APPUNTI DALLE LEZIONI DI DIRITTO AMBIENTALE:

CENNI DI DIRITTO AMBIENTALE.

‘I PRINCIPI DI POLITICA INTERNAZIONALE E COMUNITARIA

IN MATERIA DI PROTEZIONE DELL’AMBIENTE E SVILUPPO SOSTENIBILE’.

Ing. Gaetano Battistella

Lezioni di Principi ed Istituzioni di Diritto Ambientale

Corso Universitario ‘Manager della Sicurezza’

Istituto di Medicina Sociale

Università LUMSA

Giugno 2002

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 INDICE

1. - ECOSISTEMA.............................................................................................................................4
1.1.– DEFINIZIONI - TIPI DI ECOSISTEMI.............................................................................................4
1.2 – SINECOLOGIA..................................................................................................................................7
Catena alimentare..................................................................................................................................7
SIMBIOSI.................................................................................................................................................8
COMPETIZIONE....................................................................................................................................8
PREDAZIONE.........................................................................................................................................9
CICLI BIOGEOCHIMICI.........................................................................................................................9
1.3 - STABILITA’ DEGLI ECOSISTEMI: OMEOSTASI.......................................................................14
1. CONTROLLO A FEDDBACK DEGLI ECOSISTEMI..............................................................14
2. INTRODUZIONE ALLO SVILUPPO SOSTENIBILE............................................................................16
2.1 I CRITERI E I PRINCIPI.....................................................................................................................18
3. LE STRATEGIE...............................................................................................................................21
3.1. Le Convenzioni globali.................................................................................................................21
3.2. I Programmi, le attività e i progetti della Commissione dell'Unione Europea.................22
a) Il Quinto Programma di Azione...................................................................................................22
b) Il Sesto Programma di Azione....................................................................................................23
c) Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: Strategia dell’Unione Europea
per lo sviluppo sostenibile...............................................................................................................24
3.3. Le attività dell'Agenzia Europea per l'Ambiente.....................................................................25
3.4. I Piani e le strategie nazionali......................................................................................................27
a) L'Europa...........................................................................................................................................27
b) Gli Stati Uniti...................................................................................................................................34
c) Il Giappone......................................................................................................................................35
4. GLI STRUMENTI.............................................................................................................................37
4.1. Gli indicatori di sostenibilità........................................................................................................38
4.2. La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e la Valutazione di Impatto Ambientale
(VIA)..................................................................................................................................................41
4.3. L'Agenda 21 Locale........................................................................................................................43
4.4. Il Regolamento EMAS e la Normativa ISO 14001...............................................................46
4.5. Le certificazioni ambientali di prodotto: l'ECOLABEL; l'Environmental Product
Declaration (EPD); il Green Public Procurement (GPP)......................................................47
4.6. Gli accordi volontari......................................................................................................................49
4.7. La contabilità ambientale.............................................................................................................50
4.8. L'educazione e la formazione per lo sviluppo sostenibile....................................................51
4.9. La Politica Integrata di Prodotto (IPP).......................................................................................53
4.10 La Direttiva 96/61 - Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC).........................53
4.11. La Cleaner Production................................................................................................................54
4.12 Il concetto di Governance...........................................................................................................54
a) La Convenzione di Aarhus...........................................................................................................55
b) La Governance Europea: un Libro Bianco..............................................................................56
c) L’"International Environmental Governance" dell’UNEP.....................................................56
5. I SETTORI E LE AREE DI AZIONE..................................................................................................58
5.1. L'agricoltura.....................................................................................................................................58
5.2. L'industria........................................................................................................................................59
5.3. L'edilizia............................................................................................................................................60
5.4. L'energia...........................................................................................................................................61
5.5. I trasporti..........................................................................................................................................61
5.6. Il turismo...........................................................................................................................................62
5.7. L'uso delle risorse e la gestione dei rifiuti...............................................................................63
5.8. La biodiversità e la difesa della natura.....................................................................................63
5.9. I cambiamenti climatici.................................................................................................................64

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 5.10. La desertificazione.......................................................................................................................65
5.11. Il rapporto tra ambiente e salute...............................................................................................66
6. CONCLUSIONI...............................................................................................................................68
7. BIBLIOGRAFIA...............................................................................................................................70
8. ALLEGATI......................................................................................................................................73
Strategie....................................................................................................................................................73
Strumenti...................................................................................................................................................74

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1. - ECOSISTEMA

1.1.– DEFINIZIONI - TIPI DI ECOSISTEMI

(Composizioni, caratteristiche)

L’Ecologia è la scienza che studia i rapporti tra gli organismi e fra gli organismi e
l’ambiente in cui essi vivono. Il termine è stato introdotto nel 1866 da E. Haeckel che lo
coniò intendendo con questa parola (oikos = casa, logos = studio) lo studio degli organismi
nel loro ambiente. L’ecologia comincia ad essere una branca ben distinta della biologia
verso il 1900 ; Mobius nel 1877 chiarisce il concetto di comunità sociale o biocenosi,
Forbes nel 1887 quello di ecosistema.
Nel 1910 l’ecologia fu distinta in:
autoecologia (che tratta di una singola specie)
sinecologia (che studia i rapporti tra specie diverse).

L’ecologia è una scienza antichissima (le prime osservazioni di natura ecologica si

possono far risalire alla preistoria) ma solo negli ultimi anni il termine ecologia è diventato
di uso corrente. Si sta sviluppando la consapevolezza che la conoscenza delle molteplici
relazioni tra la vita degli organismi e le caratteristiche ambientali è indispensabile per la
vita dell’uomo stesso e che una oculata gestione del patrimonio naturale sta alla base del
miglioramento delle condizioni della nostra stessa civiltà; soprattutto da quando il
progresso tecnologico, il notevole aumento della popolazione umana, la ricerca delle fonti
di energia hanno mostrato i pericoli che possono derivare da inconsulte trasformazioni
degli ambienti naturali.
Se si pensa all'ambiente nella sua totalità, ovvero all'intero pianeta Terra, si possono
esaminare i suoi elementi comuni: l’aria, l’acqua, il suolo, nei quali avvengono numerose
continue trasformazioni.
Si definisce pertanto ambiente biologico: l’insieme delle condizioni chimico-fisiche e
biologiche che permettono la vita di determinati organismi. Gli ambienti biologici si
dividono in terrestri ed acquatici. La differenza fondamentale fra i due tipi di ambienti è
che nei primi gli animali vivono sulla terra emersa e respirano l’aria atmosferica, mentre,
nel secondo caso, sono immersi nell’acqua e respirano l’ossigeno disciolto nel mezzo
liquido. L’ambiente acquatico è quello più ricco di forme di vita animale. La distribuzione
dei vegetali nelle acque è limitata dalla penetrazione della luce: oltre i 200 m di profondità
non è possibile la fotosintesi e quindi l’esistenza di vegetali in grado di operare la
fotosintesi clorofilliana.

L’ambiente terrestre può essere suddiviso in ambiente epigeo (sopra la superficie) ed

ambiente ipogeo (sotto la superficie).

L’ambiente acquatico può essere suddiviso in ambiente marino e in ambiente delle acque
dolci.

Epigeo (sopra la superficie)

 Ambiente terrestre
Ipogeo (sotto la superficie)

Marino
 Ambiente acquatico
Acque dolci

4
Dal punto di vista dell'esperienza quotidiana è evidente come le caratteristiche basilari del
nostro ambiente siano inserite in contesti differenti tra loro, creando quelli che per ora
chiameremo "microambienti".

Un "microambiente" può essere la nostra casa, oppure la scuola, oppure la fabbrica o

l'ufficio, ma anche il parco o lo stadio. L'ecologia studia come le piante e gli animali,
inclusa la razza umana, vivano ed interagiscano nel loro ambiente comune, il nostro
pianeta, e di come vicecersa vivano ed interagiscano nei loro "microambienti".

L'ecologia si occupa quindi di conoscere:

a) la biosfera, ovvero l'insieme delle forme viventi, del suolo, dell'acqua, e dell'aria del
nostro pianeta (la biosfera è spazialmente lo strato della crosta terrestre, degli oceani e
dell'atmosfera in cui avviene la vita;

b) gli ecosistemi, ovvero l'insieme costituito da un determinato ambiente abiotico (la

parte non vivente) che comprende lo spazio vitale, la luce del sole, il suolo, il vento
ecc., detto biotopo, e l’ambiente biotico (la parte vivente) che comprende tutti gli
organismi viventi che lo popolano, detto biocenosi.

L’ecosistema può quindi essere così rappresentato:

ECOSISTEMA

BIOCENOSI BIOTOPO

L’ecosistema o biogeocenosi è l’unità funzionale fondamentale dell’ecologia: ogni

animale, ogni pianta e il loro ambiente sono correlati tra loro ed agiscono l’uno sull’altro.
Nell’ecosistema esiste un meccanismo perfetto per cui niente viene perduto o sprecato.
Anche l’energia che accompagna ogni trasformazione materiale viene trasformata senza
uscire dall’ecosistema, lo scambio di materiali costituisce perciò un sistema chiuso.

Un sistema può essere:

 Chiuso: è attraversato dall’energia (solare) ma non dalla materia.

 Aperto: è attraversato dall’energia e dalla materia
 Isolato: non è attraversato né alla energia né dalla materia.

Ecosistema M = cost

Ne consegue che l’ecosistema può avere dimensioni variabili, basta infatti che esistano i
componenti fondamentali e questi interagiscono consentendo una certa stabilità
funzionale, per parlare di ecosistemi. Così uno stagno, una prateria o una foresta sono
ecosistemi, ma anche un acquario può costituire una unità funzionale (si parlerà in questo
caso di micro-ecosistemi).

Altri esempi di ecosistema sono: la foresta, la palude, la scogliera. Molti piccoli ecosistemi
possono essere compresi l'uno dentro l'altro e formare un grande ecosistema. Ad

5
esempio, il terreno umido e al riparo dalla luce presente sotto un tronco rovesciato o sotto
un sasso costituisce un piccolo ecosistema della foresta.

L'ecosistema ha delle componenti viventi (piante, animali) e componenti non viventi

(rocce, suolo, acqua, aria, luce e calore).

Si possono dividere 5 megaecosistemi:

1. marino o delle acque salate

2. acque dolci

3. suoli inondati

4. terrestri o suoli areali

5. urbano-industriali

II modo in cui si costituisce un ecosistema può essere rappresentato dalla "piramide

ecologica" in cui gli organismi sono disposti secondo una gerarchia, all'interno di essa vi è
uno scambio di energia tra gli esseri viventi e l'ambiente circostante.

La biosfera è l’area del nostro pianeta dove è possibile la vita; comprende tutti gli
ecosistemi terrestri ed acquatici ed è perciò il massimo sistema ecologico.

I biomi sono gli ecosistemi più ampi in cui la superficie terrestre può essere suddivisa: i
ghiacci, le montagne, la macchia, la foresta tropicale, il deserto, la foresta decidua, la
foresta di conifere, la prateria, la tundra, tutti esempi di biomi dell’ambiente epigeo in cui
condizioni di esistenza molto diverse influenzano la distribuzione degli organismi. Anche
nell’ambiente ipogeo si hanno differenti biomi fra cui possiamo ricordare le caverne. Ai
biomi terrestri deve poi essere aggiunto il bioma marino. E' importante sottolineare come il
clima di ciascun bioma influisce direttamente sulle quantità di piante e di animali che lo
popolano.

Habitat: è l’ambiente dove un determinato organismo può vivere. Può essere

caratterizzato dal tipo di vegetazione oppure da determinate condizioni fisiche e chimiche
dell’ambiente (gli habitat dei laghi, delle scogliere delle spiagge). Esso quindi comprende
tutto ciò che è indispensabile a garantire la sopravvivenza della specie stessa. Ad esempio
l'habitat della trota è il ruscello montano, con le sue caratteristiche, quali la temperatura
dell'acqua, le alghe, i ciottoli, gli insetti e le altre specie animali e vegetali che vivono;
l'habitat del leone la savana, l'habitat del muschio il sottobosco ombroso. L'habitat di una
specie si intreccia spesso e si sovrappone con quello di altre specie che convivono nel
medesimo ambiente costituendo la biocenosi caratteristica di quel tipo di territorio.

La nicchia ecologica indica invece dove e come una specie animale o vegetale vive, ciò
di cui si nutre come e dove si riproduce, chi sono i suoi nemici naturali e, in generale, quali
sono le relazioni fra un organismo con il suo ambiente e con le altre specie che lo
popolano (abitudini alimentari, comportamento ecc.). Mentre più specie diverse
condividono lo stesso habitat, la nicchia ecologica è caratteristica di una specie o di poche
specie affini in competizione tra di loro. In conclusione, la nicchia ecologica di una specie
descrive come e dove essa esercita la sua specifica attività. Con un paragone efficace,

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anche se un po’ grossolano, si può dire che l’habitat di una data specie corrisponde al suo
possibile indirizzo e la nicchia ecologica alla sua attività.

Popolazione: è un gruppo di individui della stessa specie che occupano un determinato

territorio.

1.2 – SINECOLOGIA

La sinecologia studia i rapporti inter ed intraspecifici fra le varie componenti di in

ecosistema. Gli individui di una stessa comunità biologica sono infatti legati tra loro da
molteplici rapporti di dipendenza e di disposizione nello spazio influenzati da fattori
ecologici.

Per fattori ecologici si intendono tutte quelle condizioni o situazioni che influiscono
sull'ambiente e sui cicli vitali.

I fattori pedologici sono l'insieme dei parametri che dipendono dal suolo inteso come
complesso abiotico, cioè privo di vita, quali la composizione minerale, l'acqua, la struttura
del terreno (sassoso, sabbioso, ecc.).

I fattori edafici sono l'insieme delle relazioni nutrizionali che intercorrono tra i vari esseri
viventi ed il suolo.

I fattori climatici si riconducono a tre elementi fondamentali: la temperatura, le

precipitazioni, i venti. A questi bisogna aggiungere la luce che interviene in modo
determinante nella vita degli esseri viventi.

I fattori biotici sono tutte le interazioni che si realizzano tra gli organismi viventi di un
definito territorio. Ai fattori biotici naturali si aggiungono anche le azioni dell'uomo e degli
animali domestici.

I fattori topografici derivano dalla configurazione del territorio: il loro effetto consiste nel
modificare l'intensità dell'azione dei fattori ecologici. Uno dei fattori topografici dagli effetti
più evidenti è costituito da una catena montuosa, o da un arcipelago per quanto riguarda
un ecosistema marino.
Le relazioni possibili sono tante: consideriamo quelle alimentari.

Catena alimentare
I vegetali sono produttori primari, gli animali erbivori sono consumatori primari. I
consumatori secondari sono invece i carnivori che mangiano i consumatori primari cioè gli
erbivori. Consumatori terziari sono gli animali che mangiano i consumatori secondari.
Questo è un semplice esempio di catena alimentare. In realtà le cose possono essere più
complicate perché gli anelli possono essere più numerosi ed i rapporti alimentari meno
schematici tanto che, più che di catena alimentare, si deve parlare di una rete alimentare
con numerose maglie, poiché una stessa specie può essere predata o predatrice di più
specie diverse. Si stabiliscono così una serie di relazioni che si intrecciano in modo
spesso assai complicato. Attraverso le reti e le catene alimentari vi è sempre un
trasferimento di energia la cui sorgente prima è il sole; è dunque il sole che rende
possibile la vita. Anche noi, come tutti gli animali, per muoverci e per esplicare tutte le altre
funzioni vitali utilizziamo, sia pure indirettamente, energia solare immagazzinata nelle
nostre cellule sotto forma di zuccheri e di grassi. Si è calcolato che ad ogni passaggio
venga al massimo utilizzato il 10% del materiale. Questi fenomeni sono rappresentati

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schematicamente con le cosiddette piramidi alimentari, nelle quali il piano inferiore
corrisponde alla produzione primaria dovuta ai vegetali ed i piani superiori, ai consumatori
primari (erbivori), secondari, terziari ecc. (carnivori).

CATENA ALIMENTARE

 PRODUTTORI AUTOTROFI (PIANTE VERDI)

 CONSUMATORI ETEROTROFI (animali)
 TRASFORMATORI SAPROFAGI (batteri e funghi)

Primari
 CONSUMATORI Secondari
Terziari
LEGGE DEL 10%
Ad ogni passaggio nella catena alimentare viene utilizzato al massimo il 10% del
materiale.
PIRAMIDE ALIMENTARE
CONSUMATORI

PRODUTTORI

SIMBIOSI
Un particolare tipo di rapporto è quello che si stabilisce tra individui di specie diversa che
vivono in associazione più o meno intima, temporanea o permanente. Questo rapporto si
dice simbiosi ed i due individui sono detti simbionti. Ciò può avvenire con vantaggio
reciproco dei due conviventi, o senza loro danno, o col vantaggio esclusivo di uno solo dei
conviventi.

Tipi di simbiosi
 Parassitismo: uno solo dei simbionti causa all’altro danni più o meno gravi
 Inquilinismo: uno dei simbionti vive nel corpo dell’altro senza provocare danni
 Commensalismo: uno dei simbionti approfitta dei resti del pasto dell’altro
 Mutualismo: i simbionti traggono reciproco vantaggio dalla vita comune.

COMPETIZIONE
Con questa parola si intende lo stato di concorrenza per una stessa risorsa. In una foresta
le diverse piante competono per la luce, gli animali si contendono il cibo ed il territorio. La
competizione può essere intraspecifica (esempio competizione per l’accoppiamento) o
interspecifica (esempio competizione per la stessa fonte di cibo da parte di due specie
diverse).

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PREDAZIONE
Un aspetto particolare della competizione è la predazione. A volte la predazione può
essere così intensa da causare l’estinzione della specie predata. Di solito, però, i predatori
rappresentano un fattore indispensabile per mantenere entro limiti stazionari la quantità
degli organismi predati (controllo del numero e selezione dei più forti).
“I rapporti tra gli organismi e tra questi e l’ambiente hanno creato durante la storia
evolutiva della terra una serie di delicati equilibri che spesso è assai pericoloso turbare.”

CICLI BIOGEOCHIMICI
Tutti gli organismi viventi si trovano in uno strato relativamente sottile del pianeta Terra e,
escludendo l’energia solare, estraggono da questo strato tutte le risorse necessarie per la
loro vita. Alcune sostanze, in particolare l’acqua, l’ossigeno, il carbonio, l’azoto ecc., sono
implicate nelle interazioni tra i componenti fisici (luce, calore, composizione chimica del
comparto ambientale) e quelli biotici di un ecosistema. Detti elementi vitali sono
continuamente utilizzati dagli organismi viventi e subito riciclati, ritornando nuovamente in
circolo per una nuova utilizzazione e dando luogo a quelli che vengono definiti “cicli
biogeochimici”.
A. CICLO DELL’ACQUA
L'acqua è essenziale per la vita e costituisce circa il 75% di tutti gli organismi viventi. Essa
viene continuamente riciclata tra mare, aria e suolo, creando le condizioni ideali per la vita
con Il continuo movimento per evaporazione, dalla terra all’atmosfera e per precipitazione,
dall’atmosfera alla terra.

Il sole scalda coi propri raggi il terreno, i fiumi, i laghi ed il mare. Il vapore acqueo sale, si
raffredda e condensa in piccolissime goccioline che formano le nubi. L'aria fredda in
prossimità dei rilievi montuosi condensa le goccioline delle nubi in gocce più grandi che
ricadono come neve, pioggia, grandine. Una parte di quest’acqua evapora durante la
caduta, un’altra evapora dalla superficie terrestre, un’altra ancora viene assorbita dal
terreno finchè non trova uno strato impermeabile. Al di sopra di questo strato l’acqua si
raccoglie nelle falde freatiche che alimentano le sorgenti. La parte che non viene assorbita
dal terreno scorre in superficie dando origine a corsi d’acqua. L’acqua assorbita dal
terreno viene parzialmente utilizzata dalle piante che la restituiscono all’atmosfera
mediante la traspirazione. L’acqua dei ruscelli, torrenti, fiumi, che non è evaporata durante
lo scorrimento, si riversa nei laghi e nel mare dove può evaporare. Il vapore nell’atmosfera
si condensa in goccioline a formare le nubi e il ciclo si ripete.

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 CICLO DEL CARBONIO E DELL’OSSIGENO
Il carbonio e l’ossigeno circolano attraverso due processi fondamentali: la funzione
clorofilliana e la respirazione. Le piante verdi assumono carbonio dall’aria o dall’acqua
sotto forma di anidride carbonica e per mezzo della fotosintesi formano gli zuccheri e così
fissano il carbonio nei loro tessuti. Come prodotto secondario di queste reazioni liberano
ossigeno nell’aria. Gli erbivori mangiandole assumono il carbonio dai composti organici
delle piante, i carnivori a loro volta utilizzano i composti organici degli erbivori. Con la
morte di tutti questi organismi, le sostanze organiche si decompongono e il carbonio
ritorna in circolo sotto forma di anidride carbonica (CO 2).

L’ossigeno viene utilizzato nei processi respiratori degli animali e dei vegetali. Durante
questi processi, i composti del carbonio vengono ossidati il che provoca la formazione di
anidride carbonica che viene liberata all’esterno.

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 CICLO DELL’AZOTO
L’azoto è uno dei costituenti delle proteine cellulari. Per le piante (che non possono
muoversi) è indispensabile trovare l’azoto nell’ambiente in cui vivono. L’aria atmosferica è
costituita per circa 4/5 d’azoto ma ben pochi sono gli organismi in grado di utilizzarlo
direttamente. Solo alcuni batteri che vivono nel terreno ed altri che vivono in simbiosi nelle
radici delle Leguminose sono FISSATORI DI AZOTO. Questi batteri trasformano l’azoto
atmosferico in nitrati (NO3-) che vengono poi utilizzati per la sintesi proteica. Dato che le
leguminose accumulano nitrati in quantità superiore alla loro necessità, i sali in eccesso
possono arricchire il terreno (pratica della rotazione delle colture: grano-impoverisce il
terreno/leguminose-arricchisce il terreno).
Nel terreno i sali azotati che vengono assorbiti dalle piante provengono dalla
decomposizione di piante ed animali morti o dei loro rifiuti, ad opera di batteri e funghi
decompositori che attaccano i composti azotati trasformandoli appunto in composti che le
piante possono assorbire. Gli animali assumono le proteine mangiando vegetali od altri
animali: in tal modo i composti azotati passano dal regno vegetale a quello animale, con la
loro morte inizia il processo di decomposizione ed il ciclo ricomincia!

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L’azoto, nella forma in cui si trova nell’atmosfera, è un gas inerte sfruttabile solo da parte
di pochi organismi in grado di trasformare l’elemento in un composto. E’ necessario,
affinché esso sia disponibile per piante e animali, che venga fissato. L’azoto fissato
significa cioè legato ad un composto chimico. La più importante fonte naturale di N 2 è
costituita da microrganismi del terreno e dalla simbiosi di questi microrganismi con le
piante. Oggi la fissazione industriale dell’azoto è la più importante interferenza umana nei
cicli naturali: la quantità di azoto fissato è aumentata costantemente dal 1950 e nel 1968 la
produzione annuale di azoto fissato con procedimenti industriali era di circa 30 milioni di
tonnellate. Nel 2000 esso supera i 100 milioni di tonnellate.
Prima dell’avvento dei fertilizzanti sintetici la quantità di azoto sottratta all’atmosfera era
uguale a quella restituita all’atmosfera. Il flusso eccessivo di composti azotati nei corsi
d’acqua dà luogo alla tipica fioritura delle alghe ed ad una attività biologica intensificata. Il
consumo eccessivo di ossigeno causa però la morte di pesci ed altri organismi aerobici.
L’azoto atmosferico viene fissato dalla flora batterica e passa poi nel terreno dove viene
utilizzato da piante e animali. Post-mortem gli animali e le piante restituiscono l’azoto
fissato che ritorna in parte nell’atmosfera e in parte viene utilizzato da altri organismi
presenti nel terreno.
I processi che intervengono nella fissazione dell’azoto sono:
- NITRIFICAZIONE: serie di reazioni mediante le quali alcune specie di batteri ossidano
l’azoto;
lo ione ammonio NH4+ passa a ione nitrito (NO2-) e ione nitrato (NO3-)
- DENITRIFICAZIONE: processo inverso alla nitrificazione cioè NO 2- o l’ NO3- diventano
azoto molecolare (N2) o protossido di azoto (N2O).
- AMMONIFICAZIONE: trasformazione dell’azoto presente nei composti organici in ione
ammonio ad opera di batteri che decompongono i resti di piante e animali
L’azoto ha un chimismo piuttosto complicato nei processi vitali perché possiede molti
numeri di ossidazione (o valenze). Ricordiamo che il numero di ossidazione è il numero di
atomi che un atomo cede o acquista. Nelle piante e negli animali l’azoto si trova presente
sotto forma di ione ammonio (NH4+) o come composto amminico (NH2) mentre nel terreno
come ione nitrato (NO3-).Appena l’ammoniaca e lo ione ammonio si sono formati nel

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terreno essi possono essere assorbiti da radici e piante. L’azoto può essere utilizzato dagli
organismi, ad esempio da animali erbivori che trasformano le proteine vegetali in animali.
Alla fine del ciclo le proteine ritornano al terreno e grazie all’azione dei batteri si
decompongono e ritornano nel loro stato di composti originali.
Fino alla fine del XIX secolo si avevano poche informazioni sugli organismi del terreno
fissatori di azoto. Si pensava infatti che a lungo andare questi microrganismi avrebbero
consumato la riserva di azoto fissato nel terreno e quindi paralizzato la produzione
agricola. Invece solo in seguito si capì l’importanza dei batteri denitrificanti che
restituiscono l’azoto all’atmosfera. Se così non fosse l’azoto sarebbe ora negli oceani o
fissato nei sedimenti. La storia completa della fissazione biologica dell’azoto non è ancora
stata scritta. Non si sa, ad esempio, come l’enzima attivante (azotasi) possa compiere a
temperature e pressioni ordinarie un lavoro che negli impianti industriali di sintesi
dell’ammoniaca richiede centinaia di gradi e di atmosfere di pressione.
I batteri fissatori dell’azoto possono essere divisi in due categorie.
- quelli che vivono liberi nel terreno
- quelli che vivono in simbiosi con le piante superiori

I primi (ad esempio i batteri fotosintetici) dipendono direttamente dai vegetali per l’apporto
energetico oppure ricavano energia direttamente dalle radiazioni luminose.
I secondi dipendono direttamente da alcune piante da cui ricevono energia e determinate
sostanze nutritive.
Vari tipi di batteri in particolare le Azotobacteriaceae forniscono la maggior parte dell’azoto
fissato nelle praterie e in altri ecosistemi dove le piante con simbionti fissatori d’azoto sono
assenti. La maggior quantità di azoto fissato proviene dalle leguminose (ad esempio piselli
e fagioli). Esse sono importanti perché arricchiscono il terreno di azoto e contengono una
quantità bilanciata di aminoacidi. La grande produzione di leguminose richiede un apporto
notevole di sali minerali nel terreno (specialmente potassio e fosforo) e se questi sali non
vengono forniti non si riesce a ricavare profitto da questo tipo di coltivazione. I batteri
fissatori di azoto richiedono nel terreno tracce di alcuni metalli pesanti (molibdeno, cobalto
ecc.) che agiscono da catalizzatori. Ad esempio in Australia vi erano poste a coltivazione
vaste aree di leguminose che stentavano a crescere finchè non si scoprì che il terreno
diventava fertile aggiungendo 140 grammi per ciascun ettaro di molibdeno. Il bilancio
dell’azoto è molto sommario perché non si hanno ancora dati sufficienti per valutare con
accuratezza la quantità di azoto fissato e restituito all’atmosfera mediante i processi
biologici. Oggi il bilancio di denitrificazione vs. fissazione non è paritario. In altri termini,
grandi quantità di azoto vengono introdotte dalla biosfera a causa della fissazione
industriale e della coltivazione delle leguminose. I fiumi ed i laghi rischiano di
sovraccaricarsi di azoto a meno che i fertilizzanti ed i rifiuti azotati vengano trattati in modo
opportuno.

