Desigualdad, meritocracia

y financiamiento en la
educación superior en Colombia
Andrés Felipe Mora Cortés*

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revista
La desigualdad ha sido reconocida como una problemática central de los análisis
políticos, sociales y económicos recientes. En el marco de estas discusiones,
se ha convertido en un lugar común el afirmar que en las sociedades
contemporáneas la desigualdad aumenta y que no es evidente la efectividad
de las herramientas de las cuales se dispone para contener dichos aumentos
y reducir las brechas existentes.
S in embargo, ha persistido la idea, según la cual, existe
una herramienta capaz de superar dichas situaciones
de desigualdad y de configurar una sociedad fundada
en relaciones sociales más democráticas: en efecto, a
la educación se le ha conferido un atributo igualador capaz de
neutralizar las diferencias de clase, pertenencia étnica, sexo
y talentos que condicionan a las personas ¿Resulta cierta
esta premisa en la educación superior en Colombia? ¿Cómo
interpretar la desigualdad y cómo combatirla?
Un panorama general de la desigualdad en la
educación superior
• En Colombia el nivel educativo máximo y el tipo de edu-
cación recibida por parte de la población está fuertemente
correlacionado con su estrato socioeconómico, pues mientras
el 89 % de las personas de estrato 1 y 2 reportan un nivel
educativo máximo de bachillerato, el 62 % de las personas
de estratos 5 y 6 dicen tener un nivel educativo máximo uni-
versitario. Esto resulta aún más problemático si se tiene en
cuenta que la probabilidad de que el nivel educativo de los
hijos sea el mismo que han tenido sus padres se ubica entre
el 70 % y el 80 %.
• Aunque las mujeres reportan un tasa de cobertura similar a
la de los hombres, y a pesar de que las tasas de deserción
que las afectan son menores, las relaciones de género des-
favorables para las mujeres continúan reproduciéndose al
interior del sistema de educación superior (en términos de
su ingreso a carreras “predominantemente femeninas”), y en
los estudios posgraduales (con un acceso decreciente de las
mujeres a especializaciones, maestrías y doctorados).
* Docente Asistente del Departamento de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá. PhD en Desarrollo y Estudios Políticos de la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica) y de la
Universidad Nacional de Colombia. Politólogo y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Colombia.
Fotografía del Ministerio de Educación Nacional - mineducacion.gov.co
Programa Ser Pilo Paga
Fotógrafo Juan Gabriel Muñoz D.
• En el caso de la pertenencia étnica, tan sólo 7,4 % de los
adultos indígenas asisten a una institución de educación
superior, mientras para los afrocolombianos la razón es de
uno por cada cinco. Por su parte, 35 % de los jóvenes sin per-
tenencia étnica asisten a un programa de educación superior.
• En el caso de la población que reporta tener algún tipo de
discapacidad permanente, únicamente el 2,3 % tiene algún
nivel en educación superior, ya sea técnica, tecnológica o
profesional, solamente el 1 % ha culminado sus estudios
superiores y tan solo el 0,1 % ha cursado posgrados.
¿Igualdad de qué? Oportunidades y
posiciones1
¿Cómo corregir estas desigualdades? Al respecto, existen
dos grandes concepciones. Una de ellas defiende la igual-
dad de oportunidades; la otra, la igualdad de posiciones. De
acuerdo con la primera concepción, lo fundamental es garan-
tizar que todos los individuos tengan la misma posibilidad de
ocupar segmentos jerárquicamente superiores del sistema
educativo. Por lo tanto, se debe asegurar una “competencia
equitativa” hacia los mismos. Dentro de esta concepción, el
problema de la desigualdad se resuelve si las diversas posi-
ciones aventajadas de la sociedad están abiertas para todas
las personas. En lo relacionado con la educación bastaría con
garantizar la construcción de un sistema piramidal en el cual
los segmentos superiores sean ocupados por los estudiantes
“más pilos” o “más responsables”, impidiendo que variables
por fuera del control de las personas (como el nivel educativo
de los padres, su clase social, la pertenencia étnica, el sexo,
o cierto tipo de discapacidades) tengan una influencia deter-
minante en la jerarquía que se alcanza.
1. Un análisis detallado de las desigualdades en la educación superior del país se presenta en:
Mora, Andrés Felipe (2016). La seudorrevolución educativa. Desigualdades, capitalismo y control en la
educación superior en Colombia. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana.
