Ideología y Cultura Política:

El Caso del Populismo Latinoamericano

por

Juan Carlos Rey

El texto que se inserta a continuación es un compendio del publicado con el

mismo título en Politeia, Nº 5,. 1976, págs. 123-150. Anuario del Instituto de
Estudios Políticos, Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela
 SUMARIO
-INTRODUCCIÓN

-.IDEOLOGÍA Y CULTURA POLÍTICA

-EL PROBLEMA DE LA "LEGITIMIDAD"

-EL PAPEL DE LAS IDEOLOGÍAS JURÍDICAS EN LATINOAMÉRICA

-DESARROLLO, MODERNIZACIÓN y POPULISMO

-VARIEDADES DEL POPULISMO LATINOAMERICANO

-CONDICIONES TÍPICAS PARA EL SURGIMIENTO DE UN

SISTEMA POPULISTA DE MOVILIZACIÓN DE MASAS
-COMPONENTES HETEROGÉNEOS DE LA COALICIÓN POPULISTA

-MECANISMOS DE COHESIÓN Y UNIDAD DE LA COALICIÓN

-PAPEL DEL ESTADO Y LA BUROCRACIA: LAS "CLASES MEDIAS"

Y EL POLÍTICO PROFESIONAL POPULISTA
-CONTRADICCIONES Y LIMITES DEL POPULISMO

-REFERENCIAS
 INTRODUCCIÓN

Mi propósito es estudiar, desde la perspectiva de la ciencia política, un

fenómeno de capital importancia tanto para el jurista como para el politólogo
interesado en los problemas del "desarrollo": el "formalismo". Entiendo por tal
una discrepancia entre las estructuras descriptivas y las prescriptivas o, más
sencillamente, el hecho de que las regulaciones jurídicas y las políticas
proclamadas por los gobiernos, no se materializan en conductas efectivas
acordes con ellas. Así planteado, parece evidente que el problema del
formalismo no es exclusivo de los países subdesarrollados, sino que está
presente también en los más avanzados, lo cual nos obligará a dar a nuestro
análisis, al menos en sus planteamientos iniciales, un alcance general. Pero es
no menos evidente que el formalismo alcanza sus caracteres más agudos y
acusados en los países menos desarrollados, por lo que habremos que insistir
en estos últimos.

Generalmente el problema ha sido estudiado como si se tratara de una

simple falta de correspondencia entre el orden jurídico formal y la situación
fáctica. Pretendemos —mediante la introducción del concepto de cultura política
y su distinción del de ideología— mostrar que estamos, más bien, en presencia
de una contradicción entre dos sistemas de reglas, aunque de naturaleza distinta.

Nuestra atención se centrará, finalmente, en el estudio de lo regímenes

políticos populistas y en la cultura que les es propia porque, pese al
cuestionamiento teórico y práctico del que en la actualidad son objeto,
constituyen una experiencia altamente generalizada en nuestros países y han
representado el proyecto político de mayor arraigo (para algunos el único viable)
de "modernización" o "desarrollo".

Finalmente, nuestra intención primordial es llamar la atención sobre las

posibilidades y, eventualmente, las ventajas de ampliar la perspectivas jurídica
mediante un enfoque político-sociológico y sobre la conveniencia de la
colaboración iriterdisciplinaria.

IDEOLOGÍA Y CULTURA POLÍTICA

La distinción entre ideología y cultura política que aquí vamos a utilizar,
ha sido introducida por la moderna ciencia política como un intento de responder
a los siguientes problemas: (i) las ambigüedades asociadas con un uso
demasiado amplio e impreciso del primero de dichos términos, (ii) la necesidad
de vincular el análisis de los elementos culturales o espirituales y de las
estructuras que juntos hacen posible un orden político, y (iii) la necesidad de
establecer un nexo de unión entre el análisis macro-político y el micro-político.1

Distinguimos la ideología de la cultura política, pues en tanto que la

primera es más coherente, elaborada, racionalizada y explícita, la segunda es
más bien implícita. La cultura política comprende orientaciones efectivas hacia la
acción pero que en gran parte sólo pueden hacerse explícitas a través de una
interpretación por parte del analista de los comportamientos efectivos de los
actores. Los componentes de la cultura política —que debe ser diferenciada de
la cultura general, de la que es sólo una parte— no son sólo elementos de tipo
valorativo o normativo, sino también cognoscitivos, que pueden ser verdaderos o
falsos, así como las actitudes hábitos o predisposiciones de un grupo social
determinado, que si bien orientan efectivamente su acción, no son
necesariamente conscientes. Aunque en una sociedad puede haber una
ideología homogénea o dominante, habrá una pluralidad de culturas -o mejor
subculturas políticas, de acuerdo a los distintos grupos sociales con
orientaciones políticas diversas que ella contenga.

1 .Sobre el concepto de "cultura política" y su utilidad como instrumento de análisis, véase Pye y
Verba (eds.),1965; Almond y Verba, 1965; Pye, 1966; Almond y Powell, 1966. En un autor
marxista, Antonio Gramsci, encontramos antecedentes de esta problemática, aunque con énfasis
en los aspectos normativos del orden sociopolítico. Sobre ello puede verse Pizzorno, 196
8, y Rey, 1969, pp. 35 y ss.
 Una particular subcultura política puede ser, incluso, propia
exclusivamente de un grupo profesional o funcional especializado. La forma de
coexistencia —que puede implicar conflicto— de las distintas subculturas
políticas dentro de una sociedad determinada, y sus articulaciones con la
ideología o ideologías dominantes, es una característica esencial en el análisis
de cualquier sistema político.

La ideología, dado su carácter elaborado, es de naturaleza más general y

racionalizadora que la cultura política, y a diferencia de ésta, que implica
orientaciones efectivas a la acción, presenta elementos d justificación o
encubrimiento. Una ideología puede haber nacido como una elaboración a partir
de la subcultura de un grupo o clase social determinada, de su forma de sentir,
actuar y orientarse, pero en la medida en que aspira a convertirse en ideología
dominante, aceptada por otros grupos o clases sociales, debe sufrir un proceso
de elaboración y racionalización para presentarse bajo forma general. En
términos marxistas: los intereses de una clase que aspire a la dominación
política, deben transformarse en una ideología del "interés general".

No todos los grupos o clases sociales son capaces de elevarse, a partir

de su propia situación y subcultura, para elaborar una ideología con
pretensiones de validez universal, susceptible de ser aceptada efectivamente
por amplias capas distintas a sí. Para ello se requieren tanto condiciones
histórico-sociales objetivas (en el lenguaje marxista que se trate de una clase
revolucionaria en ascenso), como condiciones técnicas e instrumentales (contar
con un cuerpo de intelectuales o ideólogos profesionales, capaces de tal
elaboración). Un caso arquetípico de éxito en tal empresa fue el de la burguesía
revolucionaria francesa, que realizó la proeza de una elaboración ideológica que
ha sido aceptada no sólo por otras capas de la sociedad en que nació, sino
también de otros tiempos y lugares, para convertirse en la expresión de valores

aparentemente universales.
Una ideología puede ser aceptada por grupos sociales con subculturas
políticas diferentes a aquella a partir de la cual se originó, porque, dado el
carácter más general y racionalizador de la construcción ideológica, puede ser
reabsorbida por distintos contextos socioculturales, dándole cada uno de ellos
una significación distinta. Mediante el proceso de especificación necesario para
su operación práctica, la ideología, al ser retomada por grupos con subculturas
políticas diversas, no sólo asume distintas significaciones sociológicas sino que
se transforma, en cuanto ideas, para articularse con otros elementos del equipo
cultural y psíquico del receptor.

