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Introducción
∗
Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America:
Comparative Perspectives, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México, 6-7 de
febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan
Carlos Torre como asimismo a un comentarista anónimo de la presente versión.
1
Juan Linz, “Democracia Presidencialista o Parlamentaria, ¿hay alguna diferencia?”, en Consejo para la
Consolidación de la Democracia, Presidencialismo vs. parlamentarismo: Matriales para el estudio de
la Reforma Constitucional (Buenos Aires, Eudeba, 1988); una versión ampliada del mismo artículo en
inglés y comentarios críticos y a favor de los argumentos de Linz se encuentran en, Juan Linz and Arturo
Valenzuela (eds), The failure of Presidential Democracy, (The Johns Hopkins University Press, 1994).
Véase también, Larry Diamond and Marc F. Plattner, The Global Resurgence of Democracy (Johns
Hopkins University Press, 1993) y Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, “Juan J. Linz:
2
presidencialismo y democracia. Una revisión crítica”, Desarrollo Económico, Nº 135, Vol. 34, octubre-
diciembre, 1994.
3
La disciplina partidaria
2
Una revisión de parte de los últimos trabajos centrados en América Latina se encuentra en: Barry Ames,
“Approaches to the Study of Institutions in Latin American Politics”, Latin American Research Review,
Vol. 34, Nº 1, 1999.
3
Mathew Shugar y John M. Carey formulan esta distinción en: Presidents and Assemblies:
Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992). Véase también,
Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge
Universuty Press, 1997).
4
constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto
y temas exclusivos de legislación4. Los autores identifican, así, cuatro tipo de autoridad
legislativa presidencial. Empezando por los Ejecutivos que concentran mayor número de
atribuciones, distinguen entre los Ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos,
los reactivos y los potencialmente marginales5. El hecho de que los autores utilicen el
adjetivo “potencialmente” para calificar a los Ejecutivos dominantes y marginales
revelan que los recursos legislativos no son decisivos por sí mismos sino que encierran
un conjunto de virtualidades que sólo se despliega en el marco de la particular interacción
que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es aquí que cobra relevancia la
segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo
parlamentario y el nivel de disciplina partidaria.
Sobre este último punto se ha escrito que la peor combinación para el presidencialismo
se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados6. El
presidente no sólo no posee mayoría propia en el Congreso -debería apoyarse en una
coalición- sino que enfrenta además el comportamiento imprevisible de los legisladores.
Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasileño7. En el caso
argentino, a pesar del formato básicamente bipartidista del sistema de partidos, los
presidentes y, en particular a Alfonsín, no contaron con mayoría absoluta en el
Congreso. Si este es de por sí un desafío para el funcionamiento del gobierno, se agrava
aún más cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de
sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya
sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuestión
previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del
partido de gobierno.
reemplazar este presupuesto por el de carrera política. En este caso, los legisladores
acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera
partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No está en discusión que
el único modo de hacer carrera política en la Argentina es a través de los partidos
políticos. La legislación les otorga el monopolio de la representación; no existen
candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento sólo en el legislador y su
interés por la carrera política se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su
continua participación para sobrevivir en tanto organización. Por ejemplo, es sabido que
el sistema de representación proporcional vigente en la Argentina con una barrera del 3%
para la elección de legisladores tiende a favorecer la fragmentación de los partidos
políticos. Esta posibilidad debería ser una preocupación para el liderazgo del partido
interesado en mantener la organización. Ciertamente, no es una cuestión que se resuelva
a través de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde
proseguir la carrera política están dadas y las restricciones legales para hacerlo son
mínimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario político argentino de los 90 es un
ejemplo. Por esta razón, consideramos pertinente introducir como variable los partidos
políticos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones
cuyas posibilidades de supervivencia están vinculadas con su capacidad de distribuir
incentivos selectivos y colectivos12.
12
Angelo Panebianco, Modelos de partidos Alianza, Madrid, 1990.
7
Es sabido que los regímenes democráticos están atravesados por la tensión existente
entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar que
13
Véase, por ejemplo, Carlos S. Nino, “El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de la
democracia”, en Carlos Nino et al. El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1992.
