Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 12945057

OPINIÓN Nº 111-2018/DTN

Solicitante: Tai Loy S.A.

Asunto: Alcances generales sobre el requerimiento y las especificaciones

técnicas de bienes

Referencia: Comunicación S/N con fecha de recibido 05.JUN.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el representante legal de Tai Loy S.A. formula

varias consultas relacionadas con el alcance general del requerimiento y las
especificaciones técnicas de bienes, en el marco de lo dispuesto por la normativa de
contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley), y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS1 Y ANÁLISIS

De manera previa, corresponde señalar que con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 —Decreto Legislativo que modifica la Ley— y
el Decreto Supremo N° 056-2017-EF —Decreto Supremo que modifica el Reglamento
—, cuyas modificaciones rigen a partir de esa fecha; salvo para aquellos procedimientos
1
En atención a las competencias conferidas a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las consultas
planteadas por el solicitante, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Procedimiento
N° 90 del TUPA del OSCE “Consultas del sector privado o sociedad civil sobre la normativa de contrataciones del
Estado”; advirtiéndose que, de las ocho (8) consultas formuladas, las primeras seis (6) están referidas a los alcances
del concepto “Especificaciones Técnicas” según lo dispuesto en la normativa de contrataciones del Estado,
mientras que las dos (2) últimas –respectivamente- están orientadas a determinar si, en un contexto específico, “ ¿Es
válido que se resuelva una orden de compra por el hecho de que el código de barras del bien es distinto al ofertado
en el Catálogo Electrónico de PERÚ COMPRAS, a pesar de que las características técnicas del bien son las
mismas?”, y si -en ese caso-, “¿La entrega de un bien con distinto código de barras del ofertado es una
modificación contractual?”. Por tanto, considerando que estas dos últimas consultas están dirigidas a analizar un
caso concreto, cuyo contexto implica determinar si resulta válido “resolver una orden de compra”, y –por otro lado-
si se configura una “modificación contractual”; estas no serán absueltas, al no cumplir con los requisitos previstos
en el literal b) del numeral 1) del referido procedimiento TUPA.
 2

de selección iniciados antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1341,

los cuales se rigen por las normas vigentes al momento de su convocatoria2.

En dicho contexto, tomando en consideración que las consultas formuladas no hacen

alusión a ningún período en particular, el análisis de la presente Opinión se desarrollará
bajo los alcances de la normativa de contrataciones del Estado vigente.

Al respecto, las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “¿El área usuaria al formular las especificaciones técnicas de un bien puede
exigir un código de barras fijo y preciso que oriente intencionalmente la
compra?”

2.1.1. Conforme a lo señalado en los antecedentes de la presente Opinión, las consultas

que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre
temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos; en esa medida, este despacho no es competente para determinar si –en
el marco de un proceso de contratación en particular- el área usuaria de una
Entidad puede, o no, exigir un “código de barras fijo y preciso” como parte de las
especificaciones técnicas que comprende su requerimiento, toda vez que este
último se define en función de las necesidades y finalidades públicas de cada
Entidad; lo cual es responsabilidad del área usuaria de la contratación.

Sin perjuicio de ello, a continuación se efectuarán algunas precisiones de carácter

general relacionadas con el tema que es materia de consulta, en el marco de lo
establecido en la normativa de contrataciones del Estado.

2.1.2. Sobre el particular, es importante indicar que la Ley tiene por finalidad establecer
normas orientadas a maximizar el valor de los recursos públicos que se invierten y
a promover el enfoque de gestión por resultados en las contrataciones de bienes,
servicios y obras que realicen las Entidades, de tal manera que estas se realicen
de manera oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad;
permitiendo el cumplimiento de los fines públicos y una repercusión positiva en
las condiciones de vida de los ciudadanos.

