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FINANZAS PÚBLICAS I.

Nuñes Miñana.

Capítulo I. Conceptos introductorios.

Sección A.

La actividad financiera del Estado.

Las Finanzas Públicas estudian el proceso ingreso – gasto llevado a cabo por el Estado. Por finanzas se
entiende el estudio del proceso ingreso – gasto de una cierta unidad económica.
El Estado se propone alcanzar determinados fines para lo cual debe realizar determinadas erogaciones y la
forma de financiar estas erogaciones será a través de los recursos o ingresos que debe obtener.
El proceso de ingreso – gasto se expresa generalmente en términos monetarios. Del lado de las
erogaciones, el Estado adquiere bienes o servicios productivos con para cumplir con sus fines y en
contrapartida entrega flujos de dinero; por el lado de los recursos, se trata fundamentalmente de entrega
de flujos monetarios por parte del sector privado al Estado. En una economía moderna, el proceso de
ingreso – gasto del Estado se efectúa a través de flujos monetarios; solo en forma residual quedan algunos
ejemplos de flujos no monetarios.
El caso más importante de flujo no monetario es el servicio militar obligatorio. Otro ejemplo sería la
presidencia de mesa de los comicios, que es carga pública: es una prestación de servicios obligatoria y sin
remuneración.
El punto de vista de las Finanzas Públicas se refiere al proceso ingreso – gasto como posible herramienta
del Estado para obtener los fines que se propone.

Objetivos de la política fiscal.

La consecución de la mayor parte de los fines del Estado moderno requiere la realización de erogaciones
monetarias y por lo tanto la obtención de recursos para hacerle frente a ellas. La forma concreta en que el
Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la política
fiscal adoptada.
En los años 1930, se introdujo el término “política fiscal” para subrayar este enfoque instrumental de las
finanzas públicas.
Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes son los siguientes:
· Satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades se satisfacen con bienes públicos que
tienen características que los diferencian en los bienes privados. Los bienes públicos tienen
características tales que el sistema de mercado no podría proveerlos (como defensa nacional,
relaciones exteriores, justicia, policía, etc.).
· Correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del
mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (como monopolios), el libre luego del
mercado no producirá el óptimo económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone
interferir en el juego de oferta y demanda, para acercar a la economía a ese óptimo.
· Redistribución del ingreso: el estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los
distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de
mercado, en cuyo caso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos
progresivos).
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· Estabilización de la economía: ha surgido como objetivo importante de la política económica la

reducción de la desocupación y de la inflación.
· Desarrollo económico: un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento económico
sostenido a largo plazo más elevada que la que se registraría espontáneamente.
· Independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia respecto a las
decisiones tomadas por otros países.
· Equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de
niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un único
mercado nacional las diversas economías regionales.

Estos objetivos pueden ser también clasificados dentro de las “ramas de las Finanzas Públicas”:
· La rama de servicios, encargada de la asignación de recursos.
· La rama de distribución.
· La rama de estabilización.

Instrumentos de la política fiscal.

Los principales instrumentos ligados a la política fiscal son los siguientes:

· Erogaciones públicas:
· Nivel global de las erogaciones públicas.
· Composición de las erogaciones públicas: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición
según tipo de gasto, con diferente efecto.
· Tributos:
· Nivel global de los tributos.
· Composición de los tributos: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición del sistema
tributario por tipos de tributos con distintos efectos.
· Ingresos no tributarios (precios y tarifas públicas):
· La financiación del déficit fiscal, a través del uso de crédito.

Relación entre objetivos e instrumentos.

La gran complejidad de la política fiscal radica en la multiplicidad de objetivos perseguidos y por lo tanto
en la necesidad de acudir a un número considerable de instrumentos para alcanzar dichos objetivos:

· El caso más simple sería aquel en el cual un único instrumento es capaz de alcanzar simultáneamente
todos y cada uno de los objetivos perseguidos.
· El caso siguiente sería el de una completa separabilidad entre cada instrumento y cada objetivo; es
decir, el manejo de un instrumento afecta únicamente a un objetivo resultando neutro respecto a los
demás objetivos. En este caso puede observarse que el número de instrumentos a utilizar es igual al
número de objetivos perseguidos.
· Un caso más cercano a las condiciones reales, sería aquel en el cual cada instrumento opera
positivamente sobre uno de los objetivos, pero simultáneamente tiene efectos negativos sobre los
otros objetivos. En este caso, dependiendo de la magnitud relativa de los efectos positivos y negativos
de cada instrumento, pudiera ser que no fuera posible arribar a los niveles deseados para cada uno de
los objetivos, sino que fuera necesario detenerse a cierta distancia de cada uno de ellos, ya que la
tentativa de acercarse más a uno de ellos sólo puede lograrse a costa de alejarse de otro de los
objetivos; es el caso muy habitual conocido como el problema del “trade off” o de “trueque” entre
objetivos. En este último caso aparece la necesidad de que la política fiscal sea un
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“paquete” coherente, es decir que esté analizado el impacto conjunto de cada uno de los instrumentos
aislados.

Para alcanzar los objetivos propuestos puede recurrirse, además de los instrumentos fiscales, a otros
instrumentos; los de la política monetaria crediticia, cambiaria, etc. Los resultados recién presentados
respecto a los posibles conflictos entre instrumentos, y la necesidad de la coherencia en el grado de
utilización de cada uno de los instrumentos, se extiende en este caso a la comparación y combinación de
instrumentos fiscales y extrafiscales.
En la práctica, cada instrumento afecta a cada uno de los objetivos, de forma que la política económica no
puede descentralizarse por organismos autónomos cada uno de los cuales utilice sus instrumentos
apuntando únicamente a un determinado objetivo.

Sección B.

El sector público: identificación y composición.

Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen
directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado o haciendas
productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del estado. El resto de unidades
económicas que no integran el sector público componen el sector privado de la economía.
La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia en la lógica del
funcionamiento de ambos segmentos de la economía global. En el sector privado el funcionamiento se basa
en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas; los resultados se determinan por la
interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las
de la Economía. En cambio en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del
Estado, que en principio es una única unidad de decisión, lo cual introduce una diferencia fundamental en la
lógica del funcionamiento del sector público comparado con el sector privado; las herramientas de análisis
son las de las Finanzas Públicas. Es importante notar que para las Finanzas Públicas el punto fundamental
radica, más que en el análisis interno del sector público, en la interacción de las decisiones (y efectos)
entre el sector público y el sector privado.
El sector público no es una única unidad totalmente homogénea.
En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de estructura federal
existe: el nivel máximo, que sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal que cubre todo el país, luego un
nivel menos extenso territorialmente que serían los Gobiernos Provinciales o Estados, y finalmente un
último nivel de Gobiernos Municipales o Comunas, para territorios relativamente pequeños. En segundo
término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno señalados, dos grandes tipos de
organismos: (a) Gobierno General y (b) Empresas Públicas. Las Empresas Públicas, a igual que las Empresas
Privadas, son unidades de producción que combinan factores productivos para obtener bienes y servicios
que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, dirección y
control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, dirección y control de las
Empresas Privadas está en manos de particulares.
El tipo de bien que producen las Empresas Públicas, al igual que las Empresas Privadas, es el que en
Finanzas Públicas se denomina como “bien privado”. En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los
organismos agrupadas en la categoría de Gobierno General es el que en Finanzas Públicas se denomina como
“bien público”, cuyas características impiden que para su producción funcione el sistema de mercado, ya
que no existe oferta de empresas privadas.
El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al de provisión de
bienes privados, en este último caso, la empresa cubre sus egresos mediante la venta de sus productos,
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cobrando un precio a cada uno de los usuarios; en el primer caso, el Gobierno General debe prestar el
servicio por un lado, y por otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisión de
esa servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios.
La distinción entre Gobierno General y Empresas Públicas se aplica a cada uno de los niveles de Gobierno.

A su vez, el Gobierno General está compuesto por organismos de diferentes categorías, según las
facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. Así, se puede distinguir entre los
organismos de Administración Central y los Organismos Descentralizados. Estos últimos tienen cierto
grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la
autoridad en materia financiera está más “centralizada” en los niveles máximos”.

Erogaciones públicas.

Las erogaciones públicas es la aplicación de recursos, generalmente en moneda, efectuados por el Estado
para la obtención de sus fines.
Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de erogaciones públicas, sino también su
composición. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones públicas:
· Clasificación institucional, jurisdiccional o administrativa.
· Clasificación económica.
· Clasificación por objeto del gasto.
· Clasificación por finalidades y funciones (o clasificación funcional).
· Clasificación regional, territorial o geográfica.
En cada clasificación, el total de erogaciones es el mismo pero difieren los tipos de categorías de
erogaciones.

Clasificación institucional de las erogaciones públicas.

La clasificación institucional (o jurisdiccional, o administrativa) de las erogaciones públicas permite

distinguir los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Según
el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más
elevado o más reducido de unidades organizacionales (“jurisdicciones”).

Clasificación económica de las erogaciones.

Esta clasificación intenta separar categorías de erogaciones con distintos efectos económicos. Por lo
tanto, es una clasificación útil para el análisis de los efectos de las erogaciones.
La primera apertura distingue entre organizaciones corrientes y erogaciones de capital. En el caso de las
erogaciones corrientes, se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única
utilización mientras que en las erogaciones de capital, se incorporan bienes que no se agotan con el primer
uso. Los primeros tipos de gastos son repetitivos y deben realizarse nuevamente cada año, mientras que los
otros no deben repetirse todos los años. Otra forma de distinguir estas dos categorías sería a través del
efecto que tienen sobre el patrimonio de la entidad: los gastos públicos corrientes no alteran el patrimonio
de la entidad; los gastos de capital en cambio lo aumentan.
Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en gastos de consumo o en gastos de
transferencia. En los gastos de consumo el gobierno está agotando recursos reales de la economía
provenientes del sector privado; los gastos de transferencia, en cambio, no tienen como contrapartida la
absorción de recursos reales de la economía por parte del Estado sino meros flujos monetarios que
redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economía.
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Los gastos de capital (o inversiones) a su vez, permiten distinguir básicamente dos categorías diferentes:
la inversión real (o física) y otras inversiones (en bienes preexistentes o en inversiones financieras). Todos
estos tipos de erogaciones aumentan el patrimonio del Estado, pero las inversiones físicas aumentan
también el patrimonio nacional, mientras que las otras inversiones no aumentan el patrimonio nacional.

En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (por ejemplo, construye
un nuevo edificio); como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional (igual al patrimonio
del Estado más el patrimonio de los particulares) aumentan. En cambio, en el caso de la inversión de bienes
preexistente, compra un activo que estaba en poder de los particulares; como el aumento del patrimonio
del estado se compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional
permanece invariable.
Esta clasificación económica permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas, así
tenemos que:
Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)
El consumo público consiste en los gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos
corrientes, porque en el caso de los gastos de transferencia se estaría incurriendo en duplicación contable
con los gastos de consumo privados. A su vez, la inversión pública se define por la inversión real o física: es
necesario eliminar la compra de activos preexistentes y la inversión financiera también para evitar la
duplicación.

Clasificación por objeto del gasto.

En esta clasificación los gastos se diferencias según el tipo de bien o servicio que está comprando el
Estado. Habitualmente se combina con la clasificación económica. Así, dentro de los gastos de consumo se
diferencia los gastos en personal y los gastos en bienes y servicios no personales. Dentro de la inversión
física se distingue entre bienes de capital y trabajos públicos.
La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del
gasto público sobre diferentes mercados. Es decir, muestra la composición de la demanda del Estado por
los distintos tipos de bienes a comprar.

Clasificación funcional (por finalidades y funciones) de las erogaciones.

Esta clasificación permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la
acción del Estado o las funciones cumplidas por el mismo.
En la terminología utilizada en la Argentina, se distinguen tres escalones de desagregación:
· Finalidad (Administración General, Cultura y educación, Defensa, Seguridad, Salud, etc.)
· Función (dentro de la finalidad Cultura y Educación se distinguen las funciones: Cultura, Educación
Elemental, Educación Media y Técnica, Educación Superior y Universitaria).
· Programa (dentro de la función Educación Superior y Universitaria, figuran los programas:
Capacitación profesional Comando en Jefe del ejército, Formación de Profesores de Educación Media
Corriente, etc.).
Como puede verse, esta clasificación pretende tomar una radiografía de los tipos de servicios brindados
por el Estado a través de los montos gastados en cada uno de ellos.
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Clasificación regional de las erogaciones.

Permite determinar el impacto territorial (por regiones, por provincias, etc.) de las erogaciones públicas, y
puede resultar útil pata la implementación de una política deliberada de promoción regional diferencial.

Recursos públicos.

Los recursos públicos son los ingresos (generalmente en dinero) que tiene el Estado para el cumplimiento
de sus finalidades.

Clasificación tradicional (de tipo jurídico).

La gran distinción recae aquí entre los recursos “originarios” y los recursos “derivados”. La idea era que el
Estado cuenta con un patrimonio propio y que del mismo obtiene ciertos recursos en forma directa u
originaria, sin depender del sector privado. Estos son los recursos originarios. En cambio los recursos
derivados provienen del sector privado de la economía: “derivan” del sector privado básicamente a través
de tributos o del uso de crédito público. Esta clasificación actualmente ha quedado anacrónica, Dentro de
los recursos derivados, los más importantes son los tributarios. Son recursos de tipo coactivo, es decir que
el Estado los obtiene del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y
estableciendo la relación obligatoria Fisco – contribuyente. Es tradicional la distinción entre tres grandes
tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
En el caso de los impuestos, se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente
sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el
contribuyente por los gastos públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la
comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes.
En el caso de las contribuciones especiales, si bien es un tributo – y por lo tanto coactivo – se establece
una relación entre los que reciben ciertos beneficios (diferenciales) y los que pagan el tributo.
El concepto más difícil de precisar es el de tasa. Modernamente se la define como una obligación tributaria
nacida en ocasión de algún servicio que el contribuyente está recibiendo del Estado
El uso del crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector privado al
Estado. Hay que distinguir entre el “crédito público" y el “uso del crédito público”. El crédito público es la
confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolución del capital
tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses.
El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros; en lugar de que el
estado espere la recaudación futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a través del crédito,
para posteriormente cancelar su deuda con impuestos adicionales.
La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por la especial situación
del estado como deudor, que puede echar mano a recursos – como la emisión de dinero o la creación de
títulos – que no están disponibles para los deudores particulares.
El mecanismos típico del uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, ofrecidos en venta a
los ahorristas. Al momento de la emisión son recursos, ya que el estado recibe ingresos de particulares;
cuando se pagan intereses sobre la deuda pública son gastos corrientes (gastos de transferencias) y
cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el
patrimonio del estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos
financieros en poder de los particulares).
Existen otros recursos derivados, por ejemplo, las donaciones (voluntarias) y las multas (cuyo objetivo no
es en recaudar fondos sino en sancionar a los infractores).
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Clasificación económica de los recursos.

En esta clasificación se dividen los recursos en corrientes y de capital.

Los recursos corrientes no modifican el patrimonio del estado, pueden ser tributarios y no tributarios. En
cambio, los recursos de capital sí modifican el patrimonio del Estado, esta modificación está dada por una
disminución del patrimonio neto del Estado, sea por aumento del pasivo o por disminución del activo.

Las principales categorías de impuestos, desde el punto de vista económico, son:

· Impuestos sobre los ingresos netos.
· Impuestos sobre el patrimonio.
· Impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones.
· Impuestos sobre el comercio exterior.
A los dos primeros grupos se acostumbra denominarlos “impuestos directos”, en tanto que a los otros dos
se los llama “impuestos indirectos”. Los impuestos directos gravan manifestaciones directas de la riqueza
de los contribuyentes, en tanto que los impuestos indirectos gravan características, indicadores o
manifestaciones indirectas de la riqueza.

Clasificación institucional de los recursos.

Puede tener importancia conocer el organismo que recauda los fondos y aquél al cual se asignan los mismos.

Magnitudes del sector público.

Tamaño del sector público: indicadores alternativos.

Es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el tamaño de la economía
global; estos coeficientes permitirían cuantificar el “tamaño” del sector público.
Un criterio básico de consistencia en la medición implica que la definición propuesta para medir el tamaño
del sector público, debería poder ser aplicado al sector privado, y la suma de ambos coeficientes debería
ser igual al 100%.

a. Por el lado de las erogaciones:

Gasto Público
PBI

Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra
el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital; se aconseja excluir del numerador los gastos de
transferencia. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las
erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas.
El coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más importante consiste en la heterogeneidad
conceptual entre el numerador y el denominador que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la
participación del sector público en la economía global. El “tamaño” del sector privado arrojaría un
coeficiente cuya suma con el del “tamaño” del sector público, sería superior a la unidad: el gasto total es
superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI.
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b. Por el lado de los bienes y servicios disponibles:

Consumo GG  Inversión GG  Inversión EP
Bienes y Servicios Disponibles

Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a disposición de la
economía. El denominador (BSD) se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial (exportaciones
menos importaciones) para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el período. El
numerador indica los bienes absorbidos por el sector público. Este coeficiente satisface el criterio de
consistencia.

c. Por el lado del valor agregado:

Valor Agregado en el Sector Público
PBI

El denominador se obtiene por la suma de los valor agregados de las unidades de producción; el numerador
consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las empresas Públicas. Debe hacerse notar que
en el caso del Gobierno General, dado que se trata de bienes públicos para los cuales no existen precios de
mercado que permiten valuar la producción, se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como
representativo del valor agregado por el Gobierno General.

d. Por el lado de la utilización de factores productivos:

Personal Ocupado en el Sector Público
Personal Ocupado en la Economía Global

Dados los problemas de medición, en la práctica el único disponible se refiere al trabajo.

e. Presión tributaria:

Re caudaciones Tributarias
PBI

Este coeficiente no es consistente.

Comparaciones transversales.

Las magnitudes de finanzas públicas pueden compararse entre países, para lo cual es habitual realizarlo en
dos formas:
a) En términos per cápita: para comparar países con distintos tamaños. Se pueden utilizar erogaciones o
recursos por habitantes. Entre países, un problema importante será el tipo de cambio a utilizar. Otro
problema es el de la cobertura de datos que se comparan.
b) En términos del PBI de la respectiva unidad geográfica: en este caso deberá verificarse que las
definiciones, tanto respecto a las magnitudes de finanzas públicas, como al del PBI, serán homogéneas
entre países, o alternativamente, efectuar los ajustes necesarios para poder obtener cifras
comparables.
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Comparaciones temporales.

Las series de erogaciones o recursos a utilizarse, deben ser homogeneizadas convenientemente antes de
proceder al análisis propiamente dicho, si se desea arribar a alguna conclusión respecto a la evolución de
las finanzas públicas a lo largo del tiempo.
Es tradicional en el análisis del aumento del gasto público, separar las causas “aparentes” de las causas
“reales” del aumento. Las primeras tenderían a mostrar un aumento sólo “aparente”; ellas son: la inflación,
los cambios geográficos y los cambios demográficos. Las causas “reales” del aumento de los gastos públicos
podrían englobarse en dos: (a) cambios en la filosofía política a las funciones del estado, y (b) cambios en el
nivel económico.
Para las comparaciones temporales, es importante efectuar las correcciones a las series primarias, a fin
de arribar a magnitudes comparables.
a) El efecto distorsionador de la inflación se corrige deflactando los valores nominales a fin de expresar
todos los valores en términos de moneda constante, de un año elegido como base.
b) Los cambios en el tamaño de la población pueden eliminarse para el análisis trabajando con valores per
cápita.

Ley de Wagner.

La llamada “Ley de Wagner” propone la siguiente vinculación:

I) A medida que avanza el desarrollo económico de un país y que el ingreso nacional per cápita
aumenta, el gasto público (per cápita) tenderá a aumentar en una proporción mayor a la del ingreso
nacional (per cápita). En términos simbólicos:
y g y
Si >0, 
y g y
Donde y = Y/O = ingreso per cápita, g = G/P = gasto público per cápita, Y = ingreso nacional, G =
gasto público, P = población.

II) La misma relación puede expresarse en términos del tamaño del sector público: si y aumenta,
g/y = G/Y aumenta.

III) En una tercera variante, la Ley de Wagner puede definirse en términos el valor de la elasticidad
ingreso del gasto público:
Eg.y > 1 donde eg.y = g / g  g / y
y / y g / y
La elasticidad ingreso del gasto público indica en qué porcentaje aumentará el gasto público ante un
aumento del 1% en el ingreso nacional (todo en términos per cápita). Si la elasticidad ingreso del
gasto público es superior a la unidad, ello implica que la elasticidad – ingreso del conjunto de gastos
privados es inferior a la unidad; ello puede deberse a que ciertos componentes importantes del
gasto privado (como alimentación y vivienda) tienen elasticidad – ingreso relativamente bajas e
inferiores a la unidad, como empíricamente lo ha encontrado la Ley de Engel.

De lo dicho anteriormente, se podría generalizar que los bienes públicos (en su conjunto) son bienes
de “lujo” (elasticidad – ingreso superior a la unidad) mientras que los bienes privadas en su conjunto
serían bienes “de primera necesidad” (elasticidad – ingreso positiva pero inferior a la unidad).
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La Ley de Wagner también podría aplicarse a la comparación transversal, entre distintos países para un
momento determinado. Así, los países subdesarrollados tenderían a tener un sector público relativamente
pequeño, mientras que los países desarrollados tenderán a tener un sector público relativamente elevado.

Sector C: Aspectos institucionales.

Marco constitucional.

Niveles de gobierno.

La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno, que permite

distinguir el nivel federal o nacional, el nivel provincial, y el nivel de gobierno municipal.

Poderes federales.

A nivel del Gobierno federal o nacional, la Constitución (nacional) establece los principales poderes fiscales
en relación a las erogaciones y a los recursos.

Erogaciones.

Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nómina
de funciones previstas para el Estado puede considerase sumamente amplia.

Recursos.

Las fuentes de los recursos del Estado Nacional están enumeradas en el artículo 4 de la Constitución.
Los tributos (“contribuciones”) deben:
· Ser establecidos por ley.
· No ser confiscatorios.
· Ser equitativos.

Poderes provinciales.

Cada Gobierno provincial aprueba autónomamente su propia Constitución.

La estructura de erogaciones y recursos en las provincias es similar al establecido para el Gobierno
Nacional.

Gobiernos Municipales.

Los gobiernos municipales de cada Provincia tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el
artículo 5 de la Constitución Nacional.

Erogaciones: el ciclo presupuestario.

La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades en cada una de
las etapas que recorre, en el tiempo, el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario
cuenta con cuatro etapas:
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a) Preparación del presupuesto.

b) Sanción del presupuesto.
c) Ejecución del presupuesto.
d) Control del presupuesto.

Preparación del presupuesto.

El presupuesto es una ley, y por lo tanto sigue el mismo proceso que las demás leyes.
“El Poder Ejecutivo presentará al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año, el proyecto de
presupuesto general para el ejercicio siguiente. Si la cámara de Diputados, que actuará como cámara de
origen, no recibiera dicho proyecto en la época indicada, iniciará la consideración del asunto tomando como
anteproyecto el presupuesto en vigor”.
Cada jurisdicción prepara su propio proyecto de presupuesto, en la práctica dentro de las normas
generales establecidas por el Ministerio de Hacienda. La decisión final es tomada por el Presidente de la
Nación en acuerdo general de ministros.
“El presupuesto general de la administración nacional comprenderá todas las erogaciones que se presuma
deberán hacerse en el ejercicio financiero y el cálculo de los recursos que se destinen para cubrirlas. El
año financiero, que determinará el ejercicio, comenzará el 1 de enero y terminará el 31 de diciembre”. “El
presupuesto general se dividirá en dos secciones, a saber:
1. Presupuesto de gastos, que comprenderá:
a) Los que deriven del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo ejercicio.
b) Los servicios de las deuda pública correspondiente al período.
Estos gastos se confrontarán con los recursos provenientes de “Rentas Generales”.
2. Presupuesto de inversiones patrimoniales, que comprenderá el incremento patrimonial derivado de:
a) Adquisición de bienes o uso de producción.
b) Ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos.
Estas inversiones se confrontarán con el respectivo cálculo de recursos provenientes del uso del
crédito, contribuciones especiales, donaciones, etc.”.

Sanción del presupuesto.

Se sanciona como toda ley. “Aprobado un proyecto de ley por la cámara de su origen, pasa para su discusión
a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder ejecutivo de la nación para su examen; y si también
obtiene su aprobación, lo promulga como ley”.
Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisión
permanente.

Ejecución.

La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo.

Control.

Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo
controlante respecto al responsable de la ejecución:
· Control interno (Contaduría General de la Nación).
· Control externo (Tribunal de Cuentas de la Nación).
· Control político (Congreso Nacional).
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Tributos: legislación y administración tributarias.

En el presupuesto anual sólo figuran estimaciones de las recaudaciones tributarias según las leyes
respectivas. La aprobación de las leyes impositivas en principio es independiente del ciclo presupuestario,
aunque algunas veces en ocasión de la sanción del presupuesto se aprueban reformas parciales de algunos
tributos.

Capítulo II. Asignación de recursos: provisión de bienes públicos.

Asignación de recursos: provisión de bienes públicos puros.

Sobre asignación de recursos en general se supondrá: (a) que el estado de distribución del ingreso es el
socialmente óptimo, y (b) que la economía está en situación de ocupación plena con estabilidad del nivel
general de precios.

Bienes públicos puros.

Características de los bienes públicos puros.

Las más importantes características son las siguientes:

· Los bienes públicos son de consumo conjunto (o no rivales en el consumo) a diferencia de los bienes
privados que son de consumo individual (o rivales en el consumo).
· Los bienes públicos no admiten aplicación del principio de exclusión mientras que en los bienes privados
sí se puede aplicar dicho principio.
· Los bienes públicos generan beneficios indivisibles entre los distintos integrantes de la comunidad, en
tanto los bienes privados generan beneficios indivisibles entre las personas que los consumen.

Consumo conjunto.

Una vez provisto el bien público, la adición de un consumidor no perjudica ni la cantidad ni la calidad del
servicio recibido por los consumidores que anteriormente se beneficiaban con él. En cambio, en el caso
habitual, o sea en el de los bienes privados, si se atiende la demanda de un nuevo consumidor, en principio
deberá ser a expensas de la cantidad y/o calidad de los servicios recibidos por los consumidores que
anteriormente utilizaban el bien. Por ello en el caso de los bienes privados existe rivalidad en el consumo.

Para la comparación se está tomando como dada la capacidad de producción del bien. Se menciona la calidad
del servicio debido a que en muchas situaciones importantes, es posible atender a más usuarios de un
cierto servicio pero a costa de una declinación en la calidad del servicio prestado. Se define como “punto
de congestión” aquella cantidad de servicio demandado tal que la adición de un usuario más represente
algún costo a los usuarios anteriores por lo tanto el bien sería un bien público puro hasta el punto de
congestión de la dotación de dicho bien.

Principio de exclusión.

El principio de exclusión se aplica cuando es posible excluir a algún usuario determinado del goce de los
beneficios de un cierto bien. Si es posible aplicar el principio de exclusión, se estaría en presencia de un
bien privado puro; si no es posible aplicar dicho principio, se trataría de un bien público puro.
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La posibilidad de exclusión se refiere a una posibilidad en términos físicos. No debe confundirse la

posibilidad física de exclusión, con la posibilidad económica a través del cobro de una entrada o peaje.

Beneficios indivisibles.

La posible división de los beneficios de un bien entre los distintos usuarios, permite diferenciar los bienes
privados – en los cuales es posible efectuar dicha asignación – y los bienes públicos.

Provisión de los bienes públicos puros.

Soluciones óptimas paretianas de la provisión de bienes privados.

Por competencia perfecta en un mercado, se entiende la reunión de los siguientes requisitos:

· Números de oferentes y demandantes suficientemente grande como para que cada uno de ellos tome el
precio de mercado como parámetro dado y ajuste su cantidad (ofrecida o demandada) de acuerdo a
dicho precio, sin intentar influir con su conducta individual en dicho precio.
· Transparencia del mercado, o sea que cada unidad económica tenga un razonable conocimiento de las
transacciones que se están efectuando.
· Ausencia de costos (significativos) de transferencia.
· Ausencia de externalidades, incluyendo bienes públicos.

Por óptimo social (estático) se entenderá aquella combinación de cantidades, de insumos utilizados, de
productos obtenidos y de consumos disponibles que permitan maximizar el bienestar social obtenible de
una dotación fija de recursos reales (K y L).
En la economía de bienestar “moderna” sólo puede realizarse el análisis hasta la obtención de
combinaciones eficientes en el sentido de Pareto; cada una de estas combinaciones asegura que no puede
manejarse el bienestar de uno de los consumidores sin perjudicar el de algún otro consumidor. Por lo tanto
el análisis debe descomponerse en dos pasos sucesivos:

· Reglas de eficiencia paretianas (para bienes privados):

· Primera regla: en una situación eficiente, las cantidades consumidas de los distintos bienes deben
estar en tal relación que se igualen las tasas marginales de sustitución en el consumo de cada par
de bienes para todos los consumidores.
La tasa marginal de sustitución en el consumo expresa qué cantidad de otro bien consumido está
dispuesto a sacrificar una persona con tal de obtener una unidad adicional de un bien sin variar su
utilidad total. El punto en que se igualen las tasas marginales de sustitución entre ambos
consumidores, ya no se podrá mejorar la situación de uno sin comenzar a perjudicar la del otro.
· Segunda regla: en una situación eficiente, las cantidades utilizadas de los distintos factores en la
producción de los bienes deben estar en tal relación que se igualen las tasas marginales de
sustitución en la producción de cada par de factores productivos para todos los bienes.
Recién cuando se igualen las tasas marginales de sustitución en la producción entre las diferentes
industrias se alcanzará un óptimo paretiano: más allá de ese punto, la única forma de aumentar la
producción de un bien será a expensas de la reducción del otro. A su vez, detrás de las tasas
marginales de sustitución en la producción, se observa el comportamiento de las productividades
marginales de los factores.
Así Pr 
: oductivid
TM
X
ad M arg 
S L
inal De 
=
M
Traajo 
En X
Pr 
oductivid
ad M arg 
inal De 
Capital 
En X
 14

La tasa marginal de sustitución en el consumo del bien x por el bien y es igual al cociente de la
utilidad marginal del bien x y la utilidad marginal del bien y.
· Tercera regla: en una situación eficiente, las cantidades de factores utilizados y de bienes
producidos deben estar en tal relación que, para cada factor, se iguale el valor del producto
marginal en cada uno de los bienes.
El valor del producto marginal del factor trabajo en la producción del bien x es igual a la
productividad marginal (física) del trabajo en la producción del bien x multiplicado por el valor
marginal del bien en x en términos del bien y para los consumidores. El óptimo paretiano se
alcanzaría cuando deje de ser conveniente esta reasignación de factores entre industrias, o sea
cuando el valor de la productividad marginal del trabajo en cada industria sea igual.
· Optimo social:
En una situación eficiente, la tasa marginal de sustitución en el consumo entre cada par de bienes debe
igualar a la tasa marginal de transformación en la producción entre dichos bienes. La tasa marginal de
transformación en la producción del bien x por el bien y, indica la cantidad en que aumentaría el bien y
ante una reducción en una unidad del bien x, manteniendo totalmente ocupados todos los factores
productivos disponibles.
La tasa marginal de transformación de x por y es igual al cociente de la productividad marginal del
trabajo en y y la productividad marginal del trabajo en x, y también igual al cociente de la
productividad marginal del capital en y y la productividad marginal en x.

Optimo paretiano para el caso de los bienes privados (Figura 6):

Las reglas paretianas puede verse en conjunto. En las

dos primeras partes se vuelcan las curvas de
indiferencia de los consumidores A y B, pero solamente
se dibuja un nivel de utilidad para el consumidor B, ya
que se tratará de maximizar la utilidad del consumidor
A manteniendo constante la utilidad del consumidor B.
En la tercera parte se han dibujado curvas de nivel de
la función de bienestar social W, obtenidos mediante la
combinación de cantidades que resultan indiferentes a
ambos consumidores. Así W1 expresa las combinaciones
de x e y que permiten alcanzar los niveles de utilidad
A B
U1 para A y U0 para B; W2 las combinaciones de x e y
A B
tales que la utilidad de A es igual a U 2 y la de B es U0
(la misma que antes), y así sucesivamente. En la misma
parte tercera de la figura se representa la función de
transformación.

B
El máximo de utilidad para el consumidor A, dado el nivel fijo de U 0 para el consumidor B y la frontera de
producción factible (que a su vez depende de la dotación de factores y de la tecnología disponible) se
alcanza para la combinación de cantidades x A, xB, yA e yB correspondiente a los puntos de tangencia E. La
recta TT (parte inferior de la figura) es tangente a la frontera de producción en el punto E, y el valor de
su pendiente mide la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por el bien y. El punto E
* +
indica las cantidades x (del producción del bien x) e y (de producción del bien y) que se producen en total.
Las rectas SS (primera y segunda parte de la figura) son tangentes a las curvas de indiferencia de los
consumidores A y B respectivamente; sus pendientes miden las tasas marginales de
 15

sustitución en el consumo del bien x por el bien y. En el punto E las tres rectas (S ASA, SBSB y TT) son
paralelas, o sea que tienen la misma pendiente. Por lo tanto en el punto E satisface simultáneamente las dos
B
reglas (compactas) de óptimo paretiano en el consumo y la producción (para el nivel U 0 de B dado,
maximiza el nivel de utilidad de A.
· Primera regla: la tasa marginal de sustitución en el consumo de x por y es igual para los dos
A B
consumidores (por la tangencia de SASA con U0 y de SBSB con U0 ).
· Segunda regla: la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por y es igual a
la tasa marginal de sustitución (en el consumo) del bien x por y (la recta TT es paralela a la
recta SASA, y por lo tanto la SBSB).
Una diferentes distribución del ingreso entre los consumidores podría llevar a un diferente punto
sobre la frontera de producción.

Soluciones óptimas paretianas para la provisión de bienes públicos.

A diferencia de los bienes privados, en los cuales la cantidad consumida total es la suma de las cantidades
consumidas por cada individuo, en los bienes públicos la cantidad consumida total es igual a la cantidad
consumida por cada persona. Por lo tanto, en lugar de escribir: x = x A + xB, si x es un bien público deberá
escribirse: x = xA = xB

Construcción de la función de bienestar social, manteniendo fija la utilidad del consumidor B. (Figura 7)

Gráficamente, en la primera parte (i) se vuelcan las curvas

de indiferencia entre el bien privado y y el bien público x
para la persona A. En la segunda parte (ii) de la figura se
vuelva una curva de indiferencia del consumidor B,
representativa del nivel de utilidad de dicha persona que
se mantendrá invariable para el análisis de optimización. En
la tercera parte (iii) de la Figura se efectúa una suma
vertical de los dos primeros diagramas. El bien x es bien
público y por lo tanto, sólo tiene sentido comparar puntos
alineados verticalmente: las combinaciones factibles de
consumo de bien público por parte de A y de B están ahora
vinculadas, y deben necesariamente ser iguales a la
cantidad producida de dicho bien.
 16

Optimo paretiano para el caso de un bien público y un bien privado. (Figura 8).

Puede obtenerse la solución óptima (paretiana) para la

provisión del bien público x. El óptimo social en sentido
paretiano se alcanza en el punto E con la combinación de
* *
la cantidad x de bien público y la cantidad y de bien
privado; ello implica un nivel W 2 social y por lo tanto un
A
nivel U2 para el consumidor A (y por supuesto un nivel
B
U0 para el consumidor B). Un mayor nivel de utilidad
social no es factible, ya que no lo permite la frontera de
producción.
La diferencia entre la solución óptima para el bien
público y la obtenida para los bienes privados es que, si x
fuera un bien privado, las cantidades x A y xB son
independientes, y su suma debe igualar la cantidad
producida del bien x; el equilibrio se alcanzará en un
punto E, tal que la tasa marginal de sustitución en el
consumo para A se iguale con la tasa marginal de
sustitución en el consumo para B y con la tasa marginal
de transformación en la producción.
Si es un bien público, en la solución óptima las cantidades
consumidas deben ser iguales y la tasa marginal de
transformación en la producción debe igualar la suma de
las tasas marginales de sustitución en el consumo de los
diferentes consumidores.

Solución óptima social: distribución del ingreso.

La comparación del bienestar social entre dos situaciones óptimas paretianas involucra un problema de
comparación interpersonal de utilidades, para saber si la pérdida de utilidad de A es menor que la ganancia
de utilidad de B, y por lo tanto la nueva situación paretiana (con distribución de ingreso mejor para B) es
socialmente preferible a la anterior.

Maximización del bienestar social. (Figura 9).

