l’illegittimità di una disposizione legislativa ‘nella parte in
cui prevede X anziché Y’. Con esse la Costituzione sostituisce una
locuzione della disposizione, incompatibile con la Costituzione,
con un’altra, costituzionalmente corretta.

I CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA I POTERI DELLO STATO.

I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato sono lo strumento


con cui un ‘potere’ dello ‘Stato’ può agire davanti alla Corte
per difendere le PROPRIE ATTRIBUZIONI COSTITUZIONALI
compromesse dal comportamento di un altro potere dello Stato.

Ovviamente, nella nostra forma di Governo i poteri non sono


solo tre, ma sono in numero maggiore, e tra loro connessi e
incrociati. In ogni modo, per POTERE si intende il complesso di
organi concorrenti nell’esercizio delle medesime funzioni. Da ciò,
dunque, deriva che il concetto di POTERE va di pari passo con
quello di ATTRIBUZIONE. Potere sono sostanzialmente tutti gli
organi che dispongono di una attribuzione assegnata dal potere
costituzionale: non esistono soggetti che siano di per sé potere,
ma divengono potere in seguito alle funzioni a loro attribuite.

Oggetto del conflitto.

Il conflitto può sorgere sia da un atto di ‘USURPAZIONE’ di potere,


con cui un organo svolge una attribuzione spettante all’organo
di un altro potere, sia dal comportamento di un organo che
intralci il corretto esercizio delle competenze altrui. I soggetti
concorrenti, inoltre, rivendicano per sé l’attribuzione di poter
emanare un determinato atto. Si parla, talvolta, anche di conflitti
da interferenza.

Come si può evincere, il conflitto non sorge necessariamente da


un atto, ma anche da un semplice comportamento, anche da una
omissione.

83 #studentbeing
Il giudizio. le tue note

Ci sono ‘poteri’ strutturalmente costituiti da un unico organo,


detti ORGANI-POTERE (Presidente della Repubblica, Corte
costituzionale, Corte dei conti, ecc), e per essi non si pone un problema
di individuare il soggetto che ha la legittimazione processuale.
Lo stesso vale per quelle ‘sezioni di organo’ che costituiscono in
certe circostanze autonomi ‘poteri’. Eppure ci sono poteri che si
costituiscono di più organi, come per esempio il potere esecutivo,
quello giudiziario, ed altri. Per i poteri ove le attribuzioni sono non
manifestatamente ravvisabili, allora bisognerà individuare una
piramide, una gerarchia delle attribuzioni all’interno: per esempio,
il potere esecutivo ha come vertice il Governo, e dunque all’organo
di vertice deve essere rimessa la facoltà di avanzare un ricorso per
conflitto di attribuzione o meno.

Il giudizio viene introdotto dal RICORDO presentato dalla parte


che si ritiene lesa direttamente alla Corte costituzionale; essa,
però, dovrà valutare la AMMISSIBILITA’ DEL CONFLITTO.

La sentenza che chiude il giudizio stabilisce a chi spetta la


competenza, dichiarando che ‘spetta a X esercitare la funzione di
Y’. Essendo un giudizio tra parti, essa non ha efficacia erga omnes;
però, se si giunge all’annullamento di un atto che risultano essere
stati emanati da un organo incompetente, tale annullamento opera
erga omnes.

I CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA STATO E REGIONI.

I conflitti tra attribuzioni tra Stato e Regione sono lo strumento


con cui vengono risolte le controversie che sorgono tra Stato e
Regioni, o tra Regioni e Regioni. Sono quindi CONFLITTI TRA ENTI.
L’atto di qualsiasi organo dello Stato o della Regione può provocare
il conflitto, con esclusione però degli atti legislativi per i quali
interviene il giudizio di legittimità in via principale. Gli atti che
possono provocare il confitto sono dunque sia atti amministrativi
che atti giurisdizionali.

La violazione della competenza può derivare sia dall’INVASIONE


della sfera di attribuzioni, sia dalla INTERFERENZA (ossia aver
provocato un impedimento all’esercizio delle attribuzioni di un
ente).

84 #studentbeing
Il conflitto è introdotto da un RICORSO. Condizione di ammissibilità le tue note
del ricorso è sicuramente l’INTERESSE A RICORRERE: il ricorrente
deve dimostrare di aver subito una lesione attuale e concreta (non
solo teorica e potenziale).

In giudizio sono legittimati a stare solo il Presidente del Consiglio


e il Presidente della Giunta regionale. La sentenza che decide il
conflitto dichiara a chi spetti (o a chi non spetti) la competenza,
con conseguente eventuale annullamento dell’atto che ha generato
il conflitto.

IL GIUDIZIO DI AMMISSIBILITA’ DEL REFERENDUM ABROGATIVO.

Il giudizio di ammissibilità è introdotto con ORDINANZA dall’Ufficio


centrale del referendum, che dichiara la legittimità della richiesta
di referendum. La Corte, che interviene successivamente, si limita
a dichiarare AMMISSIBILE o INAMMISSIBILE la richiesta. Inoltre,
la Costituzione non aveva previsto un controllo sull’ammissibilità
del referendum, che fu però introdotto nel 1953. Sono escluse dal
referendum abrogativo le discipline di:

- leggi tributarie;

- leggi di bilancio;

- leggi di amnistia ed indulto;

- leggi di autorizzazione di ratifica dei trattati internazionali.

Sono sottratti, inoltre, dal referendum abrogato, la Costituzione


e le leggi costituzionali; sono sottratte anche le leggi a contenuto
costituzionalmente vincolato.

Inoltre, i limiti vanno interpretati estensivamente, di modo


che sono inammissibili anche le leggi di manovra finanziaria,
e tutte le leggi che ruotano attorno alle discipline escluse. Il
QUESITO REFERENDARIO, inoltre, deve avere una MATRICE
RAZIONALMENTE UNITARIA.

LA GIUSTIZIA POLITICA

Con l’espressione GIUSTIZIA POLITCA si suole fare riferimento


a quelle funzioni che la Corte costituzionale esercita quando

85 #studentbeing
giudica sulle ACCUSE PROMOSSE CONTRO IL PRESIDENTE le tue note
DELLA REPUBBLICA. Gli unici reati per il quale il Presidente può
essere accusato nell’esercizio delle sue funzioni, poiché gode di
irresponsabilità e immunità sino al termine del mandato, sono
il TRADIMENTO DELLA REPUBBLICA e l’ATTENTATO ALLA
COSTITUZIONE.

Il Presidente è messo in stato d’accusa dal Parlamento in seduta


comune, con maggioranza assoluta; poi è giudicato dalla CORTE
COSTITUZIONALE IN COMPOSIZIONE INTEGRATA da sedici
membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per
l’eleggibilità a Senatore ogni 9 anni.

L’alto tradimento e l’attentato alla Costituzione sono state


interpretate in senso restrittivo, di modo che non qualsiasi
violazione della Costituzione può integrare le ipotesi criminose
in questione. Sono però reati quelli posti in essere con DOLO
SPECIFICO di sovversione all’ordine costituzionale.

La sentenza finale della Corte costituzionale non è soggetta a


impugnazione.

Prima rientravano anche i REATI MINISTERIALI nella giustizia


politica.

IL GOVERNO

Definizione.

Il GOVERNO è un organo costituzionale complesso, formato


dal PRESIDENTE DEL CONSIGLIO, dai MINISTRI e dall’organo
collegiale del CONSIGLIO DEI MINISTRI. Esso esercita, assieme
al Parlamento, il potere di INDIRIZZO POLITICO, la FUNZIONE
ESECUTIVA e, in parte, il POTERE NORMATIVO (per via dei
decreti-legge e dei decreti legislativi). Ovviamente, il ruolo del
Governo, soprattutto in Italia, è variato e varia a seconda della
composizione della forma di Governo, ed a seconda della stabilità
e frammentarietà del sistema politico.

86 #studentbeing
Ciò che ha inoltre contribuito a modificare il ruolo del Governo le tue note
è stato il decentramento politico che ha privato il Governo di
importanti funzioni, dotando le Regioni e gli enti locali di poteri;
e, inoltre, si è teso a trasferire alle istituzioni comunitarie il potere
nell’ambito della politica economia.

Dunque, a seguito di una serie di fattori contestuali che dipendono


sia dall’esterno che dall’interno della Nazione, l’assetto del Governo
è variato e varia costantemente.

Le regole giuridiche sul Governo.

La Costituzione, al titolo III, dopo aver disciplinato, nell’ordine,


Parlamento e Presidente della Repubblica, disciplina anche il
Governo, determinandone la FORMAZIONE, la STRUTTURA,
il FUNZIONAMENTO e i RAPPORTI CON LA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE. Per il resto, però, la Costituzione demanda la
disciplina alla prassi, ai regolamenti governativi ed alle convenzioni.

Per quanto riguarda la FORMAZIONE del Governo, è necessario


tenere in conto che:

1. il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio;

2. su indicazione del Presidente del Consiglio, il Presidente della


Repubblica nomina i ministri;

3. il Governo ed i suoi componenti devono prestare GIURAMENTO


nelle mani del Presidente della Repubblica;

4. entro 10 giorni dalla nomina il Governo deve presentarsi in


Parlamento per ottenere la FIDUCIA, accordata e motivata con
MOZIONE DI FIDUCIA (oppure revocata con ‘mozione di sfiducia’).

Obiettivo chiave è quello di riuscire a formare un Governo che


riesca ad OTTENERE LA FIDUCIA del Parlamento.

Per quanto riguarda la STRUTTURA, il Governo in quanto organo


costituzionale si compone di ORGANI GOVERNATIVI NECESSARI
ed ORGANI GOVERNATIVI NON NECESSARI. I primi sono il
Presidente del Consiglio, i ministri ed il Consiglio dei ministri.
Per quel che riguarda gli organo governativi non necessari, essi
possono essere oppure non esserci a seconda della compagine

87 #studentbeing
governativa, come il Vice-presidente, i sottosegretari di Stato, i le tue note
ministri senza portafoglio, ecc.

Per quel che riguarda il FUNZIONAMENTO, la Costituzione rinvia


alla LEGGE SULL’ORDINAMENTO DELLA PRESIDENZA DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI, ed al REGOLAMENTO INTERNO DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI.

Agli artt. 95, 97 e 98 è trattata la disciplina circa i RAPPORTI CON


LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.

Unità ed omogeneità del Parlamento.

Il problema cruciale del sistema parlamentare è quello di assicurare


UNITA’ ed OMOGENEITA’ al Governo. Il Governo, difatti, si
configura come un SOGGETTO UNITARIO funzionale all’indirizzo
politico, che deve programmare e deve perseguire coerentemente.
Bisogna, dunque, assicurare che il Governo si comporti in maniera
effettivamente e politicamente unitaria, e fare in modo che i suoi
componenti si comportino in ossequio ad un unico indirizzo
politico.

In passato, a differenza d’ora, si faceva leva sulla grande forza


ed autorità di un Primo Ministro che potesse tenere le redini
del Governo tutto e del Paese; dopo la tragica esperienza di un
Governo dittatoriale, sin troppo autoritario, i costituenti hanno
dunque privilegiato un Parlamento forte ed un Governo debole,
assumendosi tutte le responsabilità di un sistema lento e quanto
mai instabile e fragile.

L’art. 95 prevede che:

- il Presidente del Consiglio dirige ed è responsabile della


politica generale del Governo;

- il Presidente del Consiglio mantiene l’unità dell’indirizzo


politico, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri;

- i ministri sono responsabili dei loro ministeri.

In concreto, dunque, a determinare la politica generale del Governo


è l’intero Consiglio dei ministri, poiché il Presidente del consiglio si
limita a dirigerla e ad assumersi la responsabilità; in pratica, però,

88 #studentbeing
la distinzione all’interno del Governo è davvero poco netta. le tue note

L’EQUILIBRIO tra le forze in capo del Governo, e le loro rispettive


responsabilità, di fatto, variano di volta in volta in maniera diversa,
a seconda degli equilibri stessi del sistema politico, del grado
di compattezza della coalizione e della maggioranza del Primo
ministro.

La formazione del Governo.

La formazione del Governo, nelle democrazie pluraliste, può


avvenire in forme differenti:

- DEMOCRAZIE MEDIATE, nelle quali il Governo è formato


dopo le elezioni, in base alle influenze concrete dei partiti stessi;

- DEMOCRAZIE IMMEDIATE, nelle quali sono gli elettori per


mezzo delle votazioni a nominare il Capo di Governo, che detiene
un elevato potere a seguito della sua investitura popolare.

La forma di Governo prevista in Italia, invece, esclude che il


Presidente del Consiglio possa essere eletto dal corpo elettorale,
ma si tratta in ogni caso di democrazia mediata.

Come si è detto, è il Presidente della Repubblica a nominare il


Presidente del Consiglio, che presenterà una lista di ministri tra
i quali il Presidente della Repubblica dovrà poi fare le proprie
nomine, a seguito delle consultazioni. In questo clima, dunque,
assumono grande importanza le coalizioni, i partiti politici e le
loro costanti e continue influenze; nella prassi, inoltre, è stato
introdotto un istituto non previsto dalla Costituzione, ovvero quello
dell’INCARICO per la formazione del Governo, il cui conferimento
precede ogni tipo di nomina.

Consultazioni e incarico per la formazione del Governo.

Esistono due momenti a seguito dei quali si può formare un Governo:


vi è la fase fisiologica, quando scade il mandato di un Parlamento
ed è necessario formare un Governo nuovo, oppure quando vi è
la crisi dello stesso, ed è dunque necessario dar vita ad un nuovo
organo. Il Presidente, in ogni caso, apre le CONSULTAZIONI per
il PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL GOVERNO; incontra i
presidenti dei gruppi parlamentari, il Presidenti delle Camere e gli

89 #studentbeing
ex-Presidenti della Repubblica, ma può consultarsi con chiunque le tue note
egli ritenga opportuno farlo.

L’INCARICO, invece, è conferito oralmente dal Presidente della


Repubblica: l’incaricato ha il compito di realizzare una LISTA
DEI MINISTRI e di redigere un PROGRAMMA DI GOVERNO i cui
contenuti devono essere atti ad ottenere il consenso da parte dei
partiti e la fiducia del Parlamento.

La lista dei ministri, la nomina ed il giuramento.

Esaurita l’attività dell’incaricato e formata la lista dei ministri, il


Presidente della Repubblica NOMINA con un proprio decreto il
Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, nomina i ministri.
Dopo la nomina, ed entro un tempo brevissimo (solitamente 24 ore)
il Governo deve prestare GIURAMENTO nelle mani del Presidente
della Repubblica: con tale giuramento, il Governo è immesso nelle
proprie funzioni, ma necessita in ultima analisi della fiducia del
Parlamento. Il PRIMO ATTO del Presidente del Consiglio è quello
di controfirmare la propria nomina e la nomina degli altri ministri
(assumendosi la responsabilità e, dunque, liberando il Presidente
della Repubblica dalla responsabilità politica).

In ultima analisi, come si è detto, vi è la VOTAZIONE DI FIDUCIA da


parte del Parlamento. Il Governo, difatti, ha la PIENEZZA dei suoi
poteri per mezzo del VOTO DI FIDUCIA: il Governo, presentandosi
in Parlamento entro e non oltre 10 giorni (in entrambe le Camere),
deve esporre il proprio programma di Governo. Ciascuna Camera,
dunque, dovrà presentare una MOZIONE DI FIDUCIA che dovrà
essere motivata, e tale mozione di fiducia dovrà essere votata
con APPELLO NOMINALE (ogni Parlamentare, personalmente,
dovrà votare a favore o contro tale mozione). La fiducia si intende
accordata se la mozione è approvata da entrambe le Camere anche
a maggioranza relativa (la maggioranza dei presenti).

I rapporti tra gli organi del Governo.

Necessità primaria del nostro Governo è quella di garantire,


sempre ed in ogni caso, l’UNITA’ e l’OMOGENEITA’ dell’indirizzo
politico generale ch’esso stesso si è dato. È necessario, a tal fine,
tenere in considerazione due principi chiave che reggono l’intero
sistema governativo: PRINCIPIO MONOCRATICO, che fa capo al

90 #studentbeing
Presidente del Consiglio ed ai singoli ministri, ed il PRINCIPIO le tue note
COLLEGIALE, che fa capo al Consiglio dei ministri, cioè l’organo
collegiale. Ovviamente, obiettivo altrettanto importante è quello di
evitare che i ministri possano abusare della propria indipendenza:
dunque, il principio monocratico ed il principio collegiale servono
a contrastare gli eccessi di autonomia dei ministri, che potrebbero
compromettere l’unità politica del Governo. Necessario a tal
fine, dunque, è anche il COORDINAMENTO, ma non è necessario
ossequiare solo i principi della Costituzione, bensì utilizzare anche
gli STRUMENTI GIURIDICI e cogliere le CONDIZIONI POLITICHE
più favorevoli.

Per quel che riguarda gli STRUMENTI GIURIDICI, è opportuno


individuare:

- Il potere del Presidente del Consiglio di proporre al Capo di


Stato la lista dei ministri da nominare;

- Il potere di indirizzare DIRETIVE POLITICHE E


AMMINISTRATIVE ai ministri;

- La competenza del Consiglio dei ministri a deliberare sulle


questioni che riguardano la POLITICA GENERALE DEL GOVERNO,
ovvero l’indirizzo generale che si intende seguire.

Ovviamente, è necessario tenere in conto anche le CONDIZIONI


POLITICHE del SISTEMA POLITICO, che mirano a garantire anche
il GENERALE EQUILIBRIO della forma di Governo.

In passato i ministri si sono comportati come delegati dei loro partiti,


mentre attualmente si cerca una sempre più proficua mediazione
tra ministri e partiti; inoltre, attualmente, a seguito delle mutazioni
intervenute nel sistema elettorale e politico, si è garantita una sorta
di legittimazione sempre maggiore del Presidente del Consiglio,
quantunque sia eletto sempre dal Presidente della Repubblica.

Inoltre, ove un ministro assuma comportamenti gravemente lesivi


dell’unità dell’indirizzo politico, il Presidente del Consiglio potrebbe
proporre la REVOCA DEL MINISTRO, anche se in realtà nessuno ha
mai ritenuto di poter impiegare tale strumento (peraltro previsto
da alcune costituzioni).

91 #studentbeing
L’unità dell’indirizzo politico e amministrativo nella legge 400/1988. le tue note

Per mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo


del Governo, oltre ai poteri previsti dalla Costituzione sono stati
previsti ulteriori poteri da strumenti di rango subordinato alla
Costituzione stessa. Infatti, si è sempre cercato di ossequiare il
principio secondo cui il Parlamento dovesse essere ‘forte’ ed il
Governo ‘debole’: e così, nel 1988, si è giunti all’approvazione di
una legge, la LEGGE 400, che ha razionalizzato gli strumenti di
garanzia dell’unità politica e amministrativa del Governo, seguendo
le seguenti disposizioni:

- CONCENTRAZIONE delle decisioni inerenti la POLITICA


GENERALE DEL GOVERNO nel Consiglio dei ministri;

- attribuzione al Presidente del Consiglio di poteri relativi


al funzionamento del Consiglio dei ministri: il PRESIDENTE DEL
CONSIGLIO CONVOCA IL CONSIGLIO DEI MINISTRI, e ne FORMA
L’ORDINE DEL GIORNO.

- attribuzione al Presidente del Consiglio di poteri strumentali


rispetto al coordinamento delle attività di ministri; nel dettaglio,
il Presidente del Consiglio può SOSPENDERE L’ADOZIONE DI
ATTI DA PARTE DEI MINISTRI COMPETENTI, sottoponendo le
relative questioni al Consiglio dei ministri; ADOTTA LE DIRETTIVE
POLITICHE ED AMMINISTRATIVE IN ATTUAZIONE DELLE
DELIBERAZIONI DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI; ASSICURA
L’IMPARZIALITA’, IL BUON ANDAMENTO E L’EFFICIENZA DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE; può istituire particolari COMITATI
DI MINISTRI con il compito di esaminare in via preliminare
questioni di comune competenza o esprimere pareri su questioni
da sottoporre al Consiglio dei ministri.

La Presidenza del Consiglio dei ministri.

Per lo svolgimento delle sue funzioni, il Presidente del Consiglio si


avvale di una STRUTTURA AMMINISTRATIVA di supporto, che lo
coadiuva, ed è detta PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;
gli uffici in diretto esercizio con il Presidente del Consiglio,
inoltre, sono organizzati nel SEGRETARIATO GENERALE DELLA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, cui è preposto un
Segretario generale. Tale Segretariato generale è organizzato

92 #studentbeing
secondo criteri di massima flessibilità, ed inoltre si compone di le tue note
UFFICI e DIPARTIMENTI.

Gli organi governativi non necessari.

La Legge 400 del 1988 ha individuato alcuni ORGANI GOVERNATIVI


NON NECESSARI che erano stati utilizzati nella prassi precedente.
In particolare è stata previsto:

- VICE-PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI,


eventualmente nominato fra i ministri ed il quale, nella maggior parte
dei casi, se presente, supplisce il Presidente del Consiglio quand’è
assente; inoltre, tale vicepresidente è importante perché dà risalto
alla presenza, nella coalizione di Governo (perché nella maggior
parte dei casi il Governo non è monocolore, ma pluricolore), di un
partito diverso da quello che esprime il Presidente del Consiglio
stesso;

- CONSIGLIO DI GABINETTO;

- COMITATI INTERMINISTERIALI, che possono essere di due


tipi, ovvero quelli istituiti per legge e quelli istituiti con decreto
del Presidente del Consiglio con compiti provvisori per affrontare
questioni definite (anche detti COMITATI DI MINISTRI);

- MINISTRI SENZA POTAFOGLIO, ovvero ministri non


preposti ad un ministero (privi di ministero), i quali fanno capo ad
un dipartimento e svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente
del Consiglio dei ministri; alcune figure di ministri senza portafogli
sono previste da norme legislative, come per esempio il ministro
per la funzione pubblica; ovviamente, essi variano da Governo a
Governo; il ministro senza portafoglio ha voce in capitolo a livello
politico;

- SOTTOSEGRETARI DI STATO, che coadiuvano il ministro


o il Presidente del Consiglio, e svolgono i compiti che questi
ultimi assegnano loto con apposito decreto; essi sono, dunque,
COLLABORATORI, del ministro o del Presidente del Consiglio e,
dunque, non fanno parte del Consiglio dei ministri e non possono
partecipare alla formazione della politica generale del Governo;
proprio tale funzione collaborativa rispetto al ministro giustifica

93 #studentbeing
il particolare procedimento seguito per la loro nomina, ovvero il le tue note
decreto del Presidente della Repubblica su proposto del Presidente
del Consiglio, ed inoltre tale sottosegretario dovrà prestare
giuramento nelle mani del Presidente del Consiglio. Un importante
ruolo lo svolge il SOTTOSEGRETATO DI STATO ALLA PRESIDENZA
DEL CONSIGLIO; il sottosegretario ha un volto esclusivamente
amministrativo;

- VICEMINISTRI, ovvero quei sottosegretari cui vengono


conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o
più strutture dipartimentali o di più direzioni generali; essi sono
essere invitati, dal Presidente del Consiglio, d’intesa con il ministro
competente, a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri,
senza diritto di voto, su argomenti attinenti alle materie loro
delegate.

Si è a lungo discusso circa il numero totale dei ministri e di tutti i


componenti il Governo: normalmente il numero si aggirava intorno
ai 12 e 60, ma si è cercato sempre più di aumentare il numero della
formazione di Governo.