8
Juan Bautista Alberdi, cuya obra ejerció gran influencia en los debates de la Asamblea
Constituyente de 1853, distinguió dos momentos en el desarrollo del constitucionalismo
hispanoamericano luego de la independencia:
“En la primera época constitucional se trataba de debilitar el poder hasta lo sumo, creyendo servir de ese
modo a la libertad. La libertad individual era el grande objetivo de la revolución que veía en el gobierno un
elemento enemigo, y lo veía con razón porque así había sido bajo el régimen destruído. Se proclamaban las
garantías individuales y privadas, y nadie se acordaba de las garantías públicas, que hacen vivir a las
garantías privadas. Este sistema, hijo de las circunstancias, llegó a hacer imposible …el establecimiento del
gobierno y del orden. Todo fue anarquía y desorden, cuando el sable no se erigió en gobierno por sí
mismo…Pero hemos venido a tiempos y circunstancias que reclaman un cambio en el derecho
constitucional sudamericano, respecto a la manera de constituir el poder ejecutivo. Las garantías
individuales proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre se convertirán en palabras vanas,
en mentiras relumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garantías públicas. La primera de éstas
es el gobierno, el poder ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivos el orden constitucional y
la paz, sin las cuales son imposibles la libertad, las instituciones, la riqueza, el progreso”14
14
Juan Bautista Alberdi, Bases y punto de partida para la organización política de la República
Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1980, pág. 183. Sobre la influencia de Juan Bautista Alberdi y su
obra en las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1853, véase: Natalio Botana, El orden
conservador, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1979, Mario D. Serrafero, Momentos
institucionales y modelos constitucionales, CEAL, Buenos Aires, 1993.
15
Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue
trascipto en su totalidad. El mismo giró en torno de la oportunidad de sancionar la Constitucion.
Asambleas Constituyentes Argentinas, Fuentes seleccionadas, coordinadas y anotadas por Emilio
Ravignani, Peuser, Buenos Aires, 1937, Tomo IV, pp. 467-488
9
pudieran oponer las fuerzas políticas provinciales. “Chile ha hecho ver –escribió Alberdi-
que entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular
posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey,
en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano”16. La tercera,
la iniciativa legislativa, se relaciona con el proyecto modernizador de la elite en el poder.
En este caso, urgía transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX, un país
desierto y pobre, en una sociedad moderna y desarrollada. La iniciativa legislativa,
conferida también al presidente, pareció ser la herramienta apropiada para alcanzar ese
objetivo. La presidencia debía ser, entonces, la fuerza motora del gobierno dirigida hacia
la transformación del país.
Nos hemos detenido en forma breve y esquemática en los orígenes de los roles de
gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera información
acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos
gubernamentales. Si bien la conformación de los roles es un fenómeno mucho más
complejo que su definición constitucional, ateniéndonos exclusivamente a este aspecto,
puede sostenerse que en Argentina la distribución del poder institucional, en comparación
16
Juan Bautista Alberdi, Bases…, op. cit. pág. 181
17
Asambleas Constituyentes Argentinas, op. cit. pág. 483.
10
con su modelo estadounidense, se inclinó en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar,
al otorgarle ventajas estratégicas por intermedio de la declaración del estado de sitio y la
intervención federal 18. En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo
presidencial como artífice de la innovación política.
Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el centro del
sistema político. Una historia pautada por la presencia de fuertes líderes y la inestabilidad
política reforzó dicha posición. Sobre este último punto, no está demás subrayar que los
recurrentes golpes de Estado, al tiempo que discontinuaron las actividades del Congreso -
limitando así el desarrollo de sus capacidades institucionales- permitieron que el
Ejecutivo extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y “expertise”.
Si agregamos, además, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas
y expectativas, este conjunto de factores terminó depositando en la presidencia la misión
de fijar las iniciativas y prioridades de la vida política. En este marco, el rol del Congreso
es básicamente reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislación con la que se
confronta. Liderazgo presidencial, fiscalización parlamentaria, estos son los parámetros
constitucionales e históricos a partir de los cuales debe ser analizada la relación
Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.
puede ser subestimado, aún cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo
cuando, en principio, podrían frenarlas, revisarlas o rechazarlas. La existencia de estas
opciones no es tenida en cuenta por la tesis hiperpresidencialista cuando de hecho revelan
que el diseño constitucional reserva un espacio de intervención autónoma a los
legisladores. Bajo este marco, un presidente no puede llevar adelante sus iniciativas sin
una mínima base de apoyo en el Congreso. Colocándonos en la hipótesis más extrema en
la que el presidente toma sus decisiones por decreto, constitucionalmente, necesita del
apoyo mayoritario en el Congreso. Y aún cuando el acatamiento a las normas
constitucionales en la Argentina actual es un problema, el presidente requiere de la
tolerancia del Congreso. En síntesis, el Congreso no puede ser ignorado.
Nos hemos ocupado hasta aquí de los dispositivos constitucionales para concluir que
tienen incorporados incentivos favorables al comportamiento independiente de los
legisladores. En este respecto, el marco constitucional argentino se ajusta a las
características propias de los regímenes presidenciales basados en el principio de división
de poderes. Cabe considerar ahora el impacto de los partidos políticos.
