Capital Social

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
FABIO FRANKLIN STORINO DOS SANTOS
CAPITAL SOCIAL
Vários conceitos, um só problema
SÃO PAULO
2003
FABIO FRANKLIN STORINO DOS SANTOS
CAPITAL SOCIAL
Vários conceitos, um só problema
Dissertação apresentada à Escola de

Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getulio Vargas, como requisito
para obtenção do título de Mestre em
Administração Pública e Governo
Campo de Conhecimento:
Transformação do Estado e Políticas Públicas
Orientador: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio
SÃO PAULO
2003
Santos, Fabio Franklin Storino dos.
Capital Social : Vários conceitos, um só problema / Fabio Franklin Storino dos
Santos. - 2003.
84 f.
Orientador: Fernando Luiz Abrucio.

Dissertação (mestrado) - Escola de Administração de Empresas
de São Paulo.
1. Capital social. 2. Interação social. 3. Cooperação. 4. Comunidade - Organização.

I. Abrucio, Fernando Luiz. II. Dissertação (mestrado) - Escola de Administração de
Empresas de São Paulo. III. Título.
CDU 316.42
Dedicatórias
Em memória a meu amigo Wander que, em sua curta passagem por este planeta,
certamente deixou-o muito melhor do que o encontrou, transformando as pessoas que com ele
tiveram o prazer de conviver, como eu tive.
Aos meus pais, por investirem em mim tempo, dinheiro, paciência e muito, muito
amor. Sinto dizer que o investimento é de longuíssimo prazo, mas com este trabalho espero
dar um pouco do retorno do que vocês já fizeram por mim.
À minha amada e companheira Sílvia, por todo seu carinho e apoio.

Agradecimentos
Qualquer tentativa de se fazer uma lista exaustiva certamente cometerá alguma
injustiça. Foram tantas as pessoas que, de alguma forma me ajudaram a cumprir mais esta
etapa da minha vida que certamente estarei esquecendo de mencionar aqui algumas delas. A
todas aquelas que eu deixar de mencionar, mas que sabem que contribuíram para isso, meu
mais sincero agradecimento.
À minha professora Marta Farah, agradeço pelo aprendizado dentro e fora da sala
de aula. Também agradeço por me ajudar a realizar um de meus sonhos, a criação de um
Centro de Estudos na FGV-EAESP para tratar do tema da Segurança Pública. Pelo seu alto
nível de “capital social”, colocou-me em contato com professores e alunos que juntos me
ajudaram neste mais novo projeto.
Aos meus professores Maria Rita Loureiro Durand, Maria Cecília Forjaz e George
Avelino, pelas contribuições para a minha dissertação. Ela certamente foi enriquecida pelos
comentários e críticas (sempre construtivas) que vocês fizeram a ela.
Ao meu orientador Fernando Abrucio, por toda a orientação que me foi dada, e
que superou (e muito) a mera orientação para a conclusão da dissertação: também pela
orientação profissional, permitindo que eu contribuísse, ainda que com uma pequena parte,
para a tão importante e urgente Reforma Administrativa dos estados brasileiros. Também
encontrei em você um amigo, o que tornou de certo modo prazeroso este naturalmente
doloroso processo de escrever uma dissertação de Mestrado.
A todos os meus amigos da Academia e de trabalho: Sadao, Hiro, Tatiana,

Luciano, Ana Paula Soares, Elaine, Daniela, Ana Paula Karruz, Ana Márcia, Natália, Paula (e
meu ‘sobrinho’ Pedro). Trabalhar e estudar com vocês me ensinou muito e moldou de certa
forma o que sou hoje. Certamente as nossas discussões em sala de aula e nos trabalhos que já
realizamos juntos influenciaram parte das idéias colocadas neste texto.
Às minhas ex-chefas Laura Parente e Helena Kerr, por permitirem que eu me

desenvolvesse ao mesmo tempo profissional e academicamente, dando-me condições de
assistir a todas as minhas aulas de Mestrado e participar de outros eventos acadêmicos, como
o CLAD, e tudo o mais o que me permitiu chegar até aqui.
Aos meus demais amigos e parentes e à minha irmã, que fazem minha vida feliz e
que me dão forças para continuar lutando e trabalhando por um mundo cada vez melhor.
Resumo
Esta dissertação discute capital social, um tema relativamente novo nas ciências
humanas, mas que está diretamente relacionado com um velho problema da vida social: os
dilemas da ação coletiva, isto é, como uma sociedade pode desenvolver-se por meio de
confiança mútua entre seus membros e cooperação em torno de objetivos comuns, evitando os
velhos problemas envolvendo bens públicos, quais sejam, os “caronas” e as atitudes
“caçadoras de renda”.
Em primeiro lugar, situa-se a discussão enfocando o problema da ação coletiva de

um enfoque mais amplo: os dilemas da cooperação, as ações altruístas e seu suposto conflito
com um modelo de ser humano movido pelo auto-interesse, o pressuposto da economia
neoclássica do “homem econômico” e, enfim, a teoria da lógica da ação coletiva e suas
limitações.
Em segundo lugar, apontam-se as 4 principais correntes de pensamento que

buscam definir o conceito de capital social: o comunitarismo de Tocqueville e Putnam, o
capital social como gerador de capital humano de Coleman, o capital social no mercado das
trocas simbólicas de Bourdieu e, por último, o capital social como infra-estrutura social
(instituições) de North.
Por último, são apresentados casos de aplicação dos conceitos de capital social
baseados em trabalhos teórico-analíticos e de observações empíricas em diversos países,
mostrando-se as diferentes formas que ele pode assumir conforme o contexto em que é
analisado e, sobretudo, os efeitos que ele pode produzir numa comunidade, numa região ou
mesmo num país inteiro.
Palavras-chave: 1. Capital social. 2. Interação social. 3. Cooperação.

4. Comunidade — Organização
Abstract
This thesis discuss social capital, a relatively new theme on human sciences, but
which is directly related to an old problem of the social life: the dilemmas of collective action,
that is, how a society can develop through mutual trust among its members and cooperation
on common objectives, trying to avoid the old problems involving public goods, that is, the
“free-riding” and the “rent-seeking” behaviors.
First of all, the discussion is situated focusing the problem of collective action
from a broader view: the dilemmas of cooperation, altruist behavior and its supposedly
conflict with a model of human being drove by self-interest, the presupposition of
neoclassical economy of the “homo economicus” and, ultimately, the logic of collective action
theory and its limitations.
Secondly, we point out the 4 main streams of thought which seek to define the
concept of social capital: the comunitarism by Tocqueville and Putnam, social capital in the
creation of human capital by Coleman, the social capital in the market of symbolic exchange
by Bourdieu and, at last, social capital as social infra-structure (institutions) by North.
At last, we present cases of the application of the concepts of social capital, based
on theoretical-analytical works and empirical observations in several countries, showing the
different forms that it can present itself, according to the context in which it is analyzed and,
above all, the effects that it can produce in a community, a region or even in a whole country.
Keywords: 1. Social capital. 2. Social interaction. 3. Cooperation.

4. Community — Organization
CAPITAL SOCIAL: VÁRIOS CONCEITOS, UM SÓ PROBLEMA FABIO FRANKLIN STORINO
Lista de figuras
Figura 1: Dimensões do Capital Social................................................................................. 17
Figura 2: Dilema do Prisioneiro. Fonte: PINDYCK & RUBINFELD, 1997, p.455...................... 28
Figura 3: Rede sem (a) e com (b) closure............................................................................. 56
Figura 4: Rede envolvendo pais (A, D) e filhos (B, C) sem (a) e com (b) closure
intergeracional ............................................................................................................. 58
FGV-EAESP – DISSERTAÇÃO DE MESTRADO 7

Sumário
INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 9
RELAÇÃO ENTRE CAPITAL SOCIAL E ESTA LINHA DE PESQUISA DE MESTRADO

(TRANSFORMAÇÕES DO ESTADO E POLÍTICAS PÚBLICAS)......................................................... 9
OBJETIVO ............................................................................................................................. 11
ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO .............................................................................................. 13
REVISÃO DA LITERATURA: DO PROBLEMA À CONSTRUÇÃO DA IDÉIA DE

CAPITAL SOCIAL ........................................................................................................... 14
ALGUNS PROBLEMAS BÁSICOS RELACIONADOS À AÇÃO COLETIVA......................................... 18

DA COMPETIÇÃO À COOPERAÇÃO ...........................................................................................................19
ALTRUÍSMO, EGOÍSMO E O AUTO-INTERESSE ...........................................................................................22
A TEORIA DOS JOGOS E A POSSIBILIDADE DA COOPERAÇÃO .....................................................................28
A LÓGICA DA AÇÃO COLETIVA ...............................................................................................................33
HOMO ECONOMICUS E HOMO ETHICUS ..................................................................................................36
CAPITAL SOCIAL É CAPITAL?..................................................................................................................40
AS CORRENTES E DEFINIÇÕES TEÓRICAS DE CAPITAL SOCIAL .................................................. 41
O COMUNITARISMO DE TOCQUEVILLE E A COMUNIDADE CÍVICA DE PUTNAM ...........................................41
CAPITAL SOCIAL COMO GERADOR DE CAPITAL HUMANO .........................................................................48
A ECONOMIA DAS TROCAS SIMBÓLICAS ..................................................................................................59
CAPITAL SOCIAL COMO INFRA-ESTRUTURA SOCIAL .................................................................................63
AS APLICAÇÕES DO CONCEITO DE CAPITAL SOCIAL ........................................ 67
ITÁLIA: CAPITAL SOCIAL E DESEMPENHO INSTITUCIONAL ....................................................... 67

RÚSSIA: REFORÇANDO OS VÍCIOS DE UMA SOCIEDADE “ANTI-MODERNA”................................ 68
CAPITAL SOCIAL E DESCENTRALIZAÇÃO ................................................................................ 70
OUTRAS VISÕES DO CAPITAL SOCIAL ..................................................................................... 74
CONCLUSÃO.................................................................................................................... 77
CONSIDERAÇÕES GERAIS ...................................................................................................... 77

OS CONCEITOS E A MEDIÇÃO DE CAPITAL SOCIAL ................................................................... 78
PRÓXIMOS PASSOS E SUGESTÕES DE PESQUISA ....................................................................... 78
REFERÊNCIAS................................................................................................................. 80

Introdução
“Teu milho está maduro hoje; o meu estará amanhã. É vantajoso para nós dois que eu te ajude a
colhê-lo hoje e que tu me ajudes amanhã. Não tenho amizade por ti e sei que também não tens por
mim. Portanto não farei nenhum esforço em teu favor; e sei que se eu te ajudar, esperando alguma
retribuição, certamente me decepcionarei, pois não poderei contar com tua gratidão. Então, deixo
de ajudar-te, e tu me pagas na mesma moeda. As estações mudam; e nós dois perdemos nossas
colheitas por falta de confiança mútua.” David Hume1
Como muitos outros temas em franco desenvolvimento acadêmico, o tema capital

social já angariou para si diversos defensores e opositores ferrenhos, mesmo não havendo (ou
talvez devido ao fato de não haver) sequer um consenso sobre sua definição teórica. Tanto
que Michael Edwards, um ex-Especialista Sênior em Sociedade Civil do Banco Mundial, hoje
Diretor da Unidade de Governança e Sociedade Civil da Fundação Ford, divide os
pesquisadores que têm alguma relação com o tema em três grupos: os entusiastas, para quem
o capital social seria uma espécie de “elo perdido” da sociedade, o ingrediente que faltava
para fazer as mais diversas equações sociais e econômicas funcionarem; os céticos, que
enxergam nos entusiastas uma inocência ao extremo, rejeitando até mesmo a noção de
“capital” da expressão; e, por último, os táticos, que, apesar de verem no capital social um
papel importante em várias dimensões (inclusive, dizem, na de trazer para o pensamento e
debate econômicos considerações mais complexas do que a mera “racionalidade do
mercado”), também se preocupam com a falta de rigidez metodológica com que muitos dos
entusiastas tratam suas pesquisas acerca do tema (EDWARDS, 1999). Apenas um tema
apaixonante, como é o caso do capital social, poderia trazer à tona sentimentos tão diversos…
Este trabalho tenderá a se aproximar dos valores e preocupações do grupo dos

táticos. Combinar o rigor metodológico, necessário para avançar na compreensão do
fenômeno (“fazer ciência”), com a paixão pelo tema, e a certeza de que estará contribuindo,
ainda que de forma bastante modesta, para a melhoria do Estado brasileiro, de uma maneira
mais geral, e para o aumento da efetividade das políticas públicas, mais especificamente.
Relação entre capital social e esta linha de pesquisa de Mestrado

(Transformações do Estado e Políticas Públicas)
Ao estudar as reformas do setor público na Europa e, mais especificamente, na
Alemanha, Werner Jann, professor da Universidade de Postdam, identificou o que
1
HUME, David (1740, livro 3, parte 2, seção 5) apud PUTNAM (1996, p.173).

caracterizou como uma nova “onda” de reformas, batizada de Public Governance. Para Jann,
ela viria a superar a “onda” anterior, Public Management, aqui no Brasil chamada de
Administração Pública Gerencial ou Pós-Burocrática. Este novo fenômeno traria consigo
novos temas políticos, novas abordagens científicas, novos fundamentos normativos, novos
arranjos institucionais e, sobretudo, novas implicações práticas.
Na Alemanha, ele observou pelo menos quatro distintas fases recentes pelas quais
o Estado passou: no pós-guerra, o democratic state, ou o Estado democrático, que buscava
reconstruir as instituições democráticas do país; algumas décadas depois, o active state, ou o
Estado ativo / planejador, marcado por uma grande intervenção estatal na economia; o lean
state, uma reação aos problemas gerados pelo excesso de intervenção estatal, iniciado pelo
governo de Margaret Thatcher na Inglaterra na década de 1980, mas que ganhou força em
todo o mundo durante a década de 1990; num primeiro momento do lean state, houve um
forte movimento de redução do aparato estatal (“rolling-back the state”), cortando os excessos,
gerando uma “consciência de custos” e uma desregulamentação de normas; num momento
posterior, novas preocupações passaram a fazer parte da chamada Administração Pública Pós-
Burocrática, como o aumento da eficiência das políticas públicas, controle dos resultados,
qualidade do serviço público etc.
Nos últimos anos é possível observar uma quarta “onda” da Administração

Pública, com maior ênfase na participação da sociedade na formulação, implementação e
acompanhamento das políticas públicas, além de um novo padrão de relações entre Estado,
mercado e sociedade civil. Na mudança do lean state para o novo modelo, o activating state, a
ênfase mudaria: de um Estado visto como um negócio, com forte aversão à burocracia,
orientado ao “consumidor-cidadão”, que busca qualidade e eficiência, orientado por
resultados, onde a questão central é “encontrar os preços e os incentivos corretos”, para um
Estado “ativador” da sociedade (no sentido da “cidadania ativa”), cujos valores cruciais são a
coesão social, política e administrativa, a participação da sociedade, o engajamento cívico.
Nesta nova configuração de Estado que surge, a preocupação principal é menos2

com a eficiência interna da máquina pública do que com a coordenação entre os atores
públicos e privados, a gestão das redes de governança – estas no seu sentido amplo, incluindo
as instâncias consultivas, como os Conselhos e os novos arranjos institucionais para a
prestação de serviços públicos (no caso brasileiro, as OSCIPs – Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público – e as OSs – Organizações Sociais) e arranjos produtivos (como as

PPPs – Parcerias Público-Privadas). Segundo o modelo desenhado por Jann, o capital social
torna-se um dos elementos chaves deste novo modelo de Estado que surge (JANN, 2002).
Outros autores, antes de Jann, já destacavam o crescente papel do capital social

nesta nova configuração de Estado. Peter Evans é um deles:
“Em 1995, Evans relançou a polêmica da autonomia do Estado. Defendeu uma noção ampliada
dessa autonomia, que englobaria não somente a coesão burocrática, como também a extensão da
intervenção à própria provocação da ação coletiva. Isto é, a função do Estado passaria de ação
reguladora da interação social para um ativismo político mobilizador do capital social.” (ABU-EL-
HAJ, 1999, p.72)
Penso que pelo menos três etapas são essenciais para se incluir o capital social no
processo de formulação de políticas públicas, preocupação desta linha de pesquisa: (1) definir
o conceito; (2) observar e medir o fenômeno; e (3) analisar que tipo de políticas públicas é
capaz de gerar, aumentar e/ou manter o “estoque” de capital social de uma sociedade, e como
as políticas públicas podem fazer bom uso do capital social nela existente.
Objetivo
O presente projeto procura fazer um survey da literatura disponível sobre o tema
capital social. Este é um tema recente nas diversas áreas de conhecimento, que busca
elementos da Economia (teoria dos jogos, eficiência econômica, custos de transação,
contratos e outros 3 ), das Ciências Sociais (principalmente nas áreas da Ciência Política,
Sociologia, Antropologia e, mais recentemente, nas áreas da Administração – onde o
modismo empresarial já conhecido do “networking” chegou a ser rebatizado de “capital social
nas empresas” – e da Administração Pública, como descreveremos detalhadamente adiante) e
mesmo da Biologia (egoísmo, altruísmo, cooperação e outros tópicos que o filósofo Peter
Singer descreve como “a esquerda darwiniana”4). Antes do que simplesmente arriscar uma
visão integradora ou uma definição “definitiva” do que queremos dizer por “capital social”, é
importante conhecermos as principais definições do conceito, que tanto o enriquecem quanto
2
Por “menos” não quero dizer que eficiência deixou de ser importante, mas deixou de ser o foco principal.
3
Daniel Kahneman, um dos dois ganhadores do Prêmio Nobel de Economia de 2002 por seu trabalho “Maps of
Bounded Rationality”, questiona as premissas clássicas da Economia sobre o “homo economicus”. As
abordagens econômicas do capital social muitas vezes fazem referência a este mesmo raciocínio – uma delas
chega a reescrever a famosa expressão da “mão invisível” de Adam Smith, utilizando a expressão “invisible
handshake” (“aperto de mão invisível”).
4
SINGER (1999).

tornam sua análise mais complexa do que se possa parecer à primeira vista. Como colocam
Grootaert e Bastelaer:
“Political scientists, sociologists, and anthropologists tend to approach the concept of social
capital through analysis of norms, networks, and organizations. Economists, on the other hand,
tend to approach the concept through the analysis of contracts and institutions, and their impacts
on the incentives for rational actors to engage in investments and transactions. Each of these
views has merits and the challenge is to take advantage of the complementarities of the different
approaches.” (GROOTAERT & BASTELAER, 2001, p.8)5
Este é apenas o primeiro passo necessário. O segundo seria o de, definido e

entendido o fenômeno, sermos capazes de observá-lo e de medi-lo. Qualquer política pública
voltada para a criação, aumento ou manutenção do “estoque” de capital social de uma
determinada sociedade não pode prescindir de mecanismos de medição do objeto de sua ação,
sob o risco de não se conseguir medir a eficácia ou a efetividade de tal política.
Parte fundamental da prática de pesquisa em ciências sociais é a observação do

fenômeno estudado. Além de preocupações com o universo a ser pesquisado, com os tipos de
abordagem a serem utilizados, entre outras, é preciso conhecer ou construir indicadores que
medirão o fenômeno, seja ao longo do tempo, ou entre as diferentes unidades do seu universo,
para posterior comparação ou inferência sobre os dados obtidos.
No caso do capital social, há dois grandes empecilhos. Em primeiro lugar, não há

um consenso da academia sobre qual seria o conjunto de indicadores capaz de medir este
fenômeno. Não há sequer um consenso sobre se é possível existir um único conjunto de
indicadores capaz de medir o “estoque” de capital existente desde uma área rural do interior
da Índia até uma metrópole com as dimensões de São Paulo ou Nova Iorque. Agrega-se à
natural complexidade dos fenômenos sociais o fato de o capital social estar intimamente
ligado à cultura e aos valores morais de uma comunidade (desde uma família até uma região
composta de diversos municípios). Assim, um conjunto de indicadores deveria ser capaz de
medir o mesmo fenômeno a partir de universos bastante distintos. Por outro lado, se o
caminho a ser adotado for o da criação de um conjunto de indicadores específicos para cada
país, com ou sem variações para cada “extrato social” (rural, urbano e indígena), é preciso se
definir como poderão ser feitas comparações entre o conjunto de indicadores levantados em
5
“Cientistas políticos, sociólogos e antropólogos tendem a abordar o conceito de capital social por meio de
análise de normas, redes e organizações. Economistas, por outro lado, tendem a abordar o conceito por meio da
análise de contratos e instituições, e seu impacto nos incentivos aos atores racionais para se engajarem em
investimentos e transações. Cada uma destas visões tem méritos e o desafio é tirar proveito das
complementaridades das diferentes abordagens.” (tradução nossa)

cada região. Sem a possibilidade de comparação, a pesquisa do tema torna-se extremamente

fragilizada, seja do ponto de vista metodológico – “(…) all data and analyses should, insofar
as possible, be replicable” (KING, KEOHANE & VERBA, 1994, p.26) – seja do ponto de vista
analítico.
Em segundo lugar, como já argumentado anteriormente, ainda não há, na

literatura atual, um consenso sobre a definição exata do termo “capital social”. Isto é,
obviamente, um grande dificultador da criação dos indicadores acima mencionados: para se
conseguir medir ou observar um fenômeno, é preciso, antes de tudo, saber descrevê-lo
objetivamente e identificá-lo.
Estrutura da Dissertação
Por se tratar de um survey da literatura sobre capital social, o capítulo seguinte,
Revisão da Literatura, é o coração deste trabalho. Em primeiro lugar, faço uma rápida
introdução onde procuro desenhar rapidamente um panorama das principais definições do
conceito, bem como apontar o problema da interdisciplinaridade do tema, que exige que se
busque em diversas áreas de conhecimento os elementos dos quais se constitui o que se
entende por capital social. Em seguida, procuro adentrar-me em tais áreas do conhecimento,
mostrando como e em que medida determinados elementos usualmente estudados por estas
áreas se aplicam no entendimento do conceito de capital social. Mais especificamente,
procuro analisar elementos da Biologia, da Economia e das Ciências Sociais.
O seguinte e último capítulo é a Conclusão, a qual eu divido em duas partes: na

primeira, procuro relacionar os conceitos analisados no capítulo anterior com as políticas
públicas ou, colocado de outra forma, de que maneira os governos poderiam incorporar o
capital social em suas políticas públicas, sejam elas visando à construção ou aumento deste
capital social, seja fazendo uso dele para aumentar a efetividade de tais políticas. Na segunda
parte, faço considerações finais sobre o trabalho e aponto caminhos a serem trilhados por mim
(no Doutorado) e por outros pesquisadores interessados em trabalhar com o tema.