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 Por el contrario, la igualdad de posiciones, considera que el
derecho a la educación debe ser redistribuido de tal manera
que los grupos sociales se aproximen a unas posiciones
similares de partida y de llegada. Las jerarquías sociales en
general, y en el campo educativo en particular, son totalmente
impugnadas. Para la igualdad de posiciones toda desigual-
dad es valorada como injusta, pues más que estar asociada
con el esfuerzo o el talento individual, sería el producto de
capitales culturales, sociales o económicos que determinan
las capacidades de las personas para acceder a los puestos
de privilegio o ventaja. En lo relacionado con la educación
superior, sería necesario garantizarles a todos los estudian-
tes la posibilidad de acceder, permanecer y graduarse en el
segmento libremente escogido, con la formación adecuada y
suficiente, y buscando una situación en la que los resultados
de cada una de las personas sean lo más similares posibles.
El fin de las jerarquías sociales constituye, entonces, el obje-
tivo fundamental de la igualdad de posiciones; la competencia
equitativa y la movilidad social intergeneracional al interior
de estructuras piramidales es el propósito de la igualdad de
oportunidades. De esta forma, bajo el concepto de la igualdad
de oportunidades se configura una sociedad desigual, deter-
minada por condicionantes naturales o individuales (como el
talento, el esfuerzo y la responsabilidad individual). Así, aun-
que se tienen en cuenta variables de entorno, la desigualdad
se individualiza y el sistema reduce su acción igualitaria a
garantizar las mismas reglas de competencia y un punto de
partida similar para todas las personas. Contrariamente, bajo
los preceptos de la igualdad de posiciones, la desigualdad es
completamente rechazada por cuanto se considera que tiene
un origen social, y que puede ser transformada por medio de
la acción del Estado y de las luchas sociales en las que se
involucran las personas.
Las medidas gubernamentales: masificación,
elitización y crédito educativo
La política de educación superior reciente en Colombia se
ha edificado sobre dos pilares: la construcción de un Sistema
Nacional de Educación Terciaria y la consolidación del cré-
dito educativo focalizado como herramienta fundamental de
acceso a la educación superior. Sobre estos pilares, el país
ha avanzado en la masificación de la educación superior,
pasando de una tasa de cobertura del 24 % en 2002 a una
tasa de cobertura proyectada del 50 % en 2016. No obstante,
sobresale la mayor importancia relativa que en dichos aumen-
tos ha tenido la matrícula técnica y tecnológica, pues mientras
que en 2002 esta educación representaba un 19 % del total
de la matrícula, en 2014 representó un 37 %. El correlato de
esta tendencia ha sido el declive de la educación universitaria
en el total de la matrícula, pues su participación se ha redu-
cido del 80 % al 62 % entre 2002 y 2014. Se espera que en
2034 el 65 % del acceso a la educación terciaria en Colombia
corresponda a carreras técnicas y tecnológicas y solamente el
35 % a educación universitaria2.
2. Al respecto ver: Consejo Nacional de Educación Superior (2014). Acuerdo por lo superior 2034.
Propuesta de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario
de la paz. Bogotá: Consejo Nacional de Educación Superior.
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La expansión de la educación superior en Colombia se ha
fundamentado, entonces, en el estímulo a niveles educativos
distintos a los estudios universitarios y se ha correspondido
con la estructuración de un sistema de educación piramidal,
compuesto por al menos seis segmentos. Uno de ellos se
corresponde con la formación universitaria, que da paso a
estudios de posgrado relativos a especializaciones, maestrías
y doctorados. El otro, define distintos tipos de formación para
el trabajo, entre los que se encuentran la formación media,
técnica y tecnológica formal y los programas de formación
laboral y académica para el trabajo y el desarrollo humano.
En este contexto, se ha hecho evidente que la condición
socioeconómica de las personas y el tipo de escuela a la que
se asiste determina la ubicación de los grupos sociales en
cada segmento del sistema de educación terciaria. Mientras
que el 80 % de los estudiantes de estrato socioeconómico
seis ingresan a estudios universitarios, cerca del 40 % de
los estudiantes provenientes del estrato uno lo hacen en
segmentos de educación para el trabajo. Un elemento fun-
damental para explicar estas desigualdades son las brechas
de calidad existentes en la educación secundaria y media:
las desigualdades que allí se generan limitan el acceso de
las personas pertenecientes a los estratos socioeconómicos
más bajos a la educación superior universitaria y de calidad,
pues los resultados en las pruebas de Estado que definen el
ingreso la mayoría de veces no son los más altos.
