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EL PAPEL DE LA TRANSPARENCIA

Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
EN LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA*

**
JORGE A. ALATORRE

C ada transición hacia la democracia tiene sus peculiaridades determinadas por el


particular contexto político, histórico y social donde se desenvuelven. Entre las
peculiaridades de la transición mexicana podemos observar su incrementalismo, su
pausado desenvolvimiento y una consistente dificultad para ubicar fechas y hechos
precisos que marquen su inicio y final, si es que en realidad coincidimos en haber
visto el final de la misma. Ahora bien, queda claro que la transición aunque pudo
haber sido un proceso relativamente terso, de ninguna manera fue sencillo, expe-
dito o gratuito, de tal manera que no podemos esperar que las consolidación demo-
crática se comporte de manera diferente.
El reto de nuestro tiempo consiste en fortalecer las instituciones que han
amortiguado y conducido este difícil tránsito, cuidar que los intereses partidis-
tas no lo secuestren y abrir las posibilidades de que esta transformación política
se manifieste en beneficios tangibles y apreciables para amplios sectores de la
población. Esta labor sólo será posible si logramos rescatar el concepto “rendi-
ción de cuentas” de su secuestro teórico y lo instalamos en la cotidianeidad
política como un eficaz cerco a los abusos que se aprecian todos los días en
nuestros periódicos. En esta modesta disertación nos referiremos a las aporta-
ciones que diversos autores han adelantado para definir con claridad la relación
entre los términos transparencia y rendición de cuentas como un primer paso
para remarcar la importancia de tales conceptos en nuestra incipiente consoli-
dación democrática.

EMPEZANDO POR LOS TÉRMINOS

La constante repetición de términos y conceptos no garantiza per se su mejor


uso y comprensión, sino que por el contrario, si este uso degenera en abuso y
dichos conceptos se utilizan con sobrada arbitrariedad entonces eventualmente
terminarán por perder su utilidad analítica. El término “transparencia” y el con-
cepto “rendición de cuentas” no son las primeras víctimas de esta laxitud con-
ceptual, sin embargo dada su importancia para la consolidación democrática
resulta conveniente hacer un alto en el camino y reflexionar su significado
preciso, su relación con términos semejantes y la conveniencia de hablar con

*

Ponencia presentada en la mesa número 18 del XXV Congreso Pre-ALAS “Desarrollo,


Crisis y Democracia en América Latina: Participación, Movimientos Sociales y Teo-
ría Sociológica, 7 y 8 de marzo de 2005, Guadalajara, Jalisco, México. Nota: Esta
ponencia se nutre fundamentalmente del capítulo: “En torno a la transparencia y
la rendición de cuentas, una aproximación teórica a un problema práctico”
** Profesor Investigador del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de
Guadalajara y Coordinador de la Maestría en Gestión Pública de la citada institu-
ción.