Gli strumenti per l’attuazione dell’indirizzo politico.

Come si è detto, la funzione di indirizzo politico è condivisa tra


Parlamento e Governo; quindi, il Governo dispone di una moltitudine
di strumenti per potere esercitarla. La RAPPRESENTANZA
DELL’INTERO GOVERNO è assunta dal PRESIDENTE DEL
CONSIGLIO, che controfirma le leggi e gli atti aventi forza di legge,
tiene i contatti con il Presidente del Consiglio, assume le decisioni
proprie del Governo nei procedimenti legislativi, pone la questione
di fiducia e manifesta all’esterno la volontà del Governo.

Le linee generali dell’indirizzo politico e amministrativo del


Governo sono espresse mediante il PROGRAMMA DI GOVERNO,
predisposto dal Presidente del Consiglio ed approvato dal Consiglio
dei ministri: esso, inoltre, è alla base della fiducia conferita dal
Parlamento mediante mozione motivata.

Per attuare il suo indirizzo politico, il Governo ha a disposizione


una molteplicità di strumenti giuridici:

- DIREZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE STATALE;

94 #studentbeing
- POTERI DI CONDIZIONAMENTO DELLA FUNZIONE le tue note
LEGISLATIVA PARLAMENTARE;

- POTERI NORMATIVI veri a proprio, mediante atti aventi


forza di legge (decreto legislativo e decreto legge).

Si evince, dunque, il ruolo di un ‘Governo legislatore’, ossia di un


Governo che ha la capacità di modificare l’ordinamento giuridico
attraverso l’uso di poteri normativi di cui è titolare.

Settori della politica governativa.

Alcuni settori dell’indirizzo politico formano oggetto di discipline


giuridiche particolari. Tra queste vanno ricordate:

- POLITICA DI BILANCIO E FINANZA, tra le principali


responsabilità del Governo, al quale la legge attribuisce il compito
di elaborare i diversi documenti che definiscono il quadro
finanziario di riferimento dell’attività dello Stato (DPEF, disegno
di legge finanziaria, disegno di legge di bilancio, ecc). Esercita
inoltre un importante ruolo nel processo decisionale, nell’ambito
della spesa pubblica. L’insieme di questi poteri di proposta, di
direzione e di controllo fa capo al MINISTRO DELL’ECONOMIA
E DELLE FINANZE: questo ministro, assieme alla Presidenza del
Consiglio, ai ministri dell’interno e degli affari esteri, costituisce un
fulcro fondante per l’intero indirizzo politico e amministrativo del
Governo; esso inerisce, difatti, la politica economica, finanziaria e
di bilancio, la programmazione degli investimenti pubblici e degli
interventi per lo sviluppo economico, territoriale e settoriale, ecc;

- POLITICA ESTERA, che si sostanzia nella stipula dei trattati


internazionali e nelle relative attività preparatorie, nella cura dei
rapporti con gli altri Stati e particolarmente con le organizzazioni
internazionali cui l’Italia partecipa (per esempio l’ONU);

- POLITICA COMUNITARIA, che concerne i rapporti con le


istituzioni comunitarie;

- POLITICA MILITARE, che è uno dei settori di indirizzo


politico amministrativo prevalentemente rimesso al Governo ed in
cui l’intervento del Parlamento è limitato e generalmente tardivo;

95 #studentbeing
- POLITICA INFORMATIVA E DI SICUREZZA, che riguarda le tue note
la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla
Costituzione.

Gli organi ausiliari.

Gli ORGANI AUSILIARI, come suggerito dal termine stesso, sono


organi cui sono attribuite funzioni di ausilio nei confronti di altri
organi, e tali funzioni sono prevalentemente di CONTROLLO,
CONSULTIVI e di INIZIATIVA. Tali organi sono:

- CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO


(CNEL), composto da esperti e rappresentanti delle categorie
produttive in misura che tenga conto della loro importanza
numerica e qualitativa. Per legge, i componenti del CNEL sono 121,
oltre al Presidente, e durano in carica 5 anni; in realtà, nonostante
l’intento dei costituenti fosse quello di conferire al CNEL un potere
di ausilio al Governo, esso non ha avuto gran successo, ed anzi è da
ritenersi tuttora inutilizzato, ed ha avuto una scarsissima influenza
sul processo decisionale politico. Ultimamente, si è cercato
di rivitalizzarlo leggendo più ampiamente le sue attribuzioni,
conferendogli facoltà d’ausilio non solo per il Governo ma anche
per le Camere. Esso, inoltre, ha un potere di iniziativa legislativa
per il Parlamento; (hoptimus homerus aliquando dormit; in realtà,
esso è un centro di studi, ed attualmente è giunta la proposta di
smantellamento dello stesso).

- CONSIGLIO DI STATO, disciplinato all’articolo 100


della Costituzione. È un organo di CONSULENZA GIURIDICO
AMMINISTRATIVA del Governo ed organo costituzionale di appello
della giustizia amministrativa. Esso si articola in 7 sezioni, di cui
4 con competenze consultive e 3 con competenze giurisdizionali.
Esistono inoltre l’ADUNANZA GENERALE e l’ADUNANZA
PLENARIA: la prima comporta da tutti i membri del Consiglio
di Stato, e dotata di funzioni consultive, e la seconda composta
dal presidente del Consiglio di Stato e da dodici magistrati, per
le funzioni giurisdizionali. Per quel che riguarda i PARERI dati dal
96 #studentbeing
Consiglio di Stato, bisogna distinguere tra i PARERI OBBLIGATORI, le tue note
ovvero quelli che devono essere resi obbligatoriamente su
determinati atti, ed i PARERI FACOLTATIVI, che vengono resi su
richiesta; inoltre, sempre in ambito di pareri, vanno distinti quelli
VINCOLANTI, quelli NON VINCOLANTI e quelli PARZIALMENTE
VINCOLANTI; è l’incarnazione della non-separazione dei poteri, e
si sta parlando di riformare il sistema.

- CORTE DEI CONTI: essa svolge Il CONTROLLO PREVENTIVO


DI LEGITTIMITA’ su alcuni atti delle amministrazioni statali, nonché
il controllo sulla gestione delle amministrazioni statali, regionali e
degli enti locali; CONTROLLO SUCCESSIVO SULLA GESTIONE DEL
BILANCIO DELLO STATO, per cui la Corte controlla la rispondenza
o meno delle previsione finanziarie contenute nel bilancio
preventivo dello Stato, con i risultati della gestione finanziaria
esposti nel rendiconto consuntivo, e sugli esiti del controllo la
Corte riferisce con relazione al Parlamento; partecipa, nei casi e
nelle forme stabilite da legge, al CONTROLLO SULLA GESTIONE
FINANZIARIA (controllo che permane anche sulle società per
azioni fino a quando lo Stato conserva la partecipazione prevalente
al capitale sociale); FUNZIONE GIURISDIZIONALE: in materia di
GIUDIZI DI RESPONSABILITA’ DEI PUBBLICI FUNZIONARI per il
danno recato alle amministrazioni pubbliche statali, regionali e
locali; in materia di GIUDIZIO DI CONTI, in materia di PENSIONI

Non tutti i Governi sono monocolore (ovvero costituiti da un unico


partito): nel nostro sistema, difatti, c’è una grande frammentazione,
e tale frammentazione partitica è riscontrabile anche nella
composizione del Governo stesso. Normalmente, dunque, un
Governo è comporto da ESPONENTI DI DIVERSI PARTITI, alle volte
anche tra loro contrapposti. Inoltre, è necessario al suo interno
coordinamento, dialettica e dialogo, per evitare discussioni di sorta
e fraintendimenti: in questa ottica, il Presidente del Consiglio è detto
PRIMUS ITER PARES, ed a tal figura si sta cercando, attualmente,
di conferire sempre maggiore legittimazione popolare attraverso
eventuali elezioni (si tende, difatti, a giustificare la sua elezione per
mezzo di un consenso popolare, anche se ad oggi, con il premier
Renzi, tale legittimazione è stata completamente assente).

97 #studentbeing
Si tende a rafforzare il potere del Presidente del Consiglio rispetto le tue note
ai singoli ministri, oltre che rafforzare il potere del Governo rispetto
al Parlamento. In tema di MINISTRI, essi sono degli organi bicefali:
essi presentano, difatti, una FACCIA POLITICA, poiché sono
responsabili politicamente del proprio ministero (monocraticità),
sia una faccia come COMPONENTE DELL’ORGANO COLLEGIALE,
quindi come compartecipe del Consiglio dei ministri; inoltre,
essi sono il VERTICE POLITICO del proprio MINISTERO, cioè un
vertice amministrativo che decide tutto ciò che riguarda l’apparato
ministeriale (il cuore della Pubblica Amministrazione). In ogni
modo, il funzionamento di ogni singolo dicastero (ministero) è
disciplinato dal diritto amministrativo.

Rapporti tra Governo e Magistratura.

La Magistratura è altresì detta CONSIGLIO SUPERIRE DELLA


MAGISTRATURA (CSM): esso è un organo che, come si suol dire,
si AUTOGOVERNA per mezzo dei magistrati stessi. Difatti, il
Ministro della Giustizia non controlla l’apparato della magistratura,
perché esso di autocontrolla ed autogoverna: ne risulta, dunque,
una eccezione. Il Ministro della Giustizia, infatti, disciplina le
cancellerie, il personale amministrativo, ma da esso non dipendo i
magistrati, che sono dunque indipendenti dal ministro stesso.

Il CSM si compone di 27 membri, di cui 3 solo di diritto: il Presidente


della Repubblica, il Presidente della Corte di Cassazione ed il
Procuratore Generale presso la stessa; gli altri 24 membri sono: 16
membri eletti da magistrati (membri togati) e 8 membri eletti dal
Parlamento (membri laici).

Esso dura in carica 4 anni, ed ha la funzione di disciplinare gli uffici


direttivi, i procedimenti disciplinari e la carriera dei magistrati.

Il CMS, in conclusione, è l’organo attraverso il quale la magistratura


di AUTOGOVERNA esercitando dei poteri che, naturalmente,
sarebbero spettati al Governo; la magistratura è dunque
indipendente dal Governo, e dunque il Governo non ha poteri sul
CSM.

98 #studentbeing
IL PARLAMENTO le tue note

La struttura del Parlamento.

Nell’ambito dell’analisi della Costituzione, va tenuto in


considerazione il fatto che essa tratti la disciplina del Parlamento
preventivamente rispetto agli altri due organi che compongono lo
Stato, cioè il Governo ed il Presidente della Repubblica. La scelta,
ovviamente, non è casuale: ciò sta a significare che il Parlamento
per cui ha optato la Costituzione deve essere un Parlamento forte,
al contrario del Governo, invece, che è considerato ‘debole’, debole
per evitare che possano sussistere svolte di autoritarismo che
possa poi sfociare il altro tipo di forma di Stato.

Col trascorrere del tempo, però, il sistema parlamentare italiano si


è rivelato abbastanza lento e anacronistico, dunque si sta cercando
di rinforzare il potere di Governo per fare in modo che i tempi di
procedura legislativa possano essere abbreviati; per di più, è da
ricordare in prima analisi che tra Parlamento e Governo sussiste
un ‘rapporto di fiducia’, elemento fondamentale per intendere il
funzionamento della forma di Governo, che tratta essenzialmente
della divisione dei poteri e delle funzioni, e del loro rapporto di
interdipendenza.

Il bicameralismo perfetto (o paritario).

Per quel che riguarda il Parlamento, è un ORGANO COSTITUZIONALE,


quindi necessario e previsto dalla Costituzione (una sua modifica
comporterebbe una modificazione costituzionale); esso può essere
bicamerale oppure monocamerale: in Italia, si è optato per un
Parlamento BICAMERALE; le due camere di cui si compone sono
la CAMERA DEI DEPUTATI ed il SENATO DELLA REPUBBLICA.

Inoltre, all’art. 55 la Costituzione ha optato per un BICAMERALISMO


PERFETTO, cioè Camera e Senato hanno le medesime funzioni,
con qualche differenza a livello strutturale e compositivo. Si può
bene intendere che la sfiducia al Governo possa essere promossa
da una sola camera, mentre la formazione di una legge richiede che
ciascuno dei rami l’approvi nel medesimo testo legislativo (neppure
una virgola deve essere differente) – ‘LA FUNZIONE LEGISLATIVA
E’ ESERCITATA DA ENTRAMBE LE CAMERE COLLETTIVAMENTE’.
99 #studentbeing
Le differenze tra entrambe le Camere sono a livello di composizione: le tue note
la Camera si compone di 630 deputati, mentre il Senato si compone
della metà dei membri, 315 senatori (componenti elettivi); il
Presidente della Repubblica, peraltro, può nominare 5 senatori
a vita, e diverranno senatori a vita anche gli ex Presidenti della
Repubblica, di diritto.

Sono stabilite età diverse per essere eletti deputati e senatori: per
divenire deputati è necessario aver compiuto 25 anni di età, per
entrare in Senato è opportuno aver compiuto 40 anni; per eleggere,
rispettivamente 18 e 25 anni.

Il periodo di durata di vita delle due camere, detto LEGISLATURA,


è di 5 anni. Il sistema elettorale per la ripartizione dei seggi, inoltre,
è pressoché il medesimo, con la differenza che può capitare che
le Camere siano composte da maggiorante diverse, con non poca
difficoltà a livello di stabilità.

Una conseguenza del bicameralismo perfetto è proprio


l’APPESANTIMENTO DEL PROCESSO DECISIONALE del
Parlamento.

Il Parlamento in seduta comune.

La Costituzione ha previsto che il Parlamento possa operare in


SEDUTA COMUNE, con la presenta di tutti i parlamentari (senatori
e deputati) per lo svolgimento di particolari funzioni: la seduta
comune è prevista solo per specifiche funzioni, tassativamente
previste dalla Costituzione, che consistono nei compiti
ELETTORALI e di ACCUSA. Per quel che riguarda tali funzioni, il
Parlamento opera in seduta comune per:

- elezione del Presidente della Repubblica;

- elezione di 5 giudici costituzionali;

- elezione di un terzo dei componenti del Consiglio superiore


della Magistratura;

- messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica.

100 #studentbeing
La sede della seduta comune è la Camera dei Deputati (per banali le tue note
questioni di spazio), e la seduta è presieduta dal Presidente della
Camera dei Deputati. La seduta comune può anche dichiarare lo
stato di guerra.

I regolamenti e il ruolo del Parlamento.

Sia l’organizzazione interna che lo svolgimento delle attività


parlamentari trovano la loro disciplina nella COSTITUZIONE e nei
REGOLAMENTI PARLAMENTARI. Anzi, è proprio la Costituzione
che fa rinvio ai regolamenti parlamentari per ciò che riguarda il
funzionamento interno di ciascuna camera ed il procedimento
legislativo (iter di formazione della legge).

Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a MAGGIORANZA


ASSOLUTA dei suoi membri: la natura di tale maggioranza assoluta
è chiara, poiché il funzionamento interno di ciascuna Camera è un
elemento fondamentale, ed è chiaro che ad esso si voglia dare una
grande stabilità e peraltro è necessario che esso sia approvato sia
dalla maggioranza che dalla minoranza. Sussistono, inoltre, alcuni
REGOLAMENTI MINORI.

L’organizzazione interna delle Camere: Presidenti e Uffici di


Presidenza.

Ciascun ramo del Parlamento ha una composizione interna


complessa: esistono infatti il presidente di assemblea, l’ufficio di
presidenza, le commissioni, i gruppi parlamentari e la conferenza
dei capigruppo.

I PRESIDENTI DELL’ASSEMBLEA fondamentalmente rappresentano


la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica, ed hanno
il compito di gestire l’assemblea stessa facendo osservare il
regolamento, mantenendo ordine, giudicando la ricevibilità dei
testi, e sovrintendendo le strutture interne ed amministrative
(ad oggi sono, rispettivamente, Laura Boldrini e Grasso). La
differenza tra i due presidenti sta nel fatto che il presidente della
Camera presiede le sedute comuni, mentre il presidente del
Senato sostituisce il Presidente della Repubblica nelle ipotesi di

101 #studentbeing
impedimento (è il suo vicario). le tue note

Dopo l’elezione dei Presidenti, le due camere procedono con


l’elezione dei VICEPRESIDENTI, dei QUESTORI (che si occupano
dell’aspetto finanziario e dell’ordine e della sicurezza; una sorta di
polizia interna) e dei SEGRETARI che costituiscono l’UFFICIO DI
PRESIDENZA, il cui compito è quello di coadiuvare il Presidente
dell’assemblea nelle sue funzioni. È chiaro che l’Ufficio di
presidenza debba essere composto da ogni tipo di schieramento
parlamentare, e quindi da ogni gruppo parlamentare, per fare in
modo che siano presenti al suo interno sia la maggioranza che
l’opposizione. È necessario affermare, però, che una volta entrati
all’interno di un gruppo parlamentare, in esso si deve rimanere, a
pena della decadenza dall’incarico.

I VICEPRESIDENTI collaborano con il Presidente, che li può


convocare ogni volta che lo ritenga opportuno; i QUESTORI
provvedono al buon funzionamento di ciascuna camera ed
esercitano altre funzioni (mantenimento dell’ordine, ecc),
contribuendo anche all’amministrazione delle spese dell’assemblea;
i SEGRETARI amministrano il buon esercizio.

I gruppi parlamentari.

Un ruolo fondamentale nell’organizzazione di entrambe le camere


è svolto dai GRUPPI PARLAMENTARI. Per gruppo parlamentare
si intende un unione di membri di una Camera, unione che però
è espressione di uno stesso movimento o partito politico, e che
dunque hanno organizzazione stabile e disciplina di gruppo.
Tendenzialmente, tal gruppi elettorali coincidono con le liste.

Ciò che si evince dai regolamenti è chiaro: entro pochi giorni dalla
prima riunione delle Camere, i parlamentati devono DICHIARARE
a quale gruppo appartengono; i parlamentati che non dichiarino
a quale gruppo vogliono far parte vanno a formare un GRUPPO
MISTO. Dunque, ciascun parlamentare deve far parte di un gruppo
parlamentare. I ruoli che hanno i gruppi parlamentari sono molto
importanti, ed anche storicamente validi: essi servono a rafforzare
il legame tra Parlamento e società organizzata politicamente nei
partiti; salvaguardano anche il processo decisionale del Parlamento.

102 #studentbeing
In questa ottica, assumo grande importanza i PRESIDENTI DEI le tue note
GRUPPI PARLAMENTARI:

- essi costituiscono la CONFERENZA DEI PRESIDENTI DEI


GRUPPI PARLAMENTALI, ed essi approvano il programma dei
lavori d’aula ed il calendario;

- alla Camera i presidenti possono azionare tutta una serie di


procedimenti (mozioni ed emendamenti);

- ad essi è attribuito il potere di designare i membri delle


commissioni parlamentari.

Come ben sappiamo, i PARTITI POLITICI sono semplici associazioni


private non riconosciute, e dunque i GRUPPI PARLAMENTARI
risultano essere la loro unica proiezione sul piano istituzionale.

Commissioni parlamentari e giunte.

Le COMMISSIONI PARLAMENTARI sono organi collegiali che


possono essere PERMAMENTI o TEMPORANEI, ed inoltre possono
essere MONOCAMERALI o BICAMERALI. Inoltre, la costituzione
sia delle GIUNTE che delle COMMISSIONI PARLAMENTARI deve
avvenire in proporzione ai vari gruppi parlamentari.

Le COMMISSIONI PARLAMENTARI TEMPORANEE assolvono a


funzioni specifiche e durano in carica per un tempo prestabilito per
l’adempimento di tale specifica funzione (si pensi alle commissioni
d’inchiesta).

Le COMMISSIONI PERMANENTI sono organi stabili e necessari


di ogni Camera, titolati di ampio potere nell’ambito del processo
legislativo; esse, inoltre, hanno funzione di indirizzo, controllo e
informazione secondo quanto stabilito dai regolamenti. Esiste un
vario numeri di commissioni, ed ogni commissione ha competenze
in una determinata materia: la COMMISSIONE DEGLI AFFARI
COSTITUZIONALI e la COMMISSIONE DI BILANCIO sono tra le
commissioni più importanti, poiché tenute in considerazione per
ogni iter legislativo: il loro parere, difatti, è essenziale, e per questo
sono dette ‘commissioni filtro’ (esprimere un giudizio di merito).

103 #studentbeing
Le COMMISSIONI BICAMERALI sono formate in parte eguale le tue note
da rappresentanti delle due camere, ed ai loro lavori si applica il
regolamento parlamentare della Camera dove esse hanno sede;
esse, inoltre, si costituiscono con legge ordinaria.

Anche le GIUNTE sono organi collegiali, ma si distinguono


dalle commissioni perché non hanno funzioni di controllo né
legislative. Tra le giunte devono essere ricordate le GIUNTE PER
IL REGOLAMENTO e le GIUNTE PER LE ELEZIONI: le prime hanno
il compito di garantire il rispetto del regolamento e proporne una
eventuale modifica; le seconde verificano l’assenza di cause di
ineleggibilità e di incompatibilità in sede di elezioni. Anche queste,
come le commissioni, hanno la caratteristica di essere composte
dai parlamentari dei gruppi in forma proporzionale.

IL FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO.

Durata in carica del Parlamento e regole decisionali.

La durata in carica (legislatura)è di 5 anni per ogni Camera. La


Costituzione stessa, però, può prevedere che, in casi molto
speciali (caso di guerra), la durata in carica delle due camere
possa prolungarsi oltre il tempo dovuto: si chiama, tale istituto,
PROROGATIO. Inoltre, tale prorogatio ha valenza sino a quando
non si siano costituite le nuove cariche: difatti, la Costituzione
afferma che i poteri delle Camere precedenti sono prorogate sino
a quando non si riuniscano per la prima volta le nuove Camere.

È interessante inoltre osservare la VALIDITA’ DELLE SEDUTE e le


MODALITA’ DI VOTO PARLAMENTARE.

Per la VALIDITA’ DELLE SEDUTE, la Costituzione richiede la


maggioranza dei componenti, e ciò significa che il numero
legale (QUORUM STRUTTURALE o COSTITUTIVO, ovvero la
presenza minima per la valida costituzione dell’assemblea)
della seduta si raggiunge con la presenza di una metà più uno
dei deputati o senatori. In caso contrario, la seduta è rinviata o
tolta. Per la VALIDITA’ DELLE DELIBERAZIONI, la Costituzione
prevede la maggioranza dei presenti (QUORUM FUNZIONALE o

104 #studentbeing
DELIBERATIVO). le tue note

Inoltre, sono disciplinate in maniera differente dai regolamenti di


Camera e Senato le ASTENSIONI (per astenuto si intende chi sia
presente, ma non si sia espresso in maniera favorevole o contraria):
in tal senso, la Camera prevede che l’astenuto sia comparato al non
presente, il regolamento del Senato invece prevede che l’astensione
sia comparata al voto contrario.

Per ciò che concerne le MODALITA’ DI VOTO, la regola è il


VOTO PALESE (trasparente); l’eccezione è il VOTO SEGRETO. Il
voto segreto è da intendersi in maniera molto grave, poiché non
trasparente, ed è utilizzato nella maggior parte dei casi quando
si tratta di voti su persone; inoltre, esso può essere proposto da
alcuni parlamentari per alcune leggi che riguardino diritti e libertà
costituzionali. Il voto può essere espresso per alzata di mano, per
appello nominale, o più comunemente mediante procedimento
elettronico.