En

general, de ser posible medir cardinalmente la utilidad,

sería factible construir un diagrama. La curva
F1 es la frontera parcial de utilidad, para una
cierta combinación de producción factible de
producir con los factores disponibles (o sea,
un punto sobre la frontera de producción).
Dadas las cantidades fijas producidas de
ambos bienes, es posible obtener
combinaciones de consumo tales que
maximicen la utilidad del consumidor A para un
B
cierto nivel U0 del consumidor B: los puntos
representativos de estas combinaciones se
representan en la curva F 1. Si se partiera de
otro punto (x2, y2) de la frontera de
producción, se obtendría una segunda línea F 2,
y así sucesivamente. La envolvente de las
curvas F representaría la frontera global de
utilidad, y mostraría el efecto de permitir
todos los ajustes paretianos en el consumo,
 17

en la producción y entre el consumo y la producción.

A B
De tenerse una función de bienestar social W = W(U , U ), se podrían trazar curvas tales como W 1 que
reflejaría la indiferencia de la comunidad entre una situación en que A alcance cierta utilidad y B otra
determinada utilidad, y una segunda situación en que A mejore su utilidad y B la empeore. Finalmente, la
tangencia entre la curva F y la más alta W alcanzable, en el punto Z, indicaría el “punto de felicidad” donde
se maximiza el bienestar social de la comunidad. Determinado el punto Z, analíticamente sería posible
inferir las cantidades producidas de cada bien y las cantidades consumidas por cada consumidor de cada
A B
bien que permite alcanzar los niveles de U y U de utilidad de cada uno de los consumidores.

Mecanismo de provisión de bienes privadas.

Es posible descentralizar las decisiones de producción y consumo de bienes a través de un sistema de

mercado sin sacrificar el óptimo social.
La operación de mercados para los bienes producidos (x e y), para los factores productivos (L y K) en
forma perfectamente competitiva, permitiría que se estableciera por el libre juego de la oferta y la
demanda en cada mercado determinados precios para los bienes y para los factores, tal que serían óptimos
las cantidades producidas y consumidas de cada bien, maximizando cada consumidor su utilidad bajo la
restricción de su presupuesto, maximizando cada productor su beneficio bajo la restricción de su función
de producción respectiva, y maximizando cada oferente de factores su ingreso bajo la restricción de su
dotación (fija) de factores.
Este teorema muestra que la solución descentralizada es eficiente u óptima desde el punto de vista de
Pareto; no sería posible introducir ningún cambio en la solución que permitiera mejorar el bienestar de
algún consumidor sin empeorar el de otro (u otros).

Mecanismo de provisión de bienes públicos.

En esta situación, cada consumidor no tiene incentivo en revelar su verdadera preferencia por el bien
público. Para que pudiera funcionar un sistema similar al de mercado, sería necesario que cada consumidor
revelara sus verdaderas preferencias entre bienes públicos y bienes privados de forma de poder
determinar su función de demanda.
El colapso del sistema de mercado introduce la necesidad de imaginar un nuevo mecanismo alternativo de
provisión de bienes públicos: es el sistema de presupuesto público. Una autoridad central (el Estado)
tendrá que decidir el tipo de bien público a proveer y la cantidad del mismo, y simultáneamente, la
distribución entre los contribuyentes de la carga del financiamiento de la producción de dicho bien; esta
última deberá ser coactiva, en el sentido de que una vez decidida la provisión del bien público, no es
optativo para los habitantes usar el bien y pagar la contribución o privarse del bien ahorrándose la
contribución.

El principio del beneficio propone organizar las decisiones del Estado en cuanto a la provisión de bienes
públicos por el sistema presupuestario, sobre bases analógicas al sistema de mercado:
· Deben realizarse gastos públicos sí (y solamente sí) el beneficio social generado por un cierto gasto se
iguala al costo social requerido por la financiación del gasto; a su vez, este costo social se puede medir
por el costo de oportunidad de los bienes públicos, es decir, la reducción de los gastos privados
ocasionado por las contribuciones pagadas para financiar el gasto público.
· La distribución de la financiación del gasto público se efectuará en proporción a los beneficios
recibidos por cada contribuyente de la provisión del bien público respectivo.
En este caso solo se producirán los bienes para los cuales haya demandantes que paguen (en forma
marginal) un precio representativo del beneficio social marginal, de un nivel tal que iguale al costo
 18

marginal (privado y social). Sin embargo, sería necesaria aquí la coactividad, para obligar a todos los
beneficiarios a contribuir en proporción a los beneficios recibidos por cada uno y de forma de recaudar el
equivalente al costo de producción de los bienes públicos.

El principio de capacidad contributiva , en cambio, parte de la base de que escapa a la teoría de las finanzas
públicas determinar el tipo de gasto y la composición de los gastos públicos socialmente más adecuados.
Las finanzas públicas sólo pueden resolver, tomada la decisión política respecto al total del gasto público y
a la composición del mismo, la forma óptima de asignar entre los contribuyentes el aporte (coactivo) que
deberá realizar cada uno de ellos. A su vez, esta asignación no debe (o no puede) estar relacionada con el
beneficio recibido por cada contribuyente por la provisión del bien público; es necesario por lo tanto
buscar otro criterio de asignación entre contribuyentes de la carga tributaria, que será el de la capacidad
contributiva o capacidad de pago de cada contribuyente.

El caso de grupos pequeños: el método del cambio voluntario.

Supóngase dos consumidores del bien público, A y B. Existen distintos niveles del gasto público a realizar
que se representan a lo largo del eje horizontal. Se le pregunta a cada persona qué porcentaje del gasto
público estaría dispuesto él a financiar; este porcentaje lógicamente dependerá del nivel total del gasto
público; si el gasto es bajo, el porcentaje que voluntariamente cubriría A podría ser muy alto, pero a mayor
tamaño del gasto público, el porcentaje iría disminuyendo; ello permite trazar la curva AA y la curva BB. La
tercera parte permite combinar ambas curvas en un único diagrama.

El tamaño óptimo del gasto público está indicado por el nivel G, correspondiente al punto E en que se
cortan las dos curvas; la proporción GE será contribuida por A y la proporción G’E por B. No sólo puede
demostrarse que E es el punto de equilibrio, sino que señala un equilibrio estable; si el gasto pretendiera
ser superior, las recaudaciones totales sería insuficientes para financiar el total del gasto CG 1; de la misma
forma si el nivel del gasto fuera menor, las sumas contribuidas por A y B en conjunto excederían el 100%
del gasto realizado, y sobrarían fondos que permitirían ampliar el mismo.

Método del cambio voluntario: LINDAHL. (Figura 10).

 19

Modelos de decisión social.

Construcción de la función de bienestar social.

Supóngase que la sociedad enfrenta una frontera de producción entre bienes públicos y bienes privados; se
han seleccionado tres puntos que indican presupuesto alto (A, con elevado nivel de bien público y bajo nivel
de bien privado), presupuesto mediano (M, con nivel mediano de bien público y de bien privado), y
presupuesto bajo (B, con bajo nivel de bien público y elevado nivel de bien privado). Supóngase ahora que la
comunidad está integrada por tres personas:
· La persona 1 prefiere A > M > B
· La persona 2 prefiere M > A > B
· La persona 3 prefiere B > M > A
Dadas las funciones individuales de preferencias entre bienes públicos y privados, el problema es hallar la
función social de preferencia entre dichas combinaciones. Esta función de bienestar social entre bienes
públicos y privados, junto con la frontera de producción que muestra las condiciones de transformación en
la producción entre ambos bienes, permitiría seleccionar el tamaño óptimo del gasto público.

Por lo tanto el problema básico consiste en construir la función de bienestar social a partir de las
funciones individuales. Para ello, en principio aparecen tres posibilidades fundamentales: (a) la regla
dictatorial; (b) la regla del consenso y (c) la regla de la votación.

La regla dictatorial.

Bajo esta regla, la función de bienestar social se construye a partir de la función individual de una persona
(o de un grupo), sin tener en cuenta en absoluto las preferencia de los demás miembros de la comunidad.

La regla de la votación.

La decisión social basada en las preferencias de cada uno de los miembros, que se revelarán del voto
individual; la decisión a la que se arribe será obligatoria para todos, sea que hayan votado a favor o en
contra.
Esta regla de la votación admite distintas variantes según los requisitos necesarios para aprobar una
decisión.

Reglas alternativas de votación.

En el caso más simple, se comparan dos alternativas (habitualmente una propuesta y la situación existente).
La propuesta se aprueba sí:
· La totalidad la aprueba (unanimidad).
· Si una mayoría especial la aprueba.
· Si una mayoría simple la aprueba.
Si la propuesta no es aprobada, queda vigente el status quo.
Posteriormente puede introducirse otra propuesta que se vota contra la que resultó ganadora en la
elección primera, y así sucesivamente, se va votando entre pares de alternativas.
Otros mecanismos más complicados establecen la selección simultánea por parte de los votantes entre
varias alternativas. Las dos variantes más analizadas son:
 20

· Ordenamiento de alternativas: el votante debe indicar el orden de preferencia entre varias

alternativas. Se sumarán todos los puntos y el ordenamiento social de las alternativas se efectuará
según el puntaje obtenido entre todos los votantes.
· Distribución del puntaje: cada votante tiene 100 puntos que distribuye entre las alternativas; dos
votantes pueden tener el mismo ordenamiento pero con diferente intensidad.

El criterio de unanimidad.

En el criterio de unanimidad se realizan votaciones; debido a que no existe consenso, pero sólo se aprueba
una propuesta si reúne la totalidad de votos afirmativos; vale decir, que cada votante tiene el poder de
velo.
Una persona no se va a oponer a un movimiento propuesto salvo que se perjudique. Si fuera posible una
comparación interpersonal de utilidades se podría resolver el problema; si la suma del total de utilidades
que ganan las personas beneficiadas por pasar de la Situación I a la Situación II es mayor que la suma
total de utilidades que pierden las personas que se perjudican por dicho movimiento, el óptimo social se
asegura si se pasa de la Situación I a la Situación II.
En teoría económica “moderna” del bienestar se excluye la comparación interpersonal de utilidades; por lo
tanto no es posible acudir a dicha comparación. Es necesario imaginar un mecanismo indirecto, que consiste
en “principio de compensación”. Si las personas beneficiadas por el movimiento de I a II pagaran a las
personas perjudicadas la cantidad de dinero necesaria para compensar a estas últimas las pérdidas
incurridas, y todavía las personas que ganaban por el movimiento están en mejor situación entonces se
puede afirmar que para la sociedad es óptimo pasar de la Situación I a la Situación II.
Hasta aquí se supone que el pase a la Situación II está acompañado de una compensación efectiva pagada a
quien pierde por el movimiento. Hay autores que están dispuestos a sostener que debe considerarse como
socialmente preferible la Situación II a la I si puede demostrarse que existe una compensación potencial
de quienes ganan a quienes pierden de forma que en términos netos algunos ganen sin que nadie pierda,
independientemente si de echo la compensación termina pagándose o no.

El criterio de la votación mayoritaria.

De acuerdo a este criterio, en la votación entre dos alternativas se elige a aquella que reúne la mayoría
(absoluta) de votos; luego la alternativa seleccionada se confronta con una tercera alternativa, y así
sucesivamente.
Si es posible ordenar las alternativas de manera que cada una de las personas alcance un máximo de
utilidad para una de las alternativas a partir de la cual la utilidad descienda continuadamente a ambos lados
sin tener un nuevo ascenso, entonces el sistema de votación permite construir funciones de bienestar
social transitivas.
Arrow establece 5 “condiciones naturales” que deben ser satisfechas por una función de bienestar social:

· Función definida: la función de bienestar social está definida para cada par admisible de
ordenamientos individuales.
· Asociación positiva entre valores sociales e individuales: la función de bienestar social responde
positivamente a un cambio positivo en las preferencias individuales.
· Independencia de alternativas irrelevantes: el resultado social debe ser independiente de la
eliminación de alguna alternativa.
· Soberanía de los ciudadanos: la función de bienestar social no es impuesta (se define como función “
impuesta” a aquella que expresa que, pro ejemplo, la alternativa x es preferida socialmente a la
alternativa y pese a que todas y cada una de las personas prefieren y a x).
 21

· Ausencia de dictadura: la función de bienestar social no es dictatorial (se define como función
“dictatorial” si existe un individuo tal que sus preferencias implican el mismo ordenamiento social
independientemente de los ordenamientos individuales de las demás personas).
El “teorema de posibilidad” de Arrow prueba que, de existir al menos 3 alternativas factibles, toda función
de bienestar social que satisfaga las condiciones 1 a 3 y que obedezca las propiedades lógicas (no
contradicción y transitividad), debe ser impuesta (viola la condición 4) o dictatorial (viola la condición 5).
Por lo tanto, no existe ningún método de votación que pueda remover la paradoja de la votación.

El modelo del votante mediano.

A través del método de votación por mayoría simple se arribaba a un resultado para la sociedad en su
conjunto que coincidía exactamente con el ordenamiento de preferencias de la persona intermedia, es
decir, de aquella persona cuyo pico se registraba para un valor intermedio respecto a los picos de las otras
dos.
Modelo del votante mediano. (Figura 15)
Tómese el caso de cinco personas que integran un comité.
Para cada persona se puede establecer su estado óptimo.
Supóngase que se pone a votación entre G 4 y G5: las
personas 1 a 3 votan por G 4, ya que dicho valor, si bien no
representa la primera prioridad para cada una de ellas,
significa un valor más cercano que G5 a su situación más
preferida; sólo la persona 5 votaría a favor de G 5. De la
misma manera, G3 se impone por 3 a 2 a G 4. G2 derrota a G1
por 4 votos a 1, mientras que G3 gana a G2 por 3 votos a 2.
La sociedad preferirá G2 a G1 y G4 a G5. En definitiva, la
función de bienestar social coincidirá exactamente con la
función individual de la persona 3. Como la persona 3 es el
votante “mediano”, este modelo permite identificar las
preferencias sociales a través de las preferencias de una
persona determinada, el votante mediano.
Representatividad de la función de bienestar social.

El método de ordenamiento.

El método de ordenamiento arroja siempre el mismo resultado que el método de mayoría simple siempre
que todas las funciones individuales tengan un solo pico.
Este método del ordenamiento presenta algunas características peculiares: las más relevantes son (i) que
introduce la distancia en las preferencias, y (ii) que no satisface la condición 3 de Arrow (independencia de
las alternativas irrelevantes).

El método de puntaje.

El método de puntaje permite reflejar con mayor precisión la intensidad de las preferencias entre
alternativas.
 22

Estrategias de votación.

Hasta aquí se ha supuesto que en cada caso el votante refleja con su voto sus verdaderas preferencias, sin
especular con la posibilidad de influir en el resultado final a través de una votación diferente a la que
realmente se adecua a su manera de pensar.
El sistema de mayoría simple, aunque más burdo en términos de no reflejar la intensidad relativa de
preferencias, compensa tal circunstancia por la reducción de la influencia del uso de estrategias de
votación.

El modelo de la democracia representativa.

En la sección anterior, se analizó el caso más simple de decisión social, que sería relevante para una
democracia “directa”: todos los votantes participan directamente en cada una de las decisiones. En una
democracia moderna, las decisiones son adoptadas a través de un sistema “representativo”: los ciudadanos
eligen periódicamente representantes, y son éstos los que se reúnen habitualmente para formar las
decisiones.
La idea central del modelo es una analogía del sistema político con el sistema económico: los políticos
buscan el poder y para ello deben reunir el suficiente número de votos.
Los votantes determinan con sus decisiones periódicas la composición del Congreso y del Poder Ejecutivo;
el Poder Ejecutivo influye en mayor o menor grado la composición de los cuerpos de funcionarios de
carrera de la Administración Pública y otras posiciones; distintos grupos de presión (sindicatos, grupos
empresarios, etc.) intentan influir en las decisiones, son directamente a los representantes elegidos, sea
indirectamente a través de campañas sobre los votantes.
La característica fundamental del sistema representativo, desde el punto de vista de las decisiones
fiscales, es que el votante no es enfrentado con cada uno de los asuntos por separado, sino que debe votar
por plataformas, es decir, simultáneamente por varios asuntos.

Capítulo III. Asignación de recursos: otros problemas.

Bienes mixtos.

Bienes con externalidades.

Por “externalidad” se entiende una influencia entre unidades económicas (consumidores y/o productores),
de tal forma que la conducta de una de ellas se vea afectada por decisiones tomadas por otra unidad.

Clases de externalidades.

En la externalidad pecuniaria la influencia de una unidad económica sobre otra se transmite a través de
algún precio, mientras que en la externalidad tecnológica la influencia opera directamente, sin que sea
posible establecer un flujo monetario correspondiente.
Las externalidades pecuniarias no traen problemas desde el punto de vista social; al contrario, es cuando
mejor cumple su función el sistema de precios como indicador de escasez relativa. En cambio, las
externalidades tecnológicas sí pueden traer problemas desde el punto de vista del óptimo paretiano.
Pueden distinguirse externalidades positivas (cuando la utilidad del consumidor B aumenta como
consecuencia de la cantidad consumida de un bien por parte de A) de externalidades negativas (cuando la
utilidad de B disminuye); externalidades unilaterales (B afecta a A, pero no viceversa), de
 23

externalidades recíprocas (B afecta a A, pero a su vez afecta a B); externalidades entre consumidores,
entre productores, de productores a consumidores o de consumidores a productores.
Según que los efectos cruzados (de la cantidad consumida por una persona sobre el nivel de utilidad de la
otra persona) sean nulos, negativos o positivos, y en este último caso que sea una externalidad parcial (el
aumento de utilidad de A es menor por un aumento de x B que por un aumento de x A) o total (la utilidad de
A sube exactamente igual por el aumento de x B como de xA), puede plantearse el siguiente esquema
clasificatorio:
· Bien privado puro: no existen externalidades.
· Bien público puro: en el otro extremo, para los bienes públicos puros existen externalidades
recíprocas, positivas y totales.
· Bien con externalidad unilateral negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, pero no
viceversa.
· Bien con externalidad unilateral positiva parcial: el consumo de una persona beneficia a otra persona
pero en menor magnitud que si se tratara del mismo bien consumido directamente por la persona.
· Bien con externalidad recíproca negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, y viceversa.
· Bien con externalidad recíproca positiva parcial: el consumo directo de cada persona beneficia a la
otra persona, pero en menor magnitud que el consumo directo del bien.

Consecuencias de las externalidades.

Las externalidades dan origen a distorsiones en el funcionamiento del sistema de mercado.

La persona B toma en sus decisiones únicamente en cuenta los elementos internos de su decisión sin tener
en cuenta la externalidad generada sobre A.

El óptimo paretiano se alcanza cuando:

A A B B A A
TMTx y =U xA /U yA = (U Xb /U yB) + (U xB /U yA)

En palabras: la tasa marginal de transformación en la producción de x por y debe igualar a la tasa marginal
de sustitución en el consumo de x por y para la persona A, y también debe igualar respecto al consumo de
xB a la suma de las repercusiones directas sobre la misma persona B (o sea, la tasa marginal de sustitución
de x por y, para B) y las repercusiones indirectas del aumento de x B sobre la utilidad de A, siendo éste
A
último negativo en el caso de externalidades negativas (ya que U xB < 0). En cambio, el óptimo privado para
B se establecería únicamente con los elementos internos de su decisión.
Las posibles soluciones a este problema son las siguientes:
· Administrativas: regulaciones legales que impidan que B perjudique a A.
· Judicial: A puede demandar por vía judicial que B.
· Fiscal: puede imponerse un impuesto sobre B y pagar a A el importe recaudado en carácter de subsidio.

· Arreglo voluntario: las características de este arreglo depende de la responsabilidad jurídica

establecida. Así
· Si se establece que B es responsable legalmente del daño causado, el arreglo consistirá en que B
paga voluntariamente a A una cierta suma para que le permita emprender la construcción.
· Si se establece que B no es responsable legal, el arreglo consistirá en que ahora es A quien puede
estar dispuesto a pagar cierto monto para que B no construya.

El “Teorema de COASE” establece que a través del arreglo voluntario se alcanzará el óptimo paretiano
independientemente de la asignación legal de responsabilidad (es decir, que B sea responsable o que no
 24

lo sea); la forma concreta de asignación legal de responsabilidad no influye en el óptimo paretiano, sino que
únicamente traerá consecuencias respecto a la distribución del ingreso.
En definitiva, este mecanismo de arreglo voluntario puede asimilarse al sistema de mercado, con un
“precio” pagado por B a A (si B es responsable legalmente) o por A a B (si B no es responsable). Por lo
tanto, no será necesaria la intervención del Estado; únicamente será necesaria la presencia del Estado en
cuento a administración de justicia y de policía para hacer respetar los derechos definidos.

Necesidad de la intervención estatal para la corrección de externalidades.

La existencia de externalidades, suficientemente difundidas plantean problemas de eficiencia que

únicamente puedan corregirse en forma central, a través de la intervención de alguna autoridad en forma
coactiva.
El óptimo paretiano social en sentido paretiano se alcanza donde se maximiza el Beneficio Neto Social
Total (BNST), que es la diferencia entre el Beneficio Bruto Social Total (BBST) y el Costo Social Total
(CST). La cantidad de producción que maximiza el BNST es aquella para la cual en Beneficio Neto Social
Marginal (BNSMg) se iguala a cero, y por lo tanto cuando el Beneficio Bruto Social Marginal (BBSMg) se
iguala con el Costo Social Marginal (CSMg).

Contaminación ambiental. (Figura 1)

El Beneficio Bruto Social Marginal se mide por la

altura de la curva de la demanda. El Costo Social
Marginal de una cantidad de producción está
medida por la distancia debajo de la curva de
oferta total.
En ausencia de externalidades, la cantidad
producida por q representa el óptimo social, ya que
allí se iguala el Beneficio Bruto Social Marginal (la
altura de la curva de demanda, o sea el precio) con
el Costo Social Marginal (la altura de la curva de
oferta, o sea el costo marginal privado).

En cambio, si la industria ocasiona externalidades

negativas, debe computarse como Costo Social
Marginal no solamente el Costo Privado Marginal
(representado por la curva de oferta) sino también
el costo social marginal de la contaminación. La
nueva curva representativa se suma el costo
privado

marginal (en la externalidad curva de oferta OO) más el costo social originado (distancia vertical entre
OO y O’O’).
El sistema de mercado, sin correcciones tendería a producir una cantidad excesiva de un bien con
externalidades negativas, respecto a lo que sería óptimo desde el punto de vista social.
El problema de fondo planteado por la existencia de externalidades difundidas, consiste en que la unidad
de decisión sólo toma en cuenta los elementos “internos”, en tanto no toma en cuenta los elementos
“externos” que no aparecen reflejados en su contabilidad. Por lo tanto, para que el mercado
 25

funcione adecuadamente, es necesario que las externalidades aparezcan reflejadas como elementos
internos a la empresa que debe adoptar decisiones.
Hasta aquí se ha analizado el caso de externalidades negativas. Pero en un razonamiento enteramente
simétrico se puede desarrollar al caso de externalidades positivas. Si la externalidad se limita a unas muy
pocas unidades, sería posible el arreglo directo, con compensaciones monetarias entre unidades, sin
intervención estatal.

Bienes con beneficios delimitados territorialmente.

Es posible conceptualmente distinguir distintos niveles de bienes públicos según el tamaño del área para
los cuales se definen como bienes públicos puros.
Los casos más importantes de externalidades están en general asociados a razones de vecindad territorial,
pero hay otros casos donde son importantes los llamados “efectos de derrame”: servicios prestados en una
cierta área benefician (o significan cargas) para residentes en otras áreas. Esta circunstancia plantea la
necesidad de compensaciones territoriales para corregir estos “efectos de derrame”, ya que en ausencia
de estas compensaciones, el nivel de gasto realizado en estos servicios por las provincias con emigración
será menor que el óptimo social.

Congestión.

La definición de bien público puro implica que es posible incorporar un consumidor adicional sin afectar en
cantidad o calidad el servicio recibido por los consumidores iniciales. En la práctica, muchos gastos
gubernamentales se efectúan en servicios que no se ajustan estrictamente a este concepto.
En definitiva, según la evolución de la demanda, se tendría que el bien en ciertos momentos cumple la
definición de bien público puro (cuando no hay congestión) y en otros momentos no cumple dicha definición
(cuando hay congestión).

Bienes preferentes.

En las necesidades preferentes el Estado adopta decisiones sociales que no reflejan las preferencias
individuales (por ejemplo, vacunación obligatoria, educación primaria obligatoria).

Respecto a las preferencias Consumo

individuales Individual Conjunto
Se respetan Necesidades Privadas Necesidades Sociales
No se respetan Necesidades Preferentes Necesidades Preferentes

El conjunto formado por las necesidades sociales y las necesidades preferentes a veces se denomina como
“necesidades públicas”, para expresar que en ambos casos terminan afectando decisiones fiscales, por
supuesto, las motivaciones son muy diferentes.
La idea de que un grupo gobernante pueda tomar decisiones en contra de las preferencias de los
ciudadanos implica que aquel está en mejores condiciones de definir los “verdaderos” valores sociales que
estos últimos.
Se han alegado distintos tipos de situaciones que explicarían la aparición de necesidades preferentes. Una
sería la información: el grupo gobernante cuenta con información especial, que no puede hacer pública pero
que si conociera, modificaría la actitud de la opinión pública. Otra podría ser la educación.
 26

Los casos de educación, salud y vivienda. Se trata de bienes que en principio reúnen las características de
bienes privados. Pero el Estado interviene porque reúnen condiciones de “necesidades preferentes”: la
provisión de estos bienes se realizará aún en contra de las preferencias individuales.
En la práctica el Estado otorgará los bienes preferentes en especie, no en dinero, porque de otra forma el
padre de familia podría utilizar de otra manera el dinero adicional: ello indica claramente que la
preferencia individual no es respetada.

Otros problemas de eficiencia.

Monopolios naturales.

Una posible imperfección del sistema de mercado se plantea con la existencia de un único productor en una
industria, debido a causas naturales. En tal caso, el productor podrá aumentar el precio sin perder la
totalidad de sus ventas. Esta circunstancia le otorga un cierto poder monopolístico, que se supone trata de
aprovechar al máximo.
Se dice “un cierto poder monopolístico” porque su poder tiene como límite la curva de demanda que
enfrenta, podrá elegir el precio a cobrar, pero en tal caso no podrá vender más cantidad que las que los
demandantes en total compren a ese precio; alternativamente, podrá elegir la cantidad que desea vender,
pero en ese caso deberá fijar un precio que resulte suficientemente bajo como para vender exactamente
la cantidad elegida: lo que no podrá es simultáneamente seleccionar (arbitrariamente) precio y cantidad.

Monopolio. (Figura 4)

El monopolista maximiza su beneficio a aquella cantidad a la

cual se iguala el costo marginal con el ingreso marginal. La
situación óptima (privada) del monopolista, a la cual maximiza
su beneficio total, es la cantidad producida q e: el precio del
producto será p e, y el beneficio extraordinario del
monopolista será el rectángulo AEE’P e. Desde el punto de
vista de asignación de recursos se puede demostrar que la
cantidad qe no es óptima.

El óptimo social paretiano se alcanza donde el Beneficio Bruto

Social Marginal es igual al Costo Social Marginal: en este caso
el Beneficio Bruto Social Marginal coincide con la valoración
marginal, en tanto que el Costo Social Marginal está
adecuadamente medido por el costo marginal privado del
monopolista. El monopolista perjudica a la sociedad porque en
su tentativa de maximizar su beneficio privado produce
solamente qe, cuando socialmente debería producir una
cantidad mayor, q0.

La corrección necesaria significará inducir al monopolio a producir la cantidad q 0 que es la óptima social
(paretiana). Ello puede lograrse a través de una regulación directa (fijación de cantidades, fijación de
precios) o directamente a través de la estatización de la empresa con nuevas reglas de operación (en lugar
de maximizar el beneficio privado, ahora sería: producir aquella cantidad que iguala el costo marginal con el
precio).
 27

Costos decrecientes.

Cuando el tamaño del mercado es demasiado pequeño en relación a las economías de escala de una industria.
La competencia perfecta no puede funcionar, porque cada empresa tiene incentivo a reducir el precio para
vender más cantidad y por lo tanto obtener costos unitarios más bajos: en la guerra entre los productores,
quedaría solo uno, pero ahora será un monopolio operando con costos decrecientes.

Costos decrecientes. (Figura 5)

La maximización del beneficio privado se obtiene

para la cantidad producida qe: en el ejemplo, esta
cantidad de equilibrio supone un beneficio
extraordinario positivo (mostrado por el rectángulo
FGHpe). Pero el óptimo social se alcanza para la
cantidad q0 para la cual el ingreso medio se iguala
con el costo marginal; sin embargo, alcanzar el nivel
de producción q0 implicaría que la empresa
soportaría una pérdida privada (mostrada por el
rectángulo p0BCD).
Ahora la corrección de esta imperfección significará
gastos fiscales. Si es una empresa privada deberá
entregársele un subsidio equivalente al rectángulo
p0BCD a fin de compensar la pérdida por obedecer
la regulación de producir la cantidad q 0. Si es una
empresa pública, dará pérdidas que deberán ser
compensadas a través del subsidio del Tesoro
Nacional.

Empresas públicas: justificación y reglas de operación.

Por “provisión pública” se entiende el mecanismo financiero por el cual el Estado decide la cantidad de
bienes públicos y arbitra (coactivamente) los recursos necesarios para atender los costos derivados. Por
“producción pública” se entiende el proceso por el cual es Estado combina factores productivos para
obtener una determinada prestación.
La regla que aseguraría la eficiencia (óptima asignación de recursos desde el punto de vista social):
producir aquella cantidad para la cual se iguale el costo marginal con el precio.
Esta regla marginalista (de primer orden) debe ser complementada por la condición de segundo orden, que
para una cantidad producida superior, el costo marginal resulte superior al precio.
Desde el punto de vista fiscal, la regla marginalista significaría un superávit para las empresas públicas en
el caso de monopolio de costos crecientes y un déficit en el caso de costos decrecientes.
 28

Capítulo IV. Distribución del ingreso.

Distribución del ingreso por el sistema de mercado.

Distribución funcional del ingreso.

En la distribución funcional del ingreso nacional, interesa discriminar entre los ingresos provenientes de la
remuneración de los distintos factores productivos: trabajo, capital, recursos naturales y capacidad
empresarial. Por la prestación de los servicios de los factores productivos, en un sistema de mercado los
mismos son remunerados en proporción al precio de cada servicio productivo y a la cantidad del mismo. El
ingreso nacional se mide como el total de remuneraciones a los factores productivos en un período
determinado.
En la práctica, es sumamente difícil identificar y separar los componentes diferentes a los salarios, de
forma que la distribución funcional se presenta como la participación de los salarios en el ingreso nacional,
y el complemento definido como el “excedente de explotación” como porcentaje del ingreso nacional.

Distribución personal del ingreso.

En la distribución personal, el énfasis está puesto en la comparación entre grupos de personas que reciben
diferentes niveles de ingreso. Para ello, no interesa la fuente de donde proviene el ingreso, sino el monto
absoluto de la suma de todos los ingresos que tiene la persona, cualquiera sea su origen.
Dado que en principio cada persona tiene un distinto monto absoluto de ingreso es necesario agrupar por
“clases”, “capas”, o “estratos” de ingresos. En la práctica esto se puede realizar de dos maneras distintas.

En la primera se definen a priori los niveles absolutos que separan los distintos estratos, y se calcula el
porcentaje de personas que caen en cada estrato y el porcentaje del ingreso nacional que afluye a dicho
estrato.
La forma precedente de mostrar la distribución personal tiene el inconveniente que no permite una
comparación directa con otra distribución. Por lo tanto se recurre a una forma alternativa, donde a priori
se definen los estratos de ingreso de forma que abarquen un determinado porcentaje de la población. Por
ejemplo, pueden usarse los deciles, es decir grupos de población que representan el 10% de la población
total, definidos ordenándose la población de menores a mayores niveles de ingreso per cápita.

Distribución personal del ingreso: curva de LORENZ

Gráficame
nte, la

distribución personal del ingreso se puede

representar a través de la denominada “curva de
LORENZ”. El punto A indica que la población más
pobre recibe del ingreso nacional. Para determinar el
punto B, que corresponde al 20% de la población más
pobre, es necesario acumular los porcentajes del
ingreso nacional que reciben los dos primeros deciles.
Al seguir acumulando los deciles, ordenados de menor
a mayor ingreso, se obtiene una curva por debajo de
la línea diagonal, y que termina en el punto C.

La diagonal indica una distribución exactamente

equiproporcional o igualitaria: todas las personas
reciben el mismo ingreso. Cuando más alejada se
 29

encuentre la curva de LORENZ de la diagonal, mayor será la concentración del ingreso en los grupos de
ingreso más altos o más “regresiva” será la distribución del ingreso; cuanto más cercano a la diagonal,
menos concentrado estará el ingreso o más “progresiva” será la distribución. La concentración (relativa)
del ingreso nacional puede medirse a través de un coeficiente global, como el coeficiente de GINI; el
mismo compara (para la situación I) el trianguloide rayado (comprendido entre la curva de LORENZ y la
diagonal) con el triángulo OCD; los valores extremos del coeficiente de GINI son cero (para concentración
nula, cuando coincide la curva de LORENZ con la diagonal) y uno (para concentración total, cuando la curva
de LORENZ coincidiera con los segmentos OD y OC, en cuyo caso hasta el último grupo no recibirían ningún
ingreso, y el último grupo absorbería el 100% del ingreso nacional); en la práctica, se encontrarán valores
intermedios.
Un aumento en la participación relativa en el ingreso de un grupo necesariamente está correlacionada con
una disminución del otro grupo.

Relación entre distribución funcional y distribución personal.

Los tres aspectos más relacionados con el bienestar serían: el patrimonio, el ingreso y el consumo.
Habitualmente, se identifica “mejorar la distribución del ingreso” con aumentar la participación de los
salarios.
Aparentemente, las dos distribuciones deberían estar estrechamente correlacionadas, ya que un aumento
de la participación de los salarios debería implicar una redistribución personal progresiva del ingreso y
viceversa. Sin embargo, empíricamente la relación no es completa.

Distribución regional.

Tomando como grupos los residentes en provincias o regiones, es posible ordenarlos de mayores a menores
ingresos y comparar la participación de cada grupo en el ingreso nacional en relación a su importancia
demográfica.
El indicador que resultaría más adecuado es el ingreso de los residentes, no el producto generado en el
territorio respectivo, pero no se cuenta con dichos datos; ello explica el relativamente elevado nivel de las
provincias de baja densidad demográfica con actividades productivas de alto valor agregado per cápita por
ser capital – intensivas o tierra – intensivas.

Causas.

El enfoque neoclásico identifica la remuneración (bruta) de cada factor con el valor del producto marginal
del mismo, siendo este último el resultado de multiplicar la productividad marginal física del factor por el
precio del producto.
En la teoría neokeynesiana, dadas las cantidades relativas de factores y los precios de los mismos, queda
determinada la distribución funcional del ingreso. Para pasar a la distribución personal es necesario
introducir un elemento adicional: la distribución entre personas (o familias) de la propiedad de los distintos
de factores productivos. En el caso extremo de distribución absolutamente igualitaria de la propiedad de
cada factor productivo cualquiera sea la distribución funcional, la distribución personal del ingreso será
igualitaria. Únicamente si es diferente la distribución entre personas del capital y de la tierra que la
distribución entre personas del trabajo, un cambio en la distribución funcional traerá como consecuencia
un cambio en la distribución personal.
Lo anterior permite distinguir dos grandes tipos de política redistributiva: la redistribución directa de los
ingresos (por ejemplo, modificando la tasa de salarios respecto a la tasa de beneficio) o la
 30

redistribución de la propiedad de los factores, que traerá como consecuencia una redistribución de los
ingresos. Por ejemplo, impuestos a las herencias y educación gratuita.

Justificación de la intervención estatal.

Criterios alternativos de justicia distributiva.

Pueden clasificarse en tres grandes grupos los principales criterios alternativos postulados para
determinar la justicia de una distribución del ingreso entre personas:
1) Criterios basados en dotaciones.
2) Criterios utilitarios.
3) Criterios de equidad.

Los criterios basados en dotaciones aceptan como socialmente justo que cada persona reciba en proporción
a la dotación de factores productivos que aporta. Dentro de este criterio, pueden admitirse distintas
variantes:
a) Aceptar las remuneraciones que fija el mercado, cualquiera sea este criterio implicaría que nunca se
justificaría la intervención del Estado.
b) Aceptar las remuneraciones de los factores siempre que se trate de mercados competitivos; las
remuneraciones por encima de los niveles competitivos que se obtendrían en otras situaciones y
justificarían la intervención del Estado, pero estas intervenciones deberían estar limitadas a remover
los apartamientos de la competencia en los mercados de factores.
c) Se justifica únicamente las remuneraciones provenientes del aporte de trabajo personal.
d) Igualdad de oportunidades: se acepta una posición como alguna de las anteriores, pero con la
importante condición de que la posición inicial de las distintas personas sea igual.

Los criterios utilitarios parten de la base de que es posible medir la utilidad de cada persona y comparar la
utilidad entre personas; la distribución socialmente deseable es aquella que permitiría maximizar la
utilidad total de la comunidad, y se justificarían todas las redistribuciones de ingreso entre los
integrantes de la comunidad que permitan acrecentar este total; en un enfoque estático se trataría de
maximizar el bienestar social total, pero en uno dinámico, con población variable, se maximizará el
bienestar medio.