Ciclo dei minerali

I minerali derivano dal suolo stesso, sia dalla superficie della crosta terrestre, sia dagli
strati più profondi, da cui fuoriescono tramite le eruzioni vulcaniche. Tra questi, alcuni,
come il fosforo ed il ferro, sono indispensabili per i processi vitali di piante ed animali.
Vengono trasportati dai fiumi nei laghi e nei mari: alcuni sedimentano a formare il fondo
marino, altri vengono compressi a formare nuove rocce. In parte entrano nell’atmosfera
tramite l’aerosol dell’acqua di mare (ad esempio lo iodio). Vengono riportati al suolo dalle
precipitazioni piovose. Vengono assorbiti da piante ed animali e ritornano al ciclo alla loro
morte. Entrano in ciclo con la spaccatura delle rocce, la loro erosione, e in seguito alle
eruzioni vulcaniche.

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1.3 - STABILITA’ DEGLI ECOSISTEMI: OMEOSTASI
Gli ecosistemi sono suscettibili solo di un limitato adattamento alle modifiche e ai disturbi
provocati da interventi umani.
L'intervento umano viene definito carico sull'ecosistema.
Per fattore di carico di un ecosistema si intende il tipo, il grado, e la durata del carico (ad
esempio la concentrazione di sostanze tossiche nel terreno), mentre per capacita’ di carico
si intende la sua capacita' di sopportare un determinato carico senza modificarsi.

La stabilità di un ecosistema costituisce la sua capacita' di rigenerarsi ossia di ritornare

alle sue caratteristiche primitive una volta cessato il carico; quando viene superata la
capacita' di carico di un ecosistema esso si trasforma in un altro ecosistema che può'
essere molto simile o diverso.
Se il grado di carico e' molto elevato l'ecosistema può scomparire e non sempre si può
ricreare (desertificazione, deviazione di corsi d'acqua, contaminazione di un corso d'acqua
che uccide molte specie di pesci portando all'estinzione di molte specie).
Gli ecosistemi sono ricchi di reti di informazione comprendenti flussi di comunicazioni sia
fisiche che chimiche che mettono in connessione tutte le parti e pilotano o regolano il
sistema come un tutt’uno.
Uno dei meccanismi che accresce la stabilità di un sistema è la RIDONDANZA: più specie
o componenti o processi capaci di svolgere la stessa funzione, ad esempio quando
mancano gli zuccheri il nostro corpo brucia i grassi.

Il grado di stabilità di un sistema, varia ampiamente in dipendenza del:

 rigore dell’ambiente esterno
 efficienza dei controlli interni.

Esistono due tipi di stabilità:

1) stabilità di resistenza capacità di un sistema di rimanere

“stazionario” di fronte a stress
2) stabilità di resilienza capacità di recupero rapido quando il
sistema è modificato da una perturbazione.

Queste due proprietà sono in genere inversamente correlate

1. CONTROLLO A FEDDBACK DEGLI ECOSISTEMI

A) POSITIVO il segnale in uscita amplifica quello in entrata ed il processo

viene ulteriormente stimolato;
B) NEGATIVO il segnale in uscita smorza quello in entrata ed il processo si
arresta.

L’interazione dei cicli della materia e dei flussi di energia, assieme ai sistemi di feedback
genera, nei grossi ecosistemi, un’omeostasi di autocorrezione che non richiede controlli o
regolazioni esterne.
Alcuni esempi di meccanismi di controllo operanti a livello di ecosistema sono:
 subsistemi microbici che regolano il rilascio dei nutrienti
 meccanismi comportamentali (cure parentali degli animali)
 subsistemi preda-predatore che controllano la densità di una popolazione

14
I meccanismi omeostatici hanno dei limiti oltre i quali il sistema collassa (es. l’elastico
che viene allungato ritorna alla sua forma naturale, ma se lo allungo troppo si rompe).

STRESS CRISI COLLASSO

Perturbazione
Regolare ampiezza
delle oscillazioni
Funzione Ecosistema

Misura
di
resistenza

Misura di resilienza
Tempo

Fig.- Stabilità di resistenza e di resilienza

Quando una pertubazione (inquinamento od altro stress) causa la deviazione dal

normale andamento di una importante funzione ecosistemica, il grado della deviazione
è una misura della resistenza, mentre il tempo richiesto per ritornare alla posizione di
equilibrio è una misura della resilienza. L’area sotto la curva è una misura della
stabilità totale (TS).

15
2. INTRODUZIONE ALLO SVILUPPO SOSTENIBILE

Il concetto di protezione dell’ambiente attraverso lo sviluppo sostenibile fa la sua prima

apparizione sulla scena politica internazionale alla fine degli anni ’60, epoca in cui,
accanto alla crescita economica e allo sviluppo tecnologico, appaiono una serie di effetti
negativi collegati al degrado ambientale ed appare evidente che gli effetti dell'immissione
di sostanze radioattive e di sintesi chimica nell’ambiente hanno una ricaduta globale non
limitabile alle zone direttamente interessate.
Appare dunque per la prima volta necessario passare da una visione settoriale e
disciplinare ad una visione unitaria e multidisciplinare nell'affrontare i problemi
dell’ambiente, e viene individuato il principio della interdipendenza ecologica, secondo cui
qualsiasi azione portata sull’ambiente naturale innesca una risposta non lineare e non
locale dando vita ad un percorso non previsto e difficilmente prevedibile, a volte
complesso.
Accanto agli aspetti ambientali emergono anche una serie di conseguenze negative dello
sviluppo dal punto di vista sociale, come l’emarginazione e l’aumento delle disparità tra i
Paesi ricchi e quelli poveri e si inserisce in questo clima il dibattito sulla reale possibilità
della società di crescere senza compromettere in modo irreversibile il patrimonio naturale.
Gli sforzi compiuti fino ad oggi per identificare con chiarezza principi e modelli di
sostenibilità nascono effettivamente, però, da un processo iniziato soltanto nel 1972, con
l'organizzazione da parte dell'ONU a Stoccolma (Svezia) della Prima Conferenza
Mondiale sull'Ambiente. In questa occasione, i rappresentanti governativi convengono
che i problemi ambientali, legati direttamente alla crescita industriale e tecnologica,
possono essere risolti proprio attraverso un corretto approccio tecnico-scientifico.
In seguito, la Seconda Conferenza Mondiale, tenutasi nel 1982 a Nairobi (Kenya), porta
ad una migliore individuazione della stretta relazione fra problematiche ambientali e fattori
sociali ed economici. Ma l'evento politico più significativo di quegli anni, nel quale si
raggiunge una posizione condivisa sullo sviluppo sostenibile, è l'istituzione nel 1987, da
parte dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, della Commissione Mondiale su
Ambiente e Sviluppo. Quest’ultima, presieduta dal Primo Ministro norvegese Gro Harlem
Brundtland ed incaricata di proporre strategie ambientali di lungo termine e di definire
azioni che tengano conto della interrelazione esistente tra popolazione, risorse, ambiente
e sviluppo, elabora un Rapporto dal titolo "Our Common Future" (‘Il nostro futuro
comune’), che definisce sostenibile quello sviluppo capace di “rispondere alle necessità
del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le
proprie”.
Tale definizione, che continua ad essere un punto cardine di confronto e discussione, è
implicitamente fondata sul principio di equità secondo una dimensione sia sincronica che
diacronica, poiché le diseguaglianze nella distribuzione della ricchezza nel mondo sono
fattori che pregiudicano il raggiungimento della sostenibilità.
L’equità sincronica, cioè infragenerazionale, sia a livello locale che internazionale, implica
parità di accesso alle risorse da parte degli attuali abitanti della Terra, mentre l’equità
diacronica, cioè intergenerazionale, richiede che le attività economiche delle generazioni
attuali non pregiudichino il benessere delle generazioni future degradando
irreversibilmente le risorse disponibili.
Un altro principio presente in questa definizione è quello di qualità della vita come
soddisfazione dei bisogni e delle aspirazioni umane: la qualità della vita deve essere tanto
elevata quanto è permesso dal rapporto tra benessere e quantità di risorse utilizzate.
Lo sviluppo sostenibile è pertanto un processo dinamico di evoluzione delle modalità di
sfruttamento delle risorse, degli investimenti economici, dello sviluppo tecnologico, e degli

16
orientamenti istituzionali, ossia un processo multidimensionale che richiede approcci
complessi e multidisciplinari.
Lo sviluppo sostenibile non nega la crescita e considera lecito e necessario per il suo
perseguimento l’intervento dell’uomo sulla natura finché esso preserva o accresce senza
danni la capacità di sostenere la presenza della specie umana sul pianeta. Infatti, se lo
sviluppo economico viene perseguito senza tenere conto delle risorse naturali, delle
esigenze economiche e delle caratteristiche sociali proprie delle singole realtà territoriali,
la conseguenza immediata è rappresentata da problemi quali la disgregazione delle
comunità locali, la distruzione degli habitat e l'inquinamento delle diverse matrici
ambientali nelle sue molteplici forme. Al contrario, gli sforzi compiuti per impedire ogni
mutamento degli habitat naturali e delle condizioni ambientali di una regione possono in
alcuni casi condurre all'impossibilità di soddisfare le esigenze economiche e sociali degli
abitanti della regione stessa.
La decisiva Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED,
conosciuta anche come "Earth Summit"), si è tenuta a Rio de Janeiro nel 1992, e
rappresenta una vera e propria "pietra miliare" del percorso di affermazione dei principi
dello sviluppo sostenibile.
Alla Conferenza principale partecipano rappresentanti governativi di 178 nazioni di tutti i
continenti, mentre a quella "parallela" sono accreditate circa 1100 organizzazioni non
governative, 200 delle quali hanno un ruolo determinante nei documenti prodotti, i quali
sono di importanza tale da essere diventati la base di riferimento per tutte le politiche,
internazionali, nazionali e locali, mirate a raggiungere il traguardo dello sviluppo
sostenibile.
I due principali documenti sono la Dichiarazione di Rio sull'Ambiente e lo Sviluppo e
l'Agenda 21. 1 Grazie al lavoro biennale di preparazione svolto dal Comitato di
Preparazione, istituito dall'Assemblea Generale dell'ONU, si è arrivati alla definizione delle
problematiche che costituiscono il nucleo delle negoziazioni di Rio.
Il 3 giugno 1992, nel suo discorso d'apertura della sessione plenaria, il Ministro Brundtland
pone l'accento sull'entità dell'impegno per il mondo negli anni a venire: "Mancano meno di
400 settimane alla fine del XX secolo; è necessario sradicare la povertà e raggiungere
maggiore equità sociale....Dobbiamo affrontare le sfide che ci attendono".
La Dichiarazione di Rio sull'Ambiente e lo Sviluppo è il punto di riferimento obbligato ai
fini della definizione e dell'implementazione dello sviluppo sostenibile. Il documento si
articola in 27 principi che stabiliscono diritti, responsabilità e comportamenti che i singoli
Stati devono assumere in relazione alla protezione dell'ambiente globale. Vengono
affermati i seguenti principali enunciati: il riconoscimento che i diritti umani sono al centro
degli interessi dello sviluppo sostenibile (Principio n. 1); che le generazioni presenti e
future devono godere degli stessi diritti ambientali e di sviluppo (Principio n. 3); che la
protezione dell'ambiente deve essere parte integrante del processo di sviluppo (Principio
n. 4); che le azioni internazionali intraprese per salvaguardare l'ambiente devono
difendere gli interessi di tutti i Paesi, e in special modo di quelli più svantaggiati e
vulnerabili (Principio n. 6); che gli Stati devono cooperare per incrementare le conoscenze
scientifiche e l'applicazione di tecnologie innovative (Principio n. 9) e che le questioni
relative all'ambiente possono essere meglio affrontate con la partecipazione di tutta la
popolazione, ad ogni livello decisionale (Principio n. 10). Altri punti salienti sono
l'affermazione del principio di precauzione per prevenire danni all'ambiente, anche in
assenza di una certezza scientifica che questi possano verificarsi (Principio n. 15);

1
Altri documenti prodotti nel corso della Conferenza sono. i Principi relativi alle Foreste; la Convenzione sulla Biodiversità e la
Convenzione sui Cambiamenti Climatici, mentre, direttamente collegata ai negoziati di Rio, anche se ufficialmente stipulata solo
due anni dopo, a Parigi, è la Convenzione sulla Desertificazione (cfr. paragrafo 1.1.2.1).

17
l'affermazione della necessità di internalizzare i costi ambientali applicando il principio che
'chi inquina paga' (Principio n. 16); la proposta di adottare la valutazione di impatto
ambientale come strumento, a livello nazionale, per conoscere i possibili rischi ambientali
connessi a progetti sottoposti ad autorizzazione (Principio n. 17).
Nell'ultima parte della Dichiarazione, si afferma: che le popolazioni indigene e le comunità
locali devono essere tutelate e rese partecipi nei processi decisionali all'interno dei singoli
Stati di appartenenza (Principio n. 22); che le risorse ambientali e naturali delle
popolazioni oppresse, dominate o occupate devono essere protette (Principio n. 23); che
la guerra è nemica dello sviluppo sostenibile (Principio n. 24); che la pace, lo sviluppo e la
protezione ambientale sono condizioni interdipendenti ed indivisibili (Principio n. 25).
Di fondamentale importanza è anche l'Agenda 21, la cui finalità, come si legge
nell'introduzione, è quella di preparare il mondo ad affrontare le sfide poste dal
ventunesimo secolo.
Essa, come suggerisce il titolo stesso, non è un documento legalmente vincolante, ma
piuttosto un "piano di lavoro", o "agenda per l'azione", in cui ogni area tematica è descritta
in termini di principi di base per l'azione, obiettivi, attività e modalità di implementazione,
ritenuti fondamentali per l'elaborazione di strategie e la creazione di strumenti indirizzati
verso lo sviluppo sostenibile. Essa deve segnare il punto di inizio di una nuova
cooperazione globale per lo sviluppo sostenibile, pur essendo un programma dinamico,
che necessita di essere adattato alle differenti situazioni, capacità e priorità dei vari Paesi
e regioni, e che può evolvere nel tempo alla luce di nuovi bisogni e circostanze.
Nei suoi 40 capitoli, divisi in quattro Sezioni (Dimensioni sociali ed economiche;
Conservazione e gestione delle risorse per lo sviluppo; Rafforzare il ruolo dei principali
gruppi sociali; Modalità di implementazione), l’Agenda 21 fa emergere un concetto di
sostenibilità in cui l’aspetto ecologico viene ad includere anche quello economico e
sociale, caricandosi di contenuti di carattere etico-politico. Emerge, in altre parole, la
concatenazione tra ambiente, economia e società, necessaria per affrontare e risolvere i
problemi della disparità tra i popoli, della povertà e del deterioramento dell'ambiente
naturale dal quale dipende il benessere di tutti. In particolare, un ruolo fondamentale nella
realizzazione dell’obiettivo dello sviluppo sostenibile viene assegnato dall'Agenda 21 alle
autorità locali (cfr. Cap. 28), le quali giocano un ruolo centrale nel coinvolgimento dei
cittadini e hanno una particolare responsabilità nel governo locale relativo alle politiche
ambientali e nei processi di pianificazione dello sviluppo. In particolare, alle autorità locali
viene chiesto di avviare il prima possibile un processo consultivo per ottenere un consenso
sull'adozione di una 'Agenda 21 locale'.
A cinque anni di distanza da Rio, si è tenuta a New York la Sessione Speciale
dell'Assemblea Generale dell'ONU, nota anche come "Earth Summit II" o "Rio+5". In essa
è stata svolta una valutazione sullo stato di attuazione delle politiche ambientali in
direzione della sostenibilità, basata sulla compilazione, da parte delle singole nazioni, di
"country reports", contenenti una serie di informazioni e dati sull'andamento degli indicatori
di sostenibilità individuati dalla Commissione per lo Sviluppo Sostenibile dell'ONU
(UN-CSD).
Infine, quest'anno, nel mese di settembre avrà luogo a Johannesburg (Sudafrica) il nuovo
Summit mondiale sui problemi dell'ambiente ("Rio+10"), che sarà l'occasione per verificare
la strada percorsa finora, ed eventualmente modificarla alla luce delle nuove acquisizioni
scientifiche e tecnologiche ma anche dei cambiamenti sopravvenuti nelle politiche
ambientali adottate dai singoli Stati, con inevitabili ricadute anche sul piano degli accordi
internazionali.

2.1 I CRITERI E I PRINCIPI

18
Nel corso del processo di elaborazione e approfondimento del concetto di sostenibilità,
che costituisce per molti versi il filo conduttore delle politiche ambientali degli ultimi
quindici anni, è stata enunciata e messa a punto una serie di criteri, o principi
regolativi, che costituiscono ormai il minimo comune denominatore della cultura dello
sviluppo alla svolta del ventunesimo secolo.
Senza pretese di esaustività, in questo paragrafo viene presentata una sintetica
rassegna, procedendo non in ordine cronologico, ma secondo una gerarchia di
importanza e pertinenza.
In questa ottica uno dei principi che merita una dovuta considerazione - e che proprio per
questo viene periodicamente fatto oggetto di un vivace dibattito, - non nella sua
enunciazione, universalmente accettata (è stato incluso tra i principi della Dichiarazione di
Rio de Janeiro), ma nella sua interpretazione e nelle sue applicazioni che di volta in volta
ne vengono fatte - è il principio di precauzione.
Questo principio prescrive che, in presenza di incertezze scientifiche sulle conseguenze
di determinate attività, soprattutto per quanto riguarda i loro effetti di lungo periodo,
occorrerebbe astenersi dal perseguire azioni che possono mettere a rischio la salute
umana e l’ambiente.
Nella sua formulazione generale questo principio è l’antidoto puntuale di un altro
principio, mai formalmente enunciato – se non nelle investigazioni di qualche filosofo -
che presiede però di fatto agli sviluppi scientifici e tecnologici in tutti i campi, secondo cui
è giusto o lecito realizzare tutto ciò che il progresso scientifico rende fattibile, con il
corollario sottinteso, ma importante, della convinzione che se l’innovazione realizzata
comporta dei rischi attualmente non controllabili, il progresso tecnico saprà individuarne
gli antidoti.
Le implicazioni di questi due principi contrapposti su questioni non solo ambientali – che
sono oggi della massima attualità, come la manipolazione genetica dell’uomo, le
produzioni transgeniche, la generazione in sicurezza di energia nucleare (ma anche solo
sulla valutazione delle conseguenze del riscaldamento globale) - rendono evidente la sua
centralità nelle scelte politiche, tecniche e scientifiche all’ordine del giorno alla svolta del
secolo2.

Un altro principio pure importante, in cui in qualche modo si riassume l’etica e il

fondamento delle politiche ambientali, è il Pollutor Pays Principle, ovvero: chi inquina
paga. Enunciato dall’Ocse all’inizio degli anni ’70, questo principio è ormai
universalmente accettato e inserito nella legislazione di tutti i paesi che si sono dotati di
una normativa ambientale.
Ma anche in questo caso, la sua interpretazione non è univoca, benché alla base di una
sua insufficiente applicazione non si trovino solo ragioni di ordine teorico e interpretativo,
ma, molto spesso, anche una insufficiente strumentazione per l’accertamento e/o per il
risarcimento del danno.

2
Come si è detto, l’oggetto del contendere non riguarda il principio in sé, ma l’interpretazione di che cosa
si debba intendere per incertezza scientifica in un contesto in cui gli enunciati della scienza moderna
hanno sempre e soltanto un valore probabilistico; nonché il grado di fiducia che debba essere accordato
alla convinzione che la scienza saprà trovare a tempo debito gli antidoti alle conseguenze negative non
previste che si possono presentare in futuro.

19
Dal punto di vista scientifico, il problema di è stato formulato nel cosiddetto teorema di
Coase (The Problem of Social Costs, 1960) ed è riconducibile a un’insufficiente
definizione dei diritti di proprietà, che non stabiliscono fino a che punto la proprietà –
pubblica o privata – di un bene includa anche il diritto a non subire su di esso le
conseguenze di attività inquinanti svolte da altri – e viceversa: fino a che punto la
disponibilità di un bene connessa alla sua proprietà si estenda anche a usi che possono
avere esternalità negative.
Da questo punto di vista si può solo rilevare come i progressi della legislazione
ambientale coincidano sostanzialmente con una progressiva riduzione delle modalità in
cui si può esercitare il diritto di proprietà su di un bene, anche se la finalità principale della
legislazione è proprio quella di offrire certezze e confini precisi alle modalità di godimento
lecite3.
In linea di massima, la valutazione dei costi ambientali si fa seguendo due metodi
generali, che possono essere ricondotti a criteri di prevenzione (quanto costa contenere
gli impatti tecnicamente evitabili di un’attività) e a criteri di ripristino (quanto costa
ricostituire uno stato il più possibile simile a quello precedente l’intervento che ha
determinato il danno).
Entrambi questi criteri, se hanno un aggancio oggettivo a costi di attività valutabili con
criteri ingegneristici, non sfuggono al dilemma evidenziato dal teorema di Coase, che
riguardano la misura della prevenzione o del ripristino. E’ evidente infatti che gli impatti
negativi non possono essere evitati in modo completo, pena la rinuncia a qualsiasi
intervento, né la situazione quo ante può essere ricostituita integralmente.
Alternativamente, la scienza economica ha ritenuto di poter dare un valore alle esternalità
di un’attività attraverso il criterio della disponibilità a pagare: cioè misurando quanto si è
disposti a pagare per evitare determinati effetti negativi, oppure quale compensazione ci
si attende per lasciarli esercitare.
Questo metodo dovrebbe registrare la funzione di utilità attribuita a determinate
esternalità, ma oltre a essere molto costoso – in quanto richiede l’attivazione di
complesse indagini sul campo – presenta un grado assai ridotto di affidabilità; si è
verificato infatti che al valore attribuito a determinati benefici o svantaggi nel corso di
un’intervista raramente corrispondono esborsi effettivi da parte dei beneficiari, o
compensazioni effettivamente accettate dai soggetti colpiti, una volta posti di fronte a
scelte concrete. Per cui i metodi per quotare la disponibilità a pagare sono sempre molto
indiretti.
Anche se questo approccio evidenzia un problema reale, che è quello del costo-
opportunità di molti interventi di tutela ambientale, esso non è in genere in grado di
segnalarne i vantaggi economici derivanti dagli effetti di lungo periodo (che, per essere
valutati adeguatamente, andrebbero scontati ad un tasso prossimo allo zero). In ogni
caso la complessità del modello lo rende difficilmente calabile nella realtà dei processi
3
Il tema dei costi esterni o esternalità non riguarda ovviamente solo quelli ambientali e coinvolge
immediatamente il problema della loro determinazione quantitativa. Su questo punto la letteratura è
molto ampia e si è andata sviluppando nel corso del tempo nell’ambito della cosiddetta economia del
benessere inaugurata negli anni ’20 dello scorso secolo dall’economista inglese A. C. Pigou (1920).
Ovviamente la determinazione di esternalità di carattere sociale è, in linea di massima, più complessa
della determinazione di esternalità di carattere ambientale, in quanto quest’ultima coinvolge meno la
sfera delle valutazioni di ordine etico e politico legate a criteri di giustizia ed equità. Tuttavia, anche in
ambito strettamente ambientale permane, nella valutazione delle esternalità, una elevata quota di
discrezionalità.

20
economici e produttivi quotidiani, per cui la sua efficacia si limita per lo più a un
chiarimento di ordine concettuale.

3. LE STRATEGIE

Come si è visto, dalla Conferenza di Rio è emersa la chiara esigenza di integrare

l'ambiente e lo sviluppo nei processi decisionali, per mezzo di strategie finalizzate ad
attuare l'insieme dei principi enunciati nel documento programmatico Agenda 21.
A livello mondiale, sono state tracciate linee strategiche globali che presuppongono
l'impegno concertato di tutte le nazioni della Terra, in un'azione sinergica mirata ad
affrontare i grandi problemi dell'ambiente quali il cambiamento climatico, la perdita (o
impoverimento) della biodiversità, la desertificazione: è il caso delle Convenzioni globali
concordate a Rio ed in altri appuntamenti successivi al summit brasiliano.
A livello di realtà nazionali, dopo Rio sono nati i primi Piani per lo Sviluppo Sostenibile,
con lo scopo di definire le linee d'azione strategiche applicabili a contesti propri dei singoli
Stati che hanno condiviso gli obiettivi programmatici dell'Earth summit. Le diverse
esperienze di realizzazione di Piani Nazionali seguiti all'appuntamento di Rio sono state
messe a confronto durante un Workshop organizzato dall'United Nations Development
Programme (UNDP) e tenutosi ad Ottawa (Canada) nel 1993. In quel contesto, si è
convenuto sul fatto che le linee strategiche nazionali non possono che essere differenti da
Stato a Stato, in quanto le aspirazioni e le condizioni sociali, politiche e culturali proprie
delle singole realtà nazionali meritano di essere considerate e trattate in modo autonomo.
Nella stessa occasione si è concordato sulla necessità, al fine di garantire successo
all'implementazione dei Piani Nazionali, di promuovere la massima partecipazione dei
cittadini, soprattutto a livello delle singole comunità ed amministrazioni, con strumenti ad
alta partecipazione quali l'Agenda 21 locale (d'ora in avanti: A 21 L).
Anche a livello europeo ci si è mossi in una direzione "unificante": la Commissione
Europea ha dettato tempi e modi di applicazione dei principi dello sviluppo sostenibile, con
i suoi Programmi Quadro in materia ambientale che disegnano un futuro di sostenibilità
per tutti gli Stati dell'Unione. Anche l'Agenzia Europea per l'Ambiente, punto di riferimento
per tutte le agenzie nazionali per l'ambiente dell'Unione Europea, ha contribuito a
delineare una "direttrice" europea di protezione dell'ambiente, e dunque anche di
sostenibilità, il più possibile condivisa dai singoli Paesi.