Resulta así que si bien puede existir una sola ideología dominante y
"comúnmente aceptada", su especificación para que oriente efectivamente la
acción nunca puede ser homogénea, pues se producirán tantas especificaciones
como grupos con subculturas políticas diferentes existan. En el caso de la propia
clase dominante, cuando la ideología haya sido elaborada a partir de su propia
subcultura, es evidente que existirá un mayor grado de congruencia entre una y
otra, pero aun e este caso la coincidencia entre ideología y subcultura no será
plena o total: la especificación práctica de la ideología "general" tendrá un
contenido más altamente "clasista". Conviene recalcar que con esto no estamos
ante un problema de "mala fe" subjetiva, no se trata de una simple deformación
interesada y consciente para convertir el "interés general" en un "interés
particular"; se trata, más bien, de que la "generalidad" ideológica sólo puede
cobrar existencia sociológica real mediante su reabsorción por distintos grupos
sociales con culturas políticas diferentes y que en tal proceso asume diversas
significaciones y contenidos.

Resulta de todo esto que la no coincidencia entre la ideología y la práctica

sociopolítica no es un proceso de manipulación subjetiva y de carácter
patológico, sino objetivo y perfectamente normal y se da incluso en los países
desarrollados, aunque, ciertamente, con caracteres menos marcados por
razones que oportunamente examinaremos. Tal proceso, más que la
contradicción entre un sistema normativo de naturaleza ideológica y una práctica,
significa que la ideología es convertida por ,los distintos grupos sociales en
sistemas normativos diferentes.
 Por otra parte, resulta evidente que, aun en aquellos casos en que una
clase social logra con el mayor éxito que una ideología elaborada a partir de su
propia subcultura política, sea aceptada por otros grupos, tal aceptación ni es
plena ni general. Con toda probabilidad existirán grupos sociales cuya política
es en tal medida contradictoria con la de la clase dominante, que rechazarán
ésta aun presentada bajo la forma de generalidad ideológica. Si tal grupo posee
las condiciones objetivas y técnicas a las que antes hicimos referencia, puede
tratar de elaborar, a partir de sus propios valores culturales, una
“contraideología”, para cuestionar el sistema de legitimidad existente y
enfrentarse en lucha abierta por el poder político

EL PROBLEMA DE LA "LEGITIMIDAD"
En los casos en que la ideo logia de un grupo dominante es aceptada por
los otros grupos sociales, el mantenimiento efectivo del orden político resultará
facilitado por la creencia en la "legitimidad". En términos de la teoría sociológica
del consenso puede afirmarse que el orden político se basará en la participación
común en un sistema de valores internalizados por los diversos actores; o, si se
prefiere, en términos de Herman Heller, diríamos que estamos en presencia no
sólo de una "normalidad" o regularidad de conducta, sino también de una
"normatividad", de una conciencia de "deber ser". Sin embargo, es un error
común tanto de la teoría sociológica como de la jurídica que ha prevalecido en
nuestros países el insistir unilateralmente en los aspectos valorativos o
normativos del orden sociopolítico, exagerando y deformando el alcance y
significación de la "legitimidad" y perdiendo de vista otros aspectos que pasamos
enseguida a señalar.

Ya tuvimos ocasión de ver, a propósito de la "cultura política", que ésta no

contiene sólo valores, sino también elementos cognitivos, creencias,
predisposiciones, hábitos y otra serie de orientaciones hacia la acción que
aseguran regularidades efectivas de la conducta. El orden político no resulta
sólo, ni siquiera principalmente, de contenidos axiológicos; no es el simple
resultado de la "internalización" de ciertos valores compartidos por los actores y
que lo hacen aparecer como legitimo, sino que es, también, el resultado de un
proceso de aprendizaje en el que, a través de la acción política y social, van
formándose pautas que surgen de interacciones basadas en la coacción, la
manipulación o la acomodación utilitaria entre actores diversos. Tales pautas se
convierten en reglas exigibles y obligatorias que entran a formar parte de las
distintas subculturas políticas.

La distinción entre "normalidad", en tanto que regularidad efectiva pero

fáctica y sin valor normativo, y la "normatividad", en tanto que conducta exigible
por sentido de "deber ser", en la que frecuentemente se ha querido ver la
diferencia entre regularidades sociológicas y orden jurídico, en la práctica se
hace fluida o, incluso, se diluye totalmente a nivel de "cultura política". Entre la
aceptación plena de un orden político-social en base a consideraciones
axiológicas y a un sentimiento de "deber ser", y el pleno rechazo u oposición al
mismo, existen muchas posibilidades intermedias, como son su aceptación por
inercia psíquica o la fuerza de la costumbre (recuérdese "la fuerza normativa de
lo fáctico", en la que tanto insistió Jellinek), o incluso por razones puramente
utilitarias, entre las que se incluirían tanto el temor a los castigos como el deseo
de beneficios materiales.. Podemos decir, siguiendo a Etzioni (1968, p. 96), que
sería una simplificación abusiva reducir las relaciones sociales a las de carácter
normativo, cuando las utilitarias y coactivas son también fundamentales para
asegurar un orden social. Los sociólogos y politólogos que han explicado el
orden a través del "consenso", han deformado el pensamiento de Weber, quien,
si bien elaboró su conocida tipología de la autoridad centrándose en las formas
de poder legítimo, no desconoció la existencia de órdenes basados en la
coerción, la fuerza del hábito o e consideraciones puramente utilitarias.2

La "legitimidad" no es una condición necesaria para la existencia de un

orden político, sino una simple ventaja para los que gozan de tal característica,

2 En este sentido, véase la observación de Easton, 1965, pp. 281 n. y 283 n. Por su parte,
Buckley (1970, pp. 279-284) señala la necesidad de complementar las formas de autoridad de
Weber con una tipología correspondiente de las formas de poder no legítimas
por cuanto "acrecienta la probabilidad de que la acción se oriente por él"
(Weber,1964, p. 25); es, por tanto, un componente que asegura una mayor
economía de funcionamiento, en cuanto que le "ahorra" al régimen la utilización
de un mayor grado de coacción o de otros instrumentos no normativos.

Por otro lado, de la anterior discusión se infiere que el problema de la

legitimidad carece de sentido, a menos que nos preguntemos quiénes sostienen
o aceptan la legitimidad, para quién es legítimo el régimen Legitimidad implica
que la ideología dominante, los valores expresos y oficiales del régimen son
aceptados por grupos con subculturas política diferentes. Por tanto un orden
político será legítimo para algunos, pero no para todos los grupos y,
frecuentemente, ni siquiera para la mayoría de ellos. Por otra parte, la
aceptación de la legitimidad por ciertos grupos no implica un alto grado de
consenso en cuanto a los valores, pues como vimos anteriormente éstos no son
sólo función de la ideología, sino de su especificación por intermedio de las
subculturas políticas diferentes y de las variantes que como consecuencia
resultan, surgen tensiones y conflictos.

Finalmente, si bien la aceptación de la ideología dominante por parte de

numerosos grupos sociales facilita el funcionamiento del orden político porque
logra una notable economía de esfuerzos, tal aceptación sólo es necesaria por
parte de los grupos política o socialmente estratégicos o decisivos; con respecto
a los restantes pueden utilizarse con éxito medios no necesariamente
normativos para asegurar la pervivencia del orden político.