En los criterios de equidad se pone el acento en la comparación de bienestar de los distintos componentes
de la comunidad. Pueden distinguirse algunas variantes dentro de estos criterios de equidad:

a) Bienestar igual: se trata de alcanzar una situación tal que todas las personas alcancen el mismo nivel de
bienestar.
b) Bienestar mínimo para todos: se fija un cierto nivel mínimo absoluto o piso, por debajo del cual no se
debe permitir que ningún miembro de la comunidad caiga; pero por encima, se permiten diferencias.
c) Maximizar el bienestar del grupo más bajo: postula que es razonable que sea aceptado por todos como
criterio o “regla de juego” e largo plazo: como a largo plazo habría una cierta probabilidad de cada
persona pudiera caer al grupo de más bajo bienestar, todos aceptarían como criterio el de mejorar la
situación de este grupo más rezagado.
 31

Maximización del bienestar social.

Un criterio para juzgar sobre redistribución del ingreso puede derivarse del principio de maximización del
bienestar social neto. Así, socialmente sería favorable aplicar un impuesto a un grupo de contribuyentes de
altos ingresos y con el monto obtenido entregar un subsidio a un grupo de personas de bajos ingresos, si el
aumento de bienestar social (bruto) derivado de la mejora de situación del grupo perceptor es mayor que
la pérdida de bienestar social (bruta) ocasionado por el empeoramiento del grupo aportante. La
redistribución debería detenerse en aquel punto en el cual para una transferencia adicional de ingresos se
iguala el beneficio bruto social marginal (del último peso entregado al grupo receptor) con el costo social
marginal (el último peso entregado por el grupo aportante).

El principio del sacrificio social mínimo.

La maximización del bienestar (neto) social total se alcanzará donde se minimice el costo social total. Una
posibilidad frecuentemente utilizada sería la de distribuir la carga tributaria de forma de igualar el
sacrificio o cargo soportado por cada contribuyente.
En el enfoque marginalista, el sacrificio soportado por un contribuyente se puede medir por la pérdida de
utilidad derivada de la reducción de su ingreso disponible como consecuencia del pago del impuesto. En tal
caso pueden distinguirse tres posibles variantes del criterio de sacrificio igual:
a) Sacrificio absoluto igual: la reducción de utilidad es igual en términos absolutos para todos los
contribuyentes.
b) Sacrificio relativo igual: la pérdida de utilidad es proporcionalmente igual para cada contribuyente, en
relación a la utilidad total que tenían antes del pago de impuestos.
c) Sacrificio marginal igual: la pérdida de utilidad ocasionada por el último peso pagado de impuesto debe
igualarse entre contribuyentes.

Un impuesto será progresivo (proporcional, regresivo) si al pasar de contribuyentes de ingresos bajos a

contribuyentes de ingresos más altos, el monto de impuestos pagados sube en mayor proporción (en igual
proporción, en menor proporción) que los ingresos.

Modelo marginalista: supuestos y resultados.

El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos:

a) La utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: una magnitud x es medible en
forma ordinal si puede establecerse entre x 1 y x2 que x1 es igual a x2, que x1 es mayor a x2 o que x1 es
menor que x2. Es medible en forma cardinal cuando además es posible afirmar que x 2 es el doble de x 1
o la mitad, etc.
b) La utilidad marginal para cada persona es decreciente: el ingreso se toma como representativo del
conjunto de bienes; se postula que la utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y
por lo tanto que la utilidad marginal del ingreso (la pendiente o inclinación de la tangente a la curva) se
va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta.
c) Entre personas, es posible comparar las utilidades.
d) Las funciones de utilidad de todas las personas son iguales: todas las personas tendrán la misma
función de utilidad, y si se alcanzaran cierto nivel de ingreso, el mismo les reportaría igual utilidad
total.
 32

Sacrificio absoluto igual.

Para que el sacrificio absoluto sea igual, es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de
ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos. El impuesto de monto T A disminuye el ingreso
disponible de la persona A desde Y A hasta YA – TA; como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(Y A)
hasta U(YA – TA); el sacrificio para A del impuesto T A se mide por dicha reducción de utilidad. Para que el
sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es necesario que la reducción absoluta de utilidad de B por el
impuesto TB, es decir U(YB) – U(YB – TB), sea igual a la reducción absoluta de utilidad de A, que fue de
U(YA) – U(YA – TA).

Sacrificio absoluto igual. (Figura 4)

Gráficamente,
los dos
segmentos
indicados sobre
el eje vertical
deben ser
iguales; puede
observarse que
el impuesto
pagado por B
(TB) debe ser en
monto absoluto
menor que el
impuesto pagado
por A (TA),
debido al supuesto de utilidad marginal decreciente.
Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe
necesariamente ser progresivo.
La persona A tiene ingreso antes de los impuestos de $10000. Un
impuesto de $1000 le reduce su ingreso a $9000 y su utilidad
total se reduce en 1000 unidades de utilidad (de 11000 u.u. a
10000 u.u.). Para que el sacrificio de B sea igual al sacrificio de A
en términos absolutos, el impuesto pagado por B debe reducir
también en 1000 unidades la utilidad total de B; como B tenía
antes de los impuestos un ingreso de $1000 que rendían 1840
unidades de utilidad, será necesario ubicarlo en un nivel de ingreso
en que sólo tenga 840 u.u.; el nivel de ingresos debe ser de $420,
de forma que el impuesto pagado por B debe ser de $560. En
resumen, si A paga $1000 de impuesto, B debe pagar menos: $560.

Pero en este ejemplo, el impuesto es regresivo: la persona de altos

ingresos para como impuesto el 10% ($1000 sobre $10000),
mientras que la de bajos ingresos paga una mayor proporción de su
ingreso el 56% ($560 sobre $1000).

Sacrificio relativo igual.

El ejemplo anterior muestra que la aplicación del principio de sacrificio absoluto no sería totalmente
equitativo. Más equitativo parecería exigir que el sacrificio sea proporcional a la situación inicial de cada
contribuyente.
Dado un cierto impuesto pagado por A(T A), se calcularía el impuesto pagado por B(T B) de forma que el
U (YB)  U (YB  TB) U (YA)  U (YA  TA)
sacrificio sea igual en sentido proporcional: 
U (YB) U (YA)
Gráficamente, el segmento de reducción de utilidad de B no sería igual en términos absolutos al segmento
de reducción de utilidad de A, sino proporcionalmente igual, y por lo tanto menor en términos absolutos.
Sin embargo, esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser progresivo.
 33

Al aplicar un impuesto a A igual a $1000 (T A = $1000), la utilidad total de A se reduce en 9,1% (1000 u.u.
sobre 11000 u.u.); para que la reducción de la utilidad total de B sea del 9,1% es necesario pasar de 1840
u.u. a 1673 u.u. y por lo tanto aplicar un impuesto a B de $151. Se observa que el impuesto resultante
también es regresivo (si bien menos regresivo).
Puede demostrarse que en el caso de sacrificio relativo igual, la progresividad impositiva depende de la
curvatura de la función de utilidad. Si la utilidad marginal desciende en forma cada vez mayor, o incluso si
desciende en forma constante, el impuesto resultante es progresivo.
Sacrificio marginal igual.

Si se aplica el criterio de igualación del sacrificio marginal, todo el impuesto deberá recaer sobre el
contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio que tendría B de pagar $1 de impuesto sería mayor al
sacrificio que para A tiene que pagar el último peso de impuesto. Recién cuando el monto de impuesto
pagado por A sea tan alto como para que su ingreso reduzca al nivel de ingreso de B (Y A – TA = YB), allí el
sacrificio de un peso adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio del primer peso pagado por
impuesto de B.

Fundamentaciones alternativas a la redistribución de ingresos.

Se han propuesto otras tentativas de justificación de la redistribución en general y de la progresividad

tributaria en particular:

a) La redistribución de ingresos como externalidad: si se acepta que la reducción de la pobreza mejora el

bienestar de los ricos, la redistribución de ingresos puede considerarse como la corrección de esta
externalidad que permite alcanzar el óptimo social. Se podría imaginar un mecanismo de corrección de
tipo voluntario, pero como la lucha contra la pobreza requiere esfuerzos de magnitud muy superior a
los alcanzables por cada persona en particular, resulta necesaria la intervención (coactiva) del Estado
para alcanzar la redistribución óptima del ingreso. Ello sin desmedro de favorecer las donaciones
voluntarias.
b) La redistribución de ingresos como bien público: la redistribución de ingresos podría visualizarse como
un bien público (puro): en una comunidad absolutamente solidaria la satisfacción derivada por cada
persona de aumentar su consumo propio se iguala con la de ver aumentando el consumo de cada uno de
los demás.
c) La redistribución de ingresos como bien preferente: se imponen las preferencias de la sociedad como
un conjunto (representada por el grupo gobernante), que desea una redistribución del ingreso
atendiendo a ciertas valoraciones sociales, sobre las preferencias individuales (por ejemplo de los más
ricos).
 34

Límites a la redistribución.

Redistribuciones alternativas del ingreso. (Figura 6)

Se presentará un modelo sumamente simple. Supóngase

que el único factor productivo es el trabajo y la sociedad
se divide en dos grupos (numéricamente iguales): los
trabajadores y los que no trabajan. Los trabajadores
reciben ingresos por su salario y pagan impuestos
proporcionales sobre sus ingresos; estos impuestos
financian pagos de transferencia a los no trabajadores. A
medida que las tasas de imposición a los salarios sean
superiores, los ingresos de los trabajadores serán
menores, y ello traerá cambios en la cantidad de trabajo
que están dispuestos a ofertar, y por lo tanto también
cambios en la cantidad total producida de bienes.

La situación inicial sería aquella en la cual la tasa impositiva (1) es igual a cero. Por lo tanto, el salario neto
será igual al salario bruto; a ese salario neto la cantidad ofrecida de trabajo será igual a 6 y por lo tanto el
ingreso nacional alcanzará a $60 millones, que irá en su totalidad a los trabajadores; los no trabajadores
no recibirán alguno (punto A del gráfico).
Si existiera algún impuesto que no afectara la cantidad trabajada (impuesto de monto fijo), sería posible
desplazarse a lo largo de la recta AN. Por ejemplo, en el punto Z se podría alcanzar una distribución
absolutamente igualitaria del ingreso (la línea OZ marca los puntos de equidistribución del ingreso). Si, en
cambio fuese necesario aplicar un impuesto sobre la renta de los que trabajan, el tamaño de la torta
(ingreso nacional) variará muy probablemente, dependiendo de la forma en que los trabajadores respondan
a las diferentes situaciones de ingreso neto.
Si la alícuota es mayor que cero pero relativamente moderada (t = 15%), la oferta laboral aumentará de 6 a
7 millones a fin de compensar la caída del ingreso disponible que ocasionaría la existencia del impuesto de
mantener la misma cantidad trabajada; el ingreso nacional aumentará de $60 a $70 millones, los impuestos
serán de $10,5 y por lo tanto los no trabajadores comenzarán a recibir ingresos, en dicho monto (punto B).

Si la alícuota es mayor que (t = 30%) se supone que comienza a contraerse la oferta laboral de 7 a 5
millones, porque el incentivo marginal a trabajar es mucho menor; el ingreso nacional ahora se reduce de
$70 a $50 millones, y se distribuye $35 millones para los trabajadores y $15 millones para los no
trabajadores (punto C).
Una alícuota aún superior (t = 50%) llevaría a una redistribución igualitaria al ingreso, pero a expensas de
una reducción del monto total del ingreso: la oferta laboral es de solo 2,5 millones de horas – hombre y el
ingreso nacional de $25 millones, distribuido en partes iguales entre los dos grupos sociales (punto D,
sobre la línea Z).
El punto A representaría los criterios de dotación (cada uno recibe en proporción a los factores
productivos aportados). El punto B significaría el máximo de la torta a distribuir (aunque representaría
para los trabajadores un mayor esfuerzo laboral que la situación de ausencia de impuestos). El punto C
representaría el criterio; se maximizaría el ingreso de los no trabajadores. El punto D sería el de
distribución absolutamente igualitaria.
 35

También pueden presentarse límites jurídicos, cuando se interpreta que los sistemas de redistribución han
alcanzado un nivel tal que afecta alguna de las garantías constitucionales de los contribuyentes (declarar
confiscatorias las alícuotas del impuesto a las herencias que excedieran el 33%).
En cuanto a los límites políticos a la redistribución del ingreso, ellos dependerán de la distribución del
poder político entre los distintos grupos sociales, y de su uso efectivo.
La explicación podría intentarse a través de la utilización del modelo del volante mediano. Supóngase
inicialmente que solamente el grupo de ingresos más altos tiene derecho a votar. En esta situación, los
votantes prefieren un bajo nivel del gasto público con financiación de tipo regresiva.
A medida que la democracia se va ampliando, con la incorporación de nuevos grupos de votantes, ahora de
nivel de ingresos intermedio, el votante mediano se va desplazando hacia un tamaño mayor del gasto
público deseado. Si ahora se pasa a una democracia totalmente amplia, con la incorporación de los sectores
más marginados, la decisión social sin embargo, no coincidiría con las preferencias de este último grupo; los
votantes de ingresos medianos estarán de acuerdo en aumentar hasta cierto punto los bienes preferentes
para redistribuir ingresos pero a medida que aumenta la recaudación tributaria total requerida y que se va
agotando el margen contributivo de la clase alta es necesario acudir en proporciones crecientes a gravar
los ingresos medios. El modelo del votante mediano implicará entonces cierta redistribución del ingreso
pero que se detiene en ciertos momentos para no afectar la situación de la coalición mayoritaria
triunfante.

Instrumentación de la redistribución.

La herramienta fiscal más decisiva opera a través de cambios en la composición de los gastos públicos.

Capítulo V. Estabilización económica.

Gastos e ingresos públicos dentro del sistema de cuentas nacionales.

Para las finanzas clásicas, la política “sana” y “ortodoxa” consistía en el equilibrio de presupuesto
financiero del estado, o sea la igualación de las erogaciones públicas con los recursos “genuinos”. Se
pensaba que la intervención del Estado era tanto inútil como contraproducente a los fines de estabilizar la
economía global. Era inútil, ya que la economía global tenía mecanismos propios que permitían alcanzar y
mantener la ocupación plena de los factores productivos y la estabilidad del nivel general de los precios era
contraproducente, ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilización de la economía era la
conducta desordenada del presupuesto fiscal la causa de desequilibrios profundos para la economía, tales
como la inflación y eventualmente la desocupación.
La aplicación de las doctrinas keynesianas a las finanzas públicas, a través de las llamadas “finanzas
funcionales” o “hacienda compensatoria” partió del diagnóstico keynesiano de que las economías
industriales modernas pueden presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente
funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la incapacidad del sistema de
mercado para recuperar automáticamente la estabilidad global, se justificaba la intervención del Estado.

La denominación de “finanzas funcionales” se originó en la idea de que los niveles y composición de las
erogaciones públicas y de los ingresos públicos debían fijarse “en función de“ las necesidades de
estabilización de la economía global.
Por otra parte, “hacienda compensatoria” sugería que la hacienda pública debía ajustar las erogaciones
públicas o las recaudaciones públicas de forma de “compensar” variaciones de otras variables (como por
ejemplo la inversión privada) que pudieran ejercer presiones contractivas o inflacionarias sobre la
economía global.
 36

En el sistema de cuentas nacionales, pueden distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierno,
sector externo y cuenta ahorro inversión.
Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori ( ex post) los flujos del Gobierno al resto de los
sectores. En el caso del Gobierno, se trata del presupuesto financiero, que cuantifica los ingresos públicos
y las erogaciones públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma análoga, se puede pensar en la
confección de un presupuesto económico nacional, para toda la economía global, donde se determinan para
el próximo año los valores estimados de la demanda global (consumo privado más inversión privada más
erogaciones del gobierno) y de la oferta global.

Efectos de cambios en variables fiscales sobre el ingreso nacional: modelo simple.

Se presentará el caso más simple de modelo macroeconómico de tipo keynesiano. Para que la economía
global esté en situación de equilibrio debe alcanzarse en el cual la oferta global se iguale con la demanda
global:

(1) Y=C+I+G

Donde Y = ingreso nacional, C = consumo privado, I = inversión privada y G = gasto público. El lado derecho
constituye la demanda global (en una economía cerrada), el lado izquierdo constituye el total de bienes
producido por la economía en términos netos (producto bruto interno).
Los valores de la inversión privada (I) y del gasto público exhaustivo (G) se consideran por ahora dados
exógenamente, o sea con valores fijados fuera del modelo; en cambio al consumo privado se supondrá una
función del ingreso disponible (función consumo):

(2) C = C(Y) = a + bYd

La intersección con el origen tiene un valor igual a la constante a, y la pendiente de la recta, igual a b, que
es la propensión marginal al consumo, o sea cuánto se incrementa el consumo cuando el ingreso aumenta en
un cierto monto.
El ingreso disponible se define en este modelo simple como el ingreso nacional menos los impuestos pagados
(T), más las transferencias gubernamentales recibidas (T r):

(3) Y d = Y – T + Tr

Remplazando en la función consumo:

(2 bis) C = a + bY – bT + bTr

Mediante las transferencias el gobierno aumenta el ingreso disponible, mientras que mediante los
impuestos lo reduce. En este modelo simple, tanto los impuestos como las transferencias se supondrán
variables exógenas.
Existe un único valor de Y que asegure el equilibrio en este modelo:

(4) Y = C + I + G = a + bY – bT + bT r + I + G

Agrupando, se obtiene que:

(5) (1 – b)Y = a – bT + bTr + I + G

 37

Y por último:

1
(6) Y=1 b (a – bT + bTr + I + G)

Ingreso nacional de equilibrio. (Figura 2)

Existe un único nivel de Y que satisface el equilibrio de la
economía global. Dicho valor es Y, ya que el consumo
privado que voluntariamente realizan las familias a ese
nivel de ingreso, alcanza a YD, por lo que sumado dicho
valor a la inversión privada y al gasto público se obtiene
la demanda global para un nivel Y del ingreso nacional (el
segmento YF); esta demanda global YF se iguala
exactamente a la oferta global (OY), por lo que la
economía global está en equilibrio.

Y es el ingreso nacional de equilibrio. Si la economía

estuviera inicialmente en un nivel diferente, existirían
fuerzas de mercado que automáticamente llevarían la
economía al nivel de equilibrio.
El nivel de equilibrio está determinado una vez que se
conocen las condiciones fijadas. Si cambia alguna de
estas condiciones iniciales, el valor de equilibrio del ingreso nacional será diferente. El análisis de la
situación de equilibrio se llama “estática”; el de la comparación de dos situaciones de equilibrio, “estática
comparativa”.
Y es el nivel de ingreso nacional de equilibrio. Pero no necesariamente quiere decir que es “el mejor”.
Pudiera ser, por ejemplo, que en el nivel de ingreso Y exista desocupación involuntaria. Para alcanzar el
pleno empleo, sería necesario influir en el valor de alguna de las variables exógenas; el efecto que tendría
el cambio de cada una de estas variables sería el siguiente:

Inversión privada: Y  1 I

 
1b

Gasto público (exhaustivo): Y  1 G

 
1b
T
Gasto público de transferencia: Y  b r
 
1b

Impuesto: Y   b T

1  
b

· El multiplicador del gasto público exhaustivo es igual al multiplicador de la inversión privada (para
compensar una caída en la inversión privada de $100, es suficiente aumentar el gasto público
 exhaustivo en $100).
· El multiplicador de los gastos públicos de transferencia es igual en valor absoluto al multiplicador de
los impuestos.
· El multiplicador de los impuestos es menor en términos absolutos al multiplicador del gasto público
exhaustivo.
 38

El teorema del presupuesto equilibrado dice que si se aumenta el gasto público (exhaustivo) y se aumenta
en la misma cantidad los impuestos, no se afecta el equilibrio presupuestario, pero se obtiene un efecto
expansivo sobre el ingreso nacional. El ingreso nacional aumenta como consecuencia del aumento del gasto
público exhaustivo, en el valor dado por el multiplicador del gasto público:
Y  1 G ; el ingreso nacional disminuye como consecuencia del aumento de las recaudaciones
 
1b
tributarias (T = G), en el valor indicado por el multiplicador de los impuestos Y   b G ; el
1  b
efecto neto sobre el ingreso nacional es positivo, e igual al incremento del gasto público:
 
Y  1 G  b G  1 b G  G ; o sea que el multiplicador del presupuesto balanceado es
   
1b 1b 1 b
igual a la unidad (Y = G para G = T).
Las reducciones de impuestos estimulan la demanda global indirectamente a través de la expansión del
ingreso disponible y el subsecuente aumento del consumo privado; como no todo el aumento del ingreso
privado se vuelva a consumo, el estímulo de la demanda global a través de una reducción de impuestos es
menor al obtenido a través de un aumento del gasto publico exhaustivo.

Multiplicadores con ingresos y gastos públicos inducidos.

Impuestos en función del ingreso. (Figura 3)

Supóngase que las recaudaciones tributarias

varían si se modifica el nivel del ingreso nacional:

T = t0 + tY, donde t0 será el componente

autónomo de las recaudaciones tributarias
mientras que t expresará la relación incremental
de las recaudaciones tributarias ante un aumento
del ingreso nacional (T = T/Y).

El modelo simple anterior ahora se escribe así:

(10) Y=C+I+G
(11) C = a + bYd
(12) Y d = Y – T + Tr
(13) T = t0 + IY

Reemplazando (13) en (12):

(12bis) Yd = Y – t0 – tY + Tr

Sustituyendo (12bis) en (11):

(11bis) C = a + bY – bT0 – btY + bTr
 39

Finalmente, sustituyendo (11bis) en (10):

(10bis) Y = a + bY – bt0 – btY + bTr + I + G

Despejando la variable inducida Y:

1
(14) Y=1 b  bt (a – bt0 + bTr + I + G)

Ahora el valor de los multiplicadores de la inversión privada y de los gastos públicos exhaustivos s es

igual a 1 que es menor que el multiplicador en el caso simple, con impuestos totalmente
1  b  bt
exógenos.
En el modelo simple, el ingreso disponible aumenta en la misma magnitud que el ingreso nacional y la única
filtración en la corriente circular es hacia el ahorro, en la proporción 1 – b (propensión marginal al ahorro).
En el modelo con impuesto inducido, aparece una nueva filtración, esta vez hacia la recaudación tributaria,
ya que el consumo del ingreso personal es solamente la fracción (1 – t) del aumento del ingreso nacional; el
consumo aumentará en la fracción b del aumento del ingreso disponible, o sea en la fracción b(1 – t) del
aumento del ingreso nacional. Por lo tanto, el valor del multiplicador, en lugar de
1 1 1
ser 1  b , ahora será: 1  b(1  t)  1  b  bt

Al igual que en el modelo simple, se podría plantear un teorema del presupuesto equilibrado. En este caso,
debe aumentarse el gasto público en G pero el componente autónomo de las recaudaciones tributarias t0
solamente en la proporción (1 – t) G. Ello aumentará el ingreso nacional en Y = G, y el presupuesto se
mantendrá equilibrado porque el aumento en la recaudación tributaria será T = t0 + tY = (1 – t) G +
yG = G, el aumento del gasto público.
Supóngase que la economía ha entrado en recesión por una caída (autónoma) en la inversión privada; por lo
tanto, la reducción del ingreso nacional será:

 1
(15) 1Y = 1  b  bt I

Las recaudaciones tributarias disminuirán, ya que están es relación al ingreso nacional:

t
(16) 1T = t1Y = 1  b  bt I

Si el gobierno insiste en querer mantener equilibrado, deberá reducir el gasto público o aumentar la
recaudación tributaria. En el primer caso, la reducción del gasto público deberá ser igual a la caída
(inducida) de la recaudación tributaria.

t
 
(17) 1G = 1  b  bt t

A fin de mantener equilibrado el presupuesto. Pero esta reducción del gasto público tendrá un efecto
recesivo adicional sobre el ingreso nacional:
 40

1 t
(18) 2Y = 1  b  bt G  (1  b  bt) 2 I

Esta segunda caída del ingreso nacional, derivado de la política fiscal reduce la recaudación tributaria en:

2
(19) 2T = t2Y = t I
2
(1 – b + bt)

Por lo que el presupuesto tampoco volverá a equilibrarse, siendo necesario una nueva reducción del gasto
público G = T, y así sucesivamente. El proceso completo converge finalmente hacia este valor:

(20) Y = 1 1+ t +( t 2
) + ...
   
1  b  bt 1  b bt 1b  bt
Esta expresión es mayor que la que se daría sin política fiscal clásica. El resultado se podría obtener
directamente con el sistema de ecuaciones (10) a (13), pero imponiendo como condición adicional que G = T.

Estabilizadores automáticos de tipo fiscal.

Para estabilizar la economía global puede descansarse en la utilización de dos tipos de estabilizadores:
discrecionales y automáticos. Las medidas discrecionales son las que deben tomarse explícitamente por
parte del gobierno, mientras que en los estabilizadores automáticos, el diseño del sistema fiscal tiene la
propiedad de que sin tener que tomar medidas determinadas, cuando la economía se aparta de la situación
de pleno empleo comienza a funcionar algún mecanismo que atiende a equilibrar a la economía.
Dos mecanismos fiscales que tiene esta propiedad son: el sistema tributario y el seguro de desempleo. Si
las recaudaciones tributarias tienen alguna relación con el ingreso nacional, las fluctuaciones de éste se
transmiten a aquellas, y resultan amortiguadas por los cambios resultantes en las recaudaciones
tributarias; el impacto recesivo sobre el ingreso nacional de una caída autónoma en la demanda global, se
amortigua en el caso de que el sistema tributario esté diseñado de tal manera que las recaudaciones
tributarias sean función del ingreso nacional. Por otro lado, el segundo de desempleo implica que cuando la
economía entra en recesión y el desempleo aumenta, automáticamente se expanden los gastos públicos de
transferencia (subsidio a los desocupados) y ello amortigua la caída en el ingreso disponible y por lo tanto
en el consumo privado y en el ingreso nacional.
Las ventajas de los estabilizadores automáticas respecto a los estabilizadores discrecionales, surgen
cuando se observan los considerables rezagos que pueden tener estos últimos. Un primer rezago es el de
reconocimiento: entre el momento en que comienza efectivamente la recesión y el momento en que se
reconoce la necesidad de adoptar alguna medida transcurre un cierto lapso, que puede ser de varios meses.

Una vez reconocida la necesidad de formar medidas, se abre un segundo período, el de implementación con
su correspondiente rezago: tomar decisiones políticas es un proceso arduo, y según cuales sean los
mecanismos institucionales, puede llevar meses la deliberación de cada una de las cámaras legislativas y la
sanción de las medidas requeridas.
Este tipo de rezagos puede ser bastante prolongado en la política fiscal, a diferencia de la política
monetaria en la cual la autoridad (Banco Central) puede tomar drásticas medidas en un fin de semana sin
control directo del Congreso.
 41

El tercer rezago es el de la respuesta de la economía global a las medidas adoptadas. La demora dependerá
del tipo de medidas fiscales utilizadas.
La existencia de estos rezagos, que pueden ser considerables, pone de manifiesto la ventaja de los
estabilizadores automáticos: al no tener que tomarse decisiones explícitas, estos estabilizadores
comienzan a actuar inmediatamente: mucho antes que se defina oficialmente que la economía ha entrado en
recesión.
Es posible medir el tamaño de los estabilizadores automáticos. Se puede definir el coeficiente de
estabilización automática () como el porcentaje en que un estabilizador automático disminuye la
fluctuación en la economía nacional en comparación a la situación de ausencia del mismo. En el caso del
sistema tributario, el hecho de que las recaudaciones tributarias sean inducidas por el ingreso nacional,
significa que la caída experimentada por el ingreso nacional (Y) ante una caída exógena en la demanda
global (por ejemplo, una reducción de las inversiones privadas) es menor que la caída que se hubiera
registrado (Y*) si el sistema tributario hubiere sido totalmente rígido y las recaudaciones tributarias se
mantuvieran constantes. El coeficiente de estabilización automática, por lo tanto, puede escribirse:

1 1
Y * Y  1   bt
(21) =  b  1  b  bt 
Y * 1/(1  b) 1  b  bt

Puede demostrarse que a mayor valor de t mayor será el coeficiente de estabilización automática .
Se puede definir como flexibilidad automática del sistema tributario la relación del aumento de las
recaudaciones tributarias ante un aumento del ingreso nacional. Por lo tanto, la flexibilidad tributaria de
un sistema tributario estará medido precisamente por:

(22) FT,Y = T/Y = t

Un concepto para distinguir la progresividad de los impuestos, es la elasticidad del sistema tributario:

(23) ET,Y =  T  /  T  T / Y  FT

Y / Y T / Y T / Y

La elasticidad del sistema tributario mide el porcentaje de variación de la recaudación tributaria ( T/T)
ante una variación porcentual del ingreso nacional (Y/Y). Dividiendo la flexibilidad tributaria por la
presión tributaria (T/Y) se obtiene la elasticidad tributaria.
De manera análoga, la flexibilidad tributaria (T(Y = t) puede expresarse multiplicando la elasticidad
tributaria (ET,Y) por la presión tributaria (T/Y).
Cuanto más progresivo sea el sistema tributario, es decir cuanto mayor sea la elasticidad ingreso (E T,Y) y
cuanto mayor sea la presión tributaria inicial, más elevado será el efecto estabilizador del sistema
tributario.
Es posible descomponer la elasticidad tributaria en dos componentes: la elasticidad de la base (cuánto
aumenta porcentualmente la base tributaria ante un cambio porcentual en el ingreso nacional) y la
elasticidad de la tasa (cuánto varía porcentualmente la tasa media de recaudación ante una variación
porcentual de la base imponible).
La relación es la siguiente: la elasticidad tributaria E T,Y = E B,Y (1 + Et,B) donde EB,Y es la elasticidad de la
base imponible respecto al ingreso nacional y E t,B es la elasticidad de la tasa respecto a la base imponible.
La elasticidad del conjunto del sistema tributario se obtendrá ponderando las elasticidades tributarias de
cada impuesto, por la recaudación efectiva de cada uno de ellos.
 42

El estabilizador automático, no estabiliza por completo (por lo que resultará necesario acompañarlo con
medidas de tipo discrecional) e incluso puede resultar en algunos momentos inoportuno.

Financiadores automáticos.

Si las recaudaciones tributarias están vinculadas al nivel del ingreso nacional, es posible mostrar ciertas
relaciones de corto plazo entre la evolución de los gastos públicos y el comportamiento de las
recaudaciones tributarias.
Supóngase que el gasto público es autónomo mientras que las recaudaciones tributarias son función del
ingreso nacional. Si la economía está en situación de desocupación y se desea utilizar la herramienta fiscal
con fines expansivos, (un aumento del gasto público exhaustivo) traerá como consecuencia un incremento
del ingreso nacional dado por el valor del multiplicador:
1
Y = G
 1  b  bt 
A su vez, las recaudaciones tributarias aumentarán como consecuencia de la expansión del ingreso
t 
nacional: T = tY = 1  b  bt G
Por lo tanto, sin necesidad de ninguna medida discrecional, las recaudaciones tributarias financiarán
automáticamente una parte del incremento del gasto público; esta parte será menor que la unidad.
A mayor flexibilidad tributaria (t más alto), mayor será el valor del financiador automático. Sin embargo, a
mayor valor de la flexibilidad tributaria, menor será el efecto expansivo sobre el ingreso nacional de un
aumento del gasto público.
En este modelo de financiador automático a largo plazo se considera al ingreso nacional como
determinado exógenamente y en cambio se postula que la recaudación tributaria es función del
ingreso nacional y que asimismo el gasto público es inducido. En tales condiciones, el aumento de
los gastos
G
públicos puede escribirse como: G  . Y .G Y  EG , Y . G .Y , donde EG,Y  es la elasticidad
G Y  Y Y
ingreso del gasto público. Similarmente: T = T . Y . .Y  ET , Y. T .Y
T
T Y  Y Y
La parte del incremento del gasto público financiado automáticamente por las recaudaciones
tributarias
es: T  ET , Y . T Si inicialmente el presupuesto está en equilibrio, T = G y por lo tanto habrá una
G    EG, Y   G
tendencia crónica al déficit presupuestario si E T,Y < EG,Y, y será necesario periódicamente aumentar
exógenamente los impuestos a reducir exógenamente los gastos a fin de mantener a largo plazo equilibrado
el presupuesto. Por el contrario, si el sistema tributario tiene una alta elasticidad ingreso puede resultar
que ET,Y > EG,Y y que la economía disfrute de un “dividendo fiscal” que puede gastar en aumentos exógenos
del gasto público o en reducciones exógenas de impuestos. Si inicialmente T < G, será necesario que E T,Y >
EG,Y para que automáticamente se alcance en cierto momento el equilibrio presupuestario.

Multiplicadores con inversiones privadas inducidas.

Se han propuesto tres tipos de modelos con inversiones privadas inducidas:

a) Inversiones privadas en función del nivel del ingreso.
b) Inversiones privadas en función de cambios en el nivel del ingreso.
c) Inversiones privadas en función de la tasa de interés.
 43

El caso más simple consiste en introducir el supuesto de cierta relación (directa) entre el nivel de
inversiones privadas y el nivel de ingreso nacional. Analíticamente, se supondría que I = i 0 + iY, donde i 0
sería el componente autónomo de la inversión e iY el componente inducido, directamente proporcional al
nivel de ingreso nacional. En el caso simple de las variables fiscales (G, T y T r) exógenamente dadas, los
multiplicadores tendrían como denominador la expresión (1 – b – i), lo cual implicaría mayores valores
absolutos de los multiplicadores y tomarían más inestables la economía.
El segundo tipo de modelos se conoce como el principio acelerador. Si se supone una relación constante ()
entre el acervo de capital (K) y el nivel de producto Y), entonces K = Y y en términos incrementales K =
It = Y = (Yt-1 – Yt-2). La interacción del acelerador con el multiplicador del modelo simple keynesiano, da
origen a fluctuaciones que pueden ser amortiguadas o explosivas, según los valores relativos de  y de b.

El tercer tipo de modelos es el modelo ampliado, que comienza con dos ecuaciones:

(1) Y=C+I+G
(2) C = a + bY – bT

La inversión privada se supone función (decreciente) de la tasa de interés:

(3) I = d – ei

Donde i representa la tasa de interés. Esta es la eficiencia marginal de la inversión, y significa que si la
tasa de interés es menor, la inversión aumentará.
La tasa interna de retorno es aquella que permite igualar el precio del bien de capital con el valor actual
del flujo de excedentes obtenidos con la incorporación de ese bien de capital en períodos futuros.

Equilibrio global. (Figura 5)

La ecuación (1) puede reescribirse:

(1bis) I + G = Y – C = Yd + T – C = (Yd – C) + T = S + T donde
S es el ahorro (ingreso disponible menos consumo).
La curva I + G se obtiene en el cuadrante NO, adicionando
verticalmente g a los valores de I(i); la curva S + t se obtiene
similarmente en el cuadrante NE, sumando verticalmente t a los
valores S(Y); los valores Y 0 para el ingreso nacional e I0 para la
rasa de interés permiten igualar la oferta global de bienes con la
demanda global de bienes, y por lo tanto equilibran el mercado de
bienes.
Ahora debe ampliarse el modelo para explicar la determinación
de la tasa de interés. Para ello se establece el equilibrio del
mercado de dinero:
(4) La + Lt = M
La oferta de dinero (M, fijada exógenamente por la política
monetaria iguala a la demanda de dinero, que cuenta con dos
componentes: la demanda de dinero como activo (L a) y la demanda
de dinero por motivo transacción (Lt).

(5) Lt = kY
 44

La cantidad de demanda de dinero por motivo transacción (L t) se supone proporcional a las transacciones
que deben afrontarse, que a su vez se estiman proporcionales al nivel de ingreso (k indica la inversa de la
velocidad – ingreso de circulación del dinero).