Per regola, le sedute delle Camere sono PUBBLICHE: tale principio


è detto PRINCIPIO DI PUBBLICITA’ DEI LAVORI PARLAMENTARI
(e ciò è possibile concretamente, via radio, via televisione, via
internet).

Come lavora il Parlamento.

In passato si puntava ad una larga intesa tra maggioranza ed


opposizione, ma ad oggi tali regolamenti sono stati molto
modificati. Difatti, si sono voluti assicurare TEMPI CERTI ai lavori
del Parlamento, e dunque è stato stabilito PREVENTIVAMENTE IL
TEMPO DISPONIBILE per la discussione di ogni programma.

L’ordine dei lavori di basa sulla predisposizione del PROGRAMMA,


del CALENDARIO e dell’ORDINE DEL GIORNO.

Inoltre, come grande esempio di democrazia, il regolamento di


ciascuna camera tiene conto della reale articolazione delle forte
politiche e stabilisce che ad ogni gruppo spetta una quota di tempo
per discutere, a cui se ne aggiunge dell’altro in proporzione alla
consistenza di ciascun gruppo. Inoltre, quando si deve discutere
un disegno di legge di iniziativa governativa, è previsto che debba

105 #studentbeing
spettare una quota di tempo più elevata all’opposizione rispetto le tue note
alla maggioranza.

Da ciò deriva che ognuno necessita di uno SPAZIO PROCEDURALE,


ed inoltre si afferma l’esigenza di dar rilievo anche alle opposizioni.

Le prerogative parlamentari.

Con PREROGATIVE PARLAMENTARI si fa riferimento a quegli


istituti che mirano a salvaguardare il libero ed ordinato servizio
delle funzioni parlamentari. Tali prerogative sono garanzia
dell’indipendenza del Parlamento da possibili condizionamento
esterni allo stesso; inoltre, esse sono fondamentali per garantire
la libertà di opinione di ogni parlamentare, che è alla base di ogni
corretto svolgimento della vita parlamentare.

Inoltre, per vita di tali prerogative, sono assicurati ai parlamentari


ed ai loro voti: INSINDACABILITA’ ed IMMUNITA’ PENALE (secondo
cui il parlamentare non può essere sottoposto a misure restrittive
della libertà personale o domiciliare senza la previa autorizzazione
della Camera di appartenenza). Ovviamente, la seconda perdura
per il tempo massimo del mandato, oltre il quale non si perpetua.
È chiaro, ovviamente, che i comportamenti posti in essere dai
parlamentari devono essere legittimi, altrimenti è chiaro che ogni
loro condotta non strumentale all’attività che svolgono può essere
sindacata e valutata.

Le prerogative parlamentari si fondano anche sull’esigenza di


garantire AUTONOMIA e INDIPENDENZA COSTITUZIONALE delle
Camere, evitando condizionamenti che potrebbero provenire da
altri poteri. Ogni Camera dispone di AUTONOMIA NORMATIVA e di
AUTONOMIA CONTABILE. Inoltre si parla anche di insindacabilità
degli INTERNA CORPORIS ACTA, secondo qui nessun atto
parlamentare può essere controllato dall’esterno. Questa
insindacabilità degli interna corporis acta nasce storicamente
dalla lotta che il Parlamento ha dovuto affrontare per ottenere
l’indipendenza dal potere regio. In realtà, dopo l’introduzione
della Costituzione rigida si è mutato il panorama, poiché è stata
introdotta la Corte Costituzionale che può aver voce in capitolo
circa il controllo degli atti parlamentari.

106 #studentbeing
le tue note

LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO.

La funzione legislativa.

L’art. 70 della Costituzione afferma che la FUNZIONE LEGISLATIVA


E’ ESERCITATA DA ENTRAMBE LE CAMERE COLLETTIVAMENTE.
Un punto chiave dell’analisi della disciplina è proprio quello
che inerisce l’iter di formazione di una legge, il cosiddetto
PROCEDIMENTO LEGISLATIVO. Il Parlamento, infatti, ha il
compito di approvare leggi che giungono da diverse iniziative; ciò
che preme anzitutto affermare è l’approvazione di una riforma
di legge che giunga per iniziativa governativa: il Governo, in tal
senso, può fare della QUESTIONE DI FIDUCIA uno strumento di
pressione o, per meglio dire, uno strumento di ricatto. La ‘questione
di fiducia’ applicata ad una legge, in sostanza, prevede che, se il
Parlamento dovesse esprimere un voto contrario, allora il Governo
presenterà le proprie dimissioni. La questione di fiducia è inoltre
un espediente per velocizzare il procedimento parlamentare.

La funzione di controllo.

Per quel che riguarda la FUNZIONE DI CONTROLLO DEL


PARLAMENTO, essa di caratterizza di singoli istituti parlamentari
che mirano a far valere la responsabilità del Governo nei confronti
del Parlamento. Questi istituti sono le INTERROGAZIONI e
le INTERPELLANZE. Nel primo caso un singolo parlamentare
interroga il Governo circa la veridicità di un fatto; nel caso di
interpellanza, l’interpellante chiede al Governo quale sia la sua
intenzione politica circa una determinata situazione. Entrambe
sono fatte per iscritto.

Per quel che riguarda l’interrogazione, il Governo può dichiarare


di non poter rispondere, esponendone i motivi, oppure di voler
rispondere in differita; in ogni caso, la risposta può giungere
oralmente, oppure l’interrogante può chiedere di volerla ricevere
per iscritto. Attualmente, è stata introdotta l’INTERROGAZIONE
A RISPOSTA IMMEDIATA, che prevede un contraddittorio tra
Governo e Parlamento di carattere immediato, con domande di
rilevanza generica, urgente e di particolare attualità politica.
107 #studentbeing
I regolamenti, oltre a prevedere le interrogazioni a risposta le tue note
immediata, prevedono anche le INTERPELLANTE URGENTI, che
affiancano le tradizionali interpellanze.

Atti parlamentari di indirizzo.

Una funzione chiave del Parlamento, esercitata in comunione anche


con il Governo, è quella di INDIRIZZO POLITICO. Il circuito politico
tra tali organi realizza quello che è il concreto indirizzo di uno Stato,
e determina la direzione verso cui esso si orienta. Fondamentale,
inoltre, all’interno di un sistema, oltre all’EQUILIBRIO è anche la
DIALETTICA, che deve sussistere tra organi, tra maggioranza e
opposizione ed anche in termini di temi trasversali (in cui tutto
si combina ed i gruppi parlamentari sembrerebbero essere tra
loro misti). In sostanza, l’indirizzo politico è una direzione entro
cui orientare uno Stato, ed è sostanzialmente un piano da seguire
per gestire lo Stato stesso; tutto, chiaramente, è fortemente
influenzato da tematiche di carattere economico-finanziario.

I regolamenti prevedono alcuni atti volti ad indirizzare l’attività del


governo: MOZIONI, RISOLUZIONE e ORDINE DEL GIORNO.

Il fine della MOZIONE è quello di determinare una discussione e la


deliberazione della Camera su questioni che incidono sull’attività
di Governo, ed il Governo può porre la questione di fiducia. Al
contrario della mozione, la RISOLUZIONE ha il fine di manifestare
un orientamento o definire un indirizzo.

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO.

Definizioni.

Anzitutto, il PROCEDIMENTO è una serie di atti rivolti al


raggiungimento di unno stesso risultato finale: il risultato del
procedimento legislativo è la LEGGE FORMALE. Gli atti, o fasi, di
cui si compone il procedimento legislativo sono:

- INIZIATIVA LEGISLATIVA;

108 #studentbeing
- DELIBERAZIONE LEGISLATIVA DELLE CAMERE; le tue note

- PROMULGAZIONE.

L’iniziativa legislativa.

L’INIZIATIVA LEGISLATIVA consiste nella presentazione di un


progetto di legge ad una Camera. In termini tecnici, le proposte di
legge del Governo prendono il nome di DISEGNI DI LEGGE, le altre
di PROPOSTA DI LEGGE. In ogni caso, il progetto di legge consta
di due elementi: il TESTO DELL’ARTICOLATO (redatto in articoli)
che il proponente sottopone all’esame della Camera nella speranza
che venga trasformato in legge; la RELAZIONE che accompagna
l’articolato e ne illustra gli scopi e le caratteristiche.

L’iniziativa legislativa è tassativamente prevista dalla Costituzione


(o da leggi costituzionali) per alcuni soggetti:

- INIZIATIVA GOVERNATIVA, il Governo è l’unico soggetto


che ha il potere di iniziativa su ogni materia, ed anzi alcune materie
sono riservate esclusivamente al Governo. Anche la formazione del
disegno di legge si compone di un procedimento, che comunque
culmina con la presentazione alle Camere;

- INIZIATIVA PARLAMENTARE. Ogni parlamentare, quindi


ogni senatore o deputato può presentare una proposta di legge
alla Camera di appartenenza; nella prassi, però, è più probabile che
le proposte di legge siano collettive, e siano dunque sottoscritte da
più parlamentari;

- INIZIATIVA POPOLARE. Il progetto di legge può essere


proposto da parte di 50.000 elettori, previa ovviamente raccolta
di firme; non vi è limite all’iniziativa popolare se non per le materie
che spettano esclusivamente al Governo;

- INIZIATIVA REGIONALE.

L’iniziativa legislativa non crea mai un obbligo per la Camera di


deliberare. Il Presidente darà annuncio alla Camera ed il progetto
di legge verrà stampato e distribuito ai membri della stessa, ma il
fatto che tale proposta venga discussa dipende dalla valutazione

109 #studentbeing
politica della Conferenza dei Capigruppo, cui spetta il potere di le tue note
selezionare gli argomenti da trattare.

L’approvazione delle leggi.

La Costituzione vieta che un progetto di legge sia discusso


direttamente dalla Camera; è necessario, prima che esso sia
esaminato dalla COMMISSIONE PERMANENTE competente in
materia (passando sempre per la prima commissione, quella di
Affari Costituzionali, e per la quinta, quella di Bilancio). La Camera
presso cui è presentato il progetto di legge è detta CULLA. In base
all’aula presso cui è presentata la proposta, si distinguono tre
procedimenti:

- PROCEDIMENTO ORDINARIO: spetta al Presidente della


‘culla’ (camera presso cui è presentata la proposta) individuare
la commissione competente per materia; il presidente della
commissione, oppure un RELATORE da lui nominato, espone le linee
generali della proposta di legge, provocando una DISCUSSIONE
GENERALE sulla stessa. Si passa poi, sempre nell’ambito della
commissione, alla DISCUSSIONE ARTICOLO PER ARTICOLO, ed
alla VOTAZIONE DI EVENTUALI EMENDAMENTI (modificazioni
del testo). Alla fine il testo risultante viene approvato assieme ad
una relazione finale.

Una volta in aula, il Presidente dell’assemblea iscrive il disegno


di legge nella ‘ORDINE DEL GIORNO (a qua discrezione, in base
all’urgenza del provvedimento, oppure a seguito di un voto
dell’assemblea stessa: si parla, in tal senso, di PRIORITA’). La
discussione procede con tre letture, che sono speculari alle
fase della discussione in commissione: la prima lettura consiste
in una discussione generale; la seconda discussione prevede la
discussione dei singoli articoli e degli eventuali emendamenti, con
tanto di VOTAZIONE del testo definito da ogni articolo. Questa
è dunque la fase più lunga e complessa del procedimento di
approvazione, perché il diritto di emendamento è molto importante
a livello parlamentare. Terminata questa fase si passa alla terza
ed ultima lettura, che consiste nell’APPROVAZIONE FINALE del

110 #studentbeing
testo così come risultato dalle singole approvazioni degli articoli le tue note
e degli emendamenti. Per le votazioni valgono le regole generali di
trasparenza e voto palese mediante procedimento elettronico; si
richiede la maggioranza.

Ricordiamo che devono esserci due pareri, non vincolanti, da parte


del Governo e del Relatore.

- PROCEDIMENTO PER COMMISSIONE DELIBERANTE:


è una particolarità del sistema italiano, mutuata dal fascismo,
secondo cui l’aula non è interpellata per l’approvazione della
legge, ma le tre letture spettano esclusivamente alla commissione.
Dunque non è necessario che il processo sia discusso e votato
dall’assemblea. Data la particolarità di tale procedimento, esso
è circondato da diverse garanzie: alcune materie, infatti, sono
escluse dal procedimento per commissione deliberante; inoltre,
per la composizione della commissione deliberante è necessario
seguire il criterio di rappresentanza proporzionale dei gruppi
parlamentari. Inoltre, in qualsiasi momento, il progetto di legge
può essere rimesso all’assemblea qualora non ci sia stata ancora
l’approvazione finale.

- PROCEDIMENTO PER COMMISSIONE REDIGENTE: questo


procedimento è misto, non è previsto dalla Costituzione ed è
affidato ai regolamenti, con grandi differenze tra Senato e Camera.
Il processo di approvazione degli articoli e degli emendamenti
spetta esclusivamente alla commissione, mentre all’assemblea è
affidato esclusivamente il compito di approvazione finale. Inoltre,
valgono le stesse garanzie previste per il procedimento della
commissione deliberante.

In ogni caso, sia che il procedimento scelto sia per commissione


referente, redigente o deliberante, è necessario che il disegno di
legge passi per le mani del Presidente della Repubblica, che dovrà
operare un controllo formale e sostanziale, e dovrà poi procedere
con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
Inoltre, in tale sede rileva la differenza di RESOCONTO nell’ambito
111 #studentbeing
del Parlamento: partendo dal presupposto che TUTTI i lavori del le tue note
Parlamento sono resi pubblici, alcuni resoconti verranno fatti in
maniera STENOGRAFICA, altri invece in maniera SOMMARIA;
inoltre, è opportuno affermare che le due Camere sono tra loro
autonome in termini di regolamenti, e ciò lo si evince dalla diversa
maniera di effettuare i resoconti stenografici, e dalla diversa
maniera di rilevare l’astensionismo di senatori e deputati (nel
primo caso l’astensione è considerata voto negativo ai fini della
maggioranza, nel secondo caso non rileva ai fini della stessa).

Infine, esauriti i lavori in una Camera, il progetto di legge


viene trasmesso all’altra Camera. Qui inizia il procedimento di
approvazione dall’inizio, e l’altra Camera è libera di scegliere il
procedimento da seguire: tale nuova Camera potrà modificare
nuovamente il testo normativo, per articoli o emendamenti, e
dunque potrà capitare che una stessa proposta di legge viaggi più
volte da una Camera all’altra (NAVETTE, il tragitto ripetuto) – la fase
di approvazione sarà conclusa solo quando entrambe le camere
avranno accettato il MEDESIMO TESTO (neppure una singola
differenza). È capitato più volte che il disegno di legge viaggiasse
da una Camera all’altra.

La promulgazione della legge.

Conclusa la fase di approvazione delle Camere, la legge è ‘perfetta’


ma inefficace (non può produrre effetti giuridici). L’efficacia è data
dalla PROMULGAZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA:
questa è la terza ed ultima fase del procedimento legislativo, detta
anche ‘integrativa dell’efficacia’. Il Governo deve trasmettere la
legge al Presidente della Repubblica ed egli ha la facoltà di accettarla
entro 30 giorni: egli svolge un controllo formale e sostanziale, con
la possibilità di RINVIARE la legge alle camere, con un MESSAGGIO
MOTIVATO. Non sono perfettamente definibili i motivi per i quali
il Presidente della Repubblica proceda con il RINVIO DELLA
LEGGE (sono vari, e passano dalla incostituzionalità al giudizio di
convenienza, coerenza, compatibilità).

Tale rinvio può essere compiuto una sola volta: infatti, se le Camere
approvano nuovamente la legge, essa deve essere promulgata: in
tal senso si parla di CONTROLLO CON RICHIESTA DI RIESAME

112 #studentbeing
da parte del Presidente della Repubblica, ed è superabile dal le tue note
Parlamento con la riapprovazione della legge stessa.

Alla promulgazione segue la PUBBLICAZIONE SULLA GAZZETTA


UFFICIALE DELLA REPUBBLICA (GURI).

Nell’ambito di ogni procedimento, è chiaro che esso si compone di


più momenti:

- INIZIATIVA;

- ISTRUTTORIA;

- DECISIONE;

- CONTROLLO;

- PUBBLICAZIONE.

Nell’ambito del procedimento legislativo, inoltre, le prime tre fasi


si estrinsecano nell’iniziativa, di diversa natura, nella deliberazione
delle due Camere e nella promulgazione del Presidente della
Repubblica. Ma, come si avrà avuto modo di notare, sono
fondamentali le fasi di CONTROLLO e di PUBBLICAZIONE. Queste
ultime due fasi, come si suol dire, ‘INTEGRANO L’EFFICACIA’
della norma, poiché prima d’esse la norma stessa non ha ancora
efficacia. I cittadini, difatti, devono essere messi nelle condizioni
di conoscere la legge, e proprio in tal senso la Gazzetta Ufficiale
della Repubblica è da intendersi come una FONTE COGNITIVA
della legge, poiché permette al popolo di venire a conoscenza della
nuova legge entrata in vigore.

Solitamente, la nuova legge entra in vigore il quindicesimo


giorno dopo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, e tale
periodo è detto VACATIO LEGIS (la legge esiste ma non è ancora
vincolante), termine che può essere abbreviato, eliminato oppure
prolungato, ma ciò deve essere esplicitato nell’ambito della legge
stessa (solitamente nell’ultimo articolo). Inoltre, vige il principio
fondamentale dell’IGNORANTIA LEGIS NON EXCUSAT (e dunque

113 #studentbeing
la legge è vincolante a prescindere dal fatto che un soggetto ne sia le tue note
pervenuto a conoscenza o meno).

Nel caso in cui, però, la promulgazione da parte del Presidente della


Repubblica fosse negata, si parlerà di RINVIO DELLA LEGGE: tale
rinvio della legge, però, può esser fatto una sola volta; difatti, se poi
le Camere dovessero approvare il disegno di legge così com’è stato
modificato dal Presidente della Repubblica, la sua promulgazione
sarà automatica; in caso contrario, il disegno sarà lasciato morire
e decadrà.

Il CONTROLLO effettuato dal Presidente della Repubblica è,


sostanzialmente, un controllo di costituzionalità, ed egli valuta allo
stesso tempo la regolarità del processo di formazione della legge,
da un punto di vista più formale.

L’ITER di FORMAZIONE DELLE LEGGI (ITER LEGIS) è disciplinato


a partire dall’articolo 70 della Costituzione. Sono perfettamente
enunciati i principi di BICAMERALISMO PERFETTO, INIZIATIVA
LEGISLATIVA, DELIBERAZIONE delle due Camere (nei tre
diversi procedimenti: ordinario, per commissione deliberante
e per commissione redigente), ed anche le fasi di CONTROLLO,
PROMULGAZIONE e l’ipotetico RINVIO DELLA LEGGE da parte
del Presidente della Repubblica.

Esistono determinati ambiti per i quali è strettamente necessario


procedere con il procedimento ordinario, eppure sussistono
alcune materie per le quali l’iter ordinario, per la sua lunghezza,
è estremamente sconsigliato: si pensi ai disegni di legge talmente
tecnici per i quali l’intervento ed il ‘parere’ dei parlamentari sarebbe
superfluo; in tali casi, dunque, sono preferibili i procedimenti
abbreviati e ‘snelliti’ per commissione competente in materia.

LEGGE FORMALE ORDINARIA E ATTI CON FORZA DI LEGGE

Definizioni.

La LEGGE FORMALE è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione


delle Camere del Parlamento e promulgato dal Presidente della

114 #studentbeing
Repubblica. È, in termini tecnici, la fonte del diritto per eccellenza. le tue note
Attraverso questo procedimento sono formate sia le LEGGI
ORDINARIE che le LEGGI COSTITUZIONALI.

Gli ATTI CON FORZA DI LEGGE sono atti normativi che non
hanno la ‘forma’ della legge, e cioè non sono prodotto dalla
deliberazione delle Camere e dalla promulgazione del Presidente
della Repubblica, ma sono equiparati alla legge formale ordinaria:
occupano la sua stessa posizione nella scala gerarchica, e perciò
possono validamente abrogarla, o possono essere validamente da
essa abrogati.

LEGGE DI DELEGA E DECRETO LEGISLATIVO DELEGATO

Definizioni.

Anzitutto, sarebbe utile affermare che il Governo condivide,


assieme al Parlamento e per via di un suo ‘permesso’, una funzione
legislativa: il Parlamento, e la Costituzione, attribuisce al Governo
veri e propri poteri legislativi.

In termini di LEGGE DI DELEGA, essa è la legge con la quale il


Parlamento attribuisce al Governo l’esercizio del proprio potere
legislativo. Il DECRETO LEGISLATIVO (detto anche DECRETO
DELEGATO), è l’ATTO CON FORZA DI LEGGE che ne deriva, ed è
emanato dal Governo in ossequio alla delega che gli è pervenuta
dal Parlamento. Tale delega della funzione legislativa avviene, nella
maggior parte dei casi, in presenza di argomenti tecnicamente
molto complessi e ‘tecnici’ (tutti quanti i codici, per esempio, sono
stati prodotti a seguito di una delega legislativa).

La legge di delega.

Come noto, l’articolo 70 della Costituzione attribuisce la funzione


legislativa alle due Camere, che devono operare in maniera
coordinata. L’articolo 76, però, prevede che con un’apposita LEGGE
DI DELEGA si possa attribuire al Governo una funzione legislativa,
per via del POTERE NORMATIVO che anche ad esso spetta. Il
potere di delega, però, è assoggettato ad alcuni limiti imposti

115 #studentbeing
dalla Costituzione. Tale limite all’attività normativa del Governo è le tue note
da interpretarsi in chiave storica, per evitare che il Governo sia
troppo forte da divenire autoritario.

- Anzitutto, la delega può essere conferita solo per LEGGE


FORMALE, infatti il Parlamento deve deliberare un’apposita legge
che conferisca al Governo parte del proprio potere legislativo;
inoltre, nella maggior parte dei casi tale legge formale deve essere
approvata per procedimento ordinario;

- la delega può essere conferita SOLTANTO AL GOVERNO;

- è necessario che siano indicati i cosiddetti CONTENUTI


NECESSARI: bisogna restringere l’ambito tematico, indicando un
OGGETTO DEFINITO (la delega, difatti, non può essere troppo
generale, anche se sono ammessi oggetti di ampio respiro;
ovviamente, l’ideale sarebbe indicare un oggetto specifico per
circoscrivere l’ambito di delega concesso al Governo); bisogna
restringere l’ambito temporale, indicando un TEMPO LIMITATO
entro il quale si considera la delega valida (tempo che può oscillare
tra uno e due anni, solitamente); inoltre, è necessario che siano
indicati i PRINCIPI ED I CRITERI DIRETTIVI entro cui deve essere
indirizzata la delega, e dunque per guidare l’esercizio del potere
legislativo; dunque, la determinazione degli indirizzi legislativi
spetta sempre al Parlamento, che deve cercare di limitare l’ambito
decisionale del Governo; nel caso in cui non fossero indicati i criteri
ed i principi direttivi da parte del Parlamento, tale mancanza non
determinerà l’incostituzionalità della legge di delega, bensì limiterà
il potere normativo del Governo.

Il decreto legislativo delegato.

Il potere esecutivo è esercitato per via del DECRETO; inoltre, i


decreti sono anche gli atti che emana il Governo a seguito della
delega che perviene dal Parlamento, e che sono riconosciuti dalla
Costituzione.

