La Republica de Los Datos

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HUGO OSCAR AMBROSI
Buenos Aires, Argentina

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Ambrosi, Hugo Oscar
La república de los datos: bases y puntos de partida
para la organización nacional / Hugo Oscar Ambrosi. -
2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Hugo Oscar
Ambrosi, 2018.
304 p.; 22 x 15 cm.
ISBN 978-987-42-7634-6
1. Ciencia Política. 2. Control del Estado. 3.

Administración de Políticas. I. Título.
CDD 320
© 2018 Hugo Oscar Ambrosi
E-mail: hugo.ambrosi@gmail.com
https://www.facebook.com/ende2015/
https://sites.google.com/view/la-republica-de-los-
datos/pagina-principal
Diseño de tapa: Juan Ricardi
ISBN 978-987-42-7714-5
vi
DEDICATORIA
A vos Ana, por estar al lado mío

y atender esta increíble conversación
que hemos tenido durante tantos años, gracias.
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viii
Al lector
El soberano que hoy debe ser informado no es el príncipe,

ni el faraón, ni el inca ni el emperador; en una república
democrática el soberano es el conjunto de la ciudadanía.
Entonces a mis conciudadanos debo decir tomando la
palabra del padre del pensamiento político
“…No he adornado ni hinchado esta obra con cláusulas

interminables, ni con palabras ampulosas y magníficas, ni
con cualesquier atractivos o adornos extrínsecos, cual
muchos suelen hacer con sus cosas, porque he querido, o
que nada la honre, o que sólo la variedad de la materia y la
gravedad del tema la hagan grata”. N. Maquiavelo
ix
Alberdi escribió:
“Mi libro de las BASES es una obra de acción que,

aunque pensada con reposo, fue escrita velozmente para
alcanzar al tiempo en su carrera y aprovechar de su
colaboración, que, en la obra de las leyes humanas, es lo
que en la formación de las plantas y en la labor de los
metales dúctiles.
Sembrad fuera de la estación oportuna: no veréis nacer el

trigo. Dejad que el metal ablandado por el fuego recupere,
con la frialdad, su dureza ordinaria: el martillo dará golpes
impotentes. Hay siempre una hora dada en que la palabra
humana se hace carne. Cuando ha sonado esa hora, el que
propone la palabra, orador o escritor, hace la ley. La ley no
es suya en ese caso; es la obra de las cosas. Pero esa es la
ley duradera, porque es la verdadera ley”.
“Todas las constituciones cambian o sucumben cuando

son hijas de la imitación; la única que no cambia, la única
que acompaña al país mientras vive, y por la cual vive, es
la Constitución que ese país ha recibido de los
acontecimientos de su historia, es decir, de los hechos que
componen la cadena de su existencia, a partir del día de su
nacimiento.
La Constitución histórica, obra de los hechos, es la unión

viva, la única real y permanente de cada país, que sobrevive
x
a todos los ensayos y, sobrenada en todos los naufragios.
Los progresos de su civilización pueden modificarla y

mejorarla en el sentido de la perfección absoluta del
gobierno libre, pero pactando siempre con los hechos y
elementos de su complexión histórica, de que un pueblo no
puede desprenderse, como el hombre no es libre de
abandonar, por su voluntad, su color, su temperamento, su
estatura, las condiciones de su organismo, que recibió al
nacer, como herencia de sus padres”.
xi
Crónica triste de la perversidad
o el día en que dejamos de contar
A fines de enero del 2007 se cometió en Argentina un

atropello sobre las instituciones que le hizo decir a un
experto: "La Argentina es el único país civilizado donde
hubo un intento deliberado de mal informar al público sobre
estadísticas"[Jacob Ryten, consultor y experto a nivel
mundial en medición de precios]
Es necesario que esos hechos no caigan en el olvido,
porque la dolorosa lección debe impulsarnos a desarrollar
los mecanismos sociales e institucionales que nos protejan
de aventuras similares.
xii
CONTENIDO
I. Prólogo 1
II. Palabras preliminares 5
Juegos de la mente 13
III. ¿La verdad es la única realidad? 15
IV. ¿Monólogo o diálogo? 25
V. La revelación estadística 43
VI. Una Estadística “aumentada” 60
Triángulo de las Bermudas 65