Ante esta situación, y para favorecer el acceso de las per-
sonas desaventajadas socioeconómicamente a los estudios
universitarios, desde el Gobierno nacional se ha promovido la
expansión del crédito educativo focalizado. En el 2014, cerca
del 13 % de la matrícula en educación superior se financiaba
con créditos educativos. Para el año 2034 se espera que
dicho porcentaje aumente, al menos, al 50 %. Es en este con-
texto en que aparece el programa “Ser Pilo Paga”, cuyo obje-
tivo consiste en brindar acceso a 40.000 jóvenes de estratos
socioeconómicos 1, 2 y 3 que alcancen resultados en las
pruebas Saber 11 situados en el 10 % más alto. Para acceder
a este crédito-beca se requería alcanzar un puntaje de 314 en
las pruebas Saber 11 realizadas en 2014, de 318 en el año
2015 y de 342 en 2016. Bajo este esquema se asume que
el mérito individual de las personas desaventajadas socioe-
conómicamente determinará su acceso a la educación uni-
versitaria elitizada. Es decir, en consonancia con la teoría de
la igualdad de oportunidades, se asume que el compromiso
del Estado se reduce a diversificar las élites universitarias del
país facilitando el acceso de los “pobres más pilos”, y dejando
los segmentos de educación para el trabajo para los “menos
pilos”. En todo caso, aquellas personas que accedan al pro-
grama y fracasen en la terminación de sus estudios, deberán
pagar el préstamo que se le realizó hasta el momento en que
son expulsados del sistema educativo3.
3. Distintos estudios muestran cómo, en el marco de una mayor competencia individual por ingresar a
las universidades acreditadas de alta calidad, el programa “Ser Pilo Paga” ha diversificado el tipo de
jóvenes que ingresan a los estudios universitarios, haciendo más exigente el ingreso y extendiendo
ideales de meritocracia entre los estudiantes. Al respecto ver: Londoño, Juliana (2016). ¿Qué impacto
está teniendo Ser Pilo Paga en las universidades de élite en Colombia?, y Rodríguez, Catherine;
Londoño Juliana y Sánchez, Fabio (2017). Ser Pilo Paga: Impactos de corto plazo en acceso a educa-
ción superior y desempeño académico. Ambos estudios fueron publicados en Foco Económico, Blog
Latinoamericano de Economía y Política (www.focoeconomico.org).
 Fotografía del Ministerio de Educación Nacional - mineducacion.gov.co
Programa Ser Pilo Paga
Fotógrafo Juan Gabriel Muñoz D.

Aunque teóricamente se creía que los procesos de masifica-

ción y elitización eran lógicamente excluyentes, en Colombia
se avanza en la configuración de un sistema que los hace
complementarios y que se legitima mediante los discursos
El financiamiento basado en el crédito
del mérito individual y la igualdad de oportunidades. Recien- educativo focalizado constituye el correlato
temente, un informe publicado por el Banco Mundial respalda
este tipo de políticas y establece un análisis del financiamien- de la idea meritocrática e individualista que
to de la educación superior basado en el tipo de incentivos
que se generan sobre los agentes del sistema y no desde el se instala. Ingenuamente se piensa que
punto de vista de los avances hacia la garantía del derecho
a la educación:
el mérito individual resulta suficiente para
superar las relaciones estructurales de clase,
“Los préstamos sin posibilidad de impago dan podero- género, pertenencia étnica y discapacidad
sos incentivos al esfuerzo estudiantil, pues hacen que el
estudiante internalice no sólo el costo de su educación, que condicionan el acceso (o el acceso
sino también el riesgo de no graduarse. Por lo tanto, un
préstamo aumenta la responsabilidad financiera de los jerarquizado) a la educación superior del país
estudiantes pero, precisamente por este motivo, sólo los
estudiantes con una probabilidad elevada de graduar-
se piden préstamos, lo que explica que los préstamos
suelan aumentar la matrícula menos que la gratuidad
universal. Por sí misma, la gratuidad universal no suele basadas en el desempeño para los estudiantes cuyo
crear incentivos tan deseables, pues con ella el estudiante progreso en la universidad sea satisfactorio son un ejem-
ya no asume el costo de su educación o el riesgo de no plo de este tipo de mecanismos. De hecho, la evidencia
graduarse. Por ello, la gratuidad universal suele atraer a disponible sugiere que ese tipo de mecanismos generan
muchos estudiantes cuya probabilidad de abandonar los mejores resultados académicos que aquellos “sin com-
estudios es alta. Además, incluso algunos estudiantes, promisos”. La adopción reciente de programas de ayudas
que en otras circunstancias terminarían sus estudios, en función de la necesidad y/o el mérito, como Ser Pilo
podrían demorarse más o, incluso, no finalizarlos (…) Paga en Colombia y Beca 18 en Perú, constituye un paso
Dado el rol de las respuestas de los estudiantes a los en esta dirección”4.