21
Sobre los efectos de la expansión del sufragio y el surgimiento de los partidos políticos, véase, por
ejemplo: Ezra Suleiman “Introduction” en Ezra N. Suleiman (ed.), Parliaments & Parlamentarians in
Democratic Politics, Holmes & Meir, New York, 1986; Maurizio Cotta, “Il sotto-sistema governo-
parlamento”, en Rivista Italiana di Scienza Politica, Vol. XVII, N° 2, agosto 1987.
12
Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones señaladas es preciso que estén
en condiciones de imponer disciplina.
Como lo señalamos en la introducción, una de las variables más utilizadas para explicar
el nivel de disciplina de los partidos en los regímenes presidenciales es el sistema
electoral, en particular, el control que ejerce el partido sobre las listas. Se sostiene que
dicho control genera una situación de dependencia de los legisladores respecto del
liderazgo del partido lo que hace más probable su comportamiento disciplinado en el
Congreso. Argumentaremos a continuación que, en el caso argentino, a pesar de que el
control de las listas se encuentra efectivamente en manos del partido, la organización
descentralizada y las reglas de competencia interna de la UCR y el PJ conspiran contra la
capacidad de los líderes de descansar en la disciplina de los legisladores.
22
Los cambios en las reglas de competencia interna del PJ comenzaron a operarse a partir de 1987, con el
triunfo de la corriente “renovadora”, entre cuyos objetivos figuraba la democratización del partido.
23
Es cierto que en muchas ocasiones no se llega a concretar el llamado a elecciones internas. Esto sucede
cuando los líderes se ponen de acuerdo y terminan presentando una única lista de candidatos. El costo
económico y organizativo que implica la convocatoria a elecciones internas seguramente es un disuasivo
importante. De todos modos, aún cuando hay acuerdo, el lugar que ocupan los candidatos en la lista
13
responde también, aunque no exclusivamente, al peso de los distintos líderes medido por su capacidad de
movilizar afiliados.
24
En algunas provincias gobernadas por el PJ se trató de resolver el problema de la competencia interna
modificando las leyes electorales provinciales y adoptando el sistema de lemas uruguayo. Este permite que
un mismo partido (lema) presente distintas listas de candidatos (sublemas). Los votos de los sublemas se
suman a los de su lema para determinar, en primer lugar, el número de candidatos que obtuvo el partido. La
asignación de los cargos, salvo que sea uno sólo, se distribuye generalmente en forma proporcional a los
votos obtenidos por los sublemas. Con este sistema, se traslada la resolución de la competencia
intrapartidaria a la arena electoral interpartidaria.
14
dada la débil densidad ideológica de las divisiones partidarias internas así como la corta
distancia ideológica existente entre los partidos en general. La prueba del primer
fenómeno está en los permanentes realineamientos internos antes y después de los
resultados electorales, ciertamente, en forma más pronunciada en el PJ. Se trata sobre
todo de movimientos que responden a articulaciones electorales. En consecuencia, lo que
une al líder a su base de apoyo en el partido son las perspectivas de éxito en las urnas que
cada uno de ellos abriga. Las elecciones constituyen, entonces, el momento decisivo ya
que consolidan o debilitan los liderazgos. De este modo, el triunfo electoral se convierte
en el principal factor de cohesión.
25
Ente 1986 y 1993 , 9 provincias (el total de provincias más la ciudad de Buenos Aires, son 24)
introdujeron la reelección; a partir de 1994, otras 9 provincias hicieron lo propio.(Debo esta información a
Mark Jones). Sobre el tema de las reformas constitucionales provinciales, véase: Alejandro L. Corbacho,
“Reformas constitucionales y modelos de decisión en la democracia argentina, 1984-1994”, Desarrollo
Económico N° 148, Vol. 37, enero-marzo, 1998
26
Estos últimos resultan particularmente útiles en relación con los líderes provinciales.
15
La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus
miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra
introducción, la manera usual con que se aborda esta cuestión es a través del análisis de
las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Cámara de
Diputados en el período 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos políticos
27
A pesar de que las cartas orgánicas de la UCR y del PJ prescriben la incompatibilidad del cargo de
presidente de la nación con el de presidente del partido, tanto R. Alfonsín como C. Menem retuvieron,
explícita o implícitamente, la jefatura de sus respectivos partidos. En el caso de la UCR, la Convención
Nacional, su principal órgano legislativo, modificó rápidamente la regla una vez que Alfonsín asumió la
presidencia y creó la figura de “jefe nato del partido”. Por su parte, el PJ, tras la renuncia de Antonio
Cafiero a la jefatura del partido, designó en su lugar al presidente Menem. Para salvar la norma de la
incompatibilidad, se recurrió a la formalidad del pedido de licencia.