Lo hasta aquí dicho podría resumirse de la manera siguiente: el orden

político no es necesaria ni principalmente el resultado de la aceptación de unos
valores comunes, ni de una común ideología. Aunque ales factores ayudan a su
funcionamiento, lo esencial es la existencia de·reglas de conducta, así sean
implícitas, que entran a formar parte de las distintas subculturas de los grupos
implicados, y que son el resultado de un proceso de aprendizaje a través de
interacciones, en el que, junto a las relaciones normativas, entran otras de
carácter coercitivo o utilitario. El grado de correspondencia entre tales reglas y
las ideologías proclamadas, es un problema empírico a determinar en cada caso.
El resultado final es consecuencia de un proceso complejo de interacciones,
tanto a nivel horizontal —entre los grupos con subculturas diversas— como
vertical –entre tales sub culturas y la o las ideologías dominantes

EL PAPEL DE LAS IDEOLOGÍAS JURÍDICAS EN LATINOAMÉRICA

Mientras que en otros países las ideologías han adquirido forma religiosas,
filosóficas o económicas parece ser característica de América Latina el que han
tomado predominantemente formas jurídicas. Nuestros ideólogos han sido los
juristas y es en nuestras constituciones, códigos y leyes, así como en los libros
de derecho donde hay que ir a buscar principalmente las ilusiones que nuestras
sociedades se han hecho sobre sus realidades y posibilidades.

Por otro lado, la falta de correspondencia entre las normas jurídicas

formalmente proclamadas y la realidad es un tema presente a través de toda
nuestra historia. Ya en la época colonial aparece bajo la forma de contradicción
entre los intentos de centralización burocrática por parte de la Corona y la
insuficiencia de recursos técnicos para lograrlo dada la gran extensión
geográfica que se quiere cubrir y la alta fragmentación social existente. También
se presenta bajo la forma de contradicción entre los principios moralizantes,
éticos y religiosos, propios de una mentalidad precapitalista que se expresa en
las leyes que tratan de proteger al indio contra las formas extremas de
explotación, y la lógica de un sistema económico orientado a la satisfacción de
las necesidades de un mercado capitalista internacional y cuya finalidad es
aumentar los beneficios mediante la explotación máxima de la fuerza de trabajo
disponible. La fórmula "se acata pero no se cumple" condensa esas primeras
manifestaciones de formalismo.

La Independencia de nuestros países se hace bajo modelos jurídico-

constitucionales que se inspiraban o eran incluso traducción literal de los de los
países más avanzados: fundamentalmente los Estados Unidos y la Francia
Republicana. Se trataba de una ideología trasplantada, no elaborada a partir de
las subculturas políticas de los principales grupos criollos, sino a partir de las de
la burguesía de los países más avanzados, pero en tanto que se trataba de una
de las más depuradas manifestaciones ideológicas de la historia del
pensamiento humano, capaz de ser presentada como universal, podía ser
adoptada, sobre todo en cuanto arma polémica contra la Monarquía española,
por las élites urbanas de nuestros países, crecientemente orientadas hacia los
centros más importantes del mercado capitalista internacional de donde
provenían tales ideas.

Las feroces guerras y convulsiones sociales que acompañan a la

independencia traen como consecuencia en muchas partes la eliminación,
incluso física. de la élite urbana y una situación de desorganización social en la
que frente a un Estado casi impotente, se afirman el caudillismo territorial y el
caciquismo como manifestación de la fragmentación político-social existente.
Faltan las condiciones mínimas para el funcionamiento efectivo de un orden
liberal y alcanza su grado máximo el desdoblamiento entre, por una parte, un
modelo formal puramente ideológico (que es además una ideología importada),
que se manifiesta en las Constituciones, leyes y en la retórica oficial y, por otra
parte, una práctica ajena, pero que no es caótica, pues obedece a u modelo
implícito e inconsciente, que es la cultura política.

Sin embargo, no todo el contenido del modelo ideológico formal es

ineficaz. Parte de él puede ser aplicado por no contradecir la sub cultura política
de los grupos dominantes, pero cuando tal aplicación tiene lugar en un contexto
sociopolítico y cultural diferente, adquiere un significado distinto al que tenía en
los países que lo vieron nacer. Así, por ejemplo, la idea de un Estado liberal no
interventor, que respeta el orden espontáneo que la sociedad se da a sí misma,
que representaba en Francia el orden natural" de la sociedad civil o burguesa en
condiciones de unificación política y de destrucción de todos los particularismos
y privilegios sociales o locales; en América Latina tal idea resulta plenamente
aceptable para las subculturas de las oligarquías y de los caudillos territoriales,
pero en este caso significa la legitimación de la fragmentación política y social
existente.
 Pero hay otros contenidos del modelo ideológico-formal que simplemente
no pueden ser aplicados, aunque hayan sido proclamados, porque entran en
abierta contradicción con las subculturas políticas dominantes. Surge así una
nueva y más aguda especie de falta de correspondencia entre la ideología y la
realidad. En los países en que se .originó la ideología la no correspondencia con
la realidad es el resultado de su aplicación o especificación en situaciones
concretas. Tal ocurre, por ejemplo, cuando se aplica el principio de igualdad o de
libertad formal a una situación caracterizada por desigualdades reales. Pero en
América Latina muchos de tales principios no se aplican, ni siquiera en cuanto
principios formales, de modo que, por ejemplo, se mantienen distintas formas de
servidumbre y de limitaciones a la libertad personal. Los juristas oscilan entre un
ingenuo utopismo, que les hace creer que la adecuación entre el modelo jurídico
formal y la: realidad se resuelve en una cuestión de ingeniería constitucional, y
una cínica aceptación de las subculturas políticas de las clases dominantes.

La elaboración jurídica responde frecuentemente a un intento deliberado

de crear ilusiones entre una élite interna ilustrada o de presentar una apariencia
de respetabilidad, civilización y liberalismo frente a las potencias extranjeras.
Con frase acuñada en Brasil durante el siglo pasado, se puede decir que una
gran parte de las leyes se dictan “para ingleses ver”, esto es para hacer creer a
los ingleses que están ante regímenes progresistas, pero sin que exista
intención verdadera de hacer efectivas tales leyes.3

Es un hecho digno de señalarse que el desarrollo durante el siglo XIX de

una burguesía y de unas incipientes clases medias urbanas, así como el
proceso de consolidación del papel del Estado, no trajo consigo, en términos
generales (excepciones, Argentina, Chile, Uruguay), ni una democratización, ni
una modernización radical jurídica e institucional que disminuyese
sensiblemente el problema del formalismo. Esta característica del desarrollo

3 He examinado el problema de la importación de modelos político-constitucionales en

Latinoamérica, así como las funciones que cumplen, en Rey, 1971, pp. 10-18.
latinoamericano parece estar en contradicción con el modelo que ha sido
considerado como típico de los países más avanzados de Occidente. Según tal
modelo el desarrollo de la burguesía y del capitalismo van indisolublemente
unidos a un efectivo funcionamiento de un orden jurídico liberal, a la instauración
de un sistema de autoridad del tipo que Weber denominó racional-legal, y a una
creciente democratización. Pero ese esquema, que es una simplificación del
proceso que ocurrió en Francia, es sólo una de las posibles vías del desarrollo
capitalista, pues en la mayoría de los restantes países el capitalismo se ha
abierto paso sin revolución democrática, mediante una coalición entre la
burguesía y la aristocracia tradicional o feudal, y mediante la utilización de
formas jurídicas y políticas que ni son liberales ni corresponden al tipo de
autoridad racional-legal.4 En el caso de América Latina, como han subrayado
recientemente los teóricos de la dependencia, nuestros países se encuentran
insertos desde la misma Conquista en el orden capitalista internacional, y su
desarrollo subsiguiente es de naturaleza capitalista, aunque dependiente y
deformado. La burguesía aparece en el siglo XIX en coalición y a veces
superposición con la oligarquía latifundista, por lo que su desarrollo, así como el
del capitalismo dependiente, no requiere una revolución democrática ni una
modernización o racionalización jurídica e-institucional, sino que es compatible
con la subsistencia de un Estado oligárquico y las formas jurídicas que le
acompañan.