3.1. Le Convenzioni globali

Oltre alla "Dichiarazione sull'Ambiente e lo Sviluppo" e all'"Agenda 21", già ricordate, la

Conferenza di Rio de Janeiro ha prodotto altri importanti documenti su specifiche
problematiche ambientali.
- La Convenzione sui Cambiamenti Climatici (UNFCC) è uno strumento per garantire,
a livello internazionale, la diminuzione graduale dei gas ad effetto serra, ed i loro
impatti sul clima globale.
Il testo della Convenzione, presentato alla Conferenza un anno dopo, nel giugno del
1993, è stato sottoscritto da 166 Paesi. Entrata in vigore il 21 marzo 1994, la
Convenzione ha l'obiettivo di stabilizzare la concentrazione di gas serra nell'atmosfera
ad un livello che possa prevenire l'interferenza delle attività umane con il sistema
climatico globale, specificando che questo "livello" di concentrazione dovrebbe essere
raggiunto entro un tempo sufficiente per consentire agli ecosistemi di adattarsi
naturalmente ai cambiamenti climatici, ed inoltre per assicurare che la produzione di
cibo non sia minacciata. Successivamente, nel 1997, durante la terza sessione della

21
 Conferenza delle Parti della UNFCC svoltasi in Giappone, è stato adottato il
Protocollo di Kyoto, documento rivolto alle nazioni industrializzate, affinché operino
per ridurre le loro emissioni nazionali medie, nel periodo 2008-2012, fino a un valore
pari all'8% rispetto ai livelli del 1990.
- La Convenzione sulla Biodiversità riguarda invece la conservazione delle risorse
biologiche, essenziali per la vita sul Pianeta.
Il testo concordato evidenzia tutte quelle attività antropiche che mettono in pericolo la
biodiversità, e asserisce il principio secondo il quale le risorse biologiche sono
soggette alla sovranità nazionale del Paese nel quale esse sono localizzate, e che la
loro conservazione è pertanto una diretta responsabilità delle singole realtà nazionali.
La Convenzione assegna particolare importanza alla dimensione locale, alle comunità,
alle popolazioni autoctone, come attori fondamentali per la preservazione della
biodiversità, in quanto depositarie di pratiche tradizionali che si sono rivelate in
passato efficaci e dunque degne di considerazione da parte degli organi di governo.
- La Convenzione per la Lotta contro la Desertificazione affronta infine un'altra
problematica globale, alla quale è dedicato il capitolo 12 dell'Agenda 21, dal titolo
"Managing Fragile Ecosystems: Combating Desertification and Drought". Di questo
tema di particolare gravità e rilevanza, si è discusso ampiamente a Rio, ma
all'adozione della Convenzione si è giunti solo nel 1994, a Parigi. Il testo adottato
sottolinea l'importanza di un approccio integrato per arginare i processi di
desertificazione, che intraprenda azioni a tutti i livelli, supportate dalla cooperazione
internazionale, mirate alla riabilitazione, conservazione e gestione sostenibile del
territorio e delle risorse idriche, al contrasto della povertà e al miglioramento delle
condizioni di vita, soprattutto a livello delle comunità locali.

3.2. I Programmi, le attività e i progetti della Commissione dell'Unione Europea

a) Il Quinto Programma di Azione

Il Quinto Programma politico e di azione della Comunità Europea a favore dell’ambiente e

di uno sviluppo sostenibile è stato predisposto nel marzo del 1992 parallelamente ai lavori
preparatori della Conferenza di Rio ed approvato all’inizio del 1993.
Esso assume integralmente i principi dello sviluppo sostenibile e si presenta come uno
strumento di attuazione in ambito comunitario dell’Agenda 21, vincolante per tutti i Paesi
membri.
L’approccio generale del Quinto Programma differisce in modo sostanziale dai precedenti,
come indica già il suo stesso titolo. Esso riporta infatti obiettivi a lungo termine e si
focalizza su un approccio più marcatamente globale. Vengono individuati sette temi
rilevanti per la qualità e le condizioni dell’ambiente nella maggior parte delle regioni
comunitarie: il cambiamento climatico, l’acidificazione e la qualità dell’aria, la protezione
della natura e della biodiversità, la gestione delle risorse idriche, l’ambiente urbano, le
zone costiere, la gestione dei rifiuti.
Vengono, inoltre, indicati tre settori particolarmente sensibili, per i quali si rende
necessaria una gestione del rischio: l'industria, la sicurezza nucleare e la protezione
radioattiva, la protezione civile e le emergenze ambientali.
Per ciascuna di queste problematiche il Programma propone obiettivi di miglioramento da
raggiungere entro il periodo di validità del Programma, e cioè entro il 2000.
Il documento propone un approccio politico alle problematiche ambientali volto a
coniugare la protezione ambientale e lo sviluppo delle attività economiche e sociali.
Si prende atto, infatti, che la legislazione ambientale, da sola, non è sufficiente a
proteggere e tanto meno a migliorare l’ambiente: le attività dei settori che originano
22
pressioni sull’ambiente, spesso superano i benefici delle nuove normative, e pertanto è
necessario che le strategie ambientali siano integrate nelle altre politiche settoriali. Le
attività economiche devono tenere maggiormente conto degli obiettivi ambientali, e ciò
presuppone un impegno da parte di tutti i soggetti interessati della società e dei cittadini
degli Stati membri e delle autorità regionali.
Si propone un parziale passaggio dalle politiche autoritative, fondate sul principio del
"command-and-control", a politiche di tipo negoziale, fondate sulla responsabilità
condivisa, sull’autoregolamentazione e su un rapporto di cooperazione tra autorità
pubbliche e imprese o loro associazioni ed il coinvolgimento dell’intera collettività nella
definizione degli obiettivi da perseguire, degli strumenti da utilizzare e nella formazione
delle politiche stesse. Si allarga così la gamma degli strumenti cui fare ricorso per dare
attuazione alle politiche ambientali.
I principali strumenti individuati sono: una legislazione intesa a fissare i livelli di base di
protezione della salute dei cittadini e dell’ambiente; strumenti di mercato miranti ad indurre
produttori e consumatori ad un uso responsabile delle risorse naturali e ad evitare
l’inquinamento e la produzione di rifiuti; strumenti orizzontali di supporto, comprendenti
migliori dati statistici, la ricerca scientifica, l'informazione; meccanismi di sostegno
finanziario sia nell'ambito dei fondi strutturali, sia attraverso altri programmi specifici.
Il Programma introduce anche l’importante principio della sussidiarietà per cui le finalità
e gli obiettivi del programma devono essere perseguiti mediante azioni realizzate al livello
territoriale più appropriato. Questo principio garantisce che si tenga conto delle tradizioni e
della sensibilità delle diverse regioni della comunità e del rapporto costi/benefici.
A fronte dei problemi enunciati e degli obiettivi indicati, il documento fa emergere la
necessità di una nuova formazione e qualificazione professionale per conseguire i risultati
in campo ambientale e realizzare il mercato interno. Sia nel settore pubblico e privato, che
nel terziario, diviene importante ampliare le attività della ricerca tecnologica, sviluppare le
competenze nell’ambito dell'efficienza energetica, della progettazione e pianificazione per
una migliore gestione delle risorse, accrescere le competenze per le consulenze
ambientali e la diffusione delle informazioni.
Nel 1996 la Commissione ha effettuato un riesame dello stato di avanzamento del Quinto
Programma di Azione Ambientale e nel 1998 il Parlamento Europeo ed il Consiglio hanno
adottato la "Decisione n. 2179/98/CE relativa al riesame del programma comunitario di
politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile "per uno sviluppo
durevole e sostenibile" che mantiene un approccio globale finalizzato al raggiungimento
della sostenibilità.

b) Il Sesto Programma di Azione

Il Sesto Programma di Azione Ambientale della Comunità Europea, dal titolo "Ambiente
2010: il nostro futuro, la nostra scelta" 4, si sviluppa a partire dalla valutazione delle
politiche comunitarie e dai risultati raggiunti nel periodo 1992-2000, che mettono in
evidenza le problematiche ambientali ancora esistenti. Si inserisce, pertanto, senza
soluzione di continuità sulla strada tracciata dal V^ Programma verso la realizzazione di
un processo di sviluppo sostenibile mutuandone anche molti degli approcci e degli
strumenti innovativi individuati: l’integrazione degli obiettivi ambientali nelle altre politiche
settoriali (trasporti, industria, agricoltura); la condivisione delle responsabilità ambientali ed
il coinvolgimento di tutti i portatori di interesse nei processi decisionali; la diffusione del
rapporto cooperativo tra autorità pubblica ed imprese private mediante strumenti volontari.

4
Proposta di decisione del Parlamento Europeo e del Consiglio in merito al programma comunitario di azione ambientale 2001-
2010; COM 2001/31 del 24/01/2001.

23
Si rafforza il principio che la società deve riuscire a sganciare la crescita economica
dall’impatto e dal degrado ambientale. Lo sviluppo sostenibile rappresenta una notevole
opportunità per l’Europa post-industriale: gli elevati standard ambientali possono infatti
rivelarsi un motore di innovazione che apre nuovi mercati e nuove prospettive
economiche. Lo sviluppo di un mercato ecologico potrà avviare innovazioni tecnologiche e
manageriali aumentando la crescita, la competitività e l’occupazione. Appare importante
individuare e creare nuove figure professionali per supportare tale tipologia di sviluppo: il
potenziale miglioramento ambientale potrà essere realizzato non solo attraverso
tecnologie, processi di produzione e materiali più ecologici, ma anche attraverso
l’informazione e l’educazione per orientare il pubblico verso uno stile di vita più ecologico.
Il documento individua 5 indirizzi prioritari di azione strategica per il perseguimento degli
obiettivi ambientali: migliorare l’attuazione della normativa vigente; integrare le tematiche
ambientali nelle altre politiche; indurre il mercato a lavorare per l’ambiente; incoraggiare la
partecipazione dei cittadini e modificarne le abitudini verso comportamenti più ecologici;
sviluppare una pianificazione e gestione del territorio per la protezione ambientale.
Il Programma focalizza la sua attenzione verso 4 principali aree, considerate ancora come
le più critiche nonostante i miglioramenti realizzati, e ne definisce per ciascuna i relativi
obiettivi:
1. i cambiamenti climatici, in cui è necessario stabilizzare le concentrazioni atmosferiche
di gas di serra ad un livello che non generi variazioni innaturali del clima terrestre;
2. la natura e la biodiversità, per cui occorre proteggere e ripristinare il funzionamento dei
sistemi naturali per arrestare la perdita di biodiversità in Europa e nel mondo e
proteggere il suolo dall’erosione e dall’inquinamento;
3. l'interazione tra ambiente e salute: in questo campo l'obiettivo è di ottenere una qualità
dell’ambiente tale che il livello di contaminanti di origine antropica, compresi i diversi
tipi di radiazione, non dia luogo ad impatti o a rischi significativi per la salute umana;
4. l'uso sostenibile delle risorse naturali e la gestione dei rifiuti, per i quali si deve
garantire che il consumo delle risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la
capacità di carico dell’ambiente e ottenere lo sganciamento dell’uso delle risorse dalla
crescita economica mediante un significativo miglioramento dell’efficienza delle risorse,
la dematerializzazione dell’economia e la prevenzione dei rifiuti.

Il VI^ Programma amplia la prospettiva della politica europea aprendosi alle possibilità ed
alle problematiche derivanti dall’accoglimento dei nuovi Paesi nella Comunità Europea.
L’Europa assume un ruolo trainante a livello internazionale per la promozione e
l’integrazione delle politiche ambientali di questi Paesi, assistendoli nella tutela del loro
ambiente e garantendo che le politiche da loro attuate siano improntate allo sviluppo
sostenibile.

c) Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: Strategia dell’Unione

Europea per lo sviluppo sostenibile

Il Consiglio Europeo di Helsinki nel 1999 ha invitato la Commissione europea ad elaborare

una proposta di strategia a lungo termine destinata ad assicurare la concordanza delle
politiche che hanno per obiettivo uno sviluppo sostenibile dal punto di vista economico,
sociale ed ambientale
Questo documento ha il compito di includere gli aspetti ambientali negli impegni presi dalla
Comunità Europea con il Consiglio di Lisbona per “rendere l’economia della conoscenza la
più competitiva e la più dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile
seguita da un miglioramento quantitativo e qualitativo dell’impiego e da una più grande
coesione sociale”.

24
Il documento sottolinea la necessità di riorientare radicalmente gli investimenti pubblici e
privati verso le nuove tecnologie che non danneggiano l’ambiente al fine di dissociare il
deterioramento dell’ambiente ed il consumo delle risorse dallo sviluppo economico e
sociale. La strategia dello sviluppo sostenibile deve essere un catalizzatore per i decisori
politici e l’opinione pubblica nel corso dei prossimi anni per promuovere le riforme
istituzionali e modificare i comportamenti dei consumatori. Obiettivi stabili e a lungo
termine permetteranno di creare un ambiente che incoraggi le imprese ad investire in
progetti innovatori e a creare nuovi impieghi altamente qualificati.
Il documento inoltre suggerisce che, poiché i maggiori ostacoli allo sviluppo sostenibile
appartengono a numerosi ambiti politici, si rende necessario adottare nei loro confronti un
approccio intersettoriale e globale. I principali ostacoli individuati sono:

- il riscaldamento globale;
- il comparire di sacche virali resistenti agli antibiotici e gli effetti a lungo termine di
numerosi prodotti chimici utilizzati quotidianamente;
- la povertà e l’esclusione sociale;
- l’invecchiamento della popolazione e i bassi tassi di natalità;
- la perdita della biodiversità;
- il traffico stradale;
- gli squilibri regionali all’interno dell’Unione Europea.

In modo particolare, la strategia si concentra su quattro tematiche: il cambiamento

climatico; la salute pubblica; la gestione delle risorse naturali; il sistema dei trasporti e la
gestione del territorio, per i quali indica una serie di obiettivi e stabilisce le misure di
azione.
Per realizzare questi obiettivi appare necessario modificare il modo in cui sono definite e
applicate le politiche sia a livello di Unione Europea sia a livello degli Stati membri,
promuovendo una maggiore diffusione delle informazioni, investendo nelle nuove
tecnologie, aprendo i processi decisionali alle imprese ed ai cittadini, tenendo conto
dell’allargamento dell’Unione Europea e della dimensione globale dei problemi.

3.3. Le attività dell'Agenzia Europea per l'Ambiente

L'Agenzia Europea per l'Ambiente (EEA - European Environment Agency), è l'organismo

della Comunità Europea deputato a fornire alla Comunità e agli Stati Membri le
informazioni tecnico-scientifiche a supporto delle decisioni politiche per la protezione
dell'ambiente nella prospettiva dello sviluppo sostenibile. Ciò viene attuato attraverso la
raccolta e la valutazione dei dati sullo stato dell'ambiente attuale e dell'immediato futuro ed
elaborato attraverso indicatori che hanno un ruolo importante nella proposta, attuazione e
valutazione delle politiche ambientali.
L'Agenzia Europea per l'Ambiente, di pari passo con l'evolversi della definizione di un
pensiero prima e di azioni e strategie poi, per lo sviluppo sostenibile, ha inserito l'obiettivo
della tutela dell'ambiente e delle risorse naturali in una visione più globale, considerandolo
come uno dei tre pilastri, insieme alla economia e alla società, dello sviluppo sostenibile; i
due documenti "Towards a sustainable Europe in a global society", e "Measure and
Communicate Sustainable Development: A Science and Policy Dialogue" esplicitano molto
chiaramente questa visione strategica dell'EEA.
In accordo con il processo europeo per la definizione di strategie per lo sviluppo
sostenibile, che richiamano sempre di più alla necessità di integrare le tematiche
ambientali con quelle economiche e sociali e con le strategie settoriali, l'Agenzia Europea

25
per l'Ambiente definisce un modello ipotetico "three corridors model" per seguire e valutare
i progressi verso lo sviluppo sostenibile.
Tale modello identifica tre categorie di indicatori di riferimento: indicatori tematici, in
accordo con le tematiche d'azione del VI^ Programma d'azione, indicatori di integrazione
settoriale, in accordo con le strategie e i programmi d'azione settoriali, indicatori strutturali,
in accordo con l'Agenda di Lisbona. Si auspica inoltre un'ulteriore categoria di indicatori
che siano di raccordo ed integrazione ai precedenti. Per una visione globale e finale del
modello, richiama inoltre la necessità di un monitoraggio integrato, da comunicare con
documenti di "reporting", per fornire una giusta ed obiettiva valutazione della strategia
prefissata.
A supporto della Comunità Europea e della strategia proposta nel VI^ Programma
d'azione, l'Agenzia Europea per l'Ambiente predispone pubblicazioni con dati ed indicatori
di monitoraggio, con cadenza annuale o pluriennale. Propone inoltre politiche di supporto
su temi specifici per favorire il loro rafforzamento ed implementazione; diffonde le
informazioni a imprese, comuni, esperti, organizzazioni non governative e società civile
(NATLAN; Data Service; DIR; STAR; GELOS) attraverso diversi strumenti, quali Forum
virtuali (EnviroWindows), Clearing House (The European Community Clearinghouse
Mechanism for Biodiversity), gruppi di interesse, pagine web e Centri di Riferimento.

26
3.4. I Piani e le strategie nazionali

a) L'Europa

L'analisi che segue, nella quale si confrontano le attuazioni dei Piani nazionali per la
sostenibilità in sei Paesi dell'Unione Europea (Germania, Svezia, Spagna, Gran
Bretagna, Paesi Bassi, Italia), dimostra l'importanza di politiche nazionali che coordinino
e diano un indirizzo alle autorità locali. Infatti, nonostante la richiesta da parte delle
amministrazioni locali di politiche nazionali, non tutti i Paesi hanno risposto a questa
esigenza. I problemi principali che si trovano ad affrontare i Paesi sono: la necessità di
integrare le politiche di diversi ministeri, il coordinamento fra le politiche nazionali e le
autorità locali, il coinvolgimento dei cittadini e di soggetti diversi (associazioni, soggetti
privati...), infine la necessità di elaborare Piani di Azione e non solo dichiarazioni di intenti.
Olanda e Germania si distinguono per l'integrazione delle politiche, sia a livello nazionale
che a livello locale: il Governo di questi Paesi ha istituito gruppi di lavoro interdisciplinari e
interministeriali che elaborano un Piano nazionale per la sostenibilità anche sulla base
delle ricche esperienze delle città e delle regioni e dell'apporto di associazioni ambientali.
E' unico il caso della Svezia, dove la Società Svedese per la Conservazione della Natura,
che esiste da più di un secolo, è uno dei soggetti nazionali più attivi per quanto riguarda le
politiche ambientali e l'aiuto alle autorità locali per l'elaborazione delle A 21 L.
Gran Bretagna e Spagna si distinguono per il processo bottom-up che parte, nella prima,
da esperienze di singole città o di Associazioni nazionali, come la Town Planning
Association, nella seconda, dalle regioni autonome, come la Catalogna o l'Aragona, dove
sono attuati e monitorati già da tempo i Piani d'Azione consigliati dalla Agenda 21.
A livello nazionale, l'Italia, invece, non si distingue né per l'elaborazione del Piano
Nazionale di Sostenibilità, che non riesce a collegarsi alla realtà locale, né per
l'integrazione delle politiche: i ministeri lavorano settorialmente e il Ministero dell'Ambiente
non ha funzione di coordinamento; anche a livello locale non vengono coordinati i
programmi e i progetti dell'amministrazione.
Per quanto riguarda il coordinamento fra le politiche centrali e quelle locali, vi è una forte
richiesta da parte delle amministrazioni svedesi, italiane e inglesi di sviluppare linee guida
nazionali; in Germania e in Spagna il problema non esiste vista la grande autonomia e la
buona capacità amministrativa e di coordinamento delle regioni autonome spagnole e dei
Lander tedeschi.
Problemi comuni a tutte le realtà sono la connessione tra lo sviluppo locale e la
sostenibilità globale, e l'assunzione della A 21 L nelle politiche locali come pratica politica
normale nelle azioni quotidiane; per porvi rimedio la Gran Bretagna ha istituito dei sistemi
di gestione ambientale, la Spagna ha coinvolto maggiormente le amministrazioni nei piani
d'azione, Germania e Olanda hanno stabilito degli indicatori di sostenibilità.
La partecipazione viene declinata dai Paesi in maniera diversa, come coinvolgimento dei
cittadini in Gran Bretagna, come processo integrato di soggetti diversi in Svezia, Olanda e
Spagna, come l'integrazione di soggetti e temi ambientali, sociali ed economici in
Germania. Si distinguono Olanda, Germania e Svezia per l'attivazione dei 'target group',
che comprendono soggetti diversi (istituzionali, singoli cittadini, associazioni, aziende,
professionisti...) che in base a obiettivi e priorità ambientali definite, elaborano strategie,
azioni e responsabilità per l'attuazione dei progetti.
Per quanto riguarda l'operatività della A 21 L, i diversi Paesi mettono in luce approcci
molteplici: mentre Olanda, Germania e Svezia trascurano la filosofia per la promozione di
progetti concreti, gli altri Paesi approntano obiettivi e strategie prima dell'azione.
Per quanto riguarda gli obiettivi alla base del processo avviato, la A 21 L per la Gran
Bretagna deve risolvere problemi locali, per la Svezia deve incentivare nuove forme di
27
cooperazione e cambiare le pratiche dei soggetti più rilevanti, per la Germania e per la
Spagna deve sviluppare partecipazione, comunicazione e senso della comunità.
Il potenziale innovativo delle politiche sostenibili è collegato soprattutto all'applicazione
locale e, quindi, alla capacità delle amministrazioni locali di attuare nuove forme di
comunicazione e cooperazione fra i diversi dipartimenti, tra il governo locale e i diversi
attori pubblici e privati. Alle autorità locali non bastano solo consenso, poteri e capacità,
sono necessarie anche risorse finanziarie, e, almeno, un sostegno da parte dei Governi
per integrare e coordinare le azioni anche in relazione agli altri Paesi ed ai problemi
ambientali globali.

Germania

Le città e le regioni tedesche hanno fatto molti passi avanti verso lo sviluppo sostenibile,
realizzando progetti soprattutto nella protezione del clima, nel settore dei trasporti e
dell'energia e dell'uso del suolo; molte città hanno già avviato progetti per la
conservazione e l'uso efficiente dell'energia; i concetti che guidano la pianificazione
urbana sono lo "sviluppo del centro storico" e la "città dalle distanze brevi". Queste azioni
dimostrano che in Germania le autorità hanno un ruolo anticipatore e di sviluppo nelle
politiche di conservazione ed uso efficiente delle risorse.
Il processo, infatti, parte dal basso, dalle autorità locali, in particolare dalle città e dal
Lander, che è subito entrato in questo processo di rinnovamento, partecipando al
Concorso "Regioni del futuro" 1998-2000, in cui 18 regioni hanno sottoscritto la Agenda 21
Locale regionale.
La politica tedesca integra gli aspetti economici, ambientali e sociali, spingendo i cittadini
alla partecipazione e le autorità locali alla elaborazione delle A 21 L; il governo federale
redige degli strumenti da utilizzare, come la Legge base per la sostenibilità, il Codice
dell'edificio e l'Atto politico.
A livello istituzionale, nel 1994, viene istituito il primo organismo che si fa carico dei principi
della sostenibilità: il Comitato nazionale per lo sviluppo sostenibile, che comprende
membri delle autorità regionali, locali e personalità individuali.
L'iniziativa più utile da parte del Ministro e dell'Agenzia dell'ambiente federali è stata la
pubblicazione, con l'ICLEI, del Manuale di A 21 L, guida alle autorità locali per l'attuazione
di un Piano d'azione (1998). Nello studio commissionato dall'Agenzia federale
dell'ambiente e pubblicato nel 1999 dall'ICLEI e dal DIFU (Istituto tedesco di affari urbani),
si sottolineano le azioni positive dell'Agenzia e delle autorità locali, ma anche la necessità
di una strategia nazionale per la sostenibilità con obiettivi e strumenti, che supportino
l'attività delle singole città. Un'altra condizione importante per il successo delle A 21 L è
l'autonomia per le autorità locali anche per quanto riguarda l'aspetto finanziario.
Il Lander si occupa del reperimento delle informazioni e delle esperienze di A 21 L,
consultando tutti i ministeri e le associazioni coinvolte nel processo. Ogni Lander si è
dotato di una pagina web che contiene informazioni sulle A 21 L di altri Paesi e sulle
attività che si svolgono all'interno del Lander. Le sue attività riguardano la preparazione di
un'Agenda regionale, l'avvio e lo sviluppo della stessa, lo scambio di informazioni ed
esperienze, l'aumento di consapevolezza dei problemi ambientali.
Il Lander mette in pratica diverse attività e progetti per e con le autorità locali: programmi
di monitoraggio (Baden-Wurttemberg), programmi educativi per l'uso efficiente
dell'energia, con le famiglie (Amburgo), la campagna delle "Case verdi" (Sarland), ecc.
All'interno dei Lander è la creatività e le iniziative delle singole città e delle reti di città ad
essere l'elemento principale del successo delle politiche sostenibili regionali.
Oltre alle autorità locali, anche altri soggetti informali prendono parte al processo: le
organizzazioni non governative sono numerose in Germania e quelle ambientali hanno

28
partecipato attivamente al Forum per l'ambiente di Rio; nel 1995 nasce a Berlino il Centro
per lo sviluppo alla cooperazione delle autorità locali - ZKE -; esiste anche la Rete
ambientale delle donne; la Fondazione federale dell'ambiente, insieme all'Istituto tedesco
di urbanistica ha istituito un concorso per i comuni del nuovo Lander della Germania Est
per l'integrazione delle politiche e la partecipazione del cittadino. In Germania aumenta
sempre più il numero delle città che colgono l'opportunità di partecipare alle reti della A 21
L, avviando il processo con la determinazione di indicatori, di obiettivi e l'attuazione di
concrete misure e azioni.

Svezia

In Svezia l'idea di costruire una società sostenibile inizia ad essere formulata già negli anni
'80, con l'esperienza degli Eco-comuni; il lavoro della municipalità è affiancato dal
Ministero dell'ambiente svedese e dalla Associazione Svedese delle autorità locali (SALA);
ad oggi la maggior parte delle municipalità svedesi ha istituito un fondo per la A 21 L e due
terzi di queste hanno nominato i coordinatori e fissato le responsabilità. Infatti nella
maggior parte dei comuni svedesi (142) la responsabilità per la preparazione dell'Agenda
21 locale è nelle mani di un Ufficio Centrale, che coordina azioni, soggetti e i diversi
dipartimenti dell'amministrazione, coinvolti nel processo. In altre 100 autorità è il
Dipartimento dell'ambiente che si occupa di A 21 L, mentre, nelle altre comunità, la
coordinazione è delegata al Dipartimento di pianificazione.
La partecipazione della popolazione svedese nella costruzione della comunità ha una
lunga tradizione in questo Paese; associazioni e movimenti civili, negli ultimi 25 anni,
hanno portato avanti progetti pilota di 'forum' di consultazione, di centri di educazione dove
si affrontano problemi sociali e si prevedono scenari futuri; questo tipo di partecipazione si
è evoluta in questi ultimi anni attraverso la formazione di 'target group' che partecipano
direttamente alle scelte.
La politica nazionale non ha ancora supportato lo sviluppo della A 21 L nelle autorità locali,
con una strategia nazionale a lungo termine; ultimamente il governo svedese nel suo
programma di investimenti ha inserito la voce di 'Sostenibilità ecologica', annunciando che
la Svezia si prepara a divenire "il Paese più ecologico del mondo". Non è ancora chiaro
come si raggiungerà questo risultato, senza integrare i problemi sociali, economici ed
ambientali e con la focalizzazione del governo centrale sull'aspetto ecologico. Uno dei
problemi principali nello sviluppo di una strategia sostenibile, a livello nazionale, è il lavoro
strettamente settoriale svolto dai ministeri; il programma "100 progetti per la sostenibilità",
portato avanti da un gruppo interministeriale, sta raggruppando i progetti ambientali che,
finora, sono stati elaborati dai singoli ministeri, per arrivare ad una strategia comune.
La Società Svedese per la Conservazione della Natura, esistente dall'inizio del Novecento,
è rappresentata in quasi tutte le comunità del Paese, con 275 gruppi locali, si è
preoccupata soprattutto di fornire informazioni e dati sull'ambiente a livello globale e
locale.
La rete "q-2000" è costituita da giovani che lavorano per conciliare aspetti ambientali con
le necessità dello sviluppo urbano ed economico; ha pubblicato un libro dove sono
descritte 58 missioni che i giovani possono portare avanti nelle comunità. Anche la Società
Svedese degli Agricoltori ha pubblicato la sua Agenda 21, con l'obiettivo di sviluppare in
Svezia "l'agricoltura più pulita del mondo". Infine il Consiglio svedese per le ricerche edili
ha come priorità lo "sviluppo sostenibile urbano e regionale".
Una rete importante che riunisce le città del Mar Baltico, è stata istituita dai governi della
regione, dalle associazioni, da istituzioni finanziarie internazionali e dalle ONG. L'iniziativa,
che si chiama Baltic 21, è un esempio di partnership tra attori diversi, anche al di là dei

29
confini nazionali, che lavorano in campi diversi e che hanno individuato l'autorità locale
come soggetto che coordina e fa partire il processo verso la sostenibilità.

