Diapositivas Final Administrativo II 2018 I

Derecho Administrativo II (parte
especial)
Profesor Marcio Melgosa
Pontificia Universidad Javeriana Cali
2018
La responsabilidad del Estado
1) Noción. Es un principio jurídico del derecho que
quien ocasione daño a una persona o a sus bienes
debe indemnizar. Este es un postulado que impera
actualmente tanto en el derecho privado como en
el derecho público. Tratándose del Estado hay que
tener presente que la responsabilidad
administrativa depende de la noción que se tenga
sobre el poder y de manera más específica sobre el
ejercicio de los poderes públicos que emanan de la
soberanía de aquel.
En épocas pasadas, en las que el poder público se ejercía
sin ninguna limitante, no cabía por lo mismo el concepto
de responsabilidad. Imperaba la concepción de la
soberanía absoluta, sin ningún control y frente a la cual
no podía oponérsele ninguna limitación. Pero el curso del
tiempo cambió la idea acerca del ejercicio del poder
público del Estado, y en la medida en que el ejercicio de
dicho poder respondió a la noción de “Estado de
derecho”, en esa proporción aparece la idea de
responsabilidad del Estado. Solamente cuando el ejercicio
del poder es responsable, se garantizan eficazmente los
derechos del ciudadano en sus relaciones con el Estado.
2) Su consagración en la Constitución del 91. El
art. 90 de la CP dispone: “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o
la omisión de las autoridades públicas. En el
evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste”.
Para que surja la obligación de reparar el daño
por la administración, se requiere que esta haya
actuado mediando actos, hechos, operaciones,
vías de hecho, o haya incurrido en omisiones.
3) Origen. La responsabilidad extracontractual
del Estado no solo es un problema jurídico, sino
también político ya que presupone la superación
de la concepción absolutista del Estado, y se ha
desarrollado de manera gradual y progresiva.
Precisamente, en otras épocas, los conceptos de
soberanía y responsabilidad fueron considerados
excluyentes. La doctrina sitúa como fuente histórica
de la responsabilidad del Estado, la propia
Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, que en el art. 17 estableció que
“La propiedad es un derecho inviolable y sagrado,
nadie puede ser privado de ella sino cuando la
necesidad pública legalmente constata, lo exija
evidentemente, y bajo la condición de una justa y
previa indemnización”.
Con este concepto se rompió el dogma de la
soberanía absoluta, animando el criterio de
indemnización cuando por necesidades públicas
fuera necesario decretar una expropiación.
Desde luego que la concepción de la
responsabilidad por causa de expropiación
evolucionó lentamente hasta la aceptación de la
responsabilidad del Estado, cuando este causara
perjuicios, ya no respecto de la propiedad
privada, sino frente a otras de sus actuaciones.
4) Fundamento. La responsabilidad no es sólo
una concepción política con regulación jurídica.
Es una necesidad imperiosa para la existencia
misma de la sociedad que se destruiría, si quien
ocasionara daños no fuera obligado a
resarcirlos. Sería este el estimulo a las conductas
nocivas, arbitrarias, negligentes o riesgosas.
La evolución de la responsabilidad estatal
Como ha quedado expuesto, la concepción vigente
que hoy tenemos de la responsabilidad
extracontractual ha sido el producto de un proceso
lento en el que originalmente el Estado no aceptó la
responsabilidad para luego pasar a admitirla,
primero respecto de la propiedad y luego, en
general, respecto de los daños causados a las
personas. Se reseñarán los siguientes períodos en la
evolución de esta materia:
1) Período de la irresponsabilidad estatal.
Según lo ya visto, la responsabilidad del Estado
no ha existido siempre; antiguamente no se
concebía que el Estado pudiera ser responsable
por los daños que la actividad pública
ocasionara a los administrados, dado que él era
el supremo señor. Estado y gobernantes eran
una misma cosa. El Estado no podía causar
daño, pues sus acciones u omisiones eran
consideradas buenas por derecho natural.
Es propio de la soberanía imponerse a todos sin
compensación. Se llegó a afirmar que el Estado era
irresponsable y omnipotente, y cualquier anomalía era
considerada un caso fortuito o fuerza mayor y, por lo
mismo, el afectado carecía del derecho para reclamar
indemnización. La soberanía estatal era el poder
abstracto y perpetuo de una república, como lo concibió
Jean Bodino, en su tratado “Los seis libros de la
república”, en 1576. Reforzaba el criterio de la
irresponsabilidad estatal, la concepción teocrática del
Estado, pues según ella los gobernantes sólo estaban
obligados a responder ante Dios.
El tratadista León Duguit expresa con precisión esa
posición, así: “Es evidente que tomadas en sí, las
dos nociones de responsabilidad y de soberanía son
antinómicas porque si el Estado se considera
soberano, no puede admitirse que sea responsable y
si se afirma que es responsable, no puede admitirse
que sea soberano. O la soberanía es nada, o ella es,
como se ha dicho, ese rasgo de voluntad que no se
determina por sí misma, es decir, que no puede
estar limitada por un elemento extraño, ni sometida
a obligaciones sino en la medida consentida.
De ahí resulta que una persona soberana no
puede ser responsable de sus actos, esto es,
sometida a una obligación que se imponga ella
desde el exterior, o por lo menos, no puede serlo
sino en la medida que lo quiera. Pero entonces
no se trata ya de una responsabilidad porque no
es una obligación”.
2) Período de la responsabilidad estatal. Superado
el período de la irresponsabilidad estatal en virtud
de su reconocimiento en la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano con ocasión
de la Revolución francesa (asunto ya citado), se
pasa en esta forma al período de aceptación de la
responsabilidad del Estado. Se consolida y amplía la
responsabilidad estatal en la medida en que crece
el intervencionismo del Estado por obvias razones:
El profesor Manuel Urueta observa al respecto: “En la
medida en que se desarrollaron las relaciones capitalistas
de producción, aumentaron las desigualdades entre las
clases y el viejo Estado liberal se tornó por fuerza de las
circunstancias en Estado intervencionista. De estructura
de poder fundada en la noción de soberanía, el Estado se
justificó por su capacidad de prestar servicios públicos,
hasta el punto de ser definido como la gran organización
de esos servicios. Dicho cambio se reflejó a nivel jurídico
en la crisis de la noción de actos de gestión y de actos de
poder y en el nacimiento de la noción de actos de servicio
público y actos ajenos al servicio público.
La nueva concepción que se abrió paso tuvo como
instrumento la intervención estatal para la realización de
sus fines y bajo la nueva concepción política resultaba
lógico que las posibilidades de perjuicios ocasionados al
patrimonio de los ciudadanos por la actividad estatal
aumentase. En ese momento, cuando el Estado liberal se
torna intervencionista, aparece la necesidad de admitir
que el Estado responda por los perjuicios causados en el
desarrollo de su actividad a los particulares. Por la razón
expuesta considero acertada la afirmación de Paul Duez
en el sentido de que “la responsabilidad del poder público
es hija del triunfo de las doctrinas intervencionistas”.
A esta etapa pertenece el célebre fallo Blanco de
1873, del Tribunal de Conflictos francés, que
consagró la responsabilidad del Estado
independientemente de que estuviera estatuida
en textos legales expresos, e
independientemente de que su actividad fuera
de poder o de gestión, pues en esta decisión se
tomó como fundamento la nueva noción de
servicio público que vino a reemplazar las
nociones de poder y de gestión.
En efecto, en esa decisión no se consagró, como pudiera
pensarse, la responsabilidad del Estado como regla
general, lo cual sí habría cambiado radicalmente el
criterio anterior de irresponsabilidad. Simplemente se
produjo un cambio de mentalidad frente a ese problema:
de la mentalidad anterior, según la cual el Estado como
tal era irresponsable, salvo en los casos legal y
expresamente previstos y en sus actuaciones de gestión
(caso este último en que no actuaba el Estado como tal
sino como particular), se pasó a la idea consistente en
que el Estado, cuando prestaba servicios públicos actuaba
como tal, y por lo tanto era responsable.
3) Período de extensión de la responsabilidad.
En las sociedades modernas y como
consecuencia de si organización en Estado
democrático de derecho, se aprecia una
corriente expansiva y creciente de la
responsabilidad extracontractual del Estado. En
este sentido, el tratadista Jean Rivero, con
acierto señala que la responsabilidad se ha
extendido a algunos servicios que inicialmente
se hubieran excluido:
“1) La responsabilidad fue extendiéndose a algunos
servicios que inicialmente habían sido excluidos de
la posibilidad de comprometer al Estado, como era
el caso del servicio de policía. 2) La culpa exigida
para comprometer la responsabilidad del Estado fue
haciéndose cada vez menos rígida, de tal manera
que de la culpa grave exigida inicialmente, se pasó a
considerar que cualquier clase de culpa hacía
responsable al Estado, hasta llegar, inclusive, a
consagrarse en algunos casos la responsabilidad
estatal independiente de toda culpa, es decir, una
responsabilidad objetiva.
3) La reglas para determinar la indemnización
de los perjuicios han evolucionado en un sentido
favorable a los perjudicados. 4) Con el fin de
asegurar en mayor medida la indemnización a
favor del perjudicado, se ha llegado a permitir,
en un número de casos cada día más creciente,
la acumulación de responsabilidad entre el
funcionario y la administración, para que el
perjudicado pueda perseguir a cualquiera de las
dos personas: la natural o la jurídica”.
A lo anterior es pertinente agregar que es tal el
avance de esta idea de la responsabilidad del
Estado en el derecho contemporáneo, que los
tribunales internacionales y, en especial, los
tribunales de derechos humanos, como el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, han
empezado a declarar la responsabilidad del Estado
por los perjuicios generados por la violación de
derechos humanos consagrados en instrumentos
internacionales de derecho público.
Elementos de la responsabilidad
Puede decirse que en el caso de la
responsabilidad administrativa se considera que
esos elementos son tres: una actuación de la
administración, un daño y un nexo causal entre
el daño y la actuación.
Actuación de la administración
 La administración actúa por medio de acciones (actos,
hechos, operaciones, vías de hecho) y también omisiones
 La responsabilidad de la administración es por regla
general, una responsabilidad por culpa (el servicio público
no ha funcionado, ha funcionado mal o ha funcionado
tardíamente) y sólo excepcionalmente lo es sin culpa, es
decir, objetiva o por riesgo
 Es decir, según la tradicional concepción francesa, para que
surja la obligación de reparar el daño, se requiere, en
principio, que la actuación pueda calificarse de alguna
forma de irregular
 La irregularidad de la administración se traduce en lo
que se ha denominado una culpa, falta o falla del
servicio, o culpa de la administración, figura que se
presenta cuando el servicio público no ha funcionado,
ha funcionado mal o ha funcionado tardíamente
 En la responsabilidad por culpa, falta o falla en el
servicio, la culpa exigida se diferencia sustancialmente
de la culpa en el derecho común. En efecto, mientras
esta es eminentemente subjetiva, es decir, imputable a
un individuo, aquella puede ser una culpa o falla
funcional, orgánica o anónima, es decir, atribuible a la
administración y no necesariamente a un funcionario
en particular.
 La teoría descrita fue también la aplicada en
Colombia, como regla general, hasta hace
algunos años. Pero debe igualmente anotarse en
este punto que la CP de 1991, al consagrar
expresamente la responsabilidad administrativa
en su art. 90, implica la consagración de un
concepto de responsabilidad del Estado apoyado
no necesariamente en la irregularidad, ilegalidad
o antijuridicidad de la conducta del agente o de la
administración, sino en la antijuridicidad del
daño, en el sentido de que el sujeto que sufre
este último no tenga el deber de soportarlo.
2) Daño. En una definición acertada, según el
tratadista Fernando Hinestrosa el daño o perjuicio
es la “lesión del derecho ajeno consistente en el
quebranto económico recibido, en la merma
patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que el
padecimiento moral que la acongoja”. De acuerdo
con lo anterior, se considera que para que una
persona pública sea responsable se requiere que su
actuación hay producido un daño, pero, además
que dicho daño reúna ciertas características:
 Que sea cierto o real, es decir, que efectivamente
haya lesionado un derecho del perjudicado, como
son los daños presentes y los futuros reales, de
tal manera que se excluyen, en consecuencia, los
daños futuros eventuales.