16
argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus números son los siguientes. En
cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan
con la mayoría del partido, las cifras son 97% para el PJ y 100% para la UCR. En lo que
respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que están
presentes en la sesión y que votan con la mayoría del partido, los números descienden al
73%, tanto para la UCR como para el PJ29. Los datos presentados por Jones referidos a
disciplina relativa, son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos.
Una de las razones es que el número de votaciones nominales es bajo; al margen de las
que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza sólo en forma excepcional. La
segunda razón es que al ser tan poco frecuente su uso pero fácil su instrumentación -
sólo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar una
votación nominal -, se trata más bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia
pública de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores
a definirse frente al liderazgo de su partido30. Por esta razón, las votaciones nominales
tenderán a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un
proceso de negociación y deliberación, la votación nominal no registra la existencia
previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su
presencia sí es registrada por otras reglas del proceso legislativo, más sensibles para
captar el proceso de producción de la disciplina partidaria.
Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades
para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas
presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las
iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar
quórum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan
con mayoría absoluta en el Congreso, como sucedió bajo los gobiernos de Alfonsín y
Menem, es una tarea compleja precisar en qué circunstancias se trata de acciones
deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a
28
Mark Jones, “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress”, Serie
Documentos de Trabajo Nº 14, CEDI, junio de 1998.
29
El porcentaje más bajo que exhiben las cifras de disciplina absoluta se debe a que el autor toma en
cuenta el número de diputados que estando en la sesión o bien la abandonan, se abstienen o votan en
contra. Lo que resulta complicado aquí es precisar si aquellos diputados que se retiran del recinto lo hacen
necesariamente por no estar de acuerdo con la mayoría del partido.
30
Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votación nominal, algunos autores consideran que
puede ser utilizada también con fines obstruccionistas, para provocar demoras en la labor legislativa. Conf.
Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación,
Comentado por Guillermo Carlos Schinelli, Dirección de Información Parlamentaria, Buenos Aires, 1996,
pág. 415.
17
estrategias de la oposición. Tan sólo a título ilustrativo podemos señalar que entre 1983 y
1995 fracasaron el 26,48% de las sesiones previstas en la Cámara de Diputados.
Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsín y 131,
el doble, bajo Menem31. En este punto nos limitaremos tan sólo a señalar que en los
casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores
de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante
encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presión y dar curso a sus propias
preferencias e intereses.
31
N.G. Molinelli, V. Palanza y G. Sin, Materiales para el estudio del gobierno en la Argentina, CEDI,
1999, en prensa)
18
El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto
parcial, cabe señalar que la Constitución de 1853 no incluía su promulgación parcial.
Esta, sin embargo, fue consagrada por la práctica para ser finalmente constitucionalizada
con la reforma de 199432. Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las
importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfonsín y el gobierno de
Menem33. El presidente Alfonsín vetó 48 leyes (el 7,59% del total); Menem lo hizo en
109 (12%) oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias
entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem. Si se distinguen ahora las leyes
vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:
Cuadro No 1
Vetos presidenciales
El dato más sugestivo de este cuadro es el mayor número de vetos a iniciativas del
propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, está
indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el Presidente y las posiciones
adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco más de detenimiento esta
cuestión.
Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La
utilización del veto parcial significa, básicamente, que el Ejecutivo, por las razones que
fuere, no logró llevar a buen puerto el proceso de negociación en el Congreso. En el caso
de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las políticas de reforma
estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas,
32
En cuanto a modalidad de veto parcial, es preciso tener en cuenta que el presidente no está obligado a
vetar la totalidad de un artículo; puede vetar sólo parte del mismo. Este tipo de veto parcial fue bautizado
por un diputado como “veto por partícula” (Entrevista a Raúl Baglini, ex-diputado por la UCR)).
33
En esta sección nos basamos en: Ana M. Mustapic y Natalia Ferretti, “El veto presidencial bajo Alfonsín
y Menem”, paper presentado en el XXV Congreso de LASA,Washington, 28-30 de septiembre, 1995
19
Las mayores dificultades para lograr la cohesión en el seno del partido de gobierno
durante la presidencia de Menem se corroboran también a propósito de las iniciativas de
los legisladores que fueron vetadas. En el cuadro que adjuntamos presentamos las
iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por
legisladores de la oposición, por legisladores del partido de gobierno y, finalmente,
proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo 34.