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propiedad para evitar su “secuestro” cuentas es una desafortunada traduc- parar la reelección, particularmente la
analítico. Previamente el citado uso y ción de la voz inglesa originaria (con legislativa, a una forma de rendición
abuso ya han dado cuenta del término los problemas analítico-conceptuales de cuentas que habrá de transformar
democracia (al que cada cabeza pone que esto acarrea) y por el otro la ren- repentinamente a nuestra clase políti-
significado) sociedad civil (invocada dición de cuentas como ejercicio res- ca en individuos responsables, profe-
para legitimar causas enmascaradas) y ponsable del poder sólo se ejerce –en sionales y respetables. Cuesta trabajo
políticas públicas (como muletilla de el mejor de los casos– a medias. concebir tal ingenuidad que por lo vis-
cualquier discurso político ávido de Ante los problemas que pudieran to es contagiosa.
cariz técnico). parecer semánticas (pero que no lo son) Más allá de los traumas históricos
y ante la realidad donde los agentes se que la reelección causa a nuestro ima-
PARA ABRIR BOCA... RENDICIÓN mueven a su antojo confiados en un ginario, la reelección legislativa no
DE CUENTAS entorno que los hace prácticamente implicará traicionar los ideales de una
impunes, no resulta extraño que “ren- revolución en la que cada vez menos
Accountability es un término en inglés dición de cuentas” sea un término y creen2, incluso la reelección no afec-
que carece de un símil exacto en espa- una responsabilidad menospreciada”. tará necesariamente nuestro ya de por
ñol, en su defecto utilizamos el término Sin embargo el valor de la rendi- sí deteriorado régimen político; sin
rendición de cuentas a pesar de las li- ción de cuentas es inapreciable, ya que, embargo, suponer que los beneficios
mitaciones que ello implica1. De acuer- una vez más en palabras de Schedler mencionados en el párrafo anterior
do con Ugalde (2002): “Rendición de (op. cit.): “obliga al poder a abrirse a aparecerán como por “arte de magia”
cuentas es una traducción inexacta de la inspección pública; lo fuerza a ex- (o decreto), resulta, por lo menos, ilu-
la palabra inglesa accountability, que en plicar y justificar sus actos y lo supe- so. De hecho no resulta ocioso hacer
su acepción original significa ‘ser sujeto dita a la amenaza de sanciones” notar que en nuestro país sólo está
a la obligación de reportar, explicar, ¿Cuáles serían entonces los elemen- prohibida la reelección consecutiva, y
justificar algo; ser responsable ante al- tos que caracterizarían una genuina no son pocos los casos de diputados
guien de algo’. La rendición de cuentas rendición de cuentas? Para contestar a que brincan de los Congresos locales al
se define como la obligación permanen- esta pregunta resulta útil leer el pre- federal y viceversa y viceversa y vice-
te de los mandatarios (o ‘agentes’) para viamente citado ensayo “Rendición de versa.
informar a sus mandantes (o ‘principa- cuentas y democracia: El caso de Méxi- Nuestro régimen político ha sido
les’) de los actos que llevan a cabo como co”. En él, Ugalde indica como una ge- confeccionado y reformado a través de
resultado de una delegación de autori- nuina rendición de cuentas contempla la historia mediante la limitación de
dad que se realiza mediante un contra- la delegación de un mandato; la repre- cánones extranjeros sin poner dema-
to formal o informal y que implica san- sentación política que legitima esta siada atención a los contextos en que
ciones en caso de incumplimiento. Los delegación; una responsabilidad mutua estos se desenvuelven. Particularmen-
mandantes supervisan también a los donde los electores (principal) super- te se ve hacia el norte cuando se
mandatarios para garantizas que la in- visan a sus elegidos (agentes); un sis- panegiriza la reelección legislativa, y
formación proporcionada sea fidedig- tema de sanciones efectivas y un con- no se repara demasiado en los vicios
na”. trato que estipula los límites a los que que aquel Congreso padece.
Como podemos darnos cuenta la el agente puede llegar en representa- Más allá de intentar una especie de
rendición de cuentas dista bastante de ción del principal. estudio comparado, recordemos algunas
la obligación de informar periódica- variables que son importantes para
mente a los gobernados, por ello es que REELECCIÓN Y RENDICIÓN comprender la reelección norteamerica-
Andreas Schedler (2004) llama la aten- DE CUENTAS na. En primer lugar los períodos legisla-
ción sobre las dos dimensiones que tivos son más breves (2 años en lugar de
debe revestir, tanto la de “informar so- Recientemente se ha vuelto un lugar 3) lo que obliga a los diputados a estar
bre sus decisiones y de justificarlas en común y a mi juicio incorrecto) equi- constantemente en campaña; en segun-
público (answerability)” como “la capa-
cidad de sancionar a políticos y funcio- 1 Otra expresión inglesa: “check and balances” ha sufrido una similar mutilación al

narios en caso de que hayan violado sus ser traducida, citada y vuelta a citar como “pesos y contrapesos”, o sea una
deberes públicos (enforcement)”. reiteración de los “balances” y un olvido de los “checks” con todas las consecuen-
En resumen, en nuestro país con- cias conceptuales que esta confusión origina
tamos con un problema doble ya que 2 Cabe recordar que el lema “o reelección” no es original de Madero, como muchos
por un lado el concepto rendición de quisieran creer, sino paradójicamente de Porfirio Díaz