(6) La = f - hi

La demanda de dinero como activo (también llamada demanda por motivo especulación) es función
decreciente de la tasa de interés que puede obtenerse por otros activos (cuadrantes SO de la figura 5).
Dada una tasa de interés como I 0, la demanda de dinero como activo alcanza un valor L a; dada la cantidad
M de dinero total disponible, la diferencia entre M y La está disponible por motivo transacción y por lo
tanto el nivel de ingreso que se puede financiar alcanza a Y 0 (cuadrante SE de la figura 5).
El equilibrio general se alcanza para el único par de valores Y 0 del ingreso nacional o I 0 de la tasa de
interés que simultáneamente equilibran ambos mercados, de bienes y monetario.
El nivel de ingreso de equilibrio se determina resolviendo el sistema de ecuaciones (1) a (6). De las tres
primeras se deduce que:

(7) Y = a + bY – bT + d – ei + G

Mientras que de las tres últimas se puede despejar I:

1 1 1
(8) I=  ( f  La )  ( f  M  Lt )  ( f  M  kY )
h h h

Sustituyendo (8) en (7), y reagrupando, se obtiene finalmente:

(9) Y  1 (a  bT  d  ef  cM  G)

1  b  ek h h
h

De la expresión (9) se pueden derivar los distintos multiplicadores del modelo. Los multiplicadores fiscales
son:

Multiplicador del gasto público (exhaustivo): Y  1

G 1  b ek
h
 
Multiplicador del impuesto: Y  b
e
T 1  b  k
h

El aumento del ingreso implica un aumento de la cantidad demandada de dinero por motivo transacción,
quedando menos dinero para la demanda como activo, por lo que debe subir la tasa de interés para
equilibrar el mercado monetario y éste aumento de la tasa de interés restringe la inversión privada.
La política fiscal será relativamente más eficaz (los valores de los multiplicadores más altos) cuanto más
baja sea la elasticidad de la función inversión respecto a la tasa de interés (valor más bajo del coeficiente
e) y cuanto más alta sea la elasticidad de la demanda de liquidez (valor más alto del coeficiente h).
 45

El caso keynesiano extremo estaría dado por una función de inversión absolutamente rígida (elasticidad
igual a cero) o por la llamada “trampa de liquidez” (elasticidad infinita de la función de liquidez: la tasa de
interés es tan baja que cantidades adicionales de dinero en mano en las personas se retendrían en efectivo
en lugar de buscar colocación en activos financieros con menor liquidez). Cualquiera de los dos supuestos
llevaría a que e/h se anule y que los multiplicadores fiscales trabajen a su máximo valor.

De la ecuación (9) también se puede deducir el multiplicador monetario:

e
Y h 1
1 
M  e  b  
1  b  h k e k
h

Aquí cuanto menor sea e/h, menor será el multiplicador. En el caso límite con función de inversión
totalmente inelástica y/o con trampa de liquidez, e/h se anula y la política monetaria es ineficaz ( Y/M =
0). En el otro extremo, el “caso clásico”, e/h tiende a infinito, y los multiplicadores fiscales se anulan.

Análisis SI – LM. (Figura 7)

La comparación entre la eficacia de la política fiscal y la

política monetaria puede gratificarse utilizando el análisis
SI – LM, las ecuaciones (1) a (3), permiten establecer una
relación inversa entre la tasa de interés y el nivel de ingreso
que permiten equilibrar el mercado de bienes: a mayor nivel
de ingreso, se genera mayor ahorro. Para que la inversión
absorba ese mayor nivel de ahorro (manteniendo el
equilibrio del mercado de bienes) es necesario que la tasa de
interés sea más baja. Las ecuaciones (4) a (6), indican una
relación directa entre la tasa de interés y el nivel de ingreso
que permite equilibrar el mercado de dinero: un aumento del
ingreso aumenta la demanda por motivo transacción (L t) que
para mantener equilibrado el mercado monetario exige una
disminución de la demanda de liquidez (L a) para lo cual se
requiere aumentar la tasa de interés. La intersección de las
dos curvas determinarán un único par de valores (Y 0, Io que
simultáneamente mantienen en equilibrio el mercado de
bienes y el mercado monetario.

En ausencia de variables fiscales, el mercado de bienes se equilibra para S = I, y el mercado monetario L =

M. La introducción de variables fiscales modifica la primera condición de equilibrio que se convierte en S +
T = I + G.
Utilizando el esquema SI – LM, la política fiscal expansiva significaría un desplazamiento a la derecha de la
curva SI. Alternativamente, la política monetaria expansiva se puede representar por un desplazamiento a
la derecha de la curva LM.
 46

Puede postularse, por ejemplo, que el monto de recaudaciones fiscales guarda relación inversa con el nivel
de la tasa de interés, ya que si sube la tasa de interés y se mantienen constantes los recargos por pagos
fuera de término de los impuestos, los contribuyentes pueden incurrir en retrasos; en términos lineales:

(10) T = t0 – ti

Por otro lado, el pago de intereses de la deuda pública se incrementa con el aumento de la tasa de interés,
por lo tanto los gastos de transferencia pueden escribirse:

(11) Tr = s0 + si

Inflación y política fiscal.

Inflación con recesión.

Inflación o recesión. (Figura 9)

En

condiciones de desocupación (puntos A hasta E) el aumento de

la demanda global trae como efecto un aumento del ingreso real
sin afectar el nivel general de precios. Llegado a la situación de
ocupación plena (E), un aumento ulterior de la demanda global
llevaría a situaciones de equilibrio del ingreso (punto E) más allá
del ingreso de pleno empleo, por lo que la economía sólo alcanza
el punto F’ con una brecha inflacionaria (exceso de demanda
 global respecto a la oferta global de pleno empleo) que no se
corrige por sí sola y da origen a un proceso acumulativo
inflacionario: la demanda global excedente provoca un aumento
de precios, que a su vez aumenta el ingreso monetario sin
afectar el ingreso real. A ese nuevo nivel de ingreso monetario
sigue subsistiendo la brecha inflacionaria, y ello genera nuevos
aumentos de precios, con la espiral precios – ingresos
monetarios – precios que no se extingue por sí sola. Un aumento
de la demanda global ulterior llevaría al punto G; con una brecha
inflacionaria aún mayor y presuntamente una tasa inflacionaria
más elevada que en F.

La economía tiene problemas de desocupación cuando la demanda global es insuficiente, o por problemas de
inflación cuando la demanda global es excesiva. Si hay desocupación, deben aplicarse políticas fiscales
expansivas para llevar la economía desde A hasta E. Es posible así ir reduciendo la desocupación sin crear
presiones inflacionarias en tanto no se sobrepase el nivel de ocupación plena. Por el contrario, una situación
de inflación que implica un diagnóstico de demanda global excesiva, requiere una política fiscal restrictiva,
teniendo la seguridad de que se obtendrá una reducción de la tasa inflacionaria (desde G hasta E) sin
afectar el nivel de ocupación plena.
 47

Curva de Phillips: inflación y recesión.

En la
realidad,
se
pueden
encontrar situaciones como la “curva de Phillips”. Es
posible que la tentativa de reducir la desocupación
aumente la tasa inflacionaria y que una tentativa de
combatir la inflación tenga éxito únicamente a costo de
aumentar la recesión. En este caso se estaría en
presencia de una situación de recesión – inflación, o de
estancamiento – inflación.
La política fiscal como causa de inflación.

Supóngase un modelo dinámico, donde:

(1) Ct = Yt-1 – Tt = Yt-1 - fYt

El consumo de cada período es función del ingreso del período anterior: f es la proporción del ingreso
pagado en impuesto. Se supone que la propensión marginal al consumo es igual a la unidad.

(2) Gt = gYt

Donde g es el porcentaje del ingreso nacional dedicado al gasto público.

(3) Yt = Ct + Gt

En cada período, la demanda global en consumo y gasta público iguala la oferta global representada por el
ingreso nacional. De (1) a (3), despejando se obtiene:

1
Yt   1  g  f Yt  1

Supóngase que la economía se mantiene en ocupación plena. Los aumentos del ingreso nacional reflejan
únicamente aumentos de precios y por lo tanto la inflación se puede medir como:

 P  Yt  Yt  1
P
P Yt  1

La inflación se acelerará si sube g o baja f, que se mantendrá constante en tanto permanezca fija la
brecha entre g y f, que desacelerará si se reduce dicha brecha y que se regresará a una estabilidad del
nivel general de precios si se elimina el déficit fiscal (disminuyendo g y/o aumentando f, en caso de
aumentar f, puede considerarse que el impuesto “implícito” en la inflación es convertido en un impuesto
“explícito” a través del sistema tributario propiamente dicho.).

Efecto de la inflación sobre variables fiscales.

Ahora se supone un rezago fiscal en el lado de las recaudaciones:

Tt = fYt-1
 48

Por lo tanto:
Ct = Yt-1 – Tt = Yt-1 – fYt-1 = (1 – f)Yt-1

El aumento de g, al estar rezagadas un período, las recaudaciones en términos reales caen. Por lo tanto, el
déficit fiscal es superior al caso anterior, en que no existía rezago de recaudación. La inflación deteriora
en la misma proporción tanto el consumo privado real como la recaudación tributaria real.
El resultado dependerá de la estructura de rezagos utilizada. Otra alternativa, en la cual las recaudaciones
de un período se establecen en función de las bases imponibles valuadas para el periodo precedente.

Tt = fYt-1
En tanto que el consumo del período es igual al ingreso del período precedente menos el impuesto pegado
en el período precedente.

Ct = Yt-1 – Tt-1
En este caso, las recaudaciones fiscales en términos reales siguen descendiendo después del impacto
inicial.

La política fiscal dentro de una política de ingresos.

Un enfoque alternativo visualiza la inflación como un proceso acumulativo resultante de una puja entre
sectores pie la distribución del ingreso.
Tómese una situación: el sector agrario produce bienes con un doble destino alternativo: alimentos de los
trabajadores y exportaciones a otros países. El sector industrial produce bienes para el consumo interno
(de los trabajadores) pero requiere insumos importados. El sector trabajador entrega mano de obra al
sector industrial, y compra alimentos (del sector agropecuario) y bienes industriales (del sector
industrial). Finalmente, el sector Gobierno puede cobrar impuestos diversos: sobre la producción
agropecuaria, sobre las exportaciones agropecuarias, sobre el consumo interno de bienes agropecuarios,
sobre las importaciones en general, sobre las importaciones de insumos industriales, sobre la importación
de bienes industriales, y competitivos de los bienes de producción nacional, sobre la producción industrial,
sobre el consumo de bienes industriales tanto nacionales como importados y sobre la mano de obra.

Los ingresos agropecuarios dependerán del tipo de cambio (que determina los precios agropecuarios), los
ingresos industriales de la relación entre los precios industriales y el salario y los ingresos de los
asalariados de la relación entre salarios y precios (de bienes agropecuarios y de bienes industriales). Un
cambio en los precios relativos afectará la distribución del ingreso entre sectores, y desencadenará un
proceso inflacionario en la medida en que cada sector trata de defender su participación en la distribución
(el que pierde participación, aumentando su precio y el que inicialmente gana, tratando luego de recuperar
su posición erosionada por la reacción de los otros sectores). En este tipo de situación, una salida puede
estar dada por una política de ingresos, que fije los precios relativos, de manera coherente con las metas
de política económica y con una distribución del ingreso aceptable para todos los sectores, deteniendo la
carrera inflacionaria que

FALTA PAGINA 151 BIS.....

Los “precios” que maneja el Estado y de los cuales depende su participación relativa, son las alícuotas
impositivas, y según cual sea el nivel de las mismas, se podrá alcanzar un cierto tamaño del gasto público.
Por lo tanto, el Estado jugará un doble rol en la política de ingresos; como árbitro imparcial (que buscará
 49

una solución general) y simultáneamente como uno de los sectores participantes (que tratará de alcanzar
sus propios objetivos).

Economía del lado de la oferta y política fiscal.

La teoría económica del lado de la oferta se centra en el manejo de la oferta como forma de
simultáneamente reducir la inflación y aumentar el nivel de producción y ocupación.
El punto de partida de este enfoque está dado por el diagnóstico de la situación que se supone se origina
por un tamaño excesivo del gasto público: la inflación será la respuesta del sector privado a la tentativa del
sector público de alcanzar un nivel excesivo del gasto público, ya que el sistema tributario políticamente
aceptado no es suficiente para alcanzar a financiar dicho nivel de gasto público, y las formas alternativas
de financiar el presupuesto (como la emisión monetaria) alimentan las presiones inflacionarias.

Simultáneamente con la generación de presiones inflacionarias, el excesivo tamaño del gasto público
también sería responsable de un efecto contractivo sobre la economía global: al aumentar el tamaño del
gasto público, se requiere una suba en las alícuotas impositivas; pero esta suba tiene un rendimiento
decreciente en términos del aumento de la recaudación tributaria obtenida, por dos razones: en primer
término, crece el desaliento al esfuerzo productivo, laboral y de ahorro –inversión, lo cual deteriora la
base imponible, y en segundo término crece la tendencia a la evasión tributaria. Pero como consecuencia de
este comportamiento, se refuerza la necesidad de aumentar las alícuotas, lo que a su vez reduce las bases
imponibles, y así sucesivamente en círculo vicioso.
Por otro lado, la parte del gasto público excesivo que no puede financiarse por recaudación tributaria ni
por emisión, tiende a elevar la tasa real de interés (al aumentar el endeudamiento público) y a desalentar la
inversión privada. En definitiva, se estaría agravando simultáneamente la inflación y la recesión productiva.

La solución postulada consiste en una reducción significativa de las altas alícuotas impositivas junto con una
reducción importante de los gastos públicos.

Capítulo VI. Sistema tributario: aspectos generales.

Descripción del sistema tributario.

Diferenciación entre precios y tributos.

Los tributos son recursos, coactivamente establecidos por el Estado, en tanto los precios son pagados por
los usuarios dentro de cánones voluntarios: los primeros financian los bienes públicos mientras que los
segundos aparecen como contraprestación de la recepción de bienes privados.
Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio
privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad productora está de
alguna forma gravada.
Los precios fijados por el Estado para los bienes que produce pueden responder a diferentes criterios:
a) Precios cuasi privados: son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regirían en caso de
que fueran provistos por empresas privadas. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio
indicaría algún componente de beneficio social que excede el beneficio meramente privado, por lo que
en principio los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente privados.
b) Precios públicos: responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes de tipo privado, no
debería lucrar, por lo que dichos precios no tendrían que exceder los costos de producción de los
mismos; por lo tanto, los beneficios netos deberían ser nulos.
 50

c) Precios políticos: el Estado estaría fijando el precio por debajo de los costos de producción del bien.
Para seguir operando las empresas públicas deben recibir en forma de subsidios o aportes del tesoro la
diferencia entre los costos incurridos y los precios cobrados. Existen casos en que es posible
justificar la existencia de precios políticos, por ejemplo cuando el bien provisto por la empresa pública
genera externalidades. Una empresa privada podría estar cobrando un precio político si recibe un
subsidio. Desde el punto de vista analítico un subsidio puede considerarse como la inversa de un
impuesto.

Impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Los impuestos recaerían sobre cada contribuyente sin tener en cuenta los beneficios individuales recibidos
de la provisión de los bienes públicos financiados con esos impuestos; sin embargo, a través de ciertos
mecanismos como la afectación específica de la recaudación de un impuesto, es posible establecer cierta
correlación entre los contribuyentes de cierto impuesto y los beneficiarios de los gastos financiados con
dichos impuestos. La contribución especial sería un tributo recaudado del grupo de contribuyentes que se
benefician especialmente de los beneficios de un gasto público, en la práctica la relación puede no ser
totalmente directa. La tasa es la denominación jurídica que apunta al tipo de obligación tributaria fijada
sobre un contribuyente individual en oportunidad de la prestación de un servicio estatal, pero que desde el
punto de vista económico puede tener connotaciones totalmente diferentes: una tasa puede estar
calculada para retribuir exactamente el costo de prestación del servicio y distribuida en proporción a los
beneficios individuales efectivamente recibidos, o puede desviarse en más o en menos de dicho nivel, o
puede estar totalmente desvinculada de un beneficio efectivamente recibido por el contribuyente
individual.

Clasificaciones económicas de los tributos.

Son clasificaciones importantes las que distinguen los tributos:

· Sobre empresas y sobre familias.
· Sobre productos y sobre factores.
· Sobre compradores y sobre vendedores.

Al punto de impacto de los tributos puede recaer sobre las familias como vendedores de factores
(impuesto a las ganancias, aportes personales jubilatorios o impuesto al patrimonio neto), o sobre las
familias como compradores de bienes (impuesto al gasto global, impuesto al consumo). A su vez, las
empresas puede pagar tributos como vendedores de bienes (impuestos a la producción), o como
compradores de factores (aporte patronal jubilatorio, impuesto a las ganancias de las sociedades de
capital, impuesto al capital de las empresas).

Clasificación de los tributos. (Figura 1)

Familias Empresas
Vendedor Comprador Vendedor Comprador
(fuentes) (usos) (fuentes) (usos)
Bienes 2 3
Factores 1 4

Existen impuestos que no gravan los flujos productivos sino otras bases, como la transferencia de activos
ya existentes.
 51

Los impuestos personales son aquellos en los cuales se tienen en cuenta las características individuales del
contribuyente; en los impuestos de tipo real, en cambio, no se establecen diferencias entre los individuos.

Los impuestos directos son aquellos que gravan manifestaciones inmediatas de la capacidad contributiva
(ganancias netas o patrimonio neto); en cambio, los impuestos indirectos son los que gravan
manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva, como el consumo.
Tradicionalmente, se pensaba que el criterio definitorio consistía en la traslación del impuesto; los
impuestos directos serían aquellos que no se puedan trasladar, mientras que los indirectos son los que sí se
podrían trasladar. Otra característica postulaba que los impuestos directos eran progresivos mientras que
los impuestos indirectos eran regresivos.

Estructura de un impuesto.

El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas: la estructura del impuesto y los efectos
económicos del mismo. En la etapa del estudio de la estructura del impuesto, se trata de determinar si una
unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la
misma. En la etapa del análisis de los efectos económicos del impuesto, se trata de determinar –
independientemente de los deseos del legislador – las consecuencias de la operación de determinado
impuesto en comparación con otros alternativos.

Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes:

· Materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto del tributo
(bienes, factores, valor agregado). Habitualmente el mismo nombre del impuesto refleja la materia
imponible.
· Hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada con la materia
imponible que elige para hacer nacer la obligación tributaria, vinculando el contribuyente con el Fisco
(producción o consumo de vienes, tenencia de factores productivos, generación de valor agregado).

· Unidad contribuyente: se requiere delimitar exactamente la unidad contribuyente responsable de la

obligación tributaria.
· Monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto debe fijarse la base imponible
(cantidad física o valor) y las alícuotas (pesos por unidad o porcentajes del valor). Las alícuotas pueden
ser únicas, diferenciales o marginales ascendentes.

Requisitos de una estructura tributaria adecuada.

· Los impuestos deben estar diseñados para alcanzar los objetivos de la política fiscal, especialmente:
· Máxima equidad en la distribución de la carga tributaria.
· Mínima interferencia en la asignación óptima de los recursos.
· Promoción de la estabilidad y del crecimiento económico global.
· La administración fiscal debe ser lo menos costosa posible, especialmente en términos de:
· Costo de cumplimiento del contribuyente.
· Costo de administración para el Fisco.
· Garantías de los derechos de los contribuyentes.
· Rendimiento fiscal adecuado: la necesidad de alcanzar los niveles requeridos de recaudación imponen la
necesidad de recurrir a tipos de tributos ya niveles de alícuotas que significan sacrificios de los otros
objetivos perseguidos.
 52

Esquema general de análisis tributario.

Conceptos alternativos de incidencia.

Supóngase que se desea analizar los efectos económicos de un impuesto. Puede tratarse de un nuevo
impuesto proyectado, o alternativamente del aumento en la recaudación de un impuesto ya existente. En
cualquiera de los casos, podrían existir estas alternativas de análisis:
· Incidencia impositiva absoluta: se desea analizar los efectos económicos (“incidencia”) del aumento del
impuesto manteniendo fijos los demás impuestos y el gasto público; ello significa una reducción del
déficit fiscal.
· Incidencia presupuestaria: a fin de neutralizar la complicación derivada de la reducción del déficit
fiscal podría interesar analizar el aumento del impuesto en conjunción con un aumento del gasto público
en la misma magnitud; sin embargo, este enfoque significa definir el tipo de gasto público al cual se
destinará el aumento del impuesto, y según los diferentes tipos de gastos serán distintos los efectos
del aumento del impuesto analizado.
· Incidencia diferencial: a fin de mantenerse dentro del campo del análisis tributario, se recurre a
suponer fijo el gasto público y también el monto total de recaudaciones, por lo que se analiza el
efecto de aumento del impuesto considerado en conjunción con una reducción en la misma magnitud de
recaudación de otro impuesto determinado.
En este análisis de incidencia diferencial, es fundamental definir el impuesto que se toma como patrón
comparativo.

Equivalencia tributaria.

Si se consigue demostrar que un cierto impuesto tiene exactamente los mismos efectos económicos que
otro impuesto ello simplifica el análisis pues permite ahorrar trabajo y atribuir al primer impuesto todos
los resultados conocidos para el último; en este caso, se habla de equivalencia tributaria [aportes
personales jubilatorios (pagados por los asalariados) y contribuciones patronales jubilatorias (pagadas por
los empleadores)]. En todos los casos, para que pueda demostrarse la equivalencia tributaria deben
compararse dos impuestos que generan la misma recaudación. En casos más complicados, se puede
demostrar la equivalencia entre un impuesto y una combinación de otras medidas tributarias.

Decisiones económicas afectadas por los impuestos.

El objetivo final del análisis de los efectos económicos de los impuestos consiste en poder determinar los
cambios que produzcan en la asignación de recursos, la distribución del ingreso, la estabilidad de la
economía, el crecimiento económico y cualquier otro objetivo que puede proponerse alcanzar la política
fiscal. Para ello es necesario poder determinar la influencia que el impuesto analizado puede ejercer sobre
las decisiones de los agentes económicos. Una vez que se conozcan los cambios generados por el impuesto
en las cantidades producidas y consumidas y en los precios, será posible identificar las modificaciones en la
asignación de recursos y en la distribución del ingreso (economía positiva) y juzgar acerca de la
deseabilidad de tales cambios (economía normativa).

Equilibrio parcial: tributos sobre bienes.

Mercado de competencia perfecta.

Se supondrá que el mercado de este bien tiene las características de competencia perfecta.
 53

Antes del impuesto, el equilibrio del mercado para un bien doméstico (que no se exporta ni se importa) se
alcanza en aquel precio (P0) para el cual se iguala la cantidad ofrecida con la cantidad demandada (q 0).
Supóngase ahora que se implanta un impuesto a la producción del bien. Este impuesto puede ser específico
(u pesos por unidad producida) o ad-valorem (t por ciento del precio de venta).

Efecto de un impuesto a la producción: Impuesto específico. (Figura 3a).

El caso más simple es del impuesto específico: como

consecuencia del impuesto, a cada nivel de cantidad
producida (q*) el precio (punto C) que requiere en total el
productor es mayor que el precio que anteriormente
requería (punto A) antes del impuesto, y el aumento será
exactamente el impuesto por unidad producida (u) que
debe abonar el productor. Como el monto del impuesto es
fijo cualquiera sea el precio y la cantidad vendada la
nueva relación entre el precio total a cobrar por el
productor (incluido impuesto) y la cantidad vendida
(curva O’O’) se obtiene como un desplazamiento vertical
(hacia arriba) de la relación entre el precio neto de
impuesto y la cantidad vendida (curva OO).
Después del impuesto puede pensarse en la coexistencia
de dos curvas de oferta: una nueva curva de oferta
(O’O’) que relaciona el precio que cobra el productor al
consumidor con la cantidad ofrecida, y la que relaciona el
precio que le queda neto al productor una vez que
descuenta del precio pagado por el consumidor el importe
el impuesto y la cantidad ofrecida.

Una vez introducido el impuesto, la nueva situación de equilibrio se advierte confrontando las dos curvas
que resultan comparables: la curva de demanda DD y la curva de oferta O’O’. Esta intersección indicará
que la nueva cantidad de equilibrio será q 1 y el nuevo precio pagado por el consumidor será p 1 para obtener
el nuevo precio recibido por el productor será necesario encontrar el precio p 2 que corresponde a la
cantidad q1 sobre la curva de oferta OO.
Los efectos del impuesto a la producción son claros:
· La cantidad producida y consumida disminuye (de q 0 a q1).
· El precio pagado por los consumidores sube (de p 0 a p1).
· El precio recibido (neto de impuesto) por los productos baja (de p 0 a p2).
· La recaudación fiscal es igual al rectángulo p2FGp1.
· La traslación del impuesto es parcial: del total del impuesto por unidad (u) sólo una parte (p 1 – p0) es
recuperado por los productores a través de un aumento del precio pagado por los consumidores; la
diferencia (p0 – p2) debe ser absorbida por los productores.
· Puede concebirse la distribución de la carga tributaria total entre consumidores y productores en las
proporciones indicadas por los rectángulos p 0HGp1 y p2FHp0, respectivamente.
 54

Impuesto ad – valorem sobre la producción.

Efecto de un impuesto a la producción: Impuesto ad – valorem.

Se establece la tasa t porcentual sobre el precio de venta

del bien. Por lo tanto, ahora la brecha entre OO y O’O’
será creciente a medida que aumente la cantidad vendida,
ya que la brecha (absoluta) es mayor para precios de
ventas más altos (a igual tasa porcentual). En la nueva
situación de equilibrio luego de establecido el impuesto, la
diferencia entre p1 y p2 será igual a t. p1.t = u

Equivalencia entre impuestos al consumo e impuestos a la producción.

Impuesto sobre el consumo. (Figura 3c)

Los efectos económicos de un impuesto sobre el consumo

son iguales que los de un impuesto a la producción que
recaude el mismo importe total. Puede observarse los
efectos económicos de un impuesto específico al consumo.
La nueva curva D’D’ relaciona los precios pagados por el
consumidor al producto neto de impuestos: para la
cantidad demandada q*, dado que existe un impuesto por
unidad (u) igual a AC, sólo restará el monto Cq* = Aq* - u
disponible para los productores; el nuevo equilibrio estará
indicado por F (ya que ambas curvas relacionan precios
recibidos por los productores con cantidades) y por lo
tanto la cantidad de equilibrio con impuesto será igual a q 1,
el precio recibido por los productores será p 2, y el precio
pagado por los consumidores es p 1. A igual impuesto
específico, el resultado es el mismo sea que se aplique a las
ventas de los productores (figura 3ª) o a las compras de
los consumidores (figura 3c)
Influencia de las elasticidades.

1. Si la oferta del bien es totalmente rígida (un aumento del precio deja invariante la cantidad ofrecida),
la carga del impuesto recae totalmente sobre el productor (p 2 = p0 – u) ya que el consumidor sigue
pagando después del impuesto el mismo precio (p 1) que antes del impuesto (p0). La cantidad producida y
consumida no varía como consecuencia de la introducción del impuesto.

2. Si en cambio la oferta fuera totalmente elástica, la carga del impuesto sería soportada en su totalidad
por el consumidor, ya que el precio pagado por el usuario después del impuesto (p 1 = p0 + u) aumentaría
en la misma magnitud del impuesto; el precio recibido neto por el productor (p 2 = p0)
 55

seguiría siendo el mismo. La cantidad producida y consumida disminuiría como consecuencia del
impuesto.

3. Si la demanda fuera totalmente elástica (es decir, que ante un pequeño aumento del precio la cantidad
demandada se anularía) la carga del impuesto recaería totalmente sobre el productor.

4. Si la demanda fuera totalmente rígida (un aumento del precio no afecta la cantidad demandada), en
cambio, la totalidad de la carga recae sobre los consumidores.

Puede generalizarse que la traslación a los consumidores será mayor:

· Cuanto menor sea la elasticidad de la demanda.
· Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta.
La traslación a los consumidores será menor:
· Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda.
· Cuanto menor sea la elasticidad de la oferta.

Puede demostrarse que la proporción del impuesto trasladado al consumidor es igual a:

p1  p0  1 donde ed es la elasticidad – precio de la demanda y es es la elasticidad – precio de la
u 1  ed
es
oferta; por lo tanto el impuesto será más trasladable al consumidor cuanto menor sea el cociente e d/es, o
sea cuanto menor sea la elasticidad de la demanda respecto a la elasticidad de la oferta.

Alternativamente puede demostrarse que el porcentaje de impuesto soportado por el productor (p 0 – p2) /
u, dividido por el porcentaje de impuesto soportado por el consumidor (p 1 – p0) / u, es igual al cociente de
elasticidad ed/es, de forma que la distribución de la carga del impuesto entre productores y consumidores
depende de la relación ed/es de las elasticidades – precio de demanda y de oferta.

En cuanto a cantidades, puede demostrarse que la relación entre variación de cantidades y monto del
impuesto es igual a: q1  q0  1
u 1 1

e
d es
Si alguna de las elasticidades es igual a cero, la cantidad no va a variar como consecuencia del impuesto; si
ninguna de las elasticidades es nula, la cantidad siempre va a disminuir luego del impuesto, y la disminución
será mayor cuanto más alta sean las elasticidades – precio mencionadas.

Los resultados anteriores pueden demostrarse para el caso de curvas de oferta y de demanda lineales
(como las utilizadas en los gráficos) a partir de las siguientes relaciones:

d
(1) p = a – dq
s
(2) p = c + sq

d s
donde p y p son los precios de demanda y de oferta, respectivamente y los parámetros s, d, c y a son
positivos (a > c). Sin impuesto el equilibrio se alcanza para aquella cantidad q 0 para la cual se igualan los
precios de demanda y de oferta:

(3) a – dq0 = c + sq0

 56

Despejando :

(4) q0 = (a – c) / (d + s)

Por lo tanto reemplazando en (1):

ac
(5) p0 = a – dq0 = a – d d  
s
Aplicando un impuesto específico a la producción, (2) se convierte en:

s
(2bis) p = c + sq + u

La cantidad de equilibrio después del impuesto (q1) se obtiene para:

(3bis) a – dq1 = c + sq1 + u

Despejando:

(4bis) q1 = (a – c – u) / (d + s)

Reemplazando en (1):

acu
P1 = a – d
d  s

El incremento en el precio pagado por el consumidor:

du

(5) p = p 1 – p0 = ds

La parte del impuesto que soporta le consumidor es:

(6) p  d  1
u d  s   1  (s / d )

Pero el cociente s/d de las pendientes de las funciones (1) y (2) pueden expresarse en términos de
elasticidad – precio de las funciones de demanda y de oferta. Para ello se escriben las funciones inversas
de (1) y de (2):

d
q = (a/d) – (1/d) p
s
q = (-c/s) + (1/s) p

ed =  q / d / q   q / d / p  1/ d

q / 
p / p q / p p
 57

es = qs / q  qs / p  1/ s
p / p q / p q / p
p
Por lo tanto ed/es = s/d. Reemplazando en (6):  1
u 1  (ed / es)

Se ha demostrado que el resultado del impuesto dependerá de los valores específicos de los coeficientes
de elasticidad – precio de la oferta y de la demanda. Ello permite efectuar consideraciones adicionales:

· Debe distinguirse el efecto a corto plazo del efecto a largo plazo. Cuánto más prolongado sea el
período para el cual se estudia el efecto del impuesto, mayor será el valor de las elasticidades: tanto
el consumidor como el productor podrán ajustar relativamente poco de sus cantidades en el muy corto
plazo, pero a más largo plazo podrán ajustarse más completamente al cambio introducido por el
impuesto.
· Un impuesto que abarque un único producto tendrá efectos distintos que un impuesto que comprenda a
un conjunto más amplio de bienes: la elasticidad – precio de la demanda será menor para un conjunto de
bienes sustitutivos entre sí que para cada uno de dichos bienes en particular.

Rendimiento.

Recaudación Máxima. (Figura 5)

Para el
caso
lineal es
posible
mostrar
que a
medida
que la
alícuota
sube, la

recaudación aumenta hasta el punto en que alcanza su máximo;

concretamente, la alícuota que maximiza la recaudación es
igual a (c – a) / 2, donde c es la ordenada al origen de la curva
de demanda y a es la ordenada al origen de la curva de oferta;
la cantidad producida bajo condiciones de recaudación
tributaria máxima es la mitad de la producida en ausencia de
impuesto. A partir de la alícuota indicada, un aumento ulterior
de dicha alícuota significa una reducción absoluta en la
recaudación fiscal, hasta llegar al nivel de u = a – c, en el cual
q1 = 0 y por lo tanto la recaudación total R = u . q 1 se anula. La
curva mostrada en la parte inferior, muestra que a medida
que la alícuota impositiva crece, primero aumenta la
recaudación para alcanzar un máximo y a partir de allí
decrecer a pesar del aumento de la alícuota; finalmente la
recaudación se anula por completo para una alícuota
suficientemente alta (igual a a – c).

La demostración analítica parte del resultado anterior: q 1 = (a

– c- u) / (d + s). Por lo tanto R = u . q 1 alcanza su máximo
donde dR / du = 0, o sea donde (a – c – 2u) / (d + s) = 0 y por
lo tanto donde u = (a – c) / 2.
 58

Incidencia distributiva.

Es posible comparar la incidencia final del impuesto entre grupos de consumidores según sus niveles de
ingreso personal; esta incidencia distributiva se refiere al lado de los usos de las unidades familiares. La
incidencia distributiva dependerá de la elasticidad – ingreso de la demanda del bien, y la incidencia
diferencial de la comparación entre el efecto de este impuesto tomado como patrón de referencia.
Supongamos que un impuesto sobre un bien con elasticidad – ingreso de la demanda inferior a la unidad.
Como no es posible físicamente discriminar entre la el bien consumido por una persona de altos ingresos
(A) y una de bajos ingresos (B), la carga absoluta será proporcional a los consumos respectivos. A consume
más producto que B, pero la cantidad consumida del bien sube en menor proporción que el ingreso
respectivo. Por lo tanto, su bien la carga absoluta del impuesto es mayor para la persona de altos ingresos,
la carga relativa (en proporción a su ingreso) es menor. Para determinar la carga diferencial, es necesario
comparar este impuesto con otro impuesto que se postule como patrón de referencia. En este caso se
podría comparar la recaudación del impuesto al bien con el efecto de recaudar la misma suma pero a través
de un impuesto estrictamente proporcional al ingreso, y que sería “neutro” en términos de la distribución
personal del ingreso. Se puede observar que el impuesto analizado tendría una incidencia diferencial
regresiva, al redistribuir ingresos de las personas de bajos ingresos a los de altos ingresos.

Queda por analizar la incidencia distributiva de la otra parte de la carga, la que recae sobre el productor.
Para ello sería necesario rastrea los efectos finales de la reducción del precio neto percibido por el
productor. Si se llegara a la conclusión de que como consecuencia del impuesto disminuyen los ingresos de
los asalariados en la industria en proporción a los ingresos de capital, como los primeros afectan más los
ingresos de los grupos bajos mientras que los segundos afectan más los ingresos de los grupos altos podría
sostenerse que dicho impuesto, por el lado de las fuentes sería regresivo, mientras que si afectaran más a
los ingresos de capital sería progresivos. Por lo tanto, los impuestos sobre la producción o el consumo de
“bienes de lujo” (elasticidad – ingreso mayor que uno) serán progresivos. Como el conjunto del consumo
tiene una elasticidad – ingreso menor que la unidad, un impuesto general sobre los bienes de consumo será
regresivo.
De la función de consumo lineal C = a + bY, puede deducirse que la elasticidad – ingreso del consumo

global es igual a: eC,Y= b  b  1

C / Y (a / Y )  b
1  
Alternativamente, en términos de ahorro: eS,Y = b  1  b  1
S / Y    (1  b)  (a / Y )

Eficiencia (Enfoque del bienestar).

Por “costo de eficiencia”, alternativamente también llamado “exceso de carga”, o “carga excedente” o
“costo de bienestar” o “peso muerto del impuesto”, se denomina al daño infligido a una unidad económica
con motivo de un impuesto más allá de lo que sería estrictamente necesario para recaudar la suma
obtenida.
Todo impuesto representa una carga, derivada de la sustracción de bienes al gasto privado a fin de liberar
recursos reales para la producción de bienes públicos; un impuesto totalmente neutro significaría que el
daño causado al sector privado por el establecimiento del impuesto es exactamente igual a la sustracción
de recursos reales para producir los bienes públicos.
 59

Costo de eficiencia (equilibrio parcial). (Figura 6)

En el caso del impuesto a las ventas, se supone una industria de

costos constantes y una curva de demanda D 1. Antes del
impuesto el precio p0 y la cantidad producida y consumida q 0;
luego del impuesto u por unidad producida, el nuevo equilibrio
significa un precio pagado por el consumidor igual a p 1 y una
cantidad consumida de q1.
El costo de bienestar de un impuesto será mayor:
-A mayor valor de la elasticidad – precio de la demanda del
bien gravado (eq).
-A mayor importancia del bien gravado en el gasto del
consumidor (p.q)
2
-Aumentará con el cuadrado de la tasa impositiva (t )
A su vez la recaudación fiscal R = q . u = q . p . t de manera
1
que W =  eq.R.t , que
2
operativamente puede cuantificarse conociendo , t y e q.