mecanismos de financiación, los responsables de las
políticas deben diseñar mecanismos que incentiven el
4. Varios Autores (2017). Momento decisivo. La educación superior e América Latina y el Caribe.
esfuerzo y la graduación. Las subvenciones a las tasas Washington: Banco Mundial, pp. 32.

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 La meritocracia (basada en los talentos, el esfuerzo y la
responsabilidad) sustituye la idea de la educación como un
bien que se debe garantizar a toda persona simplemente
por el hecho de ser humano. El financiamiento basado en
el crédito educativo focalizado constituye el correlato de la
idea meritocrática e individualista que se instala. Ingenua-
mente se piensa que el mérito individual resulta suficiente
para superar las relaciones estructurales de clase, género,
pertenencia étnica y discapacidad que condicionan el acceso
(o el acceso jerarquizado) a la educación superior del país:
¿Cómo podrían competir equitativamente hacia la cúspide de
la pirámide –es decir, hacia los estudios universitarios de cali-
dad– las personas desaventajadas socioeconómicamente,
las mujeres, las minorías étnicas o las personas que reportan
alguna discapacidad cuando reciben una educación básica y
media de menor calidad, pueden no estar formadas bajo los
modelos del conocimiento occidental o poseen habilidades
diferentes que se ven castigadas por pruebas estandarizadas
y umbrales cada vez más exigentes? Si los talentos fuesen
distribuidos desigualmente por la naturaleza (algunos indivi-
duos nacen “pilos” y otros no) ¿debería negarse el acceso a
la cúspide de la pirámide a las personas menos afortunadas
Es por ello que, con el propósito de garantizar la progresi-
en la lotería natural? Más aún: ¿Constituiría un verdadero
vidad y sostenibilidad del derecho a la educación superior,
mérito el nacer comparativamente “más pilo”?
se propone una regla presupuestal cuantitativa que compro-
meta a las autoridades gubernamentales con la garantía del
Una financiación para la individualidad, la acceso gratuito, universal, con bienestar y en condiciones de
incondicionalidad y la universalidad calidad. Con este arreglo institucional se elimina la discre-
cionalidad creciente del gobierno para fijar el presupuesto
Se ha dicho que en Colombia las personas más jóvenes y destinado al financiamiento de la educación y se establece un
sin discapacidad permanente, que no pertenecen a ninguna compromiso que lleve al máximo la voluntad gubernamental
minoría étnica, con un nivel socioeconómico superior, prove- de garantizar plenamente el derecho a la educación.
nientes de entornos regionales más ricos y educados bajo
las coordenadas de la cultura y el conocimiento occidental, La regla de gasto público para la educación que se propone
poseen una mayor probabilidad de ingreso, permanencia y es el siguiente:
logro educativo en la educación superior. Las demás, se ven
excluidas del sistema o son sometidas a un proceso de inclu-
sión piramidal, reproductor de brechas y privilegios sociales Bt = B* + αPt-1 + I βYt-1 I
¿Qué hacer para transformar esta situación?
Donde,
Desde el punto de vista de la política fiscal, las reglas de
presupuesto o gasto público pretenden convertirse en instru- • Bt: es el nivel de inversión en educación superior del
mentos capaces de comprometer a las autoridades públicas Gobierno nacional para el año t.
con niveles predefinidos de gasto en concordancia con un
conjunto de objetivos preestablecidos. Con ello se pretende • B*: es el nivel de inversión que garantiza el acceso
reducir la discrecionalidad para el manejo del gasto e imponer gratuito y universal a la educación superior.
objetivos de largo plazo no susceptibles de ser modificados
por cambios gubernamentales. En Colombia, la formulación • Pt-1: es la variación en los precios de los bienes y
de reglas presupuestales no es una novedad. Desde la pro- servicios que componen una canasta normativa para
mulgación misma de la Constitución Política de 1991 (con garantizar el derecho a la educación superior de cali-
la definición del régimen de transferencias a los gobiernos dad en el año anterior.