Spagna

In Spagna le autorità locali hanno molto potere in campo politico, economico e come
riconoscibilità da parte dei cittadini. I processi di attuazione della A 21 L sono stati avviati
dalle autorità locali spagnole, senza praticamente nessun intervento da parte del governo
centrale, mentre il ruolo di coordinamento, informazione e ricerca è svolto dalle regioni
autonome.

Gran Bretagna

Il processo della A 21 L in Gran Bretagna non è stato portato avanti dal governo nazionale
e neanche dai suoi ministeri dell'ambiente e dei trasporti. Nel 1998 vi è l'unica azione di
coordinamento tra istituzione centrale e locale, con il lancio del programma "Best Value",
che invita le autorità locali alla redazione di un piano con obiettivi e strategie. Il governo
non ha mai partecipato e finanziato azioni della A 21 L; a questo hanno pensato, invece, i
governi locali con la partecipazione alla Campagna per lo sviluppo sostenibile.
L'impulso più rilevante verso lo sviluppo sostenibile arriva, comunque, dall'autorità locale;
con il progetto GLOBE "Go Local On a Better Environment", WWF e Consiglio locale
coinvolgono i cittadini nel processo politico, attraverso la formazione di gruppi di vicinato
per l'attuazione di piccoli progetti di trasformazione. Vengono coinvolte le scuole, i
ristoranti, i negozi, le imprese di costruzione, per la partecipazione e la cooperazione nei
progetti, con l'obiettivo di aumentare la qualità della vita, assicurando ciò anche alle
generazioni future. All'inizio di questo processo vi è l'elaborazione di una lista di indicatori
che individuano i fattori negativi e positivi all'interno dello sviluppo del progetto. La
partecipazione dei singoli viene raggiunta attraverso il coinvolgimento dei cittadini nelle
scelte e nel processo di pianificazione, aumentando la consapevolezza che anche le
scelte individuali possono diventare esternalità negative per l'ambiente.
Nell'applicazione dei principi della sostenibilità si sono dimostrate più attive le
organizzazioni non governative e le associazioni spontanee di cittadini, più che i governi.
La TCPA è una delle ONG che ha promosso lo sviluppo sostenibile attraverso l'aumento
della qualità ambientale e la promozione dell'equità sociale. In particolare ha messo in
pratica il processo decisionale e progettuale a tutti i livelli. Il sistema di pianificazione
nazionale inglese ha la potenzialità per dare validi contributi allo sviluppo sostenibile
soprattutto da un punto di vista pratico. Ad esempio, la città di Moderly, è diventata famosa
perché è riuscita a realizzare un ambiente urbano vivibile, dotandolo di edifici, servizi,
parchi e un servizio pubblico di trasporti applicando i principi della sostenibilità.
Il processo applicato è simile a quello dell'A 21 L: parte dall'individuazione di priorità locali
ambientali ed economiche, prosegue con l'individuazione dei soggetti che partecipano al
processo e delle occasioni (premi e concorsi) che premiano i progetti sostenibili, e si
esplica negli strumenti di attuazione del processo.
Il primo intervento per dare visibilità al processo è stato la creazione di un Centro di
informazione e di risorse ambientali (ERIC) nel cuore della città, divenuto presto punto di
incontro e di discussione per tutti i cittadini. Il Centro comprende una banca dati e una
biblioteca, un'esposizione permanente che collega i problemi locali a quelli globali, un'unità
ecologica, una lista dei programmi e progetti in corso, una lista aggiornata in tempo reale
dei progressi fatti nel raggiungimento degli obiettivi.

Paesi Bassi

30
In Olanda il quadro politico di partenza ha facilitato la messa in pratica di politiche
ambientali integrate; il Ministero dell'Ambiente, della Pianificazione spaziale e
dell'Abitazione è il responsabile nazionale delle politiche ambientali e coordina il lavoro di
tutti gli altri ministeri coinvolti, e cioè il Ministero dell'Agricoltura e Gestione della natura e
della pesca per le politiche ambientali, il Ministero del Trasporto, i Lavori pubblici e la
Gestione delle risorse idriche per le scelte che riguardano l'acqua, il Ministero degli Affari
economici per le politiche energetiche, il Ministero per la Cooperazione allo sviluppo per le
politiche integrate, ed infine, il Ministero degli Affari esteri che coordina le politiche
ambientali internazionali con quelle olandesi.
Altri attori nazionali si occupano della ricerca (Istituto nazionale di salute pubblica e
protezione ambientale, Organizzazione olandese per la ricerca scientifica applicata),
pubblicando ogni quattro anni un Rapporto ambientale che comprende la previsione di
scenari futuri, e ogni anno un Bilancio ambientale che elenca gli effetti prodotti dalle azioni
politiche.
Sono attive, poi, organizzazioni per la protezione ambientale, organizzazioni di lavoratori e
di imprenditori, di settore (commercio, costruzioni, logistica e trasporto, chimica), gruppi di
consumatori e gruppi di interesse.
A livello istituzionale la A 21 L viene assunta e rafforzata attraverso le associazioni
olandesi che istituiscono una Piattaforma per lo sviluppo sostenibile, che nel 1993
pubblica una guida per le autorità locali; nel 1994 le associazioni ambientali e che si
occupano di salute pubblica formano un Gruppo guida per coordinare i processi di
elaborazione locale dell'Agenda 21, lamentando l'inattività del governo, e nello stesso
anno nasce la Commissione nazionale per la cooperazione e lo sviluppo sostenibile.
Al di là di questi organismi nati ad hoc l'Olanda ha già avviato delle politiche sostenibili,
iniziando con il Piano nazionale ambientale nel 1989 e, nel 1995, lanciando il programma
di finanziamenti per le autorità locali che applicano misure ambientali. Tale finanziamento
speciale cessa nel 1998, ma oggi esiste un Fondo per l'Agenda 21 Locale istituito dal
Ministero dell'ambiente e delle costruzioni e dalla Commissione nazionale per la
Cooperazione e lo sviluppo sostenibile indirizzato a gruppi locali e organizzazioni o
individui che sviluppino principi e progetti di A 21 L.
Come si è detto, nel 1989 l'Olanda ha pubblicato il primo Piano nazionale ambientale
(NEEP) improntato ai principi di abbattimento alla fonte, chi inquina paga, prevenzione
dell'inquinamento, applicazione delle tecnologie innovative, gestione dell'isolamento e
controllo dei rifiuti non riciclabili.
Questi obiettivi vengono introdotti in tutti i livelli sociali con un approccio integrato basato
su obiettivi raggiungibili e gruppi di lavoro mirati, con un'autoregolazione dei gruppi in base
a linee guida centrali e con una pianificazione che comprende anche obiettivi di
sostenibilità a lungo termine. Il punto di partenza delle politiche e delle azioni è la
ripartizione delle responsabilità fra i soggetti; gli strumenti governativi includono
finanziamenti, detassazione per le iniziative ambientali e meccanismi per influenzare
l'opinione pubblica (informazione, educazione, pubblicità). Le azioni si sviluppano secondo
tre filoni: il controllo della gestione del ciclo di vita delle materie prime, dalla produzione,
alle emissioni, ai rifiuti; il controllo della qualità dei prodotti e la riduzione del consumo di
energia attraverso il risparmio energetico e l'utilizzo di fonti alternative.
Il secondo piano nazionale ambientale (NEEP 2), pubblicato alla fine del 1993, si pone
come implementazione e sviluppo del primo, sottolineando maggiormente l'importanza dei
gruppi di lavoro (target group) e la necessità di strutturare le loro attività con obiettivi
mirati, responsabilità, risorse e azioni. Non ci sono solo gruppi di lavoro nel settore
ambientale, ma anche in quello industriale e socio-economico; i gruppi vengono esortati a

31
sviluppare in piani i loro obiettivi; utilizzando degli intermediari per gestire il rapporto tra
governo centrale e target group.
L'implementazione del piano precedente avviene attraverso l'introduzione di nuovi
strumenti per garantire la cooperazione tra gli attori e l'efficacia delle azioni, l'introduzione
di nuove misure riguardanti soprattutto il livello delle emissioni di CO 2 e NOx e il ciclo
industriale.
Il Piano elabora strategie e misure per ogni target group: industria, agricoltura, energia,
traffico e trasporto, raffinerie, consumatori, commercio ed edilizia.

Italia

In Italia, il primo atto concreto nel recepire i principi dell'Agenda 21 risale al 1993, con
l'approvazione da parte del CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica - del primo Piano nazionale per lo sviluppo sostenibile, e la contestuale ratifica
delle due Dichiarazioni di Rio sulla Biodiversità e sui Cambiamenti climatici.
Nel Piano comincia a delinearsi una nuova strategia ispirata a principi ed obiettivi di
sostenibilità, in quanto prevede che vi sia una integrazione delle considerazioni ambientali
in tutte le politiche settoriali e riconosce l'importanza di ampliare ed incoraggiare la
partecipazione pubblica ai processi decisionali. Esso stabilisce in primo luogo che
perseguire lo sviluppo sostenibile significa ricercare un miglioramento della qualità della
vita pur rimanendo nei limiti della ricettività ambientale, implicando il rispetto di precisi limiti
di sostenibilità dello sviluppo, cioè di obiettivi quantitativi e/o quantificabili. Emerge
l'esigenza di una valutazione preventiva della compatibilità delle attività produttive e di
consumo rispetto agli usi delle risorse ambientali, non solo attuali ma anche futuri. Il Piano
tratteggia inoltre una panoramica dei settori d'azione, accanto ai quali viene fornita una
descrizione degli strumenti di tutela ambientale allora in vigore.
Ma emerge altresì la difficoltà di realizzare un Piano adeguato alle esigenze dello sviluppo
sostenibile: al fine di non creare perturbazioni traumatiche del sistema socio-produttivo del
Paese si riconosce la priorità da accordare ai problemi di attuazione delle direttive
comunitarie in materia ambientale e delle norme vigenti di diritto interno nel campo della
tutela delle acque, dell'aria, del suolo. Inoltre non vengono definiti puntualmente i
collegamenti fra i principi di sostenibilità e i diversi settori d'azione dello sviluppo e manca
formalmente anche il necessario riferimento alla partecipazione "dal basso" dei diversi
attori potenzialmente interessati.
Successivamente, a valle della Conferenza Europea sulle città sostenibili di Aalborg
(1994), anche alcune amministrazioni locali italiane decisero di sottoscrivere la Carta
omonima e di aderire in tal modo alla Campagna Europea Città Sostenibili, ma a tutt'oggi
sono comunque poche nel nostro Paese le esperienze di Agenda 21 locale realmente
significative e confrontabili con analoghe esperienze europee; il ritardo che si registra può
essere ascritto alla mancanza, negli anni passati, di concrete politiche "dall'alto"
improntate alla diffusione dell'Agenda 21 locale come strumento fondamentale di
conseguimento degli obiettivi di sostenibilità.
A partire dal 1999 si è assistito comunque ad una sostanziale inversione di tendenza
grazie all'opera delle associazioni ambientaliste che non hanno mai cessato di enfatizzare
la necessità di avviare il processo di Agenda 21 locale nel nostro Paese. Il Ministero
dell'Ambiente ha avviato alcune significative azioni di sostegno, quali il Premio Città
Sostenibili dei Bambini e delle Bambine (alla sua terza edizione), il Premio Città sostenibili
destinato ai comuni italiani con più di 30.000 abitanti ed il bando per il co-finanziamento di
programmi di sviluppo sostenibile e di attuazione delle Agende 21locali, pubblicato a
dicembre del 2000. Attraverso il bando il Ministero sostiene l’attuazione di 111 progetti.
risultati idonei, per un importo complessivo di 12,9 milioni di Euro.

32
Il positivo risultato di questo bando per il finanziamento di programmi di sviluppo
sostenibile e attuazione di Agende 21 locali, ha suggerito all’Amministrazione di replicare
l’esperienza per il 2002. A completare il quadro degli interventi dall'alto, che stanno dando
grande impulso all'avvio di nuovi progetti di Agenda 21 locale, l'Agenzia Nazionale per la
Protezione dell'Ambiente, in collaborazione con l'Istituto di Ricerche Ambiente Italia, ha
pubblicato le "Linee Guida per le Agende 21 locali in Italia", che delineano nel dettaglio
l'intera procedura che conduce alla predisposizione e all'attivazione di un'Agenda 21
locale.
Le "Linee Guida", oltre a fornire utili raccomandazioni volte a rendere più semplice ed
immediato l'avvicinamento al processo di Agenda 21 locale, offrono anche un ampio
quadro di esperienze maturate negli ultimi anni da numerose realtà locali europee ed
extra-europee, dalle quali possono essere tratte indicazioni strategiche fondamentali per la
buona riuscita del processo.
Un impulso decisivo nella direzione auspicata è stato dato dall'istituzione del
Coordinamento Nazionale Agende 21 locali, avvenuta a Ferrara nell'aprile del 1999 e
recentemente trasformato in associazione. I principali obiettivi dell'Associazione sono
quelli di promuovere i processi di A 21 L in Italia, di diffondere, valorizzare e monitorare le
esperienze in corso, e di favorire partnerships e scambi di informazioni fra enti locali. Uno
degli strumenti operativi più efficaci a disposizione del Coordinamento è certamente la
pubblicazione della versione italiana della Newsletter della Campagna Europea delle Città
Sostenibili, che contiene una sezione espressamente dedicata alla realtà italiana, e viene
realizzata dalla Provincia di Torino in collaborazione con l'Agenzia Nazionale per la
Protezione dell'Ambiente ed i Comuni di Roma e Bologna e promossa dal Ministero
dell'Ambiente.
A beneficio di ogni amministrazione italiana interessata ad intraprendere il cammino verso
l'attivazione di un'Agenda 21, sono stati recentemente pubblicati alcuni utili documenti, tra
i quali spiccano la versione italiana della "Guida Europea all'Agenda 21 Locale" dell'ICLEI,
a cura dell'ANPA e di Ambiente Italia, ed inoltre un'interessante indagine sullo stato di
attuazione dell'Agenda 21 locale in Italia, edita da "Avanzi" con il supporto dell'ICLEI ed il
patrocinio del Ministero dell'Ambiente. Un ulteriore rapporto è stato recentemente
pubblicato dal CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro).
L'ANPA ha inoltre avviato un progetto volto alla creazione di una Banca dati di Buone
Pratiche di Sostenibilità Locale (GELSO - Gestione Locale per la Sostenibilità), con
l'intenzione di valorizzare e diffondere il contributo di "conoscenza in campo" delle Agenzie
Regionali per la Protezione dell'Ambiente (ARPA), le esperienze di buon governo
dell'ambiente già consolidate presenti sul territorio nazionale e l'esperienza della Banca
dati OPERA del Comune di Ferrara.

Dal punto di vista istituzionale, oggi è in fase di elaborazione ed approvazione un nuovo

Piano Nazionale di Sviluppo Sostenibile.
Il Servizio Sviluppo Sostenibile del Ministero dell'Ambiente, con la collaborazione
dell'ENEA,
ha predisposto una bozza di proposta, sottoposta a consultazione pubblica tramite
apposito Forum sul sito del Ministero, aperto dall'11 giugno al 15 luglio 2001, finalizzato
all'aggiornamento della proposta prima della concertazione istituzionale e con le parti
sociali e il mondo delle associazioni.
La nuova strategia segue le indicazioni europee del Sesto Programma d'azione, e
sottolinea l'avvio di processi di integrazione del fattore ambientale in tutte le politiche.
Particolare enfasi è data al tema dei cambiamenti climatici, dell'effetto serra, della
conservazione della biodiversità, della lotta contro la desertificazione; accanto a questi

33
temi "consolidati" viene dedicato un intero capitolo alla qualità della vita e alla qualità
dell'ambiente in ambito urbano.

b) Gli Stati Uniti

A livello nazionale negli Stati Uniti non esiste una politica con un Piano nazionale per lo
Sviluppo Sostenibile. Il Governo centrale, attraverso il Dipartimento dell'Energia, ha
istituito una serie di strumenti utili ai Paesi e alle città che vogliono applicare i principi e
sviluppare le azioni sostenibili.
Il Dipartimento, anche attraverso il sito Internet: http://www.sustainable.doe.gov/index.,
fornisce informazioni, banche dati, principi, strategie e programmi d'azione e può essere
una valida rete di collegamento tra le autorità locali e il Governo.
Le tematiche trattate sono: l'edificio ecologico, lo sviluppo ecologico, la pianificazione
dell'uso del suolo, gli indicatori, la prevenzione delle calamità, l'energia municipale, i
trasporti, l'economia sostenibile, i finanziamenti, i problemi agricoli e l'efficienza delle
risorse (acqua, aria, materiali).
Vengono elencati i programmi ai quali possono partecipare le città, i progetti premiati e le
iniziative di soggetti economici e privati a favore dell'ambiente.
Nel panorama americano si riscontra la presenza di molte reti che partono dall'attività di
Associazioni private e fornitori di servizi, prodotti e know-how, che promuovono la
sostenibilità soprattutto per quanto riguarda l'innovazione tecnologica e l'efficienza
energetica.
Tra questi programmi si segnala "Green Builders", programma "Partnership for advanced
technologies", promosso dal Presidente degli Stati Uniti e coordinato dall'HBA (House
Building Association), i cui obiettivi sono: il progetto e la costruzione di case secondo gli
standards di uso efficiente delle risorse per l'energia, l'acqua, il progetto dell'edificio, i
materiali e la qualità interna dell'aria. Pur essendo un Programma promosso dal Governo
Nazionale e da un'Associazione, le città interessate devono pagare la partecipazione al
programma che fornisce una guida per gli obiettivi, la strategia e la gestione del processo
e la consulenza di tecnici dell'HBA.
"Planet Neighborhood" è invece un progetto multimediale promosso dalla WETA-TV di
Washington che si focalizza sul grado di penetrazione di uno stile di vita ecologico nelle
case americane e sull'utilizzo di tecnologie innovative per la conservazione dell'ambiente.
La diffusione a livello nazionale del programma è stata raggiunta attraverso una serie di
trasmissioni televisive nel 1997 che hanno attirato l'attenzione di educatori, associazioni,
politici e cittadini. "Planet Neighborhood" ha promosso tre programmi: "Home" sull'utilizzo
di tecnologie verdi nelle nuove costruzioni e nei restauri, con particolare attenzione all'uso
efficiente dell'energia nell'edificio e alla gestione dei rifiuti (vedi le "green homes" a Austin
Texas); il programma "Work" che si concentra sulla qualità degli ambienti di lavoro; il terzo
programma "Comunity" dimostra come i gruppi di cittadini possano capire il valore
dell'utilizzo di tecnologie che migliorano la qualità della vita e utilizzarle per la protezione
dell'ambiente (Sacramento è un caso emblematico per il passaggio dall'utilizzo di energia
nucleare ad energia geotermale, eolica e solare).
La maggior parte dei casi esemplari citati in Planet Neighborhood si riferiscono al
miglioramento del capitale fisico, compatibilmente con l'ambiente e all'innalzamento della
qualità della vita del cittadino, attraverso il rinnovo tecnologico in senso ecologico, senza
porre attenzione ad un rinnovo sociale e politico che investa programmi di gestione della
città e del territorio, attraverso progetti condivisi. La rete "Smart Growth" raggruppa gruppi
di persone che sono interessate ad intervenire in aree metropolitane, città e paesi, in
maniera intelligente, "smart", dal punto di vista ambientale, economico e sociale. Hanno
aderito alla rete 28 Governi americani che si dedicano alla gestione della crescita con

34
obiettivi "intelligenti": controllo della dispersione urbana, implementazione del sistema di
trasporto, conservazione del territorio e degli spazi aperti, rivitalizzazione urbana e alta
qualità degli insediamenti. "SCN Sustainable Comunities Network", rete che collega i
cittadini alle risorse e mette in relazione soggetti che lavorano per lo sviluppo di comunità
sane, vitali e sostenibili. Questo movimento sta cambiando gli stili di vita, implementando
l'ambiente attraverso tecnologie 'verdi' e pratiche di sviluppo sostenibile.

c) Il Giappone

Tra le esperienze europee e l'attività giapponese c'è una differenza basilare nella visione
della sostenibilità, in quanto il Ministero del Commercio estero e dell'Industria (MITI)
finalizza gli interventi fisici e di gestione della città al rinnovo del know-how tecnologico. Di
conseguenza sollecita la collaborazione in rete soprattutto su attività specifiche, per
migliorare la ricerca tecnologica, ma, soprattutto, per rendere più incisiva la propria politica
di esportazione di know-how.
L'esperienza giapponese per quanto riguarda lo sviluppo sostenibile è forte dell'attività del
MITI, che stabilisce politiche a lungo termine per il Paese, al di là dei possibili cambiamenti
di governo. Esso è un "manager strategico" che integra la politica economica, sociale ed
ambientale, stabilendo delle linee guida e coordinando il lavoro degli altri Ministeri
(Costruzioni, Telecomunicazioni, Trasporti, Ambiente). La priorità per gli anni '90 era la
costruzione di un'economia e di una società in armonia con l'ambiente, l'aumento del
benessere dei cittadini e riforme economiche e commerciali strutturali in relazione alle reti
economiche globali.
L'Ufficio per la Protezione Ambientale e la Localizzazione delle Industrie si occupa della
gestione del territorio, attraverso leggi per il controllo dei rifiuti, la legge che promuove la
Japan Environment Corporation, che migliora l'ambiente urbano e rurale e favorisce le
industrie in armonia con la natura, leggi per l'uso razionale e il riciclo delle risorse, con
aiuti finanziari alle imprese che investono nella conservazione, nel riciclo dell'energia e
combattono l'inquinamento.
Dall'attività di questo Ufficio nascono diversi progetti:
- programma Tecnopolis del 1980; nuovi luoghi urbani, che conciliano residenza,
università e attività di ricerca; nascono vicini a città di medie dimensioni cercando di
creare sinergie con le imprese della regione e di aumentare, attraverso le attività di
ricerca, le potenzialità della zona con l'utilizzo di tecnologie all'avanguardia;
- Multifunctional city, per la nascita di un centro mondiale per le ricerche avanzate e lo
sviluppo dell'industria, con l'obiettivo di creare un ambiente di vita ideale, dal punto di
vista delle telecomunicazioni e dei trasporti, dell'ambiente e dell'industria, della qualità
della vita del cittadino;
- New Media Community, progetto che coinvolge Governo e municipalità locali per la
ricostruzione delle comunità a partire da una migliore sistematizzazione e uso delle
informazioni a livello locale; il progetto è finanziato dal MITI e viene attuato con l'aiuto
delle maggiori aziende elettroniche e informatiche giapponesi;
- Intelligent Building, attività di ricerca per portare all'interno degli edifici gli sviluppi
dell'informatica e delle telecomunicazioni, con sistemi per la manutenzione
informatizzati, sistemi di gestione dell'energia, di sicurezza e dispositivi antincendio
all'avanguardia;
- "Teletopia program", portato avanti dal Ministero delle Poste e Telecomunicazioni,
promuove l'uso pubblico delle tecnologie informatiche nelle aree esterne alle grandi
conurbazioni. Vengono creati nuovi centri mediatici nelle stazioni e negli uffici postali;
già nel 1991 erano operanti 80 Teletopia Districts. Il progetto viene attuato dal governo

35
 con l'assistenza e l'investimento di imprese private del settore e la ricerca di tecnologie
all'avanguardia da parte di università e istituti di ricerca.

Per quanto riguarda le politiche ambientali il Giappone ha indirizzato i suoi sforzi, negli
anni '90, nello sviluppo di nuove tecnologie per diminuire l'impatto ambientale; nel 1993
esce la Basic Environment Law e il Basic Environment Plan che riguardano: cicli dei beni
materiali ecologicamente sostenibili, coesistenza armoniosa tra patrimonio ambientale e
uomo, partecipazione del cittadino alle azioni per la salvaguardia dell'ambiente, attività
internazionali di cooperazione. Da questi obiettivi derivano gli Ecopiani che integrano tre
livelli di intervento: ecopolis per il cambiamento delle strutture urbane, ecobusiness che
indirizzano lo sviluppo industriale in maniera sostenibile, modello di vita ecologico, che
definisce nuovi comportamenti dell'uomo.
Il Governo giapponese, con i suoi Ministeri, svolge così ruoli molteplici: dà un indirizzo
globale allo sviluppo del Paese, propone politiche settoriali integrate che non sono in
conflitto tra loro, facilita la partecipazione delle città a programmi di sviluppo ad hoc,
sviluppa la competitività e la cooperazione delle regioni e favorisce l'ingresso delle
municipalità, delle province e delle regioni all'interno della rete internazionale.
Per quanto riguarda l'energia, nel 1980, in seguito alla seconda crisi del petrolio, nasce la
"New Energy and Industrial Technology Development Organisation, NEDO,
un'organizzazione unica perché lavora per coordinare gli investimenti, il personale e i
progressi tecnologici sia del settore pubblico che di quello privato. Il lavoro di NEDO si
articola in quattro categorie. La prima comprende lo sviluppo di nuove tecnologie, come il
fotovoltaico e le tecnologie per la conservazione dell'energia; i progressi raggiunti hanno
portato all'applicazione pratica di queste tecnologie e alla promozione di progetti di
cooperazione internazionale per dare assistenza ai Paesi in via di sviluppo. Le attività
della seconda categoria sono di ricerca e per lo sviluppo di programmi per la tecnologia
industriale; include progetti che il settore privato non è disposto ad avviare; il settore più
sviluppato è quello che riguarda la protezione globale dell'ambiente (cambiamenti
climatici, riduzione delle emissioni di CO2); anche in questo caso NEDO promuove
programmi di ricerca di scambio con altri Paesi. Per le altre due categorie NEDO si occupa
della trasformazione delle aree minerarie danneggiate in Giappone e della produzione di
alcool industriale. Recentemente il lavoro di questa organizzazione è diventato sempre più
importante, non solo per i suoi effetti sull'ambiente e l'economia giapponese, ma anche
per la rete di soggetti ed interventi che è riuscito a sviluppare con i Paesi asiatici e in via di
sviluppo.