Para la comparación entre impuestos, interesa analizar el costo de

bienestar por unidad monetaria
W 1
recaudada:  eq.t
R 2

Una aplicación del análisis precedente permite comparar la aplicación de un impuesto al consumo sobre dos
tipos de bienes, uno de elasticidad – precio más alto y otro más bajo.
Si el impuesto de alícuota u por unidad de producto se aplica a un impuesto de demanda D 1, la pérdida de
bienestar es igual al triángulo ABC, y la recaudación fiscal es igual al rectángulo p 0CBp1. En cambio, si se
aplica a un impuesto de demanda más elástica como D 2, la pérdida de bienestar es superior (triángulo AB’C’)
y la recaudación fiscal es menor (p 0C’B’p1); para lograr igual recaudación con el segundo bien, habría que
imponer una alícuota más alta (u’) para recaudar p 0C*B*p1 = p0CBp1 pero con un costo de bienestar por
unidad de recaudación fiscal, debería ponerse un impuesto proporcionalmente más alto a los bienes con
demanda relativamente inelástica y en cambio tasas porcentuales más bajas a los bienes con demanda
elástica.
La distribución de una recaudación total R entre dos impuestos (R 1 + R2 = R) minimiza el costo de eficiencia
si se distribuye entre los bienes 1 y 2 de forma tal que:
W 1
 1 eq1 * t1  W 2  1 eq 2 * t 2
R1 2 R2 2

Por lo tanto:
t1  eq 2
t 2 eq1

En el análisis anterior se visualizaba como “carga” para el consumidor el aumento del precio pagado, de p 0 a
p1. Dado que en este caso la traslación del impuesto es total al consumidor, el monto recaudado por el fisco
es soportado totalmente por el consumidor.
Pero el consumidor tiene que reducir la cantidad consumida, como consecuencia del impuesto. En economía
normativa, puede suponerse que la valuación de esta reducción del consumo está representada por el área
q1q0AB, por debajo de la curva de demanda.
 60

Pero esta pérdida para el consumidor del bien tiene como contrapartida la circunstancia de que la economía
reduce la producción del bien en la cantidad q; el valor social de los recursos liberados están medidos por
el precio p0 (constante) que indica el costo marginal de producción del bien sin computar el impuesto; es
decir, para la sociedad producir una unidad adicional de este bien tenía un costo de p 0, equivalente al valor
de los recursos reales necesarios para producir esa unidad del bien, que a su vez era igual al valor de la
producción de cualquier otro bien alternativo al cual se pudieran dedicar esos recursos reales. Por lo tanto,
si bien la sociedad pierde por el impuesto el monto q 1q0AB (por la reducción del consumo del bien gravado),
por el otro lado la sociedad en su conjunto gana recursos reales liberados debido al impuesto por valor de
q1q0AC. Por lo tanto, la pérdida neta para la sociedad es igual al triángulo ABC.

Otra forma alternativa de arribar al mismo resultado es la siguiente: en ausencia de impuesto, el

“excedente del consumidor” sería igual a p 0AG. Como consecuencia del impuesto, el “excedente del
consumidor” se reduce a p 1BG. La reducción del “excedente del consumidor” es igual a p 0ABp1. De esta
reducción, la sociedad recibe en compensación por la suma p 0CBp1 recaudada por el Fisco; la diferencia, el
triángulo ABC, es una pérdida neta para sociedad.
1
El costo del bienestar puede medirse así: W =  u * q utilizando la fórmula de la superficie de un
2
triángulo (base por altura dividido 2). Si se define t = u/p =  p/p, y se tiene en cuenta que la
q / q
elasticidad – precio de la demanda eq = , se puede escribir el costo de bienestar:
p / p
1 2
W =  eq (pq) t
2

Mercado con ausencia de competencia perfecta.

El monopolista enfrenta una curva de demanda representativa del total de ventas que puede realizar a
precios alternativos. Tiene un cierto poder monopolístico, ya que puede arbitrariamente fijar el precio del
bien, pero ese poder tiene su límite en la curva de demanda: elegido el precio, le monopolista no podrá
vender una cantidad mayor a la establecida por dicha curva; alternativamente, podrá elegir la cantidad
vendida, pero en ducho caso deberá fijar un precio suficientemente bajo como para colocar toda la
cantidad planeada.

Impuesto a la producción sobre un monopolista. (Figura 7)

Se supondrá que el monopolista trabaja con costos

constantes. El monopolista que antes del impuesto
maximizaba su beneficio en el punto A (con cantidad
producida q0 y precio pagado por el consumidor p 0) después
del impuesto (que traslada verticalmente hacia arriba la
curva de costos medios y marginales en el importe del
impuesto por unidad producida) se ubica en el punto B (con
cantidad producida q1 menor que q0, y con precio pagado por
el consumidor p1 mayor que p0). El precio pagado por el
consumidor sube, pero en menor magnitud que el monto del
impuesto, por lo que la traslación es sólo parcial. En el caso
específico de una curva de demanda lineal, el aumento del
precio pagado por el consumidor sólo es la mitad del
impuesto, por lo que el monopolista termina soportando la
mitad de la carga del tributo.
 61
2
Si la demanda es lineal, Ingreso Medio = a . bq; Ingreso Total = aq – bq e Ingreso Marginal = a – 2bq.
Antes del impuesto si el Costo Medio = c (y por lo tanto igual al Costo Marginal), la maximización del
beneficio establece que la cantidad óptima para el monopolista es la que iguala el costo marginal con el
ingreso marginal, o sea: a – 2bq 0 = c, de donde q 0 = (a – c) / 2b y el precio p 0 = a – b (a – c) / 2b = a – (a –
c) / 2. Después de fijar un impuesto de u por unidad vendida, el Costo Medio = Costo Marginal = c + u, de
donde la maximización del beneficio al igualar Costo Marginal con Ingreso Marginal lleve a a – 2bq 1 = c + u,
por lo tanto a q1 = (a – c – u) / 2b y al nuevo precio p 1 = a – b (a – c – u) / 2b = a – (a – c – u) / 2. O sea que
q = - u / 2b y p = u / 2. El aumento del precio pagado por el consumidor equivale a la mitad del impuesto
u, y la otra mitad es soportada por el monopolista.

Equilibrio parcial: Impuesto sobre factores productivos.

El impuesto puede gravar la tenencia o la utilización de un factor.

Mercado de competencia perfecta.

Un impuesto sobre el trabajo puede aplicarse a los empleadores que utilizan trabajo (como los aportes
patronales sobre los salarios pagados) o a los empleados que entregan servicios del factor trabajo (como
los aportes personales deducidos de los salarios).
Tómese primero el caso de un impuesto a las remuneraciones recibidas por los trabajadores (Figura 3). En
este caso la curva OO representa la oferta laboral de los trabajadores, o sea las cantidades q de horas –
hombres mensuales que están dispuestos a trabajar a tasas de salarios p alternativas. La curva de
demanda de trabaja, por parte de los empresarios, está representada por la curva DD; detrás de esta
curva está el valor de la productividad marginal de la mano de obra, vale decir el resultado de vender las
unidades físicas del bien producido adicionalmente por el aumento de la cantidad de horas – hombre; la
forma descendente de la curva de demanda laboral reflejaría la productividad marginal (física)
decreciente de la mano de obra, por los rendimientos decrecientes. Antes del impuesto el equilibrio del
mercado laboral llevaría a la tasa de salario p 0 y la cantidad de trabajo q 0. La introducción de un impuesto
sobre los salarios recibidos por los trabajadores abriría una brecha entre los salarios brutos (antes de
pagar el impuesto) recibido por los trabajadores de los empleadores y los salarios netos (después del
impuesto) que efectivamente reciben los trabajadores: por lo tanto ahora aparecen dos curvas de oferta:
la curva O’O’ que relaciona un cierto nivel de salario bruto pagado por las empresas y las cantidades
ofrecidas de trabajo, y la curva == que relaciona un cierto nivel de salario neto recibido por el trabajador;
la curva O’O’ está situada por encima de la curva OO, en forma paralela a una distancia de u de la curva OO
para cada nivel de q (Figura 3a). Si el impuesto es ad valorem (como habitualmente se fija, como proporción
de los salarios recibidos) la curva O’O' se separará gradualmente de OO a mayores niveles de p (Figura
3b). Como consecuencia del impuesto, el salario pagado (bruto) por los empresarios subirá hasta p 1
mientras que el salario neto recibido por los trabajadores (excluyendo el impuesto) bajará a p 2. El Fisco
recaudará el monto p2FHp0 mientras que los empleadores soportarán el equivalente a p 1GHp0.
Si el impuesto se aplica sobre los salarios pagados por los empleadores el efecto económico es equivalente:
de la curva DD (Figura 3c) que representa el costo laboral máximo que pueden soportar los empleadores
para cada nivel de utilización del trabajo, se deducirá el monto del impuesto u por hora – hombre para
arribar a la curva D’D’ que representa el salario pagado a los trabajadores a cada nivel de mano de obra
demandada.
Cuando la oferta laboral es totalmente rígida (Figura, caso 1) o la demanda laboral es totalmente elástica
(Figura 4, caso 3) el impuesto recaerá totalmente sobre los trabajadores, mientras que si la oferta laboral
es totalmente elástica (Figura 4, caso 2) la demanda laboral es totalmente rígida (Figura
 62

4, caso 4) el impuesto recaerá completamente sobre los empleadores. En general, si e d es la elasticidad de

la demanda laboral (por parte de los empresarios) y e s es la elasticidad de la oferta laboral (por parte de
los trabajadores) la parte de la carga del impuesto soportada por el empresario será igual a:
p1  p0  1
u 1  (ed / es)
A mayor elasticidad de la demanda laboral respecto a la elasticidad de la oferta laboral menor es la
proporción del impuesto soportado por los empleadores. Así, la carga de un impuesto sobre el capital se
distribuirá entre los oferentes de capital (ahorristas) y los demandantes de capital (empresarios). En el
caso de la tierra, como puede suponerse que la oferta es absolutamente rígida, incluso a largo plazo, un
impuesto sobre ella recaerá totalmente sobre el propietario de la tierra, disminuyendo la renta de la
misma (Figura 4, caso 1).

Incidencia distributiva.

Se puede determinar la incidencia distributiva, o sea el impuesto sobre los distintos niveles de ingreso, por
el lado de las fuentes de las unidades familiares. Como a medida que se desciende del nivel de ingresos la
proporción del ingreso que corresponde a salarios va aumentando y en cambio disminuye la proporción del
ingreso que proviene de los ingresos de capital, puede establecerse que la parte del impuesto sobre el
factor trabajo que recaiga en los trabajadores tendrá un efecto regresivo, mientras que la parte del
impuesto sobre el factor capital o tierra que recaiga en los dueños de dichos factores tendrá un efecto
progresivo.
Si como consecuencia del aumento de costos laborales el precio del producto aumenta, dependerá de qué
tipo de bienes son más intensivos en mano de obra; si los bienes de lujo fueran más intensivos en mano de
obra que los bienes de primera necesidad, este encarecimiento de los costos laborales como consecuencia
del impuesto afectaría proporcionalmente más a los consumidores de altos ingresos, y por lo tanto por el
lado de los usos sería progresivo; en caso contrario sería regresivo.
 63

Eficiencia en equilibrio parcial (Enfoque del bienestar).

Costo de eficiencia de un impuesto sobre el trabajo. (Figura 8)

La distorsión introducida por un impuesto a un factor
productivo ocasiona un costo de eficiencia. Antes del
impuesto el trabajador estaba dispuesto a trabajar la
cantidad 0L0 porque el salario recibido era igual a 0w0.
Como consecuencia del impuesto, el trabajador ahora
trabaja solamente 0L1, y por lo tanto aumenta su descanso
en L0L1. El valor que el trabajador asigna a este descanso
adicional, está dado por el área L 0ABL1. Esta ganancia de
bienestar del trabajador (por aumento del descanso) está
más que compensado por la pérdida social, medida por
L0ACL1, que expresa la cantidad de trabajo disminuido
(L0L1) valuado a 0w0 que señala el costo de oportunidad del
trabajo en la producción de bienes. La sociedad, pues,
pierde en forma neta el área ABC.
Otra forma alternativa de razonamiento: el “excedente del
trabajador” antes del impuesto se mide por el triángulo
w0AG; después del impuesto el “excedente del trabajador”
disminuye a w2BG; la pérdida de bienestar del trabajador
es igual a w2BAw0. Como compensación, la sociedad puede
consumir bienes públicos financiados por la recaudación
fiscal w2BCw0; la pérdida neta social es igual al triángulo
ABC.

El costo de bienestar del impuesto al trabajo (área del triángulo ABC) puede medirse como:
1
w =  u . L
2
L / 
Como u = w . t y eL = L es la elasticidad de la oferta laboral, se puede escribir L = eL . L . t y por
w / w
1
lo tanto: w =  eL (L.w).t2
2
El costo de bienestar será mayor:
· A mayor elasticidad de la oferta laboral (eL).
· A mayor masa de salarios total (L.w).
2
· Aumentará con el cuadrado de la alícuota (porcentual) impositiva (t ).

Como la recaudación fiscal R = t . (Lw)

1
w =  eL.R.t
2
y el costo de bienestar por unidad monetaria recaudada es igual a:
w 1
 eL.t
R 2
 64

Si el impuesto grava dos clases de factores con distinta elasticidad de oferta, para minimizar el
costo total de bienestar de una recaudación conjunta es necesario que la alícuota porcentual del
factor con menor elasticidad sea superior a la alícuota porcentual del factor con mayor elasticidad:
w 1 w' 1
 eL . t =  e’L . t’
R 2 R 2
de donde:
t  e'L
t'    eL

Mercado con ausencia de competencia perfecta.

Para mercados que no son de competencia perfecta, las soluciones de equilibrio solamente quedan
determinadas para ciertos supuestos de conducta muy específicos, cuya validez empírica debe
determinarse en cada caso.

Equilibrio general: Ajuste en la composición del consumo.

En el caso de los impuestos lo típico resulta el estudio de alícuotas importantes sobre un conjunto muy
extendido de actividades.
Se supondrá un único factor productivo (trabajo) que entra en la producción de los bienes, que los
rendimientos a escala son constantes (o sea que los costos son constantes) y que no hay insumos
intermedios. Se supondrá que se producen dos bienes y que la oferta laboral es completamente fija:
cualquiera sea el salario, la cantidad de trabajo no varía.

juste en el consumo de bienes: Impuesto neutrales. (Figura 9)

El consumidor enfrenta antes del impuesto una recta

del presupuesto LL’. La pendiente de la recta LL’ indica
el precio relativo del bien 2 respecto del bien 1. El
consumidor maximiza su utilidad en el punto A, de
tangencia de la recta de presupuesto con la curva de
indiferencia U, y consume las cantidades 0x 1 del bien 1
y 0x2 del bien 2.
Un impuesto de capacitación aplicado al consumidor de
LM unidades del bien 1 desplazaría su recta de
presupuesto a MM’, sin alterar el precio relativo
(P2/P1); después de establecido este impuesto, el
consumidor (ubicado ahora en el punto B) ha reducido
su bienestar a U’, y si ambos bienes son superiores se
reducirán ambas cantidades consumidas, hasta 0x 1 del
bien 1 y 0x2 del bien 2. La carga de impuesto está
representada por la disminución de su utilidad de U a
U’. La cantidad pagada de impuesto está representada
por la distancia BB’ (en unidades del bien 1).
Un impuesto a la renta neta también disminuirá la recta de presupuesto hasta MM’, manteniendo el precio
relativo entre los dos bienes; por lo tanto, la reducción del bienestar por el impuesto a la renta es similar a la
de un impuesto de capitación, y el efecto en cuanto a asignación de recursos es neutro; no aparece carga
excedente del impuesto.
 65

Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (x 1, x2) sujeto a P1x1 + P2x2 = Y. Con impuesto de
capitación, el ingreso neto en lugar de Y es Y – T (donde T es un monto fijo); con impuesto a la renta
(proporcional) el ingreso neto en lugar de Y es Y (1 – t), donde t es la alícuota. En ambos casos no se afecta la
relación de precios P1/P2 y por lo tanto el desplazamiento de la restricción presupuestaria es paralelo. A
igualdad de recaudación (T = t . Y) ambos tipos de impuestos tendrían el mismo efecto económico; como el
impuesto de capacitación es neutro, también lo sería (en este caso especial) el impuesto a la renta.

De la misma forma, un impuesto que recayera sobre la producción o el consumo de ambos bienes a la misma
alícuota ad – valorem, tendría el mismo efecto de desplazamiento de LL’ a MM’, son alterar el precio relativo
final, por lo tanto dicho impuesto sería equivalente a los anteriores y neutral.
Analíticamente, la restricción sería P 1(1 + t1) x1 + P2 (1 + t2) x2 = Y, donde las alícuotas tj son las alícuotas de
impuestos sobre los respectivos bienes; si t 1 = t2, la relación de precios P 1 (1 + t1) / P2 (1 + t2) = P1 / P2 se
mantiene invariante luego del impuesto.

Ajuste en el consumo de bienes: Impuesto selectivo al consumo. (Figura 10)

Un impuesto selectivo sobre el consumo del bien 1 tendría como efecto hacer girar la recta del presupuesto
desde LL’ hacia NL’ luego del impuesto sobre el bien 1, se puede seguir comprando la misma cantidad del bien 2
(OL’) si se gasta todo el ingreso en dicho bien, pero ahora se reduce la cantidad del bien 1 (ON) que se puede
comprar al precio P1 más alto. La nueva combinación comprada (punto C) indica la cantidad 0x’’ 1 del bien 1 y 0x’’ 2
del bien2; el consumidor soporta CC’ de impuesto (en unidades del bien 1). El movimiento desde A (antes del
impuesto selectivo) hasta C (después del impuesto selectivo) puede descomponerse en dos pasos: el efecto
ingreso (si se hubiera mantenido el precio relativo con un impuesto equivalente a LM en unidades del bien 1),
que lo hubiera llevado al consumidor desde A a A’, y el efecto sustitución (que a igual pérdida de ingreso pero
con diferente precio relativo lo lleva desde A’ hasta C). La cantidad consumida del bien 1 disminuye (si el bien
no es inferior) porque ambos efectos juegan en la misma dirección (a menor ingreso, el consumo del bien 1 baja
de x1 a x’’’1, y como el bien 1 ahora es relativamente más caro, disminuye adicionalmente su consumo de x’’’ 1 a
x’’1, en tanto que el resultado final respecto a la cantidad comprada del bien 2 es ambiguo (el efecto ingreso
tenderá a disminuir su consumo de x2 a x’’2, pero el efecto sustitución tiene a aumentar el consumo del bien 2
de x’’’2 a x’’2 porque ahora el bien 2 es relativamente más barato).
Analíticamente con un impuesto selectivo sobre el bien 1 la restricción presupuestaria es P 1 (1 + t1) x1 + P2x2 =
Y. La tasa t1, para obtener igual recaudación que con un impuesto de capitación T, debe ser t 1 = T / (P1x1). La
relación de precios ahora es P2 / P1 (1 + t1)
Aún cuando el consumo del bien 2 pueda aumentar como consecuencia del impuesto, demuestra que el bienestar
del consumidor necesariamente es menor que en los impuestos anteriores a igual recaudación. La carga
soportada por el consumidor, de reducir su utilidad de U a U’’, puede pues descomponerse en dos partes: una
inescapable, como todo impuesto neutral (de U a U’) y la otra propia de la distorsión introducida por el impuesto
selectivo al consumo (de U’ a U’’): la primera parte es la carga propia de todo impuesto, que reduce la utilidad
del consumo de los bienes privados como consecuencia de un impuesto;
66

pero que socialmente tiene su contrapartida en la utilidad brindada por los bienes públicos producidos con
los recursos reales retirados de la producción de esos bienes privados sacrificados; en cambio la segunda
parte es el exceso de carga, más allá de la estrictamente requerida para la reasignación de recursos del
sector privados al sector público, y revela un defecto por parte de este impuesto (selectivo al consumo) en
comparación a otros impuestos neutrales.

Ajuste en la composición del consumo. (Figura 11)

Los impuestos neutrales llevan al consumidor del punto A al

punto B, con una recaudación impositiva igual a LM y con
una reducción del bienestar de U a U’ (carga del impuesto
neutral). En cambio el impuesto selectivo al consumo lleva
al consumidor del punto A al punto C, a igualdad de
recaudación tributaria (CC’ = LM) pero con una reducción
mayor de la utilidad (de U a U’’, donde U’’ es menor que U’).

La figura 11 también puede utilizarse para la economía

global, interpretando ahora LL’ como la frontera de
producción antes del impuesto, y MM’ como la frontera del
consumo privado (una vez deducida de la cantidad
producida total de cada uno de los bienes, la cantidad
requerida para el sector público). La tasa marginal de
transformación (pendiente de la curva MM’), se iguala con
la tasa de sustitución en el consumo (pendiente de la curva
U’) en B, y por lo

Tanto el impuesto de capitación, el impuesto a la renta y el impuesto al consumo general (con alícuotas
proporcionales iguales sobre todos los bienes) son neutrales, sin carga excedente. En cambio, un impuesto
selectivo sobre bienes, que lleva a un punto como C no es óptimo desde el punto de vista de asignación de
recursos, ya que allí la tasa marginal de sustitución en el consumo (la pendiente de NL’) difiere de la tasa
marginal de transformación en la producción (pendiente de MM’)M este incumplimiento de la condición
paretiana indica que los consumidores se perjudican más de lo estrictamente necesario y por lo tanto
soportan una carga excedente en comparación con otros impuestos disponibles.

La introducción de rendimientos decrecientes a escala, o de más de un factor, convierte a la frontera de

producción LL’ de lineal en cóncava, manteniendo la diferencia entre impuestos neutrales o impuesto
selectivo sobre el consumo.

Ajuste en el esfuerzo laboral.

En ausencia de impuesto, el consumidor – trabajador enfrenta la alternativa (figura 9, pero donde dice
“bien 1” ahora se refiere al único bien de consumo, y “bien 2” se referirá al descanso) de no trabajar, y por
lo tanto alcanzar el máximo de descanso OL’, o por el contrario no descansar nada y alcanzar la cantidad
OL del bien físico, o combinaciones alternativas de cantidades del bien físico y de descanso a lo largo de la
recta de presupuesto LL’.
Un impuesto de capitación igual a LM unidades del bien obliga al consumidor a pasar del punto A a la nueva
situación del punto B, donde maximiza su utilidad (ahora U’) sujeta a la nueva restricción
 67

presupuestaria MM’. La reducción del ingreso ocasionada por el impuesto de capitación disminuye la
cantidad consumida tanto del bien como de la cantidad de horas de descanso; por lo tanto, el esfuerzo
aumentará.
Si el consumidor no ajustara sus horas de trabajo, el consumo del bien bajaría verticalmente desde A
hasta la nueva recta de presupuesto MM’ (punto C); pero la utilidad que le brinda esta combinación es
menor que U’, por lo que le convendrá no reducir tanto su nivel de vida en bienes y sacrificar cierto
descanso.

Un impuesto a la renta, que grava el ingreso recibido por el trabajador, tendría un efecto distorsionante.
La recta de presupuesto (figura 10) gira en torno a L’, de LL’ a NL’: si el trabajador estaba en L’ y no
trabajaba, su ingreso no cambia como consecuencia del impuesto, pero su el trabajador estaba en L y no
descansaba, el ingreso recibido por su trabajo ahora se reduce como consecuencia del impuesto a la renta
hasta el punto M (ON).
El paso de A a C puede descomponerse en dos efectos: por el efecto renta el trabajador reduce tanto el
consumo de bienes (de 0x1 a 0x’’’1) como el de descanso (de 0x 2 a 0x’’’2); en cambio, por el efecto
sustitución, al ser ahora relativamente más barato descansar (ya que el salario neto de impuesto, que mide
el costo de oportunidad del descanso en término de bienes es menor), la cantidad de descanso tendería a
aumentar (de 0x’’’2 a 0x’’2) mientras que la cantidad de bienes tendería a disminuir (de 0x’’’ 1 a 0x’’1). La
cantidad de bienes en total disminuiría, porque ambos efectos tienen la misma dirección, pero es ambiguo
el efecto del impuesto sobre la cantidad descansada, y por lo tanto sobre el esfuerzo laboral: si el efecto
sustitución es débil, el impuesto aumentaría el esfuerzo laboral, pero si el efecto sustitución es fuerte,
podrá darse el caso que el esfuerzo laboral llegue a disminuir.
A igual recaudación tributaria (CC’ de bienes = BB’ en la figura 11) el impuesto a la renta representa una
carga excedente respecto al impuesto de capitación: en lugar de reducir la utilidad de U a U’, el impuesto a
la renta disminuye la utilidad de U a U’’; la diferencia entre U’ y U’’ constituye el exceso de carga del
impuesto a la renta.
Un impuesto al consumo también tendría una carga excedente: la recta de presupuesto también giraría de
LL’ a NL’ (si no se compra nada de bienes, como en el punto L’, el impuesto es cero; si todo el ingreso se
gasta en la compra de bienes, como en el punto L, se tendrá que pagar LN de impuesto en término de
bienes). En esta caso es equivalente un impuesto a la renta con un impuesto al consumo.

Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (B, D) donde B = cantidad de bienes y D =

cantidad de descanso, sujeto a la restricción presupuestaria B = w (L – D) donde L es el total de horas
disponibles, y por lo tanto L – D es la cantidad de horas trabajadas, que multiplicada por w (la tasa de
salario) representa el ingreso total que se gasta en bienes. Otra forma alternativa de escribir la
restricción presupuestaria es la siguiente: B + wD = wL.
Un impuesto de capitación T modifica la restricción presupuestaria sin afectar el precio relativo wB = w (L
– D) – T; por eso es neutral. En cambio el impuesto a la renta cambia el precio relativo: B = (1 – t) w (L
– D) y abre una cuña entre el salario pagado por el empresario w y el recibido neto de impuestos por el
trabajador (1 – t) w. De la misma manera, un impuesto al consumo t 1 sobre el bien cambia la restricción
presupuestaria ( 1 + t1) B = w (L – D) y altera el precio relativo entre descanso y bienes: w / (1 + t 1).

Ajuste en el ahorro.

Los efectos de los impuestos sobre el ahorro pueden deducirse considerando dos bienes: consumo
presente (bien 2 en la figura 9 y 10) y consumo futuro (bien 1 en las mismas figuras). La recata LL’ tendría
una pendiente mayor que uno en términos absolutos, porque sacrificando una unidad de consumo presente
se podría aumentar (1 + i) unidades el consumo futuro, siendo i la tasa de interés. Antes del
 68

impuesto el consumidor – ahorrista maximizaba su utilidad en A. Un impuesto sobre el consumo con alícuota
uniforme entre períodos también será neutral. En cambio, un impuesto a la renta distorsionará la decisión
entre consumo y ahorro: el incentivo a ahorrar ahora es menor, ya que luego de pagar el impuesto a la renta
en el presente, la parte ahorrada deberá pagar impuesto en el futuro en proporción a los intereses ganados
(que se computan como renta en el ejercicio futuro). Este “doble imposición” del ahorro tendría como
efecto incentivar el consumo presente al ser menor el costo de oportunidad de consumir en el presente en
lugar de ahorrar y consumir en el futuro.

Analíticamente, se trata de maximizar U = U (C p, Cf) donde Cp es el monto de bienes consumidos en el

presente y Cf el monto de bienes consumidos en el futuro. La restricción presupuestaria es la siguiente: C p
(1 + i) + Cf = Yp (1 + i) + Yf donde Yp es el monto fijo de ingreso recibido en el presente e Y f es el monto fijo
de ingreso recibido en el futuro.

Ajustes a las decisiones productivas.

Tómese el caso de un impuesto sobre el trabajo y supóngase que solamente existen dos factores
productivos: trabajo y capital.

Combinación de factores. (Figura 13)

Antes del impuesto, ante la relación de precios

de factores dado por la pendiente MN la
cantidad qt de producción de textiles se obtiene
con la combinación de factores dado por el
punto E; la cantidad de producción de
petroquímicos qp con la misma relación de
precios, se obtiene con la combinación factorial
indicada por el punto F. La industria textil es
más intensiva en la utilización del trabajo, en
tanto la industria petroquímica es relativamente
intensiva en capital (la pendiente OE es mayor
que la pendiente OF).
Supóngase que se implanta un impuesto sobre el factor trabajo sin alterar el tratamiento impositivo del
factor capital. Si la oferta de trabajo fuera rígida respecto a la tasa de salario, la carga tributaria
recaería totalmente sobre los asalariados, ya que el salario recibido neto por los trabajadores descendería
en la misma magnitud que el impuesto, en tanto que los costos laborales para los empresarios
permanecerían iguales, y por lo tanto la relación de precios factoriales se mantendrían según la pendiente
MN. Pero su la oferta de trabajo tuviera alguna elasticidad, parte de la carga tributaria recaería sobre los
empresarios, y la nueva curva de isocosto rotaría en torno al punto M hacia MN’. El factor trabajo ahora es
relativamente más costoso para los empresarios, por lo que habría tendencia a la sustitución del factor
trabajo por el factor capital (ahora relativamente más barato): tanto e la industria trabajo – intensiva
(textil) como en la industria capital – intensiva (petroquímica) las técnicas productivas utilizadas serán más
intensivas en capital que antes del impuesto. Por lo tanto el impuesto selectivo a un factor distorsionaría la
asignación óptima que se hubiera dado en caso de un impuesto neutro. También variarían las cantidades
relativas de bienes producidos, con una mayor reducción relativa de las cantidades producidas del bien
intensivo en el factor gravado (trabajo) respecto a la reducción en la cantidad del otro bien; por lo tanto el
precio relativo del bien intensivo en el factor gravado (textiles) tendería a subir respecto al otro precio,
significando que parte de la carga
 69

del impuesto selectivo al factor se traslada a los consumidores en distintas proporciones según la
intensidad factorial de cada uno de los bienes.

Eficiencia en equilibrio general: tres bienes. (Enfoque de bienestar).

Modelo de dos bienes gravados. (Figura 14)

Supóngase que inicialmente no hay impuestos sobre

ninguno de los dos bienes; las curvas de demanda
respectivas son D1 (Y, P2) para el bien 1 y D2 (Y, P1) (no
representada gráficamente); estas curvas son
compensadas respecto al ingreso, es decir que se mantiene
constante el ingreso real ante cambios en los precios, de
forma que la pendiente de cada curva representa
únicamente el efecto sustitución.
Si se establece un impuesto sobre el bien 1, en caso de
costos constantes la carga del impuesto recae en su
totalidad sobre el consumidor, por lo que el impuesto por
unidad T1 = P’1 – P1; el costo de bienestar es igual al área
del triángulo ABC, o sea:
1
CB1 =  T11X1
2
Esto se debe a que en este caso el bien 2 no tiene
impuesto, por lo que la valuación social de los recursos
retirados de la producción del bien 1 (al disminuir la
producción de X1 a X’1), o sea X1ACX1 es equivalente a la
valuación social de los recursos incorporados a la
producción del bien 2, reflejado en el precio P 2 del bien 2
(sin impuesto).
Si ahora se establece un impuesto sobre el bien 2, el
costo de bienestar adicional por este nuevo impuesto es
más complejo de calcular. Hay un costo adicional
equivalente al triángulo EFG (gráfico 2 de la figura 14)
motivado por la diferencia entre la pérdida de
excedente del consumidor (X2EFX’2) y la valuación social
de los recursos liberados (X 2EGX’2). Pero por otro lado hay una ganancia de bienestar como consecuencia
del impuesto sobre el bien 2 derivado de la distorsión ahora existente en el bien 1, cuyo precio con
impuesto (P’1) es mayor que la valuación social de los recursos utilizados en su producción (P 1): como el
impuesto sobre el bien 2 aumenta el precio de P’ 2 pagado por el bien 2, ello desplaza hacia la derecha la
demanda del bien 1 desde D 1 (Y, P2) hasta D2 (Y, P2); esta ganancia de bienestar por el aumento 2X1 está
medido por el rectángulo BCHJ, o sea por T 12X1. Por lo tanto, el costo neto de agregar un impuesto T 2
sobre el bien 2 a un impuesto T1 sobre el bien 1 es: CB2 =
1
- T22X2 - T12X1
2 
Pero las expresiones 1X1, 2X2 y 2X1 pueden escribirse en función de los efectos de sustitución puros
respectivos:
 X  1

1X1 = P1 T1 = S11 T1
 70

 X  2

2X2 = P2 T2 = S22 T2

 X  1

2X1 = P2 T2 = S12 T2

donde S11 es el efecto – sustitución (puro) representativo del cambio en la cantidad del bien 1 ante un
aumento del precio del propio bien; S 22 el efecto – sustitución de la cantidad del bien 2 ante un aumento
del precio del propio bien, y S 12 el efecto sustitución cruzado de un aumento de la cantidad demandada del
bien 1 ante un aumento en el precio del bien 2. Los dos primeros efectos directos son negativos, en tanto
que el efecto cruzado necesariamente es positivo, en tanto que el efecto cruzado necesariamente es
positivo, ya que los bienes son sustitutos y no complementarios. Reemplazando, el costo total de bienestar
del par de impuestos T1 y T2 es:
1 2 2
CB =  (S11 T 1 + S22 T 2 + 2 S12 T1 T2)
2

En general la estructura tributaria sub – óptima (o sea, la mejor bajo la restricción de que algunos bienes
no se pueden gravar) no es de alícuotas uniformes. El resultado dependerá en cada caso de las relaciones
de sustitución de los bienes gravables con los no gravables, y de los bienes gravables entre sí. Como
ejemplos típicos:

1. Si los bienes gravables son sustitutos entre sí (S12 > 0) pero cada bien gravable es independiente del

bien no gravable (S13 = S23 = 0); CB = 1 S12 (t1 – t2)2; por lo tanto el costo de bienestar se hace
2
mínimo (de hecho se anula) para t1 = t2.

2. Si los bienes gravables son independientes entre sí (S 12 = 0) y cada bien gravable es sustituto del bien
no gravable (S12 > 0, S23 > 0) puede demostrarse que la estructura tributaria que minimiza el
t1 e22
costo de bienestar es aquella en que:  ; o sea que la tasa impositiva (porcentual) sobre cada
t 2      e11
bien gravable debe ser inversamente proporcional a la elasticidad – precio propia de dicho bien.

3. Si el bien 1 es complementario del bien no gravable (S 13 < 0) el mínimo costo de bienestar se podrá
alcanzar con una tasa t1 relativamente alta sobre el bien complementario al bien no gravable.

La interpretación económica del primer resultado es la siguiente: como cada bien gravable es
independiente del bien no gravable, los impuestos sobre los bienes gravables no significan un
desplazamiento de recursos de los bienes gravables a los no gravables; el único daño social (excedente de
carga) se puede ocasionar por desplazamiento de recursos dentro de los bienes gravables, y la forma de
reducir dicho excedente de carga (de hecho, anularlo) es mediante alícuotas porcentuales uniformes que
dejan invariada las relaciones de precios de los bienes gravados entre sí.
En cuanto al segundo resultado, la situación es la opuesta a la del primer caso: como cada bien gravable es
independiente de los otros bienes gravables, los impuestos sobre los bienes gravables desplazan recursos
de los bienes gravables a los bienes no gravables; el daño social se minimiza (aunque no se anula) cuando las
cantidades producidas de bienes no gravables se reducen en la misma proporción, y ello se logra
estableciendo alícuotas porcentuales más altas sobre los bienes con más baja elasticidad – precio de la
demanda.
 71

En cuanto al tercer resultado, la idea intuitiva sería que al no poderse gravar un bien directamente, se lo
alcanzaría gravando en forma especialmente alta algún bien complementario en el consumo de dicho bien no
gravable.
Puede observarse que si las elasticidades entre bienes gravables y no gravables son relativamente menores
que las elasticidades de los bienes gravables entre sí, es más probable que la estructura tributaria óptima
sea uniforme (t1 no muy diferente de t2).

Capítulo VII. Imposición a los ingresos netos y al patrimonio.

Impuesto a los ingresos netos de las personas.

Estructura del impuesto personal a la renta: esquema básico.

El monto del impuesto depende de: (a) las exclusiones, deducciones y exenciones establecidas, que
disminuyen la renta imponible, y (b) la estructura de alícuotas, usualmente establecidas en forma
ascendente para los excedentes de cada escala de ingresos imponibles. Las decisiones respecto al primer
elemento afectan la diferencia entre la relación impuesto/renta imponible y la relación impuesto/renta
total según la relación entre renta imponible y renta total. Las decisiones respecto al segundo elemento
resulta importante respecto a la distancia entre la alícuota media y la marginal máxima, ya que esta última
afectará las decisiones (marginales) de los contribuyentes de niveles de ingreso mas elevados.

Definiciones alternativas de la renta neta.

En el criterio de acrecentamiento o definición económica de la renta neta, la renta de una persona es el

flujo de un período que mide el consumo de dicho período más el acrecentamiento del capital a lo largo del
mismo período: Y = C + W, donde Y = renta, C = consumo y W = W1 – W0 = aumento (neto) del capital
(riqueza). En otros términos: renta es el máximo consumo que la persona puede realizar durante el período
sin disminuir el valor de su capital.
Dentro del consumo, no solamente se incluyen las compras monetarias de bienes efectuadas por la persona,
sino incluso el consumo en especie de bienes de propia producción. En el aumento de capita, se incluyen no
solamente las ganancias realizadas sino también las no realizadas.

La definición fiscal responde al llamado criterio de la fuente, en el cual la renta es concebida como el fruto
derivado de una fuente permanente, distinto de ella y medido en forma tal de no afectar la permanencia de
la fuente. Por lo tanto, se excluye de la definición de renta en el criterio de la fuente:
· Las ganancias de los juegos de azar, asó como las herencias y donaciones.
· Las diferencias de valor en la compra – venta de inmuebles.
· Las ganancias de capita no realizadas.