En atención a ello, los procesos de contratación pública 3 que regula la

normativa de contrataciones del Estado se desarrollan con fundamento en los
principios que se encuentran enunciados en el artículo 2 de la Ley, tales como

2
De acuerdo a lo establecido en la Disposición Complementaria Transitoria Única del Decreto Legislativo
N° 1341.
3
Cabe señalar que la normativa de contrataciones del Estado regula distintos métodos de contratación, en virtud de
los cuales las Entidades pueden contratar empleando, según corresponda, los procedimientos de selección de
licitación pública, concurso público, adjudicación simplificada, selección de consultores individuales, comparación
de precios, subasta inversa electrónica, contratación directa y los demás procedimientos de selección de alcance
general que contemple el reglamento; así como a través de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco (que
constituye un método especial de contratación), cuyos procedimientos y reglas aplicables se encuentran
regulados en el artículo 31 de la Ley y en el Capítulo VIII del Título IV del Reglamento.
 3

los de “Libertad de concurrencia”4 y “Eficacia y Eficiencia”5, entre otros; los

cuales sirven como parámetros para la actuación de quienes intervengan en dichas
contrataciones.

Así las cosas, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley, durante la fase

de programación y formulación presupuestal, las áreas usuarias de las Entidades
deben programar -en el Cuadro de Necesidades- sus requerimientos de bienes,
servicios en general, consultorías y obras necesarios para cumplir los objetivos y
resultados institucionales que se buscan alcanzar; adjuntando -para tal efecto- las
“especificaciones técnicas” respectivas, tratándose de bienes.

En este punto, resulta pertinente precisar que de acuerdo a la definición de

“Especificaciones Técnicas” prevista en el Anexo Único del Reglamento, Anexo
de Definiciones, estas equivalen a la “Descripción de las características técnicas
y/o requisitos funcionales del bien a ser contratado. Incluye las cantidades,
calidades y las condiciones bajo las que deben ejecutarse las obligaciones”. (El
subrayado es agregado).

De esta manera, puede advertirse que las áreas usuarias de las Entidades
programan sus requerimientos en función de las necesidades que pretenden
atender a través de su contratación, a efectos de alcanzar un objetivo o finalidad
pública; en ese contexto, dichas áreas describen las características técnicas y/o
requisitos funcionales de los bienes a ser contratados, incluyendo las cantidades,
calidades, así como las condiciones bajo las que deben ejecutarse las obligaciones
contractuales.

2.1.3 Precisado lo anterior, corresponde señalar que de conformidad con lo dispuesto en

el numeral 16.1 del artículo 16 de la Ley, “El área usuaria requiere los bienes,
servicios u obras a contratar, siendo responsable de formular las
especificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico,
respectivamente, además de justificar la finalidad pública de la contratación. Los
bienes, servicios u obras que se requieran deben estar orientados al
cumplimiento de las funciones de la Entidad”. (El resaltado es agregado).

En tal sentido, cabe anotar que las especificaciones técnicas de los bienes deben
formularse de forma objetiva y precisa, proporcionando acceso al proceso de
contratación en condiciones de igualdad, sin tener por efecto la creación de
obstáculos ni direccionamiento que perjudiquen la competencia en el mismo.

Ahora bien, en concordancia con lo establecido en los numerales 16.2 del artículo
16 de la Ley y 8.4 del artículo 8 del Reglamento, en la definición del
requerimiento no se hace referencia a fabricación o procedencia, procedimiento de
4
“Las Entidades promueven el libre acceso y participación de proveedores en los procesos de contratación
que realicen, debiendo evitarse exigencias y formalidades costosas e innecesarias. Se encuentra prohibida la
adopción de prácticas que limiten o afecten la libre concurrencia de proveedores”. (El subrayado es agregado).
5
“El proceso de contratación y las decisiones que se adopten en su ejecución deben orientarse al
cumplimiento de los fines, metas y objetivos de la Entidad, priorizando estos sobre la realización de
formalidades no esenciales, garantizando la efectiva y oportuna satisfacción de los fines públicos (…)”. (El
resaltado es agregado).
 4

fabricación, marcas, patentes o tipos, origen o producción determinados, ni

descripción que oriente la contratación hacia ello; salvo que la Entidad haya
implementado el correspondiente proceso de estandarización6 debidamente
autorizado por su Titular, en cuyo caso deben agregarse las palabras “o
equivalente” a continuación de la referencia que se mencione.

