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Derecho de
Integración
Regional
Antecedentes
En esta unidad, examinaremos el proceso de integración regional
supranacional más desarrollado hasta la actualidad: la Unión
Europea.
Para ello, partiremos de una visión histórica e institucional, que
permitirá al estudiante reconocer los distintos intentos de
integración llevados adelante en el viejo continente, considerando las
causas de sus éxitos y fracasos hasta arribar la conformación
definitiva de la actual Unión Europea.
Ello supone realizar un abordaje de los principales aspectos regulados
por los sucesivos “tratados constitutivos” de la Unión, es decir, por el
Acta única Europea y los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y
Lisboa, el último de los cuales fue el resultado de las negociaciones
posteriores al fracaso del Tratado Constitucional.
Finalmente, se analizará el sistema institucional de la Unión Europea
tal como se presenta hoy luego de sus sucesivas reformas,
identificando la estructura, integración y atribuciones de sus órganos
principales, como así también de otros organismos auxiliares
importantes.
Resulta importante aclarar que -dada la reciente entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, que introdujo modificaciones sustanciales a la
organización institucional de la Unión- es fundamental que el
estudiante se apoye en las versiones consolidadas post-Lisboa del
Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE), en cuanto que la bibliografía se
encuentra desactualizada y no existen aún manuales en español que
recojan estas novedades.
1Para la exposición de esta sección, se siguen los lineamientos de Borchardt, K. (2010). The ABC of
European Union Law. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea.
A este grupo pertenece el Consejo de Europa, fundado el 5 de mayo
de 1949. En su Estatuto no se menciona la intención de formar una
federación o unión, ni se prevé la transferencia de la soberanía
nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de
Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la
unanimidad, según el cual, cada Estado puede vetar la adopción de
las resoluciones. De allí que el Consejo de Europa sea, por su propia
estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del
Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia
de economía, cultura, política social y derecho (tal es el caso por
ejemplo, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950).
A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y
Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la
Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE
persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki
de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del
fomento de medidas que generen confianza entre los Estados
europeos, la creación de una red de seguridad que permita la
resolución de conflictos por medios pacíficos.
Tercer grupo: la Unión Europea
El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión
Europea. La novedad de esta Unión respecto a las relaciones
interestatales tradicionales, radica en que los Estados miembros
renuncian a parte de su soberanía a favor de una Unión situada en su
centro a la que han dotado de competencias propias, independientes
de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE
está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos,
son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la
colocó el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman,
con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso
el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la
unificación de la industria europea del carbón y del acero.
Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en
favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la
civilización y sin la cual la paz en el mundo no puede ser
salvaguardada. El “Plan Schuman” se hizo realidad con la conclusión
del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y
del Acero (CECA), del 18 de abril de 1951 (también llamado Tratado
de París), con seis Estados fundadores: Bélgica, República Federal de
Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
Como colofón, unos años más tarde los mismos países creaban,
mediante los Tratados de Roma del 25 de marzo de 1957, la
Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de
la Energía Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades
con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.
La UE dio nuevos pasos con los Tratado de Amsterdam y Niza, que
entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de Febrero de 2003
respectivamente. El objetivo de estas reformas fue el de preservar la
capacidad de la Unión para una acción efectiva, en el marco de un
proceso de ampliación que la llevó de 15 a 27 Estados miembros. Por
ello, estos dos tratados se enfocaron en cuestiones institucionales, y
comparados con reformas anteriores, el deseo político de profundizar
la integración Europea fue relativamente menor.
Las críticas que surgieron como consecuencia de estos procesos,
desembocaron en un debate sobre el futuro de la UE y su diseño
institucional. Como resultado de ello, se adoptó en el 2001 una
Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, que abrió el camino
hacia la adopción de una constitución.
El primer paso para ello fue la creación de una Convención europea,
presidida por el ex-presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, que
diseñó el borrador del tratado constitucional que luego sería
aprobado, con algunas enmiendas, por los Jefes de Estado y Gobierno
en el año 2004.
La constitución estaba destinada a transformar a la Unión Europea y
a la Comunidad Europea -tal como las conocemos- en una nueva y
única Unión Europea basado en un único Tratado Constitucional.
Sin embargo, este intento de Constitución fracasó en el proceso de
ratificación. Después de 13 votos iniciales positivos, el Tratado fue
rechazado en los referendos de Francia (54,68% en contra) y los
Países Bajos (61,7% en contra).
Luego de un período de reflexión de casi dos años, un nuevo paquete
de reformas se puso en marcha en el primer semestre de 2007. Este
paquete de reformas representa un alejamiento de la idea de una
Constitución Europea en virtud de la cual todos los Tratados
existentes, serían derogados y sustituidos por un texto único
denominado "Tratado que establece una Constitución para Europa”.
En cambio, se elaboró un Tratado de Reforma que, como los Tratados
de Maastricht, Ámsterdam y Niza, realizó cambios fundamentales en
los tratados existentes de la UE con el fin de fortalecer su capacidad
para actuar dentro y fuera de la Unión, aumentar su legitimidad
democrática y mejorar la eficacia de su acción global.
Este nuevo tratado de reforma, firmado formalmente por los 27
Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa, fue
redactado con inusitada rapidez. Ello se debió principalmente al
hecho de que los Jefes de Estado y Gobierno habían discutido
previamente en detalle -durante la reunión del Consejo Europeo de
junio de 2007- cómo y en qué medida se incorporarían los cambios
negociados en el 2004 a los Tratados existentes.