Problemas especiales de medición.

1. Irregularidad de la renta: la definición de renta toma en cuenta el período anual, pero puede haber
diferencias importantes de los patrones temporales de los flujos de rentas. La solución técnica a este
problema es la promediación: en lugar de una base anual, debería tomarse para la medición de la renta
de una base de mayor amplitud en el tiempo, de forma de permitir compensar años de ingresos
relativamente altos con otros de ingresos relativamente bajos. En la práctica es bastante difícil
implementar el sistema.
 72

2. Cambios en el nivel de precios: en presencia de inflación, los métodos contables tradicionales pueden
distorsionar por completo la verdadera magnitud de la renta obtenida, por lo que corresponde
fiscalmente un tratamiento adecuado a fin de no gravar ganancias ficticias.

Deducciones.

Para obtener la renta neta sujeta a impuesto es necesario efectuar una serie de detracciones a partir de
la renta total de la persona.
Se trata de decisiones de política fiscal que significan una preferencia impositiva a favor de determinados
contribuyentes, con una pérdida de recaudación para el Fisco; desde el punto de vista práctico, estos
subsidios implícitos otorgados a través de deducciones o exenciones de cualquier índole serian equivalentes
a cobrar en su totalidad los impuestos y con la recaudación hacer frente a gastos explícitos con la misma
finalidad.
La progresividad típica del impuesto personal a la renta introduce otro facto importante: la deducción
uniforme significa distinto impacto según los niveles de ingreso de los contribuyentes. Si la deducción es
de monto fijo, la reducción del impuesto será mayor cuanto más alto sea el nivel de ingreso del
contribuyente, y por lo tanto su alícuota marginal.
La solución técnica al problema planteado se puede instrumentar a través del crédito fiscal: en lugar de
permitir deducir el importe de la renta para arribar a una menor renta imponible, se trata de otorgar una
reducción en el monto de impuesto a pagar una vez calculado el mismo según la estructura de alícuotas
vigentes. De esta forma, el incentivo tributario se iguala entre contribuyentes de distintos niveles de
ingreso, y en caso de que el impuesto determinado sea menor que el crédito fiscal o directamente que sea
nulo, el saldo a favor del contribuyentes se paga en efectivo por parte del Fisco.

Impuesto negativo.

Las propuestas de impuesto negativo tratan de complementar la redistribución personal del ingreso
obtenida mediante el impuesto personal a la renta. Esta redistribución queda truncada al nivel del ingreso
correspondiente al mínimo no imponible. A fin de complementar la redistribución para tramos de ingresos
menores al mínimo no imponible, sería necesario pagar una transferencia a los contribuyentes que no
alcanzan el nivel del mínimo no imponible.

La unidad contribuyente.

Algunas decisiones fiscales importantes están vinculadas con la definición de la unidad contribuyente. La
primera cuestión se vincula con el tratamiento impositivo de los cónyuges. Las posibilidades son: (a) la
unidad contribuyente es el matrimonio, con lo cual significan todos los ingresos netos recibidos por cada
uno de los cónyuges y el impuesto se aplica sobre la totalidad, y (b) la unidad contribuyente es cada uno de
los cónyuges por separado.
En el método de unificación de ingresos matrimoniales, a su vez, existen diversas formas de
implementación: (i) sobre la suma total de ingresos de ambos cónyuges se aplica la mima tabla de alícuotas
que para las personas solteras, o (ii) la suma total se divide por dos y se atribuye a cada cónyuge,
calculándose por separado el impuesto.
En el método de separación de ingresos matrimoniales, cada cónyuge es tratado por separado respecto a
sus propios ingresos.
Con respecto a los hijos, puede adoptarse por el sistema de unificación de ingresos de los hijos menores
con los padres (los padres se consideran usufructuarios de las rentas provenientes de los bienes de sus
 73

hijos menores) o por el sistema de separación (las rentas derivadas de los bienes propios de los hijos
menores tributan separadamente en cabeza de cada hijo).

Efectos económicos del impuesto personal a la renta.

Efectos sobre la oferta de trabajo.

El impuesto a la renta puede tener un efecto ambiguo sobre la oferta de trabajo: el efecto sustitución
tiende a disminuir la cantidad de trabajo (el impuesto a la renta puede considerarse como un subsidio al
descanso), mientras que el efecto renta tiende a aumentar la cantidad de trabajo (al disminuir el nivel de
vida, disminuye también el descanso y la gente trabaja más para recuperar en algo el nivel perdido). El
efecto de sustitución será mayor, según el tamaño de la alícuota marginal, los contribuyentes de ingresos
más elevados tenderán a reducir proporcionalmente más su trabajo porque estarán en tramos de alícuotas
marginales superiores.
Los estudios empíricos permiten determinar: (a) que para los trabajadores en general los ajustes de su
cantidad de trabajo es relativamente pequeña, pero (b) que para ciertas categorías, como el segundo
empleo, el ajuste puede llegar a ser más importante, afectando el coeficiente de participación laboral.

Efectos sobre el ahorro.

La cantidad de ahorro puede variar según el impuesto a la renta, disminuyendo tanto por el efecto ingreso
(a menor ingreso disponible menor cantidad de ahorro) como por el efecto sustitución (a menor
rendimiento neto, menor incentivo de ahorrar).
Ya que empíricamente la propensión media al ahorro es creciente para tramos más elevados de ingresos;
las alícuotas marginales ascendentes impactarían más fuertemente a los contribuyentes con mayor
propensión media al ahorro.
Sin embargo, en una sociedad moderna gran parte de las inversiones productivas del sector privado son
financiadas por las empresas con fondos propios, provenientes de beneficios no distribuidos; los ahorros
netos generados directamente por las familias y canalizados al mercado financiero para su inversión
productiva son relativamente poco importantes.

Impuesto a los ingresos netos de las sociedades de capital.

Estructura.

La base imponible de este impuesto esta constituida por los ingresos netos, los cuales por tratarse de
unidades productivas se miden a partir de sus ingresos por ventas restándole los costos.
La estructura de alícuotas generalmente es muy simple, con una única alícuota uniforme para todas las
sociedades (con la única excepción de las empresas extranjeras, con una alícuota superior).

Relación con el impuesto personal a los ingresos netos: enfoques alternativos.

Criterio de integración total.

En este criterio, los ingresos netos provenientes de la propiedad de sociedades de capital (como por
ejemplo, del accionista de una sociedad anónima) son tratados en forma similar a los provenientes de otras
propiedades. La sociedad de capital no pagaría ningún impuesto, y sólo se limitaría a informar (a
 74

los accionistas y al Fisco) el monto total de la renta neta obtenida (sea distribuida en dividendos o
retenidas sin distribuir) y la participación que le corresponde a cada accionista.
Este tratamiento sería totalmente análogo al del resto de empresas, por lo que no introduciría ninguna
discriminación entre empresas según sus formas de organización legal ni incentivos para eludir cargas
tributarias mediante un cambio de dicha organización. De la misma forma, las utilidades societarias
terminarían siendo gravadas en forma totalmente independiente del hecho de ser distribuidas o no,
En cuanto a la registración, los dividendos en efectivo percibidos por los accionistas integran sus rentas
netas junto con las demás. Si parte de las ganancias son retenidas por la sociedad; si la sociedad es
pequeña se puede calcular la parte de ganancia no distribuida asignada a cada socio, pero su inclusión en la
renta neta global del contribuyente individual dependerá del criterio utilizado para la definición de renta,
ya que no respondería estrictamente al criterio de la fuente (que toma únicamente el ingreso realizado)
aunque si al criterio de acrecentamiento (aumenta el valor del capital por las ganancias no distribuidas).

Sin embargo, en la práctica para el Fisco, puede resultar interesante gravar las utilidades en cabeza de la
sociedad, por las ventajas administrativas que ello reporta. En el esquema d integración total, se trata en
este caso de mantener el mismo resultado – a través del descuento de impuesto a los accionistas en
relación a lo pagado por la sociedad – que en el ejemplo anteriormente explicado de imposición únicamente
en cabeza del contribuyente individual, con exención total a la sociedad.
Si todas las ganancias se distribuyeran en efectivo, la sociedad debe pagar un impuesto sobre la ganancia
neta del ejercicio; la ganancias ex – impuesto la distribuye en efectivo. El contribuyente individual debe
efectuar el siguiente cálculo: incluir en sus ingresos netos no el dividendo percibido sino
Dividendo
el importe de la ganancia antes del impuesto, o sea:
1  alícuota
La existencia de ganancias retenidas complica más la aplicación del criterio de integración en caso de
gravarse en cabeza de sociedad y otorgar luego un crédito fiscal al contribuyente individual por el
impuesto pagado por la sociedad. En una sociedad pequeña, es posible atribuir directamente la arte de los
beneficios totales obtenidos por la sociedad (antes del impuesto) y la parte correspondiente a impuesto
pagados por la sociedad a cuenta del contribuyente individual. Pero en sociedades con mayor número de
accionistas, hay un solo caso en que ello resulta factible: en condiciones de funcionamiento perfecto del
mercado de valores, el valor de cada acción aumentaría en proporción a las ganancias no distribuidas (netas
de impuesto) y por lo tanto sería posible medir para cada contribuyente el equivalente a las rentas
obtenidas (partiendo del aumento del valor de las acciones) obviamente en este caso se estaría aplicando la
definición de renta según el concepto de acrecentamiento.

Criterio de separación total.

El criterio de separación total, se basa en considerar a la sociedad de capital como un contribuyente

diferente a cada uno de sus propietarios. En términos económicos, un impuesto a la renta neta de las
sociedades de capital no necesariamente se traslada a los propietarios de capital (disminuyendo sus
beneficios netos), sino que todo o parte de la incidencia del impuesto puede recaer sobre otros grupos
económicos, a través de mayores precios pagados por los consumidores de los productos producidos por la
sociedad e capital, menores salarios recibidos por los trabajadores, menores recompensas de los
ejecutivos, etc. En el caso extremo de traslación total a estos otros grupos, los flujos de dividendos a lo
largo del tiempo pagados por la empresa a sus accionistas permanecerían inafectados por el impuesto y por
lo tanto no tendría sentido considerar como “doble imposición” al accionista la coexistencia del impuesto
sobre los ingresos netos de la sociedad de capital con el impuesto sobre los ingresos netos de las personas.
 75

Criterio de integración parcial.

El establecimiento de un criterio intermedio ha diferenciado el tratamiento de los beneficios distribuidos

en efectivos (dividendos) respecto al otorgado a los beneficios no distribuidos. Ello puede lograrse de dos
modos: (i) por el tratamiento en cabeza del contribuyente individual, o (ii) por el tratamiento en cabeza de
la sociedad.
La primera modalidad, a través del tratamiento en cabeza del contribuyente individual, consiste en limitar
la inclusión de los ingresos netos provenientes de la propiedad de sociedades de capital a los dividendos en
efectivo percibidos, y simultáneamente en otorgar un crédito fiscal que guarde alguna proporción con los
dividendos.

Sistema canadiense.

Se computa como ingreso el dividendo percibido incrementado en 1/3 y luego se reconoce como crédito
fiscal el 80% del monto considerado como impuesto: los contribuyentes que tienen ingresos netos totales
(incluyendo dividendos) relativamente bajos no alcanzan a beneficiarse por el crédito fiscal.

Sistema británico.

El contribuyente que no alcanza a tener ingresos netos imponibles y por lo tanto no puede disminuir el pago
de impuesto personal por el crédito fiscal, recibe en efectivo un reintegro equivalente al impuesto pagado
por la sociedad de capital.
Esta segunda modalidad existente para la integración parcial, referida al tratamiento en cabeza de
sociedad, se obtiene aplicando el impuesto sobre la renta societaria únicamente en la parte
correspondiente a las utilidades retenidas y por lo tanto desgravando en cabeza de sociedad las utilidades
distribuidas; estas últimas integran los ingresos netos de los contribuyentes individuales y tributan la
alícuota correspondiente sin recibir ningún crédito fiscal.

Principales consecuencias de los sistemas alternativos.

· Sociedades de capital versus otras formas jurídicas de empresas: si el tratamiento es diferente según
la forma jurídica que tiene la empresa, el régimen impositivo puede violar la neutralidad e incentivar la
conversión de un tipo jurídico a otro.
· Utilidades no distribuidas versus dividendos en efectivo: según las consideraciones de política fiscal
podrá utilizarse un tratamiento uniforme para ambos tipos de beneficios de las sociedades de capital,
o una tributación más alta sobre las utilidades distribuidas o por el contrario una tributación más alta
sobre las utilidades no distribuidas.
· Contribuyentes que se identifican fiscalmente versus los que no se identifican: la opción de los
contribuyentes a no identificarse a efectos fiscales respecto a la tenencia de acciones; esta
circunstancia dificulta la aplicación integral de los mecanismos de control y la personalización del
impuesto a la renta, esta opción a la no identificación obliga a estructuras especiales para mantener
cierta equidad entre ambos grupos de contribuyentes y otorgar algunos incentivos fiscales a la
identificación (o castigos fiscales a la no identificación).
· Contribuyentes nacionales versus extranjeros: en países receptores de capitales extranjeros, es
importante la diferencia de tratamiento que se aplique para personas (residentes en el país versus
residentes en el exterior) y empresas (sociedades constituidas en el país propiedad de residentes en
el país versus establecimientos permanentes propiedad de sociedades del exterior o de personas
físicas residentes en el exterior).
 76

Amortizaciones.

Si no existiera impuesto a los beneficios de las sociedades de capital, la inversión se realizaría si el costo
del bien del capital K es menor o a lo sumo igual al valor actual (V) de los flujos de beneficios netos
obtenidos por la inversión durante la vida útil (de n años) del bien en cuestión
V= B1  B2  ...  Bn
1  i (1  i)2 (1  i)n
donde Bj expresa los beneficios netos de cada período e i es la tasa de interés tomada como un dato para
la empresa.

Si existe un impuesto a los beneficios (una alícuota t), la decisión empresaria se basará en los montos de
beneficios netos de impuestos (B – T); el impuesto a su vez se calculará sobre los beneficios netos menos
la amortización de cada período, ya que ésta es un elemento de los gastos necesarios para mantener la
permanencia de la fuente.
Un régimen fiscal de amortizaciones que permita computar valores más elevados en los períodos iniciales
en la vida de la inversión, tenderá a elevar el nivel del valor actual de los rendimientos de la inversión en
caso de existir impuesto., y por lo tanto a incentivar la inversión. Esta es la base de los esquemas de
amortización acelerada, sea reduciendo la vida útil admitida fiscalmente, o permitiendo computar
deducciones especiales en el año inicial.
Otro esquema de incentivos fiscales a la inversión consiste en admitir métodos de amortización con valores
relativamente más altos para los primeros años de vida: concentra la amortización en los primeros años y
por lo tanto aumenta (para una tasa de interés dada) el valor actual de los flujos de beneficios netos de
impuestos, respecto al método de amortización lineal.
Una forma particularmente interesante está dada por los créditos fiscales por inversión, consistentes en
una deducción proporcional a la inversión en el período de su incorporación; este crédito fiscal puede ser
independiente del mecanismo de amortización o puede afectar a este último a través de una reducción
equivalente en el valor amortizable. El efecto del crédito fiscal se concentra en la nueva inversión y por lo
tanto, a igual dad de pérdida de recaudación fiscal, tiene un efecto más potente como estímulo a las nuevas
inversiones y a las empresas en expansión.

Valuación de inventario.

Para la determinación del ingreso neto de las empresas, es necesario restar de los ingresos por ventas al
costo de dichas ventas, lo cual obliga a determinar criterios de valuación de los inventarios de los bienes
de cambio.
Tres métodos:
FIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades más antiguas en existencia en
el momento de la venta.
LIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades entradas más recientemente
al momento de la venta.
REPOSICION: las unidades vendidas se valúan al precio de reposición al momento de la venta.
En épocas de inflación, el costo de ventas es menor con el método FIFO en comparación con el método
LIFO, y por lo tanto el ingreso neto tiende a ser sobrestimado por el método FIFO, en contrapartida, el
valor final de los inventarios sería mayor en el método FIFO que en el método LIFO. En cuanto al método
de reposición, arrojará el menor valor impositivo para el ingreso neto y el mayor importe para la valuación
del inventario fina; en este caso existiría un incremento nominal de valores de inventario originado en el
ajuste por inflación.
 77

Efectos económicos sobre precios y sobre incentivos de inversión.

Efectos sobre precios.

Tradicionalmente se consideraba que el impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital no
era trasladable e incidía totalmente sobre los propietarios del capital de la empresa a través de una
reducción del beneficio después del impuesto en un monto exactamente igual a la magnitud del impuesto.
Análisis posteriores plantearon la posibilidad de que la incidencia del impuesto fuera trasladada a otros
grupos interesados en el funcionamiento de la empresa, tales como los empleados y los consumidores.
Musgrave llegó a la conclusión de que el impuesto a la renta de las sociedades de capital se trasladaba
totalmente a los precios (los beneficios netos de impuesto se mantenían constantes pese a cambios en la
alícuota del impuesto). Harberger llegó a la conclusión de que el impuesto no se traslada, sino que incide en
forma total sobre los propietarios del capital de la empresa.
Si la totalidad del impuesto a los ingresos netos de las sociedades se traslada al precio, los efectos
económicos del impuesto serán similares a los impuestos a la producción o consumo en la medida en que
estos también se trasladen a los precios; la incidencia sobre la distribución personal en tal caso será
probablemente regresiva. En cambio, si el impuesto incidiera totalmente sobre los beneficios de capital,
como la proporción de éstos en el total de ingresos es creciente a medida que se pasa a contribuyentes de
ingresos más altos, la distribución del ingreso sería afectada en forma progresiva.

Efectos sobre incentivos de inversión.

El diseño concreto del impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital puede influir
sustancialmente sobre los montos de ahorro de las empresas, sobre sus decisiones de invertir en activos
financieros versus activos reales, y en este último caso de invertir en proyectos de diferente
características respecto a riesgo y plazo.
Un posible enfoque al respecto estaría constituido por la idea de neutralidad: el sistema impositivo debería
dejar inalteradas las decisiones espontáneas en los temas señalados. Otro enfoque de política fiscal
partiría de la base de influir deliberadamente a través del sistema tributario las decisiones privadas,
tratando de hacerlas coincidir con el óptima social. Así, podría surgir la conveniencia de estimular
impositivamente la retención de utilidades de las empresas para su reinversión en lugar de distribuir
dividendos en efectivo a sus accionistas; de la misma forma, podría existir la conveniencia de incentivar la
inversión en activos productivos reales en lugar de la inversión en activos financieros; asimismo, puede en
la práctica existir sesgos a favor de inversiones de poco riesgo y de inversiones de recuperación rápida,
por lo que el interés social puede aconsejar incentivos impositivos a inversiones de riesgo y a las de largo
plazo. En cada caso primeramente deberá identificarse la distorsión que justifica la intervención estatal, y
luego adecuar el instrumental tributario para corregir dicha distorsión en la dirección y magnitud
justificada.

Impuesto a los beneficios eventuales.

No todos los ingresos netos se incluyen legalmente dentro de la definición de renta para el impuesto a las
ganancias.
Se trata fundamentalmente de: (a) ganancias por juego y (b) ganancias de capital.
El efecto más importante de separar estos rubros del impuesto global a los ingresos netos y de aplicarles
una alícuota única, radica en la disminución de la progresividad global.
En el caso de las ganancias por juegos, la justificación estaría en el carácter no habitual de dichos
ingresos: la exclusión del impuesto personal y la fijación de una alícuota menor sería una forma de
 78

aplicar la idea de promediación presentada en su oportunidad al discutir la irregularidad de los flujos de

renta.
El tratamiento de las ganancias de capital se debe a:
· Las ganancias de capital son una parte importante de los ingresos netos definidos económicamente
(criterio del acrecentamiento), pero que usualmente no quedan comprendidos en la definición legal de
renta (criterio de las fuentes), debido a que esta última habitualmente considera el momento de la
realización (en efectivo) de la ganancia, que puede ser muy posterior al momento en que efectivamente
se obtiene la ganancia.
· Las ganancias de capital se prestan más al manejo deliberado de los contribuyentes en cuanto al
período de su determinación, por lo que aparece la posibilidad de diferir su tributación y
eventualmente de eludirla por completa.
· Las ganancias de capital están concentradas en los contribuyentes de ingresos más altos, por lo que su
diferimientos temporal y su exclusión del impuesto personal afecta sustancialmente la progresividad
del mismo.
· Las ganancias de capital son en una economía de propiedad privada las señales y las recompensas del
funcionamiento del mecanismo de asignación de las inversiones entre actividades y entre empresas, por
lo que el tratamiento impositivo de las mismas puede alterar sustancialmente dicha asignación.
· Debe existir simetría de tratamiento entre ganancias y pérdidas de capital.
Dentro de las ganancias de capital, los dos rubros más significativos son los siguientes: (i) inmuebles y (ii)
propiedad de explotaciones productivas.
La propiedad de inmuebles puede dar origen a ganancias por valorización a lo largo del tiempo: de acuerdo
al criterio de acrecentamiento, debería computarse como ganancia de cada período el aumento de valor
experimentado en el período; en cambio de acuerdo al criterio de la fuente, no existiría una renta
propiamente dicha, sino una ganancia por única vez en el momento de realizar la venta de la propiedad; por
las mismas razones de irregularidad en tal caso se justifica la exclusión de estas ganancias del impuesto
personal y la aplicación de una alícuota uniforme moderada: en cuanto a los servicios anuales obtenidos del
usufructo del inmueble, ellos quedan gravados dentro del sistema tributario a través del impuesto
inmobiliario.
L propiedad de empresas también puede dar lugar a diferencias de valor en el momento de la venta de la
misma en comparación al valor (actualizado) de la compra o aporte inicial. La aplicación del criterio de
acrecentamiento incluiría como ingreso neto de cada período el incremento de valor experimentado: parte
de este incremento estaría contabilizado dentro de las utilidades no distribuidas, pero otra parte
correspondería a incrementos de valor de activos empresarios no adecuadamente reflejados en la
contabilidad. Para cada socio recién en el momento de la venta de la propiedad empresaria (o de la
participación correspondiente) se determinaría la verdadera diferencia de valor respecto al aporte inicial;
alternativamente, la liquidación de la sociedad permitiría arribar a una valuación efectiva de la propiedad.
El problema radica en el período intermedio, donde es prácticamente imposible arribar a valuaciones
correctas que permitan medir el incremento patrimonial experimentado anualmente.

Impuesto a la renta normal potencial de la tierra.

Un tratamiento especial de las explotaciones agropecuarias dentro del impuesto a las ganancias; consiste
en definir los ingresos netos no según los valores efectivamente obtenidos por la explotación de cada año,
sino según los valores potenciales que podría alcanzar la explotación bajo determinados criterios.

La idea básica del impuesto a la renta potencial consiste en desalentar la existencia de tierras ociosas o en
manos de quienes la utilizan ineficientemente, y en cambio incentivar las explotaciones que incorporan
tecnologías avanzadas y explotan más intensivamente la tierra; ello permitiría a largo plazo
 79

aumentar la producción y el consumo nacional (y las exportaciones, si el país es exportador de productos

agrícolas).
Para ello, el impuesto se aplicaría no sobre la renta efectiva, sino sobre la renta normal potencial.
Si los productores maximizan beneficios y tienen acceso similar al capital y a la tecnología, todos
alcanzarían la tecnología utilizada por A, pues solamente allí maximizan sus beneficios. Si trataran de
maximizar beneficios pero no tuvieran acceso similar al capital o a la tecnología, existirían varias
soluciones alternativas: (a) podrían imaginarse arreglos de explotación con participación de inversores o de
poseedores de tecnología, los cuales absorberían parte de la renta neta finalmente obtenida; (b) la política
gubernamental (política crediticia y de extensión agropecuaria) llenaría estas deficiencias, o (c) en el
último caso el propietario tendría incentivos a vender la tierra a otro que pueda obtener el nivel óptimo.

Cualquiera de estos mecanismos llevarían al óptimo social sin necesidad de una política tributaria especial
para el sector agropecuario.
La hipótesis del ingreso mínimo prefijado sería para las empresas, cuyo objetivo no sería maximizar
beneficios sino “satisfacer” cierto nivel predeterminado de la tasa de beneficios.

Impuesto al gasto global.

El impuesto al gasto global es un impuesto de tipo personal, cuya base imponible está constituida por los
gastos realizados por una persona en un período determinado (el año); a partir de un cierto mínimo no
imponible se establecen alícuotas marginales crecientes para niveles más elevados de gastos.
La idea esencial es la de gravar no la fuente de ingresos sino el destino de los mismos. Desde el lado de los
efectos económicos, el impuesto al gasto no afecta negativamente al ahorro, el impuesto al gasto es
neutral entre bienes; además es progresivo.
Por supuesto, las alícuotas del impuesto al gasto serán diferentes (más altas) que las alícuotas del
impuesto a la renta para obtener la misma progresividad.

Imposición patrimonial.

Imposición al patrimonio neto de las personas.

Es un impuesto de tipo personal, cuya base imponible está representada por la diferencia entre el valor de
los activos poseídos por el contribuyente y los pasivos adeudados por el mismo; el impuesto es progresivo a
través de un mínimo no imponible y alícuotas marginales ascendentes para montos superiores del valor del
patrimonio neto. Dado que la distribución de la propiedad está más concentrada que la distribución del
ingreso, este impuesto tiende a estar más concentrado que el impuesto a las ganancias de las personas.

Aunque el impuesto se fija en proporción al patrimonio neto, el pago de impuestos incide sobre los ingresos
netos del contribuyente. En el caso de activos que sean productivos, se puede establecer una equivalencia
económica entre la tributación a la propiedad y la tributación a los ingresos provenientes de la propiedad.
El problema es mayor en el caso de activos no productivos, porque el impuesto al patrimonio neto no se
pagaría a partir de la remuneración proveniente de dicha propiedad sino que tendría que ser financiado con
otros ingresos.
 80

Imposición al capital de las empresas

Este impuesto grava el patrimonio de las empresas, definido como la diferencia entre los activos
computables y los pasivos computables (o sea el capital más las reservas y utilidades sin distribuir). Por ser
un impuesto de tipo real la alícuota es uniforme.
Económicamente el impuesto al capital de las empresas (sobre un stock) es equivalente al impuesto a las
ganancias de las sociedades (sobre un flujo), con la particularidad de tener una mayor incidencia relativa
en las empresas con menor proporción de pasivo.
De la misma forma, el impuesto tendría una menor proporción de los beneficios en actividades de mayor
riesgo, y por lo tanto, con tasas de beneficio más elevadas.
Se planteó la relación entre el impuesto al patrimonio neto (de las personas) y el impuesto al capital (de las
sociedades) con análogos criterios:
· Para el criterio de integración, la coexistencia de ambos impuestos significaría una doble imposición
injustificada. Si existen ambos impuestos, debería excluirse en el cálculo del impuesto al patrimonio
neto las tenencias societarias; alternativamente, de incluirse estas tenencias, debería reconocerse un
crédito fiscal en el impuesto al patrimonio neto por el impuesto a los capitales pagados en cabeza de la
sociedad, y de esa manera asegurar la equidad horizontal.
· Para el criterio de separación, en cambio, sería justificable la coexistencia de ambos impuestos,
computando en los activos para la determinación del impuesto al patrimonio neto las acciones y
participaciones societarias poseídas por el contribuyente individual, sin crédito fiscal por los pagos
realizados por las sociedades en el impuesto al capital. Ello se justificaría si las empresas consideraran
a este (ya que todas las empresas lo deben pagar) y por lo tanto el impuesto al capital no reduce el
beneficio obtenido por la empresa.

Impuesto inmobiliario.

El impuesto inmobiliario grava componentes (brutos) del patrimonio. Este patrimonio habitualmente es de
tipo real, tomando como base imponible cada propiedad con independencia de las características
personales del propietario.
Aunque el impuesto se aplique independientemente sobre cada propiedad, en ciertos casos se han utilizado
sistemas progresivos, con alícuotas superiores a mayor valor fiscal del inmueble considerado.
Técnicamente este tratamiento puede violar la equidad horizontal e incentivaría la subdivisión de los
inmuebles, como forma de reducir la carga tributaria.
Al gravar el valor del activo, sin tener en cuenta los pasivos asociados a dicho activo, se puede imponer la
misma carga tributaria sobre contribuyentes con distinta capacidad efectiva.

Inmuebles rurales.

Si se fija el impuesto sobre el valor total, se estaría castigando relativamente a las explotaciones con
mayores inversiones en mejoras y presuntamente las más avanzadas. Desde el punto de vista de eficiencia,
se justificaría aplicar el impuesto únicamente en función del valor de la tierra libre de mejoras.

El impuesto sobre el valor de la tierra libre de mejoras, sería económicamente equivalente al impuesto
sobre la renta potencial de la tierra, ya que ambos significan un monto anual fijo de impuesto (por
hectárea) independiente del valor efectivo de explotación, y por lo tanto representan un incentivo a las
explotaciones que obtienen una mayor producción por hectárea y que utilizan mayores cantidades de
insumos por hectárea.
 81

Un efecto particular del impuesto inmobiliario es el llamado “efecto de capitalización” del impuesto, y
correlativamente, de “amortización” del impuesto. Supóngase un campo que rinde una renta neta de $10
por hectárea, con una tasa de interés real anual del 10% el valor de la tierra sería de $100 por hectárea.
Se anuncia un nuevo impuesto a la tierra, igual a $1 por hectárea cada año. El nuevo valor de la tierra será
menor, porque la renta neta de impuesta ahora será de $9 por hectárea, y por lo tanto el precio se fijará
en $90 por hectárea precio de su propiedad en $10, que es el valor actual del flujo de pagos de impuesto
en los períodos futuros: a esto se denomina la “capitalización” del impuesto. Nótese que el efecto es
instantáneo, al solo anuncio de la implantación del nuevo impuesto, aún cuando el mismo no sea cobrable de
inmediato. La incidencia del impuesto recaerá totalmente sobre el propietario al momento del anuncio: el
posible comprador que conoce el nuevo impuesto, no estará dispuesto a pagar más de $90 por hectárea,
porque éste es el valor actualizado de los flujos de renta neta del nuevo impuesto. A su vez, el comprador
deberá efectuar los pagos anuales del impuesto, pero no soportará la carga del mismo pues compensa
dichos pagos con la disminución del precio pagado pagos anuales de impuesto de $1 está (amortizando) la
diferencia de precio mencionada; por ello se habla de “amortización” del impuesto.

Este fenómeno es general para los impuestos periódicos que gravan activos.

Inmuebles urbanos.

Los principios expuestos pueden aplicarse también a los inmuebles urbanos. La renta de la tierra (libre de
mejoras) dependerá fundamentalmente de su localización. Pero a diferencia de los inmuebles rurales, el
valor de la construcción (con vida útil limitada) es superior al de la tierra.
El impuesto inmobiliario reduce la renta de la tierra urbana en la medida en que grava el terreno libre de
mejora. George ha justificado un impuesto al terreno urbano libre de mejoras que absorbiera la totalidad
de la renta, por entender que ésta se origina en situaciones sociales (crecimiento económico de la ciudad) y
no en mérito personal del terrateniente.
Los impuestos inmobiliarios sobre la vivienda gravan directamente a las familias (bien de consumo durable),
mientras que los impuestos inmobiliarios urbanos gravan a la empresas (bienes de producción). Una
característica importante de los impuestos inmobiliarios radica en la posibilidad de vincular los beneficios
de los servicios públicos recibidos por los ocupantes de los inmuebles con la carga soportada por los
mismos a través de dichos impuestos; por otra parte, al aplicarse a estos impuestos el principio de origen
(radicación efectiva del bien) y no el principio de residencia del propietario no aparece doble imposición y
es posible a cada jurisdicción gravar a los propietarios ausentistas.

Impuesto al parque automotor.

Este impuesto grava anualmente la propiedad de vehículos. Características:

· El impuesto es equivalente a un impuesto a la compra del vehículo nuevo, por el fenómeno de
capitalización.
· Debe distinguirse entre vehículos de las familias (como bien de consumo durable) y vehículos de las
empresas (automóviles afectados a la actividad de empresas, camiones, ómnibus).
· Estos impuestos son utilizados especialmente por los gobiernos locales, si bien estrictamente la
vinculación territorial de la base imponible no coincida tan exactamente con la localización de su uso.

Impuesto a la transmisión gratuita de bienes.

Estos impuestos, fueron originariamente referidos a las herencias y luego extendidos a donaciones entre
vivos.
 82

Las herencias y donaciones, excluidas de la definición de renta por carecer de habitualidad (criterio de la
fuente), se gravaban en las provincias argentinas con alícuotas diferentes según el tamaño de la herencia y
el grado de parentesco, con mayores alícuotas para un grado de parentesco más lejano y alícuotas máximas
para donaciones o legados a extraños. El impuesto puede incluir mínimos no imponibles, así como ciertas
exenciones – totales o parciales – según el destino de la donación.

Contribución de mejoras.

La contribución de mejoras es un tributo aplicado sobre los inmuebles, en proporción al beneficio recibido
por la ejecución de una obra pública.
Un problema importante de la estructura de este tributo consiste en la valuación de los beneficios
recibidos por los propietarios de cada inmueble por la realización de la obra pública, en la práctica debe
recurrirse a métodos aproximadamente de tipo general, a fin de evitar subjetividades y precisar con
certeza el monto a tributar.
Otro problema importante se refiere al pago de la contribución, ya que si bien la valorización de la
propiedad es inmediata a la construcción de la obra pública sólo en el caso del propietario que vende
inmediatamente la propiedad se tendrá la liquidez necesaria para el pago total de la contribución.

Capítulo VIII. Imposición a los consumos y otros tributos.

Imposición selectiva a los consumos.

Los impuestos selectivos gravan específicamente un cierto tipo de bien, en contraposición con los
impuestos generales que gravan en forma uniforme conjuntos muy amplios de actividades.

Impuestos selectivos a la producción y al consumo nacional.

 la producción
Impuesto nacional de este
sobre un bien tendrá como
bien efecto introducir
Dado el precio
exportable. una brecha entre el
internacional del
precio de venta del
productor y el
precio (neto de
impuesto) que
queda para el
productor; por lo
tanto ahora
aparecen dos
curvas de oferta; si
se trata de un
impuesto específico
o de suma fija por
unidad de
bien exportable en producción la curva
dólares y el tipo O’O’ se trazará
Impuesto a de cambio, antes desplazando
la del impuesto para verticalmente la
producción un bien curva OO, o sea que
exportable, se ambas curvas serán
Nacional de
determina el paralelas.
un bien
precio interno del
exportable
(Figura 1). bien P0. La
demanda interna
del bien está
descripta por la
curva DD; al precio
P0 el consumo
nacional es igual a
qc. La oferta
interna del bien
corresponde ala
curva OO, y la
producción
nacional al precio
P0 es la cantidad
qp. Por definición
de bien
exportable, qp es
mayor que qc, y la
diferencia entre
ambas cantidades
(qc – qp) es la
cantidad
exportada del bien
(=AB).
Un impuesto sobre
 83

Luego del impuesto, el precio doméstico pagado por los consumidores (P 1) será idéntico al anterior (P 0) y
por lo tanto la cantidad consumida permanecerá invariante; en cambio el precio neto de impuesto recibido
por los productores (P2) será menor que antes, en la magnitud del impuesto (P 2 = P1 – u = P0 – u); la cantidad
producida después del impuesto (q’ p) será menor que la anteriormente producida (qp) como respuesta de
los productores al menor precio recibido, y por lo tanto los saldos exportables disminuirán de q cqp a qcq’p).

Impuesto al consumo nacional de un

bien exportable (Figura 2).
En cambio, un impuesto sobre el consumo nacional tendrá

efectos opuestos. La curva D’D’ que relaciona los precios

netos de impuesto pagados por los usuarios con las
cantidades demandadas, se obtiene por un
desplazamiento vertical hacia debajo de la curva DD, que
relaciona los precios totales pagados por los usuarios con
las cantidades demandadas. Como el precio internacional
permanece al nivel P0, al cual los productores nacionales
pueden vender a los consumidores

extranjeros (P2 = P0), los consumidores nacionales soportan un recio total P 1, o sea igual al precio que
reciben los productores nacionales más el impuesto que deben abonar al Fisco. Los consumidores nacionales
enfrentan un mayor precio total, reducen sus compras (de q c a q’c), en tanto los productores nacionales no
se ven afectados, pues siguen vendiendo al mismo precio y produciendo la misma cantidad q p (aunque ahora
compensando la disminución del consumo nacional por un aumento de igual magnitud de las ventas al
exterior); las exportaciones aumentan como consecuencia del impuesto al consumo nacional, de q cq p a q’cqp.