Revisão da literatura: do problema à construção da idéia de

capital social
Uma das primeiras definições de capital social deriva do início do século passado,
da discussão feita pelo supervisor estadual das escolas rurais do Estado de West Virginia,
EUA, Lyda Judson Hanifan6, citado por SMITH (2001):
“(…) social capital refers to connections among individuals – social networks and norms of
reciprocity and trustworthiness that arise from them.” (HANIFAN apud SMITH, 2001)
Hanifan detalha sua descrição anterior definindo capital social como:
“(…) tangible substances that count for most in the lives of people: namely good will, fellowship,
sympathy, and social intercourse among individuals and families who make up a social unit (…).
The individual is helpless socially if left to himself (…). If he comes into contact with his neighbor,
and they with other neighbors, there will be an accumulation of social capital, which may bear a
social potentiality sufficient to the substantial improvement of living conditions in the whole
community.” (IDEM)
Ele estava se referindo à importância dos centros comunitários para o

desenvolvimento das escolas rurais de seu Estado. Ironicamente, Robert Putnam aponta o
Estado de West Virginia como sendo o segundo pior em termos de capital social atualmente
(PUTNAM, 2001).
Segundo Putnam, o termo “capital social” foi inventado e reinventado diversas

vezes ao longo do século 20. Foi utilizado por Jane Jacobs7 em relação à vida urbana, por
Pièrre Bourdieu (BOURDIEU, 1983) com relação à teoria social, e por COLEMAN (1988) nas
suas discussões sobre o contexto social da Educação. Nos últimos anos, foi “adotado” pelo
Banco Mundial (WORLD BANK, 1999) e pela OCDE (2001), que passaram a sistematizar as
informações existentes sobre o tema e a estimular novos estudos, principalmente no que
concerne à sua criação, medição e relação com o desenvolvimento econômico e redução da
pobreza.
No entanto, tanto as diferentes formas de criação quanto de medição de capital

social permanecem, ainda, como foi dito no começo deste trabalho, um espaço aberto para
novos estudos e pesquisas, pois ainda não há um arcabouço teórico fechado a respeito deste
tema.
6
Ver HANIFAN, L. J., (1916). “The rural school community center”, In: Annals of the American Academy of
Political and Social Science 67: 130-138 apud SMITH (2001).
7
Ver JACOBS, J., (1961). The Death and Life of Great American Cities, New York: Random apud SMITH (2001).

Há, atualmente, pelo menos três definições de capital social adotadas por diversos
autores. O primeiro conceito foi desenvolvido a partir do trabalho de Robert Putnam, ao
estudar o caso da Itália moderna (entre o período de 1970 a 1989). Segundo este conceito,
capital social se refere a “características da organização social, como confiança, normas e
redes, que podem melhorar a eficiência da sociedade ao facilitar ações coordenadas”
(PUTNAM, 1993).
O segundo conceito foi colocado por James Coleman, que define capital social
como “uma variedade de diferentes [sic] entidades, com dois elementos em comum: todas
consistem em algum aspecto da estrutura social, e facilitam certas ações dos atores – atores
tanto individuais como corporativos – dentro da estrutura” (COLEMAN, 1988). Esta definição
abriga, além das associações horizontais consideradas por Putnam, também as associações
verticais, além da relação entre essas associações, e não só as relações entre seus membros
(WORLD BANK, 1998).
A terceira definição de capital social enfatiza os ambientes político e social que

moldam a estrutura social e permitem o desenvolvimento de normas. Este conceito foge do
nível estritamente local onde os dois primeiros focam sua preocupação, e inclui instituições
políticas formais, como o governo, o regime político, a legislação, o sistema judiciário, os
direitos políticos e civis etc. Dois autores, NORTH (1990) e OLSON (1982), têm foco no
institucionalismo (WORLD BANK, 1998).
Em termos de linhas de pensamento, podemos classificar a primeira definição, de

Putnam, como uma visão “culturalista”. Segundo esta visão, a formação de capital social se dá
através de um processo histórico. Em “Making Democracy Work”, lançado no Brasil como
“Comunidade e Democracia”, Putnam argumenta que a diferença de estoque de capital social
encontrado no Norte e no Sul da Itália deve-se a séculos de histórias distintas entre as duas
regiões. O depósito excessivo de confiança no papel exclusivo da história deixaria apenas
duas alternativas para que o Sul da Itália se igualasse ou mesmo ultrapassasse o Norte em
termos de capital social: “trocar” sua população ou esperar mais alguns séculos, tomando-se
neste ínterim decisões similares às tomadas ao longo da história do Norte. Esta visão acabou
sendo revista posteriormente por Putnam, que passou a dar maior valor para o papel das
instituições neste processo.
A visão de Douglas North e Mancur Olson pode ser classificada como

“institucionalista”. Para eles, as instituições, sejam elas formais ou informais, cumpre um
papel determinante na formação de capital social. Se Putnam deu ênfase em excesso ao

aspecto cultural da formação de capital social, North e Olson pecam por subestimar seu papel,
dando uma ênfase excessiva ao papel das instituições na criação de capital social, algo que
ainda não pôde ser confirmado nas pesquisas empíricas promovidas pelo Banco Mundial, isto
é, ainda é um campo vasto a ser estudado pelos pesquisadores desta área.
Neste sentido, a definição de James Coleman se situa no meio deste continuum

delimitado pelas duas visões anteriores. É importante considerar, ainda, o trabalho de
TENDLER (1998) que, estudando casos de sucesso na implementação de políticas públicas no
Estado do Ceará, mostrou que as instituições públicas (incluindo as políticas públicas
“institucionalizadas”) têm um impacto positivo na formação do capital social. Outros autores,
como EVANS (1997), passaram a estudar o caminho inverso de Putnam: como instituições
afetam o capital social. Estes trabalhos partem do “culturalismo” de Putnam, mas incorporam
elementos importantes da visão institucionalista.
Longe de serem visões distintas de capital social, podemos diferenciar estas três
visões como diferenças de “escopo”: a visão de Putnam focaria sua preocupação no nível
“micro” da sociedade, isto e, nas associações horizontais que surgem em uma determinada
comunidade visando a resolver seus dilemas coletivos; a visão de Coleman situar-se-ia num
nível intermediário (“meso”), incorporando à primeira as associações verticais, e as relações
dentro e entre elas; por último, a visão “macro” de North e Olson, que se preocuparam com o
ambiente na qual estas associações horizontais e verticais estão inseridas, incluídos o regime
político, a regra da lei, o Estado de Direito (“rule of law”), o sistema judiciário e as liberdades
civis e políticas (GROOTAERT & BASTELAER, 2001).
Além das diferentes abordagens quanto ao escopo do capital social, a literatura

também encontra diferenças quanto à forma do capital social encontrado: estrutural e
cognitivo.
O capital social estrutural diz respeito às instituições, normas (regras formais:

legislação, regulamentos das organizações etc.) e meios pelos quais o capital social se
manifesta. O número de associações (verticais ou horizontais) existentes em uma comunidade,
a tecnologia disponível (ex.: uma cidade “conectada” à Internet potencializa a troca de
informações e de interação entre seus membros), as leis e o conjunto de políticas públicas que
promovem ou facilitam a interação entre as pessoas e a ação coletiva (ex.: orçamento
participativo, conselhos municipais etc.) são exemplos da forma estrutural de capital social. A
forma cognitiva de capital social diz respeito a conceitos mais abstratos e subjetivos, como
confiança, reciprocidade, solidariedade, atitudes, valores e crenças.

Estas duas formas de capital social, estrutural e cognitivo, trazem certa

semelhança, respectivamente, com as visões “institucionalista” e “culturalista” definidas por
mim anteriormente, ainda que não sejam sinônimos. Putnam também levava em consideração,
além das formas cognitivas de capital social, as instituições que foram criadas durante seu
período de estudo, os governos regionais italianos, e observou que tais instituições também
tiveram influência na dinâmica das comunidades por elas governadas, ainda que seus efeitos
não fossem suficientemente explorados no livro. Da mesma forma, os “institucionalistas” do
capital social também concebem a existência e importância das normas sociais que regem
uma comunidade, ainda que seu foco seja o ambiente na qual tais normas são estimuladas ou
suprimidas e as instituições que também contribuem para isso.
O quadro abaixo apresenta de maneira bastante ilustrativa as diferentes dimensões

do capital social:
Figura 1: Dimensões do Capital Social
Macro
Instituições do Estado,
Estado de Direito Governança

(“rule of law”)
Estrutural Cognitivo
Instituições locais, Confiança,
redes sociais, normais locais
associações comunitárias e valores
Micro
Fonte: GROOTAERT & BASTELAER, 2001.
As diferentes pesquisas realizadas em diversas partes do mundo sobre capital

social tendem a focar suas análises em apenas um destes quadrantes, com bem-vindas

exceções. Mas a visão integrada do capital social, que implicaria abordar conceitos de
diversas áreas do conhecimento, como economia, sociologia, antropologia e ciência política, é
fundamental para avançarmos no entendimento do fenômeno e de suas implicações para as
políticas públicas que visem ao aumento do bem-estar da sociedade (ver nota 5, p.11).
Os itens a seguir tratarão de abordar essas diferentes visões que compõe o

conceito de capital social. Nenhuma dessas visões é exaustiva, e ao mesmo tempo não são
perfeitos complementos de um todo coerente: encontraremos a seguir conflitos entre algumas
delas. Para facilitar o entendimento da riqueza de conceitos e pressupostos que compõem este
conceito, resolvi organizar este capítulo não por autores ou por “escolas” de pensamento
sobre o capital social, mas procuramos “desconstruir” o conceito em diversos elementos
constituintes, e analiso cada um deles separadamente. Ao final, tentaremos fazer um apanhado
geral dos conceitos abordados e “reconstruir” o conceito de capital social a partir deles.
Portanto, se inicialmente esta divisão parecer um pouco confusa ou sem conexão entre os
diversos tópicos, tudo isso faz parte da complexidade de se lidar com um tema que já nasceu
de maneira “multidisciplinar”.
Alguns problemas básicos relacionados à Ação Coletiva

Para começar este survey da literatura sobre capital social, analisaremos uma obra
que, grosso modo, poderia ser considerada como uma abordagem da Biologia sobre alguns
aspectos e valores que permeiam o conceito de capital social. Apesar de incomum numa
dissertação em Administração Pública e Governo, que incorpora elementos das áreas de
Administração e das Ciências Sociais, creio que, ao menos no caso do capital social, a
incorporação de uma visão de fora das Ciências Humanas apenas enriquece o aprofundamento
do nosso entendimento sobre o tema. Aliás, penso que o conhecimento humano poderia
avançar ainda mais longe, não apenas numa perspectiva da quantidade de conhecimento
produzido e acumulado, mas de sua qualidade, se as diferentes áreas de conhecimento
buscassem um maior intercâmbio entre si. com toda a humildade e consciência das limitações
deste autor, pretendo contribuir para este intercâmbio com o presente trabalho. Obviamente,
minha formação e meus limitados conhecimentos nas áreas das Ciências Exatas e Biológicas
impedem um aprofundamento em ambas, mas não impedem que se busque a incorporação de
alguns elementos destas para dentro do estudo da Administração Pública e Governo. Como
exposto no item anterior, o capital social é um conceito “multidisciplinar”, e qualquer

tentativa de se fazer um survey da literatura sobre o tema deve explorar essas diferentes
facetas.
Para analisarmos alguns elementos que constituem o capital social, como

cooperação, confiança, ação coletiva etc., um bom começo seria conhecer o que se entende
por “natureza humana”: como explicar a cooperação, a confiança, a ação em grupo etc., como
observamos em algumas outras espécies na natureza? Estas facetas na natureza humana são
naturais (ex.: genéticas) ou são parte da cultura de determinadas sociedades? Se for parte da
cultura, são passíveis de intervenção? É possível uma determinada política pública
transformar uma sociedade da “desconfiança” e da competição predatória entre as pessoas em
uma sociedade que confia e coopera mutuamente, visando ao bem comum?
Da competição à cooperação
Ainda que possa parecer estranha, em princípio, a mistura de conceitos da
Biologia e da Ciência Política, uma maneira interessante de começarmos a analisar a questão
do capital social do ponto de vista da Biologia é pensarmos sobre as crenças em relação ao
que se considera como “natureza humana” nos espectros políticos da direita e da esquerda. A
direita faz uma leitura estrita da fábula “do açougueiro, do cervejeiro e do padeiro” de Adam
Smith8, mostrando a superioridade e a inevitabilidade do capitalismo como o melhor modelo
político-econômico, e uma das palavras-chave deste pensamento é “competição” (e a sua
relação com a idéia darwiniana de “seleção natural”). Já a esquerda, imbuída da teoria de Karl
Marx de que o processo histórico levaria naturalmente à adoção do socialismo como modelo
econômico e como regime de governo, em geral acredita que a teoria de Darwin da “seleção
natural” não é compatível com um ambiente de cooperação, o qual deveria prevalecer numa
sociedade socialista.
A Biologia, entretanto, desfaz tal dicotomia ou, ao menos, coloca-as no plano das
idéias e não dos fatos. Nem a teoria da Evolução é incompatível com a idéia de cooperação
nem esta é incompatível com a idéia de capitalismo e de um mercado eficiente (questão que
será retomada na análise do capital social a partir da Economia, o item seguinte deste
capítulo). Após a publicação do livro A Origem das Espécies, uma série de análises da obra de
Charles Darwin, notadamente aquelas escritas por autores mais à direita do espectro político,
8
Disse Adam Smith em Uma investigação sobre a Natureza e as Causas da Riqueza das Nações (1776): “Não é
da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos obter nosso jantar, e sim da atenção

mostrava que suas teorias, enfim, provavam a superioridade do pensamento da direita, dava
embasamento e justificativa científica ao “negociante desonesto” ou a qualquer outra tentativa
de se “vencer” no “vale-tudo” da vida. Peter Singer, professor de Bioética em Princeton,
refuta este tipo de tentativa de associação entre as descobertas científicas no campo do
comportamento humano e valores morais:
“(…) we cannot conclude that the direction of evolution is ‘good’. Evolution carries no moral
loading, it just happens. We are no more justified in helping it on its way than we are in doing our
best to slow it down or change its direction.” (SINGER, 1999, p.12) 9
Uma questão central para a Biologia neste respeito é diferenciar quais aspectos da
“natureza humana” são determinados por nossos genes e quais são produtos da nossa cultura –
um debate que ganhou o título “nature v. nurture”, uma referência a características intrínsecas
à raça humana (“nature” ou natureza) e às características que nos são passadas por meio do
convívio social, ou da nossa criação pelos nossos pais (“nurture” ou criação). A preocupação
da esquerda, em especial a da marxista, que muitas vezes enxerga o homem apenas como um
“produto do meio” ou, para usar a expressão cunhada por John Locke, como uma “folha em
branco”, é sobre como é possível mudar o sistema de produção e todo o sistema de incentivos
da sociedade de maneira a caminhar em direção a um ser humano melhor. O pensamento de
direita, por sua vez, conforta-se com a idéia de que a competição e a “sobrevivência do
melhor” são características intrínsecas a todos os seres vivos, aí incluídos os humanos, e que,
portanto, todas as políticas ou instituições públicas deveriam contribuir, senão para estimular
esse tal ‘instinto animal’ do homem, nas palavras de Keynes, ao menos para não inibi-lo ou
atrapalhá-lo – neste caso, quanto menos intervenção do Estado nos ‘assuntos privados’,
melhor. Singer resume o dilema nurture v. nature colocado pela direita e pela esquerda no que
se refere à natureza humana:
“If (…) the materialist theory of history is correct, and social existence determines consciousness,
then the greed, egoism, personal ambition and envy that a Darwinian might see as inevitable
aspects of our nature can instead be seen as the consequence of living in a society with private
property and private ownership of the means of production. Without these particular social
arrangements, people would no longer be so concerned about their private interests. Their nature
would change and they would find their happiness in working cooperatively with others for the
communal good. That is how communism would overcome the antagonism between man and man.
que cada qual dá ao próprio interesse. Apelamos não à sua humanidade mas ao seu amor-próprio, e nunca lhe
falamos das nossas necessidades, e sim de seus interesses”.
9
“(…) não podemos concluir que a direção da evolução seja ‘boa’. A evolução não carrega consigo nenhum
valor moral, apenas acontece. Não temos nenhuma justificativa a mais em ajudá-la em seu curso do que temos
em fazer nosso melhor para desacelerá-la ou mudar sua direção.” (tradução nossa)

The riddle of history can be solved only if this antagonism is a product of the economic basis of
our society, rather than an inherent aspect of our biological nature.” (SINGER, 1999, p.27)10
Como grande parte das dicotomias do mundo, a resposta está mais próxima de
uma combinação dos dois (e diversos outros) fatores do que de qualquer um deles
isoladamente. O homem possui certas predisposições, tendências, propensões e instintos que
variam muito pouco ou nada entre as diversas culturas espalhadas pelo mundo, ao mesmo
tempo em que elas (culturas) também produzem características singulares a seus membros.
Para sabermos quais dessas características são ‘moldáveis’, passíveis de intervenção por meio
de políticas públicas, por exemplo, seria necessário tentar classificar as características dos
seres humanos entre: (1) aquelas ‘culturais’, que adquirimos dentro de um ambiente
específico, e portanto varia bastante entre as diferentes culturas e os diferentes arranjos
institucionais (da sociedade, do Estado etc.) e são passíveis de intervenção e/ou de mudança;
(2) aquelas que variam pouco entre as culturas; e (3) aquelas que seriam ‘biológicas’, isto é,
com as quais todos nós nascemos e praticamente imutáveis entre as diferentes culturas e ao
longo da vida de cada indivíduo.
Singer colocaria na primeira categoria a maneira pela qual produzimos nossa

comida (caça, domesticação, plantação – influenciando também o tipo de alimento
consumido), as estruturas econômicas, as práticas religiosas, as formas de governo – embora a
existência de um governo ou de algum outro tipo de liderança pareça ser uma característica
universal da humanidade. Na segunda categoria, Singer coloca os relacionamentos amorosos
– apesar de haver diferenças entre o número de esposas que um homem pode possuir (mas
raramente o inverso), quase todas as culturas impõem, de forma legal ou moral, alguma
restrição às relações extraconjugais –, além das identificações étnicas e seu oposto, a
xenofobia e o racismo. Embora muitos países gozem de um ambiente com bastante
diversidade cultural, étnica etc., alguma forma de separação entre as diferentes etnias parece
sempre existir, ainda que muitas vezes de forma apenas velada ou mesmo disfarçada (como
no Brasil, onde muitas vezes o racismo se esconde em uma barreira pretensamente
socioeconômica). No último grupo, aquele das características ‘universais’, Singer colocaria o
10
“Se a teoria materialista da história estiver correta, e a existência social determinar consciência, então avareza,
egoísmo, ambição pessoal e inveja que um darwiniano poderia enxergar como aspectos inevitáveis da nossa
natureza podem, ao contrário, ser vistos como uma conseqüência de viver em uma sociedade com propriedade
privada e controle privado dos meios de produção. Sem esses arranjos sociais especiais, as pessoas não mais se
preocupariam com seus interesses privados. Sua natureza mudaria e elas encontrariam sua felicidade trabalhando
cooperativamente com outras pessoas para o bem comum. É assim que o comunismo resolveria o antagonismo
entre os homens. A charada da história pode ser resolvida somente se esse antagonismo é um produto da base
econômica da nossa sociedade, em vez de um aspecto inerente da nossa natureza biológica.” (tradução nossa)

fato de que somos seres sociais – não de uma maneira particular de sociedade, mas o fato de
que, diferentemente dos, digamos orangotangos, não vivemos isoladamente das outras pessoas.
Igualmente invariante estaria nossa preocupação com laços familiares. Singer também
colocaria nesta terceira categoria nossa prontidão para formar relações cooperativas e
reconhecermos obrigações recíprocas. (SINGER, 1999, p.35-7)
Importante ressaltar, entretanto, que a cultura tem influência na acentuação ou

suavização mesmo das características mais enraizadas na nossa natureza humana. Além disso,
uma característica dita universal não implica a inexistência de indivíduos que não possuam
algumas dessas características. É possível encontrarmos pessoas que simplesmente não
possuem nenhuma ligação afetiva ou moral com nenhum de seus parentes, ou pessoas que, na
falta de uma melhor expressão, classificamos como ‘anti-sociais’.
Altruísmo, egoísmo e o auto-interesse

Na classificação das características humanas entre aquelas com muita, com pouca
ou com nenhuma variação, descrita acima por Singer, a ‘formação de capital social’,
entendida neste contexto como a organização de pessoas geograficamente próximas em
comunidades, com um sistema de relações cooperativas e o reconhecimento de obrigações
recíprocas, como apontou Singer, parece então ser uma predisposição natural do homem, e
tenderíamos a observá-la em praticamente todas as sociedades que nos dispuséssemos a
observar e analisar.
No entanto, é comum não encontrar tal predisposição para ação cooperativa em

grandes metrópoles ou em muitos outros contextos urbanos, comparativamente a
comunidades menores. Uma primeira explicação para isso é o estilo de vida urbano, em
contraste com o rural ou o indígena, onde predominaria uma visão auto-interessada de seus
habitantes, um ambiente mais competitivo onde as pessoas seriam mais centradas em si
mesmas e em sua família (neste último caso, é possível ocorrer algo similar ao ‘familismo
amoral’ descrito por Banfield (1958), onde há relações de confiança, regras de conduta e de
reciprocidade entre os membros de uma família, mas desconfiança, não-cooperação etc. entre
cada membro desta família e a comunidade onde ela está inserida).
Devemos nos reportar, portanto, à referência ao ‘auto-interesse’ já expressa por

Adam Smith como uma característica intrínseca aos seres humanos, e a relação entre o auto-
interesse e a dicotomia cooperação × competição aqui apontada:

“(…) we still have to ask what we mean by the term ‘self-interest’. We often assume that it is in our
interests to earn as much money as possible, but there is no reason to assume that earning more
than a modest amount of money will maximize the number of descendants we leave in future
generations. So from an evolutionary perspective, we cannot identify self-interest with wealth. Nor
can we do this from a more commonsense viewpoint. We often hear it said that money cannot buy
happiness. This may be trite, but it carries the implication that it is more in our interests to be
happy than to be rich. Properly understood, self-interest is broader than economic self-interest.
Most people want their lives to be happy, fulfilling, or meaningful in some way, and they recognize
that money is, at best, a means to achieving part of these ends. Public policy does not have to rely
on self-interest in this narrow economic sense. It can, instead, appeal to the widespread need to
feel wanted, or useful, or to belong to a community – all things that are more likely to come from
cooperating with others than from competing with them.” (SINGER, 1999, p.42)11
Para muitos pesquisadores, o comportamento altruísta está em contradição com

princípios básicos da genética evolucionista. Sobreviver em competição com outros
indivíduos, procurando se adaptar o melhor possível ao ambiente, seria a regra número um do
jogo da vida, segundo a teoria de Darwin. Explicar como o altruísmo conseguiu sobreviver ao
tempo e evoluir até os dias de hoje é a questão central, por exemplo, para a Sociobiologia.
Segundo o sociobiólogo Richard Dawkins 12, por exemplo, os seres vivos seriam "governados"
pelos seus "genes egoístas", e passar a maior parte deles para a próxima geração não seria
compatível com altruísmo.
Mesmo Darwin já se intrigava com a questão da evolução da moralidade humana.