VII. Estadística, ciencia, política. O del poder 67
VIII. A las pruebas me remito 91
IX. ¡Es la Cultura...! 102
X. ¡¡¡Un Estadístico por acá...!!! ¡Por favor! 131
Bitácora 143
XI. Razones 145
XII. Bases y puntos de partida 170
XIII. Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico
190
XIV. Síntesis del proyecto 203
Nuevo Contrato Social 211
xiii
XV. Sistema de Información Estadística Nacional
212
Apéndice 259
XVI. PARIS21 260
XVII. Estadística 266
XVIII. Procesos convergentes 271
Diagramas
Diagrama 1 Escenarios posibles ................................... 51

Diagrama 2 Evidencia y normas .................................. 70
Diagrama 3 Proceso basado en la evidencia ................. 92
Diagrama 4 Componentes ........................................... 149
Diagrama 5 Datos y conocimiento ............................. 151
Diagrama 6 Núcleo .................................................... 152
Diagrama 7 Circuito gestión ...................................... 154
Diagrama 8 Proceso de decisiones públicas .............. 162
Diagrama 9 Sistema de Información Estadística ....... 206
xiv
Prólogo
I. Prólogo
Escribir un libro siempre es un desafío, donde el escritor

contrasta experiencias, saberes, análisis, con la mirada de
un público que suele ser diverso y anónimo. Un libro en la
calle tiene vida propia, viaja y llega a individuos que por lo
general tienen poca información sobre la persona del autor.
Los prólogos intentan llenar esos vacíos, por eso, si
escribir un libro es un desafío, escribir un prólogo suele ser
un acto de audacia. Y es doblemente audaz prologar un libro
de Hugo Ambrosi.
Nos conocimos en la facultad de Ciencias Económicas de
Rosario en la década del sesenta del siglo pasado. Éramos
jóvenes llenos de sueños en un mundo que pregonaba la
“imaginación al poder”.
Eran los días que nos desayunábamos leyendo las tiras de
Mafalda, teníamos largas discusiones en las sobremesas del
comedor universitario, acompañados por cigarrillos negros
de la peor calidad.
Estadística es observación, memoria y razón 1

La República de los datos
Las tropas del ejército más poderoso de la tierra eran

derrotadas en las selvas vietnamitas y nuestra generación
levantó las banderas
de naciones liberadas de cualquier poder imperial.
Los sueños tuvieron un alto costo, fueron tronchados por
violentas dictaduras que se adueñaron de nuestra América
Latina.
Y más allá de las vivencias personales toda una
generación
quedó marcada por muertes, ausencias, dolores y
nostalgias.
Quizás tanta violencia e intolerancia fue el parto que
permitió el más largo período de gobiernos democráticos en
nuestro país.
En todo ese tiempo con Hugo Ambrosi no teníamos una
relación demasiado estrecha, pero si nuestras vidas tuvieron
cruces circunstanciales, porque Hugo tuvo una brillante y
exitosa vida profesional ocupando las máximas jerarquías
en su profesión tanto provinciales como nacionales.
Además de ser un destacado Doctor en Estadísticas es un
ser humano muy especial que ha logrado humanizar los
números y convertirlos en herramientas que nos ayudan a
comprender la realidad.
Paradójicamente la vida nos volvió a juntar en los últimos
años, donde compartimos experiencias laborales y
mantenemos charlas donde los aportes de Hugo a la
comprensión de la dinámica social son invaluables.
2
Prólogo
La conducción de cualquier organización requiere de la