Cuadro No 2
Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido político
La lectura del cuadro No.2 pone en evidencia que el presidente Alfonsín utilizó el
mayor porcentaje de vetos, el 60%, como mecanismo de control a las iniciativas de la
oposición. El presidente Menem, por su parte, destinó una proporción bastante pareja de
vetos tanto a las iniciativas de la oposición, 35%, como a los de su partido, 31%. Es más,
vetó en mayor proporción leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31%
de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35% de iniciativas de legisladores del PJ con
34
En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron más de un proyecto presentado por distintos
legisladores –en ambas presidencias representan el 6% del total de iniciativas vetadas (3 y 5 leyes,
respectivamente)- ni los de la Comisión Bicameral, categoría sólo válida para el gobierno de Menem, con
el 3% (2 leyes).
20
otros partidos, la cifra llega al 66% contra el 40% (22% más 18%) de Alfonsín. En
consecuencia, su veto se dirigió fundamentalmente a controlar iniciativas en las que
participaron legisladores de su propio partido.
2. Insistencias
El número de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los
legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este
sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una
mayoría especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas cámaras35. Por
consiguiente, plantea el desafío de franquear dos barreras: la del número y la disciplina
partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran sólo 12
insistencias36. Bajo el gobierno de Alfonsín el Congreso insistió en una sola ocasión. En
cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso votó 11 insistencias,
cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aquí las
mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el
Congreso. La insistencia puede ser vista como el desafío más explícito que los
legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso
como lo veremos más adelante cuando tratemos el papel del Congreso.
Al igual que la promulgación del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no
estaban incluidos en la Constitución de 1853. En el pasado sólo excepcionalmente se
recurrió a ellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de
Alfonsín pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de
ellos.
Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a
través de las cuales se toman decisiones que habitualmente sólo podrían adoptarse por
35
Recordemos que las sesiones se inician con requisito de quorum equivalente a la mitad más uno de los
miembros que integran las cámaras.
36
Guillermo Molinelli, “Relaciones Presidente-Congreso: el ejercicio del veto y la insistencia en
Argentina, 1862-1985",”Tesis de doctorado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de
Buenos Aires, 1986.
21
medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constitución de 1853 no las autorizaba
ya que las únicas medidas de carácter excepcional que reconocía, como ya señalamos, el
estado de sitio y la intervención federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal
amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos
modos, de plantearse situaciones graves que la Constitución no hubiera contemplado, es
de presumir que sólo excepcionalmente los presidentes estarían dispuestos a recurrir a
mecanismos de dudosa constitucionalidad.
37
Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, “Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de
necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)”, Desarrollo Económico,
N° 141, Vol. 36, abril-junio 1996.
38
De hecho, Ferreira Rubio y Goretti contabilizan 336 decretos en total, 166 reconocidos como tales por el
propio Poder Ejecutivo y 170 no reconocidos pero que los autores, tras un cuidadoso análisis, consideran
que deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia. Dado que los criterios que utilizan para
incluirlos podrían dar lugar a controversias, preferimos considerar aquellos reconocidos por el Poder
Ejecutivo, de por sí, una cifra más que significativa. No obstante, coincidimos con los autores en que
resulta insuficiente descansar en la discrecionalidad del Ejecutivo para clasificar los decretos. Nuestro
análisis toma, en consecuencia, valores mínimos.
39
Caso “Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economía-Banco Central”, CSJN, 27/12/1990
22
derogándolo, el presidente puede vetar dicha decisión40. Le basta contar, por ejemplo, con
1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de
inmediato se plantea es, ¿por qué razón, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el
presidente recurrió con tanta frecuencia a los decretos?. Una primera respuesta alude a la
expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las políticas
impulsadas por los decretos fueran sometidas al trámite legislativo de rutina. Empero,
entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisión de partidos de
fútbol por televisión o la donación de cemento asfáltico a Bolivia, que no deberían haber
generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y
se refiere al estilo de gestión de gobierno de corte autocrático al que aludimos más arriba.
A diferencia del veto parcial donde el presidente actúa luego de la intervención del
Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia
evaden claramente su participación. Los costos para formar una coalición parlamentaria
que revise la decisión presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que
requiere la insistencia. Además, en numerosas circunstancias, los decretos crean
situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El
presidente está, así, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada
de tan sólo una minoría partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia
revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es débil, en particular,
cuando se trata de innovar en las políticas como lo hizo Menem. A su vez, es
suficientemente fuerte como para impedir la formación de una coalición opositora.
Los dispositivos hasta aquí examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos
de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los
partidos políticos. En términos comparativos, observamos que ese potencial ha sido
mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es porqué, a pesar de ello, los
presidentes han sido más o menos exitosos en llevar adelante sus políticas. Por ejemplo,
durante el gobierno de Alfonsín, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida
y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la política sobre derechos humanos,
fueron sancionadas aún frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo,
buena parte de las políticas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del
viraje que implicaron respecto de la tradición ideológica peronista, también fueron
aprobadas. En otros términos, nos estamos preguntando porqué la indisciplina no fue
40
De hecho, esto sucedió. Véase al respecto, Delia Ferreria Rubio y Matteo Goretti, op.cit.