O comportamento moral, para ele, não traz vantagem para o indivíduo, que lucraria mais se
desobedecesse às regras para agir de acordo com sua vontade própria. Darwin chegou a criar
uma hipótese de “seleção de grupo”, isto é, de que tribos regidas por valores que enfatizem “o
espírito de patriotismo, fidelidade, obediência, coragem e solidariedade” seriam mais coesas e
organizadas e, assim, teriam vantagens evolutivas sobre aquelas tribos com disputas internas,
traições etc. Entretanto, Darwin não chegou a desenvolver plenamente este conceito de
11
“(…) devemos perguntar o que se quer dizer com ‘auto-interesse’. Nós freqüentemente assumimos que é de
nosso interesse ganhar o máximo de dinheiro possível, mas não há razão para pressupor que ganhar mais do que
uma modesta quantia de dinheiro irá maximizar o número de descendentes que deixaremos para gerações futuras.
Portanto, sob uma perspectiva evolucionista, não podemos identificar auto-interesse com riqueza. Nem podemos
fazê-lo do ponto de vista do senso comum. Nós freqüentemente ouvimos dizer que dinheiro não pode comprar
felicidade. Isto pode ser banal, mas carrega a implicação de que é de nosso maior interesse ser feliz do que ser
rico. Apropriadamente entendido, auto-interesse é mais amplo do que auto-interesse econômico. A maioria das
pessoas quer que sua vida seja feliz, gratificante e significativa de alguma forma, e elas reconhecem que dinheiro
é, na melhor das hipóteses, uma maneira de atingir parte destes objetivos. As políticas públicas não precisam se
apoiar no auto-interesse neste senso econômico mais estrito. Elas podem, ao invés disso, apelar para o desejo
mais amplo de [as pessoas] se sentirem queridas, úteis ou pertencentes a uma comunidade – todas as coisas que
são mais prováveis de advir da cooperação com outros do que da competição com eles.” (tradução nossa)
12
Ver DAWKINS, Richard. O gene egoísta. Belo Horizonte: Itatiaia; São Paulo: Edusp, 1979.

seleção de grupo, enfatizando em seus estudos a questão da seleção individual –

provavelmente um dos motivos pelos quais a Teoria da Evolução fosse apropriada pela direita
e renegada pela esquerda do espectro ideológico político.
Entretanto, mais de um século antes de Darwin, o filósofo italiano Cesare

Beccaria, considerado um dos precursores do Direito Penal moderno, discorria sobre os
motivos pelos quais um indivíduo abriria mão do que ele considerava ser o bem mais
importante: a liberdade.
“Ninguém faz graciosamente o sacrifício de uma parte de sua liberdade apenas visando ao bem
público. Tais fantasias apenas existem nos romances. Cada homem somente por interesses
pessoais está ligado às diversas combinações políticas deste globo; e cada um desejaria, se possível,
não estar preso pelas convenções que obrigam os demais homens.” (BECCARIA, 2003, p.17)
Beccaria tem uma formação claramente hobbesiana. Sem um sistema de leis, e

uma organização em torno de uma sociedade, com a escolha de um soberano para governá-los,
viveriam os homens num estado natural de beligerância entre si, acreditava ele. Por fim,
conclui o porquê da renúncia dos homens de uma parte da sua liberdade ao concordarem em
obedecer a um mesmo conjunto de leis: ”Fatigados a viver apenas em meio a temores e de
encontrar inimigos em toda parte, cansados de uma liberdade cuja incerteza de a manter
tornava inútil, sacrificaram uma parte dela para usufruir o restante com mais segurança”
(BECCARIA, 2003, p.17), isto é, antes de um aparente altruísmo ou de uma “civilidade
inerente” à humanidade, esta escolha representou uma estratégia de sobrevivência individual e,
portanto, estaria perfeitamente de acordo com as idéias apresentadas quase um século e meio
depois por Charles Darwin.
Mas o “estado natural” dos homens, ao menos na concepção original de Hobbes, é

algo não aceito pela Biologia, que não vê na carga genética dos seres humanos nada que o
torne naturalmente bom ou ruim, isto é, não há especificamente um “gene da maldade”,
tampouco um “gene da solidariedade”. O que tampouco não nos faz uma “folha em branco”
como sugeria Locke. Temos, sim, uma carga genética que visa, primeiramente, a auto-
sobrevivência (e a estratégia de se agrupar e formar “sociedades” mostrou-se mais eficaz do
que a vida nômade de cada família individualmente) e, em segundo lugar, a de perpetuar-se
no futuro, ou seja, de gerar descendentes. Mas não somos meros escravos dos nossos genes,
como afirma o próprio Dawkins13 nas edições mais recentes de seu livro – o simples uso de
métodos contraceptivos já contrariaria o que seria o desígnio único dos genes: fazer cópias de

si mesmo. Parte de nossa carga genética, em especial aquela que nos possibilitou o uso da fala
para nos comunicarmos, mostra-nos também que somos seres naturalmente “sociais”.
Esta “sociabilidade natural” do ser humano torna a estratégia de sobrevivência e,

sobretudo, de convivência entre os indivíduos muito mais complexa do que as dos outros
animais. A Biologia explica, em parte, a evolução do altruísmo por meio do conceito de
“altruísmo recíproco”. O ser humano poderia agir de maneira aparentemente altruísta,
portanto, se esperasse receber algo em troca da pessoa que ele ajudou, seja no presente ou seja
como “crédito” para uma oportunidade futura de retribuição. Mas a complexidade das redes
sociais atuais torna algumas reciprocidades muito improváveis, embora ainda possamos
observar altruísmo entre estranhos. Peter Singer costuma citar a doação voluntária de sangue
como um caso emblemático, pois a pessoa que doa nem ao menos sabe quem será o receptor
de seu sangue, de forma que não poderia esperar dela reciprocidade.
A primeira resposta a este aparente enigma é razoavelmente clara: aquele que doa
sangue também tem uma expectativa (ainda que negativa) de que um dia poderá precisar
também de sangue e, estando o banco de sangue “cheio”, é bem provável que ele se beneficie
de seu próprio ato (o sangue doado poderia, hipoteticamente, voltar para o corpo do próprio
doador, portanto a doação poderia ser encarada como uma “poupança de sangue”!). Mas esta
hipótese é razoavelmente remota, e portanto o ato de doar também pode ter outro efeito:
inspirar outros a também doarem, garantindo com isto que o banco de sangue esteja sempre
“cheio”, caso ele venha a precisar.
A segunda resposta para este enigma é um pouco menos “economicista”: o doador

de sangue recebe seu “pagamento” ao sair da sala de doação, ao ver orgulho e admiração no
olhar de quem o vê passar em direção à saída, ao receber uma carta de agradecimentos, ao
contar para seus amigos que foi doador voluntário de sangue. Isto é, o pagamento também
pode vir de uma “reputação” ou “imagem” conquistada com o gesto. Há culturas que
valorizam bastante os gestos voluntários e/ou solidários, e aqueles que se engajam neste tipo
de atividade recebem o reconhecimento devido. Outras culturas, como é o caso dos Estados
Unidos, consideram as atividades voluntárias, a despeito de uma certa ironia, uma
“obrigação” de um bom cidadão, e muitas empresas e muitas universidades pontuam este tipo
de atividade ao fazer a seleção de admissão14.
13
Ver DAWKINS, Richard. Op.cit.
14
Num episódio de um famoso seriado recente norte-americano (“Gilmore Girls”), uma garota que tentava ser
admitida em Harvard (que exige um determinado número de horas de trabalho voluntariado entre seus critérios

Dois pesquisadores da Universidade de Berna, Suíça, Claus Wedekind e Manfred

Milinski, ecologistas comportamentais (ou evolucionários), criaram um experimento para
testar como poderia surgir essa "reciprocidade indireta" em uma interação social. Foram
recrutados 79 calouros universitários que não tinham conhecimento das teorias ligadas ao
altruísmo. Eles poderiam doar dinheiro uns aos outros, mas aqueles que recebiam nunca
tinham a chance de devolver ao doador. Todos tinham acesso ao nível de doações feitos por
eles. Os resultados, descritos em artigo na revista Science, mostraram que os jogadores que
agiam com maior generosidade também eram os que terminavam o jogo com mais dinheiro.
Os participantes tendiam a recompensar os mais altruístas, e negar dinheiro aos menos
generosos. Um resumo da pesquisa mostra as principais conclusões dos pesquisadores:
“The ‘tragedy of the commons,’ that is, the selfish exploitation of resources in the public domain,
is a reason for many of our everyday social conflicts. However, humans are often more helpful to
others than evolutionary theory would predict, unless indirect reciprocity takes place and is based
on image scoring (which reflects the way an individual is viewed by a group), as recently shown
by game theorists. We tested this idea under conditions that control for confounding factors.
Donations were more frequent to receivers who had been generous to others in earlier
interactions. This shows that image scoring promotes cooperative behavior in situations where
direct reciprocity is unlikely.” 15
Um estudo posterior de Milinski, em conjunto com outros dois cientistas,

publicado na revista Nature, mostrava que o dilema da “tragédia dos comuns”, isto é, de se
manter aqueles recursos com características de bens públicos (que todos são livres para
utilizar em excesso mas ninguém tem incentivo para, sozinho, mantê-lo), teria uma solução.
Alternando entre jogos de “reciprocidade indireta” e de bens públicos, eles observaram que a
necessidade de se manter a reputação para a “reciprocidade indireta” mantinha a contribuição
individual para os bens públicos num nível muito alto. Sem tais jogos de “reciprocidade
de seleção), diante da ausência de vagas para voluntários em uma entidade, exclamou, furiosa, algo equivalente a
“Como é que pode haver pessoas tão egoístas a ponto de fazerem trabalho voluntário sem precisar, tirando a
oportunidade de pessoas como eu, que preciso deste trabalho voluntário!“
15
Ver MILINSKI, Manfred & WEDEKIND, Claus. "Cooperation through Image Scoring in Humans". In: Science
Magazine, n.288, 5/mai/2000. Washington: American Association for the Advancement of Science, 2000, p.850-
852. “A ‘tragédia dos comuns’, isto é, a exploração egoísta dos recursos no domínio público, é uma explicação
de muitos dos nossos conflitos diários. Entretanto, humanos são freqüentemente mais prestativos a outros do que
a teoria evolucionária teria previsto, ao menos que a reciprocidade indireta tivesse lugar e fosse baseada em
reputação [image scoring] (que reflete a maneira pela qual o indivíduo é visto pelo grupo), como recentemente
demonstrado por teóricos da teoria dos jogos. Nós testamos esta idéia sob condições que controlavam por fatores
misturados. Doações foram mais freqüentes aos receptores que haviam sido mais generosos nas interações
anteriores. Isto mostra que a reputação promove comportamento cooperativo em situações em que a
reciprocidade indireta é improvável.” (tradução nossa)

indireta”, o nível de contribuição para os bens públicos caía para praticamente zero, como a
própria teoria dos bens públicos prevê:
“The problem of sustaining a public resource that everybody is free to overuse—the 'tragedy of the
commons'—emerges in many social dilemmas, such as our inability to sustain the global climate.
Public goods experiments, which are used to study this type of problem, usually confirm that the
collective benefit will not be produced. Because individuals and countries often participate in
several social games simultaneously, the interaction of these games may provide a sophisticated
way by which to maintain the public resource. Indirect reciprocity, 'give and you shall receive', is
built on reputation and can sustain a high level of cooperation, as shown by game theorists. Here
we show, through alternating rounds of public goods and indirect reciprocity games, that the need
to maintain reputation for indirect reciprocity maintains contributions to the public good at an
unexpectedly high level. But if rounds of indirect reciprocation are not expected, then
contributions to the public good drop quickly to zero. Alternating the games leads to higher profits
for all players. As reputation may be a currency that is valid in many social games, our approach
could be used to test social dilemmas for their solubility.” 16
Um ambiente com alto nível de capital social, por meio de sua rede de relações
sociais, seria um “solo fértil” para o desenvolvimento da “reciprocidade indireta” e, portanto,
para a solução de dilemas como os da “tragédia dos comuns”, embora os autores do estudo
não tenham feito uso deste conceito.
É certo, ainda, que haja um outro motivador intrínseco das ações altruístas dos
seres humanos. Este tem origem muito mais cultural, com base nas crenças individuais, que
são construídas a partir da educação recebida pelos pais ou quaisquer outros que tenham
participado da criação e crescimento do indivíduo, e em valores morais, que podem ter origem
de ordem religiosa (uma sociedade predominantemente católica, como a brasileira, tem
enraizados em sua cultura alguns valores originalmente pertencentes à moral católica) e
diversas outras origens, das quais a Antropologia se ocupa estudar (padrão de colonização,
hábitos dos ancestrais e mesmo o desenrolar da história desta sociedade, que depende de uma
profusão tão grande de fatores e de pessoas que limita as possibilidades de simplificação).
A ecologia evolutiva teria bastante dificuldade de explicar as ações de uma pessoa

como Madre Tereza de Calcutá, uma albanesa que dedicou boa parte de sua vida trabalhando
em prol da população mais pobre e desamparada da Índia. Altruísmo recíproco seria uma
hipótese improvável, visto que aqueles ajudados por ela pouco ou nada tinham para oferecer
em troca (mesmo numa perspectiva futura). Reciprocidade indireta também não, pois ela

havia renunciado a uma vida de conforto ou qualquer acumulação de bens materiais, e mesmo
títulos e reconhecimento público pouco pareciam lhe motivar (ao saber que havia recebido o
Prêmio Nobel da Paz, simplesmente juntou-se com outras religiosas que a cercavam e
convidou-as para um momento de oração). Mas nada disso implica que suas ações deixaram
de ser auto-interessadas. Suas ações altruístas e a dedicação de sua vida a ajudar os outros
estava fortemente calcada em sua fé, na doutrina religiosa dentro da qual foi educada, nos
valores que acreditava etc. Estava, portanto, maximizando seu bem-estar por meio da “paz de
espírito”, do conforto advindo de fazer aquilo em que acreditava, e seguramente ela se sentia
melhor assim do que de qualquer outra maneira.
A Teoria dos Jogos e a possibilidade da cooperação

Singer afirma que em todas as sociedades podemos encontrar tendências de
cooperação e de competição, algo que não podemos modificar, mas que podemos alterar o
balanço entre estes dois elementos por meio de políticas públicas e de configurações
institucionais específicas (SINGER, 1999, p.44). Para isso, ele resgata o famoso Dilema do
Prisioneiro, um exemplo clássico da Teoria dos Jogos, que procura mostrar, num jogo com
apenas dois atores, a decisão que cada um dos atores tenderá a tomar.
Figura 2: Dilema do Prisioneiro. Fonte: PINDYCK & RUBINFELD, 1997, p.455.

Dois prisioneiros foram acusados de colaborar em um
Prisioneiro B crime. Eles estão em celas separados e não podem se
Confessa Não confessa comunicar um com o outro. A cada um deles foi pedido
que confessasse o crime. Se ambos os prisioneiros
Confessa
-5, -5 -1, -10 confessarem, cada um receberá uma pena de 5 anos de
Prisioneiro A
prisão. Se nenhum deles confessar, será difícil obter

provas do crime, portanto os prisioneiros teriam sua
Não pena reduzida para apenas 2 anos cada um. Por outro
confessa -10, -1 -2, -2
lado, se apenas um dos prisioneiros confessar, o que
confessou receberá uma pena de apenas 1 ano,
enquanto o outro passará 10 anos na prisão.
A figura acima mostra a chamada “matriz de pay-offs”, isto é, a matriz de

recompensas (positivas e/ou negativas) com a qual ambos os prisioneiros se defrontam para
tomar sua decisão de confessar ou não o crime. Como mostra a matriz, todas as recompensas
16
Ver MILINSKI, Manfred, SEMMANN, Dirk & KRAMBECK, Hans-Jürgen. “Reputation helps solve the 'tragedy of
the commons'”. In: Nature, n.415, 24/jan/2002. p.424-26.

possíveis são negativas. Os prisioneiros enfrentam um dilema. Se eles pudessem ambos entrar
em um acordo de não confessar, então cada um deles iria para prisão por apenas dois anos.
Mas eles não podem conversar entre si, e mesmo que eles pudessem, eles poderiam confiar
um no outro? Se um deles não confessar, ele arriscará ser trapaceado por seu antigo comparsa.
Afinal, não importa o que o Prisioneiro A faça, o Prisioneiro B leva vantagem confessando, e
vice-versa. Portanto, ambos os prisioneiros provavelmente acabam confessando e vão para a
prisão por 5 anos cada. (PINDYCK & RUBINFELD, 1997, p.455-6)
O Dilema do Prisioneiro aparece no nosso dia a dia de muitas outras formas.

Singer, por exemplo, ilustra uma situação na qual os moradores de uma metrópole como São
Paulo enfrentam todos os dias ao saírem de casa para o trabalho. Todos estariam melhor se,
no lugar de pegarem seus carros para enfrentar um trânsito intenso, usassem transportes
públicos, que trafegariam rapidamente em vias sem carros. Mas não é do interesse individual
de ninguém trocar o carro pelo ônibus, pois enquanto a maioria das pessoas continuar
utilizando o carro, os ônibus trafegam ainda mais lentos do que os carros, e as pessoas que os
pegam demoram mais para chegar em seu trabalho do que se fossem de carro. O dilema
enfrentado diariamente por estas pessoas é muito similar ao enfrentado no Dilema do
Prisioneiro: não há nenhum interesse de um indivíduo em trocar o carro pelo ônibus enquanto
todos os outros (ou a grande maioria) também não o fizer (SINGER, 1999, p.49). A teoria dos
jogos também aparece em problemas, digamos, mais políticos, como a corrida armamentista –
os EUA não têm incentivo para se desfazer de suas ogivas nucleares enquanto o Irã e a Coréia
do Norte continuarem com seus programas nucleares.
Entretanto, na maioria dos casos (inclusive nos dois citados no parágrafo acima), é
possível mudar a “matriz de recompensas”. No caso dos ônibus × carros, é possível construir
corredores exclusivos para ônibus e, no caso da corrida armamentista, é possível contar com
inspeções de armas por um órgão supranacional (ONU) ou, num exemplo mais hipotético,
invadir o país e tentar desarmá-lo à força (caso as referidas armas sejam encontradas).
A Economia também vê outra solução possível para o Dilema do Prisioneiro.

Embora em um “jogo” de uma única rodada a solução tenda a ser a da deserção (não
cooperação), quando o jogo se repete inúmeras vezes ao longo do tempo, dizemos que os
jogadores adquirem “reputação”, isto é, sua estratégia passa a ser conhecida pelos demais
jogadores, e a estratégia de longo prazo que melhor atende ao auto-interesse dos envolvidos

parece ser a da cooperação. Para testar esta hipótese, Axelrod17 simulou num computador
estratégias sugeridas por diversas pessoas para um jogo com situação similar ao do Dilema do
Prisioneiro, mas com 200 repetições – que variava dos extremos de sempre cooperar ou de
sempre desertar (não cooperar). A estratégia vencedora era uma estratégia na verdade muito
simples, chamada Tit for Tat. Esta estratégia consistia no seguinte: todo encontro com um
novo “prisioneiro” começava com a cooperação. Nas rodadas seguintes, fazia-se exatamente o
que o outro prisioneiro havia feito na rodada anterior, isto é, continuava cooperando enquanto
o outro prisioneiro cooperava, e passava a desertar assim que o outro prisioneiro desertasse da
cooperação. (SINGER, 1999, p.50)
Uma questão relevante, então, seria a de como uma estratégia do tipo Tit for Tat
poderia funcionar, na prática, em uma determinada sociedade. O capital social, como veremos,
tem um papel fundamental neste sentido. Comecemos com algumas considerações de Singer:
“(…) the only permanent solution is to change the pay-offs so that cheats do not prosper. (…) We
need to think about how to set up the conditions in which cooperation thrives. The first problem to
deal with is that of scale. Tit for Tat cannot work in a society of strangers who will never
encounter each other again. No wonder that people living in big cities do not always show the
consideration to each other that is the norm in a rural village in which people have known each
other all their lives. What structures can overcome the anonymity of the huge, highly mobile
societies that have come into existence in this century and show every sign of increasing in size
with the globalization of the world economy?” (SINGER, 1999, p.52)18
Singer faz aí uma ponderação interessante sobre um possível limitador de capital

social: a dimensão da sociedade ou do grupo de pessoas que se está levando em consideração.
Ainda que seja impossível determinar uma quantidade específica de pessoas, além da qual as
relações tenderiam a ser mais “fracas”, mais distantes e menos freqüentes, é certo que a Lei
dos Rendimentos Decrescentes, para citar outro termo familiar à Economia, aplica-se no caso
do capital social. Ao menos no nível cognitivo, é razoável considerar a hipótese de que quanto
maior a quantidade de pessoas envolvidas numa teia de relações, mais fraco seria cada fio
desta teia, e menor seria a freqüência em que as mesmas duas pessoas se relacionam,
17
Ver AXELROD, Robert. The Evolution of Cooperation. Nova York: Basic Books, 1984.
18
“(…) a única solução definitiva é mudar os resultados [pay-offs] de maneira que os trapaceiros não prosperem.
(…) Precisamos pensar em como estabelecer as condições nas quais a cooperação prospera. O primeiro
problema a lidar é o de escala. Tit for Tat não funciona numa sociedade de estranhos que nunca irão se encontrar
uns com os outros novamente. Não é de se espantar que as pessoas que vivem em grandes cidades nem sempre
mostram consideração umas com as outras que é a norma numa vila rural na qual as pessoas se conhecem desde
que nasceram. Que estruturas podem superar o anonimato das imensas massas migrantes que surgiram neste
século e que parecem estar aumentando de tamanho com a globalização da economia mundial?” (tradução nossa)

dificultando a criação de “reputação” e, com isso, a dificultando a geração de “confiança”,

uma das “pedras fundamentais” do capital social.
Claus Offe rebate este raciocínio com dois argumentos. Em primeiro lugar, é
preciso considerar, além de elementos “cognitivos” do capital social, também os elementos
ditos “estruturais”, quais sejam, as instituições políticas e econômicas existentes naquela
sociedade, o conjunto de regras e de mecanismos institucionais-legais, a influência e o poder
dos outros dois fundamentos da arquitetura da ordem social (Estado e Mercado), além de
outros elementos que também influenciam, quando não em intensidade ainda maior, o
desenho da matriz de recompensas. Ou seja, tais fatores também contribuem para uma
“conduta esperada” e para a geração de “confiança” – além de intrínseca, isto é, “conheço a
reputação daquela pessoa e tenho certa segurança com relação a como ela tenderá a agir
comigo em tal situação”, a confiança também pode ter uma origem extrínseca, isto é, “aquela
pessoa deverá agir como a regra legal estabelece, e se não agir, tenho confiança nas
instituições existentes para coagi-la a agir daquela maneira em tal situação”.
O segundo argumento de Offe é que nada garante a superioridade de comunidades

pequenas e homogêneas (que ele denomina comunitarismo excessivo) com relação a grandes
aglomerações heterogêneas como, via de regra, são configuradas as metrópoles. Ao contrário,
Offe analisa que comunidades pequenas e altamente homogêneas, quase que constituindo um
grupo social ou étnico diferente dos demais, tendem a ser exclusivistas e anti-igualitários,
além de mencionar “os padrões freqüentemente autoritários e paternalistas que esses grupos
quase tribais tendem a desenvolver” (OFFE, 1999, p.140-41). Sen também vê com ressalvas
essas comunidades as quais consideramos ter um capital social denso:
“Community-based ethics, which enhances social solidarity or what is called ‘social capital,’ can
have dichotomous features, since a strong sense of group affiliation can have a cementing role
within that group, while encouraging rather harsh treatment of non-members, seen as ‘others’ who
do not ‘belong’.” (SEN, 2003, p.6)19
Neste sentido, maior densidade populacional e maior heterogeneidade em termos