En dicho contexto, se advierte que las especificaciones técnicas no pueden

comprender una descripción que direccione la contratación hacia un determinado
producto o proveedor, salvo en los casos de excepción previstos en la normativa
de contrataciones del Estado; toda vez que, por regla general, en el Requerimiento
no se hace referencia a elementos o condiciones que caractericen a los bienes –o
servicios- ofrecidos por un proveedor en particular, pues ello afectaría la
competencia en el marco de un determinado proceso de contratación.

De esta manera, en atención al tenor de la consulta planteada, cabe anotar que en

el requerimiento del bien a contratar no se podría precisar -como parte de sus
especificaciones técnicas- una identificación que direccione tal contratación
(como podría ser un código de barras fijo y preciso u otra descripción
predeterminada).

2.1.4 Por lo expuesto, tomando en consideración que el área usuaria de la Entidad es la

responsable de formular las especificaciones técnicas de los bienes que se
requieren contratar, ésta podría determinar, en atención a la naturaleza del objeto
de la contratación, que el bien cuente con código de barras como condición de
entrega, pero no solicitar determinado código de barras fijo y preciso, pues tal
exigencia estaría direccionando la compra a un proveedor en particular, afectando
la competencia del proceso de contratación.

2.2. “¿Es conforme a los principios que rigen la contratación que la entidad en su
requerimiento del bien u orden de compra exija un preciso código de barras del
bien para orientar intencionalmente la compra?”

2.2.1. Conforme lo señalado en la respuesta precedente las especificaciones no pueden

comprender una descripción que direccione la contratación hacia un determinado
producto o proveedor, salvo en los casos de excepción previstos en la normativa
de contrataciones del Estado; toda vez que, por regla general, en el Requerimiento
no se hace referencia a elementos o condiciones que caractericen a los bienes –o
servicios- ofrecidos por un proveedor en particular, pues ello afectaría la
competencia en el marco de un determinado proceso de contratación.

2.2.2. En ese sentido, tomando en consideración que el área usuaria de la Entidad es la

responsable de formular las especificaciones técnicas de los bienes que se
requieren contratar, ésta podría determinar, en atención a la naturaleza del objeto
de la contratación, que el bien cuente con código de barras como condición de
entrega, pero no solicitar determinado código de barras fijo y preciso, pues tal
exigencia estaría direccionando la compra a un proveedor en particular, afectando
6
De conformidad con la definición prevista en el Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, la
“Estandarización” es el “Proceso de racionalización consistente en ajustar a un determinado tipo o modelo los
bienes o servicios a contratar, en atención a los equipamientos preexistentes”.
 5

la competencia del proceso de contratación.

2.3. “¿El código de barras de un bien es una especificación técnica?”

Sobre el particular, debe precisarse que la normativa de contrataciones del Estado

no prevé la definición de “código de barras”; en tal sentido, a efectos de verificar
si dicho concepto puede ser considerado como una especificación técnica,
corresponde observar si este forma parte de la descripción de las características
técnicas y/o requisitos funcionales del bien a ser contratado, o de las condiciones
prevista bajo las cuales deberá ejecutarse el contrato.

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en el cuarto párrafo del numeral 2.1.2 de la

presente Opinión, conforme a la definición de “Especificaciones Técnicas”
prevista en el Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, estas
equivalen a la “Descripción de las características técnicas y/o requisitos
funcionales del bien a ser contratado. Incluye las cantidades, calidades y las
condiciones bajo las que deben ejecutarse las obligaciones”. (El subrayado es
agregado).

En ese sentido, en la medida que el área usuaria de la Entidad -que es la

responsable de formular las especificaciones técnicas de los bienes que se
requieren contratar- haya incluido en la descripción de las características técnicas
y/o requisitos funcionales del bien a ser contratado, o como parte de las
condiciones bajo las que debe ejecutarse el contrato, la exigencia de que el bien
cuente con “código de barras”, esta podría integrar las especificaciones técnicas
del requerimiento, según la naturaleza y particularidades propias del objeto del
contrato, no pudiendo exigirse un código de barras fijo a través del cual se oriente
la compra a un proveedor particular.

2.4. “¿Si en el requerimiento no se precisa el código de barras como una de sus

características técnicas y/o requisitos funcionales del bien es válido que en la
orden de compra el código de barras sea exigido?”

2.4.1. De acuerdo a lo señalado precedentemente, debe reiterarse que las consultas que
absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos.