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do lugar, la Cámara de Diputados Norte- México los recursos son otorgados a los en el momento del mensaje político o
americano cuenta con 435 asientos para candidatos a través de sus partidos, en las tortuosas donde lo que trascien-
una población superior a 281 millones circunstancia que permite un conside- de es la anécdota o la descalificación
de habitantes, en comparación nosotros rable control de la nomenclatura sobre pero no el análisis y la evaluación se-
contamos con 500 asientos para una po- ellos. ¿Quieres reelegirte? ¿Necesitas rias. Una vez más, no es lo mismo ren-
blación cercana a los 106 millones, en dinero? Serán preguntas evidentes con dición de cuentas permanente que
realidad la evidente desproporción entre consecuencias predecibles. “rendición de cuentos” anual.
nuestro Congreso y el Norteamericano Las elecciones deben de cumplir dos
no tendría mayor consecuencia, a no ser propósitos elementales: determinar TRANSPARENCIA
que a diferencia de Estados Unidos, en quien habrá de ejercer la representa-
nuestro país 200 de los 500 diputados ción popular y legitimar esa represen- Al término transparencia podría de
llegan a su asiento sin haber competido tación. Hacer de las elecciones momen- hecho calificársele como un “término-
en los distritos electorales, de hecho no tos para rendir cuentas parece implicar3 tótem” respecto del cual no pocos po-
es raro que varias familias políticas o que lo peor que puede ocurrirles a líticos buscar tomar partido escasas
sanguíneas lleven una cantidad consi- nuestros diputados o senadores es de- veces de manera sincera, las más por
derable de elecciones no consecutivas y jar de subirse al carrusel legislativo mera pose y convivencia electoral. Si
que monopolicen para sus miembros las obviando otros castigos más puntua- en los ochentas y en la primera mitad
curules plurinominales. Sólo deberá per- les y precisos. La rendición de cuentas de los noventas era políticamente co-
mitirse la reelección para quienes estén debe poder ejercitarse en todo momen- rrecto ser demócrata, hoy ser transpa-
dispuestos a ganarse directamente la to y no sólo durante los períodos elec- rente esta “in”. Una de las escasas –y
aprobación popular. torales. No es lo mismo rendición de por tanto valiosas– ocasiones en que
Continuando con nuestra compara- cuentas permanente que “ajuste de la transparencia fue enarbolada con
ción diremos que en Estados Unidos los cuentas” trienal. sinceridad a pesar de los costos que
partidos tienen estructuras diferentes estas pudiera implicar a la clase go-
a las de los partidos en México, esto es LO QUE DEFINITIVAMENTE NO ES bernante, ocurrió durante el mandato
los partidos norteamericanos se en- RENDICIÓN DE CUENTAS de Gorbachov quien construyó su efí-
cuentran compuestos de una multitud mera y significativa perestroika (refor-
de partidos locales y regionales que se Otra confusión común consiste en afir- ma económica de corte liberal) sobre
asocian previamente a los caucuses y mar que los faraónicos y farragosos los sólidos cimientos de la glasnost
convenciones que habrán de nominar informes del ejecutivo federal y los (transparencia).
candidatos presidenciales. Los candi- estatales. Cuando los mandatarios in- Claramente la palabra transparencia
datos a senadores y diputados son forman, o por lo menos eso fingen, ha sido tomada como bandera política
nominados por su representatividad hacen uso de una buena cantidad de multiusos y se le han concedido facul-
territorial. En México la historia es estadísticas imposibles de comprobar tades causi-mágicas contra la corrup-
considerablemente distinta ya que los en el momento y las aderezan con fra- ción. Por fortuna podemos citar defini-
pre-candidatos requieren estar en bue- ses acartonadas que reciben aplausos ciones muy precisas adoptadas tanto
nos términos con las elites de sus par- o rechiflas igualmente gratuitos, sólo por Guerrero (2003) como por Ugalde
tidos ya que de otro modo serán blo- cambia el color de los actores, no sus (op. cit.) en torno de este polémico tér-
queados por las mismas. Por ello la actitudes. mino. De acuerdo con Ugalde, la trans-
reelección en México, con sus centra- Los gobernadores o presidente no parencia implica: “abrir la información
listas elites partidistas resulta un ape- son sujetos de una evaluación con sus de las organizaciones políticas y buro-
tecible dulce para premiar a sus incon- respectivas consecuencias por parte de cráticas al escrutinio público, mediante
dicionales. los diputados quienes ordinariamente sistemas de clasificación y difusión que
Por último, las nominaciones y cam- reciben de último momento los tomos reducen los costos de acceso a la infor-
pañas requieren dinero para fondear- de texto y anexos que nunca habrán mación del gobierno. La transparencia
se. En el país del norte la legislación de leer, comprender o utilizar, ya sea no implica un acto de rendir cuentas a
cuenta con suficientes lagunas para

permitir un flujo importante de recur- 3 Otra falsa implicación es que los electores están perfectamente informados del
sos hacia las campañas de los diputa- desempeño legislativo de su representante y que en consecuencia ejercen el dere-
dos, motivando frecuentemente que cho de reelegirlo o no. Sería interesante hacer una encuesta para averiguar cuan-
importantes intereses económicos al- tos electores siquiera recuerdan el nombre del diputado por el que votaron, no
quilen o compren a su diputado. En digamos ya el sentido en que éste vota en la Cámara.