étnicos, culturais etc. não são necessariamente uma desvantagem, como ainda podem
apresentar vantagens para a criação de um ambiente próspero para o desenvolvimento da
democracia e da confiança entre seus habitantes. Offe também nos lembra que “democracias
19
“A ética ‘comunitária’, que aumenta a solidariedade social ou o que é chamado de ‘capital social’, pode ter
características dicotômicas, já que um forte senso de afiliação de grupo pode ter um papel fortificador
internamento àquele grupo, ao mesmo tempo em que encoraja um tratamento um tanto rude aos não-membros,
vistos como ‘outros’ que não ‘pertencem‘.” (tradução nossa)

são criadas, tipicamente, como concessão recíproca firmemente estabelecida como segunda
opção preferida de todos aqueles que são fracos demais para impor sua opção preferida
respectiva (não-democrática).” (OFFE, 1999, p.122), como normalmente é o caso daquelas
sociedades onde a heterogeneidade e a diversidade de interesses leva a que não exista uma ou
poucas pessoas capazes de falar em nome de todos, e força esta sociedade a criar mecanismos
de representação desta mesma diversidade, de maneira a ter todos os interesses possíveis
representados de alguma forma (ver citação de Beccaria na página 24).
Mas o desafio de se estimular o Tit for Tat numa metrópole de milhões de

habitantes permanece. Quais os arranjos institucionais que podem superar este desafio? Numa
metrópole com mais de dez milhões de habitantes, como São Paulo, é difícil pensar a relação
de uma Prefeitura com seus cidadãos em termos de “governo local”, isto é, da instância de
governo mais próxima de seus cidadãos. A grande maioria da população ainda se sente muito
distante e pouco representada numa cidade com essas dimensões, e nas regiões mais
periféricas até mesmo a idéia de um Estado se faz ausente, tal o sentimento de abandono e de
predomínio da “lei de Deus” ou da “lei da natureza” (em um sentido hobbesiano) sobre a “lei
dos homens”.
A criação de Subprefeituras ou de outras formas mais descentralizadas de governo

local (Administrações Regionais, Regiões Administrativas etc.), a instituição de formas
participativas de decisão sobre a destinação de parte do Orçamento Público (como o
Orçamento Participativo), o estímulo à criação das Associações de Moradores de Bairro etc.
são bons exemplos de arranjos institucionais que acentuam o sentimento de inter-relação e de
interdependência entre os habitantes de uma determinada região de uma metrópole. As
eleições dos subprefeitos, dos representantes do conselho do Orçamento Participativo, dos
representantes da Associação dos Moradores do Bairro são importantes para se garantir o
respeito e a representação dos diversos interesses envolvidos. Mas as formas mais diretas de
participação, como as audiências públicas, os referendos e outras reuniões abertas a todos os
habitantes daquela comunidade são também importantes, na medida em que se constituem em
oportunidades de sucessivas rodadas deste “jogo cívico”, e portanto de se estabelecer e
disseminar reputações, de se estabelecer relações de confiança (garantidos mecanismos
mínimos de accountability que permitam sanções no caso de quebra desta confiança) e de se
criar um “espírito cívico”, outra pedra fundamental do capital social.

A lógica da ação coletiva

Freqüentemente é dado por certo, ao menos quando há objetivos econômicos
envolvidos, que grupos de indivíduos com interesses comuns usualmente tentam promover
esses interesses comuns. Espera-se que os grupos de indivíduos com interesses comuns ajam
por esses interesses tanto quanto se espera que os indivíduos isoladamente ajam por seus
interesses pessoais. O economista Mancur Olson elaborou, na década de 1970, uma teoria
para demonstrar que o comportamento dos grupos não segue a mesma lógica do
comportamento individual supostamente racional e auto-interessado.
Na formação de grupos, todos os associados têm interesse em receber os

benefícios, mas não compartilham do mesmo interesse em repartir os custos para prover os
bens coletivos, isto é, há uma tendência de pegar uma “carona” (free-riding). Sendo esta uma
característica fundamental dos grupos ou organizações econômicas, é muito provável que
existam diferenças importantes entre a oferta de bens coletivos por uma pequena ou grande
organização e os seus respectivos custos e benefícios.
Olson desenvolve um modelo de análise da relação custo-benefício de um bem

coletivo. A variável Vi representa o valor ganho de um indivíduo e Vg o valor ganho, pelo
grupo, por usufruir um bem coletivo. A relação entre essas variáveis é dada por Fi = Vi/Vg,
isto é, a fração do ganho do indivíduo, e C representa o custo do bem coletivo para o
indivíduo. A relação C/Vg representa o custo para o indivíduo em relação ao ganho do grupo
(OLSON,1999, p.34-8). Assim, se:
Fi > C/Vg ou Vi/Vg > C/Vg, então Vi > C
Nesse caso, o ganho para o indivíduo, pela obtenção do bem coletivo, supera o
custo. Este resultado conduz à proposição de que o bem coletivo, no ponto ótimo para
qualquer indivíduo no grupo, será ofertado quando o valor dos ganhos do grupo em relação
aos custos é proporcionalmente maior do que o valor dos ganhos do grupo em relação ao
valor dos ganhos do indivíduo (Vg/C > Vg/Vi). (OLSON, 1999, p.37)
O grupo como um todo alcançará o ótimo de Pareto, isto é, maximizará seus

ganhos no ponto em que os acréscimos de ganho forem iguais aos acréscimos dos custos para
oferecer o bem coletivo. Parte-se da hipótese, neste caso, de que tanto os benefícios quanto os
custos serão divididos em partes iguais entre todos os indivíduos.
No entanto, por se tratar de bens coletivos, é possível identificar os responsáveis e

distribuir os custos, e praticamente impossível controlar a distribuição dos benefícios. Pela

própria definição de bem coletivo, um indivíduo, ao receber um bem coletivo, não pode
excluir outros indivíduos dos benefícios desse bem.
Quanto maior o grupo maior a dificuldade de controle dos beneficiários do bem

coletivo. Por isso, ressalta Olson, há uma tendência de grandes grupos falharem na tarefa de
produzirem bens coletivos (OLSON, 1999, p.40-1). Dados esses desequilíbrios entre a
distribuição dos custos e benefícios, o sub-ótimo é maior quanto maior for o tamanho do
grupo. Nesse sentido, grupos maiores desempenham de forma menos eficiente do que grupos
menores a tarefa de suprimento de bens coletivos.
Para se proteger desses dilemas da ação coletiva, os grupos têm a sua disposição
algumas uma forte ferramenta: os “incentivos seletivos” (OLSON, 1999, p.73). Um sindicato,
por exemplo, pode lutar para que se a legislação limite os ganhos de uma negociação coletiva
de trabalho somente àqueles trabalhadores associados a ele e com o pagamento em dia (isto
tenderá a ser uma disputa dos sindicatos brasileiros nos próximos anos, caso a Reforma
Trabalhista realmente extinga o imposto sindical e a unicidade de representação sindical).
Qualquer organização também pode, além dos benefícios coletivos, disponibilizar a seus
membros benefícios exclusivos, de forma a aumentar o incentivo à afiliação (ex.: uma
associação de moradores do bairro pode construir, em sua sede, uma piscina, exclusiva para
uso de seus membros).
Apesar de não haver nenhuma referência direta ao termo capital social, Olson
também identifica seu papel para a provisão de um bem coletivo:
“A possibilidade de que, num caso em que não haja nenhum incentivo econômico para que um
indivíduo contribua para a realização de um interesse grupal, possa haver contudo um incentivo
social para que ele dê sua contribuição deve ser considerada. E é óbvio que é uma possibilidade
real. Se os membros de um pequeno grupo de pessoas que tivesse um interesse em um benefício
coletivo fossem também amigos pessoais, ou pertencessem ao mesmo clube social, e alguns
membros do grupo pusessem o ônus de prover esse benefício coletivo nas costas dos outros, eles
poderiam, mesmo que ganhassem algo economicamente com esse tipo de conduta, perder
socialmente com ela, e a perda social poderia pesar mais na balança do que o ganho econômico.
(…) Esses recursos podem ser eficientes, já que a observação cotidiana mostra que a maioria das
pessoas valoriza a companhia de seus amigos e colegas e zela pelo seu status social, prestígio
pessoal e auto-estima.” (OLSON, 1999, p.72-3, grifos do autor)
Apesar do sucesso da teoria formulada por Olson, que marcou para sempre a área
da Economia, assegurando que a política se tornasse uma parte integral do pensamento
econômico e a formulação de políticas econômicas, também não faltaram críticas ao modelo

de Olson, principalmente no que foi uma premissa básica de seu trabalho, a suposição de
agentes plenamente racionais e com informação perfeita (ou ao menos homogênea).
Diversos autores mostram a fragilidade do argumento da informação perfeita

sobre as preferências dos agentes. O economista e educador Albert Hirschman, por exemplo,
apontou pelo menos duas falhas nesta suposição: a primeira vem da teoria psicológica da
dissonância cognitiva: após uma escolha criteriosa, indivíduo passa a só prestar atenção a
informações que confirmem sua escolha, e passa a ignorar (mesmo que subconscientemente)
as informações que indicam falha ou erro em sua escolha; em segundo lugar, ele mostra que a
teoria geral da decisão tornou-se hoje mais sofisticada do que era há duas ou três décadas,
mediante a incorporação da incerteza, da ignorância e da complexidade – mais
especificamente, vários escritores reconheceram que os tomadores de decisão mudarão suas
probabilidades e utilidades como resultado da informação adquirida por meio de suas próprias
ações e experiências (HIRSCHMAN, 1982, p.20-2). O economista Robert Kuttner ilustra
também esta deficiência de maneira bem humorada:
“Quase quarenta anos atrás, Herbert Simon propôs uma teoria heterodoxa sobre a Racionalidade
Limitada [Bounded Rationality]. As pessoas agem ‘racionalmente’ – mas sob fortes
condicionantes. ‘A capacidade de a mente humana formular e resolver problemas complexos é
muito pequena em comparação com o tamanho dos problemas cuja solução se requer do
comportamento racional objetivo no mundo real […].’ Outro dissidente, o economista de Cornell
Richard Thaler, provoca os adeptos de Chicago por excluírem os devaneios humanos do seu
modelo. Num debate com Robert Barro, um dos mais solenes advogados da teoria de que as
pessoas agem consistentemente de acordo com ‘expectativas racionais’, Thaler explicou que a
diferença entre seu próprio modelo e o de Barro é que ‘Ele supõe que os agentes em seu modelo
são tão espertos como ele, ao passo que eu imagino que as pessoas são tão bobas como eu’. Mais
tarde, Thaler escreveu que ‘Barro concordou com essa avaliação’”. (KUTTNER, p.74)
Isto mostra que seria improvável que um agente comum fosse capaz de decidir sua
participação ou não numa ação coletiva com base em cálculos de Fi, C, Vi ou Vg. Via de regra,
dificilmente alguns desses valores são perfeitamente conhecidos pelos agentes de um grupo.
Para Hirschman, o “homo economicus” da economia clássica é, na verdade, um “inepto
subumano”, uma não-pessoa. Segundo ele, a teoria de Olson não condiz com realidade, pois
coloca ênfase excessiva na “mecanização” do homem, sem levar em conta suas “decepções”
passadas, e sem levar em conta sua cultura cívica (HIRSCHMAN, 1982, p.76; p.85-9).
“O entendimento dessa característica essencial da participação em ações coletivas voltadas para o

bem público permite identificar de imediato as sérias limitações da visão ‘econômica’ sobre essa
participação e sobre os obstáculos que a ela se antepõem. A confusão entre lugar e conquistar

implica no [sic] desaparecimento da distinção precisa entre os custos e benefícios da ação de

interesse público, pois a luta, que deveria ser lançada no lado dos custos, passa a fazer parte dos
benefícios.” (HIRSCHMAN, 1982, p.93)
Hirschman também crítica ao “problema da carona” de Olson:
“Segue-se a isso mais uma conseqüência surpreendente: posto que resultado e objetivo da ação
coletiva são normalmente um bem público disponível a todos, o único meio através [sic] do qual
um indivíduo pode aumentar o benefício que lhe advirá da ação coletiva é o aumento do seu
próprio insumo, isto é, de seus esforços em prol do plano de ação pública que ele defende.”
(HIRSCHMAN, 1982, p.94, grifos do autor)
Em outras palavras, se o agente optar por depender da “carona”, vai depender

também do quanto o grupo irá oferecer de benefício a ele, que só poderá esperar e receber o
benefício passivamente. “Conforme o nosso script, a ação de interesse público é empreendida
pelo indivíduo como uma alternativa às decepções, estreiteza e egoísmo da busca pela
felicidade puramente particular.” (HIRSCHMAN, 1982, p.108)
Por último, Hirschman faz questão de esclarecer que o homem “irracional”, em

oposição ao “homo economicus” ou o “homem racional”, não é necessariamente inferior a
estes; na verdade, em grande medida, são seres “superiores” ao tipo ideal descrito nos livros
de Economia… (HIRSCHMAN, 1982, p.145)
Homo Economicus e Homo Ethicus

O modelo de “escolha racional” utilizado desde o final do século XIX até os dias
de hoje, embasado numa pressuposição de um “homem econômico”, pode conflitar com
alguns dos pressupostos do capital social. Afinal, se a motivação humana for guiada por um
natural desejo de acumulação material, seria difícil explicar muitas das dinâmicas atribuídas a
um ambiente com alto nível de capital social. É importante, portanto, entendermos os
pressupostos deste modelo de homem (e o contexto histórico de sua criação), bem como suas
limitações.
O modelo do “homem econômico”, na verdade, veio como uma superação de uma

doutrina ainda mais simplificadora do homem, vigente nos séculos anteriores, a do “homem-
máquina”. Alguns autores desta doutrina chegavam a argumentar que:
“(…) todos os fenômenos psicológicos, das sensações e sentimentos à memória e ao pensamento

altamente abstrato, possuem causas fisiológicas determinadas e são propriedades da matéria

organizada, da mesma forma que outros fenômenos físicos, como por exemplo o peso, o
magnetismo ou a eletricidade são propriedades da matéria inerte.” (FONSECA, 2003, p.43-44)
De certa maneira, o conceito de “homem econômico” guarda certas semelhanças

ao conceito de “homem-máquina”, adicionando a ele uma capacidade de pensar, de fazer
cálculos racionais em direção ao objetivo desejado, não apenas como um robô que meramente
responde a estímulos fisiológicos. Ainda assim, esta nova doutrina surgia como uma reação
contra uma outra corrente que também ganhava força naquela época, liderada por pensadores
como John Stuart Mill:
“(…) o tratamento matemático da ação humana possibilitaria uma explicação e uma abordagem
mais exata do problema utilitarista: ‘a realização do somatório máximo da felicidade’, no qual
felicidade é definida como sendo equivalente às unidades de intensidade de prazer experimentadas
pelo agente durante uma unidade de tempo.” (IDEM, 2003, p.60)
Esta simplificação, por outro lado, trazia um custo enorme da normalização

absoluta da conduta humana na vida econômica, de forma a torná-la semelhante à máquina,
no sentido de exigir respostas automáticas e uniformes dos agentes aos sinais dos preços na
economia.
“Cria-se, por meio desta operação conceitual, uma grande cisão separando, de um lado, a ação
moral e, de outro, a ação econômica, definida como sendo aquela que não é afetada por noções de
dever, beleza, solidariedade ou obrigação moral, na medida em que está exclusivamente sujeita a
cálculos de retorno das ações possíveis dentro do marco legal.” (IDEM, 2003, p.61, grifos do autor)
É essa abstração que permitiu a postulação do primeiro princípio da economia, o

de que “todo agente é movido apenas pelo auto-interesse.” Este postulado pressupõe que a
moral e as preocupações não econômicas não exercem influência alguma no agente, em suas
crenças e opiniões.
Para Fonseca, esta cisão levanta duas questões bastante importantes:
“A primeira é a seguinte: e economia deixa de ser uma ciência moral. (…) É somente mudando
algumas regras do jogo econômico e administrando os sinais de preço apropriados que é possível
alterar o comportamento dos agentes envolvidos e produzir os ajustes necessários. Não há lugar
para a persuasão moral quando o palco econômico é montado e os atores começam suas atividades.
“A segunda questão é: nada impede que o que originalmente foi elaborado como uma abstração
científica potencialmente útil venha a ser compreendido (ou mal compreendido) como sendo um
preceito moral ou um estado de coisas desejável.

“Se este é o caso, o ‘feriado moral’ desfrutado pelos agentes na província da ‘teoria econômica
pura’ (economia neoclássica tradicional) constitui efetivamente muito mais do que um possível
ponto de partida fértil para a análise. (…) Como recentemente se sugeriu, ‘a economia típica dos
manuais didáticos detém-se mais ou menos nesse ponto: a prescrição é o auto-interesse, limitado
pela lei’; a suposição, evidentemente, é que na esfera de ação econômica ‘só é necessário que cada
indivíduo aja de modo egoísta para que se atinja o bem de todos’ e que ‘os melhores resultados
sobrevirão se as pessoas não pensarem absolutamente em termos morais e simplesmente agirem
por egoísmo’. A ‘mão invisível’ em ação aqui transforma é em deve ser. E o mínimo legal
(cálculos de retorno segundo os limites da lei) é promovido ao status de um máximo moral (o bem
de todos).” (IDEM, 2003, p.61)
Se a motivação humana fosse exclusivamente econômica, haveria ao menos duas

hipóteses mutuamente excludentes: a primeira, de que já nasceríamos com a capacidade de
realizar tais cálculos econômicos, isto é, a de que já nasceríamos “homo economicus”; a
segunda, de que eles são instrumentos criados artificialmente pelo próprio homem e, portanto,
deveria ser apropriadamente ensinado a cada nova geração.
“Uma das constatações mais bem documentadas de uma longa série de experiências na teoria dos
jogos é que, surpreendentemente, a maioria das pessoas abriria mão de parte de rendimentos
fortuitos em favor do bem comum, mesmo em face da previsão da teoria econômica de que
indivíduos racionais aproveitariam a situação ao máximo e deixariam a outros a preocupação com
o bem-estar coletivo. A principal exceção ocorre quando a experiência é conduzida entre
estudantes de economia, que, evidentemente, foram condicionados por seu treinamento a valorizar
o comportamento egoísta. Numa experiência famosa20, apenas 20% dos estudantes de economia de
uma amostra escolheram contribuir para o bem coletivo, em contraste com uma maioria, observada
em outros grupos de estudantes.” (KUTTNER, 1998, p.93-94)
No trecho acima, Kuttner indica que provavelmente a segunda hipótese seja a

mais provável das duas, e talvez apenas os economistas estejam recebendo a educação
adequada para tornar-se “homo economicus”… Outra experiência, esta relatada na revista
inglesa The Economist, mostrou que atores com maior experiência em um determinado
mercado tendiam a agir de maneira muito semelhante àquela prevista pelos neoclássicos,
diferentemente daqueles que transacionavam nele pela primeira vez, o que também tende a
reforçar a segunda hipótese:
“John List, an economist at the University of Maryland, recently tested the existence of the
endowment effect in a new way. Instead of using callow students, he went to a real market with
traders of varying degrees of experience: a sports-card exchange, one of many such, where
20
Ver MARWELL, Gerald & AMES, Ruth. Economists Free Ride: Does Anyone Else? In: Journal of Public
Economics 15 (1981): 295-310.

Americans trade pictures of their favourite athletes. There, traders dealing in hundreds of cards
mix with browsers who might buy only one.
“In one experiment21, Mr List took aside a group of card fans and gave them an assortment of
other, less familiar, sporting memorabilia, such as autographs, badges and so forth. He then let
them trade. The less card-trading experience a subject had, the less likely he was to trade, even
when a good deal was on offer. More experienced traders were less prone to the endowment effect,
and traded as keenly as neoclassical theory predicts.” (TO HAVE, 2003)
Não é totalmente correto, entretanto, assumir que, mesmo do ponto de vista

puramente econômico, a maximização do chamado ‘bem-estar’ se daria simplesmente pela
maximização da renda. Apesar de boa parte da (parcialmente injusta) fama que os
economistas em geral têm advir justamente desta associação entre bem-estar e dinheiro,
muitos e importantes economistas têm, cada vez mais, dado uma ênfase muito maior a outros
fatores determinantes deste bem-estar, entre eles Robert Kuttner, Amartya Sen e, para citar ao
menos um economista brasileiro, Eduardo Giannetti, que diz:
“A felicidade sempre foi e continua sendo um grande fim, se não a finalidade suprema, em nome
do qual se justificam escolhas na vida pública e privada. Assim como a saúde está para a medicina,
o pursuit of happiness, o bonheur public, a felicitá pubblica seria o objetivo maior frente ao qual
toda a maquinaria do processo político, social e econômico constituiria tão-somente um meio
adequado e ao qual estaria subordinada. O economista Irving Fisher – amplamente reconhecido
como o maior cientista econômico americano de todos os tempos – é claríssimo sobre isso. Toda
atividade produtiva, ele argumentou, ‘e todas as transações monetárias que dela decorrem derivam
a importância que possuem somente na condição de preliminares úteis e necessárias da renda
psíquica – da satisfação humana [human enjoyment]’. De Petty a Turgot, no século XVIII, a
Keynes, Friedman e Samuelson, poucos economistas dignos de nota discordariam.” 22 (FONSECA,
2002, p.68-9, grifos do autor)
Se, no entanto, o homem for um ser fortemente influenciado por crenças e valores
morais, então o capital social pode ter um profundo impacto em seu comportamento esperado
e, portanto, influenciar na maneira como ele realiza as “trocas” (econômicas ou não) na
sociedade, levando a um maior ou menor crescimento econômico.
“Outras experiências dispõem carteiras ‘perdidas’ em lugares em que serão ‘achadas’. Grande
número de pessoas gasta tempo e se dedica a descobrir o dono para devolve-lhe a carteira, como
todo o dinheiro que continha, sem esperar gratificações. Por quê? Evidentemente, tal
21
Ver LIST, John. “Does Market Experience Eliminate Market Anomalies?” Quarterly Journal of Economics,
February 2003.
22
Grifos do autor. O livro “Felicidade”, de onde esta passagem foi extraída, foi escrito em forma de diálogo
entre quatro personagens. Ironicamente, a passagem em questão é atribuída ao personagem Otto, um economista
liberal bem-sucedido no mercado financeiro que, por sua vez, cita Irving Fisher, um economista neoclássico.

comportamento faz-nos sentir virtuosos, e gostamos da idéia de viver numa sociedade em que os
atos generosos e empáticos são disseminados. Pessoas que têm esses valores não estão sendo
meramente sentimentais; elas participam da manutenção de uma sociedade que apresenta um
equilíbrio sensato entre comportamentos egoístas e generosos – o que traz benefícios econômicos e
sociais. Ensinamentos de sala de aula que frisam a racionalidade do egoísmo puro distorcem esse
equilíbrio necessário“. (KUTTNER, 1998, p.94)
Capital social é capital?