Sin embargo, su proceso de ratificación fue extremadamente
complejo. Aunque el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado que
establece una Constitución para Europa, fue ratificado con éxito en
Francia y los Países Bajos, sufrió el revés de un primer referéndum en
contra en Irlanda el 12 de junio de 2008 (53,4% en contra). Sólo
después de una serie de garantías jurídicas sobre el ámbito de
aplicación (limitado) del nuevo Tratado, los ciudadanos irlandeses
fueron llamados a votar en un segundo referéndum en octubre de
2009. Esta vez, el Tratado recibió el amplio apoyo de la población de
Irlanda (67,1% a favor). El éxito de este referéndum también abrió el
camino para la ratificación del Tratado de Lisboa en Polonia y la
República Checa, que fueron los últimos Estados miembros en
proceder a ratificar el Tratado. Con estas ratificaciones, el Tratado
pudo entrar finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El Tratado de Lisboa unifica la Unión Europea y la Comunidad
Europea en una sola Unión Europea. La palabra "Comunidad" se
reemplaza por la palabra "Unión". La Unión sustituye y sucede a la
Comunidad Europea. Sin embargo, la legislación de la Unión sigue
siendo moldeada por los siguientes Tratados:
1) Tratado de la Unión Europea: El Tratado de la Unión
Europea (TUE) ha sido completamente reestructurado en los
siguientes seis títulos: disposiciones Comunes (I), disposiciones
relativas a los principios democráticos (II), Disposiciones sobre las
instituciones (III), disposiciones sobre la cooperación
reforzada (IV), Disposiciones generales sobre la acción
exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política
común exterior y de seguridad (V) y Disposiciones finales (VI).
2) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: El
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) ha sido
desarrollado a partir del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, del cual conserva la estructura general. Los cambios
principales se refieren a la acción exterior de la UE y a la introducción
de nuevos capítulos, en particular en materia de energía, cooperación
policial y judicial en materia penal, el espacio, el deporte y el turismo.
3) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de
Energía Atómica: El Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea de Energía Atómica (Tratado CEEA - "Euratom") ha sido
modificado en diversas etapas. En cada caso, las modificaciones
específicas se han realizado en Protocolos anexos al Tratado de
Lisboa.
El TUE y el TFUE tienen el mismo valor jurídico. Esta aclaración es
necesaria, ya que el nuevo título del antiguo Tratado CE (ahora
Tratado de Funcionamiento de la UE) y los aspectos que se regulan
en cada uno de ellos, dan la impresión de que el TUE es una especie
de constitución o tratado básico, mientras que el TFUE pretendería
ser un tratado de aplicación. Sin embargo, ni el TUE ni el TFUE son
de naturaleza constitucional.
Los términos utilizados en estos Tratados reflejan el cambio de
En la actualidad, la enfoque luego del fracaso del proyecto constitucional. La expresión
actuación y "Constitución" ya no se utiliza; el Ministro de Asuntos Exteriores de
funcionamiento de la la UE es ahora el "Alto Representante de la Unión para Asuntos
Unión Europea se asienta Exteriores y de Seguridad Común", y las definiciones de ley y ley
sobre los siguientes marco han sido abandonadas. Los Tratados modificados tampoco
tratados (con las reformas
introducidas por los
contienen artículos que se refieran a los símbolos de la UE, como la
sucesivos tratados de bandera, el himno o el lema. La primacía de la legislación de la UE no
Ámsterdam, Niza y está explícitamente establecida, pero se deriva, como antes, de la
Lisboa): jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• Tratado de la Unión El Tratado de Lisboa también abandona los "tres pilares" de la UE. El
Europea (TUE). primer pilar, que consiste esencialmente en el mercado único y las
políticas de la CE, se fusiona con el segundo pilar, que consiste en la
• Tratado de política común exterior y de seguridad, y el tercer pilar, que abarca la
Funcionamiento de la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, los
Unión Europea (TFUE). procedimientos especiales relativos a la Política Exterior y de
• Tratado constitutivo de la seguridad común, incluida la defensa europea, seguirán en vigor.
Comunidad Europea de Actualmente, la UE tiene 27 Estados miembros. Éstos comprenden
Energía Atómica.
en primer lugar los seis Estados fundadores de la CEE, a saber,
Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El
1 de enero de 1973, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se unieron a
la Comunidad. La "ampliación hacia el sur" se inició con la adhesión
de Grecia el 1 de enero de 1981 y finalizó el 1 de enero 1986 con la
adhesión de España y Portugal. La siguiente ampliación tuvo lugar el
1 de enero de 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia se unieron a
la UE. El 1 de mayo de 2004, los Estados Bálticos de Estonia, Letonia
y Lituania y la República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia, Estados de Europa Central y Oriental, más las dos islas
mediterráneas de Chipre y Malta, se incorporaron a la Unión
Europea. La ampliación hacia el Este se completó con la adhesión de
Bulgaria y Rumania, el 1 de enero de 2007. Ello amplió el número de
Estados miembros de 15 a 27 y aumentó la población de la UE de 90
a 474 millones de personas. Esta ampliación histórica de la UE es el
eje central de un largo proceso que ha conducido a la reunificación de
una Europa que había estado dividida durante más de medio siglo
por la cortina de hierro y la Guerra Fría.
Los veintisiete Estados Miembros que actualmente componen la Unión Europea
son:
Alemania Estonia Luxemburgo
Austria Finlandia Malta
Bibliografía ampliatoria