 Que sea especial, es decir, que sea particular a la
persona o personas que solicitan la reparación y
no a la generalidad de los miembros de una
colectividad.
Que sea anormal, esto es, que debe exceder
los inconvenientes inherentes al
funcionamiento del servicio.
 Que se refiera a una situación jurídicamente
protegida, pues es lógico que quien se
encuentra en una situación ilegal debe correr
los riesgos que ella produce.
 Actualmente, dentro del contexto del art. 90 de la
CP, se requiere como elemento fundamental que
el daño sea antijurídico en el sentido, de que el
sujeto que lo sufre no tenga el deber jurídico de
soportarlo
 El daño puede ser de dos clases: de una parte, el
daño material, conformado por el daño
emergente y el lucro cesante y, de otra, el daño
inmaterial, integrado por el daño moral, el daño a
la salud y el daño a bienes o derechos
constitucionales y convencionales
 Daño material: perjuicios cuantificables en
dinero. Daño emergente es aquel que se
produce cuando un bien económico (dinero,
cosas, servicios) salió o saldrá del patrimonio
de la víctima; lucro cesante cuando un bien
económico que debía ingresar en el curso
normal de los acontecimientos, no ingresó ni
ingresará en el patrimonio de la víctima
 Daño inmaterial: aquí se encuentra el daño
moral (el dolor, la congoja, el sufrimiento o la
tristeza producidos por la actuación que da
lugar a la responsabilidad, compensables con
una suma de dinero o mediante otra forma
decidida por el operador jurídico) y,
 El daño a la salud, que se reconoce como producto de
la evolución jurisprudencial sobre el perjuicio
fisiológico, corresponde a aquel proveniente de una
lesión a la integridad física o psíquica de la persona y
desplaza a otras categorías de daño inmaterial que
había reconocido en el pasado la jurisprudencia, como
el daño a la vida relación y la alteración grave a las
condiciones de existencia. El daño a la salud se refiere,
entonces, a una afectación negativa al estado de salud
de una persona, de tal manera que comprende otros
daños reconocidos anteriormente, como el estético, el
sexual y el psicológico, entre otros
 Dentro de los inmateriales, se encuentra el daño
a bienes o derechos constitucionales o
convencionales, que corresponde a la vulneración
o afectación relevante a bienes o derechos
protegidos por la CP o por instrumentos
internacionales de derecho público, pero con
carácter residual, en el sentido de que cobija a
todos los perjuicios inmateriales que no sean
resarcidos por el daño moral ni por el daño a la
salud
3) Nexo causal. Entre la actuación imputable a la
administración y el daño causado, debe existir
una relación de causalidad, lo cual quiere decir
que el daño debe ser efecto o resultado de
aquella actuación. Para que exista esa relación
de causalidad, el hecho o actuación debe ser
actual o próximo, debe ser determinante del
daño y debe ser apto o idóneo para causar dicho
daño.
Por otra parte, como consecuencia de la
necesidad de este nexo, si el daño no puede
imputarse a la actuación de la administración,
no habrá responsabilidad, como sucede cuando
el daño es producido por fuerza mayor o caso
fortuito, por el hecho de un tercero o por culpa
de la víctima.
La responsabilidad del Estado en Colombia
Aspecto relevante: el Decreto-Ley 528 de 1964
definió que la jurisdicción contencioso
administrativa sería el juez de la administración,
en materia de responsabilidad extracontractual
del Estado
La jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
La jurisprudencia de la CSJ se consolidó bajo los
preceptos del derecho privado, bajo la
concepción de la responsabilidad indirecta y la
responsabilidad directa:
1) La responsabilidad indirecta. Esta fue el
fundamento inicial para soportar la
responsabilidad de las personas morales de
derecho privado y público, a causa de las culpas
o daños cometidos por sus funcionarios o sus
dependientes, en ejercicio de su funciones o con
ocasión de ellas. Se examina desde dos puntos
de vista: la culpa in vigilando y la culpa in
eligendo.
Esta responsabilidad parte del principio de que
la persona jurídica, en nuestro caso la
administración, se halla obligada a elegir entre
sus agentes y a vigilarlos de manera cuidadosa,
que son sus dependientes o subordinados, de
suerte que si incurren en culpa, ejerciendo sus
cargos, esta se proyecta sobre la entidad
jurídica, en la forma prevista en los artículos
2347 y 2349 del Código Civil.
La administración podía desvirtuar esta culpa
demostrando que tomó medidas encaminadas a una
acertada escogencia y un esmerado control de sus
agentes. Esta responsabilidad, como puede verse, está
fundada en hechos ajenos. La CSJ, en fallo de 20 de
octubre de 1898, afirmó la responsabilidad civil indirecta
de las personas morales en general, con inclusión
explícita de las de derecho público, advirtiendo que tal
era la doctrina consagrada en fallos anteriores de
responsabilidad civil de la nación, originada en delito
imputable a los funcionarios públicos, que fuese
cometido en el desempeño del cargo o con pretexto del
mismo.
Diferentes decisiones, a través de los diversos casos y
mediante un permanente empeño doctrinario,
permitieron configurar la responsabilidad indirecta de los
entes jurídicos: en síntesis, la responsabilidad civil
indirecta de la persona moral, privada y pública, se basa
en el hecho dañoso de sus agentes, por los actos
ejecutados en ejercicio de sus cargos o con ocasión de los
mismos, cualesquiera sea la posición jerárquica de
aquellos y la especie o calidad de sus funciones. Se puede
desvirtuar probando ausencia de culpa y sin perjuicio de
la responsabilidad personal del autor del daño frente a la
víctima.
2) La responsabilidad directa. La CSJ luego
introdujo una nueva tesis en la materia. La tesis
organicista, que distingue entre la actividad de la
persona pública desarrollada por sus gerentes,
directores u otros gestores, de la que cumplen sus
otros agentes. Los primeros constituyen órganos de
la persona moral, depositarios de su voluntad y
comprometen su responsabilidad directamente; los
segundos son simples agentes auxiliares, que
comprometerán la responsabilidad del mismo
modo que obran los agentes o subordinados de una
persona física.
El fundamento jurídico de esta responsabilidad
es el artículo 2341 del CC que dice: “El que ha
cometido un delito o culpa, que ha inferido daño
a otro, es obligado a la indemnización, sin
perjuicio de la pena principal que la ley imponga
por la culpa o el delito cometido”.
3) La falta o falla del servicio. De la responsabilidad
directa del Estado, derivada de la tesis organicista,
se pasó a la responsabilidad directa del Estado con
fundamento en la falta o falla del servicio. Según
este nuevo criterio, se sustituye la noción de culpa
individual de un agente determinado, por la “falla
del servicio”, o culpa de la administración.
Desaparece la necesidad de demostrar la acción o
la omisión de un agente identificado, y es suficiente
acreditar la falla funcional.
En este caso se presume la culpa de la persona
jurídica, no derivada de la obligación de elegir y
controlar cuidadosamente a sus agentes, sino
del deber primario del Estado de prestar bien los
servicios públicos a la comunidad. Le basta a la
víctima demostrar la falla causante y el daño
consiguiente. La administración puede
exonerarse con la prueba del caso fortuito, el
hecho de un tercero o la culpa de la víctima.
Si el daño se produce por el hecho de un
determinado agente, en ejercicio de sus funciones o
con ocasión de las mismas, la administración y el
agente responden solidariamente al damnificado.
Los actos u omisiones dañosos del agente, por fuera
de los servicios públicos, generan responsabilidad
exclusiva del mismo y no de la administración. La
CSJ sustentó esta doctrina también con fundamento
en el art. 2341 del CC, base de la responsabilidad
directa.
La jurisprudencia del Consejo de Estado
Una vez trasladada la competencia de la CSJ a la
jurisdicción contencioso administrativa, en
virtud del Decreto Ley 528 de 1964 para conocer
de los conflictos en materia de responsabilidad
extracontractual del Estado, esta jurisdicción
especializada acometió su estudio bajo el
criterio de la responsabilidad directa por falta o
falla del servicio.
1) La autonomía de la responsabilidad estatal.
Quienes sostienen la tesis de la autonomía de la
responsabilidad del Estado, argumentan que no
es necesario valerse del derecho civil para ese
efecto, puesto que en la Constitución y en las
normas de derecho público hay suficientes
bases sobre las cuales edificar la responsabilidad
estatal.
En efecto, en sentencia de 2 de noviembre de
1960, el Consejo de Estado dijo lo siguiente:
“El contenido de los dos ordenamientos
constitucionales analizados se desarrolla en todo
el título tercero de la Carta, siguiendo las
mismas orientaciones y contemplando las
diversas hipótesis en que la responsabilidad
estatal, la personal del agente o la acumulación
de ellas opera…”.
“En los textos analizados se echan las bases de la
responsabilidad del Estado en razón de sus actos y de sus
hechos, en los artículos 136 y siguientes de la
Constitución se crea una jurisdicción especial para
conocer de esta clase de negocios, y en el código
contencioso administrativo se complementan aquellos
principios, se adiciona esa organización y se establecen
las acciones y procedimientos aplicables. Queda así
consagrado un sistema autónomo de derecho público
sustantivo, un régimen autónomo de derecho público
adjetivo, y una jurisdicción autónoma para decidir de las
controversias de derecho público”.
“Cuando la administración traspasa los linderos de
la legalidad con lesión de derechos particulares, o
cuando por faltas del servicio acarrea dicción como
el contencioso típico de la responsabilidad del
Estado, y en daños a las personas, se establece
entre el Estado y los perjudicados una típica relación
de derecho público que engendra una
responsabilidad de derecho público, porque el
agente productor del perjuicio es un sujeto de
derecho público que actúa en función pública”.
“La Constitución Nacional y el código
contencioso administrativo desplazan el centro
de gravedad de la responsabilidad estatal de los
fundamentos meramente subjetivos que le da el
código civil hacia bases más concretas y
objetivas”. Ver también sobre este particular, la
sentencia del Consejo de Estado de 28 de
octubre de 1976. Exp. 1482, Actor: Banco
Bananero del Magdalena, C.P. Jorge Valencia
Arango.
2) La falla del servicio. a) La jurisprudencia administrativa
consolidó la tesis de la responsabilidad directa con
fundamento en la falla del servicio. Esta se produce por
una irregularidad en la prestación del servicio, y aunque
en algunas oportunidades es identificable el funcionario
que actúa en desarrollo del servicio, poco importa para el
sustento de la teoría que el funcionario no sea
identificable, pues esta modalidad de la responsabilidad
se sustenta igualmente en lo que se ha venido llamando
la culpa anónima, porque se considera que es el servicio
en su conjunto el que ha funcionado mal,
independientemente de que se identifique al funcionario
autor del acto o del hecho.
b) Presupuestos. Estos son los siguientes:
Existencia del hecho (falla del servicio).
 Daño o prejuicio sufrido por el actor por ese
hecho.
 Relación de causalidad entre el primero y el
segundo, o sea que el perjuicio sea una
consecuencia cierta e inevitable del hecho
perjudicial imputado a la administración. La
jurisprudencia lo enseña así:
“En primer término y como régimen que podría
llamarse de derecho común de la
responsabilidad administrativa, aparece el que
se funda en el concepto de la falla del servicio.
Se caracteriza este régimen, como en múltiples
ocasiones lo ha señalado la jurisprudencia, por
tres elementos constitutivos, a saber: una falta o
falla del servicio, un perjuicio y una relación o
vínculo de causalidad entre la primera y el
último”.
“En este régimen la noción de falla es a tal punto
esencial, que corresponde al actor aportar la prueba
de su ocurrencia: la falta de esa prueba condena al
fracaso las pretensiones que la requieran. La
administración demandada se exonera de toda
responsabilidad mediante la prueba del caso
fortuito, de la fuerza mayor o de la culpa exclusiva
de la víctima. Se exonerará, también totalmente,
cuando logre demostrar que el hecho dañoso es
imputable a un tercero o a dolo o culpa grave de su
agente”.