Há uma certa resistência de parte dos pesquisadores de considerar o capital social
como um ‘capital’ de fato (embora muitos não objetem o uso do termo, pois já está bastante
difundido e incorporado no vocabulário das ciências sociais). Para Silva, por exemplo:
“(…) o conceito de capital social é equivocado. Por que usar o termo ‘capital’ para este conceito
que remete a noções que vão desde relações cooperativas horizontais, até se confundir o conceito
de infra-estrutura social? No meu entender, definir capital social como infra-estrutura social ou o
conjunto de leis, normas (e a eficácia das mesmas) talvez seja a forma mais interessante de se lidar
com esta intuição econômica que é, sem dúvida, interessante. Melhor ainda, sugiro, é definir algo
como tecnologia social ou tecnologia institucional para dar conta do fenômeno em questão.”
(SILVA, 2001, p.21)
Silva não quer, com isso, desprezar o conceito mais amplo de capital social, do
qual ele retirou o que convencionamos chamar de “dimensão cognitiva” do capital social. Ele
propõe apenas uma simplificação do conceito para facilitar sua quantificação e sua
incorporação nos modelos de crescimento econômico. Assim como a tecnologia em geral
pode aumentar a produtividade do capital e do trabalho, ele propõe o entendimento do capital
social, ou infra-estrutura social, como uma ‘tecnologia social’ por entender que ela produz o
mesmo efeito das demais tecnologias, qual seja, o aumento da produtividade dos demais
fatores de produção.
De fato, o capital social se comporta de forma relativamente diferente das outras

formas de capital. Diferentemente do capital físico, o capital social parece se beneficiar e
acumular com o uso, de certa forma se assemelhando ao capital humano. Mas, diferente deste
último, que tem um benefício pessoal bastante tangível e claro (investimento em estudo
formal, por exemplo, está diretamente ligado com empregos nos quais um indivíduo poderia
trabalhar e uma expectativa de renda resultante disso), o capital social tem nítidas
características de um bem público:

“(…) social capital has public good characteristics that have direct implications for the optimality
of its production level. Like other public goods, it will tend to be underproduced because of
incomplete collective internalization of the positive externalities inherent in its production.”
(GROOTAERT & BASTELAER, 2001, p.7)
Mas o atributo principal que permite que seja considerado um capital é descrito
por Stiglitz: “It is capital because it takes time and effort to produce (it has an opportunity
cost) and it is a means of production.” (STIGLITZ, 2000, p.60)
As correntes e definições teóricas de capital social
O comunitarismo de Tocqueville e a comunidade cívica de Putnam

Há 170 anos desembarcavam em Newport, Rhode Island, nos Estados Unidos,
dois jovens franceses: Alexis de Tocqueville, de 25 anos, e Gustave de Beaumont, de 29. Eles
haviam recebido uma bolsa de estudos de uma fundação francesa para o estudo do sistema
penitenciário dos EUA. Ao desembarcarem no país, entretanto, eles já sabiam que sua missão
seria bem maior: investigar a sociedade americana, sobretudo no que dizia respeito à
democracia. Eles percorreram o país de 9 de maio de 1931 a 20 de fevereiro de 1832 e, após
estes apenas nove meses de visita, Tocqueville foi capaz de escrever a obra mais completa
jamais vista sobre a democracia naquele país (e que até hoje só perde para a Bíblia como o
livro mais lido pelos próprios norte-americanos): A Democracia na América. Beaumont ficou,
entre os dois, com a infeliz tarefa de escrever sobre o sistema penitenciário, motivo da bolsa,
mas este trabalho acabou engavetado numa das centenas de prateleiras da biblioteca do
governo francês. Entretanto, Beaumont também foi capaz de escrever uma obra sobre o
sistema escravocrata americano, Marie, que lhe rendeu um importante prêmio da Academia
Francesa de Letras (LIESKE, 1999).
A importância da obra de Tocqueville se dá ainda hoje não apenas por sua

importância histórica, como um retrato riquíssimo da sociedade americana daquela época,
como também por seus ensinamentos e mesmo predições que acabaram se concretizando mais
de um século depois, como no caso do fenômeno EUA-Rússia: “Há hoje no mundo dois
grandes povos que, tendo partido de pontos diferentes, parecem avançar para o mesmo fim:
esses são os russos e os americanos. (…) Seu ponto de partida é diferente, seus caminhos são
deferentes; no entanto, cada um deles parece convocado, por um desígnio secreto da

Providência, a deter nas mãos um dia, os destinos da metade do mundo” (TOCQUEVILLE,

1835/1998).
Ao abordar a democracia nos Estados Unidos, Tocqueville está preocupado,

sobretudo, com dois elementos fundamentais, inter-relacionados e inexoravelmente
conflituosos: a igualdade e a liberdade.
A igualdade a que Tocqueville se refere não é apenas a igualdade econômica, mas

a igualdade política e cultural, isto é, a igualdade de condições. Como esclarece QUIRINO
(2001): “O cerne da igualdade de condições não é necessariamente dado pelo aspecto
econômico. As revoluções Americana e Francesa puseram em evidência também as
desigualdades sociais e políticas. Tocqueville compreende que estas revoluções reivindicaram,
sobretudo, o direito a possibilidades iguais, isto é, o direito de os homens virem a ser iguais,
sem a existência de barreiras intransponíveis e o direito a serem tratados como iguais.” (grifos
da autora)
E esta mesma igualdade Tocqueville considera um perigo à liberdade. Sem ela,

não há noção de democracia. Com ela, a liberdade está em constante risco. O grande temor de
Tocqueville, como explica QUIRINO (1996), é que “a cultura igualitária de uma maioria
destrua as possibilidades de manifestação de minorias ou mesmo de indivíduos diferenciados.
O desenvolvimento, portanto, de uma sociedade onde hábitos, valores etc., fossem de tal
forma definidos por uma maioria que quaisquer atividades ou manifestação de idéias que
escapassem ao que a massa da população acreditasse ser a normalidade, seriam impedidas de
se realizar. É o que ele define, da mesma forma que Edmund Burke, como Tirania da
Maioria.“ (grifos nossos)
No entanto, o fascínio de Tocqueville com relação à sociedade americana no que

se referia à igualdade se devia a um fato que a tornava um caso ideal para o estudo da
democracia em sua essência: a chegada dos pioneiros ingleses (os “Pilgrims”) às costas de
Massachusetts no Mayflower os colocou na mais absoluta situação de igualdade de condições:
todos possuíam muito pouco de bens materiais, tinham o mesmo sistema de crença
(protestantismo) e as mesmas dificuldades de sobrevivência. Como constata QUIRINO (2001):
“Era fácil, pois, a partir dessa situação, transformar em realidade este princípio igualitário, por
meio da realização de um contrato, criando-se assim a sociedade civil e estabelecendo-se um
governo. Não importa que, no decorrer das atividades de cada um , uns se tornassem mais
ricos ou mais poderosos que outros; o que é significativo é que, em um dado momento,

estabeleceu-se uma situação de igualdade de condições que permitiu o desenvolvimento do

princípio igualitário.” (grifos da autora)
Quando fala de liberdade, Tocqueville está se referindo à liberdade política: “Et

moi, Je dis que pour combatre lês maux que l’égalité peut produire, il n’y a qu’un remède
efficace: c’est la liberté politique” (TOCQUEVILLE apud QUIRINO, 2001)23. Tocqueville fica
particularmente impressionado com a capacidade de associativismo da sociedade americana
da época, quando relata: “Os americanos de todas as idades, de todas as condições de todos os
espíritos se unem sem cessar. Não apenas têm associações comerciais e industriais que todos
participam, mas possuem além destas mil outras: religiosas, morais, graves, fúteis, muito e
muito particulares, imensas e minúsculas; os americanos se associam para dar festas, fundar
seminários, construir albergues, erguer igrejas, difundir livros, enviar missionários aos
antípodas; criam desta maneira hospitais, prisões, escolas. Enfim, sempre que se trata de por
em evidência uma verdade ou desenvolver um sentimento com o apoio de um grande exemplo
eles se associam.” (TOCQUEVILLE, 1998)
Tocqueville estava então abrindo uma nova porta das ciências sociais, ao
descrever o conceito de uma comunidade cívica. Este conceito seria resgatado então mais de
um século depois, a partir do trabalho de James Coleman, e posteriormente por Peter Evans,
Robert Putnam, Judith Tendler, entre outros.
Embora haja algumas breves citações anteriores por outros autores, a definição de
‘capital social’ é atribuída ao sociólogo James Coleman, a partir do trabalho “Social capital in
the creation of Human Capital”. Woolcock (1998) argumenta, entretanto, que foi Jane Jacobs,
em 1961, com a obra “The Life and Death of Great American Cities”, quem forneceu o
sentido contemporâneo de Capital Social:
"Podem ser apontados vários outros candidatos plausíveis a fundadores do conteúdo e do espírito
do capital social, mas no sentido contemporâneo no qual o termo é usado, a passagem seguinte de
Jacobs (1961:138) parece ser a que mais se aproxima: ‘As redes de relações são o capital social
insubstituível de uma cidade. Se este capital se perde, por quaisquer razões, sua ‘renda’
desaparece para não mais retornar, até que um capital novo tenha a chance de ser lentamente
acumulado’.” [grifos nossos] (WOOLCOCK, 1998)
23
“E eu, eu digo que para combater os maus que a igualdade pode produzir, só há um remédio eficaz: é a
liberdade política.” (tradução nossa)

COLEMAN (1988) levantou a hipótese de que existe uma complementação entre

capital físico-econômico (insumos, infra-estrutura e financiamento), capital humano
(educação e preparação técnica) e capital social (relações de confiança).
Segundo ABU-EL-HAJ (1999), “a otimização do capital físico-econômico e do

capital humano é alcançada na medida em que as relações de confiança e reciprocidade
aumentam na comunidade. Em outras palavras, em duas ou mais comunidades em que o nível
educacional das pessoas e os recursos materiais oferecidos são constantes, o que distingue o
desempenho de seus membros é a confiança estabelecida, que permite mobilização coletiva e
maximização dos recursos individuais existentes.”
Um reconhecimento relevante da importância do capital social na “maximização

dos recursos individuais existentes”, e portanto do desempenho econômico de uma região ou
país, foi o da OCDE – Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento, que
reúne os países mais desenvolvidos do planeta. Em seu relatório “The Well Being of Nations”,
publicado no dia 7 de maio de 2001, a OCDE reconhece que: “The role of human capital in
supporting economic and social development is a long-standing theme, although there
continues to be dispute over its exact significance. Recent years have also witnessed
increasing attention to the role of social capital – exploring the idea that social relationships,
as well as individual attributes, play a critical role in economic activity and human well-
being”.
O relatório da OCDE nos traz um conceito mais amplo de capital social do que
Coleman ou Jacobs, ao afirmar que há pelo menos quatro definições razoáveis do que seja
capital social, quais sejam:
“1) The anthropological literature is the source for the notion that humans have natural instincts for
association. For example, Fukuyama (1999) stresses the biological basis for social order and the
roots of social capital in human nature.
2) The sociological literature describes social norms and the sources of human motivation. It
emphasizes features of social organization such as trust, norms of reciprocity and networks of civic
engagement.
3) The economic literature draws on the assumption that people will maximize their personal
utility, deciding to interact with others and draw on social capital resources to conduct various
types of group activities (Glaeser, 2001). In this approach, the focus is on the investment strategies
of individuals faced with alternative uses of time.

4) A strand in the political science literature emphasizes the role of institutions, political and social
norms in shaping human behavior. Recent work at the World Bank on the role of social capital in
reducing poverty and promoting sustainable development has emphasized the role of institutions,
social arrangements, trust and networks.” (OCDE, 2001)
Embora uma teoria relativamente recente (menos de duas décadas desde a

publicação da obra de Coleman), e que já conta com a resistência de parte da academia, a
teoria do capital social vem conquistando cada vez mais pesquisadores, que procuram meios
de medi-la nas diversas comunidades espalhadas pelo mundo e fazer a correlação devida com
o desempenho econômico e social. Muito pouca coisa foi feita e publicada sobre o assunto, e
em geral as conclusões e observações a que os autores chegam ao final do trabalho é que é
preciso investigar ainda mais este fenômeno, tanto em quantidade (mais casos de mais
comunidades) como em qualidade (estudos aprofundados em cada comunidade).
Fernandes realizou um interessante levantamento bibliográfico comparativo entre

duas correntes que procuram estudar e explicar o surgimento das chamadas comunidades
cívicas. A primeira corrente de análise é a teoria comunitarista de Walzer, onde “o traço
comum a essa tradição é a visão de que o papel primordial do homem enquanto cidadão de
uma democracia republicana é a participação na vida política” (FERNANDES, 2000). A
segunda corrente, introduzida por PUTNAM (1996), segue a visão de Tocqueville sobre a
comunidade cívica.
O ‘humanismo cívico’ é originário do pensamento de Aristóteles e tem Maquiavel

e Rousseau como seus principais autores. Segundo FERNANDES (2000), “para Aristóteles o
fundamento da virtude cívica na democracia ateniense consistia em que os cidadãos deveriam
decicar-se unicamente aos assuntos públicos e ao bem comum. Isso assegurava a unidade e
solidariedade à república. A boa vida só era possível na polis através da participação cívica, e
isto representava na prática a participação direta dos cidadãos em assembléia nas deliberações
do governo”.
Como se não bastasse, “Rousseau radicaliza a idéia de cidadãos ativos e

envolvidos nas questões públicas, pois para ele todos os cidadãos deveriam se reunir para
decidir o que é melhor para a comunidade e decretar as leia apropriadas que representassem o
bem comum, pela manifestação da vontade geral. No que tange à noção de comunidade cívica,
toda a teoria de Rousseau afirma que a participação individual de cada cidadão na deliberação
é a dimensão central da vida de um indivíduo numa república. Não existe espaço para partidos,

grupos ou associações. Cada indivíduo ao mesmo tempo se autogoverna e depende de forma

imprescindível da comunidade.” (FERNANDES, 2000)
A outra corrente é a traçada por Robert Putnam. Entre 1970 e 1989, Putnam
realizou um abrangente estudo sobre uma mudança institucional importante ocorrida no início
dos anos 1970 na Itália: a implantação dos governos regionais. Putnam acompanhou, durante
este período, o desempenho destas instituições, que vieram a se agregar ao governo central de
Roma e ao poder municipal, nas diversas regiões italianas. E observou uma diferença
impressionante: os governos regionais do Norte da Itália tiveram um desempenho muito
superior aos do Sul, a despeito de terem sido constituídos sob as mesmas bases legalmente
determinadas.
Putnam, então, procurou descobrir as causas desta discrepância. E encontrou no

tipo de comunidade existente em cada região a causa mais fundamental desta diferença. Ele
chamou de “comunidade cívica” a encontrada no Norte da Itália, com características
singulares, que a diferenciava da encontrada no Sul: um número muito mais expressivo de
organizações da sociedade civil (como clubes, associações de bairro etc.), de jornais
comunitários, maior participação nos plebiscitos populares. A “comunidade cívica” de
Putnam se baseia em um conceito traçado por Tocqueville em 1835: o estado de cooperação
da “comunidade cívica” é explicado por altruísmo no curto prazo e interesse próprio no longo
prazo.
Para Abu-El-Haj, “a hipótese principal de Putnam vincula proporcionalmente o

nível de angajamento cívico à natureza do associativismo. O associativismo horizontal, fruto
de confiança, normas e redes de solidariedade, produziria relações cívidas virtuosas, ao passo
que a verticalidade – associativismo dominado por desconfiança, ausência de normas
transparentes, faccionismo, isolamento etc. – causa a obstrução da ação coletiva” (ABU-EL-
HAJ, 1999).
Apesar de firmar sua obra como um “novo clássico” das ciências sociais, e
desencadear uma nova fase de pesquisas empíricas sobre comunidade cívica e democracia,
desenvolvimento econômico e desempenho institucional mundo afora, Putnam também criou
muitos desafetos, sobretudo na Itália. Como explica Fernandes: “Ao tratar da história
complexa e milenar da Itália de forma rápida (em apenas um capítulo) para explicar as
diferenças de civismo nas várias regiões do país, Putnam incorre em inferências imprecisas
que levantam o clamor e o protesto de historiadores italianos. De acordo com Tarrow (1996,

p.392), ‘sua imagem do norte medieval e das cidades estados como um protótipo de
republicanismo é telescópica, para dizer o mínimo’” (FERNANDES, 2000).
Mas Putnam acabaria reconhecendo as limitações de sua obra posteriormente. Na

sua última pesquisa sobre o declínio do capital social americano, Putnam aparentemente
recuou de seu excessivo determinismo cultural. Afirmou serem as políticas públicas fontes da
mudança social. Sugeriu que, em numerosas instâncias, políticas públicas desmantelaram
traduções cívicas esvaziando as iniciativas comunitárias:
“(…) talvez mais urgentemente precisemos explorar com criatividade a maneira como as políticas
públicas se chocam (ou podem se chocar) com a formação social. Em algumas instâncias bem
conhecidas, as políticas públicas destruíram redes sociais e regras altamente efetivas.” (PUTNAM,
apud ABU-EL-HAJ, 1999, p.70-71)
Abu-El-Haj também observa que “a associação do capital social à herança cultural

inquietou a grande maioria dos pesquisadores. As duas objeções mais consistentes vieram de
Peter Evans e Jonathan Fox, ambos participantes do grupo de discussão do capital social e
defensores de uma abordagem neo-institucional” (ABU-EL-HAJ, 1999).
A grande questão deixada em aberto por Putnam, e até o momento muito pouco
explorada, é se o Governo poderia também ter uma influência neste estoque de capital social.
EVANS (1997) argumenta que sim, analisando alguns casos de políticas públicas de sucesso
em diversos países, como Índia, China e Brasil. Ao analisar o Brasil, Evans se baseou na obra
da professora de Economia Política do MIT Judith Tendler, “O bom governo dos trópicos”,
que analisa quatro políticas públicas bem sucedidas, implementadas no Ceará sob condições
sociais adversas. Evans argumenta que não só um mínimo de capital social existente naquelas
comunidades foi fundamental para o sucesso destas políticas, como estes projetos
contribuíram para aumentar o estoque de capital social daquelas comunidades. Entretanto, é
importante destacar que falta à obra de Evans a análise contrafactual, isto é, casos de fracasso
de políticas públicas apesar do alto capital social.
Mesmo assim, Evans demonstra, através da análise de casos empíricos, que

“normas de cooperação e redes de engajamento cívico entre cidadãos comuns podem ser
promovidas por agências públicas e usadas para fins de desenvolvimento” (EVANS, 1997). Ele
defende que a sinergia entre Governo e sociedade combina complementaridade
[complementarity] com inserção [embeddedness]. Ele também defende que esta sinergia é
“construível” [constructible], mesmo nas circunstâncias mais adversas, típicas dos países em
desenvolvimento.

No final de seu artigo Evans mostra as implicações para os pesquisadores da sua

hipótese de que o Estado pode ter um papel positivo na construção desta sinergia:
“While it is always fun and often useful to expose the perfidies of public sector actors, this kind of
news is already in oversupply. What is needed is more research on positive cases. (…) Research
has an important role to play in diffusing the idea that synergy is a real possibility for Third World
countries trying to enhance the welfare of their citizens.” (EVANS, 1997)
Mais uma vez, cabe aos futuros pesquisadores continuar esta difícil batalha de
colocar o capital social definitivamente no “currículo” das ciências sociais. Mais estudos
empíricos são fundamentais para se comprovar (ou não) a relevância do capital social no
desenvolvimento econômico e social das comunidades.
Capital social como gerador de capital humano

Ainda que atribuamos a Hanifan, no início do século passado, ou a Jane Jacobs,
em meados daquele século, a “paternidade” do termo capital social, há poucas dúvidas de que
a primeira abordagem direta ao tema, tentando de fato introduzi-lo no vocabulário corrente
das ciências sociais, foi do sociólogo James Coleman, em 1988.
Coleman buscava, então, introduzir um novo elemento nos dilemas da ação

coletiva. Ele partia da escolha racional, mas rejeitava as premissas extremamente
individualistas que normalmente a acompanhavam. Com isso, ele introduzia um novo
“recurso” para a ação à disposição das pessoas, um novo “capital” para a função de produção
de uma sociedade e, portanto, capaz de promover maior crescimento econômico: “Like other
forms of capital, social capital is productive, making possible the achievement of certain ends
that in its absence would not be possible” (COLEMAN, 1988, p.16)24.
Coleman ilustra alguns casos em que a presença de capital social tornou viável ou
economicamente mais eficiente (menores custos de transação):
(1) O mercado atacadista de diamantes é bastante peculiar para um observador

externo. Num processo de negociação, um comerciante passa para outro uma sacola com
pedras para que este último as avalie privadamente. Não há nenhum tipo de contrato entre eles
ou garantia formal de que este último não substituirá as pedras do saco por outras de menor
valor (a mercadoria em questão pode valer centenas de milhares de dólares). Sem esta
24
“Como outras formas de capital, o capital social é produtivo, possibilitando o alcance de determinados fins que
em sua ausência não seria possível.” (tradução nossa)

possibilidade de troca de pedras para avaliação, o mercado de diamantes funcionaria de

maneira muito menos eficiente.
A inspeção de diamantes mostra certos atributos da estrutura social. Uma

comunidade de comerciantes de diamante, em geral, é caracterizada por uma grande
proximidade e freqüência de interação entre si, seja por laços étnicos, religiosos ou familiares.
Em Nova York, por exemplo, este mercado é dominado pela comunidade judaica. Uma
observação deste mercado mostra que esses laços, pela família, comunidade ou afiliação
religiosa, provê o ‘seguro’ necessário para facilitar as transações deste mercado. Se qualquer
membro desta comunidade substituir ou furtar pedras, ele perderá os laços de família,
religiosos e de sua comunidade25. A força desses laços torna possíveis transações nas quais a
confiança é ‘dada’ e o comércio pode acontecer com facilidade. Na ausência desses laços,
seriam necessários custosos mecanismos contratuais e de seguro, sem o qual essas transações
poderiam não ocorrer.
(2) Na Coréia do Sul, os ideais extremistas são passados adiante entre os

estudantes por meio de ‘grupos de estudo’ clandestinos. Estes grupos são formados por
estudantes que podem vir de um mesmo colégio, de uma mesma cidade-natal ou de uma
mesma igreja. Tais grupos servem como a unidade organizacional básica para demonstrações
e outros protestos. Para evitar seu descobrimento, os membros dos diferentes nunca se
encontram; ao invés disso, comunicam-se por meio de representantes indicados em cada
grupo.
Esta descrição da base da organização deste tipo de ativismo ilustra duas espécies
de capital social: a primeira é o ‘mesmo colégio, mesma cidade-natal ou mesma igreja’, que
provê as relações sociais dentro das quais esses ‘círculos de estudo’ são posteriormente
organizados. O segundo tipo são os próprios ‘círculos de estudo’ – uma forma celular de
organização que parece ser especialmente valiosa para facilitar movimentos de oposição em
qualquer regime político intolerante aos dissidentes. E mesmo onde os dissidentes políticos
são tolerados, certas atividades não o são, sejam elas terrorismo politicamente motivado ou
crimes simples. A organização que torna possível essas atividades é uma forma especialmente
potente de capital social.
25
O mercado de diamantes nova-iorquino e outros aspectos referentes aos laços familiares, étnicos e religiosos
da comunidade judaica ortodoxa daquela cidade é bem caracterizada pelo filme “Uma Estranha Entre Nós” (“A
Stranger Among Us”, Buena Vista, EUA/1992). O filme ilustrar, entre outras coisas, o ostracismo ao qual são
submetidos aqueles que violam gravemente as regras de conduta da comunidade.