El "problema del formalismo" se presenta bajo una perspectiva diferente.

No consiste en una contradicción entre un sistema de normas y una situación de
hecho ajena a ellas, sino en la contradicción entre dos sistemas de reglas; uno
jurídico-formal que opera a nivel ideológico y otro el aplicado-creado por los
juristas que incorpora en sí, con mayor o menor grado de elaboración, las reglas
de conducta que surgen de las interacciones entre grupos diversos y que forman
parte de las subculturas políticas de tales grupos. El "formalismo" no es por tanto
un problema exclusivo de los países subdesarrollados, si bien en éstos adquiere

4 Véase, Moore 1973 y Bendix 1964.

características más marcadas y da lugar a una mayor ambigüedad. Esto se debe
a dos razones fundamentales. Por un lado, al hecho de que las ideologías de los
países subdesarrollados , en especial en el caso de América Latina, no han sido
elaboradas a partir de las subculturas políticas propias de los grupos dominantes
de tales países, sino importadas del exterior o trasplantadas. Esto hace que la
especificación práctica de la ideología oficial entre en contradicción con la
subcultura propia de los grupos dominantes, de modo que no baste con la
"deformación" --que está presente aun en los países desarrollados-, sino que
puede ser necesario dejar de lado la ideología, es decir, pura y simplemente no
aplicarla.

DESARROLLO, MODERNIZACIÓN y POPULISMO

El tema de la "modernización" y del "desarrollo" institucional de América
Latina ha sido objeto de afanosa elaboración teórica y práctica en los últimos
quince años en América Latina. En otro .lugar (Rey, 1971) he señalado las
ideologías subyacentes en las diversas concepciones del "desarrollo" y las
condiciones que las vieron nacer. Baste recordar aquí que se partía de una
visión sumamente simplista de los cambios sociopolíticos, según la cual la
secuencia comenzaría con un proceso de acelerada industrialización, al que
seguiría una creciente urbanización y la aparición de "sectores medios" urbanos,
que se convertirían en el agente histórico de la modernización institucional y
social, acabando con el poder tradicional de las oligarquías rurales y, mediante
la creación de partidos políticos modernos del tipo ”aprista” o populista,
instaurarían regímenes democráticos. No es posible siquiera resumir aquí el
conjunto de críticas que merece tan simplista y falso esquema, y que hoy ya
constituyen lugar común en la literatura sociopolítica de América Latina.

El hecho es que, pese a todo, parece imposible una discusión de los

problemas de cambio político y social de nuestros países sin entrar a considerar
el problema del populismo, pues este fenómeno, pese a su carácter ambiguo y a
sus muchos fracasos, vuelve a aparecer una y otra vez en América Latina,
aunque en variadas formas, hasta el punto de que no faltan quienes lo
consideran el único proyecto viable para nuestros países.

Variedades del Populismo Latinoamericano

El análisis del populismo latinoamericano es difícil, pues se trata de

un fenómeno político complejo, ambiguo y hasta contradictorio, que abarca a
partidos políticos, regímenes, estilos e ideologías sumamente heterogéneos. La
dificultad aumenta por la diversidad de valores que se asocian al término,
pues mientras que para algunos el populismo representa un movimiento
genuinamente latinoamericano, original, capaz de movilizar e integrar grandes
masas y la única fuerza política transformadora viable en nuestros países, para
otros es, por el contrario, un movimiento demagógico, oportunista, manipulativo,
corrupto, retórico e ineficaz. Como veremos, ambas apreciaciones no dejan de
señalar elementos reales presentes en esta o aquella variedad de populismo.

Los partidos o movimientos políticos y los regímenes populistas

latinoamericanos se caracterizan, ante todo, por constituir una coalición de
clases y grupos sociales heterogéneos: son esencialmente de carácter
policlasista. La creación y mantenimiento de tal tipo de coalición puede
obedecer a dos tipos de necesidades que eventualmente pueden entrar en
contradicción:

1) Por una parte, a un proyecto de una reorganización del orden

sociopolítico existente, mediante la movilización de masas hasta entonces
pasivas y su integración a la nación, desde el punto de vista de su participación
no sólo política, sino también económica y social. En tanto responde a esta
necesidad se aproxima a lo que Apter (1970, 1972) denomina un "sistema de
movilización" y desarrollará una cultura política que trata de servir de base a
un nuevo sistema de lealtades, valiéndose frecuentemente de un liderazgo
carismático y mediante una sólida unión emocional frente a un enemigo
común ("el imperialismo", "las oligarquías", etc.). Propongo denominar a esta
variedad de populismo como sistema populista de movilización de masas.
 2) Pero también existe otra variedad de populismo cuyo propósito es la
conservación y legitimación de un orden sociopolítico existente, mediante el
reconocimiento de la diversidad de intereses que abarca y el compromiso, la
conciliación y las transacciones entre ellos. En tal caso se aproxima lo que
Apter denomina un "sistema de reconciliación", que tenderá a desarrollar una
cultura política con énfasis en la acomodación de tipo utilitario. Propongo
denominar a este otro tipo de populismo como sistema populista de conciliación
de élites, pues en el las élites tanto políticas, como sociales y económicas
desempeñan un papel fundamental.

En principio, tanto los componentes movilizadores como los conciliadores

pueden estar presentes, aunque en medida distinta, en las diferentes variedades
de populismo. Sin embargo, hay casos en que el populismo, si bien comenzó su
existencia como un sistema del primer tipo (movilizador de masas) debe
transformarse para aproximarse a la segunda modalidad (un sistema conciliador
de élites), lo cual ocurrirá si el partido populista en cuestión llega a la convicción
de que, para conquistar y/o conservar el poder (en caso de que ya lo ha
conquistado) es necesario que se desprenda de su inicial radicalismo y debe dar
muestras de sensatez, para ser confiable a los diversos "grupos de veto",
especialmente los militares. Los casos de los partidos AD en Venezuela y del
APRA en Perú son típicos de tal transformación.

Pero es posible, también, que el partido populista surja desde sus

inicios y se mantenga a lo largo de toda su vida, como un sistema
predominantemente de conciliación, como fue el caso del PRI mexicano, con
el breve pero importante paréntesis movilizador del cardenismo. Y no faltan,
por último, casos en que el movimiento populista nazca y permanezca durante
toda su vida, hasta su pronta desaparición, como un sistema
predominantemente de movilización, como fue el caso del movimiento
revolucionario de Jacobo Arbenz, en Guatemala.