23
Dadas las distintas líneas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de
los primeros desafíos que enfrenta el heterogéneo conjunto de legisladores es mantener la
unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias
parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la búsqueda de un
punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible
elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los
partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos,
multiplicando, por ejemplo, el número de vicepresidencias de bloque, creando nuevas
secretarías, designando suplentes donde antes había solo titulares, como a disminuir su
número. El cuadro no. 5 da cuenta de este fenómeno, más oscilante en el caso del PJ:
Cuadro No. 5
Número de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques
41
Angelo Panebianco, Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2.
24
1984 5 14 8 10
1987 5 15 16 24
1988 8 13 22 24
1989 8 13 24 32
1990 11 16 14 14
1992 13 13 16 16
1993 8 13 17 17
1994 8 16 19 19
1995 8 16 18 18
La integración de las comisiones es otro recurso que disponen los partidos para
responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos
reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aquí de manifiesto en el
incremento del número de comisiones en las Cámaras como lo indica el siguiente cuadro:
Cuadro N°. 6
Número de comisiones permanentes por Cámara
1983-1985 26 1983-1986 29
1985-1987 28 1987-1991 32
1987-1990 31 1992-1995 40
1991-1992 35
1993-1995 39
Otro recurso que poseen los partidos está vinculado con los roles asignados a los líderes
parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del líder de bloque y
los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos
mencionados descansa en el papel que desempeñan como nexos entre los legisladores y
el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta función lo
proporciona su participación en las reuniones semanales de gabinete43. Su papel es activo
en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, está allí para promover las iniciativas del
presidente ante su bloque; por otro, debe llevar la posición de los legisladores al gabinete
y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques.
Dado que el jefe de bloque controla la distribución de buena parte de los recursos
clientelares que el Congreso reserva a los partidos políticos, podría pensarse que éste es
un instrumento al servicio de la disciplina interna44. Sobre este punto, conviene subrayar
que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el
voto de los legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aquél control. De
hecho, lo que resulta decisivo parra asegurar la cohesión es la capacidad del jefe de
bloque de lograr y mantener el equilibrio interno.
Los presidentes de comisión desempeñan un papel similar a los jefes de bloque pero en
escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su
bloque y la oposición, a propósito de políticas específicas. Entre tantas comisiones,
algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisión de
Presupuesto y Hacienda. Esta comisión es una de las pocas que se aparta de las reglas
generales en cuanto a duración en el cargo y “expertise”. Entre 1983 y 1995 encontramos
un núcleo de legisladores tanto de la UCR como del PJ que han formado parte de ella, ya
42
Para una reseña vinculada con el papel de las comisiones, véase: Fabiano Santos, “Nova e Velhas
Verdades sobre a Organizaçao Legislativa e as Democracias”, Dados, Vol. 41, Nº 4, 1998.
43
Esta modalidad fue inaugurada por el presidente Menem. La UCR, estando en la oposición, inicó la
práctica de incluir a los jefes de bloque en las reuniones de las autoridades del partido (entrevista con el
diputado nacional Federico Storani, jefe de bloque de la UCR)
44
Sobre este tema, veáse Mark Jones, “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine
Congress”, Serie Documentos de Trabajo Nº 14, CEDI, junio de 1998.
26
Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones más importantes nos
remiten al conjunto de “hombres del presidente” o, lo que es lo mismo, del líder del
partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su
círculo más cercano. Bajo el gobierno de Alfonsín, César Jaroslavsky, que ocupó el cargo
de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta después de finalizado el mandato
presidencial, sí estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio,
los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, José L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin
(1991-1998) no pertenecían al grupo de leales del presidente46. De todos modos, esta
cercanía a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la
competencia partidaria. En un momento dado, ni César Jaroslavsky ni Jorge Matzkin
lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de
renovar sus mandatos.
47
En el PJ se han presentado ocasionalmente situaciones en las que el partido se dividió en el nivel distrital
para una elección en particular. Una vez concluidas las elecciones y conocidos los resultados, la unidad
tendió a recomponerse. El caso más notorio ha sido el del ex-senador del PJ Octavio Bordón. En 1995 se
presentó como candidato a la presidencia en alianza con el Frepaso y su fórmula superó en votos a la UCR.