(3) Uma mãe de seis filhos, que recentemente se mudou com seus maridos e filhos
do subúrbio de Detroit para Jerusalém, descreveu como uma das razões para tal uma maior
liberdade para seus filhos mais novos em Jerusalém. Lá eles podiam atravessar a cidade até a
escola no ônibus público e brincar sem supervisão dos pais num parque municipal, ambas
coisas que ela considerava não poder fazer em Detroit.
A razão para esta diferença pode ser explicada como uma diferença de capital
social disponível em Jerusalém e no subúrbio de Detroit. Em Jerusalém existe uma estrutura
de normas que assegura que crianças desacompanhadas serão ‘supervisionadas’ por outros
adultos na vizinhança, enquanto esta estrutura inexiste na maioria das regiões metropolitanas
dos Estados Unidos.26
(4) O mercado Khan El Khalili do Cairo (Egito), a divisa entre as lojas de cada
comerciante é muito difícil de perceber para alguém de fora. O proprietário de uma loja
especializada em couro pode, quando perguntado onde se pode comprar um determinado tipo
de jóia, passar a vendê-la também – ou, algo muito parecido com isso, ter um ‘associado’ que
a vende, para quem o primeiro comerciante levaria o cliente. Tal comerciante também poderia
repentinamente se transformar num agente de câmbio 27 , apoiando-se em seu colega de
algumas lojas abaixo. Para algumas dessas atividades, como levar um cliente à loja de um
‘associado’, há um sistema de comissões. Para outras, como as atividades de câmbio, há
simplesmente a criação de obrigações. As relações familiares são importantes neste mercado,
como o é a estabilidade do direito de propriedade. Este mercado é tão permeado por estes
tipos de relações que poderia ser descrita como um tipo de organização, ou mesmo de uma
‘loja de departamentos’. Alternativamente, poderíamos considerar o mercado como
consistindo em um conjunto de comerciantes individuais, cada um possuindo uma extensa
massa de capital social da qual pode usufruir. (COLEMAN, 1988, p.16-8)
Os exemplos acima mostram a importância e a relevância do capital social para

gerar resultados tanto econômicos (mercado de diamantes de Nova York e de Khan El Khalili
no Cairo) quanto os não-econômicos (ativismo estudantil na Coréia do Sul e bem-estar de
uma família de Detroit).
26
Normas similares existem, por exemplo, em metrópoles como Quebec (Canadá), Estocolmo (Suécia) e
Copenhague (Dinamarca). Lá é relativamente comum ver os pais deixarem seus filhos pequenos no carrinho de
bebê do lado de fora de um restaurante enquanto comem lá dentro. Já houve pelo menos um caso de uma
dinamarquesa presa em Nova York por, inadvertidamente, fazer a mesma coisa em um restaurante em
Manhattam.

No entanto, a relação explícita entre o capital social e o desenvolvimento

econômico não foi demonstrada em profundidade por Coleman, que preferiu se concentrar em
analisar seu papel indireto, mas nem por isso menos importante: o de facilitar o crescimento
do capital humano de uma sociedade. Mais especificamente, ele relacionou a existência de
capital social com a diminuição da evasão escolar e o aumento do desempenho escolar dos
alunos cuja família tinha acesso a este recurso.
Coleman não buscou uma definição direta de capital social. Para ele, este conceito
seria mais bem entendido por sua função:
“It is not a single entity but a variety of different entities, with two elements in common: they all
consist of some aspect of social structures, and they facilitate certain actions of actors – whether
persons or corporate actors – within the structure.” (COLEMAN, 1988, p.16)28
Ele justifica esta definição por ‘função’ com uma analogia com uma cadeira:
“‘chair’ identifies certain physical objects by their function, despite differences in form,
appearance, and construction” (COLEMAN, 1988, p.19). Assim, no caso do capital social, a
ênfase estaria na função que esses aspectos da estrutura social podem ter para que os atores
possam atingir seus interesses.
Quanto às formas, Coleman identifica pelo menos três principais: estruturas de

obrigações, expectativas e confiança; canais de informação; e normas e sanções. Quanto à
primeira forma, Coleman mostra o seguinte exemplo:
“If A does something for B and trusts B to reciprocate in the future, this establishes an expectation
in A and an obligation on the part of B. This obligation can be conceived as a credit slip held by
A for performance by B. If A holds a large number of these credit slips, for a number of persons
with whom A has relations, then the analogy to financial capital is direct. These credit slips
constitute a large body of credit that A can call in if necessary – unless, of course, the placement
of trust has been unwise, and these are bad debts that will not be repaid.” (COLEMAN, 1988, p.20)
Esta forma de capital social depende de dois elementos: um ambiente social de

confiança, o que significa que as obrigações serão retribuídas, e a extensão dessas obrigações.
Estruturas sociais diferem em ambas essas dimensões, e cada pessoa dentro de uma mesma
estrutura difere quanto à segunda. Tomando como exemplo as associações de crédito rotativo,
27
Foi usada a tradução ‘câmbio’ para money changing, que na verdade significa o ato de trocar uma nota ‘alta’
por notas e moedas menores, algo alheio à tradição brasileira, mas muito comum nos Estados Unidos ou em
países com grande incidência de turistas americanos, como é o caso do Cairo.
28
“Não é uma única entidade mas uma variedade de diferentes [sic] entidades, com dois elementos em comum:
todas consistem em algum aspecto da estrutura social, e facilitam certas ações dos atores – atores tanto
individuais como corporativos – dentro da estrutura” (tradução nossa)

também bastante citadas por Putnam no caso italiano, como veremos adiante, um ambiente
confiável é essencial para que este tipo de associação prospere. Nas associações de crédito
rotativo, cada um de seus membros contribui mensalmente com um determinado valor, e há
um sorteio que garante a um destes membros todo o montante arrecadado. Uma mesma
pessoa não pode ser sorteada mais de uma vez, de forma que, uma vez sorteada, ela tem a
certeza de que nos meses seguintes ela continuará contribuindo com a certeza de que não terá
mais nenhum ‘retorno’. Sem este ambiente de confiança entre os membros do grupo, uma
pessoa que recebe o pagamento logo nos primeiros sorteios poderia esquivar-se de continuar
pagando e deixar o resto do grupo no prejuízo. Seria difícil imaginar uma associação de
crédito rotativo funcionando com sucesso em áreas urbanas marcadas por um alto grau de
desorganização social – ou, em outras palavras, por um baixo nível de capital social.
(COLEMAN, 1988, p.20-1)
Quanto à segunda dimensão (extensão das obrigações), elas podem diferir entre
estruturas sociais ou dentro destas por uma série de razões. Em outras palavras, há diferenças
nas necessidades que as pessoas têm de recorrerem à ajuda dos outros membros da
comunidade:
· na existência de outras fontes de ajuda, como os serviços públicos
o neste caso, ironicamente, um ‘welfare state’ pleno poderia ser considerado

‘contra-produtivo’ no que diz respeito à criação de capital social, no sentido
de que haveria menos motivos pelos quais as pessoas solicitariam ajuda a
outras, gerando menos obrigações mútuas;
· no grau de riqueza do indivíduo, o que também reduziria a necessidade de se

buscar ajuda de outras pessoas
o a distribuição desta riqueza também pode influir na configuração do capital

social de uma comunidade: imaginemos uma cidade típica do sertão
nordestino brasileiro, dominada por uma ou poucas famílias bastante
abastadas, donas de muitas das propriedades da região, e muitas vezes
controlando também os meios de produção; é comum a situação na qual
muitas pessoas devem ‘favores’ a estas famílias (ou ao chefe destas famílias,
os ‘coronéis’ da cidade, para usar uma expressão bem retratada por Victor

Nunes Leal29), mas há pouca ou nenhuma reciprocidade entre tais ‘coronéis’

e seus ‘apadrinhados’, estando estes numa posição bastante inferior e
subordinada àqueles;
· em diferenças culturais que influem na tendência ou disposição a pedir e a

oferecer ajuda a outras pessoas
o atualmente, em muitos lugares dos Estados Unidos, há pouca predisposição

para um casal de pais se dispor a tomar conta temporariamente de filhos de
outro casal, pois se qualquer coisa que venha a acontecer com estes em sua
guarda (ferimento por queda no chão, brigas com outras crianças etc.), é
passivo de um processo judicial por parte dos pais daquela criança;
o o exemplo acima mostra, ironicamente, que há também uma possibilidade

de que uma sociedade com um forte, ágil e eficiente sistema de justiça –
muitas vezes associado a um alto grau de confiança, isto é, à certeza do
cumprimento dos contratos – pode, ao mesmo tempo, diminuir a confiança
de uma sociedade, na medida em que aumenta as oportunidades de
comportamento ‘rent-seeking’, o que é o caso da imensa indústria de litígios
norte-americana;
· ‘closure’ das redes sociais (ver Figura 3 na página 56);
· na logística dos contatos sociais etc. (COLEMAN, 1988, p.21)
Uma outra forma também importante de capital social é o potencial das

informações que existem como parte integrante nas relações sociais:
“Information is important in providing basis for action. But acquisition of information is costly. At
a minimum, it requires attention, which is always in scarce supply. One means by which
information can be acquired is by use of social relations that are maintained for other purposes.”
(COLEMAN, 1988, p.22)
Assim como já argumentado anteriormente por Coleman, o uso desta forma de

capital social pode gerar resultados tanto econômicos quanto não-econômicos. Um exemplo
do uso dos canais de informação de modo a produzir resultados, ao menos não diretamente,
não-econômicos, é o de uma pessoa que, ao mesmo tempo em que quer ou precisa se manter
atualizada sobre um determinado assunto, não tem interesse em ler jornais diariamente,
29
Ver LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3ª ed.
Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1997.

acompanhar os noticiários na TV etc. Para resolver seu problema, ela pode recorrer a pessoas
de seu círculo de amizades que o fazem e, assim, atualizar-se. O mesmo vale para uma pessoa
que quer vestir-se nos padrões de moda atuais, mas não tem tempo, paciência e/ou dinheiro
para investir em cursos ou publicações do gênero. Se ela tiver acesso a pessoas com tal
conhecimento, ela pode adquiri-lo a um preço muito menor e um prazo mais curto (com
relação à duração de um curso de moda). Pensando em termos econômicos, esta maneira
indireta de adquirir conhecimento pode ser considerada economicamente mais eficiente –
ainda que o mercado de cursos e de publicações de moda potencialmente sofresse perdas com
isso (embora o número de pessoas que se vestem ‘fora de moda’ indique que o não acesso a
esses canais de informação não necessariamente implique a aquisição direta destas
informações no mercado, seja por falta de tempo, de dinheiro ou mero desinteresse pelo
assunto).
Mas o uso dos canais de informação disponíveis numa estrutura social também
pode ter relevantes resultados econômicos. Um bom exemplo é o setor de pesquisa científica.
As diversas associações científicas, congressos, redes virtuais e outras formas de interação
entre cientistas de diversas partes do mundo tornam possíveis que descobertas feitas em um
determinado laboratório num pequeno país do sudeste asiático se transformem mais
rapidamente em produtos à disposição dos consumidores no mercado brasileiro, por exemplo.
Isto significa uma potencialização dos gastos com Pesquisa & Desenvolvimento. Porém, isto
também pode ter um downside: ao mesmo tempo em que barateia um produto ou acelera o
tempo entre a descoberta científica e sua disposição às pessoas, estas redes de informação
dificultam ou mesmo inviabilizam o monopólio das informações (elegantemente chamado de
‘direito de propriedade intelectual’, um dos temas mais quentes das atuais disputas comerciais
da OMC e no âmbito da discussão da implantação da ALCA nas Américas). Não podendo
garantir o monopólio sobre uma determinada descoberta científica, o que garantiria
exclusividade da exploração desta tecnologia (ainda que por um tempo determinado) ao
menos para cobrir os custos de investimento em P&D e garantir o retorno esperado por seus
acionistas, isto pode simplesmente inibir esta empresa de fazer tal investimento e, assim,
reduzir o nível agregado de investimento em P&D daquele mercado. Deparamo-nos, portanto,
com um problema clássico de ação coletiva (ver item A lógica da ação coletiva na página 33),
pois sendo tal conhecimento científico um ‘bem público’, haveria muitos incentivos para o
‘free-riding’ dos atores envolvidos mas poucos para assumir com sua parcela de contribuição
para produzir tal bem público.

Normas e sanções efetivas podem constituir uma terceira e poderosa forma de

capital social. Normas que apóiam e provêm recompensas para um bom desempenho
acadêmico facilita e estimula o processo de acumulação de capital humano, o que tem um
impacto positivo sobre o crescimento econômico de uma sociedade. Esta forma de capital
social, entretanto, e diferentemente das formas descritas anteriormente, não apenas facilitam
certas ações: também constringem outras. As mesmas normas que restringem atividades de
grupos de jovens (como as gangues) à noite, garantindo a segurança das pessoas que gostam
de andar à noite sozinhas pelas ruas, também restringe, de certo modo, as atividades não-
criminosas de alguns desses grupos de jovens. (COLEMAN, 1988, p.22-3) Quando falamos de
normas e sanções aqui, estamos nos referindo basicamente a normas informais, isto é, aquelas
não necessariamente traduzidas em regras formais e leis, e que são passadas através das
gerações principalmente por meio de tradição oral (mas que também podem ser transmitidas,
ainda que subliminarmente – mas não somente –, por filmes, músicas e programas televisivos).
Podem estar presentes em ditados populares, em tradições festivas e em vários outros
elementos de uma determinada cultura.
As três formas de capital social apresentadas por Coleman acima poderiam ser
classificadas, usando a taxonomia proposta por GROOTAERT & BASTELAER (2001), como
dimensões cognitivas de capital social. Para ele, todas as relações e estruturas sociais facilitam
alguma forma de capital social (ao contrário do capital físico, o capital social aumenta com o
uso e se deteriora com o desuso). Mas ele também identifica as estruturas (dimensões
estruturais, portanto) que são especialmente importantes por facilitar algumas formas de
capital social.
A primeira estrutura que Coleman identifica é o que ele chama de closure30 das
redes sociais. Normas surgem como tentativas de se limitar o efeito externo negativo ou
encorajar efeitos positivos. Mas, em várias estruturas sociais, normas não conseguem ser
fixadas, ou não são efetivas. Para Coleman, isto se deve pela falta de closure em redes sociais.
A Figura 3: Rede sem (a) e com (b) closure ilustra duas redes: a rede (a), composta de 5
membros (de A a E), o ator A, tendo relações com os atores B e C, pode conduzir ações que
impõem externalidades negativas em B ou C, ou em ambos. Como eles não tem relações entre
si, mas apenas com outros (D e E), eles não podem combinar forças para sancionar A de
forma a constranger tais ações. Enquanto nenhum dos dois for prejudicado o suficiente nem
30
Não encontramos uma tradução direta para a expressão em inglês closure, que poderia ser entendida como um
adjetivo que caracteriza algo fechado, no contexto utilizado por este trabalho.

poderoso o suficiente para sancionar A sozinho, as ações de A continuação a acontecer. Já a

rede (b), que possui closure, B e C podem combinar uma sanção coletiva, ou mesmo um
premiar o outro pela sanção ao ator A. (COLEMAN, 1988, p.24)
Figura 3: Rede sem (a) e com (b) closure
D E
B C
B C
A A
(a) (b)
A existência de closure em uma estrutura social não é importante apenas para

garantir a efetividade das normas, mas também por outro motivo: ela permite a proliferação
de obrigações e expectativas. O estabelecimento e a disseminação de reputação31 não são
possíveis em estruturas abertas, e sanções coletivas que garantiriam confiança não podem ser
aplicadas. Portanto, podemos dizer que a existência de closure cria confiança numa estrutura
social. (COLEMAN, 1988, p.25)
Outra estrutura importante destacada por Coleman são as organizações e

associações da sociedade civil, mais especificamente sua capacidade de serem apropriadas
para outras finalidades além daquelas que originalmente originaram sua constituição. Ele cita
diversos exemplos que dão suporte ao seu argumento, como: uma associação de moradores
nos Estados Unidos que, inicialmente criada para resolver o problema habitacional daquela
região no pós-guerra, depois de sua finalidade atingida permaneceu ativa e buscando resolver
outros problemas daquela comunidade; uma associação de lazer dos operadores das máquinas
monotipo das gráficas de Nova York que, num segundo momento, tornou-se uma espécie de
agência de empregos para este setor profissional e serviu como uma fonte importante para a
recolocação desses profissionais; além do exemplo já citado acima dos estudantes radicais
sul-coreanos, cujos ‘grupos de estudo’ foram formados a partir de grupos já existentes.
Segundo Coleman:
“(…) an organization that was initiated for one purpose is available for appropriation for other
purposes, constituting important social capital for the individual members, who have available to

them the organizational resources necessary (…). These examples illustrate the general point, that
organization, once brought into existence for one set of purposes, can also aid others, thus
constituting social capital available for use.” (COLEMAN, 1988, p.26)
Depois de apresentar as formas e as estruturas sociais facilitadoras de capital

social, Coleman passa a abordar um efeito do capital social que considera especialmente
importante: o da criação de capital humano na geração seguinte. Tanto o capital social na
família quanto o capital social na comunidade têm papéis na criação deste capital humano.
Freqüentemente, no exame dos efeitos de vários fatores sobre o desempenho

escolar, o ‘background da família’ é considerada como uma única entidade, distinta dos
demais fatores. Mas Coleman argumenta que não há um ‘background’, que tem pelo menos
três diferentes componentes: capital financeiro, capital humano e capital social.
O capital financeiro é a medida aproximada da renda ou da riqueza da família. Ela

pode prover recursos físicos que podem ajudar no desempenho escolar das crianças, como um
local fixo para estudo (o “quarto de estudos”, separado do “quarto da TV”, do “quarto dos
brinquedos” e demais distrações), materiais que ajudam no aprendizado (como software
educativo, enciclopédias multimídia, modernas calculadoras ou agendas de mão que executam
diversas funções etc.), além de gerar um ambiente mais leve e saudável, onde os pais não
demonstram tensão diária com as contas para pagar, a hipoteca da casa etc.
O capital humano é uma medida aproximada da educação dos pais, e provê um

potencial para um ambiente cognitivo para a criança que a auxilia no aprendizado. Pais com
grande nível de instrução podem auxiliar as crianças em possíveis dificuldades de
aprendizado que elas possam estar desenvolvendo na escola, dar a orientação correta quanto
aos deveres e trabalhos escolares e, não menos importante, prover uma espécie de
‘benchmark’ às crianças – historicamente, os filhos tendem a no mínimo igualar, e
freqüentemente superam o nível de escolaridade alcançado pelos seus pais.
Quanto ao papel do capital social no capital humano, Coleman cita um caso

ocorrido em uma escola pública distrital nos Estados Unidos, onde os livros didáticos eram
comprados pelos pais dos alunos. A direção daquela escola ficou intrigada com um número de
famílias de imigrantes asiáticos que compravam duas cópias de cada livro-texto que a criança
precisava. Investigações revelaram que a família comprava o segundo livro para a mãe
estudar, de forma a poder ajudar a criança a ir bem na escola. “Here is a case in which the
31
Ver item A Teoria dos Jogos e a possibilidade da cooperação na página 28.

human capital of the parents, at least as measured traditionally by years of schooling, is low,
but the social capital in the family available for the child’s education is extremely high”
(COLEMAN, 1988, p.27-8).
O exemplo acima mostra a importância dos laços familiares, identificados por

Coleman como uma forma do capital social dentro de uma família, compensa pela falta do
capital humano em seu sentido mais estrito (num sentido mais abrangente, poderia se dizer
que a disposição daquela família em aprender junto com o filho, e de ajudá-lo no processo de
aprendizado, também indica que talvez o capital humano presente nos pais daquela família
fosse superior ao de muitos pais com mais anos de escolaridade, uma simplificação grosseira
do conceito de capital humano).
“The social capital of the family is the relations between children and parents (and, when families
include other members, relationships with them as well). That is, if the human capital possessed by
parents is not complemented by social capital embodied in family relations, it is irrelevant to the
child’s educational growth that the parent has a great deal, or a small amount, of human capital.”
(COLEMAN, 1988, p.28)
Para Coleman, o capital social presente na família torna-se fundamental para

garantir que a criança tire proveito do capital humano presente em seus pais. Sem tais laços,
tal capital humano seria direcionado exclusivamente para o trabalho ou qualquer outro
ambiente fora de casa. “Whatever the source, it means that whatever human capital exists in
the parents, the child does not profit from it because the social capital is missing.” (COLEMAN,
1988, p.29, grifos do autor)
Mas o capital social que tem valor para o desenvolvimento de uma pessoa não é
apenas aquele presente dentro de uma família. Ele também pode ser encontrado na
comunidade, consistindo das relações sociais que existem entre os casais de pais, na relação
dos pais com as instituições da comunidade e, analogamente ao que mostramos na figura da
página Figura 3 acima (p.56), a existência de closure nesta estrutura de relações, como mostra
a Figura 4 abaixo:
Figura 4: Rede envolvendo pais (A, D) e filhos (B, C) sem (a) e com (b) closure intergeracional
E A D E A D
B C B C
(a) (b)
Ao estudar a estrutura social disponível para várias escolas públicas e particulares

de uma determinada região, Coleman percebeu que as menores taxas de desistência e os
melhores desempenhos acadêmicos vinham daquelas escolas que. Como não havia nenhuma
medida direta de closure intergeracional, Coleman usou uma proxy: o número de vezes que
uma criança mudou de escola devido à mudança da família. Esta proxy partia do pressuposto
que, ao mudar-se para outra localidade, a família perdia grande parte dos laços que tinha com
a comunidade. Por mais que a comunidade para onde aquela família havia se mudado pudesse
dispor de closure, a família que se mudava não o tinha. Havia ainda outra proxy do capital
social existente em cada uma das escolas: as afiliações religiosas. Em comparação com as
escolas públicas ou as escolas independentes (particulares, sem afiliação religiosa), as escolas
católicas e as afiliadas a outras religiões possuíam as menores taxas de abandono. Além disso,
mesmo dentro das escolas públicas e das independentes, os filhos daqueles pais que
freqüentavam igrejas ou participavam de outras atividades religiosas também eram os com
menor taxa de abandono. Para Coleman, isto significava que as relações existentes entre a
geração mais velha gerava uma cobrança mútua do desempenho dos filhos, com mecanismos
coletivos de sanção, reforçando mutuamente a necessidade de acompanhamento do
desenvolvimento acadêmico da geração mais nova.
Coleman termina sua análise constatando que o capital social, diferentemente do

capital físico e do capital humano, possui uma característica de bem público e, como tal, tende
a ser escassamente ‘produzido’ (ou ofertado).
“The public goods quality of most social capital means that (…) because the benefits of actions
that bring social capital into being are largely experienced by persons other than the actor, it is
often not in his interest to bring it into being. (…) The obvious solution appears to be to attempt to
find ways of overcoming the problem of supply of these public goods.” (COLEMAN, 1988, p.35-6)
A economia das trocas simbólicas