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un destinatario específico, sino la prác- La transparencia de la gestión pú- Ahora bien, pese a las ventajas y
tica de colocar la información en la vi- blica y la rendición de cuentas están oportunidades que la transparencia re-
trina pública para que aquellos intere- aliadas, pero no deben confundirse. El presenta para el combate a la corrup-
sados puedan revisarla, analizarla y, en gobierno democrático debe rendir ción debe asentarse que dichas ventajas
su caso, tomarla como mecanismo para cuentas para reportar o explicar sus ac- operan más como vacuna que como an-
sancionar en caso de que haya anoma- ciones. Y debe transparentarse para tídoto. La transparencia puede ser por
lías en su interior” mostrar su funcionamiento y ser sujeto tanto cooperar a erradicar en un media-
Tenemos entonces que la transpa- de escrutinio público. Con la rendición no plazo los abusos del encargo público
rencia no es un atributo de la rendición de cuentas nos aseguramos que las au- siempre y cuando las evidencias de co-
de cuentas, ni siquiera implica per se toridades se responsabilicen ante al- rrupción sean eficazmente perseguidas
una verdadera voluntad de responsabi- guien de sus actos. Con la transpaencia y castigadas. Ejercicios de combate a la
lidad pública. La transparencia es más exigimos a los funcionarios que actúen misma donde se presume la captura de
bien un procedimiento que, apoyado en según principios admitidos por todos “peces gordos” sin llegar a pescar un
las tecnologías existentes –preferente- pues frecuentemente “la necesidad de triste pescadito lejos de fortalecer al
mente Internet– permite el acceso a la transparentar” no es otra cosa sino la Estado lo dejan en ridículo. Nuestras
información de una manera expedita, necesidad de contar con el concurso y autoridades deben abandonar su sed
automática y económica ya que no re- la aprobación del público” por la espectacularidad cuando esta
quiere de la interacción directa de los Transparencia y rendición de cuen- merma la eficacia y la constancia en el
burócratas con los ciudadanos. Puesto tas son en buena medida complemen- combate a la corrupción.
de otra manera, la transparencia es in- tarios sin embargo hay que decir que Desde muy pequeños se nos ense-
útil si al descubrirse irregularidades los aunque la transparencia puede ante- ñó en la primaria que los cuerpos se
culpables se encuentran al amparo de ceder y facilitar a la rendición de cuen- clasifican como transparentes, traslú-
un estado de derecho ficticio o itine- tas puede haber transparencia sin ren- cidos u opacios de acuerdo con su po-
rante, como por desgracia ocurre en dición de cuentas e incluso –aunque tencial para dejar pasar la luz a tra-
nuestro país. De poco sirve enterarnos suene extraño– rendición de cuentas vés de ellos. Esta distinción resulta
de precios exorbitantes de toallas de sin transparencia. Guerrero lo deja aun muy útil en materia de transparen-
Los Pinos cuando sus responsables en más claro: cia, ya que muchas iniciativas o polí-
lugar de ser castigados debidamente ticas que son auto-etiquetadas como
son reasignados a otras responsabilida- “Con la rendición de cuentas el transparentes son, a lo sumo traslú-
des. Ejemplos como este permiten afir- agente se justifica ante su princi- cidas. Resulta común observar como
mar que la transparencia sin rendición pal, y con la transparencia el prin- varios ayuntamientos suben a la web
de cuentas en tan útil como una bici- cipal puede averiguar si su agente sus balances financieros mensuales sin
cleta sin ruedas. le está mintiendo. Con la transpa- detallarlos lo suficiente. Esta es una
rencia los gobernantes se compro- práctica traslúcida que llama más la
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN meten a la discusión abierta. Con atención por lo que oculta que por lo
DE CUENTAS, JUNTOS PERO la rendición de cuentas nuestros que muestra.
NO REVUELTOS representantes se comprometen a Las instituciones públicas deben ser
comunicarnos por qué sí o por qué casas con paredes de cristal que per-
Frecuentemente se mencionan los tér- no cumplieron sus promesas o des- mitan observar desde fuera que la casa
minos transparencia y tendición de atendieron nuestras demandas. La misma esté en orden. Generalmente
Cuentas como si se tratara del nombre transparencia ataca la discreciona- serán los medios de comunicación, los
y apellido de una persona, sin embar- lidad y la corrupción. La rendición académicos y los partidos de oposición
go más allá de la importante interrela- de cuentas es una herramienta útil quienes miren a través de estas “pare-
ción que subsiste entre dichos térmi- para castigar gobernantes inefica- des”. Hay que decir que a pesar de que
nos, confundirles o suponer que lo ces o deshonestos y premiar a quie- la mayoría de los ciudadanos no estén
primero significa lo segundo puede re- nes muestran pericia para atender generalmente capacitados o a veces
sultar contraproducente. En el ensayo los intereses de sus electores den- interesados en conocer y evaluar los
que le valió ganar el primer lugar del tro del marco de la ley. Por estas estreijos de la administración pública,
concurso de Ensayo Francisco I. Made- razones, con la transparencia y la el escrutinio constante coadyuvará al
ro convocado por el Instituto Federal rendición de cuentas, la ciudada- orden necesario para todos, incluyen-
Electoral, Guerrero (op. cit.) evidencia nía recupera su potestad sobre los do por supuesto a la ciudadanía apáti-
muy claramente de esta interrelación: actos de gobierno.” ca o participativa.