36
4. GLI STRUMENTI

Il traguardo rappresentato dallo sviluppo sostenibile si può perseguire utilizzando una

serie di strumenti sviluppati a partire dal 1992, anno della Conferenza di Rio, che
permettono oggi ai governi, alle Amministrazioni locali, alle imprese ed ai cittadini, di
affrontare le principali problematiche ambientali in maniera integrata e trasversale.
Il progresso verso lo sviluppo sostenibile si misura tramite opportuni indicatori di
sostenibilità, ovvero indici che consentono di definire e di valutare in forma semplice e
sintetica il grado di progresso verso (o di allontanamento da) un obiettivo generale di
sviluppo sostenibile misurando alcune grandezze ritenute significative a questo scopo.
Esiste in primo luogo un insieme di strumenti legalmente "vincolanti", ovvero sottesi da
precise direttive in sede comunitaria e nazionale: in particolare, in sede di pianificazione e
progettazione delle grandi opere, che hanno un effetto potenzialmente rilevante
sull'ambiente e sulla qualità della vita, entrano oggi in gioco apposite procedure di
valutazione, quali la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), che attende ancora di
essere definita a livello comunitario nelle sue precise implicazioni legali, e la Valutazione di
Impatto Ambientale (VIA), strumento ratificato tramite apposita Direttiva comunitaria.
Accanto a questi strumenti di natura giuridica e vincolanti, si stanno sviluppando iniziative
di tipo volontario, inaugurate immediatamente dopo la Conferenza di Rio, che hanno
l'obiettivo di favorire il passaggio dalla logica del "comando e controllo" a modelli di
programmazione e di pianificazione della gestione dell'ambiente locale che assicurino, nei
percorsi di sostenibilità, la partecipazione "dal basso" di amministratori locali, cittadini e
imprese.
E' il caso dell'Agenda 21 locale, introdotta dal documento internazionale di programma
Agenda 21, il cui capitolo 28 è dedicato al ruolo che le autorità e gli stakeholders locali
possono avere per orientare le politiche di intervento nella direzione dello sviluppo
sostenibile.
La Commissione Europea ha da tempo intuito il ruolo fondamentale che rivestono le
imprese, nel far pendere l'ago della bilancia a favore o a sfavore degli obiettivi di
sostenibilità: per questo, sono stati sviluppati strumenti volontari che mirano a diminuire
l'impatto dei processi produttivi e ad incentivare scelte di mercato a favore di prodotti
ecologicamente compatibili. Si tratta di strumenti noti come sistemi di gestione ambientale
delle imprese, tra i quali spiccano EMAS e ISO 14001.
Altri strumenti, che trovano collocazione nel quadro strategico dell' Integrated Product
Policy, e che si concentrano dunque sul miglioramento della performance ambientale di
prodotti e servizi, sono l'Ecolabel, marchio di qualità ecologica dei prodotti istituito a livello
comunitario, la Dichiarazione Ambientale di Prodotto (EPD), di recente introduzione ed
attualmente in fase di sperimentazione a livello europeo e mondiale, ed il Green Public
Procurement, finalizzato ad orientare le pubbliche amministrazioni verso l'acquisto di
prodotti ambientalmente preferibili.
L'Unione Europea ha inoltre stabilito un insieme di regole riguardanti gli insediamenti
industriali, contenute nella Direttiva IPPC, acronimo dall'inglese Integrated Pollution
Prevention Control, il cui obiettivo è quello di giungere alla riduzione e al controllo integrato
dell'inquinamento generato dalle attività industriali sull'intero territorio europeo.
Particolare enfasi assumono anche le linee strategiche che coinvolgono processi produttivi
e prodotti. Esempio della prima tendenza strategica è la Cleaner Production, volta alla
prevenzione degli impatti negativi derivanti dalle attività produttive, intesi in senso lato
anche come consumo eccessivo di risorse ed energia, ed in questo senso più innovativa
ed evoluta delle tecnologie ambientali 'tradizionali' relative all'abbattimento di agenti
inquinanti e allo smaltimento dei rifiuti.
A livello di prodotti, la Commissione ha indicato esplicitamente la Politica Integrata di

37
Prodotto (Integrated Product Policy - IPP) come strategia che permette di combinare la
molteplicità di strumenti per il miglioramento ambientale dei prodotti, perseguendo
l'obiettivo di creare e diffondere nuovi orientamenti di mercato "verdi" a beneficio del
singolo consumatore e delle aziende che investono nella eco-compatibilità. Si tratta in
sostanza di un approccio integrato alle politiche ambientali, volto al miglioramento
continuo della performance ambientale di merci e servizi, nel contesto dell'intero ciclo di
vita.
Altri strumenti di politica ambientale introdotti dai più recenti indirizzi comunitari, volti ad
integrare la normativa ordinaria di protezione dell'ambiente di tipo prescrittivo con strategie
di tipo partecipato, sono gli accordi volontari, che implicano stretta cooperazione e dialogo
tra le imprese, Pubbliche Amministrazioni ed incoraggiano, ove possibile, opportune forme
di "auto-regolazione".
Per verificare l'efficacia delle politiche di sviluppo sostenibile, a fianco degli indicatori e altri
consolidati strumenti quali la redazione di rapporti sullo stato dell'ambiente, sono oggi
disponibili nuovi modelli, riferibili alla contabilità ambientale, un sistema che permette di
rilevare, organizzare, gestire e comunicare informazioni e dati ambientali, esprimendoli
mediante unità fisiche e monetarie.
Già all'epoca della prima Conferenza mondiale sull'ambiente di Stoccolma, del 1972, si
era riconosciuta l'importanza ed il ruolo della scienza per la soluzione di molte delle
problematiche ambientali che già allora si affacciavano alla ribalta planetaria. Oggi, il
confronto con i grandi "nodi" epocali, quale quello dei cambiamenti climatici, non può
prescindere dal contributo illuminante della ricerca scientifica, in grado di dettare obiettivi
quantitativi e tempi per le azioni di politica ambientale tese alla mitigazione degli effetti
generati dall'incontrollato sviluppo industriale.
La grande sfida dello sviluppo sostenibile si gioca anche sulla costruzione di
consapevolezza, responsabilità e conoscenza: sono a questo proposito fondamentali in
primo luogo l'educazione ambientale, che può assumere un ruolo di supporto alla strategie
di intervento in campo ambientale, e la formazione ambientale , che costituisce
un'opportunità strategica per costruire competenze e creare nuovi spazi occupazionali
nell'ambito di un sistema economico attento alla necessità di contemperare sviluppo
produttivo e tutela ambientale. L’informazione e la formazione ambientale sono, tra l'altro,
strumenti di educazione alle scelte ed alle decisioni consapevoli che gettano le basi per
una partecipazione responsabile dei cittadini ai processi decisionali pubblici. Negli ultimi
anni l’Unione Europea e gli accordi internazionali volti alla realizzazione di modelli di
sviluppo sostenibile, suggeriscono nuovi indirizzi per la realizzazione di un nuovo modello
politico, la governance, quale sistema allargato di governo catalizzatore delle risorse e
delle capacità di tutti i membri della comunità mediante una maggiore partecipazione di
tutte le parti interessate.
Tutti gli strumenti di sostenibilità, per essere efficacemente implementati, necessitano di
essere supportati da adeguati premi e incentivi, espressione di una volontà politica
"dall'alto", di sostenere percorsi, soprattutto locali, di sviluppo sostenibile.

4.1. Gli indicatori di sostenibilità

Secondo la definizione dell'OECD (1993), gli indicatori sono “valori calcolati a partire da
parametri che danno indicazioni o che descrivono lo stato di un fenomeno, di un ambiente
o di un’area con un'importanza superiore alle informazioni direttamente legate al valore
del parametro”.
Gli indicatori di sostenibilità sono, quindi, indici che consentono di definire e di valutare in
forma semplice e sintetica il grado di progresso verso (o di allontanamento da) un obiettivo

38
generale di sviluppo sostenibile misurando alcune grandezze ritenute significative a
questo scopo.
Schematicamente un indicatore di sostenibilità è rappresentabile mediante una piramide
informativa la cui base è costituita da una larga quantità di dati e informazioni e l’apice è
l’indicatore di riferimento.
I requisiti teorici e operativi a cui devono rispondere gli indicatori di sostenibilità sono i
seguenti:
- rappresentare in modo semplice i problemi complessi;
- aiutare a comprendere le correlazioni tra i diversi fenomeni locali e tra i problemi locali
e quelli globali;
- permettere la comparazione tra le comunità locali, fornendo punti di riferimento per
comprendere meglio la propria situazione e sollecitando una competizione virtuosa tra le
diverse comunità locali;
- supportare i processi decisionali locali da parte di soggetti pubblici e privati;
- promuovere l’innovazione e l’integrazione delle considerazioni ambientali nelle politiche
locali;
- aiutare ad anticipare i problemi e a promuovere l’adozione di strategie di lungo periodo;
- fare un bilancio (e monitorare l’efficacia) delle azioni adottate;
- facilitare la partecipazione locale, definendo obiettivi e politiche condivisibili;
- aumentare le possibilità di collaborazione tra le comunità locali, e tra loro e i livelli
superiori di governo (regionali, nazionali, europei).

In generale, ultimamente, la tendenza è quella di lasciare alle singole comunità

l’autonomia di selezionare gli indicatori più adatti alla loro situazione locale per meglio
rappresentare le proprie specificità locali.
E’, cioè, superata la pretesa di definire liste infinite di indicatori validi per tutte le situazioni
mentre si consolida il consenso internazionale intorno all’utilità di adottare quadri di
riferimento concettuali e criteri di selezione degli indicatori il più possibile comuni e, per
quanto possibile, riferiti a standard e a obiettivi omogenei. L’obiettivo è quello di
individuare indicatori che riescano a collegare tra loro le tematiche ambientali, sociali,
sanitarie ed economiche.
Gli indicatori integrati costituiscono, quindi, la nuova frontiera per poter disporre di
strumenti in grado di cogliere e comporre i collegamenti tra le diverse componenti della
sostenibilità.
Gli indicatori possono essere raggruppati in tre differenti categorie:
1. gli indicatori descrittivi, i quali riassumono singole misure e dovrebbero consentire di
valutare, sulla base di criteri scientifici, lo stato e l’andamento di alcuni fenomeni
rilevanti per la qualità e la sostenibilità ambientale e socio-economica;
2. gli indicatori prestazionali, di natura essenzialmente comparativa, che integrano cioè
un indicatore descrittivo e un valore di riferimento o un obiettivo politico. Sono
funzionali al monitoraggio dell’efficacia delle politiche;
3. gli indicatori aggregati e indici compositi, di cui in campo ambientale sono noti due tipi:
- il Global Warming Potential (misura l’effetto serra di una pluralità di gas)
- l'Ecological Footprint (Impronta ecologica). 5

5
In particolare, l'Impronta ecologica, sviluppata da Wackernagel e Rees, è un indicatore integrato che misura ed esprime in ettari di
superficie l’ammontare di spazio naturale impegnato per la produzione delle risorse utilizzate per il sostentamento di una determinata
comunità e per l’assorbimento dei residui dei processi di produzione consumo (limitatamente alle emissioni di Co2). In altre parole
essa è l’inverso della “capacità di carico” (ossia, il numero massimo della popolazione che una regione può supportare
indefinitivamente, cioè in condizioni di sostenibilità).
Nel calcolo dell’impronta ecologica si considerano 5 categorie di consumo: alimentazione, abitazione, trasporti, consumi, servizi. Per
valutare lo spazio naturale impegnato si distinguono diverse categorie di uso del suolo, sulla base dei livelli di produttività reali
dell’area: area degradata, area coltivata, area a pascolo foresta produttiva, area energetica, mare.

39
Questi ultimi hanno il vantaggio di fornire un’indicazione sintetica anche se possono
costituire una semplificazione che può oscurare aspetti importanti dei fenomeni
rappresentati.

In questi ultimi anni sono stati elaborati, da parte di più enti, molti modelli concettuali e
diverse liste di indicatori.
In primo luogo, l'OECD (Organization for Economy Co-operation and Development) ha
messo a punto il modello conosciuto come P-S-R (Pressione-Stato-Risposta).
Questo modello è, in linea di massima, coerente con l’articolazione del processo di
Agenda 21 in quanto gli obiettivi vengono perseguiti mediante strategie prevalentemente
orientate alla gestione e al governo dei fattori di pressione e con linee di azione che si
traducono in politiche di risposta organiche e integrate.
La CSD (Commission on Sustainable Development) ha invece sviluppato una lista di 134
indicatori sociali, economici, ambientali e istituzionali per ognuno dei quali è stato indicato
un quadro metodologico di informazione sull’indicatore. Questa lista, che è stata provata
da un certo numero di Paesi, mostra che se anche alcuni indicatori sono comuni a molti
Paesi, altri variano in base alle condizioni locali o ai livelli di sviluppo.
L'ONU, in preparazione della Conferenza delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani
(Habitat II) del 1994, ha proposto e fatto adottare un programma articolato in una lista di
27 indicatori suddivisi nelle categorie: socio-economici, infrastrutture, trasporti, gestione
ambientale e governo locale, cioè sui temi considerati cruciali per rappresentare lo stato
delle città e i processi di urbanizzazione a scala internazionale.
Anche l'OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità) ha definito indicatori specifici dando
avvio al progetto “Città sane”.

In ambito europeo, nel 1995 l'Agenzia Europea dell'ambiente ha presentato il primo Dobris
Assessment, rapporto sullo stato dell'ambiente basato sull'analisi comparativa di 72 città in
46 Paesi europei.
Nelle successive edizioni del Dobris, lo schema proposto, riprendendo il modello P-S-R, è
stato arricchito con l’introduzione di due ulteriori categorie: le attività umane che
producono pressione sull’ambiente e gli impatti intesi come risultanti dall’interazione tra
fattori di pressione e stato delle risorse, formulando così il modello D-P-S-I-R - Drivers-
Pressure-State-Impact-Response).
Da parte sua, l'EUROSTAT (Ufficio Statistico della Commissione Europea) ha sviluppato
un sistema di indicatori denominato "Environmental Pressure Index" che contiene un
gruppo di indicatori riferiti all’ambiente urbano.
Un discorso a parte va fatto per la DG Ambiente della Commissione Europea, che nel
2000 ha avviato un’iniziativa di monitoraggio della sostenibilità dal titolo “Towards a local
sustainability profile: European common indicators”, realizzata attraverso un approccio dal
basso da un gruppo di esperti sulle tematiche dell’ambiente urbano in stretta
collaborazione con autorità locali di tutta Europa.
Il fine di questa iniziativa è di dare un supporto alle autorità locali fornendo informazioni
oggettive e comparabili sul percorso verso la sostenibilità in Europa. Si basa su un set di
indicatori integrati ciascuno dei quali riflette le interazioni tra gli aspetti ambientali,
economici e sociali. E’ strutturata per misurare il progresso verso (o l’allontanamento da) la
sostenibilità ponendo l’attenzione sul grado di cambiamento nel tempo e identificando
trend e direzioni piuttosto che valori assoluti.
L'iniziativa di monitoraggio è stata preceduta da alcuni documenti preparatori:
I risultati della conversione sono sintetizzati in una matrice semplice a due entrate che contiene 30 celle (5 categorie di consumo e 6
categorie di uso del suolo) e che consente all’analista di convertire un particolare uso di risorse pro capite in area produttiva
necessaria a sostenere tale uso.

40
1. L’”European Sustainable Cities Report” (1996) che per primo ha enfatizzato la
necessità di focalizzare non solo gli indicatori di sostenibilità fisica ma anche gli
indicatori di “stile di vita sostenibile” in modo da riconciliare la sostenibilità fisica con la
sfera sociale.
2. La Comunicazione: "Sustainable urban development in the UE: a framework for action
(1998)”. E’ stato il primo passo compiuto dalla Commissione per segnalare l’importanza
di esplorare metodi volti a monitorare il progresso verso l’Agenda 21 locale. Inoltre la
Comunicazione ha identificato come obiettivo globale la riduzione dell’Impronta
ecologica delle attività urbane sottolineando la necessità di trovare modi di misurare
l’impronta ecologica e di correlare la riduzione degli impatti ambientali ai processi di
Agenda 21 locale.

Parallelamente agli sviluppi europei le comunità locali hanno richiesto indicatori “standard”
che permettano un certo grado di confrontabilità tra differenti realtà urbane come
complemento ad indicatori specifici collegati ad interessi obiettivi locali.
La confrontabilità tra le diverse realtà locali si basa, in questo caso, su misure di tipo
relativo che si focalizzano sul grado di cambiamento nel tempo e identificano trend e
direzioni invece che “state of”. Il presupposto è che ogni comunità locale può lavorare
verso la sostenibilità a prescindere dal punto di partenza e dalla lunghezza del percorso.
Ciò che importa è che le azioni intraprese siano appropriate ad indirizzare la comunità
locale nella giusta direzione. La nuova iniziativa di monitoraggio è quindi finalizzata a
misurare il progresso verso la sostenibilità.
Il metodo di monitoraggio è stato sviluppato da un gruppo di esperti sulla base di un'analisi
degli indicatori urbani e del metodo dell’impronta ecologica utilizzati nel contesto di altri
progetti e di una valutazione della loro adattabilità al livello europeo e di sostenibilità
locale. 6

4.2. La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e la Valutazione di Impatto

Ambientale (VIA)

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è uno strumento con il quale si intende

garantire che le conseguenze in termini ambientali di Piani e Programmi, siano
adeguatamente identificate e valutate in sede di pianificazione e prima della definitiva
adozione degli stessi.
La Commissione Europea da alcuni anni sta lavorando alla stesura di una Direttiva, che
dovrebbe fungere da punto di riferimento per l'adozione formale della VAS negli Stati
dell'Unione Europea.
Dopo un lungo dibattito, iniziato a partire dal 1996, che ha condotto ad una posizione
condivisa fra tutti gli Stati Membri circa il testo della Direttiva, il testo è stato elaborato ed
6
I principi su cui si è basata la selezione degli indicatori comuni sono i seguenti:
- equità ed integrazione sociale (accesso adeguato e abbordabile a tutti i servizi di base, quali ad es. l’educazione, l’occupazione,
l’energia, la sanità, l’abitazione, la formazione, i trasporti)
- capacità di governo locale/partecipazione/democrazia (partecipazione di tutti i settori della comunità locale alla pianificazione e
ai processi decisionali);
- relazione locale/globale (risposta locale ai bisogni locali, dalla produzione al consumo, allo smaltimento; risposta più sostenibile
ai bisogni che non possono essere soddisfatti a livello locale);
- economia locale (risposta ai bisogni con competenze locali, utilizzando le risorse umane disponibili e riducendo al minimo
l’impatto nei confronti delle risorse naturali e dell’ambiente);
- protezione dell’ambiente (adozione di un approccio ecosistemico; riduzione al minimo dell’uso di risorse naturali e di terreno, la
produzione dei rifiuti e l’emissione di inquinanti, valorizzazione della biodiversità);
- patrimonio culturale/qualità dell’ambiente costruito (protezione, conservazione e recupero dei valori storici, culturali e
architettonici negli edifici, nei monumenti, nella realizzazione di eventi; valorizzazione e salvaguardia della bellezza e della
funzionalità degli spazi e degli edifici)

41
attualmente è soggetto a revisione prima della definitiva pubblicazione, dopo la quale i
singoli Stati avranno a disposizione tre anni per integrare il nuovo strumento nel loro
sistema legislativo in materia ambientale.
Anche in assenza di una specifica direttiva comunitaria, la metodologia VAS è da anni
importante strumento, ad esempio nell'ambito della nuova regolamentazione dei fondi
strutturali, nella quale particolare rilevanza è attribuita alla valutazione ambientale dei piani
e dei programmi da presentare ai finanziamenti comunitari. 7
Accanto alla VAS, la procedura VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) è uno strumento
fondamentale per assicurare la necessaria opera di controllo, "a monte", dei possibili
impatti dei progetti sull'ambiente. I principi operativi della VIA traggono origine dalla
legislazione comunitaria, rappresentata da una prima Direttiva 85/337, risalente al 1985,
poi modificata dalla Direttiva 97/11, pubblicata nel 1997. 8

Nel 1999, la collaborazione fra Ministero dell'Ambiente, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, e ANPA, ha prodotto apposite
"Linee Guida per la Valutazione Ambientale Strategica" nell'ambito dei Fondi Strutturali 2000-2006.

8
L'Italia ha recepito il dettato legislativo comunitario con una serie di norme transitorie, alle quali dovrebbe seguire nel prossimo
futuro la promulgazione di una specifica legge quadro.
La procedura VIA nazionale è stata ad oggi applicata ad opere quali ferrovie, strade, porti, aeroporti, dighe, che devono essere
attentamente analizzate, dalla fase di progettazione a quella di costruzione, ed in seguito a quella di esercizio e di dismissione finale.
In Italia, l'organismo istituzionale di riferimento per la Procedura VIA nazionale è rappresentato da un'apposita Commissione del
Ministero dell'Ambiente.

42
4.3. L'Agenda 21 Locale

Come si è detto in precedenza, il documento programmatico dell'Agenda 21, sottoscritto a

Rio de Janeiro da 178 Paesi quale riferimento globale per lo sviluppo sostenibile nel XXI^
secolo, individua una serie di obiettivi economici, sociali e culturali essenziali per la
protezione ambientale e, al capitolo 28, introduce per la prima volta l'esplicito riferimento
alla dimensione locale come forza propulsiva in direzione dello sviluppo sostenibile,
affermando che "ogni autorità locale dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni
locali e le imprese private ed adottare una propria Agenda 21 locale".
Infatti, proprio attraverso la consultazione e la costruzione del consenso, le autorità locali
dovrebbero apprendere ed acquisire dal territorio e dal settore industriale le informazioni
necessarie per formulare le migliori strategie.
La scala locale si considera, pertanto, la più idonea a promuovere iniziative efficaci e
l’Agenda 21 locale viene riconosciuto come un essenziale "processo strategico per
incoraggiare e controllare lo sviluppo sostenibile".
Anche in considerazione della vertiginosa crescita degli agglomerati urbani, nei quali oggi
vive circa la metà della popolazione totale, questa particolare attenzione alla scala locale
non ha potuto prescindere dal ruolo strategico che l'ambiente urbano dovrebbe avere nel
definire modelli di sviluppo sostenibile per l'intero pianeta.
Proprio in questa direzione si è mossa la Comunità Europea, la quale, avvalendosi
dell'ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives), organizza nel 1994 la
Prima Conferenza europea sulle Città sostenibili svoltasi ad Aalborg, in Danimarca,
durante la quale sono state poste le fondamenta del movimento per l'Agenda 21 nel nostro
continente. In questa occasione, ottanta amministrazioni locali e oltre duecentocinquanta
rappresentanti di governi, organismi internazionali ed istituzioni scientifiche, associazioni di
imprenditori, consulenti e cittadini, hanno sottoscritto la "Carta delle città europee per un
modello urbano sostenibile", conosciuta anche come "Carta di Aalborg", che ha dato
avvio alla Campagna delle città europee sostenibili.
La Carta di Aalborg è divisa in tre parti: la I^ Parte contiene una serie di dichiarazioni di
principio sullo sviluppo sostenibile e sul ruolo e le responsabilità che in esso rivestono le
città. Si intende perciò indicare alle autorità locali la direzione da seguire per avviare quei
processi che possano condurre all'elaborazione di piani di sviluppo sostenibile a livello
locale.
Nella II^ Parte viene lanciata la Campagna delle città europee sostenibili, indicata come
strada per incoraggiare e sostenere le città nel loro cammino verso la sostenibilità. Viene
anche spiegato quali saranno le principali finalità della Campagna: favorire lo scambio
reciproco tra le città aderenti nelle varie fasi di progettazione, sviluppo e applicazione di
politiche orientate alla sostenibilità; promuovere il principio della sostenibilità presso altri
enti locali e, anche attraverso l'istituzione di un premio, aumentare il numero dei
sottoscrittori; fornire alla Commissione europea suggerimenti affinché la sostenibilità sia
integrata nelle varie politiche e nello stesso tempo sostenere le amministrazioni locali ad
applicare la normativa emanata dall'Unione Europea; pubblicare, infine, un bollettino di
informazione della Campagna.
La III^ Parte rappresenta l'impegno, da parte delle città firmatarie, a promuovere nelle
rispettive collettività il consenso sull'Agenda 21 locale e delinea le fasi attraverso le quali si
arriva a definire i piani locali di azione. 9
9
Le fasi descritte sono le seguenti:
1. individuazione degli schemi finanziari e di programmazione esistenti;
2. individuazione sistemica, attraverso la consultazione dei cittadini, dei problemi e rispettive cause;
3. attribuzione delle priorità nell'affrontare i problemi già individuati;
4. formazione di un punto di vista comune su un modello di sviluppo sostenibile, attraverso un processo di partecipazione;
5. valutazione delle opzioni strategiche alternative;
6. adozione di piani di azione locale a lungo termine;

43
Nella stessa Carta è già previsto lo svolgimento, a distanza di due anni, della Seconda
Conferenza delle Città sostenibili, che si è poi tenuta nel 1996 a Lisbona (Portogallo).
Essa rappresenta un aggiornamento applicativo della Carta di Aalborg, in quanto vi
vengono promossi precisi strumenti operativi quali indicatori, la Valutazione di Impatto
Ambientale, il Regolamento EMAS, e socio-politici, quali il consenso, la partecipazione e la
cooperazione, dando così un impulso decisivo al processo di attuazione dell'Agenda 21.
Tra il 1998 ed il 1999 sono state poi organizzate alcune conferenze regionali, tra cui
ricordiamo quella di Turku (Finlandia), Sofia (Bulgaria), Siviglia (Spagna) e Den Haag
(Olanda), aventi lo scopo di trattare situazioni specifiche e di mettere a fuoco temi e
considerazioni in vista della Terza Conferenza.
Quest'ultima si è svolta dal 9 al 12 febbraio del 2000 ad Hannover (Germania), con il
supporto della Campagna Europea delle Città Sostenibili e della DG Ambiente della
Commissione Europea. La conferenza ha fatto il punto sull'attivazione dell'impegno sullo
sviluppo urbano sostenibile e si è chiusa con la sottoscrizione, da parte delle autorità locali
europee, dell'Appello di Hannover, in cui vengono confermati ed ulteriormente rafforzati i
principi di Aalborg e Lisbona, applicati ad una visione della città europea nel XXI^ secolo.