“Con todo, la exoneración será simplemente
parcial, cuando se acredite que en la producción
del suceso perjudicial coparticipó la falla del
servicio con la culpa de la víctima o con el hecho
de un tercero, casos en los cuales la
responsabilidad estatal quedará limitada en la
medida que su falta o falla se constituya en
causa eficiente del daño experimentado por la
víctima”.
Responsabilidad por riesgo excepcional
Además de la teoría de la falla del servicio, con
inspiración en el derecho francés (escuela de
Leon Duguit), se ideó la ampliación de los títulos
de imputación en materia de responsabilidad
administrativa, a tal punto de consentir, como
en el caso colombiano, que el denominado
riesgo excepcional, acompañe con autonomía
propia al tradicional de la falla del servicio.
Sin embargo, como ya se ha explicado, este
proceso de acrecentamiento del catálogo
jurídico de imputación, en Colombia sufrió una
evolución lenta y tortuosa, en la medida en que
la CSJ, encargada hasta 1964 de dirimir las
controversias extracontractuales que, como ya
fue objeto de explicación, se suscitaban en
contra de la administración, se mostró siempre
reacia a admitir tal posibilidad.
Por fortuna, al desplazarse la competencia de los
contenciosos extracontractuales en contra del Estado,
hacia el Consejo de Estado, la evolución se hizo ostensible
y se abrió paso más allá de la autorización legal
consagrada en el Código Civil. La responsabilidad por
riesgo excepcional, ha sido decantada por la
jurisprudencia en los eventos de actividades peligrosas,
como el uso de armas de dotación oficial, la conducción
de vehículos las redes de energía eléctrica y toda
situación que implique riesgo como los atentados
terroristas a objetivos públicos ubicados cerca de bienes
o personas particulares o la ejecución de determinadas
obas públicas.
También con anterioridad a la Constitución de 1991 se
había desarrollado la teoría del riesgo excepcional como
parte de los sistemas objetivos de responsabilidad; el
Consejo de Estado, en sentencia de 20 de febrero de
1989, expediente 4655, había expresado que:
“El régimen de responsabilidad por riesgo excepcional
podía incluirse dentro de los denominados regímenes
objetivos, en los que el elemento falla del servicio no
entra en juego. En efecto, no está el actor obligado a
probarla ni el demandado a desvirtuarla, y la
administración sólo se exonera demostrando la existencia
de una causa extraña que rompa el nexo de causalidad”.
En relación con los daños provocados por
actividades de peligro como la conducción de
redes de energía eléctrica, estas siempre han
sido consideradas como fuentes de riesgo, que
de concretarse en perjuicio de un particular, el
Estado no puede exonerarse probando una
ausencia de falla.
En cuanto a las colisiones de vehículos, los daños
generados por su conducción estuvieron sometidos
en un principio, y hasta 1989, al régimen de la falla
probada. Posterior a ese año, para resolver estos
casos se consideró el régimen de la falla presunta:
“En atención a que un vehículo automotor, por su
peligrosidad, al ser nexo instrumental en la
causación de un perjuicio compromete de por sí la
responsabilidad del ente público a quien el vehículo
pertenece, sin necesidad de que se pruebe la falla
del servicio, que por demás bien puede existir”.
Sobre el uso de armas de dotación oficial la
jurisprudencia ha distinguido situaciones en que todavía
puede predicarse el régimen de la falla en el servicio,
aunque en la actualidad el primero aplicable es el de la
responsabilidad por riesgo excepcional, evento en el cual
sólo basta para demostrar el daño y la relación de
causalidad, cuando en actos de servicio, con armas de
dotación oficial y en cumplimiento de deberes oficiales,
se producen lesiones, muerte o daños a los bienes; sin
embargo, si los agentes del orden, pese a usar armas
oficiales o incluso en servicio activo, están incumpliendo
su legítimo deber, los daños ocasionados lo serán por una
falla en el servicio.
Tratándose de situaciones que impliquen riesgo, la
jurisprudencia ha declarado la responsabilidad
extracontractual del Estado por los atentados
terroristas, siempre que estos vayan dirigidos a un
objetivo institucional del Estado y que su ocurrencia
no haya sido anunciada o prevista por los
organismos de inteligencia, casos estos en los que
de causarse perjuicios a los particulares por un
atentado a un edificio público, no hablaríamos de
daño especial sino de una falla del servicio de
seguridad del Estado por omisión, negligencia o
impericia.
Con respecto a la ejecución de obras públicas, el
principio base por el cual responde
patrimonialmente el Estado a pesar haber sido
contratada una obra, es el principio “donde está
la utilidad debe estar la carga” de manera que
por el hecho de contratarse a un particular para
ejecutar una obra pública, el Estado no se
exonera por la situación de riesgo creada por las
obras de construcción si dicho riesgo finalmente
se concreta causando perjuicios.
Daño especial
Según esta teoría se concluye que el Estado es
responsable cuando ocasiona un daño a una persona o a
sus bienes, en la prestación de un servicio desarrollado
en beneficio de la comunidad, para el cual emplea
medios o utiliza recursos que ponen a los administrados,
bien en sus personas o en sus patrimonios, en una
situación anormal y expuestos a correr un riesgo
excepcional que dada su gravedad particular excede
notoriamente las cargas que normalmente han de
soportar los administrados, como contrapartida de los
beneficios que se derivan de la ejecución del servicio.
Mientras un ciudadano soporte las mismas cargas que los
demás, nada puede reclamarle al Estado, pero si llega a
soportar una carga especial surge el deber de indemnizar
a cargo de este último. Se trata de un principio de
derecho basado en el pensamiento del colectivo, según el
cual las necesidades de la vida colectiva exigen que cada
uno soporte sin indemnización los daños resultantes del
ejercicio legal y regular de la potencia pública, a menos
que el legislador no disponga otra cosa. Así concebido, el
daño producido por la administración no da lugar a la
reparación sino en el caso en que es anormal por su
importancia y por su carácter excepcional.
El origen de la aplicación de la teoría lo constituye
el fallo Couitéas proferido por el Consejo de Estado
francés el 30 de noviembre de 1923. Los hechos
que dieron lugar a este pronunciamiento se refieren
a que el actor no pudo obtener de parte de las
autoridades el cumplimiento de una decisión
judicial de desalojo de unas personas que habían
ocupado los terrenos de su propiedad, dados los
riesgos para la seguridad y el orden público que
podría haber provocado el empleo de la fuerza
pública para llevar a cabo la expulsión de los
invasores.
En este caso, a pesar de que el Consejo de Estado
francés consideró que si bien el incumplimiento de
la orden judicial no era ilegal, teniendo en cuenta
los riesgos de perturbación del orden público que
podría haber causado el acatamiento de la decisión,
sostuvo que cuando la administración se abstiene
de actuar puede comprometer su responsabilidad
en la medida que el perjuicio que causa no puede
mirarse como una carga que incumbe normalmente
a la víctima.
Origen en Colombia. El fallo de principio en donde
de manera explícita se acoge este concepto para
declarar la responsabilidad administrativa, es el
pronunciamiento del Consejo de Estado en
sentencia de julio 29 de 1947, donde se consideró
responsable a la administración por los daños
causados al periódico El Siglo por la suspensión del
diario durante 27 días con ocasión del
acordonamiento de que fueron objeto sus
instalaciones por parte de la policía en 1944, a
propósito de las medidas dictadas por el Gobierno
en uso de las facultades del Estado de sitio.
Se puede observar cómo lo determinante en
relación con este criterio de imputación no es
necesariamente que el Estado haya causado un
daño a un particular, pues como en esta sentencia
se advierte, en ejercicio de su soberanía la
administración pública de continuo puede afectar
los derechos de los particulares, y no por ello se
genera responsabilidad, en tanto se trate de una
carga común. Aquí lo fundamental es si el daño es
singular o excepcional, es decir, si se viola un
principio jurídico, como lo es el de la igualdad ante
las cargas públicas.
Requisitos para la procedencia del daño especial.
Para que haya responsabilidad del Estado por daño
especial es necesario que se den los siguientes
presupuestos:
- Que se desarrolle una actividad legítima de la
administración.
- Que dicha actividad legítima de la administración
se constituya en una ruptura del principio de
igualdad ante las cargas públicas.
- Que el rompimiento de esa igualdad ante las
cargas públicas suponga un daño grave y
especial, superior al que normalmente deben
sufrir los ciudadanos, por el hecho de vivir en
sociedad, en otras palabras, el daño sufrido por
el particular con la actuación lícita de la
administración debe superar las molestias
normales a que está sometida la comunidad.
En este orden de ideas, no hay daño especial,
por ejemplo, por los perjuicios cotidianos que se
sufren con ocasión de la apertura de zanjas para
poner tubería tendiente a la prestación de
servicios públicos, por las incomodidades de las
medidas de pico y placa, que impiden transitar
algunos días, pues son una carga normal y
general que pesa sobre todas las personas.
Es necesario precisar que la responsabilidad del
Estado por daño especial excluye la derivada de la
falla del servicio y la generada por vías de hecho,
pues esta se da en relación con actuaciones lícitas
de la administración. Según ha dicho el Consejo de
Estado (Sección Tercera, sentencia de 28 de octubre
de 1976, exp. 1482), tal tipo de irresponsabilidad
excluye la derivación de la ilegalidad del acto
administrativo, los casos de responsabilidad por
falta o falla del servicio o de la administración y
lógicamente, con mayor razón, la derivada de las
vías de hecho…”.
Son típicos eventos en que se declara la responsabilidad
del Estado por daño especial la privación injusta de la
libertad, en donde la responsabilidad objetiva se basa en
los principios de justicia y libertad que inspiran el Estado
social de Derecho. La persecución de la subversión, en un
actuar legítimo del Estado de garantizar la seguridad y el
orden y combatir la delincuencia, también puede generar
responsabilidad civil a titulo de daño especial, porque
impone al particular un sacrificio anormal del que el resto
de los ciudadanos se están beneficiando y por ello, la
Nación con cargo al presupuesto de todos debe
indemnizar esa carga especial.
Lo mismo ocurre en los casos en que la
utilización de un bien inmueble particular o
privado por parte de las autoridades públicas,
sufre un daño que menoscaba el patrimonio de
su dueño, aunque no haya mediado negligencia
del Estado.
A manera de conclusión, ya sea tratándose del
sistema del riesgo excepcional o del daño
especial, la administración sólo puede
exonerarse de responsabilidad demostrando en
el litigio que el hecho dañoso fue producto de la
culpa exclusiva y determinante de la víctima, del
hecho también exclusivo de un tercero o de la
fuerza mayor, no pudiendo alegarse como
eximente el caso fortuito.
Sobre la responsabilidad en caso de
funcionamiento normal del servicio público, se
debe hacer énfasis en que no es requisito probar
la culpa, por lo que en la imputación no se debe
estudiar el régimen de la culpa como sucede en
los regímenes subjetivos. En cambio, en los
regímenes objetivos sólo es necesario probar la
vinculación de la persona con la administración.
Responsabilidad objetiva o subjetiva, eje del
debate
La subjetiva se origina dentro del mismo marco
doctrinario de la responsabilidad civil
sustentada sobre la demostración de la culpa, el
daño y el nexo causal entre estos. El mismo
esquema se trasladó al derecho administrativo,
pero en este caso la culpa pasó a denominarse
falla en el servicio.
En la responsabilidad objetiva, tanto en el derecho
civil como en el derecho público, el elemento culpa
pierde su preponderancia y probado el daño y el
nexo causal con la actividad riesgosa, con la
actividad peligrosa, con el daño especial, surge la
obligación resarcitoria imputable al agente
productor del daño y a la entidad prestadora del
servicio a la cual se encuentra vinculado dicho
agente. Teniendo en cuenta estos conceptos, el
siguiente listado permite presentar la situación así:
a) Responsabilidad objetiva (funcionamiento
normal como causa de imputación): daño
especial (actividad legítima, rompimiento de
igualdad ante las cargas públicas), riesgo
excepcional (actividades peligrosas o riesgosas)
con ocasión de:
 Armas de dotación oficial.
Muertes y lesiones a soldados, conscriptos y
otros.
Muertes y lesiones en centros penitenciarios.