subnacionales) el país ha diseñado e implementado reglas
presupuestales de carácter cuantitativo, cualitativo o procedi- • Yt-1: es el valor absoluto de la brecha del producto
mental orientadas a ajustar las finanzas públicas nacionales en la economía colombiana en el año anterior (que se
y territoriales. En 2011, también se fijó una regla fiscal orien- introduce en tanto las situaciones de auge o de crisis
tada a comprometer al Gobierno con el honramiento de su económica deben representar mayores niveles de
deuda pública y a garantizar la mejora en las valoraciones inversión en educación superior, sea para consolidarla
crediticias realizadas por agencias calificadoras de riesgo o para fortalecer los programas de bienestar en situa-
(Standard and Poor’s, Fitch y Moody’s). ciones de crisis).

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De esta forma, la regla de gasto público para la educación
superior establece el nivel de inversión que debe asegurar el
gobierno nacional en cada momento del tiempo para garanti-
zar la universalidad en el derecho, ajustado a la variación en
los precios de la canasta de bienes y servicios que componen
el derecho y al ciclo económico. Este último componente
resulta importante en tanto las variaciones del ciclo econó-
mico representarían mayores posibilidades de inversión en
condiciones de auge o mayores necesidades de inversión en
situaciones de crisis. En efecto, en condiciones de auge se
incrementaría el gasto destinado a la educación superior para
fortalecer, por ejemplo, las actividades propias del quehacer
educativo o responder a las exigencias de la construcción de
paz (educación superior de personas reincorporadas y vícti-
mas). Asimismo, en situaciones de crisis el gasto aumentaría
debido a que las presiones sobre los presupuestos destina-
dos al bienestar de la comunidad académica se incrementan
cuando la economía exhibe un mal comportamiento o un
dinamismo mediocre. En este caso, el tercer componente de
la regla tendría un comportamiento contracíclico. Se corrige
así una de las características propias del presupuesto público
neoliberal: su tendencia a reducirse en condiciones de crisis.
Con la regla presupuestal propuesta se espera que desde
el Estado se garantice la progresividad y sostenibilidad en
el acceso universal (no focalizado), incondicional (sin que
las pruebas estandarizadas o de acceso sirvan para negarle
el cupo a los estudiantes) e individual (para cada joven) a la
educación superior. Esto en un contexto en que se asegura
el poder adquisitivo de las inversiones y la posibilidad de
fortalecer el sistema en situaciones de auge económico o
incrementar el bienestar en condiciones de crisis. Así, con la
propuesta aquí presentada:
• Más que avanzar hacia el fortalecimiento mercantil
de los subsidios a la demanda, se le apuesta a la
edificación de modelos universalistas y de subsidio a
Fotografía del Ministerio de Educación Nacional - mineducacion.gov.co
Programa Ser Pilo Paga - Fotógrafo Juan Gabriel Muñoz D.
la oferta que garanticen el establecimiento de lógicas
solidarias e igualitarias en la política social en general
y en la política de educación en particular.
• Más que insistir en la configuración de un Estado
impulsor de la creación de cuasi-mercados para la
asignación eficiente de servicios educativos, se les
exige a los gobiernos asumir las responsabilidades
y obligaciones emanadas de las cartas de derechos
humanos y la Constitución Política de 1991 en un
horizonte que reconozca la educación como derecho
y un bien común.
• Más que asumir el tema presupuestario y financiero
como una restricción implacable para el ejercicio de
los derechos, o como una estructura de incentivos
que puede producir efectos no deseados entre los
estudiantes, se advierte que los presupuestos públi-
cos y el volumen y orientaciones del gasto social son
el resultado de las compromisos del Estado con la
protección, respeto y protección de los derechos eco-
nómicos sociales y culturales, lo cual implica que los
presupuestos destinados a la educación no pueden
estar sometidos a la voluntad ni a la discrecionalidad
gubernamental.
En fin, se demuestra la posibilidad de emprender en Colom-
bia caminos alternativos, capaces de superar los principios
dominantes de política social, educativa y presupuestaria en
una perspectiva de garantía plena e igualitaria de los dere-
chos, capaz de superar la lógica meritocrática que se impone
y de erigir la educación superior como un bien al cual se debe
acceder en igualdad de posiciones simplemente por el hecho
de ser humanos5.
RJ
5. Van Parijs, Philippe (2016). “Too many students? On the purpose, legitimacy and adequacy of univer-
sity entry and orientation tests”. Ethical Perspectives 2/2016, pp. 327-343.
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