En ese sentido, tomando en consideración el tenor de la consulta planteada, a

continuación se efectuarán algunos alcances de carácter general, en el marco de lo
dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado7.

2.4.2. Al respecto, es importante señalar que de conformidad con lo establecido en el

artículo 8 del Reglamento, que regula los alcances del Requerimiento, “Las
Especificaciones Técnicas, los Términos de Referencia o el Expediente Técnico,
7
Cabe señalar que la normativa de contrataciones del Estado se encuentra conformada por la Ley, el Reglamento y
las demás normas de carácter reglamentario emitidas por el OSCE.
 6

que integran el requerimiento, contiene la descripción objetiva y precisa de las

características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad
pública de la contratación, y las condiciones en las que debe ejecutarse la
contratación. El requerimiento debe incluir, además, los requisitos de calificación
que se consideren necesarios”. (El subrayado es agregado).

De esta manera, se advierte que el requerimiento está integrado por las

especificaciones técnicas que comprenden la descripción objetiva y precisa de las
características técnicas y/o requisitos funcionales relevantes del bien a ser
contratado, así como las condiciones en las que deberá ejecutarse el contrato. En
ese contexto, cabe precisar que el requerimiento también incluye otros
conceptos previstos en la normativa de contrataciones del Estado 8, tales como
las exigencias previstas en leyes, reglamentos técnicos, normas metrológicas y/o
sanitarias, reglamentos y demás normas que regulan el objeto de la contratación
con carácter de obligatorio, entre otros9.

2.4.3. Precisado lo anterior, resulta pertinente anotar que conforme a lo dispuesto en el

numeral 32.4 del artículo 32 de la Ley, “El reglamento establece el
procedimiento, plazos y requisitos para el perfeccionamiento del contrato, así
como los casos en que el contrato puede perfeccionarse mediante una orden de
compra (…)”. (El subrayado es agregado).

En relación con ello, debe indicarse que el artículo 115 del Reglamento señala
cuáles son los casos en los que el contrato se perfecciona con la suscripción del
documento que lo contiene, y en qué casos se perfecciona con la recepción de la
orden de compra (tratándose de bienes) o de servicios.

Así, el artículo citado precedentemente, prevé que el contrato puede

perfeccionarse con la recepción de la orden de compra, en los siguientes
casos: i) cuando se trate de procedimientos de subasta inversa electrónica y
adjudicación simplificada para bienes, conforme a lo previsto en los documentos
del procedimiento de selección, siempre que el monto del valor referencial no
supere los cien mil soles (S/ 100 000,00); ii) en el caso de procedimientos de
selección por relación de ítems, cuando el monto del valor referencial del ítem no
supere los cien mil soles (S/ 100 000,00); y, iii) tratándose de Catálogos
Electrónicos de Acuerdo Marco y comparación de precios, en los que el contrato
siempre se perfecciona mediante la recepción de la orden de compra (en el caso
de bienes)10.

Por tanto, tomando en consideración que -en determinados supuestos- la recepción

de una orden de compra constituye el perfeccionamiento del contrato; se aprecia
que en el marco de la normativa de contrataciones del Estado, la orden de compra
(tratándose de bienes) resulta equivalente al contrato, en tanto que dicho
8
Conforme a lo establecido en el numeral 8.5 del artículo 8 del Reglamento.

9
A mayor abundamiento, sírvase revisar los alcances del requerimiento, según lo previsto en los artículos 16 de la
Ley y 8 del Reglamento.
10
En el caso de Catálogos Electrónicos se debe tener en cuenta las consideraciones establecidas en el Acuerdo Marco
respectivo.
 7

documento es el acuerdo para crear, regular, modificar o extinguir una relación

jurídica dentro de los alcances de la normativa en mención, conforme a la
definición de “Contrato” previsto en el Anexo Único del Reglamento, Anexo de
Definiciones.

2.4.4. Ahora bien, en atención al tenor de la consulta planteada, es importante precisar

que el artículo 116 del Reglamento, que regula el contenido del Contrato,
establece en su numeral 116.1 que “El contrato está conformado por el
documento que lo contiene, los documentos del procedimiento de selección que
establezcan reglas definitivas y la oferta ganadora, así como los documentos
derivados del procedimiento de selección que establezcan obligaciones para las
partes”.