Fuego cruzado.
 Vehículos de dotación oficial.
 Daños ocasionados por obras o trabajos públicos.
 Errores en la administración de justicia; error
jurisdiccional; privación injusta de la libertad y
defectuoso funcionamiento de la administración de
justicia.
 Responsabilidad derivada del régimen jurídico y
reglamentario: estudiantes de escuelas de formación,
niños en guarderías del ICBF, etc.
Hecho del legislador.
b) Responsabilidad subjetiva (funcionamiento
anormal del servicio):
 Fallas o faltas del servicio público, diferentes a
las relacionadas precedentemente.
 Fallas o faltas del servicio en actividades
médicas.
La casuística de los regímenes de imputación dentro del
desarrollo jurisprudencial impulsado por el Consejo de
Estado
De los conceptos vistos resulta claro que desde el
momento en que se comenzó en Colombia dar un
tratamiento especial de derecho público a la
responsabilidad del Estado, han sido dos los fundamentos
jurídicos en los cuales se ha sustentado de manera
general esa responsabilidad: la teoría de la culpa o falla
del servicio, en una primera etapa, y el concepto de daño
antijurídico, a partir de la Constitución de 1991.
Por lo anterior, los citados fundamentos fueron
analizados como expresión del régimen general de la
responsabilidad administrativa en Colombia. Como ya se
ha visto, la diferencia fundamental entre dichos
fundamentos consiste en que, mientras de acuerdo con la
teoría de la falla del servicio, las personas públicas son
responsables cuando causan un daño como consecuencia
de una actividad irregular, el concepto de daño
antijurídico implica que el Estado es responsable cuando,
independientemente de que su actuación haya sido
irregular o no, ella produzca un daño a alguien que no
tiene la carga o el deber de soportarlo.
Pero independientemente de esa diferencia, desde
la época de la aplicación general y predominante de
la teoría de la falla del servicio, y como expresión de
la evolución progresiva del régimen de
responsabilidad del Estado, la jurisprudencia, y en
algunos casos, la ley, han reconocido la existencia
de situaciones en las cuales la responsabilidad
administrativa se comprometía sin que se
presentara el concepto de culpa, es decir, como
expresiones de responsabilidad objetiva.
Tales son los casos de la responsabilidad por daño
especial, la responsabilidad por riesgo, la
responsabilidad por trabajos públicos, la
responsabilidad por expropiación u ocupación de
inmuebles en caso de guerra y la responsabilidad
por almacenaje. Además, la jurisprudencia
colombiana ha aplicado un régimen de
responsabilidad por falla del servicio presunta, y la
ley ha regulado de manera especial la
responsabilidad de la administración de justicia.
Igualmente, merece un análisis especial la
posibilidad de responsabilidad que puede
derivarse para el Estado por la expedición de
leyes. Finalmente, también es preciso analizar el
tema de la responsabilidad del Estado
colombiano declarada por tribunales
internacionales, por la violación de los tratados
internacionales de derechos humanos.
El régimen jurídico aplicable a los eventos en que
se debate la responsabilidad médica
La responsabilidad sanitaria, dentro del sistema de
responsabilidad extracontractual, ha merecido una
dinámica evolución que les es propia dado su
carácter plurivalente: de un lado los derechos
fundamentales en juego (salud, vida, integridad
física); y de otro, los deberes institucionales a cargo
de la administración, por el signo del servicio
público esencial que ostenta la salud (art. 49, CP).
En términos generales, el tratamiento que le ha
conferido el Consejo de Estado a este hito de
responsabilidad, se traduce en la aplicación del
régimen subjetivo (falla en el servicio, con sus tres
elementos: 1) daño antijurídico sufrido por el
interesado; 2) falla en el servicio propiamente
dicha, que consiste en el deficiente funcionamiento,
porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo
hizo de manera tardía o equivocada, y 3) la relación
de causalidad entre estos dos elementos, es decir,
la comprobación de que el daño se produjo como
consecuencia de la falla del servicio).
Lo anterior, ha oscilado a través de los años entre la falla
presunta y la falla probada, aspecto de gran incidencia de
cara al deber probatorio en cabeza de las partes. La
evolución de la jurisprudencia en materia de
responsabilidad estatal por falla médica ha pasado al
principio por el régimen de falla probada del servicio,
falla presunta, carga dinámica de la prueba y a partir del
año 2006, volvió al régimen de falla probada, en razón a
la complejidad de los temas médicos y la dificultad del
debate probatorio para las instituciones asistenciales por
el paso del tiempo hasta el momento en que los casos se
llevan a juicio, así como el gran número de casos que
manejan.
Dentro de los eventos de responsabilidad
médica podemos encontrar:
 La responsabilidad por el acto médico
obstétrico
El evento adverso como fuente de
responsabilidad hospitalaria
 La responsabilidad por la indebida actividad
médica
El riesgo o consentimiento informado
La responsabilidad administrativa por la violación
de los derechos humanos
En la medida en que una de las premisas sobre las
que se asienta la responsabilidad extracontractual,
es la que se erige sobre cualquier derecho
fundamental, por cuenta de la acción u omisión de
los agentes del Estado, resulta importante
contemplar una vertiente progresista y humanista
en el Consejo de Estado.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el tema
del uso inadecuado de la fuerza y de las armas, donde
aparece la intención manifiesta de operarlas en contra de
los administrados, sin justificación alguna, ha
determinado que opera el régimen de la falla probada
dentro de la responsabilidad subjetiva (falla en el
servicio), de ahí que en manera alguna pueda confundirse
con la posición que ese mismo tribunal ha exhibido
cuando se trata de la producción de un daño por causa de
la manipulación accidental de las armas, tema que ha
tratado a través del titulo del riesgo excepcional y que,
naturalmente, marca una diferencia notable con su
activación indiscriminada y aleve.
Así mismo, es pertinente advertir que, la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha
definido que en casos de daños producidos
dentro de la persecución de delincuentes, el
régimen aplicable es el daño especial. Resulta
entonces fundamental, realizar un juicio de
adecuación en cada evento, el que ubica, en
cualquier caso, como residuales a los regímenes
objetivos, privilegiándose por ende el subjetivo
(falla).
Se puede resumir, que frente a los regímenes
que estructuran la responsabilidad del Estado
por daños producidos por actos violentos de
terceros, que:
- Si la acción u omisión del Estado que produce
el daño es ilegítima e imputable a este, el
fundamento de la responsabilidad es la falla del
servicio.
- Si la actividad del Estado es, en cambio,
legítima y, además, riesgosa, y el daño es
producto de la concreción del riesgo que ella
conscientemente crea para el cumplimiento de
ciertos deberes legales y constitucionales
asignados, el fundamento será el titulo de riesgo
excepcional.
- Si la acción del Estado es legítima y no es
riesgosa y se ha desarrollado en cumplimiento
de un encargo o mandato legal y en beneficio
del interés general, pero con ella se ha
producido un perjuicio concreto, grave y
especial a un particular o a un grupo de
particulares, imputable al Estado, el fundamento
será el titulo de daño especial.
La responsabilidad administrativa del Estado – juez
En la legislación colombiana, de acuerdo a lo
dispuesto en la Ley 270 de 1996, a partir de su art.
65, se consagra la posibilidad de que el Estado-juez
pueda verse inmerso en la responsabilidad
extracontractual, por el ejercicio de sus funciones,
de tres manera diversas: a) por la privación injusta
de la libertad; b) por el error jurisdiccional; y c) por
el defectuoso funcionamiento de la administración
de justicia.
- Privación injusta de la libertad. Frente a la
afectación del derecho fundamental a la libertad, la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha perfilado,
en cuanto a los eventos donde se perfila la
responsabilidad del Estado-juez, una dogmática que
hoy en día se guía en términos generales por la
teoría del daño especial (imputación objetiva), pues
siendo una actividad legítima la que cumplen los
organismos del Estado que tienen la tarea de
perseguir la criminalidad, en ocasiones causa daños
que los administrados no están obligados a
soportar.
Adicionalmente, cabe desde ya advertir que,
dependiendo de los supuestos particulares,
puede incluso ser cubierta esa responsabilidad,
a través del régimen jurídico de la falla del
servicio, cuando, por ejemplo, la medida es
adoptada con evidente desatino fáctico y/o
jurídico, es decir, cuando rompe de tajo con la
legalidad.
Debe diferenciarse claramente, entonces, tres tipos
básicos de eventos en la privación injusta de la libertad, a
saber:
• El que deviene del error craso del funcionario judicial,
imputación que debe clasificarse bajo el régimen de la
falla del servicio en la medida en que se hace evidente
el defecto.
• El que proviene de las causales que consagraba el
Decreto 2700 de 1991 (Código de procedimiento penal
de la época) en su art. 414, consistentes en la
absolución por que el hecho no existió, el sindicado no
lo cometió, o porque no era delito.
• Aquella que aparece por el efecto de la garantía
de la duda, la que se traduce en un daño especial,
ya que pese a que no encarna un grosero error
jurisdiccional, sí afecta la presunción de
inocencia, el derecho a la libertad, a la igualdad y,
por supuesto, la dignidad humana, lo que
finalmente ocasiona un evidente desbalance
frente al común de cargas que todos los
asociados debemos soportar y, con ello, el deber
de reparar los daños causados.
- El error jurisdiccional
El error en las decisiones judiciales como fuente
de responsabilidad del estado, antes de la
promulgación de la CP de 1991 no tenía ningún
arraigo normativo dentro del sistema jurídico
colombiano, por lo que su imputación, hasta ese
momento, no tenía cabida.
Ese nuevo impulso promovido a través de una
correcta hermenéutica del art. 90 de la CP se
hizo evidente dentro del desarrollo
jurisprudencial en el Consejo de Estado, donde
las ponencias de Daniel Suárez Hernández
fueron el hito a través del cual se fue edificando
la fórmula del error jurisdiccional como uno de
los puntos donde el Estado se veía
comprometido ante daños que esa actividad
legítima causaba en los ciudadanos.
La elaboración jurisprudencial de la teoría del error
jurisdiccional, puede ser vista de la siguiente
manera:
• Con la vigencia de la CP de 1991, se produjo un
giro en materia de responsabilidad estatal puesto
que, en su art. 90, es elevada a rango superior
derivada de los daños antijurídicos que le sean
imputables al Estado causados por la acción u
omisión de las autoridades públicas, sin distingo
alguno, por lo que se deben incluir los jueces de
la República.
• Así pues, frente a la interpretación de esta norma
en el tema del error judicial, independientemente
de la reglamentación legal expedida con
posterioridad (Ley 270 de 1996), entendió el
Consejo de Estado que la responsabilidad
provenía de la definición del daño antijurídico el
cual se presentaría cuando la persona afectada
con la decisión judicial no tenía el deber jurídico
de soportarla, al margen de la responsabilidad
del agente del Estado que la produjo y de sus
motivaciones.
• Con las ponencias de Daniel Suárez Hernández, el
tema preciso del error judicial cobró una
dimensión objetiva con respecto a su imputación;
de una parte se diferenció la responsabilidad
directa del Estado por el error judicial, y de otra,
la indirecta, atinente al funcionario judicial, lo
que permitió soportar con lógica y solvencia
argumentativa la idea según la cual a la primera
correspondía un régimen objetivo, mientras la
segunda era de naturaleza subjetiva.
• En adelante, las manifestaciones erróneas de
las administración de justicia recibieron, hasta
hoy, un tratamiento objetivo, conduciendo a
ubicar el análisis del error no en el plano de la
falla, sino de la antijuridicidad del daño, es
decir, en el ponderado de la razonabilidad de
la decisión y no de la conducta subjetiva de su
autor.
- El defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia
Este escenario constituye un titulo de
imputación residual en el que se enmarcan
todas las hipótesis que no correspondan en
estricto sentido, a un error jurisdiccional o a la
privación de la libertad imputable al aparato
estatal.