Sulla base delle indicazioni emerse nell'ambito delle Conferenze suddette, assume
particolare rilevanza il progetto triennnale (1993 - 1995) lanciato dall'ICLEI per fornire alle
autorità locali un supporto tecnico per l'attuazione di processi di sviluppo sostenibile. Tale
progetto include, in particolare, la pubblicazione delle Linee Guida Europee per l'Agenda
21 Locale ("European Local Agenda 21 Planning Guide"), che costituisce un vero e proprio
manuale operativo per le amministrazioni aderenti alla Campagna delle Città Sostenibili,
indicando le fasi da attuare per giungere alla definizione di un piano di azione ambientale:

1) impegno formale dell'amministrazione locale;

2) individuazione e coinvolgimento dei rappresentanti della comunità locale nella sua
totalità (stakeholders):
3) costituzione del Forum;
4) predisposizione di un quadro diagnostico basato sulla raccolta di informazioni e
modelli inerenti a tutte le problematiche ambientali locali;
5) definizione degli obiettivi generali di sostenibilità ed individuazione delle priorità di
intervento;
6) definizione di obiettivi specifici e misurabili (targets);
7) elaborazione del Piano d'azione;
8) attuazione del Piano, che comporta l'individuazione dei diretti responsabili e la
predisposizione delle risorse finanziarie;
9) monitoraggio delle fasi di realizzazione del Piano, valutazione dell'efficacia degli
interventi compiuti ed eventuali aggiornamenti.

La guida va considerata come uno strumento flessibile, adattabile alle diverse realtà
territoriali; tuttavia, il processo che viene proposto è caratterizzato da alcuni principi
irrinunciabili, quali, in primo luogo, la visione strategica a lungo termine che deve
caratterizzare il piano di azione, e, in secondo luogo, il fatto di prevedere la partecipazione
dei diversi attori sociali: le amministrazioni locali, i cittadini, le imprese, le associazioni
locali, ecc. Questa impostazione permette di ottenere alcuni vantaggi essenziali, come
l'equità, in quanto gli interessi di tutti gli stakeholders vengono accolti e tenuti in

7. programmazione dell'attuazione del piano;

8. istituzione di sistemi e procedure di monitoraggio del piano.

44
considerazione nei processi decisionali e l'efficienza, resa possibile dalla riduzione dei
conflitti, con una conseguente diminuzione dei costi economici, sociali e ambientali.

45
4.4. Il Regolamento EMAS e la Normativa ISO 14001

Per favorire lo sviluppo sostenibile, la Comunità europea ha predisposto una serie di

strumenti, tra cui rientrano gli accordi volontari a favore dell’ambiente. Un esempio
rappresentativo di questi strumenti volontari, che fornisce adeguate garanzie per quanto
riguarda il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali, la gestione e la diffusione
delle informazioni, è il Regolamento (CE) n. 1836/93 – EMAS (Eco Management and Audit
Scheme) per l’adesione volontaria delle imprese al sistema comunitario di ecogestione e
audit.
Tale Regolamento introduce la possibilità per le aziende e gli Enti di dotarsi di un proprio
Sistema di Gestione Ambientale che, verificato periodicamente, consente di monitorare,
mantenere sotto controllo e migliorare le performance ambientali delle stesse.
I primi cinque anni di attuazione hanno dimostrato la forte valenza di EMAS come
strumento di prevenzione e miglioramento ambientale. A febbraio 2001, dopo una lunga
revisione, è stato emanato il Regolamento (CE) n. 761/2001 (noto come EMAS 2). Esso
rafforza alcuni elementi che costituiscono il valore aggiunto di EMAS nel campo della
prevenzione, quali la conformità legislativa e il miglioramento ambientale, e introduce
alcune importanti novità quali:

- l’estensione del campo di applicazione dal settore industriale a tutte le attività;

- l’introduzione della valutazione degli aspetti ambientali indiretti;
- la norma ISO 14001 come standard di riferimento per il Sistema di Gestione
Ambientale;
- l'adozione di un logo EMAS.

Con il nuovo EMAS, quindi, qualsiasi organizzazione del settore pubblico o privato può
utilizzare questo strumento per migliorare la propria efficienza ambientale. Al sistema
possono aderire le organizzazioni operanti negli Stati membri dell'Unione europea e dello
Spazio economico europeo (Norvegia, Islanda e Liechtenstein). Anche un numero
crescente di Paesi candidati lo sta già attuando, in preparazione dell'adesione all'UE.
L’introduzione della norma ISO 14001 quale standard di riferimento per il sistema di
gestione ambientale non vincola le organizzazioni che vogliono ottenere la registrazione
EMAS ad avere anche questa certificazione, ma facilita tutte quelle che sono già certificate
e che quindi hanno già fatto una parte del percorso EMAS.
L’adesione è volontaria, ma, per ottenere la registrazione, un'organizzazione deve
ottemperare ai requisiti prescritti dal Regolamento, deve cioè:

a) rispettare la normativa ambientale;

b) definire una politica ambientale;
c) effettuare un'analisi ambientale iniziale che consideri tutti gli aspetti ambientali
(diretti ed indiretti) correlati alle attività dell’organizzazione, ai suoi prodotti e ai suoi
servizi;
d) stabilire obiettivi e traguardi di miglioramento ambientale;
e) dotarsi di un sistema di gestione ambientale;
f) effettuare periodicamente degli audit interni, pianificati in modo da poter valutare le
prestazioni ambientali dell’organizzazione e verificare il conseguimento degli
obiettivi di miglioramento;
g) elaborare una dichiarazione ambientale, volta a fornire al pubblico un’informazione
trasparente sui dati ambientali, sui provvedimenti gestionali, sugli obiettivi, sulle
prestazioni, sui risultati conseguiti a seguito dell’introduzione di EMAS, e sui
programmi di miglioramento.

46
La dichiarazione ambientale deve essere convalidata da un verificatore ambientale
accreditato e deve essere inviata all’Organismo competente che è responsabile di
verificarne la rispondenza ai requisiti del Regolamento. 10Ottenuta la registrazione,
l’organizzazione rende pubblica la dichiarazione ambientale, viene inserita nel registro
europeo e può utilizzare, nei modi prescritti dal Regolamento il logo EMAS, quale
riconoscimento del proprio impegno in campo ambientale.
Per le organizzazioni, l'adesione ad EMAS comporta diversi vantaggi, tra cui quelli
derivanti dall’attuazione di un sistema di gestione ambientale, da una maggiore credibilità,
dal miglioramento della motivazione dei dipendenti, da un maggiore coinvolgimento del
personale, dal miglioramento dell'immagine aziendale, da una riduzione dei costi e da un
miglioramento delle prestazioni, da nuove opportunità di mercato, da un miglioramento dei
rapporti con le comunità locali e con le autorità di controllo, e dalle semplificazioni
amministrative che alcune norme hanno introdotto.

4.5. Le certificazioni ambientali di prodotto: l'ECOLABEL; l'Environmental Product

Declaration (EPD); il Green Public Procurement (GPP)

Nel quadro dei nuovi strumenti di gestione ambientale promossi dall'Unione Europea,
particolare importanza ha avuto il Regolamento CEE 880/92 del 23 marzo 1992, che ha
introdotto l'Etichetta Ecologica per i beni di largo consumo, o ECOLABEL, che rappresenta
uno dei punti chiave della politica ambientale comunitaria, riassunta per la prima volta nel
Quinto programma d'azione in materia ambientale, che sottolinea il principio dell'azione
volontaria per il miglioramento delle prestazioni ambientali dei prodotti. In questo quadro,
l'Ecolabel rappresenta un forte strumento per promuovere ed incentivare la presenza sul
mercato di prodotti "puliti" ed ecologicamente compatibili.
A otto anni dalla pubblicazione della prima norma e con l'esperienza di alcuni anni di
operatività, la Commissione Europea ha pubblicato il nuovo Regolamento Ecolabel (CE n.
1980/2000), che ha validità immediata in tutti gli stati membri e, sostituisce il precedente
regolamento Ecolabel CEE 880/1992.
L'etichetta ecologica europea attesta che il prodotto al quale essa si applica ha un ridotto
impatto ambientale, e consente ai consumatori di verificare immediatamente se un
prodotto è conforme o meno a rigorosi requisiti stabiliti a livello comunitario. I cittadini
determinati a svolgere un ruolo attivo nella salvaguardia dell'ambiente, hanno così uno
strumento diretto, per diminuire gli impatti ambientali incrementando la diffusione sul
mercato e l’utilizzo di prodotti ambientalmente compatibili.
E' necessario peraltro sottolineare che l'adesione al sistema Ecolabel è del tutto
volontaria, e che i prodotti privi di etichetta ecologica non subiscono alcun tipo di
penalizzazione sul mercato comunitario; sono esclusi dalla concessione dell'etichetta gli
alimenti, le bevande e i medicinali.
La Commissione Europea elabora un piano di lavoro triennale relativo al marchio
comunitario previa consultazione con l’EUEB (Comitato dell’UE per il marchio ecologico,
composto dagli Organismi Competenti e dal Forum Consultivo dei Paesi membri).
Il piano stabilisce principalmente:
- gli obiettivi di miglioramento ambientale e di penetrazione sul mercato che il
sistema cercherà di conseguire;
- un elenco sommario dei gruppi di prodotto che saranno considerati prioritari;
10
L'organismo italiano competente per la registrazione delle Organizzazioni e per l’accreditamento dei Verificatori ambientali sono
svolte dal Comitato Ecolabel Ecoaudit, Sezione EMAS Italia. Le attività operative di supporto tecnico al Comitato sono svolte
dall’ANPA.

47
 - un piano di coordinamento con i marchi nazionali;
- le azioni comuni per la promozione.

Il Regolamento 880/92 prevede la nomina, in ogni Stato Membro, di un Organismo

Competente responsabile del rilascio dell'Ecolabel sia sul territorio nazionale che nei
confronti dell'Unione Europea. 11

Il concetto di etichetta ecologica poggia sulla definizione di opportuni criteri ecologici

(relativi a gruppi di prodotti), che vengono definiti attraverso uno studio basato
sull'approccio detto (utilizzando una metafora piuttosto esplicita) "dalla culla alla tomba".
La metodologia prevede l'analisi dell'intero ciclo di vita del prodotto, basato sulla
metodologia LCA (Life Cycle Assessment) e la valutazione del suo impatto sull'ambiente a
partire dall'estrazione delle materie prime fino allo smaltimento, passando per i processi di
lavorazione, distribuzione (incluso l'imballaggio) ed utilizzo.
La procedura di definizione dei criteri viene avviata o per iniziativa della Commissione
Europea, o su proposta del EUEB. La Commissione dà mandato all’EUEB di elaborare o
revisionare periodicamente i criteri ecologici. In seno all’EUEB è istituito un gruppo di
lavoro specifico formato dal Forum Consultivo costituito da tutte le parti interessate
(industria, fornitori di servizi, PMI, artigiani e rispettive organizzazioni professionali,
sindacati, venditori all’ingrosso o al dettaglio, importatori, associazioni ambientaliste e
organizzazioni per la tutela dei consumatori) e dagli Organismi Competenti dei Paesi
membri.
L’EUEB elabora un progetto per la definizione dei criteri per un determinato gruppo di
prodotto, che tiene conto dei risultati degli studi di fattibilità e di mercato, di considerazioni
sul ciclo di vita e del maggior miglioramento ambientale ottenibile. La proposta dei criteri
viene presentata al Comitato di Regolamentazione per l’approvazione da parte dei
rappresentanti dei Paesi membri.
Alla fine del processo i criteri ecologici sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle
Comunità Europee serie L.
Il nuovo regolamento Ecolabel prevede l'estensione dell'Ecolabel anche ai servizi: il primo
settore scelto in quest'ottica è quello del turismo, la cui sostenibilità si pone come uno
degli obiettivi principali in sede comunitaria.

Se Ecolabel è certamente lo strumento più consolidato oggi disponibile, nuove strategie e

strumenti di sostenibilità ambientale dei prodotti si affacciano alla ribalta, non solo europea
ma anche mondiale: è il caso della Dichiarazione Ambientale di Prodotto, meglio nota
come EPD (acronimo dall'inglese Environmental Product Declaration), il cui marchio è
applicabile anche ai prodotti "intermedi", soggetti non solo a vendita al dettaglio, ma anche
ai tradizionali scambi commerciali tra aziende del tipo "business to business".
Tale strumento, sfruttando logiche di mercato, può contribuire ad aumentare la
conoscenza sugli aspetti ambientali dei prodotti e la crescita di politiche di produzione e
consumo mirate a ridurre gli impatti sull'ambiente: si tratta in sostanza di uno strumento
pensato per stabilire un "ponte" di comunicazione fra produttori da un lato e distributori e
consumatori dall'altro, permettendo ai produttori di diffondere dati oggettivi, confrontabili e
credibili sulle prestazioni ambientali dei propri prodotti e servizi. Questo innovativo
strumento, previsto dalle politiche ambientali comunitarie e derivante dalle norme della
serie ISO 14020, è fondato sull'esplicito utilizzo della metodologia della verifica dell'intero
ciclo di vita del prodotto (LCA), cardine attorno a cui ruota la Dichiarazione e fondamento
metodologico da cui scaturisce l'oggettività delle informazioni fornite. A fianco della Svezia
11
In Italia, l'uso dell'etichetta viene concesso dalla Sezione Ecolabel del Comitato per l'Ecolabel e l'Ecoaudit, istituito con D.M. 2
agosto 1995, n.413. Secondo quanto stabilito dal decreto, la sezione Ecolabel si avvale del supporto tecnico dell'ANPA e
dell'Ispettorato Tecnico del Ministero dell'Industria.

48
(che per prima ha creduto in questo strumento innovativo), l'Italia è oggi elemento
privilegiato di aggregazione di un nascente network internazionale - il Global Type III
Environmental Declaration Network -, che include anche Norvegia, Svizzera, Danimarca,
Giappone, Germania, Corea e Canada, il cui obiettivo è quello di rendere tale strumento
concordato, partecipato ed esportabile al di fuori delle specifiche realtà nazionali.

Nello stesso quadro concettuale dell'Ecolabel si colloca uno strumento innovativo, in grado
di "chiudere il circolo" della sostenibilità dei prodotti, allargando il raggio d'azione anche a
livello del sistema degli acquisti pubblici: si tratta del Green Public Procurement (GPP),
mirato ad orientare l'acquisto di prodotti e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni
sulla base di scelte ambientalmente sostenibili.
Paesi dall'approccio culturale improntato alla sostenibilità, come la Danimarca, hanno
introdotto fin dal 1991 strategie per la promozione di una politica di acquisti sostenibile,
seguite poi da piani d'azione per l'acquisto di prodotti ritenuti maggiormente compatibili
con l'ambiente. Inoltre, Paesi quali gli Stati Uniti, il Canada, il Giappone e diversi Paesi
europei (Norvegia, Germania, Francia) hanno intrapreso azioni per l'implementazione di
politiche di acquisto "verdi" anche nel settore privato. E' importante sottolineare che il
Green Public Procurement trova la sua ragion d'essere non solo nella sua forte
connotazione di tutela ambientale, ma anche in virtù di indubbi vantaggi economici che il
sistema è in grado di garantire alle Pubbliche Amministrazioni di adottare pratiche di GPP
comporta infatti un processo di razionalizzazione e riorganizzazione del settore acquisti,
che è in grado di condurre ad una riduzione dei costi, soprattutto considerando l'intero
ciclo vita del prodotto o servizio (si tratta cioè di costi legati non esclusivamente
all'acquisto del bene in questione, ma derivanti anche dalle fasi di uso e smaltimento a fine
vita del bene stesso).
Questo non è comunque l'unico vantaggio che il GPP potrebbe assicurare: adottando il
Green Public Procurement, il settore pubblico darebbe il via infatti ad un benefico "effetto
cascata", a partire dall'acquisto di beni meno nocivi, meglio riciclabili e ecologicamente
progettati, dal quale discenderebbero, rispettivamente, una riduzione dei costi legati alla
salute pubblica, una più efficiente gestione dei rifiuti, ed un sensibile risparmio di materie
prime necessarie alla produzione dei beni stessi.

4.6. Gli accordi volontari

L'uso degli accordi ambientali ha avuto un ruolo importante come strumento delle politiche
incentivate dalla Commissione sino all'adozione del V° Programma di Azione ambientale,
e in tale direzione si rivolge anche l'attività di revisione del Programma stesso, nel quale il
Parlamento Europeo e la Commissione Europea hanno ribadito la necessità di allargare gli
strumenti di regolazione per le politiche ambientali, al fine di attuare cambiamenti
sostanziali nei comportamenti dei produttori e dei consumatori diretti verso lo sviluppo
sostenibile, tenendo presenti anche i costi ambientali relativi alla produzione e al consumo
dei beni.
Il punto di forza degli strumenti volontari è costituito dalla partecipazione dei privati al
momento di formazione di un atto i cui effetti possono incidere sulla loro sfera giuridica;
l'alto costo amministrativo connesso alla verifica del rispetto della norma unilateralmente
stabilita dalla P.A. ed alla necessaria risposta alla violazione della stessa, è quindi
sostituito con una negoziazione preventiva, che pone precise regole e sanzioni per le
reciproche prestazioni e controprestazioni e determina un'attivazione diretta delle imprese
rispetto al raggiungimento di elevate finalità di tutela ambientale. L'introduzione dello
strumento volontario è visto anche dalla Commissione come un segnale da dare agli

49
operatori economici della volontà di ridurre gli adempimenti burocratici e amministrativi da
parte della pubblica amministrazione.
In generale i settori maggiormente attivi nell'utilizzo di questo strumento si sono rivelati
quelli a maggior impatto ambientale, in particolare il settore chimico e quello energetico.
I temi degli accordi più rappresentati riguardano sei grandi aree, ovvero:
- i cambiamenti climatici
- le risorse idriche
- i rifiuti
- l'inquinamento atmosferico
- la qualità del suolo
- la riduzione dello strato di ozono.

I Paesi maggiormente avanzati nell'applicazione degli accordi volontari, hanno utilizzato

questi strumenti in tutti i settori delle politiche ambientali, ma l'ambito in cui in assoluto è
stato utilizzato questo tipo di strumento è il settore dei rifiuti.
Nel 1997 la Commissione Europea ha dato incarico all'Agenzia Europea per l'Ambiente di
svolgere uno studio relativo all'applicazione degli accordi di programma quale strumento di
attuazione delle politiche ambientali.

4.7. La contabilità ambientale

Con il termine contabilità ambientale si intende un sistema che permette di rilevare,

organizzare, gestire e comunicare informazioni e dati ambientali, questi ultimi espressi in
unità fisiche e monetarie. A seconda che l'utilizzatore del sistema sia un'organizzazione
pubblica o privata, si parla di contabilità ambientale pubblica o d'impresa. Le finalità di tale
strumento possono essere sia di comunicazione interna, e quindi come supporto alle
decisioni dell'organizzazione, sia di comunicazione esterna. La contabilità ambientale si
occupa della possibile integrazione tra gli aspetti economici ed ambientali, ma non affronta
la relazione tra gli aspetti economici, ambientali e sociali che sono alla base dello sviluppo
sostenibile.
Per primi gli organismi decentrati della pubblica amministrazione hanno sentito la
necessità di verificare l'efficacia delle proprie politiche di sviluppo sostenibile redigendo
rapporti sullo stato dell'ambiente, programmando processi di Agenda 21 locale, applicando
modelli di certificazione ambientale ai propri territori. L'adozione di questi modelli di
"protocontabilità ambientale" sta avvenendo in maniera assolutamente volontaria con
l'obiettivo di favorire il passaggio dalla logica del "comando e controllo" a modelli di
programmazione e di pianificazione.
In particolare, la contabilità ambientale fa riferimento ai seguenti modelli:
1. La matrice di contabilità NAMEA (National Accounting Matrix including Environmental
Accounts), che è utilizzata per rappresentare tutte le interazioni tra il sistema economico e
il sistema ambientale a partire dalle attività economiche da cui tali interazioni traggono
origine. Si tratta di combinazioni tra indicatori ambientali ed aggregati di contabilità
nazionale rappresentate in un'unica matrice, composta di un modulo economico ed un
modulo ambientale.
2. Il conto satellite della spesa per la protezione dell'ambiente (EPEA) nell'ambito dello
schema europeo SERIEE, il quale, benché già sperimentato e adottato dall'Unione
europea, necessita ancora di perfezionamento ed ulteriori acquisizioni di dati.
Esso è utile per rappresentare:
- la spesa che viene affrontata per la protezione dell'ambiente dalle imprese, dai nuclei
familiari e dalla pubblica amministrazione, relativamente alla contaminazione dei

50
 comparti ambientali quali acque superficiali e sotterranee, suolo e rifiuti, aria,
ambiente acustico, radiazioni, biodiversità;
- la spesa affrontata per le azioni di prevenzione, riduzione, misure e controlli,
sviluppo, formazione, insegnamento, amministrazione.
3. Il sistema di indicatori settoriali di pressione ambientale (ESEPI), che si basa
sull'impatto (pressione) delle attività economiche sulle risorse ambientali e viene espresso
come misura del rapporto attività/risorsa. Sono importanti indicatori di pressione
ambientale quelli relativi ai settori dei trasporti, della gestione dei rifiuti, dell'energia, del
turismo, dell'agricoltura, dell'industria, che riguardano temi specifici quali la
contaminazione delle risorse idriche e dell'aria, la diffusione e la dispersione nel suolo e
sottosuolo di sostanze pericolose e di rifiuti, l'impoverimento delle risorse naturali,
l'ambiente marino e le zone costiere, il rumore nell'ambiente urbano, e i grandi temi quali i
mutamenti climatici, l'effetto serra, l'assottigliamento della fascia d'ozono, la diminuzione e
la perdita della biodiversità.

4.8. L'educazione e la formazione per lo sviluppo sostenibile

A partire dagli anni '90, l'educazione ambientale, soprattutto dopo l'esplicita sollecitazione
contenuta nell'Agenda 21, tende a configurarsi come "educazione allo sviluppo
sostenibile", virtualmente collegata con tutte le aree tematiche.
In questo documento, si afferma che l'educazione ambientale deve essere integrata in
tutte le discipline, impiegando metodologie di comunicazione formali ed informali, e che
deve essere assicurata a tutti i livelli della cittadinanza, dalla scuola all'età adulta. Si
incoraggia l'adozione da parte di tutti i Paesi di piani di azione, la revisione dei programmi
nazionali di istruzione e la costituzione di organismi nazionali di coordinamento il più
largamente rappresentativi dei vari gruppi sociali. All'educazione propriamente detta,
inoltre, viene affiancata l'informazione e sensibilizzazione dell'opinione pubblica, e la
promozione della formazione.
Quest'ultima viene riconosciuta come uno degli strumenti più importanti per facilitare la
transizione verso una società sostenibile; essa deve essere finalizzata a colmare i gap di
conoscenze e di competenze professionali individuati nell'ambito dei lavori connessi
all'ambiente e allo sviluppo. Gli obiettivi da perseguire sono quelli di individuare le figure
professionali che operano in campo ambientale, definire i percorsi formativi più idonei ed i
fabbisogni da colmare; rafforzare i programmi formativi sull'ambiente e facilitarne l'accesso
a tutte le categorie sociali; creare una forza-lavoro flessibile equipaggiandola per
affrontare i crescenti problemi ambientali e per risolverli nell'ottica dello sviluppo
sostenibile; assicurare che i fattori ambientali vengano integrati in tutti gli ambiti lavorativi,
e in particolare nell'industria, nel commercio, nella produzione e nella finanza.
Dopo Rio, dunque, l'educazione e la formazione ambientale sono sempre più,
tendenzialmente, poste al servizio della diffusione dei concetti di sviluppo sostenibile e
delle strategie che a mano a mano vengono elaborate, in particolare quelle relative
all'Agenda 21 locale.
Nel V Programma di azione della Comunità europea l'informazione ed educazione dei
cittadini e l'istruzione e la formazione professionale sono inseriti tra gli strumenti di
supporto alle nuove politiche, insieme ai provvedimenti legislativi e a meccanismi di
sostegno finanziario. Si riafferma anche in questo caso che occorre avviare delle strategie,
sia nel campo dell'informazione al pubblico sia nel campo dell'istruzione, a tutti i livelli, in
modo tale che i cittadini siano messi in grado di comprendere i principali problemi
ambientali, sensibilizzarsi adeguatamente alle proprie abitudini comportamentali, poter
partecipare attivamente alla salvaguardia dell'ambiente e alla risoluzione dei problemi

51
connessi. Anche per quanto riguarda la formazione, si mette in luce il legame tra la
presenza di capacità professionali e qualificate nei vari settori lavorativi (pubblico, privato e
terziario) e la possibilità di creare un mercato interno più sensibile a ricercare nei prodotti e
nei servizi una qualità ambientalmente sostenibile.
Nel VI Programma di azione, invece, pur non trovandosi un riferimento esplicito
all'educazione e alla formazione, si parla però costantemente della necessità di fornire ai
cittadini una informazione corretta sui temi ambientali per agevolare, anche in questo
caso, una maggiore riuscita del processo di partecipazione.

52
4.9. La Politica Integrata di Prodotto (IPP)

Il Sesto Programma di azione in materia ambientale della Commissione Europea indica

esplicitamente la Politica Integrata di Prodotto (Integrated Product Policy - IPP) come
strategia che permette di combinare la molteplicità di strumenti per il miglioramento
ambientale dei prodotti, perseguendo l'obiettivo di creare e diffondere nuovi orientamenti di
mercato "verdi" a beneficio del singolo consumatore e delle aziende che investono nella
eco-compatibilità.
La IPP è un approccio integrato alle politiche ambientali, volto al miglioramento continuo
delle performance ambientali di merci e servizi, nel contesto dell'intero ciclo di vita. Come
espresso inequivocabilmente dal Sesto Programma, la via da seguire deve
necessariamente essere tracciata secondo una strategia innovativa di programmazione e
attuazione delle politiche ambientali, che possa far interagire in maniera integrata, lungo
l'intero ciclo di vita del prodotto, gli strumenti d'intervento (marchi ecologici, incentivi,
tassazioni), gli attori coinvolti (istituzioni, imprese, consumatori) ed i livelli d'azione (locale,
nazionale, europeo). La Commissione insiste inoltre sulla necessità fondamentale
dell'integrazione della IPP con le altre politiche settoriali (rifiuti, agricoltura, energia e
trasporti), in una visione interdisciplinare che superi logiche improntate al particolarismo.
Nel 2001 la Commissione pubblicato un Libro Verde sulla Politica Integrata di Prodotto,
contenente la strategia generale per la sua attuazione a livello comunitario e negli Stati
membri. Il documento pone particolare enfasi sullo "sviluppo di iniziative locali come
importante elemento costitutivo della politica comunitaria, poiché esse consentono di
adottare un approccio dal basso verso l'alto orientato alla prassi". È citato come esempio
positivo il caso della città di Norimberga, con relative raccomandazioni affinché iniziative di
questo genere siano trasferite su scala più ampia e divengano fonte d'ispirazione per
l'elaborazione della futura strategia comunitaria.