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A MANERA DE CONCLUSIÓN: sos mínimos” que los gobernantes de- los documentales no son considerados
EL CAMINO POR ANDAR berán acatar. La discusión sobre estos a la altura de los anteriormente men-
interesantes términos se encuentra en cionados a pesar de que los primeros
Nuestra democracia –o mejor dicho auge en nuestro medio, por lo que una son reemplazables y los segundos no
transición a la misma– se ha caracteri- de las principales responsabilidades del lo son. Si queremos avanzar hacia una
zado por ser particularmente incremen- mundo académico deberá consistir en administración pública responsable y
tal y lenta. Se requirió de mucho tiem- evitar que esta discusión se vuelva una eficaz resulta fundamental que se va-
po y sacrificio para llegar hasta donde mera moda conceptual carente de re- loricen y aprovechen estos recursos,
estamos y aunque a veces el desencanto ferentes teóricos y propuestas prácti- cuyo uso desparpajado tanto nos ha
por la democracia cause añoranzas au- cas. Por fortuna, hasta el momento la costado a tantos por tanto tiempo.
toritarias queda claro que los benefi- comunidad académica y la sociedad Resulta un avance muy importante
cios superan a los costos. En estas es- civil han estado a la altura de las cir- el haber legislado el derecho a la in-
calas de la consolidación democrática, cunstancias. formación consagrado en la Constitu-
la instauración de políticas de trans- La administración pública cuenta ción desde los setentas, sin embargo
parencia así como la promoción de una con una importante cantidad de recur- no podemos permitirnos el lujo de la
cultura de la rendición de cuentas son sos para llevar a cabo sus funciones de autocomplacencia y suponer que la
indispensables si queremos evitar los manera cotidiana. Lamentablemente la misión ya ha sido cumplida. De igual
riesgos de una costosa e impredecible noción popular de su importancia se manera como hoy sabemos que una
involución. encuentra directamente relacionada democracia no se agota en procesos
Contar con definiciones estándares con lo tangible que estos recursos sean. electorales legítimos, eficaces y lega-
de lo que entendemos y queremos De esta manera los recursos tradicio- les, no basta con transparencia y acce-
cuando hablamos tanto de transparen- nalmente apreciados son los Financie- so a la información para llegar a una
cia como de rendición de cuentas nos ros, los materiales y en ocasiones los genuina cultura de rendición de cuen-
llevará eventualmente a establecer “pi- humanos; los recursos “temporales”4 y tas. Hemos empezado, caminemos.

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ción de cuentas en México” Primer lu-

4 Definiremos recursos temporales de la administración pública aquellos relaciona-


dos con la duración del encargo, así como las potenciales coyunturas favorables
que se pueden presentar durante tal encargo, cuyo desaprovechamiento provoca
severos costos de oportunidad a los decidores y a la ciudadanía. El tiempo podrá
no verse, pero claro que cuenta.

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ACTA REPUBLICANA
P O L Í T I C A Y S O C I E D A D

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