La responsabilidad extracontractual del Estado por efecto de
los actos terroristas
El punto de quiebre en la dogmática empleada hasta hace
unos años, fue la decisión adoptada en el exp. 8.577 donde la
Sección Tercera del Consejo de Estado en 1994 hizo gala del
nuevo orden jurídico constitucional y, apegándose al mandato
de la CP de 1991, admitió la responsabilidad estatal en
eventos en los que, de forma palmaria, se desvelaba la
confrontación entre los derechos inalienables de los
administrados y, por otra parte, la defensa nacional frente a la
actividad de los grupos alzados en armas, lo que no en pocas
ocasiones ha generado daños en quienes se encuentran al
margen del conflicto y que, de ninguna manera, tienen
porque soportar esas aleves agresiones.
Pese a la consolidación de esta evolución
conceptual, la dificultad se ha centrado en la
adecuación jurídica de la responsabilidad estatal
por cuenta de este tipo especial de daños, pues el
Consejo de Estado entre las variantes de títulos de
imputación usadas corrientemente. Sin embargo en
la decisión antes citada, el Consejo de Estado, con
claro respeto por los postulados constitucionales,
definió que la vía de imputación, en estos
especiales eventos, era la del daño especial.
Responsabilidad por el hecho de las leyes
En el derecho administrativo también se ha
planteado el problema de definir si el Estado debe
responder por los daños que cause la expedición de
una ley. A este respecto, la solución tradicional fue
la de sostener la irresponsabilidad del Estado por
este concepto, salvo cuando la ley misma consagra
la indemnización por los daños que ella cause. Esta
irresponsabilidad del Estado legislador se
fundamentó en dos argumentos principales:
El primero es una reminiscencia de la idea de
soberanía, aplicada en este caso al legislador. Así, se
decía que siendo el legislador el poder soberano y
teniendo en cuenta que él expresa la voluntad de la
nación, no es posible reclamar al Estado por las
consecuencias de esa voluntad. Además, el carácter
esencialmente general de la ley impide que se
presente la especialidad del daño, que es una de las
condiciones para que este sea reparable, de manera
que los daños causados por el legislador son cargas
públicas que deben soportar todos aquellos a
quienes se refiere la ley.
Por tanto, la tendencia existente era a aceptar la
irresponsabilidad del Estado legislador, salvo cuando la
Constitución o la ley consagraran expresa o tácitamente
la obligación de indemnizar. En relación con esta última
posibilidad se encuentran tres normas en la CP: el art. 58,
que consagra la indemnización para los casos de
expropiación; el art. 336, que ordena la indemnización en
caso de que la ley establezca un monopolio, y el art. 365,
que establece la obligación de indemnizar cuando el
Estado decide reservarse determinas actividades
estratégicas o servicios públicos. Fuera de esos casos, se
planteaba en la práctica una irresponsabilidad del Estado
por el hecho de las leyes.
Tales tesis son equivocadas pues no puede
sostenerse que el legislador colombiano sea
soberano, pues es evidente que debe respetar la
Constitución. De manera que, debiendo respetar la
Constitución, es posible que el legislador actúe
inconstitucionalmente, como sucede en la práctica
a veces, y esa actuación configurará por sí misma
una falla del servicio legislativo. Con mayor razón,
existiendo en Colombia una jurisdicción encargada
de declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
Por otra parte, además de los casos citados en que
la Constitución misma consagra la responsabilidad
por la expedición de una ley, en la práctica pueden
darse otros en que, a pesar de su carácter general,
la ley cause un daño especial, y, por consiguiente,
viole el principio de la igualdad ante las cargas
públicas. En efecto, en relación con los daños
causados por una ley declarada inconstitucional, el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional han
previsto esa posibilidad y ya se conocen casos
concretos donde se han producido condenas por
esta razón.
A su vez, con relación a la responsabilidad del
Estado por la expedición de una ley que ha
causado un daño especial, el Consejo de Estado
también la ha reconocido, en armonía con la
aplicación del principio de la igualdad ante las
cargas públicas y el concepto de daño
antijurídico (sentencia de 25 de agosto de 1998,
exp. IJ-001).
Finalmente, con fundamento en el art. 90 de la
CP, la Corte Constitucional ha considerado que la
posibilidad de la responsabilidad del Estado
colombiano por el hecho de las leyes es
claramente viable, independientemente de su
declaratoria de inconstitucionalidad, siempre y
cuando que el daño causado por la ley puede
calificarse de antijurídico (sentencia C-038 de
2006).
Tipología de los perjuicios
Debe señalarse que sobre la clasificación genérica
de perjuicios materiales e inmateriales, la doctrina y
la jurisprudencia han edificado una estructura que
presenta varias bifurcaciones y subclasificaciones,
que han resultado en alto grado problemáticas
dentro de la praxis judicial, especialmente la
contencioso administrativa, dado que el perjuicio
inmaterial no se identifica únicamente con el
perjuicio moral.
En suma, daños patrimoniales serán entonces
los que recaen sobre los efectos de la víctima,
que tienen una naturaleza material palpable, y
que por tanto son fáciles de objetivar de cara a
la verificación del perjuicio. En cambio los
inmateriales son todas aquellas afectaciones
que, en sentido inverso, recaen sobre bienes no
materiales, pero sí estimables por la víctima, y
por tanto también susceptibles de catalogarse
como un perjuicio.
Perjuicio material
Los daños materiales tiene un punto común: un valor en el
mercado, por lo que se trata de gastos o pérdidas de valor
(daño emergente), o ausencia de ventajas económicas (lucro
cesante). La distinción entre el daño emergente y el lucro
cesante proviene del Digesto, donde se definió al daño como
“lo que he perdido o dejado de lucrar”. Por tanto, se ha
producido un daño emergente cuando ocurre una
disminución patrimonial por una pérdida de valor de los
activos o por un gasto producido por el daño, y habrá lucro
cesante cuando no se produce un ingreso o la víctima queda
impedida para librarse de una obligación, que equivale a la
disminución de un pasivo.
a) Daño emergente
El daño emergente representa una disminución del
bienestar patrimonial de la víctima, que evoca el
concepto tradicional del daño: toda disminución
patrimonial ocasionada, sin ningún derecho, por un
hombre libre. La reparación del daño emergente,
por esa concepción objetiva y material, representa
la idea clásica de reparación que se traduce en el
comparativo entre el valor de los bienes afectados
antes y después de la ocurrencia del hecho dañoso
(concepto de daño puramente patrimonial).
En el Código civil colombiano, dentro de la
cláusula contenida en el 1614, se define:
“Entiéndase por daño emergente el perjuicio o
la pérdida que proviene de no haberse cumplido
la obligación o de haberse cumplido
imperfectamente, o de haberse retardado su
incumplimiento…”.
Con apoyo en el texto legal y en la literatura
comparada, la bibliografía nacional define: “Hay
daño emergente cuando un bien económico
(dinero, cosas, servicios) salió o saldrá del
patrimonio de la víctima, que es una enunciación
compartida por Tamayo Jaramillo y Henao. Por su
parte, Gil Botero entiende por daño emergente la
“Afectación del interés negativo, o cuando un bien
de contenido económico salió o saldrá el
patrimonio de la víctima”.
El Consejo de Estado entiende el daño emergente de la
siguiente manera: “El daño emergente supone, por tanto,
una pérdida sufrida, con la consiguiente necesidad –para
el afectado- de efectuar un desembolso si lo que quiere
es recuperar aquello que ha perdido. El daño emergente
conlleva que algún bien económico salió o saldrá del
patrimonio de la víctima. Cosa distinta es que el daño
emergente puede ser tanto pasado como futuro,
dependiendo del momento en que se haga su valoración”
(Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de diciembre 4
de 2006).
No existe dificultad en asimilar por daño emergente
la pérdida económica que se deriva directamente
del hecho negativo, esto, es, la erogación que debe
hacer la víctima para afrontar la contingencia, que
se identifica con el empobrecimiento que causa
daño al afectado. Ahora bien, la posición del
Consejo de Estado frente al tratamiento que
merece el denominado daño emergente ha ido
variando, tal y como puede reconocerse en el
evento en que la alta Corporación concedió al
demandante erogaciones futuras al sufrir una
paraplejia.
Al respecto dijo que “Se debe tener en cuenta
además de las erogaciones y los distintos costos
referentes a implementos y medicamentos,
personas acompañantes, atención especializada,
entre otros” (Sentencia de octubre 1 de 2008,
Expediente 27.268).
Juan Carlos Henao en su obra “El daño” realiza
una bien lograda diferenciación entre el daño
emergente cristalizado en la lesión a personas, y
el daño emergente cristalizado en la lesión a
bienes. El primer, en el entendido del daño
corporal, y en la segunda variable respecto de
los perjuicios que sufre en sus bienes, muebles o
inmuebles, y que no pueden ser considerados
corporales.
Para concluir en cuanto a estos aspectos, el
daño emergente pasado coincide con los gastos
que la familia de la víctima tuvo que realizar con
ocasión del sepelio, si el evento dañino fue su
muerte. También pueden serlo las erogaciones
que se hicieron de manera periódica, llámese
cuotas del gasto pasado, todo lo cual debe ser
actualizado conforme a las fórmulas dispuestas
para ese efecto, las que en esencia parten por
considerar las variables del IPC.
Como daño emergente futuro podría concebirse
los gastos que hacia adelante, entiéndase luego
de su cuantificación, tendría que hacer la
víctima, por ejemplo para obtener la
recuperación de su salud, que podría incluir el
pago de una enfermera o de un profesional que
lo asista en ese proceso de recuperación, lo que
ciertamente ha propiciado una línea
jurisprudencial uniforme y plausible en el seno
del Consejo de Estado.
b) Lucro cesante
Se entiende como un aumento patrimonial
impedido por la ocurrencia del daño, lo que
permite comprender que se trata de un haber
afectado que todavía no estaba en poder de la
víctima, pero que se infiere muy seguramente sería
obtenido. Tamayo Jaramillo dice que hay lucro
cesante cuando “un bien económico que debía
ingresar en el curso normal de los acontecimientos
no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la
víctima”.
Sobre esta especie del daño material, Juan
Carlos Henao, al igual que en su manifestación
sobre el daño emergente, hace una distinción
para acuñar dos eventos metodológicos: cuando
la lesión la sufre una persona, y cuando la lesión
la sufre un bien.
Perjuicio inmaterial
Fuera de los bienes patrimoniales las personas
poseen otros de carácter extrapatrimonial que se
encuentran garantizados por la Constitución y por
la ley. Se trata de los perjuicios inmateriales, que
son los que no tienen una naturaleza económica,
aunque, por supuesto, ello no impide que sean
finalmente cuantificados y que hacen alusión a los
bienes fundamentales del ser humano que son
susceptibles de ser lesionados.
En Colombia, como reflejo del sistema normativo
francés, observamos que en el art. 2341 del Código
civil se consagra una única forma de daño que no
distingue entre lo material y lo inmaterial, por lo
que sólo a partir de la interpretación de la
disposición dada en 1922, a través de un recurso
resuelto por la Corte Suprema de la época, en el
famoso caso Villaveces vs municipio de Bogotá, fue
que se admitió que la afectación de los
sentimientos de una persona se erigía en un
perjuicio distinto al material y resarcible.
Como es apenas obvio, ese avance no zanjó la disputa
que de ahí en adelante se ha procurado cada vez que se
reclama por una afectación inmaterial, especialmente
porque si bien no se discute sobre la autonomía de la
variable del daño moral como estandarte del perjuicio
inmaterial, frente a las afectaciones a bienes protegidos
constitucionalmente apenas aparecen algunas fórmulas
que buscan consolidar, como el perjuicio a la salud, y
otras categorías que no sin confusiones se han intentado
implantar, como es el caso del denominado perjuicio a las
condiciones de existencia y el perjuicio a la vida relación.