Quanto agli atti con forza di legge che pervengono dal una legge
di delega, tali atti prendono il nome di DECRETO DELEGATO o,
come risulta dalla Gazzetta Ufficiale, DECRETO LEGISLATIVO
DELEGATO. Il decreto delegato segue un iter particolare:
116 #studentbeing
- proposta del Ministro competente; le tue note

- delibera del Consiglio dei Ministri;

- eventuali adempimenti dei criteri e principi direttivi;

- emanazione del Presidente della Repubblica.

Dunque, come si può osservare, il Presidente della Repubblica ha


sempre un ruolo di controllo e di garanzia.

Deleghe accessorie e testi unici.

Spesso la delega legislativa non costituisce l’argomento


principale di una legge formale approvata dal Parlamento, ma
un suo COMPLETAMENTO. Capita, infatti, che il Parlamento
deleghi al Governo il potere di emanare norme di attuazione, di
coordinamento o transitorie. Un esempio di ‘delega accessoria’ è
quella che prevede il coordinamento di diverse leggi esistenti di
una certa materia in un TESTO UNICO.

DECRETO-LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE

Definizioni.

Il DECRETO-LEGGE è un ATTO AVENTE FORZA DI LEGGE che


il Governo può adottare in CASI STRAORDINARI DI NECESSITA
ed URGENZA. Esso entra in vigore immediatamente dopo la
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ma gli effetti che produce
sono solo provvisori: la loro efficacia decade sin dall’inizio nel caso
in cui il Parlamento non dovesse convertire tali decreti-legge in
leggi formali entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Le materie
che non competono al decreto-legge sono tutte le materie coperte
da ‘riserva di legge formale’, e si ambisce sempre a limitare l’uso del
decreto-legge.

117 #studentbeing
Procedimento. le tue note

Il decreto legge deve essere DELIBERATO DAL CONSIGLIO DEI


MINISTRI, EMANATO DAL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
ed infine PUBBLICATO IMMEDIATAMENTE SULLA GAZZETTA
UFFICIALE. Esso deve essere pubblicato con la denominazione di
‘decreto-legge’ e con l’indicazione delle circostanze di necessità
e di urgenza che ne giustificano l’adozione. Esso inoltre deve
contenere la clausola di presentazione al Parlamento per la
conversione in legge.

Inoltre, il decreto-legge determina esso stesso il momento di


entrata in vigore, che coincide con il giorno stesso oppure con
il giorno successivo alla pubblicazione. Il giorno stesso della
pubblicazione il decreto-legge deve essere presentato alle due
Camere che, se sciolte, devono riunirsi entro cinque giorni: con
la presentazione alle Camere il Governo chiede, per mezzo di
un DISEGNO DI LEGGE DI CONVERSIONE, al Parlamento che il
decreto-legge sia trasformato in LEGGE DI CONVERSIONE, la cui
approvazione si risolve in un’unica disposizione: ‘è convertito in
legge il decreto-legge XY, concernente ecc’. Si dà dunque il via ad
un procedimento legislativo che deve concludersi tassativamente
entro 60 giorni dalla pubblicazione.

Il procedimento di conversione del decreto-legge, rispetto al


procedimento ordinario della legge formale, prevede alcune lievi
variazioni, dipendenti soprattutto dal carattere di urgenza e
necessità che lo caratterizzano.

Il procedimento varia a seconda che si tratti della Camera o del


Senato: nel Senato è previsto il PARERE OBBLIGATORIO, ma non
vincolante, della Commissione affari costituzionali; alla Camera,
invece, tale filtro è stato eliminato e sostituito con un ‘filtro’ più
complesso: la RELAZIONE DEL GOVERNO che accompagna il
disegno di legge di conversione deve contenere le cause che
motivano la necessità e l’urgenza del decreto-legge; esso, poi, è
affidato non soltanto alla Commissione referente, ma anche al
Comitato per la legislazione; seguirà, poi, il classico procedimento
di formazione della legge che darà vita ad una LEGGE DI
CONVERSIONE.

118 #studentbeing
Decadenza del decreto non convertito. le tue note

I decreti-legge, se non convertiti entro 60 giorni, PERDONO


EFFICACIA DALL’INIZIO. Essi, dunque, possono DECADERE per
decorrenza del termine o per rifiuto di conversione da parte
del Parlamento. Ovviamente, una volta che un decreto-legge è
decaduto, ciò deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

La decadenza travolge TUTTI gli effetti prodotti dal decreto-legge,


e dunque tutti gli effetti vanno eliminati perché costituiscono degli
illeciti: va dunque ripristinata la situazione precedente.

È evidente che la situazione che si crea in molti casi è insostenibile,


e talvolta risulta anche insostenibile riuscire a ripristinare la
situazione precedente. Dunque, l’articolo 77 evidenzia due
modalità per mezzo delle quali sembra essere possibile ripristinare
la situazione a seguito della decadenza di un decreto-legge:

- LEGGE DI SANATORIA, ovvero una legge riservata alle


Camere con cui si possono ‘regolare i rapporti giuridici sulla
base di decreti non convertiti’; ovviamente, attraverso la legge di
sanatoria la responsabilità di ripristinare i danni di una mancata
conversione se li accolla il Parlamento: tale legge di sanatoria,
però, non è obbligatoria, anzi è libera e, peraltro, alle volte non
è neppure praticabile; nel caso in cui fosse approvata, sarebbe
necessario che essa ossequiasse il principio di eguaglianza;

- un altro strumento, invece, prevede che sia il Governo ad


assumersi la responsabilità della decadenza di un decreto-legge;
il Governo, infatti, può rispondere per responsabilità penale, per
responsabilità civile (e tutti i ministri rispondono solidalmente per
i danni prodotti a terzi), oppure per responsabilità amministrativo-
contabile, con la quale i ministri che hanno espresso un voto a
favore del decreto-legge decaduto devono pagare solidalmente i
danni prodotti allo Stato (DANNO ERARIALE).

Ovviamente, è lecito chiedersi se tali strumenti siano o meno


efficaci a ripristinare la situazione precedente. In termini di danni
patrimoniali, allora le sanatorie o le responsabilità del Governo
sembrerebbero poter garantire il ripristino; per ciò che riguarda
i danni non patrimoniali e all’ordine pubblico, invece, non sembra
possibile tale soluzione.

119 #studentbeing
Inoltre, ciò che più aggrava la situazione, è il fatto che si è fatto le tue note
un utilizzo spropositato del decreto-legge, che ha anche portato
al rallentamento dei procedimenti legislativi ordinari, poiché
il decreto-legge ‘salta la fila’ dei progetti di legge, ed ha anche
innescato un circolo vizioso inarrestabile, che ha spinto ad
utilizzare sempre più il sistema del decreto-legge, per evitare le
lungaggini dei procedimenti legislativi. Inoltre, se ben si pensa,
sarebbe impossibile riuscire ad approvare una disciplina complessa
in un arco di 60 giorni: in tali casi, dunque, si è fatto ricorso sino
a non molto tempo fa alla REITERAZIONE DEL DECRETO-LEGGE
(basti pensare al fatto che, a colpi di reiterazione, sono rimasti in
vigore alcuni decreti-legge per uno o due anni).

Né il sistema politico né le istituzioni parlamentari sono riuscire a


bloccare il circolo vizioso dei decreti-legge, ma una sentenza della
Corte Costituzionale ha messo fine al ricordo alla reiterazione del
decreto-legge.

La legge di conversione e gli effetti degli emendamenti.

Un ulteriore problema scaturisce dagli EMENDAMENTI IN SEDE


DI CONVERSIONE: più di tre quarti dei decreti-legge ha subito
emendamenti in fase di conversione (e ciò sta a dimostrare la
superiorità del Parlamento sul Governo, in termini legislativi). Per
comprendere come agiscono gli emendamenti rispetto ai rapporti
insorti in forza del decreto-legge, è opportuno distinguere tra:

- emendamenti AGGIUNTIVI rispetto al decreto-legge


originario (operano solo per il futuro);

- emendamenti SOPPRESSIVI che hanno soppresso


determinate disposizioni (la disposizione decade dall’inizio, come
se non fosse mai esistita);

- emendamenti SOSTITUTIVI (la disposizione decade


dall’inizio, ed opera solo per il futuro).

Per gli effetti decaduti, vale quanto detto per la decadenza dei
decreti-legge, con tanto di soluzioni eventuali apportate dal
Parlamento o dal Governo.

120 #studentbeing
Alle volte, per BLINDARE il decreto-legge, e fare in modo che venga le tue note
convertito in Parlamento, si ricorre alla ‘questione di fiducia’.

Nell’ambito del potere normativo del Governo va ricordato il potere


di emanare REGOLAMENTI, nella maggior parte dei casi regolamenti
di ESECUZIONE, di ATTUAZIONE e di COORDINAMENTO, ma
anche di AMMINISTRAZIONE.

REGOLAMENTI PARLAMENTARI (E DI ALTRI ORGANI


COSTITUZIONALI)

Definizioni.

Il REGOLAMENTO PARLAMENTARE è l’atto con il quale la


Costituzione riserva la disciplina dell’organizzazione e del
funzionamento interno di ciascuna Camera, con particolare
riferimento al procedimento legislativo. Esso è approvato a
maggioranza assoluta dalla Camera e pubblicato in Gazzetta
Ufficiale.

Essi sono molto importanti, e differiscono tra Camera e Senato,


affermando l’AUTONOMIA che caratterizza le Camere, in quanto
organi costituzionali, e la loro INDIPENDENZA, che deve essere
assicurata rispetto agli altri poteri dello Stato ed anche rispetto
all’altra Camera.

IL PROCESSO DI BILANCIO TRA GOVERNO E PARLAMENTO.

La finanza pubblica nella Costituzione.

L’esercizio dei compiti dello Stato richiede ingenti risorse


finanziarie, e proprio per questo è necessario che esse vengano
disciplinate per mezzo non soltanto della Costituzione, ma anche
per tramite di leggi speciali: tale legislazione è detta FINANZA
PUBBLICA. Lo Stato, infatti, per qualsiasi operazione, necessita di
risorse finanziarie, che siano elementari o che siano sostanziali al
perseguimento delle finalità dello Stato Sociale, ed anche per il

121 #studentbeing
pagamenti dei dipendenti della burocrazia e dell’intero apparato. le tue note
Dunque, da un lato lo Stato deve imporre pagamenti di tributi con
cui ottenere le risorse finanziarie, dall’altro deve erogare la spesa
pubblica grazie alla quale offrire servizi.

Dunque, per quel che riguarda la finanza pubblica, essa si compone


della disciplina circa le ENTRATE, e della disciplina circa la SPESA
PUBBLICA (uscite).

Anzitutto, per quel che riguarda le ENTRATE, è opportuno


affermare che esse devono essere corrisposte da tutti i cittadini,
ossequiando il PRINCIPIO DI PROGRESSITIVA’ (sostanzialmente,
all’aumentare del reddito aumentano le imposizioni fiscali); inoltre,
‘nessuna PRESTAZIONE PERSONALE o PATRIMONIALE’ può essere
corrisposta se non in base alla legge: dunque, tutte le prestazioni
patrimoniali devono essere previste con legge.

La spesa pubblica.

In materia di spesa pubblica la Costituzione ha previsto alcuni


principi fondamentali, all’articolo 81.

Anzitutto, il Governo ha il compito di redigere ogni anno un


BILANCIO DI PREVISIONE che il Parlamento deve approvare
con legge, così come deve essere approvato il RENDICONTO
CONSULTIVO.

Il BILANCIO DI PREVISIONE è un DOCUMENTO CONTABILE nel


quale il Governo individua quelle che sono le uscite e le entrate
previste dallo Stato per il successivo anno finanziario rispetto a
quello in cui il documento è redatto; ovviamente, questo documento
contabile deve essere redatto ossequiando la legislazione
finanziaria vigente e le leggi precedentemente approvate. Inoltre,
come previsto dall’articolo 81, la legge del Parlamento con la quale
si approva il bilancio provvisorio non può prevedere ulteriori tributi
o spese, e dunque il ruolo di tale LEGGE DI BILANCIO è di natura
squisitamente formale (poiché non può introdurre modificazioni,
ma si limita ad un ruolo di controllo). Inoltre, dopo l’approvazione,
si impone il vincolo giuridico al Governo di riscuotere le sole
imposte e di provvedere alle spese pubbliche entro le previsioni del
bilancio approvato. Nel caso in cui, però, tale bilancio di previsione
122 #studentbeing
non fosse approvato, allora si ricorrerebbe ad un ESERCIZIO le tue note
PROVVISORIO, con il quale il Governo procede all’esecuzione delle
previsione del bilancio non ancora approvato, per un periodo che
non può estendersi oltre 4 mesi.

In secondo luogo, la Costituzione disciplina la legislazione che


prevede le nuove spese: difatti, ogni legge che importa nuove e
maggiori spese, deve indicare i mezzi con i quali tali spese saranno
affrontate: tale principio è detto PRINCIPIO DI COPERTURA DELLE
LEGGI DI SPESA. Ogni legge che introduce nuove e maggiori
spese, in sostanza, deve essere giustificata con una copertura. Per
affrontare nuove spese, in realtà, l’unica soluzione che inizialmente
può apparire è quella di ricorrere a nuove imposte, con conseguente
lamentela da parte dei cittadini; in alternativa, dunque, per evitare
di imporre nuove tasse si può fare ricorso all’INDEBITAMENTO
DEL TESORO DELLO STATO, per mezzo del quale lo Stato emette
titoli ed obbligazioni (BTP, CCT, BOT) e, dunque, prende in prestito
denaro dai cittadini: questo processo, come ravvisabile, permette
allo Stato di affrontare spese immediate, ma a medio termine crea
un aumento della spesa pubblica, perché dovranno poi essere
corrisposti gli interessi.

La possibilità di ricorrere all’indebitamento pubblico, però, è stata


fortemente limitata per effetto della partecipazione dell’Italia
all’Unione Europea, poiché essa impone una serie di vincoli alle
politiche di bilancio dei Paesi membri, a cui è imposta anche una
‘FINANZA PUBBLICA SANA’: per finanza pubblica sana si intende
che lo Stato non deve realizzare un DISAVANZO troppo accentuato
(non superare la soglia del 3% del PIL), ed il debito pubblico non
deve superare il 60% del PIL. In caso contrario, e ciò lo si può
osservare per mezzo di procedure di esame del bilancio due volte
all’anno, la finanza pubblica dello Stato verrebbe reputata come
‘non sana’.

La decisione di bilancio tra crisi fiscale e tentativi di razionalizzazione.

L’articolo 81 pone i precetti essenziali per la DECISIONE DI


BILANCIO, ma tali principi devono poi essere completati da leggi
ordinarie che ne precisino il senso.

123 #studentbeing
Come si è detto, la legge di bilancio ha una natura fondamentalmente le tue note
‘formale’, poiché non può aggiungere tributi o spese rispetto a
quelli previsi del bilancio di previsione.

Però, nel corso degli anni si è sentita l’esigenza di avvalersi di uno


strumento che permettesse il RIESAME DELLE DECISIONI DI
SPESA per conformarle agli obiettivi di politica economia: a questo
fine, infatti, non si poteva utilizzare la legge di bilancio, visti i suoi
limiti formali. Nel 1978 è stata introdotta, con apposita riforma, la
LEGGE FINANZIARIA per la RICONSIDERAZIONE GLOBALE DEI
FLUSSI FINANZIARI, di modo che si potesse correggere l’andamento
degli stessi. Tale legge, come inizialmente intesa, doveva essere
ONNICOMPRENSIVA, poiché poteva produrre qualsiasi effetto
finanziario. Nel corso degli anni, però, ha subito modifiche.

Il tempo del rigore: il contenuto tipico della legge finanziaria.

La necessità di ossequiare i limiti imposti, l’incertezza circa le


risorse future disponibili a sostenere lo Stato sociale, e la necessità
di contenere l’espansione della spesa pubblica, hanno fatto sì che
fossero imposti vincoli, soprattutto per mano dell’Unione Europea,
alla legge finanziaria omnibus, che è stata abbandonata. Ne segue
che:

- prima che il Governo presenti il DISEGNO DI LEGGE


DI BILANCIO DI PREVISIONE ed il DISEGNO DI LEGGE
FINANZIARIA al Parlamento, deve essere trasmesso entro il 30
Giugno il DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
e FINANZIARIA, il DPEF: esso è un documento nel quale sono
indicate le linee programmatiche della legge finanziaria e dei
provvedimenti ad essa collegati e fissa, inoltre, i livelli massimi del
fabbisogno del settore statale e dell’indebitamento netto relativo a
tutte le amministrazioni;

- in autunno, successivamente, inizia la SESSIONA DI


BILANCIO con la discussione della legge finanziaria e dei DISEGNI
DI LEGGE COLLEGATI (entro tempi certi, con gran tempistica);
le Camere, inoltre, possono emendarli, ma tali emendamenti
possono essere solo compensativi, e non possono modificare le
124 #studentbeing
programmazioni già previste nel DPEF; le tue note

- inoltre, per evitare tentazioni inerenti la LEGGE FINANZIARIA


che è uno strumento molto utile ed importante, si è individuato il
suo CONTENUTO TIPICO, per ostacolare l’inserimento di contenuti
estranei: essa, anzitutto, può introdurre solo norme tese a realizzare
effetti finanziari che decorrono dal primo anno considerato nel
bilancio pluriennale; può introdurre aumenti di spesa o riduzioni
di entrata il cui contenuto deve essere direttamente finalizzato
al SOSTEGNO DELL’ECONOMIA STATALE, con ESCLUSIONE
DI INTERVENTI LOCALISTICI E MICROSETTORIALI (utilizzati
specialmente da alcuni parlamentari per garantirsi la rielezione); la
legge finanziaria, inoltre, contiene i FONDI SPECIALI destinati alla
copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi che si prevede
siano approvati nel corso del bilancio pluriennale (sostanzialmente
gli accantonamenti contabili);

- a completare la manovra c’è il BILANCIO PLURIENNALE,


approvato con apposito articolo dalla legge di bilancio, che deve
individuare l’ANDAMENTO DELLE ENTRATE E DELLE SPESE in
base alla legislazione vigente, e la previsione sull’andamento delle
entrate e delle spese tenendo conto degli interventi programmati
dal DPEF. Sostanzialmente, esso consente di avere un quadro
complessivo dell’evoluzione della finanza pubblica per un periodo
pluriennale, che non deve essere inferiore ai tre anni.

Il DPEF riveste grande importanza perché esso è lo strumento con


il quale il bilancio interno allo stato di intreccia con i vincoli europei
e con il PROGRAMMA DI STABILITA’ che il Governo presenta alle
autorità europee in ossequio al PATTO DI STBAILITA’ E CRESCITA a
livello europeo (che detta la disciplina per la stabilità, la crescita, e
detta i limiti entro i quali è possibile il disavanzo e l’indebitamento).
È necessario, in tal senso, continuare a garantire la funzione di
controllo al Parlamento, e non relegarlo ad una mera funzione di
approvazione formale.

Il processo di bilancio: l’intreccio fra legge e regolamento


parlamentare.

Tra disciplina delle procedure finanziarie e regolamenti del

125 #studentbeing
Parlamento si è verificato un incastro, con competenze tra loro le tue note
complementari e che fanno rinvio le une alle altre. In linea di
massima, il corpus della normativa regolamentare è segnata da tre
fondamentali direttrici:

- la CONCENTRAZIONE PROCEDURALE, per evitare


dispersioni e ritardi, e dunque cercare di evitare il ricordo
all’esercizio provvisorio: la legge di bilancio e la legge finanziaria,
preceduti dal DPEF, devono essere approvati entro la fine dell’anno;

- in tale procedura assume un ruolo molto rilevante la quinta


commissione, ovvero la COMMISSIONE DI BILANCIO; in sede
consultiva, comunque, sono inserite anche le altre commissioni di
merito a seconda della competenza;

- i Presidenti delle due Camere, inoltre, devono avere


POTERE DI STRALCIO e devono esercitare un CONTROLLO
SULL’AMMISSIBILITA’ DEGLI EMENDAMENTI (difatti, per gli
emendamenti è opportuno realizzar un ‘filtro’, poiché legge
finanziaria e di bilancio non possono che essere emendate se
non entro alcuni limiti previsti; per esempio, sono ammissibili gli
emendamenti compensativi).

La verifica della copertura finanziaria dei disegni di legge: il


mantenimento dell’equilibrio di bilancio.

L’articolo 81, che è oggetto di finanza pubblica, individua inoltre


che OGNI LEGGE CHE IMPORTI NUOVE O MAGGIORI SPESE
DEVE INDIVIDUARE I MEZZI FINANZIARI PER FARVI FRONTE:
sostanzialmente, è enunciato il PRINCIPIO DI COPERTURA delle
leggi di spesa. Infatti, non basta la virtù della sessione di bilancio,
ma è opportuno che essa venga mantenuta anche dopo, durante
l’esercizio finanziario, per rispettare le linee programmatiche ed i
limiti alla spesa, al disavanzo e al debito ed indebitamento fissati in
sede di manovra di bilancio.

Dalla legislazione sostanziale di entrata e di spesa approvata dalle


Camere, infatti, dipende la coerenza dell’intera sequenza.

Va segnalata l’accentuazione del ruolo della Commissione di


bilancio e, in particolare, del parere contrario da essa espresso sugli

126 #studentbeing
emendamenti presentati in Assemblea. Il Senato, per esempio, non si le tue note
ritiene chiamato ad esprimersi se fossero presentati emendamenti
carenti di copertura: i parlamentari, sostanzialmente, devono
assumersi la responsabilità dell’eventuale violazione del principio
di copertura delle leggi di spesa, nel caso in cui approvassero leggi
che non garantiscono tale copertura.

Restano, infine, i VINCOLI ESTERNI: il Presidente della Repubblica


in sede di promulgazione della legge, la Corte dei conti, la Corte
Costituzionale ed infine il controllo esterno delle autorità europee,
nello ‘spirito di Maastricht’.

COSTITUZIONE E LEGGI COSTITUZIONALI

Definizioni.

La COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA risale al 1948,


ed è il vertice della gerarchia delle fonti, nonché il fondamento
di VALIDITA’ di tutte le fonti primarie. Essa è una Costituzione
RIGIDA che necessita di un procedimento particolare (aggravato,
o riformato), detto REVISIONE COSTITUZIONALE, per esser
modificata. Con lo stesso procedimento di revisione costituzionale
si originano le LEGGI COSTITUZIONALI che la Costituzione stessa
prevede per la sua integrazione.

Leggi costituzionali: procedimento.

La Costituzione italiana, all’articolo 138, prevede un procedimento


aggravato per la formazione di LEGGI COSTITUZIONALI, un
procedimento più ‘facile’ rispetto a quello di modifica di altre
costituzioni rigide.

Il procedimento per la formazione di una legge costituzionale si


differenzia dal procedimento ordinario, poiché esso di compone
di due deliberazioni per Camera: sostanzialmente, tra Senato e
Camera, esse devono deliberare 4 volte lo stesso testo, con una
distanza tra la prima e la seconda deliberazione di ciascuna Camera
di almeno tre mesi (le Camere, dunque, devono riflettere molto
bene prima di approvare o meno un testo di legge costituzionale).

127 #studentbeing
La PRIMA DELIBERAZIONE è a maggioranza relativa: è necessario le tue note
soltanto che i sì superino i no. Si possono apportare modifiche
ed emendamenti al progetto di legge costituzionale solo durante
la prima deliberazione; il progetto è poi destinato a viaggiare tra
Camera e Senato (navette) sino a quando non sia approvato nel
medesimo testo da entrambe le Camere.