Uma terceira e distinta definição de capital social é data pelo sociólogo francês
Pierre Bourdieu. Apesar de guardar alguma semelhança com a abordagem de Coleman
(inclusive no que diz respeito à sua relação com o capital humano – ao qual Bourdieu se
refere como capital cultural), o capital social na visão de Bourdieu é bastante distinto do
anterior (e das demais visões) em ao menos dois aspectos: uma concepção de capital social
como um recurso individual (e não de uma determinada família, organização ou comunidade)
e da ênfase no aspecto simbólico (e, portanto, ligado à concepção de poder e de classes – uma

influência claramente marxista) em detrimento do aspecto econômico (reputação dos atores,

confiança em uma ‘conduta esperada’, um sistema de normas, regras e instituições etc.).
Bourdieu expande a noção de capital para além de sua concepção econômica, que
enfatiza as trocas materiais, para incluir formas "imateriais" e "não-econômicas" de capital,
especificamente capital cultural e social. Ele explica como os diferentes tipos de capital
podem ser adquiridos, trocados, e convertidos em outras formas. Porque a estrutura e a
distribuição de capital também representa a estrutura natural do mundo social, Bourdieu
argumenta que um entendimento das múltiplas formas de capital ajudará a elucidar a estrutura
e o funcionamento do mundo social.
O termo capital cultural representa uma coleção de forças não-econômicas como o

histórico (‘background’) da família, classe social, diferentes investimentos e compromissos
para com a educação, diferentes recursos etc. que influenciam no sucesso acadêmico.
Bourdieu rejeita a expressão capital humano pois, segundo ele, ela tem dificuldades para
expressar elementos que ultrapassam o reino da economia (ou ‘economicismo’, expressão por
ele utilizada):
“From the very beginning, a definition of human capital, despite its humanistic connotations, does
not move beyond economism and ignores, inter alia, the fact that the scholastic yield from
educational action depends on the cultural capital previously invested by the family. Moreover, the
economic and social yield of the educational qualification depends on the social capital, again
inherited, which can be used to back it up.” (BOURDIEU, 1986, p.244)
Bourdieu distingue três estados do capital cultural: o estado incorporado

(‘embodied state’), o estado objetificado (‘objectified state’) e o estado institucionalizado
(‘institutionalized state’).
O estado incorporado está diretamente ligado ao e incorporado no indivíduo, e

representa o que ele sabe e pode fazer. O capital incorporado pode ser aumentado investindo-
se tempo na auto-melhoria da forma de aprender. À medida que o capital incorporado torna-se
integrado ao indivíduo, ele se torna um tipo de hábito e, portanto, não pode ser transferido
instantaneamente – diferentemente de dinheiro (capital econômico), direitos de propriedade
(capital cultura objetificado) ou mesmo títulos de nobreza (uma forma de capital social, na
concepção de Bourdieu, como veremos mais adiante). Bourdieu diferencia em dois tipos o
capital cultural incorporado: o primeiro e mais primitivo tipo, que é a capacidade de
‘aquisição’ de mais capital cultural (o ‘aprender a aprender’, alfabetização, raciocínio lógico,
matemático, espacial etc.); o segundo, os demais conhecimentos em si. Outra característica

importante deste capital é que o esforço de tempo para a acumulação deste capital deve ser
feito pelo próprio ‘investidor’, não pode ser delegado a um terceiro. Da mesma forma, ele tem
um limite máximo de acumulação (a capacidade cognitiva do indivíduo), e é extinto com o
fim da existência dele (não pode ser herdado).
O estado objetificado do capital cultural é representado pelos bens culturais,

objetos materiais tais como livros, pinturas, instrumentos ou máquinas. Eles podem ser
apropriados tanto materialmente (por meio do capital econômico) como simbolicamente (via
capital incorporado). Se um livro for adquirido por um analfabeto, ele terá apenas a
propriedade material (econômica) sobre este capital cultural, mas não a simbólica (não
conseguirá, ao menos sozinho, ‘adquirir’ e incorporar os conhecimentos presentes no livro).
De forma análoga, um leitor em uma biblioteca pública e um visitante de um museu
apropriam este capital cultural simbolicamente, mesmo sem ter a posse material sobre tais
objetos (livros, quadros, esculturas etc.).
Por último, o capital cultural em seu estado institucionalizado provê credenciais

acadêmicas e qualificações que criam uma espécie de “certificado”: “(…) a certificate of
cultural competence which confers on its holder a conventional, constant, legally guaranteed
value with respect to culture” (BOURDIEU, 1986, p.248). Estas qualificações acadêmicas
podem então ser usadas como taxa de conversão entre capital cultural e econômico: no
serviço público de diversos países, é comum a existência de uma ligação entre determinado
nível de escolaridade e certos benefícios salariais ou acesso a cargos de maior remuneração.
Durante sua discussão sobre capital cultural, Bourdieu é favorável à hipótese da

prevalência de nurture sobre nature (ver discussão de “nature v. nurture” na página 20). Ele
argumenta que a habilidade e o talento de um indivíduo são determinados principalmente pelo
tempo e capital cultural investido nele pelos seus pais. Similarmente, Bourdieu argumenta que
“the scholastic yield from educational action depends on the cultural capital previously
invested by the family” (BOURDIEU, 1986, p.244). Argumenta, ainda, que:
“(…) the initial accumulation of cultural capital, the precondition for the fast, easy accumulation
of every kind of useful cultural capital, starts at the outset, without delay, without wasted time,
only for the offspring of families endowed with strong cultural capital.” (BOURDIEU, 1986, p.246)
Baseado nessas afirmações, o capital cultural parece regular-se e reproduzir-se de

um modo similar a um hábito. De acordo com este modelo, famílias com um certo capital
cultural poderiam apenas gerar descendentes com uma quantidade igual de capital cultural.
Esta abordagem parece ser um tanto inflexível. Como Bourdieu explicaria aqueles indivíduos

que elevam seu nível social ou aumentam seu capital cultural a partir do que herdaram? Se
tomado apenas no contexto das argumentações acima, o raciocínio de Bourdieu poderia
levaria a uma espécie de ‘determinismo cultural’, isto é, as gerações futuras estariam limitadas
pelo capital cultural inicial que lhes foi transmitido pelos seus pais. Restaria explicar como
surgiu esta diferença entre capital cultural nas primeiras famílias da humanidade.
Quanto ao capital social, Bourdieu o define como:
“(…) the aggregate of the actual or potential resources which are linked to possession of a
durable network of more or less institutionalized relationships of mutual acquaintance and
recognition – or in other words, to membership in a group.” (BOURDIEU, 1986, p.248)
O capital social de um indivíduo é determinado pelo tamanho de sua rede de

relações que ele pode efetivamente mobilizar e o volume do capital (econômico, cultural ou
simbólico) possuído por cada uma das pessoas às quais ele tem alguma conexão. O capital
social exerce, portanto, um papel multiplicador do capital existente em um determinado grupo
de pessoas, deixando-o disponível a todos os membros desta rede (BOURDIEU, 1986, p.249).
De acordo com Bourdieu, as redes sociais precisam de manutenção e de estímulos

constantes ao longo do tempo, de forma que possam ser ativadas rapidamente no futuro. Deve
haver uma série contínua de trocas (econômicas, culturais, simbólicas, sociais) entre os
membros do grupo, para que o reconhecimento mútuo seja interminavelmente afirmado e
reafirmado. Bourdieu coloca um peso muito grande na habilidade de um indivíduo para que
este capital social seja criado e mantido.
“In other words, the network of relationships is the product of investment strategies, individual, or
collective, consciously or unconsciously aimed at establishing or reproducing social relationships
that are directly usable in the short or long term, (…) implying durable obligations subjectively
felt (feelings of gratitude, respect, friendship etc.) or institutionally guaranteed (rights).”
(BOURDIEU, 1986, p.249-50)
Por fim, em sua discussão sobre conversões entre os diferentes tipos de capital,
Bourdieu reconhece que todos os tipos de capital podem ser obtidos do capital econômico por
meio de vários esforços de transformação. A transformação de capital econômico em social
requer um trabalho específico (uma dedicação de tempo, atenção, cuidado, interesse etc.); de
um ponto de vista meramente econômico, este esforço pode ser percebido como um
desperdício; mas em termos da lógica das trocas sociais, é um investimento sólido, e o ‘lucro’
aparece no longo prazo. Bourdieu entende que o capital social pode ser ‘herdado’

(simbolizado por um ‘nome de família’ nobre, por exemplo), fazendo com que relações
circunstanciais possam se transformar, com muito menor esforço, em conexões duráveis:
“They are sought after for their social capital and, because they are well known, are worthy of
being known (‘I know him well’); they do not need to ‘make the acquaintance’ of all their
‘acquaintances’; they are known to more people than they know, and their work of sociability,
when it is exerted, is highly productive.” (BOURDIEU, 1986, p.251)
Bourdieu também afirma que o capital social e o cultural são fundamentalmente

enraizados no capital econômico, mas eles nunca podem ser completamente reduzidos à
forma econômica. Ao invés disso, o capital social e o cultural permanecem efetivos porque
eles escondem sua relação com o capital econômico. Mas haveria um risco embutido na
tentativa de se ‘esconder’ o aspecto econômico das outras formas de capital, qual seja, o de se
perder este capital:
“(…) the declared refusal of calculation and of guarantees which characterizes exchanges tending
to produce a social capital in the form of a capital of obligations that are usable in the more or
less long term (exchanges of gifts, services, visits, etc.) necessarily entails the risk of ingratitude,
the refusal of that recognition of non-guaranteed debts which such exchanges aim to produce.”
(BOURDIEU, 1986, p.254)
Capital social como infra-estrutura social

Uma quarta abordagem teórico-analítica sobre o capital social é aquele liderado
por Douglass North e outros economistas institucionais. Esta abordagem tem seu enfoque nas
instituições, seu papel na criação e manutenção do capital social e, principalmente, em seus
efeitos em termos de crescimento econômico.
O primeiro conceito que se faz necessário definir aqui é o de instituições:

“Institutions are defined as the ‘rules of the game’, both formal rules and informal constraints
such as norms, conventions, and codes of conduct that provide the structure for human
interaction” (NORTH, 1990). As instituições emergem para minimizar os custos de transação e
facilitar as trocas no mercado. A evolução das trocas personalizadas para as trocas impessoais
ou anônimas, apoiadas por sistemas legais que garantem contratos, é central para o processo
de crescimento e desenvolvimento.
Para North, as instituições são, em grande medida, a principal explicação para a

diferença de performance econômica entre países, aqui entendida em duas dimensões:
eficiência e crescimento econômicos (NORTH apud SILVA, 2001, p.6).

“Talvez uma das possíveis explicações esteja no fato de que as instituições, em determinadas
economias, não criam sistemas de incentivo adequados para a acumulação de capital físico e
humano. Variáveis como democracia, garantia de direitos em geral, corrupção, liberdade, por
exemplo, mostram ter, pelo menos empiricamente, alguma relação com diferenças em termos de
desempenho econômico entre nações.” (SILVA, 2001, p.7)
É preciso ter um certo cuidado ao tentar encontrar uma possível correlação entre
as variáveis acima com o crescimento econômico. Afinal, a explicação da correlação também
funciona no sentido inverso: (1) crescimento econômico negativo ou estagnação por um longo
tempo pode gerar instabilidade social e política e, com isso, minar a democracia (neste caso, a
população pode preferir eleger uma pessoa mais centralizadora e autoritária, que resolva seus
problemas ‘por canetada’, uma espécie de ‘Salvador da Pátria’); (2) a ausência de crescimento
econômico também aumenta os incentivos a atividades ‘caçadoras de renda’, e com isso a
corrupção que, por sua vez, dificulta ainda mais a retomada do crescimento.
A maioria dos estudos que tentam relacionar algum elemento do capital social
com crescimento econômico utiliza a variável ‘confiança’. Uma possível razão para isso é que
é uma das variáveis mais facilmente disponíveis em pesquisas cross-country (notadamente o
World Values Survey, organizado pelo sociólogo americano Ronald Inglehart desde 1981).
Mas não é a única. Sua utilização também está bem ancorada em pressupostos teóricos que
indicariam uma relação esperada entre confiança e crescimento: “High trust has economic
value because it increases economic efficiency by reducing transaction costs, costs in
negotiating contracts, and costs in enforcing the contract in the event of dispute and fraud”
(HJERPPE, 2003, p.16).
Algumas variáveis institucionais, entretanto, vêm ganhando cada vez mais espaço
neste tipo de pesquisa. Uma delas é o que se chama de capital social governamental (HJERPPE,
2003, p.14-6), constituído por vários indicadores, entre eles: liberdades civis, liberdade
política (incluindo repressão política, assassinatos políticos, número de tentativas de
revoluções ou golpes políticos), regra da lei, corrupção governamental, risco de confisco e até
mesmo qualidade da burocracia. Alguns pesquisadores criaram um índice de credibilidade
das regras a partir de algumas dessas variáveis, para medir o nível de expectativa de que uma
regra definida pelo governo seja cumprida (o que depende não só da população, mas de uma
estrutura de ‘enforcement’ destas regras) e de que o governo também cumpra as regras. Todos
esses estudos apontaram, em maior ou menor grau, para uma possível relação positiva entre
boas instituições e crescimento econômico. Para Silva:

“(…) é cada vez mais comum estudos (…) que observam uma relação empírica robusta entre
estabilidade institucional, instituições e crescimento econômico. Hall & Jones (1998) 32 e
Routledge & Amsberg (1996)33 (…) são os mais importantes na área, isto pois ambos lidam,
teórica e empiricamente, com (…) a relação entre capital social e performance econômica.” (SILVA,
2001, p.12)
Silva diz que especulações acerca da relação entre valores, ética, cooperação e
performance econômica devem ser estabelecidas com rigor teórico, a partir da construção de
modelos, “de tal forma a evitar ‘moralismos formais’ e análises que beiram a pseudociência,
como aparentemente é o caso de Fukuyama (1995)” (IDEM, 2001, p.13) Ele propõe, ao menos
para a construção de modelos para a análise do crescimento econômico, uma visão baseada na
tradição da economia constitucional e da public choice, como o estoque de regras e leis
(incluindo mecanismos de enforcement). Esta visão considera normas (leis informais) e regras
(incluindo leis, a Constituição etc.) como elementos cujo estoque define tal conceito de capital.
“A grande vantagem desta visão, evidentemente contratacionista [contratualista] /

constitucionalista, é definir capital social como o mínimo de altruísmo necessário, dentro de uma
visão smithiana, para o funcionamento regrado de uma economia calcada no mercado, isto é, nos
chamados vícios privados, ou melhor, no controle dos mesmos.” (IBIDEM, 2001, p.19)
Para ele, definir o capital social desta forma permite não somente escapar das
armadilhas associadas ao primeiro conjunto de definições, bem como abre espaço para a
mensurabilidade da possível eficácia de um determinado estoque de normas e leis. “Isto pode
ser feito, por exemplo, construindo-se variáveis proxies de sanção da lei, tais como número de
rompimentos de contratos, velocidade de julgamento de processos etc.” (IBIDEM, 2001, p.19)
Retomando o argumento de Silva do item Capital social é capital? (página 40):
“No meu entender, definir capital social como infra-estrutura social ou o conjunto de leis, normas
(e a eficácia das mesmas) talvez seja a forma mais interessante de se lidar com esta intuição
econômica que é, sem dúvida, interessante. Melhor ainda, sugiro, é definir algo como tecnologia
social ou tecnologia institucional para dar conta do fenômeno em questão.
“Com isso não estou a afirmar que as visões alternativas sobre o que é capital social sejam
desprezíveis. Pelo contrário, talvez para estudo de caso aplicados às experiências locais de
desenvolvimento tal conceito seja realmente fundamental (e acredito que seja). No entanto, capital,
pelo menos em economia, é fator de produção e possui um sentido bem estrito e definido que não
32
Ver HALL, R. E. & JONES, C. I. “Why Do Some Countries Produce So Much Output per Worker than Others?”
NBER Working Papers, May, 1998.
33
Ver ROUTLEDGE, B. R. & AMSBERG, J. von. “Endogenous Social Capital”. Working Paper, Carnegies Mellon
University, Graduate School of Industrial Administration, 1996.

comporta as intuições e conceitos implícitos aos conceitos tradicionais de capital social.” (IBIDEM,
2001, p.21)
A tecnologia social, como as demais tecnologias, num modelo de crescimento de

Solow, seria o que tiraria a economia de seu estado estacionário (steady state), dada uma
quantidade fixa de capital, equivalendo-se ao progresso técnico.
“Considerando uma quantidade de capital fixa, uma infra-estrutura institucional pode gerar na
economia menores custos de transação: com uma quantidade menor de capital pode-se produzir
uma mesma quantidade de produto per capta que numa outra economia qualquer, onde a infra-
estrutura social gera maior ineficiência. Esta é, no meu entender, a visão mais adequada no que se
refere à introdução da infra-estrutura social no modelo.” (IBIDEM, 2001, p.30)
Mas a abordagem de outros institucionalistas também guarda uma relação

próxima com a dimensão cognitiva do capital social: ao garantir um ambiente com garantia de
cumprimento de contratos e das normas legais, as instituições também contribuiriam para
aumentar o nível de confiança interpessoal ou generalizada (FUKUYAMA, 1995). Além disso,
as instituições também podem gerar capital social a partir da introdução de mecanismos de
participativos da sociedade nas políticas públicas, confrontando-os com dilemas de bens
públicos e estimulando a ação coletiva. Este aspecto da visão institucionalista do capital social
talvez seja, no momento, uma das áreas menos exploradas e mais necessárias dentro deste
tema.

As aplicações do conceito de capital social

Por se tratar de um tema relativamente recente na literatura (a grande maioria dos
livros e estudos sobre o tema datam de meados da década de 1990 para cá), muito do que se
entende ou do que se conhece sobre capital social deve-se a observações empíricas. Este
capítulo procura apresentar alguns casos empíricos nos quais o capital social desempenhou ou
desempenha um papel relevante.
Itália: capital social e desempenho institucional

Com seu livro “Comunidade e Democracia: A Experiência da Itália Moderna”, o
Robert Putnam colocou o tema do capital social em evidência nas ciências sociais.
Putnam realizou um abrangente estudo sobre uma mudança institucional

importante ocorrida no início dos anos 1970 na Itália: a implantação dos governos regionais.
Na verdade, ele estava na Itália por causa de outra pesquisa que ele estava iniciando, quando
este tema literalmente caiu em suas mãos:
“I had just gotten my PhD and was in Rome, with my one-year-old and three-year-old, trying to set
up interviews with members of the Italian parliament for another study I wanted to do. The
government was falling apart. The politicians had left the city, I couldn't arrange my interviews,
and in the midst of all this confusion, the government decided to go forward with a constitutional
reform to establish regional governments.”
Putnam acompanhou, durante vinte anos (1970-1989), o desempenho destas

instituições, uma instância intermediária de governo, entre o governo central de Roma e o
poder municipal, nas diversas regiões italianas. E notou uma diferença muito grande entre os
diversos governos regionais: os governos regionais do Norte da Itália tiveram um desempenho
muito superior aos do Sul, a despeito de terem sido constituídos sob as mesmas bases
legalmente determinadas (mesmo marco institucional).
Num estudo com bastante rigor metodológico (ele traçou diversas correlações
possíveis entre desempenho institucional do governo regional e uma série de outras variáveis),
Putnam descobriu que a principal variável que explicava a diferença de desempenho tinha
origem nas comunidades cívicas, muito mais presentes no Norte da Itália do que no Sul. O
que Putnam chamou de “comunidade cívica” deve ser entendido como uma comunidade com
um alto estoque de capital social. Putnam remonta a Tocqueville para tentar medir este
estoque entre as regiões, e descobre uma forte correlação entre o bom desempenho

institucional dos governos regionais do Norte e seu elevado estoque de capital social, e entre o
fraco desempenho institucional dos governos regionais do Sul e seu baixo estoque de capital
social.
O que parece ser um ponto bastante forte de seu trabalho, a descoberta da

importância do capital social no desempenho institucional do governo, acaba sendo também a
principal fonte de crítica do trabalho de Putnam: ao tentar entender o estoque de capital social
encontrado em cada uma das regiões, ele buscou uma explicação histórica que desagradou
ambos os lados: os historiadores, pela grande imprecisão histórica de Putnam , e os demais
“advogados” do capital social, pois, ao defender que o estoque de capital social existente em
uma determinada comunidade é “dado” (modificado muito lentamente, ao longo de séculos de
história), Putnam acabou por concluir que um país com baixo estoque de capital social pouco
poderia fazer a este respeito em um curto ou médio prazo. Só os rumos da história é que
definiriam a sorte deste país.
Rússia: reforçando os vícios de uma sociedade “anti-moderna”

Os estudos sobre capital social se dividem basicamente em três tipos: o primeiro
são as tentativas de conceituação teórica do tema; o segundo, os trabalhos empíricos,
incluindo os estudos de “casos de sucesso”, onde o capital social desempenhou um papel
importante no desenvolvimento de uma determinada comunidade ou de um país, e as
iniciativas de medição do capital social; e, por último, há aqueles que criticam os dois
anteriores, sob diversos pontos de vista (capital social como uma simples recriação de antigos
conceitos sem consistência, como um novo “modismo” das ciências sociais, o viés econômico
dado às relações sociais, a negligência quanto à importância do poder e de suas disparidades
etc.). Poucos estudos, entretanto, enfocaram um caso empírico dos efeitos perversos que o
capital social pode gerar. Felizmente este é o caso do estudo conduzido por Richard Rose
sobre o caso russo.
Rose analisa o papel do capital social na Rússia, “numa sociedade ‘antimoderna’,

permeada por falhas organizacionais (em outras palavras, uma sociedade na qual organizações
formais são numerosas e importantes mas no mais das vezes falha em operar impessoalmente,
previsivelmente e de acordo com a regra da lei)” (ROSE, 2001, p.147). Rose descobre que, ao
invés de ajudar a corrigir as falhas na provisão de bens e de serviços públicos, o capital social
mais contribui para reforçar as características ‘antimodernas’ da sociedade russa. Isto se dá de

pelo menos três maneiras, de acordo com uma pesquisa sobre capital social realizada entre
março e abril de 1998, a New Russia Barometer VII (ROSE, 2001, p.157-158):
· personalização: como a maioria dos russos não espera receber o pagamento do

auxílio-desemprego quando entram com o pedido, a tática mais comum é
personalizar o pedido, seduzindo, implorando ou amolando funcionários até o
pagamento do benefício;
· blat: expressão russa que se refere a usar conexões para partilhar

indevidamente benefícios, na medida em que eles se dirigem a um funcionário
para ‘entortar’ ou quebrar regras – “melhor uma centena de amigos do que uma
centena de rublos [moeda russa]”, diz um ditado popular russo; e
· corrupção, propina: 56% dos russos acham que não precisam pagar impostos,
pois o governo nunca saberá, e outros 27%, se pegos, pagariam propina a um
funcionário do governo para evitar a multa.
Se a Rússia é considerada um dos países mais corruptos do mundo, de acordo com

o Corruption Perception Index 2003, da ONG Transparência Internacional (ocupa a 86ª
colocação, junto com Moçambique, enquanto o Brasil encontra-se na 54ª, junto com a
Bulgária e a República Checa), “o Brasil é simplesmente o último país em termos de
confiança segundo o World Values Survey. Por exemplo, enquanto na pesquisa realizada em
1995/97 a proporção de pessoas que declara confiar nos outros é 29,4% (sendo que em alguns
países, como na Noruega, este percentual supera 60%), no Brasil este valor é de apenas 2,8%”
(LAZZARINI, MADALOZZO, ARTES & SIQUEIRA, 2003).
Neste contexto, a análise do capital social no Brasil se torna extremamente

relevante. E a escassez de estudos nas áreas urbanas, em especial nas grandes metrópoles,
somado ao paradoxo do capital social ascendente em áreas carentes e declinante em áreas
abastadas, faz com que o município de São Paulo se torne um terreno propício para o estudo
do capital social. São Paulo é um caso raro de uma grande metrópole com o segundo maior
PIB per capita do país e um contingente imenso de miseráveis, de uma cidade
predominantemente urbana, mas que possui também áreas rural e indígena, uma cidade onde
o século XXI convive perto (ainda que geograficamente segregado) do século XIX (onde
ainda não há iluminação pública, água encanada nem rede de esgoto ainda).