Así, dentro de la tipología de los daños
inmateriales la jurisprudencia del Consejo de
Estado, no ha sido tan pródiga como lo ha sido
en la elaboración de subreglas e inferencias de
cara a la facilitación de la reparación integral de
los perjuicios materiales. Se enuncian a
continuación la tipología de los perjuicios
inmateriales:
a) Perjuicio a la salud (fisiológico)
b) Perjuicio moral
c) Perjuicios considerados en cuanto a la vida
relación (pérdida de la posibilidad de goce o
placer) y a las condiciones de existencia (cambio
brusco, dramático y grave al proyecto de vida)
d) Perjuicios por vulneraciones o afectaciones
relevantes a bienes o derechos convencional y
constitucionalmente amparados
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en cumplimiento
de su función de unificación jurisprudencial dentro de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, después de un
largo trabajo colectivo y de consenso, fundado en la
trayectoria jurisprudencial del Consejo de Estado y con
propósitos de garantizar los principios de igualdad,
seguridad jurídica, reparación integral y razonabilidad de
las decisiones indemnizatorias, unificó los criterios en
materia de reconocimiento y tasación de los perjuicios
inmateriales que se derivan del daño antijurídico y que
sean imputables a las entidades públicas.
En este sentido se profirieron ocho sentencias,
las cuales generan precedentes vinculantes para
la labor de jueces y tribunales de la jurisdicción
contenciosa administrativa. Igualmente,
constituyen parámetros para la conciliación en
asuntos contencioso administrativos. Las
sentencias en cuestión son las siguientes:
1. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Tercera, sentencia de
28 de agosto de 2014, Exp. 26.251, M.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa. Por medio de la
cual se unificó la jurisprudencia en materia de
reconocimiento y liquidación de perjuicios
morales en caso de muerte y de medidas de
reparación no pecuniarias por afectación
relevante a bienes o derechos constitucional y
convencionalmente amparados.
Administrativo – Sección Tercera, sentencia de 28
de agosto de 2014, Exp. 32988, M.P. Ramiro Pazo
Guerrero. Por medio de la cual se unificó la
jurisprudencia en materia de reconocimiento y
liquidación de perjuicios morales en caso de muerte
– regla de excepción y de medidas de reparación no
pecuniarias por afectación relevante a bienes y
derechos constitucional y convencionalmente
amparados.
28 de agosto de 2014, Exp. 27709, M.P. Carlos
Alberto Zambrano. Por medio de la cual se
unificó la jurisprudencia en materia de
morales en caso de muerte – regla general.
28 de agosto de 2014, Exp. 31172. M.P. Olga
Mélida Valle De la Hoz. Por medio de la cual se
morales en caso de lesiones – regla general y
reconocimiento y liquidación de perjuicio daño a
la salud con aplicación de la regla de excepción.
28 de agosto de 2014, Exp. 36149, M.P. Hernán
Andrade Rincón (e). Por medio de la cual se
morales en caso de privación injusta de la
libertad.
Administrativo – Sección Tercera, sentencia de 28 de
agosto de 2014, Exp. 28804, M.P. Stella Conto Díaz del
Castillo. Por medio de la cual se unificó la jurisprudencia
en materia de reconocimiento y liquidación de daño
inmaterial por afectación relevante a bienes y derechos
constitucional y convencionalmente amparados mediante
medidas de reparación no pecuniarias – frente al trato de
la mujer en materia médico asistencial. Asimismo,
mediante este pronunciamiento, la Sala de Sección
unificó su jurisprudencia frente al reconocimiento y
liquidación del daño a la salud con aplicación de una regla
de excepción.
unificación jurisprudencial del 28 de agosto de
2014, Exp. 31170, M.P. Enrique Gil Botero. Por
medio de la cual se unificó la jurisprudencia en
materia de reconocimiento y liquidación del
perjuicio daño a la salud con aplicación de la
regla general.
unificación jurisprudencial del 28 de agosto de
2014, Exp. 28832, M.P. Danilo rojas Betancourth.
Por medio de la cual se unificó la jurisprudencia
en materia de reconocimiento y liquidación de
perjuicio daño a la salud con aplicación de la
regla general.
Otros aspectos relacionados con la
indemnización de perjuicios
El problema del equilibrio fiscal
Sentencia de constitucionalidad C-228/2012
 El incidente de impacto fiscal (artículo 334 CP;
Ley 1695 de 2013)
Pago de sentencias
Medios de control para establecer la
responsabilidad del Estado
Nulidad y restablecimiento del derecho (art.
138 CPCA)
 Reparación directa (art. 140 CPCA)
Controversias contractuales (art. 141 CPCA)
 Medio de control de reparación de perjuicios
causados a un grupo (art. 145 CPCA)
Derecho procesal administrativo
Aspectos destacables de la reforma de 2011
- Introducción de un esquema mixto que
conjugue proceso escrito y oralidad. El
desarrollo del proceso está previsto en el
desarrollo de tres audiencias orales, así: la
audiencia inicial en la cual se lleva a cabo el
saneamiento y fijación del proceso, la decisión
de excepciones previas y el decreto de medios
probatorios.
Posteriormente, se realiza la audiencia para la
práctica de pruebas de la cual puede
prescindirse cuando se trate de asuntos de puro
derecho, y finalmente, se tiene prevista una
tercera audiencia de alegaciones y juzgamiento
en donde se oirán los alegatos de las partes y de
ser posible se informará el sentido dela
sentencia (art. 179 CPCA).
- De la acción a la pretensión. Para la comisión de
reforma, en el proyecto se propuso cambiar el
sistema que partía de una pluralidad de acciones,
por considerar que el derecho a accionar es uno y
único, constitucional, como una de las
manifestaciones del derecho fundamental de
acceso a la justicia, de manera que su unificación en
un solo esquema procesal, evita que se haga
nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones
por parte de los usuarios, en la selección del medio
de control adecuado para acceder a la jurisdicción.
- Consagración de un nuevo recurso extraordinario
de unificación de jurisprudencia. En un recurso que
tiene por objeto asegurar la unidad en la
interpretación del derecho, su aplicación uniforme y
garantizar los derechos de las partes y terceros que
resulten perjudicados con la providencia recurrida,
y si es del caso, reparar agravios inferidos a tales
sujetos procesales. La causal prevista opera contra
sentencias que contraríen las sentencias de
unificación del Consejo de Estado.
- Mecanismo eventual de revisión. Este mecanismo
procede contra sentencias ejecutoriadas, tanto en
el caso de acciones populares, evento que ya
encuentra previsto en el art. 11 de la Ley 1285 de
2009, como para los otros procesos que conoce
esta jurisdicción, y opera en caso de
contradicciones o divergencias interpretativas que
pueda haber entre tribunales o entre las secciones
o subsecciones del Consejo de Estado, o cuando la
providencia objeto de la revisión se oponga a la
jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.
- La extensión y adaptación a terceros de la
jurisprudencia de unificación del Consejo de
Estado. A partir de la existencia de fallos de
unificación jurisprudencial, la administración se
encuentra en la obligación de aplicar a otros casos
lo resuelto en ellos, siempre que exista similitud de
objeto y causa. Para estos efectos, se establece un
trámite de acuerdo con el cual el interesado debe
acudir inicialmente ante la administración
solicitando la aplicación del criterio jurisprudencial.
La administración cuenta con treinta días para
resolver la solicitud.
Si la respuesta es negativa o se guarda silencio, el
interesado puede acudir al Consejo de Estado para
adelantar una actuación en la que, previo traslado a
la entidad correspondiente, se definirá la extensión
y adaptación de los efectos del fallo. En caso de que
la jurisprudencia invocada no sea aplicable o no
exista similitud de objeto y causa, se enviará el
asunto al juez competente para que lo resuelva en
la forma ordinaria. El trámite ante la administración
y el Consejo de Estado suspende el término para
acudir a la jurisdicción.
Debe anotarse que la aplicación de este
mecanismo concuerda con el deber establecido
en la parte primera del Código, cuando dispone
para todas las autoridades la obligación de
decidir de conformidad con las sentencias de
unificación del Consejo de Estado y la
jurisprudencia reiterada de dicha Corporación.
- Disposiciones especiales para el trámite y
decisión de las pretensiones de contenido
electoral. La ley establece un conjunto de
disposiciones especiales para el trámite y
decisión de las pretensiones de contenido
electoral, con lo cual se busca atender la
naturaleza especialísima de estos asuntos y la
necesidad de adelantarlos en forma breve, dado
el término tan corto señalado en el art. 264 de
la CP para la decisión de estas reclamaciones.
Además, la regulación propuesta en este tema
tiene como finalidad adecuar las normas de
juzgamiento de pretensiones electorales al Acto
Legislativo 1 de 2009 que introdujo cambios
sustanciales en el sistema electoral, como por
ejemplo el examen previo que debe realizar la
autoridad electoral ante de promoverse la
nulidad del acto de elección de un servidor
público.
Los medios de control
Nulidad por inconstitucionalidad (art. 135): Los
ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí,
o por medio de representante, que se declare la nulidad
de los decretos de carácter general dictados por el
Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional en los términos de los artículos 237
y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de
la Constitución. También podrán pedir la nulidad por
inconstitucionalidad de los actos de carácter general que
por expresa disposición constitucional sean expedidos
por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional.
Control inmediato de legalidad (art. 136): Las medidas
de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la
función administrativa y como desarrollo de los decretos
legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un
control inmediato de legalidad, ejercido por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar
donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales,
o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia
establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan
enviarán los actos administrativos a la autoridad
judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a su expedición. Si no se
efectuare el envío, la autoridad judicial
competente aprehenderá de oficio su
conocimiento.
Medio de control de nulidad (art. 137): Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los
actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse,
o sin competencia, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa, o mediante falsa motivación, o con
desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió.
Medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho (art. 138): Toda persona que se crea
lesionada en un derecho subjetivo amparado en
una norma jurídica, podrá pedir que se declare
la nulidad del acto administrativo particular,
expreso o presunto, y se le restablezca el
derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las
mismas causales establecidas en el inciso
segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento
del derecho directamente violado por este al
particular demandante o la reparación del daño
causado a dicho particular por el mismo, siempre y
cuando la demanda se presente en tiempo, esto es,
dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la
notificación de aquel.
Medio de control de nulidad electoral (art. 139):
Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los
actos de elección por voto popular o por cuerpos
electorales, así como de los actos de nombramiento
que expidan las entidades y autoridades públicas de
todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de
los actos de llamamiento para proveer vacantes en
las corporaciones públicas.
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas
por las autoridades electorales que resuelvan sobre
reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o
de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto
que declara la elección. El demandante deberá precisar
en qué etapas o registros electorales se presentan las
irregularidades o vicios que inciden en el acto de
elección. En todo caso, las decisiones de naturaleza
electoral no serán susceptibles de ser controvertidas
mediante la utilización de los mecanismos para proteger
los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley
472 de 1998.
Medio de control de reparación directa (art. 140): En los
términos del artículo 90 de la Constitución Política, la
persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el
inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando
la causa del daño sea un hecho, una omisión, una
operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de inmueble por causa de trabajos públicos
o por cualquiera otra causa imputable a una entidad
pública o a un particular que haya obrado siguiendo una
expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la
misma pretensión cuando resulten perjudicadas
por la actuación de un particular o de otra
entidad pública. En todos los casos en los que en
la causación del daño estén involucrados
particulares y entidades públicas, en la
sentencia se determinará la proporción por la
cual debe responder cada una de ellas, teniendo
en cuenta la influencia causal del hecho o la
omisión en la ocurrencia del daño.
Medio de control de controversias contractuales (art. 141):
Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir
que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la
nulidad de los actos administrativos contractuales, que se
condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se
hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el
interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato
cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la
entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro
de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo
convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto,
del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del
contrato, con ocasión de la actividad contractual,
podrán demandarse en los términos de los artículos
137 y 138 de este Código, según el caso. El
Ministerio Público o un tercero que acredite un
interés directo podrán pedir que se declare la
nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo
podrá declararla de oficio cuando esté plenamente
demostrada en el proceso, siempre y cuando en él
hayan intervenido las partes contratantes o sus
causahabientes.
Medio de control de repetición (art. 142):
Cuando el Estado haya debido hacer un
reconocimiento indemnizatorio con ocasión de
una condena, conciliación u otra forma de
terminación de conflictos que sean
consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del servidor o ex servidor
público o del particular en ejercicio de funciones
públicas, la entidad respectiva deberá repetir
contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá
intentarse mediante el llamamiento en garantía del
servidor o ex servidor público o del particular en
ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso
de responsabilidad contra la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de
repetición, el certificado del pagador, tesorero o
servidor público que cumpla tales funciones en el
cual conste que la entidad realizó el pago será
prueba suficiente para iniciar el proceso con
pretensión de repetición contra el funcionario
responsable del daño.