En todo caso, elementos de ambos componentes (movilización y

conciliación) están presente —aunque en medidas diversas— en todo
movimiento populista, de modo que hasta el partido populista más movilizador
mientras se encuentra en la oposición, necesita introducir algún elemento de
conciliación para preservar la unidad de la coalición que forman sus distintos
integrantes; y hasta el más conciliador partido populista cuando ha conquistado
el gobierno, no pierde totalmente su capacidad de movilizar de las masas, así
ahora lo haga en una forma más intermitente y ritualizada. La coexistencia de
ambos componentes, la eventual contradicción en que pueden entrar y el
predominio de uno u otro, según las distintas coyunturas políticas, son algunos
de los factores que explican la ambigüedad del populismo. Más allá de las
oscilaciones circunstanciales entre uno y otro polo, que sólo el análisis
coyuntural puede esclarecer, parece plausible la hipótesis de que las
transformaciones más permanentes en a la orientación política de los partidos
populistas, obedecen a cambios globales de la estructura social del respectivo
país, a los que acompañan modificaciones en las coaliciones o alianzas a
nivel de las organizaciones políticas.

CONDICIONES TÍPICAS PARA EL SURGIMIENTO DE UN

SISTEMA POPULISTA DE MOVILIZACIÓN DE MASAS
El surgimiento de un partido o movimiento populista, como sistema de
movilización de masas, parece ocurrir en forma típica cuando se dan las
siguientes condiciones:

1) Un proceso de intensa "movilización social", es decir, de cambios

socioeconómicos violentos, combinados y que se refuerzan mutuamente, lo cual
ocasiona: (i) la disolución o el deterioro de los nexos o vinculaciones
interpersonales tradicionales; y (ii) la consecuente creación de una masa
desarraigada y "disponible", dispuesta a entrar en nuevas organizaciones y
contraer nuevas lealtades.

Utilizamos el término "movilización social", acuñado por Deutsch (1961)

para referirse originalmente al síndrome socioeconómico asociado con la
revolución industrial, que implica creciente urbanización, alfabetismo y uso de
mass media; aumento general de ingresos y mayor frecuencia, volumen y
alcance de comunicaciones interpersonales; y como consecuencia de lo cual los
individuos están dispuestos para nuevas comunicaciones sociales y para
aprender nuevos patrones de conducta. Pues una vez que se han disueltos los
viejos grupos, lealtades y vínculos tradicionales, los hombres ya liberados de la
viejas ataduras son capaz de integrarse a nuevos sistemas de interacción.

Un proceso semejante puede ocurrir mediante procedimientos distintos a

los provocados por la revolución industrial, como por ejemplo, como
consecuencia de la movilización militar de la población campesina indígena
para participar en la guerra (en países como Bolivia la "movilización" fue el
resultado de la participación de los indígenas en la Guerra del Chaco). En
general, en América Latina ocurren fenómenos análogos cuando como
consecuencia del violento proceso de urbanización e industrialización, masas
rurales que han abandonado el campo, y con ello han roto los nexos sociales
y psicológicos que los ligaban al medio rural, se encuentran en las ciudades
"disponibles" para ser captadas por las organizaciones modernas, como son los
nuevos partidos de masas, muy distintos de los tradicionales.

2) Una segunda condición, para el surgimiento de un movimiento

'l
populista, es la existencia de una situación de exclusión o de bloqueo para la
participación política, social y económica de grandes masas, que se refleja en la
existencia de un régimen oligárquico. La exclusión no sólo es política, como
¡-
falta de acceso al poder, sino también económica (existencia de campesinos
sin tierras, de obreros de origen rural subempleados o subpagados, etc.) y
social, consistente en la pervivencia de rasgos estamentales y de privilegios
derivados del origen familiar, etc.

Los mecanismos, a los que me he referido de exclusión o bloqueo,

pueden ser jurídicos (como, por ejemplo, la existencia de sufragio censitario o
restringido, tanto activo como pasivo; ilegalidad de los partidos y organizaciones
de masas, etc.) o fácticos, es decir, que sin estar formalmente prohibidos los
mecanismos de participación, los existentes excluyen de hecho a grandes
contingentes de la población. Este último fue el caso de la Argentina en el
momento de la aparición del peronismo, que fue capaz de movilizar a los
“cabecitas negras”—la masa de trabajadores nativos, de origen rural que
emigraron las ciudades, que eran excluidos de hecho por los sindicatos y
partidos socialistas, integrados por una aristocrática obrera, en la que
predominaban los dirigentes de origen europeo.

3) La tercera condición para el surgimiento que suele acompañar al

surgimiento de un movimiento movilizador populista es la aparición de grupos de
"clase media" urbana, frecuentemente profesionales o "intelectuales"—
estudiantes, periodistas, maestros, profesores, etc.—, pero también jóvenes
militares con una formación profesional moderna, que sufren de incongruencia
de status y se encuentran alienados con respecto al orden sociopolítico
existente, que bloquea su participación y no les otorga el reconocimiento y las
recompensas que ellos creen merecer. Ese grupo de civiles (cuya alianza con
los jóvenes militares no es de extrañar) proporciona el elemento organizador y
de liderazgo para el movimiento.

En una situación como la descrita, tenemos —cómo ha dicho

Rómulo Betancourt— de un lado las masas sin intelectuales, del otro los
intelectuales sin masas, y la alianza entre unos y otros no se hace esperar.
La iniciativa de tal alianza surge de la élite de clase media urbana que en su
lucha por el poder busca el apoyo de masas campesinas u obreras
previamente no organizadas, dotándolas de organización. Surge así la típica
coalición populista —que frecuentemente une también elementos obreros
previamente organizados— en la que los distintos términos de la lianza
buscan objetivos y dan aportes diferentes. La élite urbana proporciona liderazgo,
organización y busca apoyo y legitimación de las masas en su lucha por el
poder. Las masas buscan fundamentalmente la articulación de sus intereses
económicos y sociales y ofrecen, en cambio, respaldo al movimiento (Di Tella,
1973).

COMPONENTES HETEROGÉNEOS DE LA COALICIÓN POPULISTA

 Las posibles coaliciones populistas son altamente heterogéneas y
amplísimas, hasta el punto de agrupar, al menos en potencia, a la mayoría de
los grupos y clases que componen el espectro social. Desde el punto de vista
de su políticas económicas más generales, tales coaliciones surgen tras la
quiebra del modelo económico primario-exportador asociado al modelo de
"crecimiento hacia afuera", y representan un intento de formar una alianza
tácita entre clases y grupos sociales diversos, con el fin de buscar una nueva
forma de inserción en el sistema capitalista internacional y la puesta en marcha
–o la aceleración e intensificación— de un modelo de "crecimiento hacia
adentro", primordialmente mediante la industrialización sustitutiva de
importaciones.