Dopo la conclusione della prima deliberazione, si ha la SECONDA


DELIBERAZIONE: tra le due deliberazioni, però, è necessario che
trascorrano almeno 3 mesi. In questo momento di distinguono due
situazioni diverse: se si ha MAGGIORANZA QUALIFICATA DEI 2/3
dei componenti delle Camere (rappresentativi, presumibilmente,
della volontà popolare), la legge si ritiene definitivamente approvata
si procede con la promulgazione da parte del Presidente della
Repubblica (controllo e pubblicazione); nel caso in cui, invece, ci
fosse una MAGGIORANZA ASSOLUTA (metà più uno dei membri di
ciascuna Camera), allora bisognerà ricorrere ad un REFERENDUM
CONFERMATIVO (eventuale e sospensivo): il testo approvato a
maggioranza assoluta dovrà essere pubblicato sulla GAZZETTA
UFFICIALE, per rendere la massima pubblicità, e dunque si dovrà
procedere con il referendum popolare confermativo, che può essere
proposto dal corpo elettorale (500.000 elettori), 1/5 dei membri
di una Camera, oppure 5 Consigli regionali. Per tale referendum
è solo necessario che i voti favorevoli superino quelli sfavorevoli,
e si procede con promulgazione, controllo e pubblicazione; in
caso contrario, o nel caso in cui il referendum non sia proposto, la
proposta di legge costituzionale decade.

Inoltre, va notato che in Italia il procedimento è sempre il


medesimo, sia che si proponga la modifica di un’intera parte della
Costituzione, sia che si proponga la modifica di un articolo o di un
comma. Poiché nel corso della vita della Repubblica si è proposta
la modifica dell’intera seconda parte della Costituzione, e poiché il
voto per referendum degli elettori attivi circa tale revisione sarebbe
stato presumibilmente troppo complesso, con legge costituzionale
si derogò il procedimento di revisione costituzionale, e per tre volte
lo si delegò ad una COMMISSIONE BICAMERALE: ogni tentativo si
è rivelato fallimentare, e si è compreso che non è il procedimento
aggravato a rendere difficili le riforme, bensì la mancanza di
equilibrio politico.

128 #studentbeing
I limiti della revisione costituzionale. le tue note

Non tutta la Costituzione è revisionabile. Ci pensa l’articolo 139


ad evidenziare un LIMITE ESPLICITO alla revisione, che prevede
che ‘LA FORMA REPUBBLICANA NON PUO’ ESSERE OGGETTO
DI REVISIONE COSTITUZIONALE’. Modificarla, infatti, sarebbe la
‘rivoluzione’ (il cambiamento dell’intero ordinamento giuridico). Ma
oltre il limite esplicito, sono stati evidenziati ulteriori limiti impliciti:
non possono essere oggetto di revisione né i principi fondamentali
della Costituzione (artt. 1 -12), né i principi detti ‘supremi’, cioè quei
principi dell’uomo ritenuti inviolabili. Di pari passo con la difesa
della Repubblica, infatti, va la DIFESA DELLA DEMOCRAZIA (voto,
libertà, eguaglianza, espressione, associazione, riunione, ecc).

Alle volte, le modificazioni possono essere intese in senso


‘integrativo’, ovvero nel senso di un allargamento delle uguaglianze,
per esempio. In ogni modo, però, non possono essere intese
modifiche in senso restrittivo o limitativo.

IL REFERENDUM ABROGATIVO COME FONTE.

Definizioni.

Il REFERENDUM è una modalità con cui il popolo esercita la propria


sovranità (art. 1): esso, infatti, è uno strumento di DEMOCRAZIA
DIRETTA con la quale il corpo elettorale richiede di potersi
esprimere circa una determinata questione.

Come ben sappiamo, la regola chiave dell’ordinamento statale è la


rappresentanza: il referendum, dunque, risulta essere una deroga
a tale principio, e soprattutto può capitare che il popolo, fattosi
legislatore per mezzo del referendum, possa entrare in conflitto
con i suoi rappresentanti stessi. Ne consegue, dunque, che il
referendum ha subito notevoli e tassative limitazioni in termini
di competenza in materia, modalità e contenuto. Storicamente
parlando, il primo referendum della storia della Repubblica
italiano ha avuto come oggetto la legge sul divorzio (a maggioranza
trasversale) del 1970.

La Costituzione prevede diversi tipi di referendum: il


REFERENDUM CONFERMATIVO (per la revisione costituzionale),
ed il REFERENDUM ABROGATIVO, ad effetti ‘normativi’.

129 #studentbeing
le tue note

Il REFERENDUM ABROGATIVO (art. 75) è lo strumento con cui


il corpo elettorale può incidere direttamente sull’ordinamento
giuridico attraverso la ABROGAZIONE DI LEGGI o di ATTI AVENTI
FORZA DI LEGGE, oppure abrogando SINGOLE DISPOSIZIONI.
Esso, difatti, è inteso allo stesso rango delle leggi ordinarie.

Con il referendum abrogativo si concede la possibilità, a gruppi


di elettori, di contestare le scelte dei rappresentarli, e dunque
abrogarle.

In tali termini si può parlare di LEGISLAZIONE NEGATIVA, poiché


tale referendum serve esclusivamente ad abrogare, a togliere
disposizioni o leggi, ma non è possibile aggiungerne di nuovo:
in realtà, però, se è vero che non possono aggiungersi nuove
disposizioni, è possibile, per mezzo dell’eliminazione di alcune
proposizioni o parole scritte, manipolare una precedente legge:
si parlerà, dunque, di REFERENDUM MANIPOLATIVO (con la nota
TECNICA DEL RITAGLIO che, stravolgendo il significato di una
disposizione, sostanzialmente ma non formalmente ne realizza
una nuova). Possono votare, in ogni caso, tutto il corpo elettorale
attivo (chiunque abbia compiuto la maggiore età e non incorra in
cause di incapacità elettorale attiva).

Procedimento.

Anzitutto, il procedimento di REFERENDUM ABROGATIVO è stato


previsto per legge, mentre le linee generali sono riconducibili
all’articolo 75 della Costituzione. L’articolo, quindi, afferma che il
referendum abrogativo possa essere proposto da 500.000 elettori
o da 5 Consigli regionali, con le opportune differenze a seconda di
chi sia l’iniziatore.

- RICHIESTA POPOLARE: l’iniziativa parte dai PROMOTORI


che, in numero non inferiore a 10, costituiscono un COMITATO
che predispone di QUESITI REFERENDARI, che devono essere
presentati personalmente presso l’UFFICIO CENTRALE PER
IL REFERENDUM situato a Roma presso la Cassazione. Di tale

130 #studentbeing
referendum è data notizia nella Gazzetta ufficiale; entro tre mesi le tue note
devono essere raccolte le 500.000 FIRME debitamente autenticate
(sotto il controllo di notai, segretari degli enti, ecc) e devono essere
poi depositate presso l’Ufficio Centrale per il Referendum presso
la Cassazione.

- RICHIESTA REGIONALE: i Consigli regionali di almeno 5


Regioni devono approvare lo stesso quesito (si vede necessario,
ovviamente, un accordo politico); la richiesta, in ogni caso, va
depositata presso l’Ufficio Centrale per il Referendum presso la
Cassazione.

Presso la CASSAZIONE si esaminano i quesiti per la CONFORMITA’


ALLA LEGGE, anche se in realtà il controllo effettuato dalla
Cassazione è formale (esso, infatti, verifica la REGOLARITA’
FORMALE, controllando l’autentica delle firme, il loro numero e
verificando che non vi siano doppie firme).

I quesiti dichiarati legittimi vengono poi trasmessi alla CORTE


COSTITUZIONALE che effettua un controllo sostanziale: in linea
di massima, il referendum abrogativo non può essere proposto in
materia tributaria (perché altrimenti, per volere del popolo, ogni
tributo sarebbe eliminato) e di bilancio, in materia di amnistia e di
indulto (questioni politiche ed etiche molto delicate e non affidabili
al populismo) ed in materia di ratifica di trattati internazionali
(perché la ratifica è già avvenuta e, se vi fosse un’abrogazione, il
nostro Stato non dovrebbe tener fede ai patti sottoscritti). Inoltre,
a tali limitazioni in termini di materia previsti dalla Costituzione,
sono previsti ulteriori esclusioni.

Se la Corte Costituzionale dichiara AMMISSIBILE il referendum,


il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA deve fissare il giorno delle
votazioni tra il 15 aprile ed il 15 giugno (una domenica); gli elettori,
dunque, dovranno esprimere un parere favorevole o meno al
quesito ‘volete che sia abrogata…’.

È necessario, per la validità del referendum, che vi abbia preso


parte la metà più uno del corpo elettorale attivo, altrimenti fallisce
il referendum. Accertata dunque la presenta del 50% più uno degli
131 #studentbeing
aventi diritto al voto (quorum costitutivo), se il risultato è favorevole, le tue note
allora il Presidente della Repubblica, con proprio decreto, DICHIARA
l’avvenuta abrogazione della legge, che ha effetti immediatamente
dal giorno successivo, ed è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
Al contrario, se il voto fosse contrario all’abrogazione, non potrà
essere riproposto il medesimo referendum se non dopo 5 anni.

Le prerogative parlamentari.

Con il termine PREROGATIVE PARLAMENTARI si intende


l’insieme degli istituti volti al libero ed ordinato esercizio delle
funzioni parlamentari, ponendole al riparo da altri poteri che
potrebbero condizionarne l’esercizio. Le prerogative sono
garanzie dell’INDIPENDENZA del Parlamento, e sono irrinunciabili
ed indisponibili da parte di ogni singolo parlamentare. Inoltre,
tali prerogative che fanno capo al Parlamento in quanto organo,
fanno capo anche ai singoli parlamentari, in modo da assicurare
loro anzitutto LIBERTA’ DI OPINIONE, che è alla base del corretto
svolgimento della vita parlamentare.

L’art. 68 prevede due importanti istituti:

- INSINDACABILITA’ in qualsiasi sede, per le opinioni espresse


ed i voti dati nell’esercizio delle funzioni parlamentari;

- IMMUNITA’ PENALE in virtù della quale il parlamentare non


può essere assoggettato a misure restrittive della libertà personale
o domiciliare se non previa autorizzazione (a procedere, come si
sarebbe detto in passato) della Camera di appartenenza.

Le due prerogative hanno una differente durata temporale:


l’insindacabilità perdura anche dopo il termine del mandato di
parlamentare; l’immunità penale, invece, è limitata alla sola durata
della legislatura.

Ricordiamo, però, che se i parlamentari non devono rispondere


di responsabilità civile, penale ed amministrativa, al contrario
dovranno rispondere, se necessario, di responsabilità politica (nel
senso più ampio della parola).

È chiaro che, a differenza della precedente ‘autorizzazione a

132 #studentbeing
procedere’, attualmente il giudice, anche senza autorizzazione della le tue note
Camera a cui appartiene il parlamentare, può procedere. Ciò che
rileva, dunque, è che spetta alle Camere decidere se i comportamenti
posti in essere dai loro membri rientrino o meno nell’esercizio
delle funzioni parlamentari; peraltro, ed è chiaro osservarlo, è
necessaria l’autorizzazione del Parlamento a procedere perché si
vuole effettivamente vigilare circa gli interventi della magistratura,
che alle volte potrebbero pregiudicare un parlamentare per via di
meri abusi e strumentalizzazioni del proprio potere giudiziario.
Ovviamente, all’autorità giudiziaria è lasciata la facoltà di sollevare
un CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE: ciò che conta, dunque, è che vi
sia un NESSO FUNZIONALE che ricolleghi la condotta contestata
del parlamentare all’esercizio della sua funzione: in realtà,
però, non è sempre facile accertare la sussistenza di tale nesso
funzionale. Dunque, attualmente si interpreta la disposizione della
Costituzione in forma del tutto ampia: l’accezione ‘nell’esercizio
delle sue funzioni’ è stata difatti ampliata, intendendo per tali
funzioni l’intera attività politica del deputato o senatore, anche al
di fuori delle Camere (televisione, manifestazioni, ecc).

Inoltre, per quel che riguarda l’immunità, l’autorità giudiziaria può


agire senza autorizzazione del Parlamento: tale autorizzazione,
difatti, è necessaria nei casi di limitazione della libertà personale o
per le limitazioni della libertà di corrispondenza e comunicazione;
ovviamente, se il parlamentare fosse colto in flagranza di reato, esso
sarà condannato con sentenza irrevocabile (indipendentemente
da qualsivoglia autorizzazione del Parlamento).

Anche per quel che riguarda le INTERCETTAZIONI telefoniche


(o per qualsiasi mezzo), la disciplina è ben definita: per esse
è necessaria una autorizzazione della Camera (nei casi di
intercettazioni finalizzate ad indagini o prove), ma senza alcuna
autorizzazione tali intercettazioni non possono essere perpetrate
ai danni del parlamentare (neppure nel caso in cui esse fossero
indirette, ovvero non operare sullo strumento del parlamentare
stesso, ma di un interlocutore che con egli stia discutendo).

Inoltre, l’art. 69 prevede che ogni singolo parlamentare debba


ricevere una INDENNITA’: in una forma di Stato liberare, dunque
monoclasse, non era necessario che i parlamentari possedessero
un’indennità, poiché disponevano di grande liquidità per sostenere
determinate spese implicite all’esercizio di parlamentare; ma,

133 #studentbeing
con l’avvento dello Stato di democrazia pluralista, ove chiunque le tue note
può accedere al Parlamento, si è visto necessario corrispondere
una indennità per sostenere le spese parlamentari. È, dunque,
necessario garantire a chiunque la possibilità di poter svolgere
l’attività parlamentare, anche a chi non è in grado di autofinanziarsi;
inoltre, l’indennità ricopre anche il mancato stipendio per l’attività
lavorativa normalmente svolta, che non può esser più svolta per
via del fatto che si è deputati o senatori. Ricordiamo, però, che
l’indennità non è uno stipendio, ma una COMPENSAZIONE, un
RISTORO DI UNA PERDITA PATRIMONIALE GIUSTA.

Ulteriore elemento chiave per la comprensione dell’attività del


parlamentare è conferito all’articolo 67: esso disciplina il DIVIETO
DI MANDATO IMPERATIVO: il mandato del parlamentare, difatti,
è diverso dall’istituto di diritto privato, poiché il parlamentare
rappresenta l’intera Nazione; si tratta, dunque, di un MANDATO
ELETTIVO a fini generali, privo di vincoli giuridici e diretti del
popolo. Gli elettori, indubbiamente, svolgono un potere di controllo
per mezzo delle elezioni (poiché, se insoddisfatti, potranno non
rinnovare il voto). Il parlamentare, dunque, è espressione di tutti,
espressione dell’intera Nazione.

Gli interna corporis.

Le prerogative parlamentari, inoltre, hanno una forte natura: esse


servono a garantire alle Camere AUTONOMIA e INDIPENDENZA,
evitando condizionamenti che potrebbero pervenire da altri poteri.
Ogni Camera, dunque, dispone di AUTONOMIA NORMATIVA per
quel che riguarda le proprie attività e la propria organizzazione, e
di AUTONOMIA CONTABILE per la gestione del proprio bilancio;
inoltre, dispone ulteriormente di AUTODICHIA, per ciò che
concerne i rapporti lavorativi con i dipendenti (giustizia domestica
nei confronti dei dipendenti delle Camere. Da ciò, dunque, deriva
che il Parlamento è un mondo chiuso in sé, che cerca sempre e
costantemente di mantenersi indipendente rispetto agli altri
organi. Inoltre, vige il principio di INSINDACABILITA’ degli INTERNA
CORPORIS: una vera e propria INTANIGIBLITA’ ed INVIOLABILITA’
degli atti e delle operazioni interne al Parlamento ad opera di un
controllo esterno. Il principio della insindacabilità degli interna
corporis, come comprensibile, ha una natura storica.

134 #studentbeing
In realtà, l’unico controllo a cui soggiacciono tali interna corporis le tue note
è quello della Corte costituzionale.

Gli interna corporis hanno valenza in termini di BILANCIO e di


REGOLAMENTI.

Il potere di controllo. Interrogazione ed interpellanza. Mozione.


Inchieste parlamentari.

La FUNZIONE DI CONTROLLO e preminenza del Parlamento,


oltre che osservarsi nell’ambito stesso della Costituzione, la si può
comprendere per via di determinati istituti di diritto parlamentare,
che hanno come obiettivo quello di controllare il Governo stesso.

Tali istituti sono le INTERROGAZIONI e le INTERPELLANZE.

Le INTERROGAZIONI sono domande che un parlamentare, oppure


un gruppo di parlamentari, pongono al Governo circa la veridicità o
meno di un determinato fatto; le INTERPELLANZE sono questioni
poste da un interpellante circa un comportamento futuro che
potrebbe osservare il Governo in ordine di una determinata
situazione. La prima è una richiesta fatta per SAPERE, la seconda è
una richiesta fatta per OTTENERE.

Nell’ambito di tali istituti, però, si è fatto abuso, ed il Governo alle


volte ha preferito rispondere con molta lentezza, o non rispondere
proprio: si è giunti, dunque, all’introduzione di una nuova formula,
non più scritta ma orale, e sbrigativa, detta QUESTION TIME:
esso si svolge in un frangente di tempo in cui il Governo, presso
il Parlamento (sia alla Camera che al Senato), risponde in forma
essenziale e veloce alle domande del Parlamento (5/6 minuti, per
dare un’idea della velocità). Questa question time, come intuibile,
alle volte mette in difficoltà il Governo perché si trova a rispondere,
in forma snella ed immediata, a domande che possono essere
anche scomode.

I regolamenti parlamentari, inoltre, prevedono alcuni atti


che mirano ad indirizzare l’attività del Governo: per esempio,
la MOZIONE. Esso è un documento politico che illustra una

135 #studentbeing
determinata situazione, che propone una valutazione politica le tue note
e propone una linea di comportamento che il Governo deve
osservare. Dunque, con essa i parlamentari deliberano circa una
determinata situazione e su come il Governo tal situazione dovrà
affrontare: alle volte, però, il Governo può porre la questione di
fiducia.

Tra le mozioni individuiamo la ‘mozione di fiducia’, la ‘mozione di


sfiducia’, oppure la ‘mozione per il DEF’.

All’articolo 82 la Costituzione attribuisce a ciascuna Camera la


facoltà di istituire COMMISSIONI DI INCHIESTA su MATERIE DI
PUBBLICO INTERESSE, per indagini, per approfondimenti o per
ottenere informazioni. Tali commissioni di inchiesta, come previsto
dalla Costituzione, dovrebbero essere MONOCAMERALI, ma in
realtà, con legge, ne sono state costituite alcune BICAMERALI.

È chiaro che l’OGGETTO di tale commissione dev’essere di


PUBBLICO INTERESSE, dunque è chiaro che vengano escluse
inchieste su singole persone (in realtà, però, essendo tale accezione
‘pubblico interesse’ amplissima, alle volte è stato necessario il
parere della Corte costituzionale).

Tali commissioni, dunque, sono costituire per espletare la


FUNZIONE DI CONTROLLO del Parlamento, ma anche perché
possa essere esercitata una FUNZIONE CONOSCITIVA, che
permetta la comprensione della realtà. Esistono, infatti, non
soltanto commissioni d’inchiesta, ma anche COMMISSIONI DI
INDAGINE, che hanno una valenza più generica (in termini di
sanità, di immissioni, ecc).

Inoltre, l’art. 82 ci conferma che le commissioni di inchiesta hanno


lo stesso potere, entro i limiti, dell’AUTORITA’ GIUDIZIARIA, e
dunque hanno POTERE D’INDAGINE e possono RICERCARE LE
PROVE.

Ciò che conta, inoltre, e che sta a dimostrare l’autonomia del


Parlamento stesso dagli altri poteri, è il fatto che esso può
mantenere il SEGRETO FUNZIONALE, e dunque decidere se
collaborare o meno con l’autorità giudiziaria.

136 #studentbeing
Da un punto di vista strutturale, come per ogni commissione anche le tue note
la commissione d’inchiesta deve essere costituita in modo da
RISPECCHIARE LE PROPORZIONI DEI GRUPPI PARLAMENTARI,
poiché il principio della proporzionalità è integrato in quello della
rappresentatività.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Capo dello Stato e forma di governo.

Nei sistemi parlamentari il CAPO DELLO STATO è un organo


di non semplice definizione, per il motivo secondo cui esso
oscilla tra ORGANO DI GARANZIA COSTITUZIONALE e vero e
proprio ORGANO GOVERNANTE (a seconda dei poteri politico-
costituzionali ad esso conferiti).

Secondo la prima prospettiva, ovvero quella dell’organo di garanzia


costituzionale, il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA dovrebbe
restare estraneo alle scelte di indirizzo politico (spettanti ai partiti,
al Parlamento ed al Governo), e dovrebbe semplicemente garantire
il corretto funzionamento del sistema costituzionale. Però, nel
momento in cui il sistema si trovi in una condizione di stallo o
di paralisi, e non si veda possibile trovare una soluzione, allora il
Presidente della Repubblica deve intervenire in quanto organo
governante, come decisore in ultima istanza.

La nostra Costituzione tratta la disciplina del Presidente della


Repubblica a partire dal Titolo II, artt. 83 e seguenti. Tale organo è
trattato immediatamente dopo il Parlamento, e dunque prima del
Governo, relegato ad ultimo organo d’analisi costituzionale. Esso
è l’ago della bilancia del sistema, è un organo di garanzia, non un
‘organo attivo’ (accezione che sta a significare che gli organi attivi,
a differenza del Presidente della Repubblica, sono il Parlamento
ed il Governo). Si evince che, quando c’è dialettica equilibrata e
c’è un rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, il Presidente
della Repubblica non ha spazio per intervenire; ma, al contrario,
se dovesse esserci qualche cortocircuito all’interno del sistema
costituzionale, allora si vede necessario l’intervento del Presidente
della Repubblica: egli, difatti, svolte un ruolo di STIMOLO,
interviene per CORREGGERE l’attività istituzionale che da’ luogo

137 #studentbeing
a situazioni non conformi alla Costituzione. Ne risulta, dunque, le tue note
che ha un grande potere di influenzare gli organi costituzionali e
l’indirizzo politico-costituzionale, pur non essendo al suo interno.

All’art. 87 si afferma che il Presidente della Repubblica RAPPRESENTA


L’UNITA’ NAZIONALE ed è il CAPO DELLO STATO. Ma, a differenza
degli altri organi, la Costituzione non indica quale sia il raggio
d’azione del Presidente della Repubblica (la cui disciplina, difatti,
è ravvisabile in forma sparsa all’interno della Costituzione stessa).

La Costituzione, nella sezione inerente il Presidente della


Repubblica, si limita a delinearne gli argini costituzionale, ma in
realtà il suo ruolo cambia molto a seconda degli equilibri della
forma di Governo e del sistema politico:

- si delinea l’AMPIA RAPPRESENTATIVITA’ del Presidente


della Repubblica in quanto eletto dal Parlamento tutto in seduta
comune;

- gli si attribuiscono alcuni poteri, come NOMINARE


IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA, SCIOGLIERE
ANTICIPATAMENTE IL PARLAMENTO, RINVIARE LEGGI, nominare
alcune cariche istituzionali come i senatori a vita, ecc;

- si pongono alcuni LIMITI all’esercizio dei suoi poteri: si


pensi, difatti, che gli atti del Presidente della Repubblica devono
essere controfirmati dal Governo e che il Governo stesso, dopo
la sua nomina da parte del Capo di Stato, debba presentarsi in
Parlamento per ottenere la fiducia (ed evitare che esistano ‘Governi
presidenziali’ nominato dal Presidente della Repubblica contro il
Parlamento);

- si sancisce la IRRESPONSABILITA’ POLITICA del Capo di


Stato.