Sin embargo, al poco tiempo, inició movimientos para volver nuevamente al PJ. La excepción es el
Frepaso. Pero se trata de una escisión encabezada a principios de 1990 por tan sólo ocho diputados
disidentes del PJ con la ambición de agrupar a las fuerzas políticas de izquierda. En la actualidad, el
Frepaso ha terminado formando una alianza con la UCR, entre otras cosas, por su débil implantación
nacional.
48
Mencionamos aquí sólo las divisiones del justicialismo que se formalizaron con la designación de
autoridades propias. Esto sucedió entre 1985 y 1988. Algunos otros legisladores se separaron también del
partido pero sin darse autoridades.
28
Cuando el partido de oposición controla una de las cámaras, como sucedió bajo el
gobierno de Alfonsín, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a
cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposición es menor,
como sucedió entre 1989 y 1995, y sólo puede en ocasiones apelar al quorum - no prestar
número para que se inicien las sesiones -, abre en las filas del partido gobernante un
espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la
oposición puede ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de
disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49.
49
Otro factor que se puede mencionar es el mayor nivel de institucionalización, en cuanto a estabilidad de
las facciones internas y acatamiento de las reglas, de la UCR respecto del PJ.
50
Distinguimos aquí la agenda parlamentaria de la agenda legislativa. La primera abarca sólo los proyectos
sometidos a consideración del Congreso; la segunda, en cambio, incluye también las atribuciones
legislativas del presidente, específicamente, los decretos de necesidad y urgencia.
51
Entrevista con el diputado Federico Storani, jefe de bloque de la UCR, y con Juan Carlos Taparelli, ex
diputado nacional por el PJ y actual coordinador de asesores del jefe de bloque del PJ.
29
Esta misma regla opera también cuando se procede a integrar las comisiones y sus
autoridades. El criterio de asignación adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las
comisiones se conforman de acuerdo con el número de legisladores que posee cada
bloque político en las Cámaras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en
Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor
número de legisladores en la Cámara. En el caso argentino, es parte de la práctica que el
partido de gobierno, aún cuando no cuente con mayoría en la Cámara, como sucedió con
la UCR en el Senado en el período 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las
comisiones más importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones
Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislación General. Esta modalidad combina,
entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas
al partido de gobierno.
Hemos analizado hasta aquí los incentivos que favorecen la autonomía de los
legisladores y aquellos que la limitan Bajo este marco, ¿cómo caracterizar el papel del
Congreso? A la luz de lo expuesto, resulta evidente que no está en el horizonte de los
legisladores iniciar políticas de gobierno pues ésta, como hemos visto, es tarea del
presidente. Sin embargo, no excluye su incidencia en el proceso de decisiones, ya sea
modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sanción52. Sobre este
punto, estudios de caso como las políticas de privatizaciones, la política fiscal, la reforma
del sistema de jubilaciones, la reforma laboral o la ley de patentes medicinales
impulsadas bajo el gobierno de Menem, destacan la sustantiva intervención del
52
Como lo señala Jean Blondel, entre el poder de iniciativa del Congreso y el poder preventivo por el cual
el Congreso disuade al gobierno de proponer políticas, está el papel de las legislaturas como reacción a las
iniciativas del gobierno. Este rol reactivo oscila, a lo largo de un continuum, entre la total aceptación de
las propuestas del gobierno hasta su rechazo, dando lugar a distintos grados de “viscosidad” en el proceso
legislativo. Jean Blondel et al., “Legislative Behaviour: Some Steps Towards a Cross-National
Measurement”, en Government and Opposition, Vol. 5, 1970, reproducido en Philip Norton (ed),
Legislatures, Oxford University Press, 1990
30
Cuadro No. 7
Leyes sancionada por iniciativa y período presidencial
1983-1989 1989-1995
Este alto número de leyes promovidas por los legisladores dan cuenta de un cierto rol
activo del Congreso. ¿Cómo se entiende esta alta participación de los legisladores en la
iniciativa? En parte, la explicación se encuentra en el control que ejerce el Congreso
sobre la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no
descuida la de los propios legisladores55. Luego, los temas de los que éstos se ocupan no
compiten con las políticas de gobierno. En efecto, una lectura rápida de sus propuestas
convertidas en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos
53
Sobre estos temas véase, Mariana Llanos, “El presidente, el Congreso y las políticas de privatización en
la Argentina (1989-1997), Desarrollo Económico Nº 151, Vol. 38, Octubre-diciembre 1998; Sebastián
Etchemendy y Vicente Palermo, “Conflicto y concertación. Gobierno, Congreso y organizaciones de
interés en la reforma laboral del primer gobierno de Menem (1984-1995)”, Desarrollo Económico, N°
148, Vol. 37, enero-marzo, 1998; Guillermo V. Alonso, “Democracia y reformas: las tensiones entre
decretismo y deliberación. El caso de la reforma previsional argentina”, Desarrollo Económico, Nº 150,
Vol. 38, julio-septiembre 1998.