De esta manera, en los casos en los que el contrato se perfecciona mediante la

recepción de una orden de compra, se entiende que el contrato está conformado
por: i) la orden de compra; ii) los documentos del procedimiento de selección que
establezcan reglas definitivas –según corresponda-; iii) la oferta ganadora; y, iv)
los documentos derivados del procedimiento de selección que establezcan
obligaciones para las partes.

En tal sentido, si bien en una orden de compra se puede consignar información

derivada de las especificaciones técnicas que comprenden el Requerimiento del
bien a contratar, también se puede incluir en esta, la información necesaria
procedente de los demás documentos que establezcan obligaciones para las partes,
los cuales conforman el contrato.

2.4.5. Por lo expuesto, se advierte que, lo que se puede exigir al proveedor es lo previsto
en el requerimiento del bien a contratar, en su oferta y en los demás documentos
que conforman el contrato y que establecen obligaciones para las partes.

2.5. “¿Debe haber homogeneidad entre las características técnicas y/o los requisitos
funcionales del bien fijados en el requerimiento y los de la orden de compra?”

En relación con la presente consulta, es pertinente precisar que, si bien la

normativa de contrataciones del Estado no ha previsto de manera expresa que las
características técnicas y/o los requisitos funcionales del bien, fijados en el
requerimiento y en la orden de compra, deban guardar una relación de
“homogeneidad” entre ambos documentos; corresponde observar que en los casos
en los que el contrato se perfecciona mediante la recepción de una orden de
compra, el contrato está conformado por: i) la orden de compra; ii) los
documentos del procedimiento de selección que establezcan reglas definitivas –
según corresponda-; iii) la oferta ganadora; y, iv) los documentos derivados del
procedimiento de selección que establezcan obligaciones para las partes.

Por tanto, se desprende que en el marco de lo dispuesto por la normativa de

contrataciones del Estado, las características técnicas y/o requisitos funcionales
del bien a contratar deben ser congruentes con la información consignada en los
documentos que, en su conjunto, conforman el contrato; de conformidad con lo
establecido en el artículo 116 del Reglamento.
 8

2.6. “¿En la orden de compra se pueden exigir características y requisitos no

precisados y detallados en el requerimiento?”

En concordancia con lo señalado al absolver la cuarta consulta, lo que se puede

exigir al proveedor es lo previsto en el requerimiento del bien a contratar, en su
oferta y en los demás documentos que conforman el contrato y que establecen
obligaciones para las partes.

3. CONCLUSIONES

3.1 Tomando en consideración que el área usuaria de la Entidad es la responsable de

formular las especificaciones técnicas de los bienes que se requieren contratar,
ésta podría determinar, en atención a la naturaleza del objeto de la contratación,
que el bien cuente con código de barras como condición de entrega, pero no
solicitar determinado “código de barras fijo y preciso”, pues tal exigencia estaría
direccionando la compra a un proveedor en particular, afectando la competencia
del proceso de contratación.

3.2 En la medida que el área usuaria de la Entidad -que es la responsable de formular

las especificaciones técnicas de los bienes que se requieren contratar- haya
incluido en la descripción de las características técnicas y/o requisitos funcionales
del bien a ser contratado, o como parte de las condiciones bajo las que debe
ejecutarse el contrato, la exigencia de que el bien cuente con “código de barras”,
esta podría integrar las especificaciones técnicas del requerimiento, según la
naturaleza y particularidades propias del objeto del contrato, no pudiendo exigirse
un código de barras fijo a través del cual se oriente la compra a un proveedor
particular.

3.3 Lo que se puede exigir al proveedor es lo previsto en el requerimiento del bien a

contratar, en su oferta y en los demás documentos que conforman el contrato y
que establecen obligaciones para las partes.

3.4 En el marco de lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado, las

características técnicas y/o requisitos funcionales del bien a contratar deben ser
congruentes con la información consignada en los documentos que, en su
conjunto, conforman el contrato; de conformidad con lo establecido en el artículo
116 del Reglamento.

Jesús María, 16 de julio de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

LAA/JDS