“Exportación” de un impuesto a la producción de exportables (caso de un país pequeño). (Figura 3)

En el impuesto a la producción de exportables, la demanda total es infinitamente elástica al precio P 0
(dicha curva tiene la forma quebrada DACB, que implica que a precios mayores a P 0 sólo queda la demanda
doméstica en el tramo DA; una vez llegado a P 0 la cantidad demandada total se vuelve indefinidamente
grande a lo largo de ACB). En el caso del impuesto al consumo de exportables, la oferta de los productores
nacionales a los consumidores nacionales es infinitamente elástica (los productores no aceptan un precio
menor a P0 porque si los consumidores nacionales no están dispuestos a pagar ese precio, los productores
los pueden vender en el exterior a dicho precio.
En el caso de una economía abierta, un impuesto sobre la producción respondería al principio de origen,
gravando la totalidad de la producción sea con destino interno o externo; en cambio un impuesto al consumo
respondería al principio de destino, ya que gravaría la utilización del bien dentro del país y eximiría de
impuesto al consumo en el exterior del bien producido en el país, estimulando así las exportaciones.
Hasta aquí se ha supuesto que el precio internacional del bien en cuestión no se altera como consecuencia
del impuesto. En caso de que las exportaciones del país analizado sean una parte significativa del mercado
mundial, un impuesto a la producción que reduzca los saldos exportables (de AB a AC en la figura 3),
afectaría el precio internacional significativamente, ya que la oferta mundial se desplazaría de OO a O’O’
(en la parte derecha de la figura 3) y el precio subiría de P 0 a P’0. Este aumento del precio internacional, a
su vez, elevaría el precio interno del bien (parte izquierda de la figura 3) de P 0 a P’0 y por lo tanto se
reduciría al consumo (de AC a A’C’) aunque sin recuperar el nivel inicial antes del impuesto (A’C’ sería
inferior a AB); a su vez este aumento en la exportación tiende a compensar parte de la suba del precio en
el mercado internacional del bien exportable, como consecuencia del impuesto fijado en nuestro país, y por
lo tanto parte del impuesto incidiría sobre los consumidores extranjeros (por aumento del precio
internacional); se trataría de una “exportación” de impuestos, ya que nuestro Fisco estaría recaudando
impuestos que en definitiva son soportados (parcialmente) por los consumidores extranjeros.

El impuesto al consumo nacional aumenta los saldos exportables y por lo tanto deprime el precio en el
mercado mundial; esto último alivia la carga soportada por los consumidores nacionales y traslada parte del
efecto a los productores nacionales, que hora recibirían un precio menor que antes de la aplicación del
impuesto.
 84 84

Impuesto sobre un bien importable.
Impuesto a la producción nacional de
un bien importable. (Figura 4)
Impuesto al consumo nacional de
un bien importable. (Figura 5)
Un impuesto a la producción nacional de un bien importable incide
totalmente sobre los productores nacionales y empeora la balanza
comercial, esta vez a través de una ampliación de las
importaciones; en la figura 4, antes del impuesto se producía
internamente qp y se consumía qc, cubriéndose la diferencia
mediante la importación de la cantidad qpqc; el impuesto a la
producción nacional de un importable crea la brecha entre O’O’ y
OO; el precio pagado por el consumidor (P1) se mantiene constante
(igual P0) porque tiene la alternativa de proveerse del exterior al
mismo precio internacional, mientras que el precio neto percibido
por el productor se reduce en la magnitud del impuesto,
absorbiendo el productor nacional la totalidad de la incidencia del
impuesto. De la misma manera, un impuesto al consumo nacional de
importables (Figura 5) incide totalmente sobre el consumidor
nacional y por lo tanto la cantidad consumida disminuye (de q c a q’c)
mientras que los productores nacionales siguen percibiendo el
mismo precio
y produciendo
la misma
cantidad (qp);
la balanza
comercial
mejora
debida a la
reducción de
las
importaciones
(de qpqc a
qpq’c).
En resumen, un impuesto a la producción de bienes comerciables
internacionalmente siempre incide totalmente sobre los
productores y empeora la balanza comercial (reduciendo las
exportaciones si el impuesto es sobre exportables o aumentando
las importaciones si es sobre importables), mientras que un
impuesto al consumo nacional de dichos bienes incide totalmente
sobre los consumidores y mejora la balanza comercial (aumentando
las exportaciones o reduciendo las importaciones,
respectivamente).

Impuestos sobre el comercio exterior.

En los impuestos al comercio exterior se gravan las exportaciones o las importaciones, a diferencia de los
impuestos que recién se han analizado que gravan la producción nacional o el consumo nacional de bienes
importables o exportables.

Impuesto a las exportaciones.

Impuesto Antes del
a la establecimiento

exportaci del impuesto, el

ón. precio interno del
(Figura 6) bien, dado por el
precio
internacional y el
tipo de cambio
vigente, es p y por
lo tanto la
producción
nacional es qp, el
consumo nacional
es qc y el saldo
exportable es qcqp.
Luego del
impuesto, el precio
interno del bien
desciende a p’, el
precio doméstico
se reducirá en un
cuarto, ya que los
productores
solamente
recibirán en la
venta al exterior
(neto de nuevo
impuesto) las tres
cuartas partes del
precio anterior, y
el mismo precio se
establecerá para
las ventas
internas, ya que si
este último precio
fuera superior, no
se exportaría nada
y todos los
productores
pretenderían
vender únicamente
en el mercado
interno.
 86

Impuesto a las importaciones.

Impuesto a las importaciones. (Figura 8)

Un impuesto sobre la importaciones eleva el precio doméstico

del bien importado de p a p’, la producción nacional
(sustitutiva de importaciones) aumenta de q p a q’p, debido a
que el precio doméstico ha subido por el encarecimiento de la
alternativa importada; simultáneamente, el mayor precio que
deben pagar los consumidores nacionales (tanto por la
producción de origen importado como de la de origen
doméstico) contrae el consumo de q c a q’c. El saldo importado
decrece de qpqc a q’pq’c, de acuerdo a la expresión de la
producción nacional (efecto protectivo) y a la contracción del
consumo nacional.
Este arancel aduanero es equivalente económicamente a una
combinación de dos medidas fiscales: (a) un impuesto al
consumo nacional del bien importable, de cualquier origen –
nacional o importado – y (b) un subsidio a la producción
nacional del bien importable.

Equivalencia de un impuesto a las importaciones. (Figura 9).

En esta figura, el impuesto al consumo desplaza el equilibrio
de los consumidores de A’ a C’, reduciendo la cantidad
consumida de qc a q’c, mientras que el subsidio a la
producción nacional (la nueva curva O’O’) desplaza el
equilibrio de los productores de B’ a D’, aumentando la
producción nacional de q p a q’p. Los puntos D’ y C’ de la figura
9, son equivalentes a los puntos D y C de la figura 8. La
recaudación fiscal del arancel (CDEF) es el resultado neto
de una recaudación implícita por un impuesto al consumo
nacional (p’CFp) de la cual se deducen los subsidios implícitos
pagados a los productores nacionales (p’DEp).

El atractivo político del arancel radica en que “promueve la producción de importable nacional y economiza
divisas”, es decir, subsidia implícitamente a la producción nacional sustitutiva de importaciones
(habitualmente concentrada en pocas empresas) a expensas de una carga también implícita a los
consumidores nacionales (políticamente más débiles por su mayor número y menor carga fiscal individual),
con un mecanismo de fácil administración fiscal y baja evasión relativa.

Impuesto a las exportaciones = impuesto a la producción nacional + subsidio al consumo nacional.

Impuesto a las importaciones = impuesto al consumo nacional + subsidio a la producción nacional.
 87

Imposición general a los consumos.

Estructuras alternativas.

La primera alternativa importante se refiere a gravar una única etapa (impuestos monofásicos o en etapa
única) o varias etapas (impuestos multifásicos o en etapa múltiple). En los impuestos monofásicos, puede
elegirse como punto de impacto el nivel minorista el nivel mayorista o el nivel manufacturero. En el caso de
impuestos multifásicos, existen a su vez dos grandes alternativas: gravar en cada etapa el total de
producción o de venta (impuesto multifásico acumulativo) o gravar en cada etapa únicamente el valor
agregado por la correspondiente etapa (impuesto al valor agregado).

Efectos sobre precios relativos.

Suponiendo que existen condiciones de costos constantes en cada una de las etapas productivas, lo cual
implica una traslación del impuesto de cada etapa hacia las etapas posteriores a través del aumento del
correspondiente precio.

Impuesto al valor agregado.

Un impuesto con una tasa del 20% sobre el valor agregado en cada etapa y para cada bien, es neutral a los
precios relativos de los bienes finales.
Cada etapa factura a la siguiente el precio del producto y le agrega el 20% de IVA para arribar al monto a
cobrar en total.
Puede optarse por dos mecánicas de cálculo: (1) para cada etapa computar el valor agregado como suma de
las remuneraciones de factores) y aplicar la alícuota sobre ese valor y (2) el utilizado en la práctica en la
Argentina, de computar como impuesto a pagar por cada etapa la diferencia entre el débito fiscal y el
crédito fiscal.

Impuesto a las ventas minoristas.

Un impuesto en etapa única a nivel minorista – si la cobertura es totalmente general – es económicamente

equivalente al Impuesto al Valor Agregado.
En el caso del impuesto a las ventas minoristas únicamente cambia la última etapa; puede apreciarse que la
relación de precios después del impuesto permanece invariante y los niveles absolutos (con impuesto) de
los precios finales de cada bien son iguales que los alcanzados con el IVA (para recaudación equivalente).

Impuesto a las ventas mayoristas.

Un impuesto a las ventas mayoristas de alícuota uniforme entre actividades no es equivalente al IVA y no
es neutral: distorsiona los precios relativos en perjuicio de la industria que agrega valor en etapas
tempranas en comparación con la industria que agrega valor en etapas tardías. Por ejemplo su los productos
consumidos por personas de bajos ingresos agregan valor en etapas tempranas en tanto los consumidos por
personas de altos ingresos agregan valor en etapas tardías, el impuesto a las ventas mayoristas tendería a
encarecer los primeros bienes en relación con los segundos; sería no neutral y regresivo.
 88

Impuesto a las ventas manufactureras.

La mayor distorsión en los precios relativos finales introducido por este impuesto, debido a las diferencias
de estructuras de valor agregado por etapa, en perjuicio del bien con valor agregado en etapas tempranas.

Impuesto sobre los ingresos brutos.

En el impuesto sobre los ingresos brutos, o multifásico acumulativo, cada empresa paga en proporción a sus
ventas totales, sin admitir ninguna compensación por compras a otras empresas, como en caso del IVA.

Puede apreciarse la distorsión introducida por el impuesto multifásico acumulativo, comparando los precios
relativos finales con los impuestos neutrales.

Comparación entre las distintas modalidades de impuestos.

Partiendo del IVA y ventas minoristas que serían equivalentes y neutros, la distorsión es creciente cuando
se pasa a ventas mayoristas y máximo para ventas manufactureras; el hecho de que el impuesto multifásico
acumulativo registre menor distorsión que a las ventas manufactureras y a las ventas mayoristas, puede
explicarse para el ejemplo en que aquél resultaría equivalente a una combinación de los impuestos en etapa
única, con alícuota uniforme; por lo tanto la distorsión resultante se ubica como un promedio de las
distorsiones de cada uno de sus componentes.

Efectos sobre la integración vertical.

Los impuestos multifásicos acumulativos discriminan en perjuicio de los bienes y procesos que requieren
gran número de etapas, induciendo artificialmente a adoptar modos de organización empresarial que
busquen economizar impuestos a través de la reducción del número de etapas, es decir a través de la
integración vertical.
El ahorro de impuesto se obtiene por convertir una transacción anteriormente externa entre dos empresas
y por lo tanto sujeta a impuesto (venta de la etapa I a la etapa II) en una transacción interna y por lo
tanto no sujeta al impuesto multifásico acumulativo.
La integración vertical podría ser ineficiente, requiriendo mayores pagos a factores productivos que en la
organización no integrada y todavía ser rentable privadamente la integración vertical, debido a que los
costos de la ineficiencia resultante (costos sociales) más que se compensan (desde el punto privado, pero
no social) con los ahorros del impuesto multifásico acumulativo resultante de la integración vertical. Por
supuesto, esta característica señala una desventaja del impuesto multifásico acumulativo desde el punto
de vista de asignación de recursos, cuya importancia está dada por la magnitud de la alícuota impositiva (a
mayor alícuota, mayor distorsión) y por las características concretas de los procesos productivos y sus
posibilidades de integración vertical.

Efectos sobre la inversión.

· El IVA tipo producto busca gravar la totalidad de los flujos finales de bienes, sea para consumo o para
inversión bruta.
· El IVA tipo ingreso grava los flujos finales de bienes de consumo, y los de inversión neta.
· El IVA tipo consumo grava únicamente los flujos finales de bienes con destino al consumo, desgravando
totalmente los bienes de inversión.
 89

Cuanto más intensiva en capital sea una actividad, más importante será el estímulo de la inversión como
consecuencia de la aplicación de una IVA tipo consumo. De la misma manera, las empresas nuevas y en
expansión (y que por lo tanto tienen grandes créditos fiscales por el IVA incorporados en los bienes de
capital comprados) serán las más beneficiadas y estimuladas (su inversión bruta como proporción del
capital total y de las ventas será proporcionalmente elevadas, y los créditos fiscales tan elevados que los
impuestos pagados sean bajos o incluso nulos en los primeros años de vida de la empresa nueva o en tanto
mantenga su ritmo elevado de expansión la empresa creciente).

Efectos sobre el comercio exterior.

Un impuesto en etapa minorista no discrimina entre producción nacional e importaciones, ya que ambas son
gravadas uniformemente (principio de destino). En cambio un impuesto en etapas únicas anteriores, o en
etapas múltiples acumulativas, tiene un sesgo antiexportador, ya que tiende a gravar las primeras etapas
de bienes que luego son exportados descolocando a los productores nacionales frente a la competencia de
productores de otros países gravados a nivel minorista o con reintegro de impuestos; de la misma forma,
dichos impuestos tienen un sesgo pro – importador, porque acumulan impuestos en las primeras etapas de la
producción nacional que queda descolocada frente a la producción extranjera que no tiene impuestos en las
etapas iniciales (antes de la exportación) o que tienen mecanismos de reintegros impositivos. Si los países
que comercian entre sí tienen sistemas fiscales análogos, no se plantean sesgos sistemáticos; si tienen
sistemas diferentes, una solución estriba en reintegros impositivos sobre los montos pagados por la
actividad exportador en los procesos anteriores a la exportación.

Efecto de piramidación.

Críticas a los impuestos multifásicos acumulativos: (a) el argumento de “impuesto sobre impuesto” y (b) el
argumento de “piramidación de impuesto”.
El argumento de “impuesto sobre impuesto” ataca a un impuesto multifásico acumulativo en comparación
con uno de etapa única, alegando que en aquel caso, la etapa III paga impuesto sobre el valor de
producción, que incluye el valor de insumos comprados dentro del cual figuran impuestos pagados por la
etapa II y a su vez insumos comprados por etapa II que incorporan impuestos pagados por la etapa I, por
lo tanto aparece un efecto “en cascada” por el cual se paga en la etapa II impuesto sobre el impuesto
pagado en la etapa I, y a su vez en la etapa III impuesto sobre el impuesto pagado en la etapa II que a su
vez se había aplicado sobe el impuesto pagado en la etapa I. Esta característica no aparece en los
impuestos de etapa única, ni tampoco en el IVA pese a ser de etapa múltiple, debido a que grava
únicamente el valor agregado en cada etapa.
Sin embargo, no importa la magnitud absoluta de la alícuota sino el monto de recaudación resultante. Pero
en la comparación deben tomarse para cada modalidad de impuesto la alícuota que permita recaudar el
mismo monto total, y por lo tanto el mismo aumento del precio final; la distribución de la carga entre
etapas (con traslación total hacia delante) no se altera por las distintas modalidades: con cualquiera de
ellas, el valor agregado de cada etapa permanece invariable, la carga soportada por cada etapa productiva
es nula y la carga total recaerá sobre el usuario final.
El argumento denominado “efecto piramidación” está constituido por una hipótesis respecto a la fijación de
precios, que afirma que la conducta del empresario toma como base los costos a los cuales agrega un
margen o porcentaje como beneficio, para arribar así al precio de venta fijado.
El impuesto aplicado en la etapa I aumenta el valor de los insumos de la etapa II, y por lo tanto los costos
de dicha etapa, a igualdad de margen porcentual en la etapa II el beneficio es mayor, con lo que
 90

se produce la “piramidación” (al ensancharse la base de cálculo del beneficio, por efecto del impuesto de la
etapa anterior que grava el insumo, aumento el monto del beneficio de la etapa posterior).
Sin embargo, la tasa de beneficio se fija en proporción al capital invertido, y si antes del impuesto las
condiciones de mercado llevaban en la etapa II a una tasa de beneficio sobre el capital invertido, al no
variar éste, luego del impuesto la tasa debe permanecer en dicho valor, la movilidad de capital entre
empresas llevaría a una reducción del margen de beneficio sobre costos.

Contribuciones de seguridad social.

La “seguridad social” trata de cubrir contingencias individuales a través de sistemas colectivos, de tipo
coactivo. En principio se aplicó al financiamiento de estos servicios el principio del beneficio, carga de los
gastos requeridos: la obligatoriedad de la contribución descansaba en el principio de solidaridad social y en
que el equilibrio económico sólo se alcanzaba con la cobertura total del grupo protegido: por lo tanto lo
común fue financiar estos servicios en s totalidad, al menos inicialmente, a través de contribuciones
especiales fijadas en proporción a los sueldos y salarios cobrados por cada miembro.

Efecto sobre la ocupación: un argumento esgrimido contra las contribuciones obre salarios se refiere a la
intensidad de uso de factores: el encarecimiento de la mano de obra en relación al capital lleva a un uso
menor de aquél; en países con escasez de capital, las contribuciones sobre salarios tienden a incentivar
tributariamente la adopción de técnicas intensivas en capital contribuyendo a deprimir las posibilidades de
ocupación laboral. Otro efecto no deseado, es el de incentivar el uso clandestino de la mano de obra y el de
alentar el cuentapropismo, con los consiguientes efectos negativos sobre la eficiencia general de la
economía.

Efectos sobre la distribución del ingreso: otro argumento opuesto a estas contribuciones se basa en su
carácter regresivo sobre la distribución personal del ingreso. Aportes proporcionales sobre ingresos del
trabajo resultan regresivos porque la proporción de ingresos del trabajo dentro de los ingresos totales va
aumentando el nivel a medida que disminuye del ingreso personal.

Efectos sobre la inflación: al encarecer el costo de utilización de la mano de obra, o reducir el salario neto
de tributo, ello provoca una presión inflacionaria (las contribuciones patronales tienden a aumentar los
precios de los productos para recuperar los aumentos de costos incurridos, mientras que los aportes
personales tienden a aumentar los salarios nominales para recuperar el salario real preexistente),

En realidad, los tres argumentos no son válidos simultáneamente:

· Si la oferta laboral fuera totalmente rígida, la carga de la contribución recaerá totalmente sobre los
trabajadores y se daría el efecto regresivo, pero el costo laboral para los empleadores permanecerá
invariable por lo que no se producirá el efecto inflacionario ni el efecto de sustitución factorial.

· Si la oferta laboral fuera totalmente elástica, la carga de la contribución recaerá totalmente sobre los
empleadores; si la elasticidad de la sustitución entre factores fuera nula los costos de producción
suben en la magnitud del tributo y el precio del producto sube según el valor de la elasticidad – precio
de la demanda del producto, con lo que habría cierta presión inflacionaria pero no habría sustitución
factorial, tampoco habría efecto regresivo porque la incidencia sobre los trabajadores sería nula.

· Si la oferta laboral fuera totalmente elástica y la elasticidad de sustitución de trabajo por capital
fuera elevada, se daría el efecto de cambio en la intensidad de factores pero no presión inflacionaria
ni tampoco efecto regresivo.
 91

En un caso intermedio, podrían darse los tres efectos mencionados, pero a mayor magnitud de uno de ellos,
menos magnitud de los otros dos.

Capítulo IX. Uso del crédito público.

Desequilibrio presupuestario. Metodologías alternativas de definición.

Los recursos se dividen entre presupuestados y no presupuestados, a los cuales hubo que acudir ex post.
Por lo tanto, es necesario separar los distintos rubros “trazando la raya” entre los que permiten definir el
desequilibrio y los que financian dicho desequilibrio.

Financiamiento del déficit del sector público: formas alternativas.

Existen dos formas básicas de financiar el déficit: el uso del crédito público (captación de ahorro
proveniente del sector privado de la economía) y la financiación a través del Banco Central (por adelantos
transitorios o por la absorción en su cartera de títulos públicos).
· Política fiscal pura: modifica los niveles de erogaciones y de recaudaciones tributarias en la misma
magnitud, sin afectar la tenencia de activos líquidos (deuda pública o dinero).
· Política de la deuda pura: modifica la composición de la deuda pública, sin modificar las magnitudes
fiscales (niveles de erogaciones y recaudaciones tributarias), ni el stock de dinero.
· Política monetaria pura: afecta la cantidad de dinero sin modificar las magnitudes fiscales
(erogaciones y recaudaciones tributarias) ni la deuda pública (nivel y estructura).

En la práctica, pueden combinarse los distintos tipos de políticas puras. Un déficit financiado por el
aumento de la deuda pública en manos del sector privado no bancario sin alterar la oferta monetaria,
representa una combinación de política fiscal y política de la deuda. Alternativamente el déficit puede ser
financiado únicamente por creación de dinero, a través de préstamos del Banco Central a la Tesorería,
manteniendo constante el stock de deuda pública en manos del sector privado; ello representaría una
combinación de política fiscal y política monetaria. En caso de financiarse el déficit con una mezcla de
emisión de deuda y de creación de dinero, se tendría una combinación simultánea de las tres políticas
(fiscal, de deuda y monetaria).
Las situaciones que representan combinaciones de políticas de deuda y monetaria, sin afectar la política
fiscal; como cambia únicamente la estructura de activos financieros en manos del sector privado (títulos
de deuda pública versus dinero) puede denominarse política pura de liquidez.

Deuda pública: características.

El uso del crédito público significa diferir en el tiempo de pago de las erogaciones, creando como
contrapartida un derecho por parte del acreedor (documentado o no) a cobrar cierta suma en el futuro. Si
a nivel anual las cuentas fiscales arrojan déficit, al final del ejercicio se habrá acumulado un
endeudamiento que se transfiere al ejercicio siguiente. Como es probable que estos desequilibrios
perduren, esta deuda flotante (habitualmente no documentada) termina siendo convertida en una deuda
explícita documentada, la deuda consolidada, que finalmente reconoce el problema creado y trata de darle
una solución.
La deuda pública típica es la originada en forma de empréstitos y/o títulos (públicos). El Estado emite
títulos de la deuda pública a cambio de dinero. El Estado se compromete a devolver el capital tomado en
préstamo en cierta fecha y en el ínterin a abonar intereses en forma periódica.
 92

En el momento de la emisión, debe fijarse, (1) el sistema de emisión, (2) el modo de reembolso del capital,
(3) el monto de intereses, (4) la actualización del capital y de los intereses, (5) la moneda y el lugar de
pago de los intereses y el capital, (6) el monto de cada título, y (7) la identificación del tenedor.

Es tradicional distinguir entre deuda a corto, mediano y largo plazo. Sin embargo, como cada empréstito va
madurando a lo largo del tiempo según su sistema de amortización y duración, la estructura de la deuda
pública según plazos va cambiando continuamente.
Una renegociación de la deuda, que permita ampliar los plazos de vencimiento y los períodos de gracia – en
los cuales se paga solamente interés pero no se amortiza el capital – significan distribuir en forma más
pareja en el tiempo el mismo monto absoluto de deuda.
La diferenciación entre deuda interna y externa puede responder a distintos criterios. Según el criterio
de tipo jurídico, la deuda es interna si es emitida en el país en moneda nacional y los servicios de la misma
(pago de intereses y de devolución del capital) son pagaderos en el país y en moneda nacional. La deuda es
externa si es emita en moneda extranjera y sus servicios son pagaderos en moneda extranjera y en plazas
del exterior. Según el criterio económico, la deuda es interna si está en manos de residentes en el país
(nacionales) mientras que es externa si está en manos de residentes en el exterior (extranjeros).

Efectos económicos de la deuda pública interna: asignación de recursos entre generaciones y equidad
intergeneracional.

Suponiendo una economía cerrada, y donde por lo tanto toda la deuda está en manos de los residentes en el
país. El problema central será la comparación entre la financiación del gasto público a través de impuestos
o de deuda pública.

El enfoque ingenuo.

Una primera posición, muy difundida pero falsa, es la siguiente. A través de la deuda pública, la generación
actual transfiere a las generaciones siguientes, la carga de financiación del gasto actualmente realizado. El
razonamiento es el siguiente: la generación actual para financiar el gasto adicional actual de $100, se
endeuda por $100 vendiendo títulos de la deuda que los ahorristas voluntariamente compran, por lo tanto
ni los contribuyentes actuales ni los suscriptores del empréstito sufren ningún sacrificio. En cambio la
generación futura soporta la carga, pues deberá aumentar los impuestos para atender los servicios de la
deuda pública.
Las consecuencias de este razonamiento han sido:
· Debe evitarse la deuda pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga
del financiamiento del gasto público de las generaciones presentes.
· La única excepción al financiamiento del gasto por la deuda pública se refiere a los gastos de capital,
que presten servicios por un período comparable al de duración de la deuda.

El enfoque Ricardo – Pigou.

La generación futura soporta una carga en el sentido de “carga financiera”, pues debe aumentar la
recaudación de impuestos para hacer frente al pago de intereses de la deuda. Pero no es una carga en
sentido real, en cuanto disminución de recursos reales disponibles por la colectividad en su conjunto. Los
impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de la generación futura, pero
estos montos se convierten en pagos de intereses que aumentan el ingreso disponible de los tenedores de
títulos. Como ambos importes son similares, el ingreso disponible permanece constante y
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por lo tanto la generación futura, en su conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la generación futura recibe
la hipoteca de la deuda, también recibe los títulos heredados de la generación actual.
La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En ocupación plena, el aumento del gasto
público tiene como contrapartida la disminución del gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es
la generación actual la que tiene que reducir su nivel de gasto privado para liberar los recursos reales
necesarios para la realización del gasto público. La verdadera opción entre deuda o impuesto debe
expresarse como la opción entre un impuesto actual por única vez o un flujo de impuestos anuales futuros.

Hay una única forma, en este enfoque, en que es posible transferir la carga real de la financiación del
gasto a través de la deuda en comparación con el impuesto. Si se define como carga el hecho de que
disminuya el stock de capital que la generación presente dejará a la futura, y por lo tanto se reduce el
consumo futuro, es posible que la deuda signifique una carga más importante que el impuesto. Supóngase
que si se financia el gasto con empréstitos, la absorción de los nuevos títulos signifique una reducción en el
consumo de los tenedores de títulos y en los ahorros que de otra manera hubieran estado destinados a la
inversión privada. Por lo tanto el stock de capital que la presente generación transferirá a la siguiente será
menor como consecuencia del endeudamiento. Si en lugar de financiarse con empréstitos, el gasto adicional
se hubiera financiado con impuestos.
Con esta definición de carga, no sólo la deuda pública sino también el impuesto actual representa una carga
sobre la generación futura. Que el traspaso de la carga a la generación futura sea mayor en el caso e la
deuda que en el caso de impuesto, depende de la diferente reacción de la generación presente, en términos
de reducir s consumo privado o su inversión privada ante la necesidad de disminuir el gasto privado para
liberar recursos reales para los gastos públicos adicionales.

Efectos económicos de la deuda pública interna: equidad intergeneracional en un análisis alternativo.

Este modelo muestra que si por “carga” se define la reducción en el consumo total a lo largo de toda la vida
de un conjunto de personas, y por “generación presente” se define el conjunto de personas todavía no
nacidas a dicho momento (generación futura) entonces es posible afirmar que el financiamiento a través de
la deuda (en lugar de impuestos inmediatos) logra transferir la carga de la generación presente a la futura:
la generación presente podrá, a lo largo de toda su vida mantener el mismo total de consumo (compensando
la reducción inicial por un aumento final en el mismo) en tanto la generación que deba cancelar la deuda
tendrá que reducir su consumo total (de toda su vida) en cantidad financiada con la deuda.

Otro enfoque se plantea definiendo la carga real como el sacrificio incurrido por cada generación. La idea
básica es simple: la generación I no sufre sacrificio si el gasto público se financia mediante deuda, ya que
los ahorristas voluntariamente reducen su consumo privado para comprar los bonos. Ello quiere decir que su
bienestar es mayor. En cambio, la generación II – que rescata la deuda- sí sufre si el gasto se financia
mediante deuda, ya que tendrá que pagar coactivamente impuestos, en contra de sus preferencias.

Aquí es crucial la definición de “carga real”: en lugar de una reducción en el consumo, la carga consistiría en
sacrificios por decisiones colectivas que violentan las preferencias individuales. Pero su la decisión entre
impuesto presente versus impuesto futuro es tomada por la colectividad reflejando las preferencias
sociales y se prefiere el esquema de deuda pública al esquema de impuesto presente no puede hablarse
estrictamente de un “sacrificio”.
 94

Efectos económicos de la deuda pública interna: equidad intrageneracional.

Tómese la generación presente, definida como las personas que viven al momento de la decisión de
financiar el gasto por deuda o por impuesto. En ciertas condiciones existe una equivalencia entre el valor
del impuesto actual y el valor actual del flujo de impuestos necesarios para atender el pago de intereses
de una deuda perpetua. Es indiferente la elección entre un método u otro: (a) si el Gobierno elige el
impuesto actual y existen personas en iguales condiciones, cada contribuyente puede pagar ese impuesto
especial tomando, a préstamo en el mercado de capital; (b) viceversa, si el Gobierno elige el impuesto
futuro, cada persona puede cancelar su compromiso futuro de impuestos para el pago de intereses
realizando un esfuerzo en el presente para aumentar sus activos.
La diferencia de resultado más simple se refiere a la menor tasa de interés a que podrían endeudarse
colectivamente las personas (a través del Estado mediante la deuda pública) en lugar de endeudarse
individualmente. Dentro de la tasa de interés a pagar se incluye una cuota de riesgo, y para los
prestamistas ofrece menor riesgo el Estado (que tiene el poder coactivo de cobrar impuestos en el futuro,
e incluso de recurrir a otros medios como la emisión monetaria) que cada uno de los particulares. El Estado
en este caso puede visualizarse como una enormes cooperativa de personas que consiguen mejores
términos (una tasa de interés más baja) a través de un endeudamiento grupal que a través de un
endeudamiento individual.
Hasta aquí se supuso igualdad de condiciones entre todos los miembros de la colectividad. Pero si hay
diferencia entre ellos, es posible establecer que, a igualdad de impuesto pagado por cada uno de ellos,
algunos preferirán el método del impuesto actual y otros el método del impuesto futuro. Por ejemplo.
· Las personas de ingresos bajos preferirán la deuda pública.
· Las personas que obtienen sus ingresos del trabajo preferirán la deuda pública.
Sin embargo, la distribución de la carga tributaria entre los distintos grupos será diferente en el caso del
impuesto extraordinario (actual) o del impuesto futuro (para pagar la deuda pública):
· El impuesto extraordinario se aplicaría sobre el patrimonio mientras que los impuestos futuros se
aplicarían sobre los ingresos netos. Por lo tanto los capitalistas preferirán la financiación a través de
la deuda mientras que los trabajadores preferirán el impuesto extraordinario.
· Por la misma razón, los pobres preferirán el impuesto extraordinario, en tanto los ricos preferirán la
deuda pública.
· Quienes prevén ingresos futuros crecientes preferirán la deuda pública, mientras que quienes esperan
ingresos futuros declinantes se inclinarán por el impuesto extraordinario.
· Los ancianos preferirán la deuda pública, en tanto los jóvenes preferirán el impuesto extraordinario.
· Los solteros preferirán la deuda pública pues pagarán impuestos únicamente durante su vida, mientras
que los padres de familia preferirán el impuesto extraordinario.

Efectos económicos de la deuda pública interna: otros efectos.

La existencia de una elevada deuda pública puede provocar diversos problemas:

· Una alta deuda pública tiene un costo real para la comunidad por una mayor distorsión en la asignación
de los recursos derivados de la mayor presión tributaria.
· La existencia de un alto stock de deuda pública podría implicar la formación de una clase rentista, que
obtiene ingresos provenientes de los cupones de los títulos sin necesidad de efectuar trabajo alguno.
Además, podría producirse una redistribución personal regresiva del ingreso, en la medida que la
propiedad de los títulos se concentrase en los estratos de ingresos altos mientras que los impuestos
requeridos para la atención de la deuda provendrían de los distintos estratos.
· La existencia de una alta deuda pública puede perturbar las posibilidades de la política monetaria.
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Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos
locales.

Cuando hay tenedores de títulos que no residen en la comunidad, se plantea la situación de una deuda
externa.
En el caso de la deuda de los gobiernos locales, se trata de analizar la situación planteada por el hecho de
que parte de la deuda de un gobierno local está en manos de residentes en otras provincias del país. Este
caso es menos complicado analíticamente que el caso de la deuda internacional, ya que dentro del país
existe una única moneda, una única legislación y sistema judicial y ausencia de barreras internas.
Ahora la comparación es más complicada, pues se trata de tres alternativas de financiamiento del gasto
público: impuesto, deuda pública interna o deuda pública externa. Se comienza el análisis con el caso más
simple de una economía de consumo, donde tanto el impuesto como la deuda pública interna reducen en
igual magnitud el consumo, y por lo tanto no hay posibilidad de trasladar la carga real (por reducción del
acervo de capital) a la generación siguiente. La financiación de un gasto público adiciona, si se establece un
impuesto por esa magnitud en el período inicial, el ingreso disponible se reduce y por lo tanto el consumo
privado se establece; en el futuro, el consumo probado retoma su nivel. Si se financia con deuda pública,
comprada por integrantes de la comunidad, el ingreso disponible del período inicial queda igual, pero se
destina parte al ahorro (para la compra de los títulos), y el resto queda para el consumo privado. En los
períodos siguientes, si bien los impuestos aumentan, los pagos de transferencia (por intereses) también
aumentan, por lo que consumo se puede mantener. Para simplificar se supone una deuda perpetua, de modo
que la venta de títulos por una persona se compensa por la compra de títulos de otra persona, sin
disminución neta de la cantidad de títulos y por lo tanto sin cambio en el consumo privado.

En cambio, la posibilidad de emitir deuda externa, es decir, comprada por ahorristas que no integran la
comunidad. En el período inicial, de emisión de la deuda externa, el consumo privado de la comunidad puede
mantenerse, ya que el ahorro para financiar el aumento del gasto público proviene del exterior. Las
importaciones subirán y las exportaciones bajarán, permitiendo aumentar los recursos reales para
aumentar el gasto público en dicho monto, sin afectar el consumo privado. En cambio, los períodos
siguientes el ingreso disponible para los miembros de la comunidad disminuye ya que el pago de intereses
se realiza a tenderos externos a la comunidad y no se compensa con el pago de impuestos que afecta a los
miembros de la comunidad; por lo tanto el consumo privado se reduce.
Mediante la deuda externa la comunidad consigue mantener sin reducir el consumo privado en el período
inicial a expensas de reducirlo permanentemente en el futuro. La conveniencia de acudir a la deuda externa
el lugar de la deuda interna, dependen de las preferencias temporales de la comunidad.
Hasta aquí se analizó una economía de consumo. Si se introduce la posibilidad de cambios en los acervos de
capital, la situación es más compleja, ya que la generación futura se verá perjudicada.
Supóngase que el aumento del impuesto reduce en la misma magnitud el consumo privado sin afectar el
capital mientras que la emisión de la deuda pública interna reduce en el mismo monto el capital inicial sin
afectar el consumo privado inicia. En este último caso, la reducción del capital disminuye en forma
permanente el nivel anual del ingreso real futuro.
Si la comunidad puede endeudarse a una tasa de interés (real) menor que la eficiencia marginal del capital
le conviene la deuda externa en lugar de la deuda interna. Por el contrario, si la tasa de interés a pagar por
la deuda externa fuera superior a la eficacia marginal del capital, es más conveniente, en términos del
flujo de consumo futuro, la deuda pública interna.
Hasta aquí, se ha supuesto implícitamente que el gasto público es totalmente improductivo y se analizan las
diversas alternativas de financiar dicho gasto. Si el gasto público tiene efectos positivos a lo largo del
tiempo, puede interesar observar la distribución entre generaciones de los beneficios del gasto público, y
de los costos de financiamiento a través de reducciones a nivel de consumo privado. Según
 96

Musgrave en tal caso, la única forma de lograr la equidad intergeneracional es a través de la deuda
externa. En sus términos más simples, supóngase que el gasto público realizado genera beneficios durante
dos períodos. La generación I vive en la comunidad durante el período I. La generación II vive en el período
1 y también en el período 2, mientras que la generación III vive únicamente en el período 2. El gasto
público realizado en el período 1 se financia mediante un impuesto en dicho período y una deuda tomada en
el exterior y que por lo tanto no reduce el consumo de las generaciones vivientes al momento de la
inversión. En el período siguiente, se cobra un impuesto que permite rescatar la deuda externa emitida en
el período anterior. Tanto la generación II como la generación III redicen su consumo en el período 2. En
definitiva, la reducción total del consumo ha sido de x por parte de la generación I (que disfrutó el parque
durante un período), de 2x por la generación II (que lo disfrutó durante dos periodos) y de x por la
generación III (que lo disfrutó únicamente en el período 2). Por lo tanto, con la deuda pública se logró la
equidad intergeneracional, manteniendo la igualdad tributaria en cada período.