Capital social e descentralização

O declínio do modelo centralizador de Estado a partir da década de 1970, e mais
marcadamente durante a década de 1980, permitiu o “empoderamento” (tradução moribunda,
mas uma das poucas disponíveis, para “empowerment”) dos estados e municípios. Contribuiu
para isso não só a crise fiscal dos Estados-Nação, mas também o aumento das pressões por
participação no âmbito local, que levou a uma mobilização a favor da descentralização das
tarefas do Welfare State, antes concentradas no poder central (ABRUCIO, 2000).
A descentralização está fortemente associada a uma noção de poder e de esfera de

tomada de decisão mais próximos da população. Neste sentido, a descentralização viria a
fortalecer os laços comunitários, à medida que a população ganha um incentivo maior à
mobilização para exigir mais e melhores serviços prestados pelo poder público.
Putnam mostrava, em seu trabalho, que a simples existência de uma esfera

intermediária de governo, com poderes também intermediários, herdados em grande medida
do governo central de Roma, gerava um sentimento positivo na população italiana, tanto ao
Norte quanto ao Sul. Ao se perguntar aos sulistas se seu governo regional estava tendo um
bom desempenho, a resposta era, na maioria das vezes, um enfático “não”. Mas quando se
perguntava se eles gostariam que fosse extinto o governo regional, uma das respostas foi algo
como um: “De jeito algum! Hoje as coisas ainda não estão sendo feitas do jeito que desejamos,
mas ao menos estamos sendo ouvidos!” (PUTNAM, 1996).
Mas a questão não é só descentralizar ou não descentralizar. O como

descentralizar é igualmente importante. Vimos durante o curso duas formas bastante
diferentes de descentralização, uma adotada pelos EUA, outra pelo Brasil. A primeira,
adotada pelos Estados Unidos, é a do come together. É quando unidades federativas se juntam
sob um propósito comum, no caso, o de garantir a defesa nacional e a liberdade e os direitos
originários dos pactuantes (ABRUCIO, 2000). O Brasil também se inspirou neste modelo,
“embora os resultados tenham sido diferentes por conta das especificidades locais” (IDEM,
2000). A outra via é a de hold together, isto é, de “manter a união em situações nas quais há
um governo centralizado que precisa descentralizar poder a entes subnacionais para, desse
modo, assegurar a própria existência do país” (IBIDEM, 2000). É o caso de países como Índia,
Bélgica e Espanha. E importante destacar que as vias de descentralização não são uma série
discreta, mas contínua, isto é, há casos híbridos de descentralização.

A relação entre o tipo de descentralização e a configuração do capital social de

uma nação pode ser traçada da seguinte maneira: quando as unidades federativas adotam um
modelo cooperativo, como é o caso norte-americano, cria-se um senso de unidade, de
objetivos comuns ou, ao menos, compartilhados. Espera-se, daí, a configuração de uma
sociedade que, embora reconheça (e até mesmo valorize) suas diferenças regionais (há
culturas bastante distintas entre o Leste e o Oeste e entre o Norte e o Sul dos EUA), também
valorize o país e os valores nacionais. No caso brasileiro, onde os entes federativos
resolveram adotar, ao invés do modelo norte-americano, um modelo competitivo predatório, é
natural que o tipo de sociedade aí criada também seja dividida, com menos ligações
comunitárias entre os diferentes Estados, gerando um clima de rivalidade entre eles,
enfraquecendo o espírito e os valores nacionais. No entanto, não identificamos, até o presente
momento, nenhum estudo sobre esta possível relação. Esta relação é, portanto, um possível
objeto de estudo dentro da minha dissertação.
Um outro aspecto importante do tema descentralização é o do controle social.

Um sistema federativo deve ser capaz de criar mecanismos de checks and balances, isto é, de
controles mútuos entre os diferentes poderes. Isto significa o controle dos Estados pela União,
da União pelos Estados, do Poder Executivo pelo Legislativo, do Legislativo pelo Executivo,
e de ambos do e pelo Poder Judiciário. Mas o controle não pode se limitar ao aspecto
institucional. Segundo Nuria Cunill Grau há “la necesidad de legitimar la discrecionalidad de
quienes ejercen poder a nombre nuestro, los ciudadanos” (CUNILL GRAU, 2000).
Nuria discorre dos diversos mecanismos de controle social. Alguns dos controles
sociais sobre o governo podem ser exercidos de maneira individual, como o voto, mas mesmo
este ganha uma força muito maior quando exercido coletivamente, isto é, através de debate,
confronto de idéias, articulação política, mobilização para o desenho dos planos de governo
etc. Demais mecanismos de controle social, como os “Comités de Vigilancia” da Bolívia, a
“Contraloría Social” do México, “Veedurías Ciudadanas” da Colômbia ou a “Ouvidoria do
Município” em São Paulo, são permeados pela lógica da ação coletiva, isto é, quanto menores
os custos de mobilização coletiva e maior a informação entre os membros desta comunidade,
maior o poder de alcance destes instrumentos de controle social.
Neste sentido, mais uma vez o capital social entra como um ator importante.
Como destaca Putnam, “Essas redes facilitam a coordenação e a comunicação, amplificam
reputações e assim permitem a resolução de dilemas de ação coletiva” (PUTNAM, 1995).

Os controles sociais e o capital social, na verdade, se reforçam mutuamente. A

simples existência de mecanismos de controle social permite a sociedade se mobilizar mais
facilmente no sentido de direcionar as decisões de seus representantes para suas preferências
(“responsividade”). Uma vez que ela percebe que sua mobilização deu resultados positivos
concretos, ela tem um incentivo maior para continuar se utilizando destes mecanismos e, no
caso de divergências mais sérias entre governo e sociedade, ela tem maiores incentivos para
uma ação coordenada e conjunta entre seus membros (vide o caso da votação da CPI da
corrupção dos fiscais paulistanos, quando, diante da pressão popular, os vereadores voltaram
atrás na sua posição e acabaram por aprovar a criação desta CPI). Não que a sociedade não
possa se mobilizar diante da ausência de tais mecanismos, mas essa mobilização se torna mais
custosa diante de uma sociedade com baixo estoque de capital social.
Uma terceira abordagem (a primeira foi do capital social na sociedade, a segunda

do capital social na relação governo-sociedade) é a do capital social como elemento interno
do aparelho governamental.
Judith Tendler começa seu argumento por desafiar o “Consenso da Reforma do

Estado”, até então empregado por diversos teóricos como uma fórmula única, a ser aplicada,
com algumas salvaguardas, a todos os países, qualquer que seja seu estágio de
desenvolvimento. Tendler mostra que houve um equívoco de grande parte das recomendações
feitas aos países em desenvolvimento, que ignoram as condições sob as quais as instituições
têm um bom desempenho. Sua análise, no entanto, baseia-se em evidências empíricas, a partir
da observação de programas sociais implementados pelo Governo do Estado do Ceará na
década de 1990, como o de medicina preventiva, extensão rural, contratos públicos de
fornecimento e obras públicas.
Ela destaca alguns pontos esquecidos pelo “consenso”, como a importância da

dedicação dos trabalhadores ao emprego, o reconhecimento público do Governo ao trabalho
dos funcionários, a inovação na organização do trabalho e o controle sobre as “tarefas extras”
(aquelas que iam além do job description do funcionário, mas eram indispensáveis para se
resolver o problema da população). Todos estes pontos são criadores de capital social dentro
da máquina pública. Além disso, o bom desempenho das políticas públicas cearenses
analisadas também foram resultados da interação entre os diversos atores: “Melhorias no
governo local foram resultado da dinâmica entre governo local, sociedade civil e governo
central” (TENDLER, 1998). Tendler não chega, no entanto, a destacar a presença de capital
social dentro das instituições públicas. Seu destaque maior foi para a interação entre estado e

sociedade civil, e como uma sociedade minimamente organizada pode levar a boas políticas
públicas, e como essas podem, por sua vez, aumentar a virtuosidade desta sociedade, gerando,
assim, capital social.
Peter Evans, ainda que por caminhos diferentes, também estuda a burocracia
estatal, e sua relação com o desempenho governamental, desta vez na área de
desenvolvimento econômico. Evans analisa dois tipos diferentes de Estado: o
desenvolvimentista, como o Japão e, em menor medida, Coréia e Taiwan, e o predatório,
tendo Zaire como caso extremo, e Brasil e Índia como intermediários.
Para Evans, o ponto chave que distingue os países que adotaram uma postura
desenvolvimentista, frente àqueles que adotaram um modelo predatório, é o que ele chamou
de autonomia inserida. Autonomia na medida em que as instituições estão protegidas das
“buscas de renda” de grupos poderosos, como a elite empresarial de um país, mantendo-a
responsiva à coletividade e não apenas a alguns. “O que está em questão é a construção de
uma organização auto dirigida que possa gerar incentivos suficientes a induzir seus membros
individuais a adotar metas coletivas e assimilar suficiente informação que lhes permita
escolher metas dignas de perseguir” (EVANS, 1993). Inserida porque as políticas devem
responder aos problemas detectados nos atores privados e dependem no final destes atores
para sua implementação.
O capital social aparece no trabalho de Evans em dois momentos: no primeiro, ao

comentar a autonomia inserida, Evans constata que:
“uma rede concreta de laços externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas
privadas a iniciativas políticas, de modo prospectivo e após o fato. Ela amplia a inteligência do
Estado e aumenta a expectativa de que as políticas serão implementadas (…). As conexões com a
sociedade civil se tornam parte da solução em vez de parte do problema“ (EVANS, 1993).
No segundo momento, Evans tenta construir o que é a estrutura burocrática nos

países desenvolvimentistas. Ao comentar o caso japonês, Evans relata que:
“Sistemas internos – particularmente o ‘gakubatsu’, que consiste em laços entre colegas de classe
nas universidades da elite de onde se recrutam os funcionários – são cruciais à coerência da
burocracia. Tais redes informais conferem à burocracia uma coerência interna e identidade
corporativa que por si só a meritocracia não poderia oferecer (…). O resultado geral é uma espécie
de ‘weberianismo reforçado’, no qual os ‘elementos não-burocráticos da burocracia’ reforçam a
estrutura organizacional formal, da mesma forma que os ‘elementos não-contratuais do contrato’
de Durkheim reforçam o mercado” (EVANS, 1993).

Ao longo do texto, percebe-se que os tais “elementos não-burocráticos da

burocracia” referem-se exatamente a esses laços de confiança, de cooperação e de
reciprocidade que caracterizam o que chamamos de capital social. O capital social é, portanto,
em grande medida, um dos principais fatores para o sucesso do desenvolvimento econômico
dos países estudados por Evans. A questão é que, assim como Putnam, Evans colocou
demasiada ênfase no processo histórico que levou a estrutura burocrática desses países a se
configurar dessa maneira. Resta-nos uma importante pergunta: como pode a Reforma do
Estado configurar um modelo burocrático que estimule a formação de capital social? Este é
certamente um ponto que merece ser explorado em estudos posteriores, por mim ou por
quaisquer outros pesquisadores que se interessem pelo tema, pois é algo que nosso modelo de
Reforma do Estado não conseguiu resolver a contento.
Ao tentar fazer a migração de um sistema ainda não plenamente burocrático para

um modelo gerencial, o governo brasileiro não se atenta para o fato de que, como coloca
Evans, “o nítido contraste entre o caráter pré-burocrático, patrimonalista do Estado predatório
e o caráter mais estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar
dúvidas naqueles que atribuem a ineficácia dos Estados do Terceiro Mundo à sua natureza
burocrática. A falta de burocracia pode estar mais próxima do diagnóstico correto” (IDEM,
1999).
Outras visões do capital social

Além destes acima relatados, há diferentes outros contextos nos quais o capital
social é apontado como um elemento importante. Estes contextos foram relatados por Putnam
em sua obra mais recente34. São eles:
· O desenvolvimento das crianças é fortemente delineado pelo capital social.

Confiança, redes e normas de reciprocidade dentro de uma família, escola,
grupo e comunidade tem um longo efeito em suas oportunidades e escolhas, e,
portanto em seu comportamento e desenvolvimento (PUTNAM, 2000, 296-306)
· Em áreas com grande capital social, espaços públicos são mais limpos, pessoas
são mais amigáveis, e as ruas mais seguras. Fatores de risco tradicionais em
uma determinada vizinhança, como alto índice de pobreza e de mobilidade
34
Ver PUTNAM, Robert D. Bowling Alone: The collapse and revival of American community. New York: Simon
and Schuster, 2000.

residencial, não são tão significativos como a maioria das pessoas pressupõe.
Alguns lugares têm alto índice de criminalidade em grande medida porque as
pessoas não participam em organizações comunitárias, não supervisionam os
jovens, e não são ligadas por redes de amizade (IDEM, 307-18);
· Um número cada vez maior de pesquisadores sugere que onde confiança e

redes sociais florescem, indivíduos, firmas, vizinhanças, e mesmo nações
prosperam economicamente. Capital social pode ajudar a mitigar os efeitos
perversos da desvantagem socioeconômica (IBIDEM, 319-25);
· Parece haver uma forte relação entre a existência de capital social e melhor
nível de saúde:
o “As a rough rule of thumb, if you belong to no groups but decide to join one,
you cut your risk of dying over the next year in half. If you smoke and
belong to no groups, it’s a toss-up statistically whether you should stop
smoking or start joining” (IBIDEM, p.331);
o Um artigo da revista inglesa The Economist sobre o relatório da OCDE

(2001) traz uma constatação interessante: “(…) old people without friends
or relatives appear to have a higher risk of developing dementia or
Alzheimer’s disease” (WHAT, 2001);
· Freqüência regular em clubes, voluntariado, entretenimento ou freqüência à

igreja é o equivalente em felicidade a conseguir se graduar na universidade ou
mais do que dobrar sua renda. Conexões cívicas disputam com o casamento e
aflui como um indicador de felicidade (PUTNAM, 2000, p.333).
Além destes, uma série de outros autores também relacionam o capital social a
outros contextos. Cabe destacar alguns dos mais relevantes:
· O capital social pode florescer também em locais que não as comunidades.

Uma nova onda de estudos de capital social procura relacioná-lo com o bom
desempenho das organizações, sejam elas privadas ou públicas. Para estes
autores, em uma empresa ou órgão público com alto capital social:
o Os empregados possuem fortes ligações entre si, gerando um ambiente

propício à cooperação, e não competição, entre eles.

o Também há um comprometimento maior com a causa coletiva, qual seja, a

missão da empresa. Por isso, há um comprometimento maior dos
funcionários com os objetivos e resultados da empresa, ao invés de uma
busca exclusivamente individual por renda.
o O capital social dentro da empresa também gera uma comunicação maior

entre os departamentos, de forma a gerar ações coordenadas entre eles,
contribuindo positivamente para um desempenho melhor da empresa.
o Enfim, este clima de cooperação, camaradagem, amizade etc. aumenta a

produtividade dos funcionários, sua satisfação com a empresa, seu moral,
reduz as taxas de absenteísmo e de fraudes dentro da empresa.
Este contexto é particularmente importante quando formos analisar mais adiante a

relação entre o capital social e o que Evans chama de “autonomia inserida” (EVANS, 1993).
Quando falamos em capital social, portanto, estamos falando em diversos

contextos: sociais (associações de pais e mestres, sociedades de “amigos do bairro”), políticos
(engajamento e participação política), econômicos (desempenho das organizações – públicas e
privadas) e até mesmo biológicos (melhora da saúde, disposição).

Conclusão
Considerações Gerais
Neste trabalho foram apresentados ao menos 4 grandes correntes de pensamento
sobre o capital social. Na primeira, a visão comunitarista de Tocqueville e Putnam, a ênfase
se dava nas relações entre os habitantes da comunidade, as instituições locais e a cultura da
região; na segunda, a visão de James Coleman, o capital social aparece como um conceito
mais econômico, e com um papel importante na criação de capital humano; na terceira, do
sociólogo Pierre Bourdieu, o capital social aparece pela primeira vez como um bem individual,
e não coletivo, mas também tem um papel de potencializar os demais capitais detidos por
todos os “nós” desta teia de relação do indivíduo (capital econômico e cultural); por último,
na visão da economia institucional liderada por Douglass North, as instituições formais
(incluindo organizações e regras legais) têm um papel fundamental não só na criação de
capital social, como de promover o crescimento econômico do país (ênfase no ambiente
macro).
A despeito das diferentes correntes apresentadas neste texto, há um relativo

consenso sobre os elementos comuns ao termo capital social, ainda que a ênfase de cada autor
se dá em apenas parte destes elementos – e não há a negação dos demais (ver Figura 1:
Dimensões do Capital Social na página 17). Mais do que isso, é preciso menos de uma
discussão ou disputa entre qual seria a definição “correta” de capital social do que um foco no
problema principal ao qual o capital social, em tese, veio a se reportar e tentar resolver: a
coordenação dos problemas da ação coletiva. E tal solução pode envolver todos os elementos
já analisados acima: a criação de determinadas instituições que estimulem a cooperação e a
confiança entre os atores, um sistema de justiça que garanta o cumprimento dos contratos (não
só os econômicos, como também os “contratos sociais” – aí incluídos todos os aspectos da
vida em comunidade e dos arranjos para se resolver problemas coletivos, como a gestão de
bacias hidrográficas, por exemplo), a criação de espaços de participação política da população
(de modo a estimular nela uma visão de “coletividade”, apresentá-la à “tragédia dos comuns”),
a facilitação de arranjos institucionais locais (associações de bairro, cooperativas ou outras
organizações não-governamentais), a difusão de valores e normas de conduta (por meio de
políticas culturais – teatros, filmes etc. –, do currículo escolar etc.). Enfim, a discussão acerca
do capital social deve focar no problema (ação coletiva), e não no conceito.

Os conceitos e a medição de capital social

O avanço deste tema depende, portanto, da tentativa de medi-lo nos mais
diferentes contextos social (urbano, rural, indígena), cultural (países asiáticos, africanos,
europeus e das Américas), demográfico (grandes países e pequenas comunidades), religioso
(comunidades com alta diversidade de credo, comunidades com alta predominância de uma
religião) etc. É preciso aprofundar nos estudos sobre os critérios de medição de capital social,
uma vez que grande parte da dimensão cognitiva parece estar intimamente ligada com as
especificidades e particularidades de cada contexto (assim como uma demonstração de
confiança demais membros da comunidade poderia ser indicada pela propensão de
empréstimo de dinheiro a um vizinho numa comunidade do estado da Califórnia, já numa
comunidade pobre do sertão Cearense o empréstimo de grãos é um indicador muito mais fiel
desta confiança).
Mas é só a partir da construção de indicadores que possam ser usados de maneira

universal que poderemos acompanhar o crescimento (ou diminuição) do estoque de capital
social em cada uma das localidades estudadas, realizarmos estudos comparativos cross-
country etc. Vários países já estão criando seus índices nacionais de capital social, como a
Colômbia, o Canadá e a Inglaterra. É preciso estudar a compatibilidade de tais instrumentos, e
uma grande mobilização acadêmica pelo uso de uma ferramenta comum (assim como é
universalmente aceito, hoje, o conceito de capital humano traduzido em nº de anos de
escolaridade formal).
Próximos passos e sugestões de pesquisa

Consigo identificar pelo menos três grandes campos bastante promissores (porque
necessários mas pouco explorados) para o estudo do capital social:
Em primeiro lugar, estudos sobre a medição de capital social. Os principais

problemas desta área de estudos já foram descritos de maneira exaustiva no item acima.
Em segundo lugar, estudos teóricos e análises de políticas públicas criadoras,

mantenedoras e destruidoras de capital social. É preciso descobrir que tipos de arranjo
institucional ou de políticas públicas são capazes de criar ou de aumentar o estoque de capital
social existente em uma localidade. Mas também é preciso saber quais tipos de política, ao
contrário, contribuem para a diminuição deste capital social – Putnam verificou, em seu

último trabalho, que os níveis de capital social nos Estados Unidos estão decaindo; um passo
importante é descobrirmos os porquês.
Em terceiro lugar, estudos teóricos e análises de políticas públicas que tirem

proveito do capital social existente. Uma série de pequenos estudos de caso financiados pelo
Social Capital Initiative (SCI), do Banco Mundial, mostrou que diversas políticas públicas no
mundo inteiro foram beneficiadas, em termos de aumento da efetividade, da redução de custos
etc., pela existência de um alto nível de capital social em seu público-alvo. Faltam trabalhos
normativos nesta área, mostrando de que forma políticas públicas podem ser concebidas
visando à utilização deste capital social.
A partir da entrada no Doutorado, meu próximo passo será o de tentar contribuir

para a primeira área, isto é, a medição de capital social. Estimulo os pesquisadores que
tenham interesse neste tema a estudarem também os demais desafios listados.

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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

FABIO FRANKLIN STORINO DOS SANTOS

Dissertação apresentada à Escola de

Orientador: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio

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O quadro abaixo apresenta de maneira bastante ilustrativa as diferentes dimensões

Figura 1: Dimensões do Capital Social

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Fonte: GROOTAERT & BASTELAER, 2001.

As diferentes pesquisas realizadas em diversas partes do mundo sobre capital

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