Come si evince, se si verificano problematiche e conflittualità


all’interno del sistema costituzionale, ed i rapporti tra i partiti sono
instabili, il Presidente della Repubblica assume un ruolo chiave
all’interno del sistema, andando a ricoprire ruoli fondamentali quali

138 #studentbeing
la scelta del Presidente del Consiglio e la scelta dello scioglimento le tue note
anticipato delle Camere. Ma, se i rapporti sono stabili all’interno
del Parlamento, il Capo di Stato si limiterà ad assumere il proprio
ruolo di garanzia costituzionale, come per esempio il rinvio delle
leggi, oppure l’invito e lo stimolo, le sollecitazioni agli organi
costituzionali.

Il Presidente della Repubblica, inoltre, indice tutte le elezioni,


convoca le Camere nella prima seduta, promulga le leggi (e le integra
nella loro efficacia), invia messaggi, stimola, invita e sollecita le
Camere ad osservare determinate condotto o tempi certi, nomina
i senatori a vita ed ha potere di scioglimento delle Camere (potere,
questo, molto delicato poiché attiene ad una valutazione politica e
politico-costituzionale).

È ravvisabile, dunque, che esistono pochi poteri esclusivi del


Presidente della Repubblica; egli, però, ha grandi facoltà di influire
sul Parlamento, sul Governo e sul potere giudiziario.

In ultima analisi si può affermare che i POTERI del Presidente della


Repubblica e le sue MODALITA’ di esercizio VARIANO A SECONDA
DELLE DIVERSE FASI POLITICHE: tali poteri presidenziali, dunque,
sono detti ‘A FISARMONICA’, per la facoltà di espandersi e contrarsi
in determinate fasi politiche.

L’elezione del Presidente della Repubblica.

Il Presidente della Repubblica è eletto dal PARLAMENTO IN


SEDUTA COMUNE, integrato da 3 RAPPRESENTANTI PER OGNI
REGIONE (1 solo in Val d’Aosta, dunque in totale 57 delegati di ogni
Consiglio regionale). La presenza dei delegati delle nazioni rafforza
la rappresentatività del Presidente della Repubblica, che è dunque
rappresentante dell’unità nazionale.

All’art. 84 sono indicati i REQUISITI per divenire Presidente


della Repubblica: essere CITTADINO ITALIANO, aver compiuto
50 anni di età e disporre dei diritti civili e politici. Inoltre, vi è
incompatibilità tra tal carica e qualsiasi altra carica all’interno del
sistema costituzionale.

All’elezione si procede per INIZIATIVA DEL PRESIDENTE DELLA

139 #studentbeing
CAMERA (ricorderemo che, in seduta comune, è il Presidente della le tue note
Camera che presiede la stessa) che, 30 giorni prima della scadenza
del mandato presidenziale, convoca il Parlamento in seduta
comune per l’elezione del nuovo Presidente. In ogni caso, anche
per dimissioni o morte improvvisa del Presidente della Repubblica,
vige il PRINCIPIO DI PROPOGATIO, secondo cui i poteri del
precedente Presidente della Repubblica scaduto sono prorogati
fino all’elezione di quello nuovo.

L’elezione avviene a SCRUTINIO SEGRETO (come per tutte le


votazioni inerenti persone fisiche) e con la MAGGIORANZA DEI
2/3 dell’Assemblea; dopo il terzo scrutinio, invece, è richiesta la
semplice MAGGIORANZA ASSOLUTA (50% più uno). Il quorum
è elevato per evitare che il Presidente della Repubblica sia solo
espressione della maggioranza, e non dell’assemblea tutta.

Una volta eletto, il Presidente della Repubblica giura FEDELTA’ di


fronte al Parlamento in seduta comune, e procede con un discorso
circa le proprie iniziative ed illustrando i principi ai quali intende
ispirare le proprie funzioni.

Il MANDATO dura 7 ANNI, e durante tale mandato il Presidente


riceve un ASSEGNO PERSONALE ed una DOTAZIONE, compreso
il SEGRETARIATO DELLA PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA (una
struttura amministrativa).

La CESSAZIONE della carica presidenziale interviene per:

- conclusione del mandato;

- morte;

- impedimento permanente;

- decadenza per effetto della perdita di uno dei requisiti di


eleggibilità;

- destituzione per ‘attentato alla Costituzione’ ed ‘alto


tradimento’ (per Corte costituzionale).

Nei casi di dimissioni, scadenza naturale del mandato o


impedimento permanente, il Presidente della Repubblica diviene
SENATORE A VITA, a meno che non rinunci a tale carica.

140 #studentbeing
le tue note

La controfirma ministeriale.

La Costituzione prevede che nessun atto del Presidente della


Repubblica è valido senza la CONTROFIRMA MINISTERIALE da parte
del ministro competente, o del Presidente del Consiglio dei ministri.
Dunque, la controfirma è apposta da un membro del Governo
sull’atto adottato e sottoscritto dal Presidente della Repubblica,
ed è un REQUISITO DI VALIDITA’ delle disposizioni del Capo di
Stato stesso; inoltre, la sua apposizione rende IRRESPONSABILE il
Presidente della Repubblica trasferendo la relativa responsabilità
in capo al Governo. Inoltre, oltre che garantire l’irresponsabilità
del Presidente, la controfirma garantisce una sorta di controllo del
Governo stesso sugli atti del Presidente, per attestare la regolarità
delle funzioni del Presidente della Repubblica e controllare che
non abusi dei propri poteri.

Durante questa analisi, però, è opportuno distinguere tra:

- ATTI FORMALMENTE E SOSTANZIALMENTE


PRESIDENZIALI che, sottoscritti dal Presidente della Repubblica,
non sono nati dall’iniziativa di alcun ministro; in tal caso, dunque,
dovrà controfirmare l’atto il ministro competente per materia;

- ATTI FORMALMENTE PRESIDENZIALI E SOSTANZIALMENTE


GOVERNATIVI, che dovranno essere controfirmati dal ministro
proponente;

- ATTI COMPLESSI EGUALI, nati dall’accordo tra Governo


e Parlamento (tra essi ricordiamo la decisione di scioglimento
delle Camere, oppure la nomina del Presidente del Consiglio dei
ministri).

In questa analisi, però, va tenuto conto che esistono atti che, per
legge, devono essere controfirmati dal Presidente del Consiglio:
si pensi alla nomina di 1/3 dei giudici costituzionali, oppure la
decisione di scioglimento delle Camere.

La irresponsabilità del Presidente.

141 #studentbeing
Il principio cardine fissato dalla Costituzione è quello della le tue note
IRRESPONSABILITA’ del Presidente della Repubblica. Egli, difatti,
non può essere chiamato a rispondere per responsabilità politica,
ma può blandamente essere assoggettato a critica politica.

Per quel che concerne la RESPONSABILITA’ GIURIDICA, occorre


distinguere gli atti posti in essere nell’esercizio delle sue funzioni
da quelli posti in essere in quanto cittadino. L’unica responsabilità
penale in capo al Presidente della Repubblica sono quelli di ALTO
TRADIMENTO e ATTENTATO ALLA COSTITUZIONE, sicché fuori
da tali previsioni egli è giuridicamente irresponsabile e non potrà
essere perseguito neppure dopo che è cessato il suo mandato.

Per ciò che è posto in essere al di fuori delle funzioni presidenziali,


la responsabilità ed i procedimenti penali sono sospesi per tutta la
durata del mandato, sino a quando esso non sarà cessato.

La soluzione delle crisi di Governo: nomina del Presidente del


Consiglio

Per la SOLUZIONE DELLE CRISI DI GOVERNO, il Presidente della


Repubblica dispone di due poteri: NOMINARE IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO e sciogliere anticipatamente le Camere (oppure
una singola Camera).

Questi atti assumono una importanza politico-costituzionale


diversa a seconda del sistema politico nella quale il Presidente
della Repubblica opera: in ogni caso, in Italia, in un sistema
politico pluripartitico e frammentato, nel quale la formazione
della maggioranza può essere più o meno complessa a seconda del
periodo storico, il problema cruciale risulta dunque essere quello
di assicurare la formazione delle maggioranze, e fare in modo
che tali maggioranze siano in grado di esprimere un Governo e
garantirgli stabilità. In ogni caso, quindi, se fosse estremamente
complesso raggiungere la maggioranza, il Capo di Stato può
influenzare, attraverso l’esercizio dei suoi poteri, la soluzione
della crisi: la Costituzione, difatti, attribuisce al Presidente della
Repubblica il potere di nomina del Presidente del Consiglio,
ma con l’obbligo entro 10 giorni di presentarsi in Parlamento
per ottenere la fiducia (dunque, è chiaro che ritorna il concetto
di fiducia tra Parlamento e Governo, per fare in modo che non
esistano ‘Governi presidenziali’); il Presidente della Repubblica,

142 #studentbeing
inoltre, non soltanto può nominare il Presidente del Consiglio a le tue note
seguito di problematiche nella formazione della maggioranza
in Parlamento, ma può anche effettuare tale scelta avvalendosi
di strumenti come le consultazioni, il mandato esplorativo ed il
conferimento dell’incarico (pre-incarico).

La soluzione delle crisi: lo scioglimento anticipato del Parlamento.

Al Capo di Stato spetta anche il potere di SCIOGLIMENTO


ANTICIPATO DEL PARLAMENTO. Il Capo dello Stato, secondo
la Costituzione, può sciogliete entrambe le Camere o anche una
sola di esse; inoltre, prima dello scioglimento delle Camere deve
sentire i loro Presidenti che esprimeranno un parere a riguardo.
Ovviamente, il potere di scioglimento non può essere esercitato
negli ultimi 6 mesi di legislatura del Presidente della Repubblica
(SEMESTRE BIANCO), oppure potrà essere esercitato ma solo se
tale semestre bianco coincida con gli ultimi sei mesi del Parlamento
stesso.

Il problema, però, è comprendere a chi spetti sostanzialmente


il potere di sciogliere anticipatamente le Camere. L’articolo
della Costituzione lascia ampio spazio a diverse interpretazioni,
che vedrebbero il potere sostanzialmente presidenziale,
sostanzialmente governativo oppure complesso: in ogni modo, si è
giunto ad intendere tale potere di scioglimento delle Camere come
potere in capo al Governo (anche se in astratto sono ammissibili
tutte e tre le ‘letture’ dell’articolo).

L’esperienza italiana.

Nella fattispecie italiana, che si è per anni discostata dai moduli


del parlamentarismo maggioritario, si è sempre ritenuto l’atto di
scioglimento delle Camere come un atto complesso che vedeva la
partecipazione del Presidente della Repubblica e del Governo.

Dunque, tale scioglimento è da intendersi come una sorta di


EXTREMA RATIO: solo se il Parlamento non è in grado di esprimere
alcuna maggioranza e alcun Governo, allora si procede allo
scioglimento. Dunque, la dottrina costituzionalistica ha provveduto

143 #studentbeing
ad individuare i PRESUPPOSTI DI SCIOGLIMENTO, che sono le tue note
stati individuati nell’impossibilità del Parlamento di funzionare
correttamente in quanto incapace di formare una maggioranza
di qualsiasi tipo. Proprio per questo motivo di impossibilità di
formare la maggioranza, si è arrivati ad intendere tale scioglimento
anticipato come uno SCIOGLIMENTO FUNZIONALE, e poiché la
decisione è addirittura riconducibile alle forze politiche, si è anche
parlato di AUTOSCIOGLIMENTO.

In Italia si possono contare una serie di scioglimenti tecnici; uno


scioglimento da ricordare, però, è stato quello del 1994: vi era
l’esigenza di un Parlamento nuovo, a seguito della modifica della
legge elettorale, e dunque si è letta la disposizione in chiave
altamente presidenzialista. In ogni caso, però, si è resa necessaria
l’apposizione della controfirma da parte del Presidente del
Consiglio, e ciò sta sempre a sottolineare e rimarcare l’opera di
controllo e responsabilità politica che grava sul Governo.

Nell’ambito di un parlamentarismo maggioritario, però, è opportuno


parlare di atto complesso, poiché il Governo propone il decreto di
scioglimento, il Capo di Stato lo firma e poi, ovviamente, esso è
nuovamente controfirmato dal Presidente del Consiglio.

Inoltre, è stato necessario un ulteriore scioglimento nel 1996,


poiché vi era un assoluto degrado del quadro politico che impediva
di formare una qualsiasi maggioranza: con ciò, dunque, si è aperta
una tendenza a chiudere anticipatamente le legislature a causa
della debolezza politica delle maggioranza.

Dopo lo scioglimento: l’ordinaria amministrazione.

Una volta deciso lo scioglimento anticipato del Parlamento, a


seguito di una crisi di Governo, il Governo che resterò in carica per
‘gestire’ le elezioni e l’ordinaria amministrazione sarà il Governo
dimissionario che ha controfirmato lo scioglimento. Esso rimarrà in
carica per evitare che il Presidente della Repubblica possa formare
un nuovo Governo che non goda della fiducia del Parlamento
(poiché si è appena sciolto e non si è ancora formato).

Atti fondamentalmente e sostanzialmente presidenziali.

144 #studentbeing
Tra gli atti che sono FORMALMENTE E SOSTANZIALMENTE le tue note
PRESIDENZIALI ritroviamo:

- ATTI DI NOMINA dei 5 senatori a vita, e di 1/3 dei giudici


costituzionali; i senatori a vita possono essere nominati per ‘meriti
in capo sociale, scientifico, artistico e letterario’, e non possono
superare il numero di 5; per quel che riguarda la nomina di 1/3 dei
giudici costituzionali, è necessaria la controfirma del Presidente
del Consiglio dei ministri (che, peraltro, certifica solo la regolarità
del procedimento seguito);

- RINVIO DELLA LEGGE, con un MESSAGGIO MOTIVATO


che, se accettato, implica una promulgazione automatica;

- MESSAGGI PRESIDENZIALI, previsti dalla Costituzione


ma il cui contenuto non è tipizzato; ricordiamo, difatti, che il
Presidente della Repubblica può stimolare oppure orientare
l’attività parlamentare, in forma non vincolare, verso discussioni
o dibattiti che abbiamo contenuti che premono particolarmente
all’attenzione del Capo di Stato;

- ESTERNAZIONI ATIPICHE, ovvero quelle manifestazioni del


pensiero presidenziali destinati alla pubblica opinione o al popolo;
essi si differenziamo dai messaggi tipici, e sono riscontrabili nei
‘MESSAGGI ALLA NAZIONE’ (es. messaggio di fine anno), discorsi
pubblici, lettere ufficiali, conferenze stampa, ed in generali tutte
le manifestazioni di pensiero destinate ai cittadini; essi, inoltre, si
sottraggono alla controfirma;

- CONVOCAZIONE STRAORDINARIA DELLE CAMERE.

Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi.

Tra gli atti FORMALMENTE PRESIDENZIALI e SOSTANZIALMENTE


GOVERNATIVI individuiamo:

- EMANAZIONE DEGLI ATTI GOVERNATIVI AVENTI VALORE


DI LEGGE, ovvero dei decreti-legge, dei decreti legislativi e dei
regolamenti del Governo. In questi casi è sicuramente il Governo
che determina il contenuti degli atti, ma è necessario che il
Presidente della Repubblica li emani. Egli, però, si limita ad un

145 #studentbeing
mero controllo di legittimità e di merito costituzionale dell’atto, le tue note
analogamente a quanto avviene in sede di promulgazione della
legge (controllo e pubblicazione); il Presidente – è capitato – può
negare l’emanazione, ma ciò è da intendersi come un potere oltre
i limiti costituzionali;

- Adozione, con la forma del DECRETO DEL PRESIDENTE


DELLA REPUBBLICA (d.P.R) dei più importanti atti del Governo, ed
in particolare della NOMINA DEI FUNZIONATI DI STATO, nei casi
previsti dalla legge; alcune leggi hanno previsto per molti atti del
Governo la forma di DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO
(D.P.C.M) oppure DEI MINISTRI (D.M)

- PROMULGAZIONE DELLA LEGGE, attribuita al Capo


dello Stato, che deve provvedervi entro un mese dall’avvenuta
approvazione, salvo casi di urgenza. Tale promulgazione si inserisce
nella fase di INTEGRAZIONE DELL’EFFICACIA del procedimento
legislativo (e di compone di CONTROLLO e PUBBLICAZIONE); può
sussistere la richiesta di riesame per mezzo del rinvio della legge;

- RATIFICA DEI TRATTATI INTERNAZIONALI;

- ACCREDITAMENTO DEI RAPPRESENTANTI DIPLOMATICI


ESTERI;

- DICHIARAZIONE DELLO STATO DI GUERRA;

- COMANDO DELLE FORME ARMATE (anche se, in realtà, le


decisioni sostanziali di politica estera sono prese del Governo e dal
Parlamento, specie per quelle di carattere tecnico-militare);

- CONCESSIONE DELLA GRAZIA e la COMMUTAZIONE


DELLE PENE, che si differenziamo dall’amnistia e dall’indulto per
la caratteristica d’essere riferiti a casi e soggetti specifici, e non
sono dunque generiche; in ogni caso, esso si è da poco ritenuto
un atto formalmente e sostanzialmente presidenziale, al quale è
necessaria la controfirma che ne conferisca validità e ne controlli
la legittimità e la regolarità (che non implica un’assunzione di
responsabilità da parte del Ministro della Giustizia).

Inoltre, il Presidente della Repubblica (art. 87) ha il potere di:

- autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge

146 #studentbeing
governativi; le tue note

- indire le elezioni delle nuove Camere e indire il ‘referendum’


popolare;

- conferire le onorificenze della Repubblica.

Atti compiuti nella qualità di Presidente del Consiglio supremo di


difesa e del Consiglio superiore della magistratura.

La supplenza del Presidente della Repubblica.

Tutte le volte in cui il Presidente della Repubblica non può adempiere


alle sue funzioni, queste sono esercitare dal PRESIDENTE DEL
SENATO. La SUPPLENZA è un istituto che garantisce continuità
delle funzioni presidenziali, specie nel caso di impedimento.

Ovviamente, nel caso di IMPEDIMENTO, bisogna distinguere a


seconda che esso sia TEMPORANEO oppure PERMANETE: nel
caso di impedimento temporaneo, allora il Presidente del Senato
supplirà il Presidente della Repubblica, che tornerà nel pieno
esercizio delle sue funzioni al momento in cui cessa l’impedimento;
nel caso di impedimento permanente, scatta sempre la supplenza
del Presidente del Senato, ma il Presidente della Camera dei
depurati, allora, dovrà avviare il procedimento di elezione del
nuovo Presidente della Repubblica.

Se il Presidente è in viaggio all’esterno, nella maggior parte dei casi


conserverà le proprie funzioni e sarà chiamato in ogni modo ad
esercitarle.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Pluralismo amministrativo e molteplicità dei modelli amministrativi.

In passato l’organizzazione amministrativa dello Stato liberale, uno


stato borghese, si indentificava con la completa amministrazione
statale, composta essenzialmente da ministeri, e dunque
basata su un modello ministeriale di derivazione francese. Tale
amministrazione si basava su una gerarchia amministrativa, al
vertice della quale c’era un organo chiamato ministro. I ministri,

147 #studentbeing
che assieme al Primo ministro formavano il Consiglio dei ministri, le tue note
adottavano un’unitaria politica di Governo, e dunque si potrebbe
parlare di unitarietà dell’amministrazione. Da ricordare, inoltre,
che in questo clima non vi era spazio per gli enti territoriali.

Nel nostro Stato di Democrazia Pluralista, invece, la situazione


si è capovolta: l’uniformità dell’amministrazione italiana è stata
abbandonata per lasciare spazio a diversi schemi di organizzazione:
l’amministrazione è divenuta PLURALISTICA, ovvero articolata
in una molteplicità di strutture tra loro autonome e quindi
portatrici di interessi e indirizzi politici diversi; inoltre, anche a
livello di AMMINISTRAZIONE STATALE il pluralismo ha introdotto
importanti novità, poiché alle diverse branche dell’amministrazione
pubblica potranno far capo non soltanto interessi eguali, ma anche
interessi diversi e tra loro confliggenti.

Dunque, l’amministrazione si ‘PLURALIZZA’ in DIVERSI CENTRI


AMMINISTRATIVI distinti, alle volte autonomi e comunque portatori
di interessi differenti. Ricordiamo, inoltre, che un’amministrazione
si crea per una determinata esigenza, e dunque le sono pertinenti
compiti diversi, e decise per se che modello organizzativo seguire;
in sostanza, al fianco dei ministeri individuiamo enti pubblici di
vario tipo, agenzie ed autorità amministrative indipendenti (che si
auto-organizzano).

Il governo e la pubblica amministrazione.

Ciascun MINISTRO è, tendenzialmente, il vertice di un settore, di un


ramo della pubblica amministrazione, e tal settore prende il nome
di MINISTERO. Egli ha un duplice volto: membro del Consiglio dei
ministeri, e quindi concorrente alla determinazione dell’indirizzo
politico del Governo; vertice amministrativo del ministero.

In passato, fino al 1993, il ministero operava giuridicamente e


comunicava con l’esterno attraverso la persona del ministro,
che ovviamente era coadiuvato da una serie di uffici ad egli
gerarchicamente sottostanti (rapporto di gerarchia).

Attualmente, invece, la situazione è cambiata. Vi è difatti una


SEPARAZIONE TRA POLITICA E AMMINSITRAZIONE: agli organi
di Governo spetta la funzione di indirizzo politico e di indirizzo
148 #studentbeing
amministrativo, che consiste nell’individuazione di un programma le tue note
da seguire e nella determinazione degli obiettivi da raggiungere; ai
DIRIGENTI AMMINISTRATIVI, invece, spetta il compito contrario,
ovvero quello di ossequiare ed adempiere a tali disposizioni per
fare in modo di raggiungere concretamente gli obiettivi che ci
si è dati. A tali dirigenti, inoltre, spetta l’amministrazione verso
l’esterno, la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa.

In ogni modo, comunque, il ministro continua a ricoprire un ruolo


importante, definendo OBIETTIVI, PRIORITA’, PIANI e PROGRAMMI
da attuare, ed emana inoltre le DIRETTIVE GENERALI a cui
dovranno conformarsi i dirigenti amministrativi. Inoltre, assegna a
ciascun ufficio dirigenziale le risorse umane, materiali e finanziarie
per adempiere a tali disposizioni generali.

I dirigenti sono preposti a diversi uffici di livello dirigenziale e,


se non dovessero adempiete alle disposizioni, potranno essere
revocati dall’incarico (responsabilità dirigenziale).

I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA AMMINISTRAZIONE.