4.10 La Direttiva 96/61 - Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC)

La Direttiva n. 96/61 del Consiglio della Comunità Europea, che istituisce l'importante
strumento noto con il termine di Integrated Pollution Prevention and Control - IPPC, è stata
adottata con l'obiettivo di favorire un approccio integrato al problema dell'inquinamento. La
Direttiva è infatti fondata sul presupposto che l'adozione di approcci distinti nel controllo
delle emissioni in aria, acqua o suolo può risultare non nella effettiva riduzione delle
emissioni stesse, ma nel trasferimento dell'inquinamento da un settore all'altro.
La Direttiva è stata concepita per conseguire gli obiettivi dettati dal Quinto Programma
d'azione, che assegna alla riduzione integrata dell'inquinamento un ruolo trainante verso la
sostenibilità, che si traduce nell'equilibrio tra le attività produttive da un lato e la tutela delle
risorse naturali e la capacità rigenerativa della natura dall'altro. All'interno della Direttiva si
specifica che i nuovi impianti devono essere soggetti ad una autorizzazione preventiva al
funzionamento, nel rispetto di tutte le norme di qualità ambientale previste dalla
legislazione comunitaria.
L'autorizzazione deve contenere i valori limite di emissione per le sostanze inquinanti, e
deve essere basata sul concetto di Best Available Techniques (BAT), ovvero sulle migliori
tecniche disponibili a livello di progettazione, costruzione, manutenzione, esercizio e
chiusura dell'impianto. Le BAT, descritte nell'articolo 2 della Direttiva, comportano spesso
per le installazioni industriali esistenti, opere di ristrutturazione anche piuttosto radicali
degli impianti. Per questo motivo, la Direttiva garantisce a tali industrie un periodo
"transitorio" di undici anni a partire dall'entrata in vigore della legge.
L'European IPPC Bureau di Siviglia, che ha come obiettivo l'effettiva implementazione
dell'IPPC nell'intera Unione Europea, produce documenti di riferimento denominati BREFs,
53
che devono essere presi in considerazione dagli Stati Membri in sede di definizione delle
BAT. I 15 Stati dell'Unione avrebbero dovuto modificare entro il 1999 le legislazioni
nazionali in accordo con quanto stabilito dalla Direttiva IPPC. 12

4.11. La Cleaner Production

Il mondo delle imprese, chiamato a rispondere alla sfida dello sviluppo sostenibile a
seguito degli esiti della Conferenza di Rio e sulla base di quanto contenuto nei più recenti
Programmi Quadro in materia ambientale della Commissione Europea, ha la possibilità di
limitare l'impatto ambientale delle attività produttive attraverso l'adozione di tecnologie
ambientali di tipo reattivo (le cosidette end-of-pipe Technologies-EPT) o di tipo preventivo,
come la Cleaner Production (CP).
Le prime sono volte a controllare " a posteriori" l'inquinamento generato e la produzione di
rifiuti derivanti dalle attività industriali. Le seconde sono invece tese a ridurre gli impatti
delle attività produttive direttamente alla fonte.
La Cleaner Production va oltre l'orizzonte delle tecnologie ambientali "tradizionali" relative
all'abbattimento di agenti inquinanti e allo smaltimento dei rifiuti, e si applica a processi,
ma anche a prodotti e servizi, inclusa la loro progettazione, oltre all'uso di materie prime
ed energia e la produzione di rifiuti.
Nel Quinto Programma d'Azione per l'Ambiente, la Commissione Europea ha sancito tra le
sue priorità ed obiettivi principali l'integrazione della CP nelle politiche europee in generale
e soprattutto nelle politiche per l'industria e per l'ambiente. Ai fini della promozione di
questo strumento sono da considerarsi rilevanti regolamentazioni e direttive in materia di
Valutazione d'Impatto Ambientale (VIA), Ecolabel, EMAS, imballaggi, e Integrated Product
Policy (IPP).
Quest'ultimo, in particolare, può segnare il punto di partenza per la diffusione della Cleaner
Production a livello comunitario, in quanto è fondato su un approccio integrato che valuta
gli impatti associati all'intero ciclo di vita dei prodotti.
La Cleaner Production è una strategia di tipo "win/win", in virtù della coesistenza di
traguardi di tutela ambientale con indubbi vantaggi economici che derivano da investimenti
"a monte", volti alla prevenzione di impatti negativi sull'ambiente e alla riduzione dei
consumi materiali ed energetici, che portano ad una sensibile riduzione dei costi nel medio
e lungo termine. Inoltre, l'adozione della CP si risolve spesso in cambiamenti di tipo
organizzativo e gestionale più che nell'introduzione di vere e proprie tecnologie. Se poi alla
diffusione di comportamenti "sostenibili" sul versante produttivo si accompagnano scelte di
consumo sostenibile, la richiesta di prodotti "verdi" è destinata a crescere.

4.12 Il concetto di Governance

Il V^ e VI^ Programma di azione ambientale dell’Europa affermano la necessità di

garantire ai cittadini l’accesso all'informazione in materia ambientale e la possibilità di
partecipare, per quanto possibile alle procedure decisionali per le tematiche connesse alla
qualità ambientale. Ai cittadini, inoltre, viene riconosciuto il diritto di esercitare pressioni
sulle aziende locali affinché operino in modo corretto e di poter ricorrere ai tribunali onde
garantire la tutela dei loro interessi legittimi.

12

L'Italia ha recepito la Direttiva 96/61 limitatamente ai soli stabilimenti esistenti, con Decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372.

54
a) La Convenzione di Aarhus

La Convenzione sull’accesso alla informazione, la partecipazione pubblica nei processi

decisionali e l'accesso alla giustizia in tematiche ambientali (denominata sinteticamente
Convenzione di Aarhus) è stata adottata alla Quarta Conferenza Ministeriale ”Ambiente
per l’Europa” ad Aarhus (Danimarca), il 25 giugno 1998. E’ stata firmata sinora da
trentanove Paesi e dalla Comunità Europea ed è stata ratificata da 17 Nazioni tra cui
l’Italia nel marzo 2001.
La Convenzione di Aarhus si basa sul principio che uno sviluppo sostenibile può essere
perseguito solamente attraverso quelle decisioni governative che tengano conto sia degli
aspetti ambientali sia delle indicazioni dei cittadini. L’idea di fondo è che l’implementazione
delle decisioni può essere migliorata laddove i membri del pubblico, che sono interessati al
risultato, siano stati inclusi nel processo e le loro ragioni siano state considerate.
L’attivo coinvolgimento del pubblico in un trasparente processo decisionale conferma la
responsabilità delle pubbliche autorità ed aumenta il rispetto per loro e per le loro
decisioni, anche presso quei membri del pubblico che hanno dovuto subire una perdita
come risultato della decisione finale.
Tale Convenzione rappresenta un nuovo tipo di accordo ambientale poiché collega i diritti
ambientali a quelli umani; stabilisce che lo sviluppo sostenibile può essere raggiunto
solamente attraverso il coinvolgimento di tutti gli stakeholders; collega la responsabilità dei
governi alla protezione ambientale; si focalizza sulle interazioni tra il pubblico e le
pubbliche autorità in un contesto democratico.
La Convenzione dà grande risalto al principio che ogni persona ha il diritto di vivere in un
ambiente salubre e il dovere di proteggere l’ambiente. Per avanzare questo diritto e far
fronte a questo dovere i cittadini devono avere accesso all’informazione, avere
l’opportunità di partecipare ai processi decisionali e deve essere loro garantito l’accesso
alla giustizia in materia ambientale,
L’accesso all’informazione viene considerato sotto un duplice aspetto: l’informazione
passiva che concerne il diritto del pubblico di richiedere informazioni alle pubbliche autorità
e l’obbligo di queste ultime di fornire le informazioni richieste; l’informazione attiva, che
riguarda l’obbligo delle autorità di raccogliere e disseminare l’informazione di interesse
pubblico senza nessuna specifica richiesta, eccezion fatta per i casi previsti.
La partecipazione pubblica prevede diversi modi di coinvolgimento:
a) la partecipazione nelle decisioni su specifiche attività con un potenziale effetto
sull’ambiente;
b) la partecipazione nello sviluppo di progetti, programmi e politiche correlate con
l’ambiente;
c) la partecipazione nella attività delle autorità pubbliche di preparazione di leggi,
regolamenti, e norme legalmente vincolanti.
Nella sua forma ideale la partecipazione pubblica coinvolge le attività dei membri del
pubblico in una partnership con le pubbliche autorità al fine di raggiungere un risultato
ottimale nei processi decisionali.
L’accesso alla giustizia è lo strumento che nel sistema legale nazionale tutela il cittadino
offrendo strumenti di garanzia che vi sia l’informazione e siano offerte possibilità di
partecipazione; rafforza, inoltre, l’imposizione delle leggi ambientali nazionali.
Naturalmente gli articoli della Convenzione, non influenzano il diritto delle Parti che ad
essa aderiscono di mantenere o introdurre misure che prevedono un più ampio accesso
alle informazioni, una partecipazione più estesa ed un più ampio accesso alla giustizia.
La Convenzione indica infatti, i requisiti minimi che le Parti contraenti devono predisporre
al fine di garantire un effettivo accesso alle informazioni, alla partecipazione e all’accesso
alla giustizia.

55
b) La Governance Europea: un Libro Bianco

Il Libro Bianco pubblicato ad agosto 2001 nasce dalla esigenza dell’Unione di avviare uno
sviluppo verso un'organizzazione maggiormente democratica delle sue istituzioni e ad un
accrescimento della coerenza tra le sue politiche.
Sviluppare un modello di governance implica da parte della Unione Europea la
modificazione delle modalità di esercizio dei poteri che i cittadini le hanno conferito. Lo
scopo è di aprire il processo di elaborazione delle politiche ad una maggiore
partecipazione e responsabilizzazione.
Sono cinque i principi, proposti dal presente documento, che vengono posti alla base della
governance:
- l’apertura: le istituzioni devono operare in modo più aperto con una maggiore
informazione per il pubblico.
- la partecipazione: una maggiore partecipazione dei cittadini alle politiche dell’Unione è
necessaria per aumentarne l’efficacia e la fiducia del pubblico nelle istituzioni.
- la responsabilità: è necessario che vengano definiti con maggiore chiarezza all’interno
dei processi legislativi ed esecutivi i ruoli di ciascuna istituzione.
- l’efficacia: le politiche della Unione devono essere efficaci e tempestive, producendo i
risultati richiesti in base ad obiettivi chiari.
- la coerenza: le politiche e gli interventi dell’Unione devono essere coerenti e di facile
comprensione.
Il documento propone di innovare il metodo politico comunitario adottando
un’impostazione meno verticista ed integrando in modo più efficace i mezzi di azione delle
sue politiche con strumenti di tipo non legislativo. Si ritiene necessario favorire una
maggiore partecipazione e una maggiore apertura alle procedure delle politiche
dell’Unione che devono essere più facili da seguire e più comprensibili e promuovere una
maggiore interazione delle autorità nazionali, regionali e locali con la popolazione civile.
L’Unione stessa intende instaurare un dialogo più stretto con le autorità regionali e locali,
tenendo conto nella applicazione delle normative comunitarie della loro specificità.
L’Unione deve accelerare l’iter legislativo nell'elaborazione di nuove norme e deve trovare
un giusto equilibrio tra una impostazione uniforme ed una maggiore flessibilità
nell’attuazione pratica delle norme al fine di migliorare le politiche, le normative
comunitarie e i loro risultati. Appare di grande importanza che l’Unione cerchi di applicare i
principi di buona governance anche alle sue responsabilità mondiali sviluppando il dialogo
con gli esponenti governativi e non governativi dei Paesi terzi nell’elaborazione delle
politiche a dimensione globale.

c) L’"International Environmental Governance" dell’UNEP

Il Consiglio Governativo dell’UNEP, in base alla Decisione 21/21 intitolata “International

Environmental Governance”, ha avviato nel 2001 un processo di consultazione e confronto
a livello interministeriale sulla governance internazionale in materia ambientale, al quale
hanno partecipato rappresentanti di numerosi Paesi costituendo il Gruppo
interministeriale. L’obiettivo è quello di condurre un'analisi pragmatica e dettagliata delle
attuali debolezze istituzionali, dei bisogni e delle future possibilità per rafforzare la gestione
internazionale dell’ambiente. I risultati dell’analisi saranno presentati al Vertice mondiale
sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg. Gli incontri del gruppo interministeriale, che si
sono recentemente conclusi, sono stati affiancati anche dalle consultazioni della società

56
civile, degli esperti e del Comitato dei rappresentanti permanenti presso l’UNEP. Il
processo avviato costituisce un punto di partenza per il consolidamento di un consenso
intergovernativo su un nuovo modello di governance ambientale, come percorso evolutivo
che sia basato sulla effettiva interrelazione tra le esigenze sociali, economiche ed
ambientali. Le attività volte al rafforzamento di tale modello di governance devono
prevedere un effettivo ed universale coinvolgimento di tutti i portatori di interessi, il
riconoscimento della autorevolezza del procedimento e la disponibilità di fondi adeguati,
stabili e prevedibili. Il dibattito sullo sviluppo di una governance ambientale deve anche
prendere in considerazione numerosi aspetti ad essa collegati tra cui il ruolo degli
organismi internazionali che operano nel settore ambientale, (ad esempio l’UNEP), la
coerenza degli accordi multilaterali per l’ambiente e la gestione delle risorse economiche.

57
5. I SETTORI E LE AREE DI AZIONE

Secondo l'articolo 6 del trattato di Amsterdam, "le necessità della protezione ambientale
devono essere integrate nella definizione e implementazione delle politiche e delle attività
comunitarie...., in particolare, con l'ottica di promuovere lo sviluppo sostenibile".
E' chiaro da questa dichiarazione l'obiettivo di stabilire un "principio di integrazione" che
possa far rientrare le considerazioni di tutela ambientale e di sostenibilità in tutte le
politiche settoriali.
Nel V^ e nel VI^ Programma di azione ambientale dell'Unione Europea vengono individuati
i settori maggiormente interessanti per il loro impatto sull'ambiente e che quindi possono
svolgere un ruolo determinante per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile.
Pertanto, può essere interessante, nel contesto fin qui delineato degli orientamenti
internazionali ed europei sullo sviluppo sostenibile, analizzare in maggior dettaglio quei
settori ed aree di azione dove è più necessario che vengano profuse concretamente azioni
ed iniziative finalizzate.
In particolare, vengono presi in considerazione il settore dell'agricoltura; l'edilizia; la
produzione di energia; la pianificazione dei trasporti; il turismo.
Le modalità di produzione e consumo (di beni e servizi) incidono poi a loro volta sulla
gestione delle risorse e dei rifiuti, sulla natura e biodiversità, sui cambiamenti climatici e
sulla desertificazione. Allo stesso modo, sono evidenti le strettissime relazioni che esistono
fra politiche d'intervento relative all'energia, ai trasporti, all'edilizia, all'utilizzo delle risorse,
e le stesse politiche di prevenzione dei cambiamenti climatici e della desertificazione; sono
poi evidenti le ricadute economiche di programmi e iniziative volte a incoraggiare il mondo
del mercato e dell'industria ad accettare forme di autoregolamentazione in direzione di
livelli più elevati di produttività e, al tempo stesso, di sostenibilità.
Accanto alle implicazioni ambientali ed economiche dello sviluppo sostenibile, un posto di
primo piano assumono le ricadute sociali e gli impatti sulla qualità della vita: è oggi
prioritario affrontare il "nodo" del rapporto fra ambiente e salute, tema di particolare
attualità, ampiamente trattato all'interno del Sesto programma d'azione in materia
ambientale della Commissione Europea.

5.1. L'agricoltura

Secondo la FAO, l'agricoltura sostenibile può essere definita come "quell'insieme di

pratiche agricole che mediante un'accurata gestione delle risorse permette di soddisfare le
esigenze agricole dell'umanità, mantenendo, o migliorando, allo stesso tempo la qualità
dell'ambiente e conservando le risorse naturali".
Il modello industrializzato di agricoltura oggi affermato è affetto da limiti, che possono
essere riassunti in: a) elevati consumi energetici; b) il ricorso, ormai indispensabile, alla
concimazione chimica con conseguenti problemi di inquinamento delle falde e di
eutrofizzazione delle acque; c) il ricorso, ormai indispensabile anche questo, a dosi
sempre più massicce di fitofarmaci in genere con conseguenti problemi di residui nei
prodotti, contaminazione dei suoli, inquinamento delle falde, eliminazione degli insetti utili;
d) riduzione della biodiversità.
E' cosa recente, infine, l'introduzione di organismi transgenici, che non ha mancato di
scatenare notevoli polemiche sia sotto l'aspetto della loro effettiva utilità sia sotto l'aspetto
della tutela della biodiversità nonché della loro innocuità nei confronti dell'uomo.
Nel dibattito internazionale, pertanto, la questione "agricoltura sostenibile" tende oggi ad
avere un ruolo di primo piano a causa dell'aumento esponenziale della popolazione
mondiale e della presa di coscienza sulla scarsità delle risorse disponibili non rinnovabili
(terra, acqua, energia) che il modello agricolo, oggi dominante, mette a rischio.
58
A tale esigenza, dal punto di vista tecnico, sono state date alcune risposte che possono
essere così riassunte:
- la diffusione dei metodi di agricoltura "biologica" che escludono l'uso di prodotti di
sintesi e cercano di esaltare la naturale produttività del terreno e la resistenza delle
colture alle avversità o che, comunque, permettono di ridurre in maniera significativa
l'uso dei prodotti di sintesi;
- la rivalutazione e la riscoperta delle pratiche agricole tradizionali (quali il maggese e/o le
rotazioni);
- la tutela delle produzioni tipiche;
- l'uso di varietà locali, ecotipi e/o specie ancestrali (quali, ad esempio, il farro).

Dal punto di vista normativo, almeno in ambito comunitario, l'agricoltura "biologica" e

quella a basso impatto ambientale sono disciplinate, rispettivamente, dal Regolamento
2092/91/CEE e dal Regolamento 2078/92/CEE mentre la tutela delle produzione tipiche è
disciplinata, rispettivamente, dal Regolamento 2081/92/CEE, che ha istituito la
Denominazione di Origine Protetta (D.O.P.) e l'Indicazione Geografica Protetta (I.G.P.) e
dal Regolamento 2082/92/CEE che ha istituito la denominazione di Specialità Tradizionale
Garantita (S.T.G.).

5.2. L'industria

Il mondo delle imprese e dell'industria esercita un impatto sull'ambiente e sulla qualità

della vita che in un certo ambito territoriale può far pendere l'ago della bilancia verso
l'insostenibilità, a causa delle emissioni in aria, acqua e suolo, dello sfruttamento delle
risorse, della produzione di rifiuti, che si traducono in effetti sul clima globale, sulla salute
dell'uomo, sulla patrimonio naturale.
Oggi, molte sono le linee d'intervento che mirano a rendere il settore dell'industria e delle
imprese ambientalmente più compatibile. A livello comunitario, strategie integrate come la
IPPC, sono destinate proprio a ridurre l'impatto sull'ambiente delle emissioni da
installazioni industriali.L'adozione da parte delle imprese del sistema EMAS si inquadra
invece in una tendenza di sostanziale "autoregolamentazione" da parte del mondo
industriale, che è oggi disposto ad affiancare al rispetto delle Direttive vigenti, un'ottica di
integrazione dei principi dello sviluppo sostenibile nelle strategie aziendali. In un'ottica
sostanzialmente analoga si colloca lo strumento degli accordi volontari, oggi in progressiva
diffusione all'interno della sfera industriale.
Anche le prospettive introdotte dalla strategia IPP, destinata a migliorare l'ecocompatibilità
dei prodotti per tutto il loro ciclo di vita, possono cogliere l'obiettivo di soddisfare le
necessità dei consumatori utilizzando meno risorse, generando meno rifiuti e ponendo
meno rischi per l'ambiente. Gli strumenti di questa strategia, da Ecolabel a EPD al GPP,
hanno l'effetto sinergico di generare una nicchia di mercato "ecologica", nella quale
possono inserirsi i gruppi industriali più lungimiranti, determinati ad affiancare ad elevati
standard prestazionali ormai consolidati, pratiche produttive, anche innovative, meno
nocive per l'ambiente.
Tra le strategie volte a minimizzare l'impatto del settore industriale, un posto di riguardo
spetta alla Cleaner Production, che persegue gli obiettivi dello sviluppo sostenibile
attraverso la riduzione del prelevamento delle risorse e, quindi, la riduzione del flusso di
materiali e di energia in entrata ed in uscita a/da il sistema produttivo.
Le tecnologie "a valle" (depuratori, abbattitori di fumi, ecc.) sono infatti valide solo nel
breve termine, laddove esse non spostino il problema in aree e settori di equivalente
impatto nell'ambiente globale. La Cleaner Production si configura, invece, come una

59
risposta valida a medio e lungo termine, perché è incentrata piuttosto sul concetto di
riduzione "alla fonte" delle emissioni di inquinanti e della produzione dei rifiuti, attivando un
meccanismo virtuoso a zero impatto sull'ambiente.

5.3. L'edilizia

Il concetto di sviluppo sostenibile applicato alla realtà dell'ambiente urbano, ha consistenti

ricadute sull'edilizia: oggi, per contrastare il degrado urbano e il proliferare di agglomerati
di edifici informi, socialmente e ambientalmente "insostenibili" risulta prioritario sviluppare
modelli di progettazione e costruzione degli edifici che riscoprano la dimensione naturale
del vivere quotidiano.
La massiccia urbanizzazione cui si è assistito negli ultimi anni ha causato il sorgere di
problemi sociali e di convivenza in agglomerati in cui milioni di persone si trovano ad
usufruire di servizi comuni secondo canoni di pianificazione quantomeno obsoleti.
Tale fenomeno ha comportato anche l'insorgere di problematiche di sicurezza e vivibilità,
laddove l'ambiente originario è stato talmente trasformato da arrivare a perdere i requisiti
fondamentali di recettività territoriale.
Una risposta fortemente innovativa è rappresentata dalla bioarchitettura e dalla bioedilizia,
le quali, notevolmente influenzate dalla cultura orientale, si sono sforzate di adattare i
propri strumenti alle specificità urbanistiche e culturali proprie della civiltà occidentale, in
cui la pratica edilizia privilegia invece il ricorso a materiali ad elevato impatto ambientale di
estrazione e di lavorazione.
Il ribaltamento prospettico che la bioarchitettura sta provocatoriamente cercando di
operare, è tanto più cruciale se si ragiona nell'ottica globale dell'uso sostenibile delle
risorse da parte dei Paesi industrializzati. Accanto all'esigenza di progettare insediamenti
abitativi più consoni alle esigenze estetiche, ecologiche e funzionali dell'individuo, è
fondamentale anche una scelta più razionale dei materiali, tanto dal punto di vista del
risparmio energetico quanto da quello della salute, compromessa dall'uso diffuso di
materiali isolanti, minerali e sintetici, che emettono sostanze tossiche all'interno degli spazi
abitativi.
Le sfide affrontate dall'edilizia sostenibile, a livello ancora sperimentale, sono dunque
molteplici: da un lato, l'esigenza di una progettazione in armonia con la natura e le leggi
della vita, ispirata allo sfruttamento degli elementi naturali rinnovabili, ed incentrata
sull'uomo e la sua dimensione spirituale. Dall'altro, l'obiettivo di affiancare all'uso e alla
conoscenza di materiali tradizionali quali il legno, la pietra, i mattoni in argilla cotta, il
ricorso al Life Cycle Design (LCD) e ad innovativi metodi di analisi del ciclo di vita dei
materiali da costruzione, come il Life Cycle Analysis (LCA), che possano verificarne
l'impatto a partire dall'estrazione delle materie prime, fino allo smantellamento e
all'eventuale riciclaggio.
Accanto a questi strumenti, l’Unione europea promuove l’applicazione degli strumenti di
valutazione di impatto ambientale e della valutazione ambientale strategica, per garantire
che nelle fasi di pianificazione e progettazione venga preso in debita considerazione
l’impatto che le nuove infrastrutture possono generare sull’ambiente. Si vuole inoltre
incentivare la diffusione a livello locale di buone prassi urbanistiche per lo sviluppo di città
sostenibili anche attraverso la realizzazione di programmi e reti che favoriscano lo
scambio di esperienze.

5.4. L'energia

60
La necessità di salvaguardare gli equilibri climatici sta diventando uno dei requisiti
fondamentali di una politica energetica sostenibile, insieme alla garanzia dell’indipendenza
energetica e alla minimizzazione degli altri impatti sull’ambiente. I requisiti per
l'approvvigionamento energetico futuro si possono dedurre facilmente: in accordo con gli
obiettivi di minimizzazione del rischio e di sostenibilità si punta a un sistema energetico
che presenta il minor rischio di esaurimento in un futuro prossimo, cioè ad una transizione
verso un sistema energetico basato sul risparmio e sul ricorso a fonti energetiche pulite e
rinnovabili.
Il V^ e VI^ Programma di azione focalizzano la loro attenzione sulle emissioni
nell’ambiente di NOx, CO2, SO2. Emerge la necessità di individuare ed attuare strategie a
breve e medio termine che prevedano un miglioramento della efficienza energetica e la
messa a punto di programmi ad alta tecnologia per l’utilizzo di fonti a minore emissione di
CO2 e fonti rinnovabili. Il VI Programma europeo, infatti, auspica che entro il 2010 il settore
energetico possa fare ricorso a fonti con basso o nullo tenore di carbonio e che il 12%
dell’energia possa essere prodotta da fonti rinnovabili, mentre il 18% da impianti a
produzione combinata di calore e di energia elettrica.
Accanto a queste indicazioni, l'Unione Europea propone anche l'adozione di ulteriori
misure, quali ad esempio l'istituzione di imposte energetiche per garantire
l'internalizzazione dei costi esterni; l'abolizione progressiva dei sussidi per la produzione
ed il consumo di combustibili fossili entro il 2010 ed il ricorso a norme più rigorose per
l'etichettatura nei settori dell'edilizia e delle apparecchiature per aumentare l'efficienza
energetica, anche attraverso specifici programmi di finanziamento (per es. il programma
SAVE).
Un ulteriore strumento che può aiutare ad orientare il consumo energetico verso la
sostenibilità è l'adozione di nuovi stili di vita sia nel settore pubblico che privato, basati sul
risparmio energetico ottenuto attraverso un uso più consapevole degli apparecchi
elettrodomestici, degli impianti di riscaldamento, dei trasporti, e sulla progressiva
dematerializzazione dei consumi favorita da una idonea azione di informazione dei
cittadini.

5.5. I trasporti

Il settore dei trasporti, oggi in continua espansione a livello nazionale e globale, genera
problemi rilevanti in termini di consumi energetici e di diversi tipi di impatto ambientale:
emissioni di gas serra, che contribuiscono negativamente ai cambiamenti climatici; ed
inoltre, inquinamento atmosferico e acustico, che provocano danni alla natura e alla salute
umana. Gli effetti negativi si rilevano soprattutto in ambito urbano, i trasporti, così come
sono concepiti, sembrano sempre meno funzionali a garantire la razionale mobilità di
persone e di merci.
I consumi energetici nel settore dei trasporti hanno avuto, negli anni '90, un andamento
crescente e rappresentano attualmente circa il 30% dei consumi energetici nazionali
complessivi, con una quota preponderante (89%) determinata dal trasporto su strada.
Il consumo di risorse energetiche, in massima parte non rinnovabili, nel settore dei
trasporti è la causa dell'immissione in atmosfera di numerose sostanze inquinanti, tra cui i
composti del carbonio.
Negli anni '90 gran parte dei Paesi industrializzati ha conosciuto una tendenza alla
riduzione o almeno alla stabilizzazione delle emissioni atmosferiche, per quanto riguarda
l'anidride solforosa, e le emissioni di monossido di carbonio e degli ossidi di azoto, mentre
sono rimaste sostanzialmente stabili quelle relative ai composti organici volatili non
metanici.