En atención al contenido general de las políticas económicas

populistas, en especial al impulso a la industrialización mediante empresas
privadas, se ha dicho que constituye un movimiento que representa los intereses
de la burguesía. Creemos, más bien, que el populismo es la expresión de la
incapacidad de las distintas clases que integran el movimiento: de los
campesinos y de las masas urbanas, desde luego, pero también de la
incapacidad de la incipiente burguesía (en la medida en que esté presente en la
coalición) para desarrollar una ideología y una organización propia, debido a su
falta de desarrollo autónomo. En efecto, en los países del Cono Sur, en los que
ya desde fines del siglo XIX se había desarrollado y consolidado una
burguesía como clase dominante y se habían llevado a cabo importantes
procesos de crecimiento hacia adentro y de democratización, tales
acontecimientos se produjeron sin la participación de movimientos o
partidos de tipo populista, y cuando —como es el caso de la Argentina— éstos
aparecen bien entrado el siglo XX, no contaron con la adhesión de la
burguesía, con excepción de algunos sectores industriales marginales. En
aquellos otros países de América Latina en los que apenas se desarrolló una
burguesía autónoma, sino que esa clase cobró vida en coalición o
superposición con la oligarquía tradicional y con la pervivencia de.
dictaduras militares tradicionales o formas de Estado oligárquico, sólo fueron
sectores muy recientes e incipientes de pequeña o mediana burguesía los que
apoyan el surgimiento de movimientos populistas, que contaron con la feroz
oposición de los complejos oligárquico-burgueses más tradicionales. En tales
ocasiones es frecuente que la ideología populista enuncie, aunque de manera
vaga e imprecisa, los ideales de una revolución democrático-burguesa, y en
cuanto tal es expresión de la incapacidad de ciertos sectores de la burguesía
latinoamericana para constituirse en sujeto político autónomo.

El papel de esos de la burguesía en las coaliciones populistas varía de un

país a otro. En los países con una economía de enclave y con escaso o ningún
desarrollo de una burguesía nacional, será muy escaso, pero, en cambio,
aumentará el rol de las masas populares y los "sectores medios". En todo caso,
como quiera que el populismo está asociado al impulso de políticas de
industrialización —hasta el punto de que, como veremos, su éxito está
estrechamente asociado al resultado feliz de esas políticas— la burguesía puede
participar con provecho en la coalición; y aun en el caso de que tal clase sea
apenas incipiente o poco desarrollada, la creación de una industria protegida
por el Estado puede impulsarla y darle un considerable auge, aunque ello
provoque su perdurable dependencia con respecto a dicho Estado, e incluso
un carácter artificial y parasitario.

En todo caso la coalición populista típica parece excluir a la "oligarquía

tradicional" (una excepción notable fue la del Partido Trabalhista BrasiIeiro de
Getulio Vargas) y, en general, tiende a hacer recaer sobre el sector primario
exportador (agropecuario o minero), excluido de la alianza populista, las
cargas de las políticas de incorporación y desarrollo y la financiación de la
industrialización.

MECANISMOS DE COHESIÓN Y UNIDAD DE LA COALICIÓN

La unidad de una coalición tan diversa y heterogénea descansa, ante

todo, en la posibilidad de asegurar en su interior el mantenimiento de relaciones
no-suma-cero, lo cual depende a su vez, en gran parte, del éxito de sus
políticas de industrialización. Junto a ello existen mecanismos de tipo utilitario
tendientes al logro de tal cohesión, como son los siguientes:

1) Pese a ser una coalición de clases o grupos heterogéneos, el

populismo niega la organización de acuerdo a ideas rigurosas de clases y de
lucha entre ellas, en el sentido clásico marxista, planteando, en cambio, la unión
de todos los auténticos y verdaderos patriotas —que naturalmente son los que
forman parte de la coalición populista— contra los “vendepatrias”, que expresan
los intereses antinacionales, cómplices del imperialismo, y que normalmente
son —actual o potencialmente— quienes no forman parte de la coalición.
Aunque el partido reconoce explícitamente su carácter policlasista, subsume a
todos sus componentes heterogéneos bajo los conceptos abstractos de pueblo
o trabajadores, y no se presenta como la expresión de intereses de grupos o
clases parciales, sino que pretende abarcar y representar al junto de la nación o,
al menos, a su parte mas sana y auténtica. El fuerte sentimiento nacionalista,
siempre presente en tales movimientos, se sustenta, desde el punto de vista
económico, en un proyecto de desarrollo "hacia adentro" y en un mayor
control, a través del Estado, del sector primario exportador frecuentemente en
manos extranjeras.

2) Factor importante en la cohesión del movimiento, principalmente en su

etapa movilizadora, es la unidad emocional frente a un enemigo común, real
o inventado -las “oligarquías”, el “imperialismo", etc.— al que se atribuye todos
los males y que está constituido fundamentalmente por quienes no forman
parte de la coalición populista. Se desarrolla en consecuencia un estilo
tremendamente sectario, según el cual los otros partidos u organizaciones
políticas no son la expresión de una oposición legítima y hasta necesaria
en una democracia, a la que hay que respetar, sino que son enemigos
existenciales a los que hay que aplastar o destruir. Se trata de un radicalismo
demagógico, mucho más verbal y efectista que real, pues pocas veces va
acompañado de medidas que afecten sustancialmente los intereses del enemigo
(sean las "oligarquías" o el "imperialismo"), pero que irrita y antagoniza de tal
manera a quienes son extraños a la coalición, que no pocas veces a ello se
deben las fracasos de los intentos de conquistar o conservar el poder por tales
movimientos (un ejemplo fue el caso de AD, en Venezuela, durante el trienio
1945-48). Aunque es fácil y tentador ver en tal característica la expresión
de "inmadurez" política o de falta de desarrollo de una "cultura cívica", hay
que tener en cuenta su carácter funcional para lograr la cohesión y movilización
de masas heterogéneas.

En la medida en que el movimiento aspira a alcanzar respetabilidad y

que su legitimidad sea reconocida por parte de grupos ajenos, debe abandonar
tal sectarismo. En tal caso es posible que se aproxima más a un sistema de
conciliación y su interés primordial será amortiguar y manejar los conflictos en
aras del superior interés nacional. Aunque no se excluirán las referencias al
“enemigo común”, éste adquirirá cada vez un carácter más abstracto y tenderá a
identificarse con aquellos grupos "antinacionales" o "antipatriotas" que no
aceptan dejar de lado sus intereses particulares en aras del superior interés
de la patria, para integrarse en un sistema de reconciliación nacional.

3) Otro de los factores que hace posible la unidad del movimiento es una
ideología vaga y frecuentemente confusa, que gracias a su alto grado de
generalidad y abstracción es susceptible de especificación por los distintos
grupos o clases sociales que componen la coalición, de acuerdo a sus
peculiares intereses en las distintas coyunturas, con lo cual surgen
contradicciones entre la ideología y la cultura política que serán examinadas en
detalle más adelante 5 . Conviene, sin embargo, señalar desde ahora que
frecuentemente lo que comenzó siendo la ideología subversiva de un grupo
contestatario, se convierta, con el transcurso del tiempo, en parte integrante
de la cultura política común del conjunto de la sociedad o en la ideología política
dominante, de modo que es aceptada y asimilada por partidos o grupos
políticos distintos, e incluso contrarios al partido populista que la originó. Cuando
tal fenómeno ocurre puede afirmarse que el carácter conciliador del movimiento

5 En la primera parte de este artículo, que aquí se omite, se discute con mayor detalle las
diferencias e interrelaciones entre la ideología y la cultura política. Véase Rey (1976),
principalmente pp. 126-136.
primará sobre el movilizador. Tal proceso se debe, en parte, a procesos de
desarrollo socioeconómico que modifican la estructura social y en parte al éxito
del esfuerzo de socialización política o "educación cívica" sobre el conjunto de la
sociedad llevado a cabo por el partido en cuestión, y ello con independencia de
que haya conquistado o no el poder político (en el primer caso, AD en
Venezuela; en el segundo, el APRA en Perú).