54
Mariana Llanos, “El presidente, el Congreso…”, op.cit.
55
Si tomamos como indicador el promedio de días en que las leyes demoran en ser sancionadas vemos que,
para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo tardaron en promedio 267 días en ser
sancionadas en tanto las de los legisladores 360.
31
Cuadro N° 8
Iniciativa de los legisladores por partido político
1983-1989 1989-1995
Conclusiones
A la luz del análisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que
las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina operan a partir de dos lógicas
superpuestas, la presidencial y la parlamentaria. Así tenemos, por un lado, que las
atribuciones constitucionales, el desarrollo histórico y el sistema de partidos consolidaron
la preeminencia del presidente como líder de gobierno y de partido como sucede con el
Primer Ministro en los regímenes parlamentarios. Entre tanto, por otro, el sistema de
división de poderes -elección independiente de presidente y Congreso, mandato fijo-
propios del presidencialismo unido a la baja cohesión de los liderazgos partidarios,
otorgan a los legisladores un margen de autonomía en condiciones de limitar el liderazgo
presidencial. Esta tensión entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy
bien una declaración de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una
reunión de gabinete donde se trató la política impositiva del gobierno, sostuvo: “...si bien
los legisladores somos oficialistas, también somos diputados”58. En otros términos, los
legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente
58
La Nación, 12 de febrero de 1998.
34
En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado más específico que
el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido
de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafío
explícito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso
legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven
justamente a este propósito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede
ignorar al otro encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo
y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores.
Entre ambos mecanismos están los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los
dictámenes de minoría, las disidencias y observaciones a los dictámenes de mayoría, etc.
Este es el espacio propio de la negociación, tanto intrapartidaria como interpartidaria
cuando el partido de gobierno no cuenta con mayoría. No faltan, sin embargo,
dispositivos que permiten expresar abiertamente el desafío. Uno de ellos es la insistencia
e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos
visto en este trabajo, con la excepción del caso de las patentes medicinales, las
insistencias no compitieron con las políticas presidenciales. El impacto sobre su
liderazgo fue, en consecuencia, débil. La otra variante es el rechazo parlamentario a
iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede - de
hecho, recordamos sólo un caso en cada una de las presidencias - ya que es la situación
que todo partido de gobierno procura evitar59. Así, lo que para un diputado de la
oposición es una tradición “bastante mala” del Congreso de tratar “en el recinto lo
unánime o lo inevitablemente contencioso” y “cuando es un tema … donde el dictamen
por la negativa es mayoritario, no va al recinto” se entiende muy bien desde la
perspectiva del partido de gobierno60. Muy dificilmente éste quiera autoinflingirse una
59
Se trata de la ley de reforma sindical bajo la presidencia de Alfonsín, rechazada en el Senado donde no
tenía mayoría, y una ley impositiva bajo el gobierno de Menem, rechazada por la Cámara de Diputados.
Incluso, en casos como estos, si es que el presidente no está abiertamente comprometido con la iniciativa,
el partido de gobierno pueda salvar la figura presidencial haciendo recaer el peso de la derrota sobre el
minsitro responsable de la medida. Uno de los blancos predilectos de los legisladores es el ministro de
Economía.
60
Entrevista con el diputado radical Marcelo Stubrin en: Mora Yazbeck Jozami, “Legisladores Oficialistas
y Poder Ejecutivo en Argentina: La construcción de la disciplina. Un estudio de caso”, tesis de
Licenciatura, Universidad Torcuato Di Tella, junio 1999.
35
No ha sido nuestra intención ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen
para activar una u otra de las dinámicas indicadas. En ese caso, seguramente deberían
tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las características de las políticas
en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfonsín encabezó la
transición democrática. La estrategia de cooperación que prevaleció en la relación con el
Congreso se adecua muy bien a la tarea de “institutional building” bajo un contexto de
gobierno dividido62. En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron
por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de
imposición, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participación del
Congreso.
61
Se entiende, entonces que bajo el patrón que estamos describiendo, las votaciones nominales no pueden
sino revelar disciplina. Antes que sufrir una derrota, los legisladores leales preferirán impedir la votación
nominal dejando, por ejemplo, a la cámara sin quorum para votar.
62
Sobre este tema véase, Ana M. Mustapic y Matteo Goretti, “Gobierno y oposición en el Congreso : La
práctica de la cohabitación bajo el gobierno de Alfonsín, 1983-1989”, Desarrollo Económico, Vol. 32, No.
126, junio-septiembre, 1992.
36