Medio de control de pérdida de investidura (art.
143): A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente o de cualquier ciudadano y por las
causas establecidas en la Constitución, se podrá
demandar la pérdida de investidura de congresistas.
Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea
Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta
administradora local, así como cualquier ciudadano,
podrá pedir la pérdida de investidura de diputados,
concejales y ediles.
Protección de los derechos e intereses
colectivos (art. 144): Cualquier persona puede
demandar la protección de los derechos e
intereses colectivos para lo cual podrá pedir que
se adopten las medidas necesarias con el fin de
evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio
sobre los mismos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e
intereses colectivos provenga de la actividad de
una entidad pública, podrá demandarse su
protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un
contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el
juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de
que pueda adoptar las medidas que sean
necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos.
Valga reiterar que no es posible a través de la vía
de de protección de los derechos e intereses
colectivos solicitar la nulidad de un acto
administrativo o contrato. Tales pretensiones
sólo son posibles satisfacerlas a través de los
respectivos medios de control, de acuerdo a las
pretensiones que tenga quien quiera ejercer su
derecho de acción.
Antes de presentar la demanda para la protección de los
derechos e intereses colectivos, el demandante debe
solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de
funciones administrativas que adopte las medidas
necesarias de protección del derecho o interés colectivo
amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha
reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la
presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá
acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá
prescindir de este requisito, cuando exista inminente
peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de
los derechos e intereses colectivos, situación que deberá
sustentarse en la demanda.
Reparación de los perjuicios causados a un grupo
(art. 145): Cualquier persona perteneciente a un
número plural o a un conjunto de personas que
reúnan condiciones uniformes respecto de una
misma causa que les originó perjuicios individuales,
puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del
Estado y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados al grupo,
en los términos preceptuados por la norma especial
que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter
particular afecte a veinte (20) o más personas
individualmente determinadas, podrá solicitarse
su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algún integrante
del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
Cumplimiento de normas con fuerza material
de ley o de actos administrativos (art. 146):
Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, previa
constitución de renuencia, para hacer efectivo el
cumplimiento de cualesquiera normas aplicables
con fuerza material de ley o actos
administrativos.
Medio de control de nulidad de cartas de naturaleza (art.
147): Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad
de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de
inscripción dentro de la oportunidad y por las causales
prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993.
Proferida la sentencia en la que se declare la nulidad del
respectivo acto, se notificará legalmente y se remitirá al
Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10)
días siguientes a su ejecutoria copia certificada de la misma.
Igualmente, si fuere del caso, en la sentencia se ordenará
tomar las copias pertinentes y remitirlas a las autoridades
competentes para que investiguen las posibles infracciones de
carácter penal.
Control por vía de excepción (art. 148): En los
procesos que se adelanten ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá,
de oficio o a petición de parte, inaplicar con
efectos interpartes los actos administrativos
cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto
administrativo sólo producirá efectos en relación
con el proceso dentro del cual se adopte.
Presupuestos procesales de los medios de
control Los presupuestos procesales son
aquellos requisitos estatuidos por la ley, para
que, en ejercicio de los medios de control,
pueda instaurarse la demanda contencioso
administrativa, los cuales, por ser especiales, no
son comunes a todas las clases de pretensiones.
Tales presupuestos procesales, establecidos
como condición primera para concurrir a la
jurisdicción especializada, son los siguientes:
1) Que el actor tenga capacidad jurídica y procesal
para llegar al proceso en condición de
demandante. Este presupuesto también es
aplicable a la administración pública cuando
actúa como demandante.
2) Que se haya cumplido la etapa de conciliación
extrajudicial (cuando fuere precedente y
aplicable respecto de determinados medios de
control o pretensiones).
3) Cuando siendo procedente se hubiere
interpuesto previamente el recurso obligatorio.
4) Que las autoridades administrativas no hubiesen
dado oportunidad de interponer los recursos
procedentes, caso en el cual no será exigible el
requisito anterior.
5) Que haya ocurrido el silencio administrativo
negativo respecto de la primera petición, lo cual
permitirá demandar directamente el acto presunto.
6) Que no haya ocurrido la caducidad.
Requisitos previos de procedibilidad
 Nulidad y restablecimiento del derecho:
conciliación extrajudicial – interposición
recurso obligatorio.
 Reparación directa: conciliación extrajudicial.
 Controversias contractuales: conciliación
extrajudicial.
 Acción de cumplimiento: renuencia de la
administración.
 Protección de derechos e intereses
colectivos: la reclamación de adopción de
medidas de protección.
 Pretensión de repetición: acreditar pago de la
condena resarcitoria.
 Pretensión de nulidad electoral: someter el
asunto a examen previo de autoridad
administrativa electoral.
 Sobre los requisitos de procedibilidad en
asuntos electorales (num. 6 artículo 161
CPCA): para este evento se tienen en cuenta:
i) num. 3 art. 275; ii) num. 4 art. 275. Además,
debe tenerse en cuenta inciso segundo
artículo 139 CPCA
Oportunidad para demandar. La caducidad
El CPACA utiliza las expresiones “oportunidad
para presentar la demanda” y “caducidad”, al
referirse a los plazos establecidos para el
ejercicio de los medios de control procesal. La
doctrina hace consistir la caducidad como el
fenómeno jurídico de la extinción del derecho a
accionar o recurrir por vencimiento del término
perentorio concedido por la ley”.
Así, la caducidad es otro presupuesto procesal para acudir
a la jurisdicción, y establecido como fenómeno jurídico de
extinción de los medios de control por el transcurso del
tiempo. Es, pues, una condición para promover las
pretensiones contencioso administrativas, dentro del
plazo perentorio que fija la ley. En este sentido, los
términos perentorios se establecen para que tales
mecanismos se ejerzan oportunamente, esto es, dentro
de los plazos legales, que permiten el acceso a la
administración de justicia y, así mismo, lo condicionan,
para salvaguardar la seguridad jurídica.
Corresponde, pues, a los interesados, reclamar o
defender sus derechos dentro de la oportunidad prevista
por el legislador. Por lo tanto, si las demandas no se
presentan en tiempo oportuno, se desaprovecha la
jurisdicción del Estado para conocer de ellas, porque
sobreviene el fenómeno jurídico-procesal de la
caducidad. En otras palabras, si la demanda no se
instaura dentro de los términos legales o el interesado
deja transcurrir el tiempo delimitado por la ley
(extemporaneidad), pierde la oportunidad para reclamar
mediante el proceso judicial los derechos subjetivos o
aquellos derivados del interés legítimo.
Cuando la demanda no se presenta dentro de
los términos legales ocurre el fenómeno jurídico
de la caducidad. En sus consecuencias genera el
rechazo de la demanda (art. 169, num. 1), y para
decretarla, procesalmente hablando, no se
requiere petición de parte; no obstante, puede
plantearse como excepción previa por la parte
demandada (art. 180, num. 6).
En nuestro sistema procesal contencioso administrativo,
los términos de caducidad para ocurrir en demanda están
establecidos en el art. 164. La regla procesal general es
que la demanda debe presentarse dentro del término
preestablecido, cuto cómputo es por días corridos y no
por días hábiles; no obstante, cuando el término de
caducidad venza en día inhábil o festivo, u ocurre en
tiempo de vacancia judicial o cuando el despacho esté
cerrado por cualquier circunstancia, el último día de plazo
para presentar la demanda se traslada o desplaza al
primer día hábil siguiente. Los términos de caducidad se
encuentran en el art. 164 del CPCA:
Artículo 164. Oportunidad para presentar la
demanda. La demanda deberá ser presentada:
1. En cualquier tiempo, cuando:
a) Se pretenda la nulidad en los términos del
artículo 137 de este Código;
b) El objeto del litigio lo constituyan bienes
estatales imprescriptibles e inenajenables;
c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen
total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin
embargo, no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe;
d) Se dirija contra actos producto del silencio
administrativo;
e) Se solicite el cumplimiento de una norma con
fuerza material de ley o de un acto
administrativo, siempre que este último no haya
perdido fuerza ejecutoria;
f) En los demás casos expresamente
establecidos en la ley.
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la
caducidad:
a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo
electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se
declara en audiencia pública el término se contará a partir del
día siguiente; en los demás casos de elección y en los de
nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su
publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1° del
artículo 65 de este Código.
En las elecciones o nombramientos que requieren
confirmación, el término para demandar se contará a partir
del día siguiente a la confirmación;
b) Cuando se pretenda la nulidad de las cartas de
naturaleza y de las resoluciones de autorización de
inscripción de nacionales, el término será de diez
(10) años contados a partir de la fecha de su
expedición;
c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y
restablecimiento del derecho de los actos previos a
la celebración del contrato, el término será de
cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente
a su comunicación, notificación, ejecución o
publicación, según el caso;
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del
derecho, la demanda deberá presentarse dentro del
término de cuatro (4) meses contados a partir del día
siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o
publicación del acto administrativo, según el caso, salvo
las excepciones establecidas en otras disposiciones
legales;
e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y
restablecimiento del derecho de los actos administrativos
de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad
agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse
en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o
desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.
Para los terceros, el término para demandar se contará a
partir del día siguiente de la inscripción del acto en la
respectiva Oficina de Instrumentos Públicos;
f) Cuando se pretenda la revisión de los actos de
extinción del dominio agrario o la de los que decidan de
fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y
recuperación de los baldíos, la demanda deberá
interponerse dentro del término de quince (15) días
siguientes al de su ejecutoria. Para los terceros, el
término de caducidad será de treinta (30) días y se
contará a partir del día siguiente al de la inscripción del
acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos
Públicos;
g) Cuando se pretenda la expropiación de un inmueble
agrario, la demanda deberá presentarse por parte de la
autoridad competente dentro de los dos (2) meses,
contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria del
acto administrativo que ordene adelantar dicha
actuación;
h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad
y el reconocimiento y pago de indemnización de los
perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá
promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la
fecha en que se causó el daño.
Sin embargo, si el daño causado al grupo
proviene de un acto administrativo y se
pretende la nulidad del mismo, la demanda con
tal solicitud deberá presentarse dentro del
término de cuatro (4) meses contados a partir
del día siguiente al de la comunicación,
notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo;
i) Cuando se pretenda la reparación directa, la
demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del
día siguiente al de la ocurrencia de la acción u
omisión causante del daño, o de cuando el
demandante tuvo o debió tener conocimiento
del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo
conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo, el término para formular la
pretensión de reparación directa derivada del
delito de desaparición forzada, se contará a
partir de la fecha en que aparezca la víctima o
en su defecto desde la ejecutoria del fallo
definitivo adoptado en el proceso penal, sin
perjuicio de que la demanda con tal pretensión
pueda intentarse desde el momento en que
ocurrieron los hechos que dieron lugar a la
desaparición;
j) En las relativas a contratos el término para
demandar será de dos (2) años que se contarán a
partir del día siguiente a la ocurrencia de los
motivos de hecho o de derecho que les sirvan de
fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa
del contrato, el término para demandar será de dos
(2) años que se empezarán a contar desde el día
siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso,
podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato
mientras este se encuentre vigente.
En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se
contará así:
i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a
cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;
ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día
siguiente al de la terminación del contrato por cualquier
causa;
iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de
común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la
firma del acta;
iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada
unilateralmente por la administración, desde el día siguiente
al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;
v) En los que requieran de liquidación y esta no
se logre por mutuo acuerdo o no se practique
por la administración unilateralmente, una vez
cumplido el término de dos (2) meses contados
a partir del vencimiento del plazo convenido
para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del
término de los cuatro (4) meses siguientes a la
terminación del contrato o la expedición del
acto que lo ordene o del acuerdo que la
disponga;
k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos
derivados del contrato, de decisiones judiciales
proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo en cualquier materia y de laudos
arbitrales contractuales estatales, el término
para solicitar su ejecución será de cinco (5) años
contados a partir de la exigibilidad de la
obligación en ellos contenida;
l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo
pagado como consecuencia de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un
conflicto, el término será de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente de la fecha
del pago, o, a más tardar desde el vencimiento
del plazo con que cuenta la administración para
el pago de condenas de conformidad con lo
previsto en este Código.