4) El hecho de que el populismo exprese la incapacidad de los distintos

grupo que lo componen para un desarrollo autónomo, nos indica la presencia
de elementos "bonapartistas" o "cesaristas", tan frecuentemente señalados en la
literatura sobre el tema, y la necesidad de un líder que lo cohesione. Por otra
parte, en tanto que sistema de movilización que pretende cambiar el orden
sociopolítico existente, se necesita un liderazgo carismático y las adhesiones
entusiastas que él suscita. En tales condiciones el populismo rechaza el tipo
de burocracia weberiana, caracterizada por la tendencia a la rutina y el
formalismo, y da más importancia a la fidelidad política y al entusiasmo en el
reclutamiento de funcionarios que a su competencia técnica. Se plantea, sin
embargo, el problema de si, en la medida en que se ha adquirido y consolidado
el poder y, en particular, en la medida en que los componentes de
conciliación priman sobre los de movilización, no deberán ir atenuándose o
desapareciendo los elementos carismáticos, eventualmente mediante un
proceso de rutinización, primero, y burocratización, después.

5) Es también esencial en el mantenimiento de la unidad y cohesión

interna del sistema el funcionamiento de un complejo y frecuentemente inestable
sistema de acomodación de tipo utilitario entre los intereses de sus distintos
componentes. Ya tuvimos ocasión de señalar que el nacimiento de tal tipo de
coalición implicaba prestaciones y recompensas diversas para los diferentes
grupos que la integran; sin embargo, en la medida en que se presenta como un
sistema predominantemente de movilización, con sus corolarios de liderazgo
carismático y unidad emocional frente a un enemigo común, los elementos de
tipo utilitario pasarán a segundo plano. Por el contrario, en la medida en que
constituya algo próximo a un sistema de reconciliación, la cohesión resultará
de acomodaciones de tipo utilitario, pasando a primer plano mecanismos tales
como el patronazgo, el clientelismo burocrático y aun la corrupción generalizada

PAPEL DEL ESTADO Y LA BUROCRACIA: LAS "CLASES MEDIAS"

Y EL POLÍTICO PROFESIONAL POPULISTA
En las sociedades caracterizadas por Estados oligárquicos la aparición de
movimientos populistas implica un cambio en el juego político y eventualmente
una modificación de sus reglas formales.

Cambian, en primer lugar, los actores, tanto desde el punto de vista

cuantitativo como cualitativo. Frente a las dictaduras tradicionales o los
regímenes oligárquicos, en los que las funciones de reclutamiento y
participación política se realizaban a través de grupos familiares, camarillas
personales y, en general, mediante procedimientos caracterizados por el uso de
criterios particularistas y adscriptivos, el populismo implica la irrupción de
masas en la vida política.

En segundo lugar, cambian los recursos políticos. Frente a la posesión de

tierras, unida a los nexos familiares y personales y el prestigio e influencia que
de ellos derivan, surgen ahora nuevas habilidades que se convierten en fuente
de poder e influencia política: la capacidad de conmover, movilizar y organizar a
las masas. Es evidente que las oligarquías tradicionales, cuyo dominio es
incompatible con la participación organizada de las masas y que tienden a
excluir, cuando no a despreciar a éstas, no poseen, en general, tales tipos
de habilidades. Con el populismo, son más bien unas élites de un nuevo tipo,
constituidas por intelectuales o profesionales de clase media urbana que, como
vimos, sufren de incongruencia de status y se encuentran alienados con
respecto al sistema sociopolítico anterior existente, quienes poseen tales tipos
de nuevas habilidades y las utilizan convirtiéndose en políticos profesionales y
"empresarios políticos".
 Entendemos por "empresario político" —sin dar al término ningún
sentido peyorativo— la persona que busca beneficios políticos personales e
invierte con tal fin los recursos de que dispone: en nuestro caso busca apoyo y
legitimación política a cambio de articular los intereses socioeconómicos de
masas obreras y campesinas a las que organiza. La búsqueda del poder puede
ser, en ocasiones, un valor instrumental o un medio para el logro de otros bienes,
en particular bienestar económico y prestigio. Hay que tener en cuenta que en
situaciones de poco desarrollo socioeconómico y de bloqueo, como son las
propias de los Estados oligárquicos, la conquista del poder o la inserción en el
aparato del Estado puede ser la única vía de movilización social ascendente
abierta a los miembros de la clase media.

Pero, como han mostrado · Parsons y Deutsch, ocurre con el poder

algo semejante que con el dinero, a saber, que lo que tenía un carácter
instrumental o lo que constituía un medio, se convierte en determinadas
circunstancias en un fin relativamente autónomo. Así, para el empresario
económico en el sistema capitalista, la acumulación de dinero se convierte
en un fin en sí, no por una aberración o proceso patológico individual
sino por condicionamientos estructurales, y en forma análoga, en
determinadas circunstancias p o l í t i c a s la búsqueda del poder se convierte
en un fin en sí, surgiendo el político profesional que va a vivir para y de la
política, derivando de ella sus fuentes de satisfacción, prestigio y bienestar.

Resulta así que la importancia que se da del papel del Estado y de la

burocracia estatal, q u e e s propia de los movimientos y regímenes
populistas, no es sólo expresión de su carácter "cesarista" o "bonapartista",
sino también es la consecuencia de la profesionalización de la política
y de que los puestos del aparato del Estado son los premios a l o s que
aspira el político profesional de clase media, tras la conquista del poder.
Por otra parte, el político profesional y el burócrata tenderán a hacer
énfasis en las funciones e importancia del Estado, entre otras razones
porque de ello deriva, en gran parte, su prestigio y poder.
 Pero paralelamente, la falta de desarrollo autónomo de los distintos
grupos componentes de la coalición se expresa en su actitud frente a un
Estado paternalista, de cuya acción e iniciativas esperan toda clase de
mejoras. En particular, en los países de economía de enclave y poco
desarrollo de una burguesía nacional, el papel del Estado como promotor
de los cambios socioeconómicos, tanto en forma directa —mediante la
creación de un área de actividad económica bajo su gestión—, como
indirecta —mediante el impulso de la industrialización a través de empresas
privadas— resulta insustituible. A menudo el Estado, mediante su control del
sector primario exportador, se convierte en el mediador necesario en el
proceso de redistribución de la riqueza nacional al conjunto de la
sociedad.

CONTRADICCIONES Y LIMITES DEL POPULISMO

A lo largo de este trabajo hemos señalado diversas ambigüedades y

contradicciones propias de los movimientos populistas, que en términos
generales, obedecen, por un lado, a la heterogeneidad de sus componentes
sociales y, por otro lado, a las fluctuantes y contradictorias necesidades de
movilización, por una parte, y reconciliación, por otra, que han de asumir.
Nos toca ahora recoger varios de esos elementos ya apuntados, tratando
de mostrar la contradicción que de su juego resulta entre la ideología y la
cultura política.