Un supuesto en el análisis de Musgrave, se está eliminando la posibilidad de herencia de los títulos a la

generación siguiente.

Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos
nacionales.

Si un país tiene acceso a créditos externos a una tasa de interés inferior a la productividad marginal del
capital dentro del país puede ser conveniente la deuda externa en comparación con la deuda interna, que
implicaría una mayor tasa de interés. La carga de intereses a transferir al exterior para el servicio de la
deuda podrá asumirse con la producción neta adicional obtenida mediante el mayor acervo de capital con
que puede contar la economía nacional en comparación con otras formas alternativas de financiamiento del
gasto público adicional, deuda pública interna o impuestos.
En el “problema de las transferencias”, en el caso de las deudas externas, no sólo es necesario que el
Estado tenga éxito en recaudar en moneda nacional los montos necesarios para los servicios de la deuda,
sino que aparece el problema adicional de convertir dichos montos a divisas extranjeras en las cuales
deben pagarse los servicios. Si la única forma de pagar los servicios es a través de un aumento del saldo de
la balanza comercial (exportaciones menor importaciones), para aumentar dicho saldo el país deudor
deberá aumentar sus exportaciones, pero ello puede ocasionar una baja en los precios de sus exportables
en el mercado mundial. El deterioro de los “términos del intercambio” del país, es decir, de la relación
entre el precio de sus exportables y de sus importables, perjudica al mismo, y ese empobrecimiento
aparece como una “carga” real que debe soportar el país en adición a la cargar presentada por los servicios
de la deuda.
Sin embargo, los ajustes internacionales (en la balanza de pagos) no se operan a través de cambios en los
precios relativos (en este caso, baja los precios de los exportables de un país en relación a sus
importables) sino de cambios en los niveles de gasto global de los distintos países: si el gobierno tiene
éxito en obtener el monto en moneda nacional necesaria para atender los servicios de la deuda pública
(aumentando los impuestos o disminuyendo los gastos públicos), automáticamente se obtiene un saldo
mayor en la balanza comercial de la misma magnitud, que permite efectuar la transferencia internacional
de recursos sin ningún problema adicional.
El proceso de transferencia puede implicar una reducción del nivel de producción nacional, llevándolo a una
situación de desocupación, en cuyo caso la mayor “carga” real de la deuda externa, adicional en
comparación con una deuda interna, estaría medido por el derroche de recursos reales que significa una
situación de desocupación.
 97

Límites de la deuda pública.

La preocupación por el crecimiento de la deuda pública y sus posibles efectos negativos ha llevado en
varios países a establecer legalmente topes máximos (absolutos) al monto que puede alcanzar la deuda
pública.
Domar demostró, lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o de los intereses a pagar,
sino su relación con las magnitudes económicas globales. Llámese al déficit fiscal como proporción del
ingreso nacional (a = d/Y) y por lo tanto a la fracción del ingreso nacional que se toma cada año en
préstamo, i a la tasa de interés que pega el título y r a la tasa anual de crecimiento económico (o sea del
ingreso nacional). El stock de la deuda pública en un momento t(Dt) se obtiene sumando la totalidad de
endeudamiento de cada uno de los años anteriores.
Si la fracción a es constante, el endeudamiento de cada período irá creciendo a la misma tasa anual que el
ingreso nacional. Puede demostrarse que D, el stock total de la deuda pública, crecerá (en el límite)
también a la misma tasa r.
Como tanto D (stock de la deuda pública) como Y (ingreso nacional) tienden a crecer a la misma tasa anual
(r), el tamaño relativo de la deuda pública (D/Y) tiende a un valor constante, e igual a a/r.
La alícuota tributaria, necesaria para pagar los intereses de la deuda pública, también tiende a un límite
finito, aproximadamente (a/r)i, que será mayor: (1) cuanto mayor sea la tasa de interés (i), (29 cuanto
mayor sea el endeudamiento de cada período (la fracción a = d/Y) y (3) cuanto menor sea la tasa de
crecimiento de la economía.
Este modelo de Domar permite visualizar que, a mayor ritmo de crecimiento económico, menor será
finalmente el tamaño (relativo) de la deuda pública acumulada (D/Y) y menor será la alícuota tributaria
necesaria para financiar el servicio de intereses de la deuda pública (v).

Financiamiento del gasto público con emisión monetaria.

Existen tres formas alternativas de financiar el gasto público: (1) con recaudaciones tributarias, (2) con el
uso del crédito público y (3) con la emisión de dinero.
La recaudación se obtiene por la diferencia entre el precio del billete (que es aceptado en el pago por su
valor nominal) y su costo para el Estado.
La demanda (real) de dinero, es decir, la cantidad nominal ajustada por el nivel general de precios, es
función básicamente de dos factores: el ingreso (real) de las personas y el costo del mismo.
En una economía en crecimiento y sin inflación, la demanda de dinero (tanto nominal como real) irá
creciendo según sea el valor de la elasticidad – ingreso de la demanda de dinero, el ritmo de crecimiento de
la población y el ingreso per cápita. Si el Gobierno emite dinero adicional en las magnitudes adecuadas, el
público absorberá sin problemas dichas emisiones. De todos modos, la proporción del ingreso nacional que
podrá obtener el Gobierno a través de la emisión de dinero será relativamente pequeña.

Si el Gobierno emite en mayor proporción, la oferta (nominal) de dinero aumentará en un monto superior a
la demanda voluntaria de dinero. El mecanismo de ajuste estará dado través de la inflación; el exceso de
gasto global, gasto incrementado del Gobierno más gasto invariable de bienes del sector privado, tiende a
elevar los precios de los bienes. Pero los consumidores deben reducir sus gastos en bienes a fin de
aumentar las cantidades de billetes poseídos a fin de recuperar, total o parcialmente, el nivel real de
dinero deseado.
Los saldos monetarios ya existentes en manos de los particulares pierden valor como consecuencia de la
inflación; y las cantidades adicionales de billetes que las personas deben obtener en cada período para
mantener ciertos valores reales de sus saldos en efectivo pueden visualizarse como los recibos de los
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impuestos pagados. El gasto privado real debe disminuir porque parte de los ingresos nominales deben
distraerse en “comprar” esos billetes adicionales.
¿Qué sucede si el gobierno intenta ahora aumentar el déficit fiscal en relación al PBI, a fin de captar
mayor cantidad de recursos reales de la economía proveniente del sector privado? Para ello emitirá una
mayor proporción de nuevo dinero. La mayor inflación resultante provocará cierta declinación de la
demanda real de dinero ya que el costo de la tenencia de saldos reales es ahora superior hasta llegar a un
nuevo sendero de equilibrio dinámico.
En tanto la reducción proporcional de la “base” del impuesto (M/Y) sea menor que el aumento proporcional
de la “alícuota impositiva (p/p), el tamaño relativo del déficit fiscal será cada vez mayor con tasas
superiores de inflación. Pero en el momento en que la elasticidad – precio de la demanda real de dinero
iguale a la unidad, se alcanzará el máximo déficit fiscal financiable, y la tentativa de financiar un déficit
aún mayor significará un crecimiento de la tasa de inflación que provocará una reducción más que
proporcional de la cantidad demandada real de dinero, con lo que el intento terminará con una reducción
real de financiamiento del desequilibrio fiscal.

Financiamiento del gasto público a través de operaciones con el Banco Central.

En la realidad, el Estado no emite directamente billetes, sino por intermedio del Banco central.
El Banco Central está autorizado a emitir billetes y a recibir depósitos en cuenta corriente por parte de
los bancos comerciales (R d); los billetes finalmente estarán en manos de los particulares (C) o de los
bancos comerciales (Rc). El total de reservas de los bancos comerciales consiste en efectivo en su bóvedas
(Rc) y en depósitos en el Banco Central (R d). Como contrapartida de estos rubros de su pasivo, el Banco
Central tiene diversos activos.
El total de pasivos monetarios de Banco Central se denomina “base monetaria” (B). Un aumento de
préstamos al Tesoro implica creación de base monetaria.
Los bancos comerciales están legalmente autorizados a (y son los únicos que pueden) recibir depósitos en
cuentas corrientes (D), movilizables mediante cheques. Los depósitos recibidos (pasivos) tienen como
contrapartida las reservas efectuadas para encaje, R = r . D, donde r es la fracción de encaje o efectivo
mínimo por cada peso de depósito aceptado. El resto se puede prestar (P) a los particulares (empresas o
familias).
A su vez, el público (empresas y familias) tiene como activos los billetes emitidos por el Banco Central
(C) y los depósitos en cuenta corriente en los bancos comerciales (D). Este total de recursos monetarios o
dinero M (definición M1) se distribuye en las proporciones c en billetes y (1 – c) en depósitos.

En estas condiciones, si r es menor que uno (sistema de encaje fraccionario), un aumento en los préstamos
al Gobierno (F) tendrá como consecuencia un aumento mayor en la cantidad de dinero (M). El
1 
valor del multiplicador es: M  c  r(1  c) F
Por lo tanto, hay una creación primaria de dinero, consecuencia del préstamo al Gobierno y una creación
secundaria de dinero, por la expansión de los préstamos a los particulares por parte de los bancos
comerciales.
La existencia de una nueva clase de moneda, los depósitos en cuenta corriente que no generan interés,
implica que, en el caso de inflación, la base del impuesto – inflación esté constituido por C + D ambos
componentes del dinero definido como (M 1); la alícuota del impuesto, está dada por la tasa de inflación.
¿Quién se apropia de las recaudaciones del impuesto inflacionario? Por un lado el gobierno, incluyendo
dentro del gobierno al Banco Central, en la proporción representada por la base monetaria B = C + R. Tanto
los billetes en efectivo en manos de particulares (c) y los que estén en bóvedas de los bancos comerciales
(Rc), como los depósitos de los bancos comerciales en el Banco central (R d) pierden poder
 99

adquisitivo con la inflación. Pero ahora aparece la posibilidad de que otro sector se apropie de una parte
del impuesto – inflación: los bancos comerciales, que reciben depósitos de los particulares sin pagar
intereses y que pueden prestar cobrando interés, similar a la tasa de inflación, si hay tasas libres. La base
del impuesto recaudado por los bancos comerciales es P = D – R. La base del impuesto apropiado por los
distintos sectores, Gobierno: B y bancos comerciales: P, es igual al total del dinero (M = C + D).
La parte apropiada por el Gobierno depende de su monopolio de emisión de billetes (C + R c) y de sus
funciones de banca central (R d); la parte apropiada por los bancos comerciales depende de su “monopolio”
de creación de depósitos en cuenta corriente (D), neto de la cantidad de reservas que debe mantener
inmovilizadas (Rc + R).
¿Cómo podría apropiarse el gobierno de la totalidad de recaudación del impuesto – inflación? Una forma es
a través de un sistema de encaje de 100% de los depósitos (r = 1). En este caso las reservas de los bancos
igualan a los depósitos, los préstamos de los bancos se anulan y la base monetaria (C + R) es igual a la
cantidad de dinero (C + D); el Gobierno recauda la totalidad del impuesto – inflación.

Capítulo X. Federalismo fiscal.

Estructura del sector público por niveles de gobierno: medición.

En un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. Se considerarán habitualmente dos
niveles de gobierno. El nivel nacional constituido por el Gobierno Nacional, y el nivel provincial (o local), que
comprende a las provincias.
La descripción cuantitativa del tamaño y de la evolución de los distintos niveles de gobierno sigue en
principio los mismos métodos expuestos anteriormente para el Sector Público en general.
Las transferencias intergubernamentales de un nivel de Gobierno a otro. Introducen una ambigüedad en
las definiciones. Así, las erogaciones de cada nivel de gobierno pueden definirse bajo dos alternativos:
(a) incluyendo las transferencias efectuadas a otro nivel de gobierno, o (b) excluyendo dichas
transferencias. De la misma forma, los recursos de cada nivel de gobierno pueden presentarse: (a)
incluyendo las transferencias recibidas de otro nivel de gobierno, o (b) excluyendo dichas transferencias.

En el proceso habitual de consolidación de niveles de gobierno, se procede a eliminar las transacciones

internas al sector público.
Si todas las transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos provinciales fueran del tipo categórico
(atadas a la realización de determinada categoría de gasto por parte del gobierno provincial receptor) y
discrecional (que el Gobierno Nacional puede a voluntad reducir o aumentar), es más lógico pensar que el
importe representado por las transferencias en realidad debería incluirse dentro del “gasto” nacional, ya
que la decisión de gastar está en dicho nivel, y el gobierno provincial es un mero ejecutor del gasto sin
posibilidad de decisión autónoma.
En el caso en que la totalidad de las transferencias sea de tipo automática basadas en regímenes no
modificables unilateralmente por el Gobierno Nacional. Se podría adoptar como más representativo el
enfoque de las erogaciones según el nivel que efectivamente las ejecuta, ya que las transferencias
recibidas por los Gobiernos Provinciales no condicionan la decisión respecto al tipo de gasto a realizar.
La consolidación puede realizarse en dos formas alternativas: (a) en términos de los recursos brutos
recaudados por cada nivel de gobierno, y (b) en términos de los recursos automáticos recibidos por cada
nivel de gobierno (incluyendo al operación del sistema de coparticipación).
La alternativa (a) muestra un gran desequilibrio para cada nivel de gobierno (superávit para el Gobierno
nacional y déficit para los Gobiernos Provinciales). En la alternativa (b), las cuentas de cada nivel de
gobierno quedan equilibradas.
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Estructura por niveles de gobierno: enfoques normativos.

Eficiencia en la asignación de recursos.

El principal interés en el tema del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición
por niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente.
La introducción de bienes públicos “regionales” (para denominar a los bienes públicos cuyos beneficios
tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por oposición a los bienes públicos
“nacionales”) no significa automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los preste; por lo tanto,
sería posible la aparición de diferentes niveles regionales de prestación de un cierto servicio, con una
correlativa diferente presión tributaria entre las diversas regiones.
Sin embargo, la existencia de gobiernos locales elegidos por las respectivas comunidades provinciales, y la
aplicación estricta de la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución
más eficiente a través del mecanismo federal.
El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada gobierno local.
Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de los clubes” desarrollada por
Buchanan.
El tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la interrelación de dos factores básicos. Por un lado el
costo por usuario del servicio es cada vez menor a medida que el tamaño del grupo aumenta, por el otro
lado, a mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de
su consumo del bien.- en ausencia de este último aspecto, todos los bienes públicos serían del tipo
“nacional” porque la reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida que el
tamaño del grupo aumentara mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable;
pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al
tamaño óptimo del grupo.
A través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes públicos a los
diferentes gustos. Así, una comunidad local que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a
expensas de una menor cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto más alto, en tanto otra
comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido (con menores
gastos públicos pero también menor presión tributaria). La minoría que no está satisfecha con el resultado
de la votación puede migrar a otro comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la
organización de comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla de bienes
públicos – bienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las
preferencias de los consumidores. El levantamiento del supuesto de la igualdad de los ingresos per cápita
trae nuevos problemas, pues obliga a considerar simultáneamente problemas de asignación de recursos
(eficiencia) con problemas de distribución del ingreso (equidad). Sin embargo, la aplicación del principio de
beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos
consecuencias: (a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita,
y (b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a comunidades ricas. El modelo
desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades:
· Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los resultados expuestos, se
concluiría en la eficiencia de una composición del sector publico que abarcará un gran número de
niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de prestación, ya que en principio
el tamaño optimo sería diferente para cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto
tamaño sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica, el número de niveles de gobierno
está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro). Debido a factores históricos e institucionales de difícil
modificación.
 101

· Efectos de derrame: un gobierno local tendera a prestar un nivel de servicios inferior al optimo social
(nacional) su parte de los beneficios del mismo se derraman sobre jurisdicciones territoriales vecinas,
o a prestar un nivel de servicios superior al óptimo social (nacional) si parte de la incidencia de los
tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción territorial. Existen en principio dos soluciones
para eliminar este problema: (a) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen
derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas “externalidades” entre
gobiernos locales; o (b) trasladar a un nivel de gobierno superior, que abarque territorialmente tanto
las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de
“internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas.

· Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del servicio, tiende a

favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían
inferiores organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que fragmentándola en varias
unidades (locales). Si bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria para asignar
un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición suficiente. Para el caso que se analiza, de
distribución territorial, es importante tener en cuenta los mayores costos de transporte asociados con
la concentración territorial de la provisión de bienes, que pueden llegar a más que compensar las
economías derivadas de la mayor escala.

Redistribución territorial de ingresos.

La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada: (a) como una consecuencia implícita de la
redistribución personal del ingreso, o (b) como un objetivo implícito a alcanzar.
En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de
redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos
entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas de más altos
ingresos, y por lo tanto aportarán proporcionalmente más, en tanto las regiones pobres tendrán menor
proporción de personas de altos ingresos y por lo tanto contribuirán proporcionalmente en menor medida.
En cambio, a nivel de gobiernos locales, el efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea,
ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos públicos. En definitiva, a mayor tamaño del sector
público nacional, mayor efecto de redistribución territorial.
En el segundo caso, sólo el nivel de gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política, a
través de la distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos.

En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe
asignarse fundamentalmente al gobierno nacional.

Estabilización económica.

La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel

de gobierno nacional. Éste está en condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a
través de su compatibilización con la política monetaria (Banco Central) y con la política de la deuda pública
(interna y externa). Las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy
superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos
locales de equilibrar sus erogaciones y recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través
de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro – cíclico, debiendo
reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica y por el contrario a expandirlos en períodos de
expansión económica.
 102

Debido a estas consideraciones en general se estima que la función de estabilización económica debe ser
asignada fundamentalmente al nivel nacional de gobierno.

Otros criterios.

Pueden mencionarse argumentos políticos a favor de una composición del sector público con mayor
ponderación de los niveles inferiores de gobierno. Reducción de los peligros potenciales a la libertad de los
ciudadanos representado por gobiernos centrales cada vez más importantes en un contexto de crecimiento
del sector público consolidado; las ventajas políticas derivadas de una mayor experiencia directa de
gobierno emitida por comunidades muy pequeñas; la posibilidad de atender mejor la diversidad de
preferencias y característica, etc.

Distribución de funciones entre niveles de gobierno.

Las funciones pueden ser desempeñadas en forma concurrente por varios niveles de gobierno, o exclusiva
por un nivel de gobierno.
La asignación de funciones entre los niveles de gobierno dependerán en cada caso concreto de diferentes
factores. Algunos, de tipo institucional, pueden derivar de prescripciones constitucionales taxativas de las
funciones militares, prohibidas a las provincias por la CN. Otras puede derivarse de razones históricas. Por
el contrario, otros piensan que la distribución de funciones entre niveles de gobierno será el resultado de
los procesos políticos de toma de decisiones.
Las responsabilidades mayores del Gobierno Nacional se refieren a defensa, desarrollo de la economía y
bienestar social. Las funciones típicamente provinciales aparecen vinculadas con salud, educación y
seguridad.

Distribución de recursos: esquemas alternativos de coordinación financiera.

Descripción de esquemas alternativos.

El método de concurrencia de fuentes.

Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de
fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno
utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación completa de sus
erogaciones. Cada nivel de gobierno establece su propio régimen legal independiente y deciden el tipo de
nivel de prestación de cada servicio y el tipo y el nivel de utilización de cada fuente de recurso; no se
producen transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

El método de separación de fuentes.

Se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no
pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno.
Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de
ellos; tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.
 103

El método de cuotas adicionales.

Cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos. Pero el nivel inferior de gobierno
ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el
nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo o puede el gobierno central
también recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno. El
gobierno local podría variar las alícuotas adicionales de cada tributo.

El método de participación.

Se unifica la recaudación de un tributo en cabeza del gobierno central, con participación de las
recaudaciones obtenida a los gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos
locales con el criterio de “devolución” según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se
acerca el método de cuotas suplementarias o con otros criterios.

El método de asignaciones.

En este método la recaudación se unifica en cabeza del gobierno central, el gobierno central puede
destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser
globales, o pueden ser condicionales; en este último caso, la condición puede referirse al destino que el
gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.

En la práctica puede darse una combinación simultánea de diversos métodos. Otros posibles mecanismos de
coordinación financiera entre niveles de gobierno son:
· La deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo puede
excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno.
· El crédito tributario: el gobierno federal puede computar como pago a cuenta del tributo central, los
montos efectivamente pagados por tributos locales.
· El tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros
niveles de gobierno.

Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera.

Criterios de evaluación según los objetivos perseguidos:

· Autonomía fiscal de los gobiernos locales: un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía
de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía e alcanzaría
cuando el gobierno local puede decidir en forma totalmente independiente los tipos de recursos y el
grado de utilización de cada uno de ellos así como la composición del gasto realizado por el gobierno
local; las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía y la utilización decidida por el gobierno
central de sus recursos propios.
· Responsabilidad fiscal: el mismo gobierno que decide el monto y composición de las erogaciones,
simultáneamente debe afrontar las consecuencias políticas de dicha decisión, a través de la fijación de
tributos en la magnitud de las erogaciones aprobadas. Se supone que, en caso contrario, el gobierno
puede estar inducido al derroche.
· Costo de recaudación: se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos,
incluyendo los costos de recaudación incurridos por los fiscos, y los costos incurridos por los
contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
 104

· Equidad territorial horizontal: dos contribuyentes en iguales condiciones deben ser tratados
uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias. Lo que debe igualarse es el “residuo
fiscal”, o sea la diferencia entre beneficios del gasto público recibidos por cada residente de un área y
las contribuciones aportadas por él. La falta de equidad territorial horizontal, puede inducir, en el caso
de las personas, a migraciones desde zonas de alta presión tributaria hacia “oasis fiscales” y en el caso
de empresas, a la relocalización de plantas productivas.
· Equidad territorial vertical: si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el
conjunto de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar
la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos
locales progresivos.
· Política fiscal conjunta: ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal deben estar en manos
del gobierno central. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto a los recursos
nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas fiscales propias del gobierno
central.
· Guerras tributarias entre gobiernos locales: la reducción de tributos locales por parte de algunos
gobiernos puede llevar a limitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo
inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales; sin embargo, la
amenaza de una nueva guerra tributaria puede impedir a cada gobierno local el establecimiento de
tributos que serían altamente necesarios para la provisión de bienes públicos requeridos.
· Traslación territorial de la carga tributaria local: en algunos tributos locales la posibilidad de
traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada
utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad corresponderías a otros gobiernos
locales.

Distribución de recursos entre niveles de gobierno: la experiencia argentina.

Recaudaciones comparadas de los niveles de gobierno.

Los tributos sobre comercio exterior son exclusivos del Gobierno Nacional; todos los que recaen sobre
ingresos netos son recaudados por el Gobierno nacional y coparticipados, al igual que gran parte de los que
recaen sobre patrimonios y sobre producción y consumo. Los tributos provinciales propios recaen
sustancialmente sobre patrimonios (inmobiliario y automotores) y sobre producción y consumo (ingresos
brutos y sellos). Los recursos de seguridad social – al igual que las erogaciones – son fundamentalmente del
Gobierno Nacional.
La participación provincial en la recaudación (bruta) es menor que en las erogaciones, estando la diferencia
explicada por los flujos financieros del gobierno nacional a las provincias por diversos conceptos. Pero a lo
largo del tiempo se observa una creciente participación provincial en los recursos totales.

Flujos de fondos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Locales.

Existen distintos tipos de transferencias de fondos del Gobierno nacional a los gobiernos locales; los
mismos pueden agruparse en: (a) los derivados de regímenes de coparticipación, y (b) los portes de distinta
índole (reintegrables y no reintegrables).
En tanto los fondos de los regímenes de coparticipación son automáticos y relativamente estables en el
tiempo, los aportes son discrecionales y se caracterizan por una fuerte inestabilidad.
 105

Comparación entre gobiernos locales.

En ausencia de transferencias financieras del Gobierno nacional a los Gobiernos provinciales, el gasto
provincial per cápita dependerá básicamente de cuatro factores: (a) el tamaño absoluto de su población,
(b) de la dispersión de su población, (c) diferentes filosofías económicas, y (d) la diferencia de nivel
económico.
La comparación entre provincias de la presión tributaria provincial (relación entre recaudación provincial
propia y nivel de ingreso regional) dependerá de la elasticidad – ingreso del gasto público. Si se cumple la
Ley de Wagner (elasticidad – ingreso del gasto público superior a uno) el gasto público per cápita crecerá
más que proporcionalmente respecto al ingreso regional per cápita, en tanto que la presión tributaria irá
subiendo para niveles superiores de ingreso regional. Si los gobiernos provinciales tienen accesos a
tributos proporcionales, las provincias más ricas fijarán alícuotas superiores; si tienen acceso a tributos
uniformemente progresivos, las alícuotas deberían ser de crecientes para las provincias de mayor nivel
económico.
Si el gasto público es creciente con el nivel de ingreso, pero la elasticidad – ingreso es inferior a la unidad,
las provincias ticas ahora decidirán niveles más elevados de gasto público per cápita que las provincias
pobres, pero simultáneamente podrían tener una menor presión tributaria.

Capítulo XI. Aspectos operativos de la tributación y del gasto público.

Sección A. Aspectos operativos de la tributación.

Efectos teóricos y efectos reales del sistema tributario.

Tres funciones operativas básicas de la administración fiscal:

· Recaudación: el Fisco difunde las normas, evacua las consultas de los contribuyentes o sus asesores,
determina los momentos y procedimientos de determinación de la obligación imponible y recibe los
pagos impositivos.
· Fiscalización: el Fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones de los contribuyentes.
· Cobranza: el Fisco toma una actitud activa frente al contribuyente, demandando por diferentes
procedimientos el ingreso de impuestos no pagados.

La evasión tributaria: causas y consecuencias.

Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como resultan de
los esquemas teóricos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los contribuyentes.
· Exención impositiva: la propia ley establece la diferencia entre la obligación resultante del criterio
general y la que efectivamente se aplicará a un contribuyente determinado o a operaciones
especificadas, la diferencia es perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular
determinados grupos o conductas; el monto resultante se puede cuantificar, tanto respecto a la
discrepancia entre la norma general y el caso especial.
· Elusión: el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna acción legalmente
permitida, la acción puede ser precisamente la que el poder tributario desea incentivar o por el
contrario puede resultar de maniobras lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria.
· Evasión fiscal: se trata de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga
tributaria, o a demorar los pagos debidos, apelando a formas ilícitas.
 106

Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto teórico a pagar y el monto
efectivamente pagado, tales como el error no doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones
diferentes o puntos ambiguos en las normas legales.
Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes grupos:
· Ocultamiento de la base imponible: total (no presentar declaración) o parcial (presentaría con montos
inferiores a los verdaderos); ellos crea una “economía subterránea”.
· Exageración de deducciones: exenciones y créditos por impuestos pagados a los importes verdaderos.

· Traslación de la base imponible: de fiscos con alícuotas más altas a Fiscos con alícuotas más bajas, sea
entre fiscos locales o nacionales.
· Morosidad en el pago: por motivos reales o especulativos.

Las acciones de administración tributaria tendientes a mantener y acrecentar el grado de cumplimiento

voluntario, pueden desplegarse en dos sentidos:
· Sentido positivo: promoviendo a quienes tienen voluntad de cumplir correctamente sus obligaciones
tributarias.
· En sentido negativo: induciendo a quienes no tienen voluntad de cumplir, a atenerse a sus obligaciones.

Los efectos de la evasión tributaria son múltiples. En el caso, en el cual la evasión estuviera uniformemente
distribuida entre todos los contribuyentes, el único efecto sería el de pérdida de recaudación global
respecto a la recaudación potencial: si todos los contribuyentes evaden un cierto impuesto, ellos significa
una discrepancia entre la alícuota media legal y la alícuota media efectiva. Una solución sería el aumento de
la alícuota legal para compensar el margen de evasión tributaria; en la práctica puede suponerse que el
aumento de la alícuota legal ocasionaría una mayor margen relativo de evasión tributaria, por lo que el
aumento de la alícuota efectiva sólo podría alcanzarse hasta el punto en que la elasticidad de respuesta del
grado de cumplimiento ante un aumento de la alícuota legal alcance la unidad; más allá el aumento de la
alícuota legal ocasionaría tal deterioro del cumplimiento tributario que la alícuota efectiva comenzaría a
disminuir.

Si la pérdida de recaudación efectiva de los impuestos existentes no puede compensarse a través de

aumentos en las alícuotas medias legales del mismo impuesto será necesario echar mano de nuevos
tributos, que puede suponerse son inferiores a los existentes.
En la realidad, los distintos contribuyentes presentarán diferentes grados de evasión, según el deseo de
evadir (actitud ética) y las posibilidades de evadir. Si a su vez el fisco quiere compensar la pérdida de
recaudación ocasionada por la evasión aumentando las alícuotas legales, ello acentúa aún más las
diferencias entre contribuyentes cumplidores y evasores, aumenta el deterioro de la conciencia tributaria
y del grado de cumplimiento y puede generar un circulo vicioso de aumento de tasas legales para compensar
la mayor evasión, y evasión aún mayor como consecuencia de las tasas legales más elevadas

Una vez que existe una elevada evasión, una de las propuestas planteadas consiste en la regularización
impositiva (”blanqueo”) de los contribuyentes que han evadido, se les da la opción dentro de un cierto plazo
de presentarse voluntariamente y declarar los montos omitidos de impuestos, recibiendo como
contrapartida un tratamiento más benigno. Se supone que el incentivo a acogerse a la opción consiste en
que a partir del vencimiento del plazo otorgado, el fisco controlará eficazmente a los evasores restantes y
será mucho más costoso a éstos ser detectados que haberse acogido a la regularización. Sin embargo, en la
medida en que la experiencia les muestre que pueden especular con un nuevo “blanqueo” posterior, se
generará un mecanismo perverso por el cual periódicamente se repetirán
 107

distintos esquemas de regularización impositiva “por última vez”, con la pérdida de credibilidad de los
contribuyentes.

Costos de recaudación: para el Estado y para el contribuyente.

Los costos de recaudación más visibles son los soportados por el Estado: personal, edificios, centro de
cómputos, papelería e impresiones, movilidad, etc.
Un factor muy importante en los costos de recaudación está dado por la concentración de las bases
imponibles en determinados grupos de contribuyentes.
El diseño de los impuestos, y especialmente la forma de administración de los mismos, debería tener en
cuenta esta carga adicional impuesta al contribuyente. Por ejemplo, la lucha contra la evasión a través de
mayores requisitos a cubrir por los contribuyentes, puede aumentar sustancialmente el costo de los
contribuyentes cumplidores, añadiéndose un nuevo motivo de desmoralización para éstos.

Doble imposición. Interna e internacional; problemas y soluciones.

Por “doble imposición” se describe una situación en la cual un contribuyente debe pagar más de una vez
impuesto sobre el mismo hecho imponible.
Pareciera ser más recomendable restringir la expresión “doble imposición” a la siguiente situación: dos
fiscos del mismo nivel establecen cada uno un impuesto sobre el mismo hecho imponible de tal modo que
algunos contribuyentes deban en conjunto pagar más que otros que tengan el mismo hecho imponible. Esta
situación puede surgir por una diferente definición de base imponible utilizada por cada uno de los fiscos
de igual nivel.
Normalmente los gobiernos de provincias productoras se inclinan por el principio de origen mientras que las
provincias consumidoras eligen el principio de destino, de la misma manera que las naciones exportadoras
de capital y tecnología eligen el principio de nacionalidad mientras que las naciones importadoras de capital
y tecnología sostienen el principio de la fuente.
La solución a este problema sólo puede provenir de una armonización tributaria entre los fiscos de igual
nivel, usualmente a través de convenios interjurisdiccionales.

Sección B. Aspectos operativos del gasto público.

Gasto público y costo del bien público.

El primer paso para contar con elementos de juicio para decisiones acerca del gasto público, consiste en
conocer el costo de provisión de cada bien público a efecto de compararlo con otros bienes públicos
alternativos o con el costo de obtener los recursos para financiarlos.
La fuente natural de información debería ser el presupuesto y su ejecución, que nos indicaría primero los
montos que Estado planea dedicar a los diferentes bienes públicos a proveer (presupuesto) y luego las
sumas que efectivamente ha destinado (ejecución).
Sin embargo, la información usualmente disponible es insuficiente, pues se refiere a las erogaciones
monetarias efectuadas en un ejercicio, y no al costo re prestación de servicios determinados.
 108

El análisis costo – beneficio aplicado a los gastos públicos.

Beneficio – costo de los gastos públicos. (Gráfico 1)

El Estado puede prestar servicios alternativos y es posible

valuar el beneficio social resultante de cada nivel de gasto
público: a medida que se incorporen más gastos, el beneficio
social se irá ampliando, pero en forma menos que proporcional.
Esto último debido a que si el gasto público fuera reducido, se
optaría por los proyectos individuales que fueran más
rentables socialmente, para luego ir incorporando proyectos
de menor rentabilidad social. La curva de Beneficio Social
Marginal (o sea del último proyecto incorporado) es
descendente.
Por otro lado, los costos sociales de proveer mayores bienes
públicos están representados por la reducción de bienes
privados operados por la tributación u otros mecanismos de
financiación del gasto público, puede suponerse que estos
costos sociales aumentan más que proporcionalmente o lo que
es equivalente, que el Costo Social marginal es creciente para
mayores tamaños del gasto público.
El tamaño óptimo del gasto público (G) estará dado en aquel
nivel que maximice la diferencia entre el beneficio (bruto)
social total y el costo social total, es decir que maximice el
beneficio neto social total. Expresado en otro modo: debe
alcanzarse el punto n que le benefició incluir proyectos que
tengan una relación beneficio – costo superior a la unidad y
desechar los proyectos que tengan una relación beneficio –
costo inferior a la unidad.
En los casos en que fuera posible medir el beneficio (bruto) social marginal a través del precio que los
usuarios están dispuestos a pagar por el bien y que fuera posible medir los costos sociales marginales a
través de los costos (de oportunidad) de los insumos requeridos para la producción del bien, el análisis
beneficio – costo coincide con el análisis de rentabilidad privado. El problema en el caso de los gastos
públicos radica especialmente en las limitaciones respecto a las valuaciones de los beneficios (brutos)
sociales.

El enfoque de los determinantes de la demanda de gastos públicos.

Un enfoque más simple, consiste en efectuar proyecciones de las cantidades físicas de bienes públicos
demandados por al colectividad y su traducción en requerimientos de gastos públicos.
En la práctica, los determinantes de la demanda pueden resultar bastante complejos para un tipo de
servicio determinado, sobre todo si se trata de decisiones a adoptar con un horizonte amplio en cuanto al
número de períodos futuros. Así, las decisiones de inversiones dependerán de proyecciones para varios
años, y de elementos que no pueden simplemente tomarse como datos sino que a su vez pueden ser
modificables, según decisión política.
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El enfoque de la programación y planificación del gasto público (presupuesto por programas).

Se trataba de arribar al presupuesto fiscal como producto de todo un proceso de identificación de

alternativas, selección de las alternativas mejores e implementación a través de la preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto, de forma que el presupuesto fuera una herramienta más apta para fines de
política fiscal que en su versión tradicional.

Eficiencia interna del sector público: problemas de medición y control. El presupuesto base cero.

Cada agencia gubernamental tratará de eludir la fijación de metas concretas, que luego pueden aparecer
incumplidas en el control a posteriori, o al menos fijar metas bajas relativamente seguras de alcanzar; en
cuanto a los recursos requeridos, también tratara de no especificar en demasiado detalle los mismos,
conseguir la posibilidad de una amplia transferencia de un tipo de gasto a otro, y en las estimaciones mas
bien exagerar los recursos necesarios, en parte en previsión de la posible reducción de montos que se
puedan operar en los niveles superior.
En distintos países, la empresa pública se fija como metas tasas de rentabilidad sobre el capital neto a
alcanzar por cada una de ellas, y se fija como responsabilidad de los directivos de la empresa pública
alcanzar o superar dichas metas.
El llamado “presupuesto base cero” consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna
formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de cero, sin tomar como base el presupuesto del
período anterior. Para cada unidad deben prepararse “paquetes de programa” con el orden de prioridad a
juicio del responsable de la unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los
niveles inferiores a plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a enfrentar bajo un monto
fijo total, y a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o
menores. A su vez, permite a los niveles superiores conocer en detalle las prioridades asignadas por los
responsables de las unidades inferiores y las consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de
presupuesto de cada unidad.
Los requerimientos de personal para la preparación, análisis, decisión y reordenamiento de los paquetes de
programa, son muy elevados.