La competencia contencioso administrativa
Materia o naturaleza del asunto (objetiva)
 El subjetivo: (orgánico y calidad de las partes
intervinientes)
 El funcional (cognición de procesos y distribución
vertical y horizontal de los recursos)
 El territorial (por lo general, el lugar donde
sucedió el conflicto, o deba radicarse el proceso)
 De la cuantía (cuantificación de la controversia)
 Competencia objetiva: materia procesal sobre la
cual versa el enjuiciamiento ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Cláusula general (art.
104 CPCA). También arts. 149 a 157 CPCA.
Concurre con el factor cuantía
 Competencia subjetiva: el orgánico (art. 104,
inciso 1º y parágrafo). Calidad de las partes (se
refiere a la legitimación activa o pasiva de las
personas que acuden ante la jurisdicción
contencioso administrativa
 Competencia funcional: en única o en primera
instancia (arts. 149, 151, 152, 154 y 155
CPCA); en segunda instancia (arts. 150 y 153
CPCA); de los recursos extraordinarios
(revisión, arts. 248 y 249 CPCA; recurso
extraordinario de unificación de
jurisprudencia, arts. 256 y 258 CPCA).
Conocimiento de procesos (149 a 155 CPCA).
Concurre con el factor cuantía
 Competencia territorial: se refiere al lugar
donde se produjo el caso materia de la
controversia o litigio (art. 156 CPCA). Es
concurrente este factor con el funcional,
objetivo, subjetivo o por la cuantía
 Competencia por la cuantía: artículo 157
CPCA. Ligado al factor funcional. Los valores
están determinados por los medios de control
(ver gráfica siguiente)
Asunto Competente C.P.A.C.A.
Nulidad y restablecimiento del Juez administrativo Hasta 50 S.M.L.M
derecho laboral (primera instancia)
Nulidad y restablecimiento del Juez administrativo Hasta 300 S.M.L.M
derecho (distinto a laboral) (primera instancia)
Impuestos, tasas y contribuciones Juez administrativo Hasta 100 S.M.L.M
(primera instancia)
Reparación directa Juez administrativo Hasta 500 S.M.L.M
(primera instancia)
Ejecutivos Juez administrativo Hasta 1500 S.M.L.M
(primera instancia)
Repetición Juez administrativo Hasta 500 S.M.L.M
(primera instancia)
Contractuales Juez administrativo Hasta 500 S.M.L.M
(primera instancia)
 Falta de jurisdicción o de competencia: (se
verá con los requisitos de la demanda)
Conflictos de competencia: art. 158 CPCA
 Conflictos de jurisdicción
Colaboradores de la administración de justicia en el
proceso contencioso administrativo
 El ministerio público: interviene en los procesos ante la
jurisdicción contencioso administrativa por medio de
los procuradores delegados para asuntos
administrativos (art. 300 CPCA); atribuciones (art. 303
CPCA)
 ANDJE: es una unidad administrativa especial del orden
nacional, descentralizada, con personería jurídica,
patrimonio independiente, adscrita al ministerio de
justicia y del derecho. Creación (Ley 1444/2011;
Decreto 4085/2011; Decreto 915/2017). Intervención
procesal (arts. 610 y 611 CGP)
La conciliación extrajudicial en lo contencioso
administrativo
Marco normativo: Ley 640/2001, Decreto
1716/2009, art. 13 Ley 1285/2009
 Se celebra sólo ante la Procuraduría
 Suspensión del término de caducidad (art. 21
Ley 640/2001)
 Sólo mediante abogado (parágrafo 3 art. 1 Ley
640/2001)
 Cosa juzgada y mérito ejecutivo
 Requisitos formales de la solicitud de
conciliación (art. 6 Decreto 1716/2009)
 Decisión comités de conciliación (art. 75 Ley
446/1998; art. 15 Decreto 1716/2009)
 Aprobación o improbación del acuerdo
conciliatorio (art. 73 Ley 446/1998; art. 12
Decreto 1716/2009)
Las medidas cautelares en el proceso contencioso
administrativo
Arts. 229 al 236 del CPCA
Las medidas pueden intentarse en cualquier
etapa del proceso
 Las medidas operan no solamente para procesos
ordinarios, sino también en pretensiones de
derechos colectivos (acciones populares) y
derechos fundamentales (vía acción de tutela). En
este se llaman medidas provisionales
 Oportunidad: desde el auto admisorio de la
demanda, hasta antes de dictarse sentencia
de última instancia
 Variedad: no son sólo de suspensión
provisional (art. 230)
Requisitos: (art. 231)
Estructura del proceso contencioso administrativo
en la Ley 1437 de 2011 (trámite escritural):
Demanda (art. 162 y 163, contenido)
 Acumulación de pretensiones (art. 165)
 Inadmisión (art. 170)
Rechazo (art. 169)
Traslado (art. 172)
Anexos de la demanda (art. 166)
 Contestación (art. 612 CGP, término)
Retiro de la demanda (art. 174)
 Requisitos del escrito de contestación (art.
175)
 Reconvención (art. 172, 177)
Reforma de la demanda (art. 173)
 Medios electrónicos (num. 5 art. 171)
Etapas preponderantemente orales:
 Audiencia inicial: saneamiento del proceso,
excepciones previas, fijación del litigio,
conciliación, decreto de pruebas (art. 180)
Audiencia de pruebas (art. 181)
Audiencia de alegatos y sentencia (art. 182)
Proceso Ordinario J.C.A.
CONFLICTOS
Requisitos de DEMANDA Falta jurisdicción Jurisdicción
REMITE
procedibilidad Requisitos art. 162 Competencia art.
art. 168
art. 161 Anexos: art. 166 Falta competencia 158
Reposición
Alternativas del demandado: - Caducidad Recursos:

RECHAZO
Contestar la demanda, art. 175 - No susceptible de control judicial Única inst.: Súplica
AUDIENCIA INICIAL art. 169
Proponer excepciones - No corrige inadmisión 1ª inst. Apelación
Art. 180
- Dentro del mes siguiente del Solicitar pruebas
traslado de la demanda Llamar en garantía
INADMITE Falta de requisitos formales y anexos
- Verificación asistencia obligatoria Reposición
DEMANDA DE RECONVENCIÓN art. 170 Ordena corregir 3 días
- Se adoptan medidas de
art. 177
saneamiento
- Decisión de excepcione previas Auto disponible Reposición
- Fijación de litigio ADMITE 1. Notif. personalmente al
TRASLADO DE LA demandado y por estado al actor
- Posibilidad de conciliación art. 171
DEMANDA 2. Notif. personalmente al min. púb.
- Medidas cautelares 30 días RETIRO
- Decreto de pruebas Y ANDJE
art. 172 DE LA DEMANDA ART. 174
- Se fija fecha y hora para audiencia 3. Notif. personalmente a quienes
Antes de la notificación a
de pruebas tengan interés directo
demandados, min. púb, y no se
Asuntos de puro der. o no fuera 4. Deposite gastos del proceso
REFORMA DE LA hubiere decretado medidas
necesario practicar pruebas se 5. Informar la existencia de proceso
DEMANDA cautelares
procede a dictar sentencia, precio de nulidad en la web de la J.C.A. u
Art. 173 (10 días)
traslado para alegar. Art. 179 otros medios de comunicación
DESISTIMIENTO TÁCITO
Art. 178
Vencido 15 días, sin realizarse el acto
No sustenta - DESIERTO Rechaza Recurso: Queja para continuar el trámite, después de
Innecesaria audiencia de alegaciones y
juzgamiento mediante auto se ordena transcurrido 30 días
presentación de alegatos dentro de
los 10 días y se dicta sentencia dentro SENTENCI RECURSO DE APELACIÓN CONTRA Innecesaria audiencia de alegaciones, mediante
de los 20 días siguientes. A Art. 187 SENTENCIA DE 1ª INSTANCIA auto que no admite recurso, se ordena
AUDIENCIA DE PRUEBAS Única instancia Art. 247 presentación de alegatos dentro de los 10 días y
Art. 181 Primera instancia Oportunidad: 10 días se dicta sentencia dentro de los 20 días
AUDIENCIA DE ALEGACIONES Y
- No puede exceder de 15 Debidamente motivado ante a siguientes
JUZGAMIENTO
días art. 182 quo
- Se fija fecha para - Se oirán alegatos
audiencia de alegaciones, - Se informa el sentido de la sentencia en
no puede ser superior a Partes no
forma oral y la consigna por escrito pidieron
20 días dentro de los 10 días ss. Concede apelación
Se remite ante pruebas SENTENCIA DE 2ª
- Si no fuere posible la sentencia se debe ADMITE AUDIENCIA DE
el superior INSTANCIA
proferir dentro de los 30 días. En la RECURSO ALEGACIONES Y
Se ordena devolver
audiencia se deja constancia. DE JUZGAMIENTO
Partes piden al juez de la inst.
APELACIÓN
pruebas
AUDIENCIA DE
Superior
PRUEBAS
Reparto
Resumen
ETAPA PRIMERA ETAPA SEGUNDA ETAPA TERCERA RECURSO DE

APELACIÓN
DEMANDA AUDIENCIA DE PRUEBAS AUDIENCIA DE ALEGACIONES Y

Requisitos de procedibilidad: art. Art. 181 JUZGAMIENTO Única instancia
161 Requisitos: art. 162 - No puede exceder de 15 art. 182 SENTENCIA
Anexos: art. 166 días - Se oirán alegatos Arts. 170 a 179
- Se fija fecha para - Se informa el sentido de la sentencia Primera instancia
audiencia de alegaciones, en forma oral y la consigna por escrito
no puede ser superior a dentro de los 10 días ss.
REMITE ADMITE INADMITE RECHAZO 20 días - Si no fuere posible la sentencia se debe RECURSO DE APELACIÓN
art. 168 art. 171 art. 170 art. 169 proferir dentro de los 30 días. En la
CONTRA SENTENCIA DE 1ª
audiencia se deja constancia. INSTANCIA
Art. 247
Oportunidad: 10 días
TRASLADO DE LA DEMANDA Debidamente motivado ante a
30 días. Art. 172 quo
REFORMA Alternativas del demandado:

DE LA Contestar la demanda, art. 175 Concede apelación
DEMANDA Proponer excepciones Se remite ante el
Art. 173 Solicitar pruebas superior
Llamar en garantía
Innecesaria audiencia de
DEMANDA DE RECONVENCIÓN alegaciones y juzgamiento ADMITE
art. 177 mediante auto se ordena RECURSO DE
presentación de alegatos dentro APELACIÓN
de los 10 días y se dicta sentencia
dentro de los 20 días siguientes.
AUDIENCIA INICIAL
Art. 180 Partes piden pruebas
- Dentro del mes siguiente del traslado de la demanda AUDIENCIA DE
- Verificación asistencia obligatoria PRUEBAS
- Se adoptan medidas de saneamiento
- Decisión de excepcione previas
- Fijación de litigio AUDIENCIA DE
- Posibilidad de conciliación ALEGACIONES Y
- Medidas cautelares JUZGAMIENTO
- Decreto de pruebas
- Se fija fecha y hora para audiencia de pruebas
Asuntos de puro der. o no fuera necesario practicar pruebas se
procede a dictar sentencia, precio traslado para alegar. Art. SENTENCIA DE 2ª
179 INSTANCIA
Recursos
En los artículos 242 al 247 del CPACA, se
reglamentan los recurso ordinarios, de
reposición, apelación y súplica. En tanto en los
artículos 248 al 268, se regulan los recursos
extraordinarios de revisión y el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia
contra providencias judiciales.

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Alternativas del demandado: - Caducidad Recursos:

ETAPA PRIMERA ETAPA SEGUNDA ETAPA TERCERA RECURSO DE

DEMANDA AUDIENCIA DE PRUEBAS AUDIENCIA DE ALEGACIONES Y

REFORMA Alternativas del demandado:

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