61
Le stime più recenti indicano invece che le emissioni di anidride carbonica hanno subito un
sensibile incremento nel settore dei trasporti. Gli incrementi percentuali più alti riguardano
il trasporto aereo, marittimo e stradale, mentre le emissioni del trasporto ferroviario sono in
diminuzione a seguito dell'incremento dell'alimentazione elettrica.
Nelle città i trasporti stradali sono responsabili di oltre il 60% delle emissioni di ossidi di
azoto e di composti organici volatili non metanici e di oltre il 90% delle emissioni di
monossido di carbonio.
Le politiche comunitarie nel settore dei trasporti, come indicato anche dal Libro verde
pubblicato dalla Commissione, sono volte alla realizzazione di una mobilità sostenibile che
si basa su diversi fattori, tra cui: la necessità di una migliore pianificazione a livello
regionale e locale dello sviluppo di attività produttive per ridurre la necessità di mobilità o
per poter consentire lo sviluppo di mezzi di trasporto alternativi a quello stradale;
migliorare la competitività dei trasporti ecologici e pubblici (ferrovie, navigazione interna
marittima, trasporti combinati) rispetto al trasporto stradale e privato; promuovere lo
sviluppo tecnologico per aumentare l’efficienza e ridurre le emissioni dei combustibili
tradizionali e per utilizzare combustibili alternativi; applicare tariffe differenziate sui vari
mezzi di trasporto proporzionate ai costi effettivi che tali mezzi comportano per la società e
promuovere, attraverso incentivi, sistemi di trasporto "intelligenti".

5.6. Il turismo

Il turismo è una funzione di uso e gestione del territorio particolarmente importante per gli
impatti, positivi e negativi, che può generare sull'ambiente, sull'economia, sulle condizioni
sociali di un'area. Si tratta di impatti di segno negativo, che riguardano la gestione dei
rifiuti, la gestione delle acque, la biodiversità, i trasporti, con relative emissioni e
conseguenze sui cambiamenti climatici.
Il turismo può però significare anche un recupero positivo delle specificità del territorio, lo
sviluppo di un'agricoltura più pulita, la salvaguardia di risorse naturali e culturali, l'apertura
di spazi di innovazione, ad esempio nel campo dei trasporti.
Sta crescendo in questi ultimi anni, un tipo di turismo che si potrebbe definire "post-
industriale", guidato da una maggiore consapevolezza delle realtà naturali e culturali dei
luoghi visitati, e quindi più disponibile, per esempio, all'uso di mezzi di trasporto più
sostenibili, che non puntano tanto sulla rapidità, ma sulla qualità dei percorsi e degli
spostamenti. Queste nuove forme di turismo sostenibile sono tanto più valide perché
possono indurre cultura, dimostrare la praticabilità di esperienze che possono poi, più
agevolmente, essere esportate anche in altri momenti della vita.
Accanto alla validità di modelli "educativi" di turismo sostenibile, ci sono strumenti che
possono innescare un circolo virtuoso a partire dai gestori del turismo inteso come
servizio.
In particolare, il nuovo regolamento EMAS 2 si inserisce in quest'ottica, con l'estensione
dell'adesione a questo sistema di tutte le attività a potenziale impatto sull'ambiente, e
dunque anche al turismo. Così pure, l'Ecolabel sarà nel prossimo futuro applicabile al
servizio turistico, con un potenziale aumento della sostenibilità di un settore tanto cruciale
per le sue implicazioni ambientali.
L’Unione Europea ritiene che gli elementi necessari per creare un turismo sostenibile si
basino su una adeguata pianificazione territoriale che fissi delle regole per la nuove
costruzioni; la gestione del traffico verso le zone turistiche; la diversificazione dell’offerta
turistica; l’attuazione ed il controllo delle norme ambientali; la creazione di zone tampone
intorno alle zone più sensibili; l’educazione e la sensibilizzazione delle popolazioni locali e

62
dei turisti ed infine l’istruzione e la formazione professionale degli operatori direttamente
coinvolti e delle amministrazioni delle zone interessate.

5.7. L'uso delle risorse e la gestione dei rifiuti

Le risorse della Terra, ed in particolare quelle naturali e rinnovabili quali aria, acqua,
legname, sono sottoposte a pressioni sempre maggiori ad opera della sfera produttiva e
industriale, che necessita di queste risorse per soddisfare le necessità di consumo di una
popolazione mondiale in continuo incremento. Soprattutto l'acqua è minacciata da modelli
di consumo ormai insostenibili, che superano ampiamente la capacità di ricarico e
pongono vaste aree del pianeta a rischio di desertificazione e degrado dei suoli, con ovvie
conseguenze in termini di perdita di produttività agricola e biodiversità.
La situazione non è migliore per le risorse non rinnovabili, quali idrocarburi e minerali, la
cui scarsità riconduce alla definizione stessa di sviluppo sostenibile, che contiene un
richiamo alla presente generazione, perché conceda la possibilità, a quelle future, di
godere di analoghi livelli di benessere. Questa possibilità è legata in modo assoluto alla
quantità di risorse che potranno essere lasciate al mondo del futuro: la strada maestra
perché questo si verifichi passa per uno sfruttamento attuale più contenuto delle risorse,
che non superi la capacità di carico dell'ambiente, ed una gestione delle risorse stesse
improntato alla massima efficienza e razionalità. Ancora una volta, le strategie oggi a
disposizione per cogliere questi obiettivi sono quelle preventive, quali la Integrated Product
Policy, nella quale devono essere rafforzati i principi dell'efficienza delle risorse, e la
Cleaner Production, fondata sulla riduzione non solo delle emissioni, ma soprattutto sulla
riduzione degli sprechi e sull'uso razionale delle risorse all'interno dei processi industriali.
Anche il settore dei rifiuti è particolarmente delicato, per i danni potenziali alla salute
umana da parte dei rifiuti pericolosi, per le ricadute ambientali del loro trattamento, che
genera inquinanti in aria, acqua e suolo, per le discariche ed il trasporto stesso di rifiuti,
che emettono gas serra con effetti clima-alteranti.
Nel caso dei rifiuti, due sono le strade da seguire per invertire la tendenza oggi in atto a
livello europeo e mondiale: potenziare i sistemi di riciclaggio e di raccolta differenziata, e
prevenire la generazione di rifiuti, inclusi quelli pericolosi.
L'aspetto preventivo è quello che ha migliori possibilità di successo, e si fonda in primo
luogo sulla ricerca di soluzioni per ampliare la durata di vita dei prodotti, ridurne il
contenuto di sostanze pericolose e facilitarne il riciclaggio a fine vita.
In secondo luogo, è prioritario il ricorso a strumenti quali le certificazioni e i marchi
ecologici, che possono indirizzare le scelte dei consumatori verso prodotti eco-progettati,
mentre è altrettanto necessaria un'opera di sensibilizzazione del mondo industriale,
perché faccia propri i principi della Cleaner Production, gli unici a permettere una riduzione
del flusso dei rifiuti "alla fonte".

5.8. La biodiversità e la difesa della natura

Le pressioni esercitate dall'uomo sulla natura e sulla biodiversità sono in continua crescita:
l'inquinamento da trasporti, industria e agricoltura minaccia la flora, la fauna e le aree
naturali. Inoltre, il modo insostenibile in cui l'uomo sfrutta le risorse naturali, prelevate ad
un ritmo che supera la loro naturale capacità di rigenerarsi, e le modalità di utilizzo del
territorio, stanno mettendo a repentaglio interi habitat e le specie che in quegli ambienti
vivono.
A livello mondiale, una pietra miliare è rappresentata dalla Convenzione sulla biodiversità,
mentre a livello europeo, un contributo fondamentale alla tutela della natura e della
63
biodiversità è dato dalla rete Natura 2000, finalizzata all'individuazione delle aree e degli
habitat naturali che devono essere particolarmente sottoposti a salvaguardia.
Il suolo è una delle componenti naturali a rischio maggiore, soprattutto a causa
dell'erosione (causata da cambiamenti climatici e da scorrette pratiche agricole) e della
perdita di sostanza organica nel terreno, che a loro volta generano fenomeni di proporzioni
globali quali la desertificazione.
Gli interventi di pianificazione dell'uso del suolo devono essere fatti con un occhio di
riguardo agli elementi di naturalità del territorio, nel rispetto della "carrying capacity" e con
particolare attenzione alla difesa del suolo e al rischio idrogeologico. In quest'ottica,
l'inquinamento di aria ed acqua è il primo imputato per il degrado di interi ecosistemi, e
direttive quali la Seveso II e la IPPC appaiono strumenti privilegiati per la gestione dei
rischi e dell'inquinamento di origine industriale.
Anche il turismo può impattare in modo consistente e negativo sulla natura e diversità
biologica delle regioni in cui è praticato: nuove forme di turismo sostenibile devono
svilupparsi, che tengano conto dell'esigenza di pianificare l'occupazione del territorio
montano e costiero, in modo da non compromettere i delicati equilibri naturali.
A livello agricolo, politiche di agricoltura sostenibile, biologica, possono avere un impatto
rilevante sulla tutela del suolo dal rischio di erosione e di successiva desertificazione, oltre
che sulla conservazione della risorsa naturale rappresentata dall'ambiente rurale.
All'interno delle risorse naturali un posto di rilievo spetta al patrimonio boschivo, che,
gestito in modo sostenibile, con un occhio di riguardo alla silvicoltura (da integrare nei
piani di sviluppo rurale) ha un ruolo di primo piano non solo nella conservazione della
biodiversità, ma nella stabilità di suoli e versanti e nella protezione di centri abitati da
valanghe ed eventi franosi.
Un altro settore implicato nella protezione della biodiversità è quello che riguarda le aree
costiere e l'ecosistema marino, nel quale una pressione eccessiva delle attività di pesca
produce notevoli modificazioni sia in termini biologici che di alterazione della struttura dei
sedimenti.
La protezione dell'ambiente marino, che salvaguardi la produttività della pesca senza
mettere a repentaglio gli equilibri biologici, è oggetto di uno specifico "Protocollo sulle aree
protette e la biodiversità nel Mediterraneo".

5.9. I cambiamenti climatici

Alcuni dati inquadrano efficacemente il problema dei cambiamenti climatici: nel corso degli
ultimi 10 anni la temperatura media globale è aumentata di circa 0,8°; l'ultimo decennio è
stato in assoluto il più caldo; le regioni del Nord Europa sono sempre più piovose, quelle
del Sud Europa sono sempre più secche e aride. Il cambiamento climatico indotto dai gas
ad effetto serra emessi dalle attività umane (in prima posizione le industrie e i trasporti)
produce un aumento della temperatura terrestre, con conseguenti innalzamenti del livello
dei mari.
I cambiamenti climatici si ripercuotono su fenomeni globali quali la desertificazione,
sull'agricoltura e, non ultima, sulla salute umana, in quanto l'aumento della temperatura
può favorire la diffusione di virus e malattie finora presenti solo nelle zone tropicali e
subtropicali.
La prevenzione dei cambiamenti climatici deve partire dal paradigma stesso di sviluppo
sostenibile: potrebbe non essere necessario ridurre gli attuali livelli di prosperità e di
crescita economica, ma è certamente prioritario ripensare i modelli produttivi ed industriali
in modo da separare la crescita economica dalla produzione di gas clima-alteranti.

64
Quest'azione preventiva può procedere attraverso l'aumento dell'efficienza energetica, del
risparmio energetico, dell'uso sostenibile delle risorse, dell'abbattimento delle emissioni
tramite il rafforzamento di strategie quali l'IPPC e la Cleaner Production.
Fondamentale è anche il ruolo giocato dal passaggio da forme di produzione energetica
basate su carbone e petrolio, verso fonti a minori emissioni di carbonio ridotte o nulle,
come le fonti rinnovabili e l’energia nucleare, opzione interessante, qualora fosse risolto il
problema delle scorie radioattive.
Nell'ottica di integrazione degli obiettivi di prevenzione dei cambiamenti climatici, anche
l'agricoltura dovrebbe essere oggetto di interventi mirati alla riduzione delle emissioni di
ossidi di azoto e metano.
Nella stessa ottica, importanti sono gli interventi indirizzati al settore dei trasporti, con lo
sviluppo di ferrovie, vie navigabili e trasporto pubblico. Anche l'utilizzo di sistemi di
propulsione più efficienti e di combustibili alternativi a basse emissioni di CO 2 dovrà
essere incoraggiato e reso economicamente praticabile.
Tutti questi interventi settoriali, tra loro necessariamente integrati, sono mirati al
mantenimento degli obiettivi fissati dal Protocollo di Kyoto.
Nelle strategie nazionali e internazionali per il conseguimento di questi obiettivi, assumono
inoltre notevole importanza, secondo le decisioni della Conferenza di Marrakech, sia gli
interventi agricoli e forestali finalizzati all’incremento della quantità di carbonio
immagazzinata nella biomassa forestale e nei suoli, che gli interventi di cooperazione
internazionale per la riduzione delle emissioni di gas-serra, previsti dal Protocollo secondo
le diverse modalità prospettate (emissions trading, joint implementation, clean
development mechanism).

5.10. La desertificazione

La desertificazione è un fenomeno strettamente legato alla carestia, alla fame e alla

povertà e, più in generale, alla carenza di sviluppo. A partire dalla Prima Conferenza
Mondiale sulla desertificazione organizzata nel 1977 dall'UNEP, termini come lotta contro
la desertificazione e degradazione delle terre sono entrati nell'uso corrente, oltre che nelle
agende politiche di numerosi Paesi.
Un elemento comune che associa le aree soggette a desertificazione è costituito dalla
progressiva riduzione dello strato superficiale del suolo e della sua capacità produttiva, a
prescindere dalla collocazione geografica (polari o tropicali) delle aree colpite, dalle loro
caratteristiche climatiche, dalle cause (naturali o antropogeniche) e dai processi
(salinizzazione, erosione, deforestazione ecc.) all'origine del degrado del potenziale
biologico del suolo.
Durante la Conferenza di Rio del 1992, è stato riconosciuto che Desertificazione e
sviluppo sostenibile sono due aspetti intimamente legati: il passo successivo è stato la
Convenzione delle Nazioni Unite per la Lotta contro la Desertificazione (UNCCD), firmata
a Parigi nel 1994. 13
La UNCCD ha avviato un sistema di azioni operative a livello di Paesi affetti e di Paesi
donatori ed ha arricchito il concetto stesso di desertificazione scegliendo di adottare una
definizione ("degrado delle terre nelle aree aride, semi-aride, e sub-umide secche,
attribuibile a varie cause, fra le quali le variazioni climatiche ed attività antropiche") che
tiene conto delle caratteristiche climatiche ed introduce esplicitamente fra le cause del
fenomeno l'azione dell'uomo e i cambiamenti climatici.
13
Ratificata in Italia con legge n. 170 del 4 giugno del 1997.

65
Il testo della Convenzione sostiene che la desertificazione e la siccità compromettono lo
sviluppo sostenibile in ragione della correlazione esistente tra questi fenomeni e importanti
problemi sociali come la povertà, una cattiva situazione sanitaria e nutrizionale,
l'insicurezza alimentare, così come quelli derivanti dalle migrazioni, dai movimenti delle
popolazioni, dalle dinamiche demografiche.
Va inoltre evidenziato che le connessioni tra desertificazione e gli squilibri sociali ed
ambientali, sopra citati, che affliggono molte regioni in via di sviluppo ed i flussi migratori
che ne derivano e che investono i Paesi sviluppati ed europei in particolare, sono oggi
sempre più evidenti e dimostrano con chiarezza che combattere la desertificazione è
interesse diretto anche dei Paesi del Nord del mondo.
Dal punto di vista operativo, il fulcro della Convenzione è costituito dell'impegno assunto
dai Paesi colpiti di elaborare Programmi di Azione Nazionali (PAN) che adottino un
approccio integrato per affrontare gli aspetti fisici, biologici e socio-economici della siccità
e della Desertificazione. Il processo di elaborazione dei PAN si è rivelato difficile per molti
Paesi ed attualmente solo 23 governi nazionali hanno portato a termine con successo la
loro preparazione. 14
Il PAN costituisce il riferimento indispensabile affinché possano essere avviati o rafforzati
rapporti di cooperazione bilaterali o multilaterali per la loro attuazione.

5.11. Il rapporto tra ambiente e salute

Negli ultimi anni è cresciuta la consapevolezza dello stretto legame fra problematiche
ambientali e salute umana: l'inquinamento dell'aria che respiriamo, dell'acqua che
beviamo, i livelli di sostanze pericolose contenute negli alimenti e l'inquinamento acustico
delle metropoli, hanno un forte impatto sulla qualità della vita e anche sul sistema
economico di Paesi i cui sistemi sanitari sono sempre più interessati dal crescente numero
di malattie acute croniche indotte dall'ambiente.
Tra gli obiettivi moderni di uno sviluppo regolato, sostenibile, c'è anche una qualità
dell'ambiente tale per cui i livelli di agenti inquinanti e contaminanti sono contenuti al di
sotto di soglie pericolose per la salute umana. Il problema non è semplice: non è più
possibile agire con un approccio "a compartimenti stagni", differenziando in modo
semplicistico gli agenti impattanti (aria, acqua, rumore, rifiuti) e i loro effetti sulla salute
umana. Il sistema immunitario dell'uomo è oggi bersagliato da più fattori contaminanti, ed
è fondamentale identificare i percorsi attraverso i quali i contaminanti penetrano nel corpo
umano, danneggiandolo.
L'inquinamento dell'aria ad opera del settore industriale è come sempre uno dei maggiori
imputati, e Direttive come la IPPC e strumenti come la Cleaner Production sono un passo
in avanti consistente nella direzione di una diminuzione degli inquinanti, e dunque nella
tutela della salute, in tutte le fasi dei cicli produttivi.
L'acqua è un elemento basilare per il mantenimento della salute umana: una priorità è
certamente quella di abbassare l'inquinamento delle falde ad opera di pesticidi e nitrati da
attività agricole; al tempo stesso, il prelievo di risorse idriche deve avvenire in modo più
efficiente, soprattutto a livello agricolo.
Per quanto riguarda le sostanze nocive presenti nelle produzioni e nei prodotti industriali, è
fondamentale inserire considerazioni inerenti il nodo ambiente-salute in politiche
preventive quali la Politica Integrata di Prodotto, che deve promuovere l'utilizzo, all'interno
dei prodotti, di sostanze a basso livello di pericolosità per la salute dei consumatori.

14
Il CIPE, con Delibera n. 299 del 21 dicembre 1999, ha adottato il Programma di Azione Nazionale per la Lotta alla Siccità ed alla
Desertificazione.

66
Anche il problema dell'inquinamento acustico, oltre a rendere ulteriormente caotiche le
metropoli, può indurre danni alla salute provocati da stress e condurre addirittura ad un
aumento delle malattie cardiache. Principali cause di questo tipo di inquinamento sono il
sistema dei trasporti e l'edilizia.
Agendo in un'ottica sostenibile, ovvero integrata, al di là di provvedimenti parziali volti alla
riduzione dei livelli di rumorosità dei veicoli, è più efficace sul lungo periodo rendere
sostenibili i trasporti e ripensare la progettazione e costruzione stessa degli edifici.

67
6. CONCLUSIONI

Dal quadro fin qui esposto relativo agli orientamenti e alle strategie politiche di protezione
dell’ambiente, e dalle prospettive di sviluppo di funzioni e procedimenti anche innovativi in
campo ambientale, emergono alcune considerazioni generali e specifiche che indicano
come il mutato panorama sociale, economico ed ambientale possa delineare un riassetto
organizzativo delle funzioni tipiche degli organi istituzionali e territoriali per tener conto
delle nuove istanze emergenti.
Aspetti quali quello della certificazione ambientale del territorio, l’attivazione di meccanismi
virtuosi verso standard di maggiore protezione e tutela dell’ambiente, la revisione e
l’adeguamento dei servizi ambientali alla cittadinanza, la riduzione della conflittualità
sociale e l’accoglimento delle istanze di sviluppo sostenibile e partecipato equivalgono e
significano la delimitazione di un cammino verso nuove capacità di governo locale
(‘corporate governance’).
In questo ambito la conoscenza tecnica e l’esperienza operativa di strumenti ed impianti
anche tecnologicamente innovativi sono un presupposto importante per impostare una
riconversione morbida dei ruoli storici e dei servizi tipici delle autorità locali.
Nel far questo basta pensare alle scelte che devono essere operate nei diversi campi di
interesse, come nei settori della protezione ambientale di territori con problemi orografici o
con presenza di poli industriali ad alto rischio, della tutela dell’ambiente per territori ad alta
intensità demografica con problemi di traffico, di smog e di inquinamento acustico ed
elettromagnetico, o della erogazione di servizi ambientali quali la gestione dei rifiuti solidi
urbani o industriali, la distribuzione, raccolta e depurazione delle acque.
Aspetti di pianificazione, modellizzazione e gestione possono fornire contributi decisivi in
questo cammino verso l’era dei servizi in rete e del pieno soddisfacimento delle richieste
del cittadino nel completo rispetto delle esigenze primarie di protezione dell’ambiente e di
tutela del territorio secondo i più elevati standard sociali.
Una delle novità concettuali è ad esempio quella di ripensare le procedure tecniche
tradizionali nell’urbanistica e nella programmazione come strumenti per l’ottenimento della
certificazione ambientale del territorio, sulla base della comparazione tecnica tra
pianificazione – programmazione e l’uso di strumenti di analisi, valutazione e decisione
secondo scelte codificate e trasparenti. In tale azione un confronto valido può venire dai
già presenti gemellaggi tra territori anche di nazionalità diverse, in cui l’opportuno travaso
di conoscenze e di esperienze che ne consegue può risultare utile ad innescare
meccanismi moltiplicativi delle buone pratiche e dei loro effetti sul cambiamento con una
spinta propulsiva da non sottovalutare.
Durante tali positivi accrescimenti conoscitivi, possono risultare di guida talune azioni
concentrate a livelli più ampi sia territoriali sia nazionali, ma sempre più in un'ottica di
‘think globally, act locally’, mentre il ricorso a studi, ad analisi macroscopiche ed i confronti
con enti di ricerca ed università possono aiutare, evidentemente su una scala più vasta, la
crescita della consapevolezza dei fenomeni, la loro corretta comprensione e, in un certo
senso, anche la tempestiva anticipazione e correzione verso nuove tendenze, fabbisogni
ed esigenze.
In definitiva la gestione del cambiamento va attentamente affrontata con la necessaria
preparazione legata ai tempi e allo sviluppo tecnologico tenendo ben presente le
caratteristiche tipiche della realtà locale e delle sue esigenze per garantire procedimenti
partecipati basati sul più ampio consenso e soddisfazione degli utenti.
Il collegamento sul piano nazionale tra i principi stabiliti nelle convenzioni afferenti alla
sfera del ‘think globally’ e le azioni conseguenti relative più alla sfera dell’’act locally’ si
configura come un osservatorio ancorché parziale dell’evolversi dei fenomeni legati allo
sviluppo sostenibile utile per configurare il quadro aggiornato dello stato dell’ambiente

68
nazionale nella macroregione geografica di riferimento ed un potente strumento di
pianificazione di iniziative concertate a livello internazionale.

69
7. BIBLIOGRAFIA

Documenti U.E.

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sviluppo durevole e sostenibile, 1992
- Commissione delle Comunità Europee, DG XI, Per uno sviluppo durevole e sostenibile,
1997
- Proposta di decisione del parlamento Europeo e del Consiglio concernente un quadro
comunitario di cooperazione e sviluppo sostenibile dell’ambiente urbano, 1999
- EU, Funding opportunities for Local sustainable development in CEE, ?
- Commissione delle Comunità Europee: Comunicazione della Commissione al
Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle
Regioni sul Sesto Programma d’Azione per l’ambiente della Comunità Europea -
Proposta di Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il VI^
Programma comunitario di azione in materia di ambiente (2001-2010), Ambiente 2010:
il nostro futuro, la nostra scelta, Bruxelles, 24/01/2001
- Opinion of the Economic and Social Comitee on the proposal for a decision of the
European Parliament of the Council laying down the Community Environment Action
Programme 2001-2010
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Sviluppo Sostenibile, aprile 2001
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- Opinion of the Economic and Social Comitee on the Proposal for a Directive of the
European Parliament and of the Council providing for public participation in respect of
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Council Directives 85/337/EEC and 96/61EC, maggio 2001

Documenti internazionali

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- Statement of the baltic local Agenda 21 – Health and sustainable cities conference,
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- Dichiarazione di Siviglia, 1999
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- ICLEI, Guida Europea all’Agenda 21 locale, 1999
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- ENEA, Il Libro verde sullo sviluppo sostenibile, 1998
- AVANZI - ICLEI, Agenda 21 locale in Italia, 1999
- Documento del Coordinamento Agende 21 Locali italiane, 1999
- Documento del Coordinamento Agende 21 Locali italiane, 2000
- CNEL, Rapporto sullo stato di attuazione dell’Agenda 21 locale in Italia, 2000
- Regolamento dell’Associazione, Coordinamento Agende 21 Locali italiane, 2001
- Statuto dell’Associazione, Coordinamento italiano Agende 21 Locali italiane
- MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, Strategia
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Progress Report prepared by the U.S. Interagency Working Group on Sustainable
Development Indicators, Washington, DC, 1998
- ICLEI, Guida europea all’Agenda 21 locale, Fondazione Lombardia per l’Ambiente,
1999
- EUROPEAN GREENWAYS ASSOCIATION, The European Greenways Good Practice
Guide: Examples of Actions Undertaken in Cities and the Periphery, DG Environment,
2000

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- ARPAT, Sui sentieri della sostenibilità; materiali di formazione per la sperimentazione
delle Agende 21 in Toscana, CEDIF-ARPAT, 1999
- BERRINI M., BIANCHI D., ZAMBRINI M., Sustainability indicators at local and urban
scale; relevance, experiences in Italy, products of interest and themes for discussion,
Ambiente Italia, 1999
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attuazione, Campagna Europea Città Sostenibili, ICLEI – Ministero dell’ambiente, 1999
- AMBIENTE ITALIA - ANPA, Progetto per la creazione di una banca dati sulle buone
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dell’ambiente e sulla sostenibilità della città di Torino, Ambiente Italia, 1999
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72
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Documento dell’Agenzia
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Nuovo Piano nazionale http://prog2000.casaccia.enea.it/nuovo/home.htm
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Politica Integrata di Prodotto http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/futuredevelopment
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sostenibile http://www.iclei.org/europe/la21/events/aalchart.doc
74
“Carta di Aalborg”
Piano di Azione di Lisbona
Seconda Conferenza delle
Città sostenibili Hannover
Appello di Hannover
Libro verde sulla Politica
Integrata di Prodotto (IPP)
Integrated Pollution
Prevention and Control
(IPPC)- Direttiva 96/61 CE
European IPPC Bureau
La Convenzione di Aarhus
La Governance Europea: un
Libro Bianco
International Environmental
Governance (UNEP)
Agenda 21 locale
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