Las ideologías populistas, pese a su ya señalado carácter vago e

impreciso, proclaman valores tales como el Estado de Derecho, la
abolición de los privilegios, la democratización de la vida política y la
necesidad de instaurar una administración pública basada en la eficacia y
probidad. Tales principios, en cuanto están dirigidos contra el Estado
oligárquico, caracterizado por el predominio de principios personalistas, falta
de participación política y diversas clases de privilegios, así como por la
existencia de escasa profesionalización en las funciones públicas,
 cooptación de sus titulares por la propia oligarquía y falta de clara
conciencia de la diferencia entre el patrimonio público y el personal de los
gobernantes, responden a orientaciones efectivas ancladas sólidamente en
la cultura política del líder populista. Es por ello, sin duda, que
frecuentemente se ha visto en tales movimientos el sujeto histórico
privilegiado que podría hacer posibles los procesos de democratización,
modernización y desarrollo institucional. Sin embargo, en esa misma cultura
política encontramos otros elementos que pueden entrar en clara
contradicción con la ideología, o al menos exigir fuertes "deformaciones" o
"adaptaciones" al ser especificadas con fines de acción práctica. Entre
tales elementos se · cuentan los siguientes:

1) Si bien la ideología populista proclama el Estado de Derecho y el

reino de las relaciones impersonales, el líder populista a fin de destruir
las formas de dominación tradicional (gamonalismo, coronelismo, caciquismo,
caudillismo, etc.) ha de valerse, a su vez, de la creación de relaciones y
vínculos de carácter personal. Es incapaz de integrar elementos propios de
la cultura tradicional en la nación y en el mundo moderno, mediante
relaciones impersonales y abstractas, por lo que tiene que de valerse de
procedimientos semejantes a los de los caciques tradicionales contra
quienes lucha. Como ha señalado con particular énfasis Van Niekerk (1974),
el líder populista es una figura en la que se combina el patrono con el
mediador: media entre dos culturas políticas contradictorias entre sí,
estableciendo, mediante su patronazgo, un nexo entre esos nuevos grupos
sociales, en los que aun predominada una cultura tradicional, y un sistema
político nacientemente democrático. Ese líder es una persona que conoce las
normas codificadas impersonales y abstractas del sistema político moderno,
pero también domina y utiliza las normas no escritas del sistema
tradicional caudillista. De allí resulta una práctica política ambigua o
contradictoria.

2) Aunque desde el punto de vista ideológico el populismo insis te

en la necesidad de una administración pública basada en criterios de
eficacia y competencia técnica, y sometida al principio de la legalidad, en
la medida en que pretende cambiar el orden sociopolítico existente desarrolla
un liderazgo carismático y se basa en las relaciones de adhesión personal
que el líder suscita. En especial en los caso de un populismo en el que
predomina la movilización, las tensiones y el compromiso emocional que son
necesarios para llevar a cabo grandes transfor maciones llevan a rechazar
el tipo de burocracia weberiana y el tipo de legitimidad racional-legal.

En cambio, en los casos en que e n e l p o p u l i s m o predomina la

tendencia a la reconciliación, tenderá a crear un sistema de acomodación de
tipo utilitario, que se manifiesta, entre otras formas, por: (i) la apertura de
canales de participación económica y social para grupos anteriormente
marginados, mediante creación de puestos en el aparato estatal
("clientelismo burocrático"), en favor de los adherentes o simpatizantes y
mediante políticas distributivas de distinto tipo; (ii) el desarrollo de una
política prebendaría destinada a integrar a grupos políticamente importantes
mediante privilegios y opo rtunidades económicas diversas; (iii) la obsesión
por la conciliación y p o r el consenso convierte en procedimientos
culturalmente aceptables la formación de coaliciones de partidos diversos,
mediante el prorrateo entre los mismos de los puestos de la administración
pública; y (iv) en casos extremos se instaura un sistema de corrupción
generalizada.

3) En los casos en que e l p o p u l i s m o es predominantemente un

sistema de movilización, la proclamación ideológica de los principios
democrático s va unida a una auténtica participación política, muchas veces
estridente y desordenada —pero real— de masas que anteriormente e s t a b a n
e x c l u i d a s o marginadas, pero tal ideología entra en contradicción con la
cultura política y la práctica sectaria y excluyente q u e p r a c t i c a e l
m o v i m i e n t o con respecto a quienes no pertenecen al mismo. Por el
contrario, cuando el populismo se aproxima a un sistema de conciliación
tien de a desarrol lar unacultura política que desconfía cada vez más de la
movilizació n y participación política de las masas, y tratará de reducir o
eliminar éstas, mediante procedimientos tales como: (i) el que toda acción
política deba ser canalizada a través de cierto número limitado de
organizaciones y d e formas de acción consideradas como “confiables” y
sujetas al con trol de las élites, no d u d á n dose en utilizar la represión contra
las manifestaciones de participación política que no t i e n e n lugar a través de
esos canales “confiables”; y (ii) el que, en el interior de las organizaciones
populares consideradas como “confiables”, se afirma cada vez mas el principio
de libertad de movimiento para los líderes y d e confianza y pasividad por
parte de la masa, que recibirá l o s e v e n t u a l e s beneficios d e p a r t e
d e l a s é l i t e s q u e c o n t r o l a n e l s i s t e m a , en forma de dones
paternalistas, y no como fruto del propio esfuerzo.

Digamos finalmente algunas palabras sobre . los límites de las

coaliciones populistas. En principio y en términos abstractos, en la medida
en que, como hemos dicho, una de las principales causas del populismo es la
falta de desarrollo autónomo de los distintos grupos sociales que
integran la coalición, podríamos pensar que su fin natural se produciría como
consecuencia de tal desarrollo autónomo, con lo cual se produciría un
desmembramiento de la coalición original. Sin embargo ello no es frecuente,
pues la existencia de tal tipo de coaliciones dificulta que sus miembros
pu edan lle ga r a adquirir tal autonomía. Así, por ejemplo, las políticas
laborales populistas fomentan el paternalismo gubernamental y la
manipulación gubernamental de los movimientos de los trabajadores. Y
algo parecido ocurre con los empresarios cuyo desarrollo depende, en
buena medida, de los subsidios, medidas proteccionista y, en general, de
las decisiones del gobierno.

Los sistemas p o p u l i s t a s pueden fracasar por fallas políticas más

O menos coyunturales (ausencia de u n liderazgo carismático capaz,
excesivo sectarismo, etc.), pero más importantes son sus límites
estructurales. El éxito de la política populista se basa en que las relaciones
en el interior de la coalición no sean suma-cero, lo cual implica que los
premios y recompensas a repartirse entre sus miembros han de tomarse
del exterior de ella. Tal reparto no tiene que hacerse en partes
necesariamente iguales entre sus d i v e r s o s integrantes; por el contrario, lo
típico es que los s ectores con menor poder o capacidad de presión,
que suelen ser los mas marginados y desorganizado, participen en
proporción considerablemente menor que aquellos otros que, por los recursos
de cualquier clase de que disponen, son capaces de ejercer un mayor poder
para presionar, que de manera que, a la larga, el resultado general de las
políticas redistributivas p o p u l i s t a s es el aumento de la brecha entre
ambos sectores.

La experiencia muestra que, en general, el mantenimiento. de la

coalición p o p u l i s t a está condicionado a una expansión económica y al
éxito de las políticas de industrialización, que no sólo proporcionan
beneficios a la burguesía, sino también permite un aumento de la
producción, de los mercados, del empleo y, en general, de la
participación económica de sectores diversos. La carga de la
financiación de tal proceso recae sobre el sector primario exportador, cuyos
componentes, como vimos, quedan fuera de la coalición populista. Su
principal límite consiste en la vulnerabilidad de tal flujo financiero con
respecto a las fluctuaciones económicas externas, y d e las contradicciones
que en caso de su disminución se presentarán entre las necesidades de
financiamiento industrial y capitalización, por un lado, y las de
distribución y participación, por otro. Cuando eso ocurre la coalición
populista no puede ser mantenida y la vía se abre para una solución
autoritaria mediante la exclusión y desmovilización de l a s masas
previamente activas.
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