All’interno della Costituzione sono previsti dei principi che devono


essere osservati da ogni tipo di amministrazione, che sia essa
pubblica o sia essa statale. Tali principi sono:

- PRINCIPIO DI LEGALITA’ della P.A. che, non previsto


espressamente dalla Costituzione, lo si può dedurre in maniera
inevitabile; esso afferma che l’amministrazione è assoggettata
alla legge, nel senso che essa può fare ciò che è espressamente
previsto dalla legge e nel modo da essa indicato. Ovviamente,
tale principio di legalità non va letto in forma del tutto assoluta,
poiché alla stessa amministrazione si rinvia un ulteriore principio,
detto di DISCREZIONALITA’, secondo il quale essa può agire più
liberamente circa le modalità d’esercizio di alcune funzioni. Inoltre,
non soltanto dev’essere inteso il principio di rispetto della legge,
alla quale la P.A è assoggettata, ma deve anche essere rispettato
il principio secondo cui il RISULTATO SOCIO-ECONOMICO deve
essere perseguito. Inoltre, vi è la RISERVA DI LEGGE RELATIVA
(per il dettaglio, sostanzialmente) in termini di organizzazione
degli uffici pubblici, nella speranza di renderli flessibili ai continui

149 #studentbeing
mutamenti ed alle esigenze che vanno emergendo; le tue note

- IMPARZIALITA’ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. È


vietato alla P.A. si operare discriminazione in ogni direzione senza
alcun tipo di fondamento razionale: ciò significa che situazioni
eguali devono essere giudicate egualmente, e situazioni diverse non
possono essere giudicate che diversamente. Sul piano sostanziale,
l’imparzialità si traduce come EGUAGLIANZA;

- BUON ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:


per ciò che concerne il buon andamento, che in prima analisi
potrebbe essere inteso troppo genericamente, esso fa riferimento
a tre principi chiave che sono stati poi compendiati all’interno
della Legge 241/1990: EFFICIENZA, EFFICACIA ed ECONOMICITA’.
Il primo ha a che fare con il rapporto tra mezzi impiegati e risultati
conseguiti, ed il secondo determina l’effettivo raggiungimento
degli obiettivi prefissati. Inoltre, per perseguire ulteriormente
tale buon andamento, si provvede tuttora allo snellimento ed alla
semplificazione dell’attività amministrativa stessa;

- principio secondo cui si può accedere alle cariche


dirigenziali ed impiegatizie (rapporti di lavoro con) della P.A. per
mezzo di CONCORSO PUBBLICO, idoneamente valutato da una
commissione di esperti ai fini di garantire meritocrazia personale;

- DOVERE DI FEDELTA’, che è sancito in termini generali


per ogni cittadino. Bisogna dunque operare con disciplina ed
onore, prestando giuramento nei casi previsti da legge. Peraltro,
è stato espressamente LIMITATA LA PARTECIPAZIONE AI PARTITI
POLITICI per determinate cariche amministrative, per evitare che
possano esserci problematiche scaturenti da divergenze politiche
nell’esercizio delle funzioni amministrative e burocratiche;

- è ribadito il PRINCIPIO DI SEPARAZIONE TRA POLITICA


E AMMINISTRAZIONE, poiché il Governo individua l’indirizzo
politico ed amministrativo, mentre l’amministrazione stessa ha il
compito di rispettare tale principi e porli in essere, per perseguire
le finalità previste. Ovviamente, tale separazione non va intesa in
senso assoluto, poiché se è vero che non vi è immedesimazione tra
Governo e amministrazione, è altrettanto vero che non vi è neppure
completa indipendenza: essi, difatti, sono funzionalmente collegati
perché perseguono uno stesso indirizzo (e sono in contatto per

150 #studentbeing
mezzo di ministri e ministeri); le tue note

- RESPONSABILITA’ PERSONALI DEI PUBBLICI DIPENDENTI,


che esclude ogni tipo di immunità; i dirigenti ed i dipendenti sono
responsabili sia nei confronti dello Stato che nei confronti degli
Enti pubblici dai quali dipendono;

- Si afferma, in linea generale, che l’amministrazione pubblica


debba essere tendenzialmente locale, per questo Comuni, Province
e Città metropolitane hanno funzioni proprie.

I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO.

Perché le amministrazioni possano mettere in atto ciò a cui sono


state preposte, è necessario che effettuino un PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO al termine del quale esse potranno giungere
all’adozione di un provvedimento finale, detto anch’esso
PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO. Il procedimento in
questione, dunque, si configura come una sequenza di atti
preordinati all’adozione del provvedimento finale. Però, è bene
tenere a mente che le amministrazioni sono plurime, e portatrici
di interessi diversi, dunque è necessario che esse collaborino tra
loro durante il procedimento, per valutare eventuali iniziative e
ricomporre differenzi interessi, coadiuvandosi reciprocamente. In
via particolareggiata, tale procedimento si compone di differenti
fasi:

- INIZIATIVA. L’iniziativa, che è la fase prodromica al


provvedimento, può giungere per via privata da un soggetto
interessato ad ottenere un provvedimento finale, oppure
dall’amministrazione stessa, ed in tal caso si chiamerà iniziativa
d’ufficio;

- ISTRUTTORIA. È la fase durante la quale sono esaminati


documenti, e si verificano ed accertano i fatti per via di indagini;
peraltro, si ritengono necessari in questa fase i pareri e gli atti
di consenso da parte di altre amministrazioni interessate, che
dovranno dunque fare in modo che gli interessi siano tra loro
coordinati per evitare di adottare un provvedimento che, se per certi
versi è accettabile sotto un profilo, per altri versi è inaccettabile.
Gli atti di consenso che pervengono da altre amministrazioni
151 #studentbeing
sono detti NULLA-OSTA, e con essi tali amministrazioni le tue note
certificano di non aver incontrato alcun ostacolo all’adozione del
provvedimento finale che non le compete principalmente, ma che
compete principalmente ad un’altra amministrazione (si pensi al
permesso di costruire un immobile, che però compete anche alla
soprintendenza dei beni culturali per via di alcuni scavi sul fondo
dove si è deciso di costruire);

- FASE COSTITUTIVA, durante la quale si adotta il


provvedimento amministrativo;

- INTEGRAZIONE DELL’EFFICACIA, che si ha quanto il


provvedimento, per diventare efficace, necessita di ulteriori
adempimenti (come per esempio una pubblicità) che conferiscono
dunque al provvedimento stesso l’efficacia.

Attualmente, nel 1990, è pervenuta una legge con la quale si è


disciplinato il procedimento amministrativo: la LEGGE 241/1990
è anche detta LEGGE GENERALE SUL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO. In essa, come si è visto, ritroviamo alcuni
concetti chiave:

1. l’amministrazione persegue le finalità previste dalla legge


(PRINCIPIO DI LEGALITA’) ossequiando i principi di ECONOMICITA’
ed EFFICIENZA, ma anche quelli di TRASPARENZA e PUBBLICITA’
(ovvero di conoscibilità all’esterno dell’attività amministrativa);

2. la pubblica amministrazione ha il DOVERE DI PROVVEDERE;

3. il procedimento deve essere concluso entro un TEMPO CERTO,


che può variare a seconda della materia e che, in linea di massimo,
e salvo previsione di legge o regolamento, è di 90 giorni; in ogni
modo, a differenza della preventiva disciplina, il privato interessato
che non abbia ottenuto risposta potrà proporre ricorso al TAR (si
veda la disciplina del ‘silenzio’ della pubblica amministrazione);

4. ogni provvedimento della amministrazione deve essere


MOTIVATO, ed inoltre devono essere indicate le AUTORITA’ davanti
alle quali il privato potrà proporre il ricorso (ed anche il termine di
possibilità di ricorso);

152 #studentbeing
5. ogni procedimento deve essere seguito da un FUNZIONARIO le tue note
RESPONSABILE, che lo segua dall’inizio sino alla fine, e che curi
specialmente la fase ed i documenti istruttori, le indagini, i pareri
e gli atti di consenso (nulla-osta) per la preparazione all’adozione
del provvedimento;

6. i soggetti interessati hanno il diritto di PARTECIPARE AL


PROCEDIMENTO; inoltre, l’amministrazione deve comunicare
l’AVVIO DEL PROCEDIMENTO tramite comunicazione personale.
Qualunque soggetto portatore di interessi al procedimento,
sia pubblici che provati, ha la facoltà di intervenire nel
procedimento prestando MEMORIE SCRITTE e DOMCUMENTI
che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare;

7. SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA, secondo cui deve essere


ricercata la massima snellezza operativa, la conclusione in tempi
certi e rapidi, e la riduzione degli oneri imposti ai privati. Nel caso
in cui la P.A. non risponda alle istanze di provvedimento da parte di
un privato, esso potrà sostituire il provvedimento amministrativo
con una DENUNZIA DI INIZIO ATTIVITA’ (DIA) a seguito della
quale, dopo un certo periodo di tempo, potranno seguire le
attività: vige, in tal caso, il silenzio-assenso della P.A (l’inerzia
della amministrazione equivale ad un provvedimento favorevole,
dunque è nell’interesse dell’amministrazione stessa rispondere ad
un’istanza).

La legge sul procedimento amministrativo ha anche previsto


un’ampia garanzia del DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI, e tale diritto è riconosciuto a chiunque sia
portatore di interessi giuridicamente rilevanti. Per documenti
amministrativi, che sono i documenti ai quali si può accedere,
intendiamo materiale grafico, fotografico, elettronico; chi
intenda accedere a tali documenti dovrà fare domanda motivata
all’amministrazione che lo detiene, che potrà farne coppia oppure
inviarlo per via informatica.

I CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.

Le pubbliche amministrazione, come si è avuto modo di capire,


agiscono con provvedimenti di carattere unilaterale, e dunque
sono in posizione di supremazia rispetto al privato (non per nulla,
infatti, si parla di potere d’imperio e sovranità). Ovviamente, però,

153 #studentbeing
non è necessario che essi adottino provvedimenti, ma possono le tue note
anche avvalersi di strumenti di diritto privato: il contratto. alla
persona giuridica pubblica, difatti, è riconosciuta la stessa capacità
dei soggetti privati.

I SERVIZI PUBBLICI.

L’attività amministrativa che si avvale dei provvedimenti si


distingue in FUNZIONE PUBBLICA e SERVIZIO PUBBLICO: la
funzione pubblica si avvale del potere autoritativo, si esercita
unilateralmente (senza consenso) e si produce nella sfera giuridica
del destinatario indipendentemente dal suo consenso; il servizio
pubblico si svolge senza l’uso di poteri autoritativi (es. cura dei
malati, raccolta rifiuti urbani, ecc).

GLI ATTI E I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI.

Atti normativi, atti amministrativi, provvedimenti.

Le FONTI DEL DIRITTO, ed in particolare gli ATTI NORMATIVI,


pongono regole GENERALI ed ASTRATTE, poiché si rivolgono
all’intera collettività e valgono per qualsiasi circostanza e tempo
(fattispecie astratte). I comportamenti dei soggetti, invece, sono
reali e concreti, ed è compiti dei soggetti che si occupano della
APPLICAZIONE DEL DIRITTO applicare le norme giuridiche ai
casi specifici e concreti. Ovviamente, l’applicazione del diritto
avverrà in maniera differenza a seconda che si sia cittadino privati,
pubblica amministrazione oppure giudice. Basti sapere, adesso,
che le amministrazioni pubbliche applicano il diritto attraverso i
propri atti.

La P.A. agisce per mezzo di ATTI AMMINISTATIVI, che sono


comportamenti consapevoli e volontari che danno luogo ad effetti
giuridici (e quindi sono ritenuti atti giuridici). Dunque, attraverso
tali atti la P.A. esercita i particolari poteri previsti dalla legge dando
prevalenza all’interesse pubblico su quello privato. La categoria
‘atti amministrativi’ è molto generica, ed in essi rientrano gli atti di
programmazione, le direttive amministrative ed anche i meri atti
amministrativi.

In ogni modo, gli atti amministrativi che producono effetti


all’esterno, nelle sfere giuridiche dei loro destinatati, e dunque
danno vita a nuovi diritti e doveri, sono detti PROVVEDIMENTI
154 #studentbeing
AMMINISTRATIVI, nonché l’atto finale di un procedimento le tue note
amministrativo che si compone di fasi.

Caratteri del provvedimento amministrativo.

Con il provvedimento amministrativo la P.A. riesce a far valere


l’interesse pubblico sull’interesse privato, ed inoltre tale esercizio
del potere è unilaterale, ovvero può esistere indipendentemente
dalla volontà del destinatario, e persino se tal destinatario è in
contrasto con il provvedimento.

In sostanza, i provvedimenti amministrativi sono accomunati da


alcune caratteristiche:

- UNILATERALITA’ ed AUTORITARIETA’: essa agisce


unilateralmente perché non è condizionata dal consenso del
destinatario, ed è autoritaria per la prevalenza dell’interesse
pubblico che persegue. Ovviamente, non sempre il provvedimento
amministrativo produce effetti sfavorevoli per il privato, ché alle
volte è egli steso a ricorrerne; altre volte, qualora gli effetti siano
negativi, è ravvisabile anche l’IMPERATIVITA’, ovvero la capacità
dell’amministrazione di imporre la propria volontà sul privato;

- TIPICITA’, ovvero la conseguenza del principio di legalità;

- ESECUTIVITA’ ed ESECUTORIETA’: per esecutività si intende


l’idoneità dei provvedimenti di essere direttamente esecutivi ed
immediatamente produttivi di effetti, senza la necessità di un
preventivo intervento del giudice; per esecutorietà si intende la
capacità che la legge riconosce all’amministrazione di eseguire
direttamente e coattivamente determinati provvedimenti.

- INOPPUGNABILITA’: decorso il tempo di possibile


impugnazione, esso diviene definitivo ed inoppugnabile.

TIPOLOGIA DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI.

Nell’ambito dei provvedimenti amministrativi, essi possono essere


distinti in rapporto al soggetto privato che ne è destinatario:

155 #studentbeing
essi possono dunque essere PROVVEDIMENTI FAVOREVOLI le tue note
oppure SFAVOREVOLI. Per quel che riguarda quelli favorevoli, essi
possono essere anche detti ‘ampliativi’, poiché ampliano la sfera
giuridica del privato (es. autorizzazione, concessione). Per quel che
riguarda i provvedimenti sfavorevoli, essi incidono negativamente
sulla sfera giuridica del privati, comportando la privazione totale
o la limitazione parziale dell’esercizio di un diritto (es. ordini,
divieti, oppure limitazioni di diritti reali, come la proprietà, che
si presentano sotto forma di espropriazione). Possono esserci,
inoltre, le sanzioni amministrative che fanno sorgere in capo al
soggetto privato l’obbligo di prestazioni pecuniarie.

DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA.

Come si è visto, la P.A. soggiace ad un principio chiave che è quello


di legalità: ovviamente, però, l’attività dell’amministrazione non è
di semplice esecuzione della legge, poiché in essa è ravvisabile un
margine di VALUTAZIONE DELLE OPPORTUNITA’.

L’attività, dunque, può essere alle volte strettamente vincolante;


talaltre, invece, vi è un margine di libertà (anche se è impossibile
parlare di completa libertà nell’ambito della amministrazione).
Se, infatti, nell’ambito del soggetto privato egli può agire
entro i perimetri della liceità, come previsto dalla legge, per
l’amministrazione non vale lo stesso principio: è la legge, infatti,
a definire FINALITA’, OBIETTIVI, INTERESSE PUBBLICO da
perseguire; e, come si può ben comprendere la legge conferisce
all’amministrazione il potere-dovere si realizzare tali determinati
interessi pubblici.

Le modalità con le quali perseguire tali finalità, però, non possono


essere totalmente in concreto previste dalla legge, dunque
nell’ambito delle SCELTE l’amministrazione dispone di una certa
DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA: essa può riguardare,
per esempio, l’opportunità o meno di provvedere, il momento in
cui provvedere, la misura o il contenuto del provvedimento, gli
strumenti.

Inoltre, è necessaria non soltanto la scelte delle modalità, dei


contenuti e dei tempi, ma è necessario anche BILANCIARE GLI

156 #studentbeing
INTERESSI IN CAMPO, per fare in modo di non sacrificare né le tue note
troppi interessi pubblici né troppi interessi privati; inoltre, è onere
dell’amministrazione individuare la modalità alla quale compete il
‘minor costo’ (in termini di sacrificio di interessi).

Per quel che riguarda la discrezionalità, però, è ben noto che,


prodromico al provvedimento amministrativo, è il procedimento
amministrativo: l’amministrazione, dunque, dovrà tenere in conto
i pareri, le opinioni ed i nulla osta conseguiti durante l’istruttoria,
e dovrà tener fede ad essi.

In ultima analisi, del provvedimento e delle decisioni discrezionali


prese dall’amministrazione durante il procedimento e l’istruttoria
deve esser fornita una MOTIVAZIONE (circa le ‘ragioni giuridiche’
che hanno determinato tale decisione). Deve essere osservata
dunque una certa RAZIONALITA’ e RAGIONEVOLEZZA anche
nell’esercizio della discrezionalità, proprio perché l’attenzione
dei giudici, durante l’impugnazione di un provvedimento, mira ad
individuare le motivazioni che hanno mosso l’amministrazione ad
adottare un provvedimento.

VIZI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO.

I VIZI del provvedimento amministrativo ne compromettono la


VALIDITA’. È bene tenere a mente che il provvedimento diventa
EFFICACE dopo che siano state quelle ulteriori operazioni che,
nell’ambito del procedimento, sono indicate come ‘integrative
dell’efficacia’ (es. comunicazione, pubblicità). Il provvedimento,
invece, è VALIDO se è conforme alle norme vigenti.

In casi di invalidità del provvedimento, detti anche VIZI DEL


PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO, sono da distinguersi in
due categorie: NULLITA’ ed ILLEGITTIMITA’ (annullamento).

Il provvedimento amministrativo è da dirsi NULLO (o inesistente)


per cause gravi:

- mancanza degli elementi essenziali, che sono


tradizionalmente l’oggetto, il contenuto, la volontà del soggetto

157 #studentbeing
agente e la forma essenziale (sempre scritta); le tue note

- difetto assoluto di attribuzione, perché emesso da un


soggetto sprovvisto di autorità amministrativa: si tratta dunque di
INCOMPETENZA ASSOLUTA;

- adozione di un provvedimenti ‘IN VIOLAZIONE O ELUSIONE


DEL GIUDICATO’, ossia contro una decisione definitiva del giudice.

Le conseguenze che derivano dalla nullità di un atto amministrativo


sono irreversibili, perché la nullità non è sanabile e l’eventuale
esecuzione di un provvedimento nullo è fonte di illecito.

Il provvedimento amministrativo è ILLEGITTIMO quand’esso


è in contrasto contro norme vigenti; quando si tratta di ‘mera
irregolarità’, non vi sono conseguenze le per la validità dell’atto.

Tra le ipotesi di illegittimità dell’atto amministrativo individuiamo


tre categorie:

- INCOMPETENZA, che si ha quanto un provvedimento è


emanato sì da un’amministrazione che ha potestà sulla materia,
ma da un soggetto che incompetente ad adottare provvedimenti
(si parla, dunque, di INCOMPETENZA RELATIVA);

- VIOLAZIONE DELLA LEGGE, che è da intendersi come


una categoria residuale perché, in ogni caso, qualsiasi tipo di
illegittimità è in violazione della legge;

- ABUSO DI POTERE, che è il vizio specifico della discrezionalità


amministrativa. Esso nasce dal tentativo storico di individuazione,
da parte del giudice, di irregolarità che formalmente non sono
ravvisabili: dunque, sono irregolarità da rintracciarsi nelle
valutazione e nel ragionamento dell’amministrazione. Tali vizi sono
stati classificati in ‘figure sintomatiche’ dell’eccesso di potere, per
rendere più semplice l’individuazione, e sono dunque state tipizzate
dalla giurisprudenza. Tra esse individuiamo lo sviamento del potere,
il travisamenti dei fatti, la contraddittorietà interna, la disparità
di trattamento, i vizi della motivazione: insomma, le violazioni
del principio di legalità, di imparzialità e di buon andamento che
devono essere sempre pertinenti all’amministrazione.

158 #studentbeing
tali figure sintomatiche sono state elaborate dalla prassi le tue note
giurisprudenziale per uno scopo preciso: sindacare le scelte
discrezionali delle scelte amministrative, per quegli errori o
quelle manchevolezze del processo di formazione della volontà
della pubblica amministrazione che sono percepibili da parte
di un soggetto (il giudice), che non potrebbe entrare nel merito
amministrativo, ma con tali figure sintomatiche di illegittimità riesce
comunque ha esprimere un giudizio di validità sui provvedimenti
stessi. Tali figure si limitano a dare un nome agli errori più tipici.

È importante notare come anche il vizio di un solo atto del


procedimento possa inficiare la validità del provvedimento stesso,
ed in tal caso si parlerà di INVALIDITA’ DERIVATA dall’illegittimità
di un atto del procedimento.

L’autotutela.

L’amministrazione pubblica che emana un provvedimento viziato


può procedere, prima che esso venga annullato da un giudice, a
‘riparare’ tali vizi: tale tipo di operazione è detta SANATORIA, e
si declina sotto differenti profili: nel caso di incompetenza di
può parlare di RATIFICA, nel caso in cui l’atto sia ratificato dal
soggetto effettivamente competente; nel caso di vizi riguardanti
il procedimento, allora si parlerà di CONVALIDA con l’inserimento
dell’atto mancante. Alle volte, alcuni vizi sono da ritenersi ininfluenti
(mera irregolarità). Ovviamente, non tutti i vizi sono sanabili: in
questi casi l’amministrazione può procedere, in AUTOTUTELA,
emanando un ulteriore provvedimento detto ANNULLAMENTO
D’UFFICIO. Esso è un atto discrezionale che richiede un’attenta
valutazione da parte dell’amministrazione (poiché non sempre si
ritiene opportuno annullare un atto, per via dei pregiudizi il cui
annullamento potrebbe cagionare all’interesse non solo pubblico,
ma anche privato).

In ogni modo, sempre discrezionale è la REVOCA di un


provvedimento, che non riguarda atti ‘viziati’, ma toglie comunque
efficacia ad un provvedimento in vigore per ragione connesse al
mutamento dell’interesse pubblico o della situazione di fatto. La
revoca è dunque sempre possibile, con l’onere di indennizzare il
pregiudizio che ne deriva ai privati interessati dal provvedimento

159 #studentbeing
revocato. le tue note

Infine, compete al Governo la possibilità, in via straordinaria, di


poter annullare d’ufficio ogni atto amministrativo emanato da
qualsiasi autorità amministrativa, sempre per motivi di illegittimità
in nome di uno specifico interesse pubblico.

TUTELA NEI CONFRONTI DEI PROVVEDIMENTI AMMINSTRATIVI.

Tutta la teoria del procedimento amministrativo su invalidità, nullità


ed illegittimità, quantunque preveda che l’interesse pubblico abbia
la preminenza su quello privato, mira ad un unico e finale obiettivo:
garantire al cittadino la tutela dei propri interessi. La TUTELA
DEGLI INTERESSI DEL PRIVATO può giovarsi di due strade: il
RICORSO AMMINISTRATIVO ed il RICORSO GIURISDIZIONALE.

Il ricorso amministrativo è un’istanza che il privato rivolge


all’amministrazione per chiedere l’annullamento o la revoca di un
provvedimento illegittimo o, in semplici casi, inopportuno (perché
non corretto); il ricorso giurisdizionale è rivolto dal privato
al giudice, un organo terzo, per impugnare un provvedimenti
illegittimo.

Ricorsi amministrativi.

Ci sono diversi tipi di ricorso amministrativo:

- Il RICORSO GERARCHICO (che si divide in PROPRIO o


IMPROPRIO). Esso prevede il ricorso all’organo gerarchicamente
superiore a quello che ha emanato l’atto di provvedere
all’annullamento o alla revoca dello stesso, adducendo motivazioni
di legittimità, di merito e di opportunità. Esso va presentato entro
30 giorni dal giorno in cui l’atto è stato notificato, ed è considerato
respinto se entro 90 giorni l’amministrazione non ha risposto;

- Il RICORSO IN OPPOSIZIONE. Esso è di carattere eccezionale


ed è proponibile solo se previsto dalla legge; esso va rivolto allo
stesso organo che ha emanato l’atto, nella speranza che esso cambi
idea; esso, inoltre, obbliga l’amministrazione a rispondere;

- Il RICORSO STRAORDINARIO AL CAPO DELLO STATO.


Può essere proposto solo se non sono possibili ulteriori ricorsi
amministrativi, o sono stati respinti, ed è alternativo al ricorso

160 #studentbeing
giurisdizionale (o si sceglie l’uno o si sceglie l’altro). Può essere le tue note
proposto solo per motivi di legittimità; esso, inoltre, è stato solo
formalmente imputabile al Presidente della Repubblica, poiché è
necessario il parere obbligatoriamente espresso dal Consiglio di
Stato.

Il ricorso giurisdizionale.

Il privato, inoltre, può non voler ricorrere in via amministrativa,


ma impugnare l’atto dinanzi al giudice. È garantita, inoltre,
una ‘copertura totale’. In sostanza, il DIRITTO DI AZIONE è
assicurato: ovviamente, il ricorso deve essere presentato non
ai giudici ordinati, ma ad un GIUDICE SPECIALE chiamato
GIUDICE AMMINISTRATIVO: è necessario un giudice che abbia
una formazione diversa rispetto agli altri giudici, che conosca il
modo di funzionare dell’amministrazione, ma che sia comunque
terzo alle parti in causa. È presente, in ogni caso, un riparto
giurisdizionale: se il cittadino e l’amministrazione sono su uno
stesso piano, interviene il giudice civile (il cittadino vanta un
‘diritto soggettivo); se il conflitto è tra un interesse pubblico ed
uno privato, la competenza è del giudice amministrativo (il privato
vanta un semplice ‘interesse legittimo’).

Diritto soggettivo ed interesse legittimo.

Per DIRITTO SOGGETTIVO si intende quel diritto che compete


ad un privato, e che può esercitare, indipendentemente
dall’intervento della pubblica amministrazione: semplicemente,
tale diritto è garantito dall’ordinamento giuridico. Il diritto del
privato, però, può scontrarsi con un interesse pubblico, e perciò
trovarsi difronte all’amministrazione: essa, difatti, può limitarlo o
addirittura sopprimere tal diritto. Ovviamente, quando tale diritto
soggettivo sia limitato o soppresso in funzione di un interesse
pubblico, il privato non perde tutela, ma diviene detentore di un
INTERESSE LEGITTIMO. La disciplina, dunque, si differenzia: si ha
giurisdizione del giudice ordinario quando l’atto amministrativo
sia investito da quelle cause di nullità o quando l’amministrazione
abbia agito con strumenti del diritto civile; si ha giurisdizione del
giudice amministrativo quanto intervengano eventuali cause di
illegittimità (annullamento), e quindi quanto l’amministrazione

161 #studentbeing
ha agito con autorità ma il privato ritiene tali provvedimenti non le tue note
legittimi.

Ovviamente, anche la materia dettata dal legislatore incide sulla


competenza tra giudice ordinario ed amministrativo.

REGIONI E GOVERNO LOCALE

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI NELLA STORIA ISTITUZIONALE


ITALIANA.

L’organizzazione statale italiana prevede, accanto ad uno STATO


CENTRALE, anche delle AUTONOMIE REGIONALI e LOCALI. Già
nel 48 la Costituzione aveva previsto uno STATO REGIONALE e
autonomista, che si basasse su principi di :

- AUTONOMIA POLITICA;

- AUTONOMIA LEGISLATIVA (art. 117) e AMMINISTRATIVA


(art. 118);

- AUTONOMIA FINANZIARIA.

Tali autonomie, difatti, possono avere un colore politico diverso


da quello dello Stato centrale, e dunque avere un indirizzo
politico diverso da quello della maggioranza; hanno determinate
competenza in materia legislativa e devono amministrarla come
previsto dalla Costituzione, ed esercitano le proprie competenze
per via di risorse finanziare che possono prelevare per via di tributi
regionali.

Esistono 15 REGIONI ORDINARIE, e 5 REGIONI SPECIALI (Trentino


Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Valle d’Aosta, Sicilia e Sardegna).
Inoltre, erano riconosciuto altri enti territoriali autonomi, ovvero i
COMUNI e le PROVINCE.

Nella realtà dei fatti, le regioni ordinarie sono state istituite solo
nel 1970, e sono qualche anno dopo, tra il 1972 ed il 1977, sono state
trasferite loro le funzioni e le risorse dallo Stato, con DECRETI DI
TRASFERIMENTO. Il trasferimento, però, è stato parziale, perché
i ministeri hanno conservato numerose competenze nell’ambito

162 #studentbeing
delle materie che la Costituzione affidava alle Regioni. le tue note

In ogni modo, nel 2001 è subentrata un RIFORMA DEL TITOLO V


DELLA PARTE II della Costituzione, che ha profondamente mutato
l’assetto delle autonomie (peraltro accettato con referendum
costituzionale confermativo): essa ha avuto un notevole impatto
sui rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, ed ha disegnato
una REPUBBLICA DELLA AUTONOMIE, articolata su più livelli.
All’art. 114, difatti, si dà parti importanza ai Comuni, alle Città
metropolitane, alle Province, alle Regioni ed allo Stato. Esse, infatti,
sono riconosciute dalla Costituzione.

LA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE TRA STATO, REGIONI


ED ENTI LOCALI.

Ciò prima elencato è posto sullo stesso piano, e si è dunque


garantito sia allo Stato che agli enti territoriali pari autonomia
politica nell’ambito della Repubblica stessa, ovviamente
ossequiando i limiti e le previsioni imposte dalla Costituzione.
La scelta di una Repubblica delle autonomie, però, ha grandi
conseguenze nell’ambito della RIPARTIZIONE tra competenze
dello Stato e competenze degli enti territoriali (competenze sia
legislative che amministrative). Lo Stato ha perduto la potestà
legislativa generale, e leggi statali e leggi regionali sono equiparate
gerarchicamente; inoltre, esse sono sottoposte agli stessi limiti
imposti dalla Comunità Europa e dagli obblighi internazionali.

Inoltre, se prima era affermato il principio di PARALLELISMO DELLE


FUNZIONI, secondo cui alla competenza legislativa corrispondeva
sempre e comunque quella amministrativa, adesso si è cercato di
superare questa previsione in funzioni di una maggior flessibilità,
rispettando i principi di: SUSSIDIARIETA’, secondo il quale l’ente
territoriale più ampio deve coadiuvare quello più piccolo, nel caso
in cui esso non ci riesca; ADEGUATEZZA (ossequiando dunque
l’efficienza) e la DIFFERENZIAZIONE, secondo il quale enti dello
stesso livello possono avere competenze diverse.

Dunque, tutte le funzioni della amministrazione pubblica possono


essere suddivise tra AMMINISTRAZIONI LOCALI, salvo diversa
previsione. E quindi procedimenti amministrativi ed esecuzione

163 #studentbeing
delle disposizioni possono e devono essere esercitati dalle le tue note
autonomie locali.

Inoltre, poiché ci troviamo in una sempre continua evoluzione, sarà


possibile individuare sempre ULTERIORI FORME DI AUTONOMIA
rispetto a quelle previste dalla Costituzione.

I RACCORDI TRA DIVERSI LIVELLI TERRITORIALI DI GOVERNO.

Ovviamente, negli stati a forte decentramento politico


(frammentati, per così dire), si pone il problema del coordinamento
e della collaborazione, che è essenziale perché la macchina statale
possa funzionare appieno. È necessario dunque che vi siano dei
RACCORDI tra i vari livelli territoriali di governo: sarebbe ingenuo,
difatti, credere che ognuno prosegua per la sua strada solo perché
la Costituzione lo ha previsto, senza tenere in conto l’operato degli
altri enti. È necessario, dunque, COORDINAMENTO di tutti i centri
di potere pubblico, ed è altrettanto utile NON PARCELLIZZARE
l’indirizzo politico; specie, poi, quando si tratta di argomenti
trasversali che investono più materie allo stesso tempo, che
sarebbero (dopo la riforma del 2001), di competenza di enti diversi.
I raccordi italiani principali sono la Commissione bicamerale
integrata ed il Sistema delle conferenze.

La commissione bicamerale integrata.

È un organo la cui utilità non si è tuttora mai estrinsecata:


sostanzialmente, essa non sarebbe altro che una commissione
parlamentare per le questioni regionali per lo svolgimento di
compiti consultivi limitati essenzialmente all’ipotesi di scioglimento
del Consiglio regionale, che altrimenti funzionerebbe.

La Conferenza Stato-Regione e le altre Conferenze.

Un ulteriore importante strumenti per il buon funzionamento


dell’apparato statale è certamente la CONFERENZA STATO-
REGIONI, già previsto prima della riforma del 2001. Tale conferenza,

164 #studentbeing
che si compone di alcuni ministri, e dai presidenti delle Regioni o le tue note
dai rappresentanti degli enti locali, e presieduta dal Presidente del
Consiglio, ha il compito di perseguire la LEALE COLLABORAZIONE,
specie in riferimento alla discussione di contenuti e atti del Governo
che incidono anche sulla competenza delle Regioni: nella più parte
dei casi il parere della Conferenza Stato-Regione è utile, ma non
vincolante, ed il Governo può tenerlo in conto; altre volte, qualora
non vi fosse unanime consenso all’interno della Conferenza, si
procederà con lo strumento dell’INTESA.

In sostanza, la Conferenza Stato-Regioni è un utile organo di


confronto tra il Governo e le istituzioni regionali e locali.

Il principio di leale collaborazione.

In ogni caso, specie dopo la riforma del 2001, si è vista necessaria


l’affermazione di un sempre più forte PRINCIPIO DI LEALE
COLLABORAZIONE: prima della riforma, difatti, era da perseguirsi
l’interesse nazionale, che dunque limitava l’autonomia regionale
e territoriale; ad oggi, invece, ci si trova su uno STESSO PIANO
ORIZZONTALE COLLEGIALE, e dunque è abolito il concetto di
verticalizzazione gerarchica. Per di più, la Corte Costituzionale
e la sua giurisprudenza hanno individuato alcune modalità per
mezzo delle quali si possa incentivare la collaborazione tra Stato
e Regioni, quali per esempio lo scambio di informazioni, gli organi
misti, la richiesta di pareri, ecc. Per di più, assumono sempre più
importanza le COMPETENZE TRASVERSALI, che toccano più
materie di competenza sia dello Stato che delle Regioni: dunque,
si invita a non agire unilateralmente, bensì attraverso procedure di
collaborazione con le Regioni.

In ogni caso, il Governo può sostituirsi agli enti territoriali nel


momento in cui questi non possano far fronte ed adempiere ad
eventuali disposizioni delle comunità internazionali (direttive
comunitarie): dunque, il Governo dispone di un POTERE
SOSTITUTIVO nei confronti degli organi delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni.

165 #studentbeing
I RAPPORTI TRA LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI. le tue note

Un problema politico istituzionale è, da sempre, quello tra Stato e


Regioni, e loro competenza. Non va sottovalutato, però, il rapporto
che intercorre tra Regioni ed altri enti territoriali: Comuni, Province
e Città metropolitane.

Quando, nel 1970, furono con legge istituite le Regioni, già


previste nel 1948 dalla Costituzione, esse mirarono ad un nuovo
‘centralismo’, poiché tesero sin da subito ad affermarsi come
un ente sovraordinato e di controllo rispetto agli enti locali. In
seguito, però, proprio con le riforme del 1990, sino a giungere a
quella del 2001, è stata introdotta l’elezione diretta del Sindaco e
del Presidente della Provincia, ed è stato emanato il TESTO UNICO
DEGLI ENTI LOCALI, che ha riordinato la materia.

In ogni modo, all’articolo 114 sono riconosciuti:

- COMUNI, come enti che rappresentano la propria comunità,


ne curano gli interessi e promuovono lo sviluppo;

- PROVINCE, che ente di mezzo tra Regione e Comune;

- CITTA’ METROPOLINATE.

Sia Comuni che Province godono di AUTONOMIA STATUTARIA,


NORMATIVA, ORGANIZZATIVA e AMMINISTRATIVA, ed anche
in termini di imposte. Le Città metropolitane, invece, sono state
costituzionalizzate nel 2001, ed anche dette ‘aree metropolitane’.
Importante è che ognuno di questi enti dispone di un proprio
STATUTO nel quale sono individuate le NORME FONDAMENTALI
DELL’ORGANIZZAZIONE DELL’ENTE.

Un’altra grandissima innovazione è stata introdotta nel 2001


nell’articolo 118, che afferma che le autonomie locali dispongono
anch’esse di una AMMINISTRAZIONE LOCALE (che è la
declinazione dell’amministrazione pubblica). Infatti, le FUNZIONI
AMMINISTRATIVE SONO ATTRIBUITE AI COMUNI e, nonostante
questo, sia Comuni che Province che Città metropolitane
dispongono di FUNZIONI PROPRIE.

Per i raccordi tra Regioni ed enti locali, infine, è necessario che lo


statuto preveda la disciplina di un CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE

166 #studentbeing
LOCALI, in cui siedono i rappresentanti degli enti locali (che le tue note
funziona come un organo che ha funzioni consultive).

FINANZA REGIONALE E FINANZA LOCALE.

Come si è detto, gli enti territoriali dispongono di un’AUTONOMIA


FINANZIARIA; spesso, si usa l’espressione FEDERALISMO FISCALE
proprio per indicare l’autonomia finanziaria degli enti territoriali da
un lato, e gli interventi finanziari centrali dall’altro. Tale autonomia,
peraltro, è sia sul versante delle ENTRATE che sul versante delle
SPESE, e ciò significa che: gli enti devono avere entrate proprie, e
devono poter stabilire liberamente come spendere le risorse di cui
dispongono.

Secondo tale principio, la Costituzione prevede che Regioni ed


enti locali abbiano una finanza alimentata sia da contributi ed
entrate proprie, sia da compartecipazioni statali; inoltre, essi
potranno avere autonomia di scelta sia in ordine al livello di
imposizione tributaria, sia su come impiegare le risorse che hanno
a disposizione.

Tale argomento, peraltro, è abbastanza delicato e discusso; e lo


Stato, inoltre, non ha perduto il potere di intervenire nella disciplina
della finanza regionale: infatti, tale disciplina è di concorrenza
tra Stato e Regione, per ARMONIZZARE i bilanci pubblici e
COORDINARE la finanza pubblica ed il sistema tributario. Cosa
importante, inoltre, è la possibilità di PEREQUAZIONE DELLE
RISORSE FINANZIARE, e si afferma infatti l’esistenza di un FONDO
PEREQUATIVO, per evitare che si creino delle differenze tra le
disponibilità finanziarie di ogni ente territoriale, specie di quelli
con minore capacità fiscale per abitante. Lo Stato può intervenire
per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale per determinati enti, oppure per rimuovere gli squilibri
economici e sociali (in forza di quel principio dettato all’art. 3 di
eguaglianza sostanziale).

Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni dispongono di


un PATRIMONIO proprio. E si è cercato, inoltre, di solidificare
il rapporto che intercorre tra responsabilità finanziaria e
responsabilità amministrativa.

167 #studentbeing
LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE. le tue note

La Legge del 1999 ha introdotto una forma di governo regionale


basata sull’ELEZIONE POPOLARE DIRETTA DEL PRESIDENTE
DELLA REGIONE; inoltre, essa afferma che ogni Regione deve
darsi una forma di Governo per mezzo dello Statuto, e si dovrà dare
anche una propria legge elettorale; ovviamente, tali disposizioni
statutarie devono essere in ‘armonia con la Costituzione’.

La forma di governo antecedente.

Prima del 1999, le Regioni avevano una forma di governo


parlamentare a predominanza assembleare; questo, però, ha
favorito una grande instabilità delle Giunte regionali, determinata
da frequenti crisi dovute alla rottura degli accordi tra i partiti della
coalizione; e ne è derivata una sorta di ‘asimmetria istituzionale’,
con enti locali autorevoli ed a direzione politica stabile, e Regioni a
debole legittimazione ed a forte instabilità politica.

Il primo tentativo di modifica nell’ambito delle Regioni è stato nel


1995, quando si riformò il SISTEMA ELETTORALE DELLE REGIONI
ORDINARIE, ancora vigente. Esso prevede:

- un premio di maggioranza alla lista o alla coalizione di liste


che ottiene più voti a livello regionale;

- una disincentivazione alla presentazione di liste piccole per


via di una clausola di sbarramento.

Le liste regionali sono rigide, perciò l’elettore non può esprimere


preferenze fra i loro componenti, ed il particolare ruolo del capolista
è reso evidente dal fatto che i loro nomi vengono ripostati nelle
liste di votazioni accanto ai contrassegni delle liste corrispondenti.

La c.d. ‘forma di governo transitoria’.

Dal 1999 si è dato avvio ad un mutamento della forma di governo


regionale, la quale dovrà essere definita dagli STATUTI DELLE
REGIONI stesse. Ad oggi, si è inserita l’elezione del Presidente

168 #studentbeing
della Regione direttamente dal corpo elettorale. le tue note

In ogni modo, la forma di governo regionale si basa su due strutture


egualmente legittimate dal corpo elettorale, il CONSIGLIO
REGIONALE, il PRESIDENTE DELLA REGIONE, e la GIUNTA
REGIONALE.

Il Consiglio regionale è eletto dagli elettori regionali, è titolare


della funzione legislativa ed ha il potere di fare proposte di legge
alle Camere; inoltre gode dell’insindacabilità de suoi membri per le
opinioni espresse e i voti dati.

Il Presidente della Regione è eletto a suffragio universale e diretto


dall’interno corpo elettorale regionale; egli rappresenta la Regione,
dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi
ed emana i regolamenti regionali. La Giunta regionale è l’organo
esecutivo della Regione, ed è titolare della funzione amministrativa;
esso è, però, sottostante al Presidente della Regione, perché i
componenti della Giunta sono da esso eletti, e posso essere da
esso revocati (gli assessori, responsabilità dell’indirizzo politico
del settore).

L’assetto descritto della forma di governo regionale è previsto dalla


Costituzione che, però, affida allo Statuto di ciascuna Regione
la competenza a determinare, in armonia con la Costituzione, la
forma di governo ed i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento. Si affida poi alle leggi regionali il compito di stabilire
il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità e incompatibilità
del Presidente della Regione e degli altri componenti della Giunta
regionale (in armonia con le previsioni della Costituzione).

Il margine delle scelte statutarie.

Dunque, ogni Regione dispone di uno Statuto che ne determina


la forma di governo ed i principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento; ovviamente, la Costituzione fissa un criterio
generale di elezione a suffragio universale e diretto del Presidente
della Regione; inoltre, in ipotesi di cessazione del Presidente
determinerebbe lo scioglimento del Consiglio regionale; il
Consiglio può votare una mozione di sfiducia per il Presidente.

169 #studentbeing
LA FORMA DI GOVERNO DEGLI ALTRI ENTI. le tue note

La forma di governo del COMUNE e della PROVINCIA è stata


modellata dalla Legge del 1999; tale riforma prevede l’ELEZIONE
DIRETTA DEL SINDACO e del PRESIDENTE DELLA PROVINCIA, ed
è il primo caso di elezione diretta del capo dell’Esecutivo.

LE FONTI DELLE AUTONOMIE.

Sono FONTI DELL’ORDINAMENTO REGIONALE: lo Statuto, la legge


regionale ed il regolamento regionale. Tutte le Regioni hanno uno
STATUTO, ma gli statuti sono di tipo diverso: proprio per questa
diversità si distinguono in Regioni ‘a statuto speciale’ e ‘a statuto
ordinario’. Queste ultime devono ossequiare una disciplina comune
dettata dalla Costituzione al Titolo V, in particolare all’art. 117 che
ne definisce la potestà legislativa.

Per quel che riguarda le regioni a statuto ordinario, oggi allo


STATUTO è demandato di ridefinire integralmente la FORMA DI
GOVERNO della Regione.

Procedimento di formazione.

Lo STATUTO DELLE REGIONI ORDINARIE ha subito una riforma


radicale per ciò che riguarda la procedura di formazione.

LEGGI REGIONALI.

La LEGGE REGIONALE è una LEGGE ORDINARIA FORMALE,


e la forma della legge è data dal procedimento che rispecchia il
procedimento di formazione delle leggi statali: essa, inoltre, è posta
dalla Costituzione su un piano di concorrenza e di separazione di
competenza con la legge statale, ed è parificata alla stessa legge
statale per quel che riguarda il controllo di legittimità, riservato
alla Corte Costituzionale.

L’estensione della potestà legislativa regionale.

170 #studentbeing
La riforma del Titolo V ha completamente murato l’autonomia le tue note
legislativa delle Regioni.

Lo Stato regionale segue tale processo: uno Stato unitario


‘devolve’ parte dei suoi poteri originari ad entità periferiche, e la
Costituzione reca una traccia indelebile di tale processo: sono
infatti elencati i poteri devoluti dallo Stato centrale alle entità
periferiche, proprio perché gli altri restano allo Stato centrale
(processo letteralmente opposto rispetto allo Stato federale, ove
sono elencate le competenze dello Stato federale stesso, e non
quelle degli Stati federati).

L’elencazione è ravvisabile all’articolo 117 dopo la riforma del Titolo


V. esso stabilisce:

- un elemento di ‘materie’ su cui c’è la POTESTA’ LEGISLATIVA


ESCLUSIVA DELLO STATO;

- un elenco di ‘materie’ su cui le Regioni hanno POTESTA’


LEGISLATIVA CONCORRENTE (nel senso che lo stato detta
i PRINCIPI FONDAMENTALI IN MATERIA, e poi il resto della
disciplina è demandato alle Regioni);

- una clausola residuale che ha a che fare con tutte le materie


non comprese nei due elenchi precedenti: sono di POTESTA’
LEGISLATIVA RESIDUALE DELLE REGIONI.

Ovviamente, tali disposizioni sono sottordinate agli obblighi


internazionali: sia il legislatore regionale che quello statale son
parificati e vincolati al rispetto, oltre che degli obblighi comunitari,
anche di quelli internazionali.

Possono esserci delle INTERFERENZE STATALI NELLE MATERIE


REGIONALI. Tra le competenze ‘esclusive’ dello Stato, ve ne sono
diverse il cui ambito non è circoscrivibile; si tratta, in questi casi,
di MATERIE TRASVERSALI, nel senso che le leggi statali che
perseguono tali obiettivi possono incidere anche in materia riservata
alla regioni. Questa situazione rende assai incerto il confine tra le
competente dei due enti, e rende frequente il conflitto. La Corte
costituzionale, dunque, cerca di risolvere tale conflitto valutando,
di volta in volta, quale sia l’interesse ‘prevalente’ (e quindi quale sia

171 #studentbeing
l’ente competente) e quanto invece sia necessaria la collaborazione le tue note
tra i due enti (perché l’intreccio è troppo stretto).

Anche tra le materie di legislazione concorrente che ne sono


diverse che, per loro natura, sono ‘trasversali’.

Altro principio importante è quello della SUSSIDIARIETA’ come


criterio di distribuzione delle FUNZIONI AMMINISTRATIVE: alcune
funzioni possono essere attratte verso l’alto perché non possono
essere convenientemente esercitate in basso o perché richiedono
un coordinamento centrale.

La SUCCESSIONE DELLE LEGGI NEL TEMPO: lo Stato potrebbe


imporre alle Regioni il rispetto delle proprie leggi che fissano
i PRINCIPI FONDAMENTALI nelle materie di competenza
concorrente (LEGGE CORNICE).

172 #studentbeing
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