toma constante de decisiones, las decisiones pueden ser
intuitivas o basadas en información o evidencias, sin duda
el aporte de datos ordenados y controlados permite mayores
aciertos en las decisiones. Cuando las ideas se instrumentan
en programas de gobierno, es necesario evaluar los
resultados y el impacto en la población objeto del programa.
Y es aquí donde el aporte de la estadística es
irreemplazable.
No estamos hablando del lenguaje de los brujos, el saber
científico debe exceder el círculo de minorías ilustradas
para ser una herramienta del ciudadano.
Y este es el verdadero logro del libro, donde la larga
experiencia del autor permite abrir las puertas a un mundo
con propuestas desafiantes, polémicas y cautivantes.
Para aprovechar el conocimiento y la información hay que
hacer cambios, el libro insiste en la necesidad de educar
para el mundo de la información. “La alfabetización
estadística “es un factor clave en el desarrollo de una
democracia participativa.
Todo el libro es una contribución para el necesario debate
sobre las oportunidades desafíos y alertas, que las nuevas
tecnologías nos imponen y la necesidad de desarrollar una
verdadera “inteligencia estadística “y poder aprender con
esos datos. La información estadística no es neutra y es muy
peligrosa cuando es un instrumento de la política para
dibujar la realidad.

En este nuevo conversar con los números y su significado,

el autor abre un verdadero sendero, en el campo de la
estadística. Con la madurez que dan los años, Hugo
Ambrosi se atreve a un gran cambio, imaginar un nuevo
conocimiento para darle el poder a la gente.
Buenos Aires, mayo de 2018
Oscar Lamberto
4
Palabras preliminares
II. Palabras preliminares

Recientemente han ocurrido graves acontecimientos que
provocan la búsqueda de ideas y criterios que sirvan para
mejorar nuestra convivencia y hacerla más cooperativa y
eficaz.
En primer lugar, está el relato, ese arte de birlibirloque
que pretendió vendernos gato por liebre. Porque no puede
describirse de otra manera la pretensión trasnochada de
fraguar el Indice de Precios. Justamente el Indice de
Precios, cuando de los precios todos tenemos experiencia
directa y no hay forma que podamos creer que los precios
que vemos en la vivienda y el mostrador, los precios que
pagamos en la caja no son ciertos, sino que debemos creer
en los precios dibujados por algún funcionario.
El relato condujo de manera inevitable al agrietamiento
de la sociedad, que terminó fracturada, con un lado del
cisma ocupado por quienes les daban crédito a sus propios
ojos y en la margen opuesta acampando los que aceptaron
(¿creyeron?) los pases del ilusionista.
Esa “fractura social expuesta” ha sido tratada por los
medios y analizada en numerosas oportunidades. En
general, se presenta como si se tratara de un proceso local,
que ha crecido en nuestro país favorecido por cierto estilo

de discurso político, que se elabora sobre el modelo

amigo/enemigo con los materiales de la fantasía que ofrece
el relato, que como ya se dijo antes tiene como expresión
icónica la pretendida negación de la inflación. Esa
interpretación nos deja en medio de una circunstancia
doméstica, fundada en la influencia de nuestros vicios
políticos.
¿Es realmente la grieta un producto más de nuestra
proverbial creatividad?
Si nos fijamos en lo que está pasando en el mundo parece
que nuestra experiencia no es tan exclusiva y que en cambio
participamos de un movimiento más amplio, que recorre el
planeta.
Algunos ejemplos pueden ayudar a reconocer este
proceso. El 19 de enero de 2017, The Guardian de Londres,
publico una nota titulada “Cómo las estadísticas
perdieron su poder y por qué debemos temer lo que
viene después”. Ese título es lo bastante expresivo y me
permite creer que también el lector sentirá la misma
curiosidad que tuve, relacionada con nuestra historia
cercana.
La nota comienza diciendo “en teoría la estadística
debería ayudarnos a establecer argumentos. Ellos pueden
proporcionarnos puntos de referencia estables que
cualquiera, no importa cuál sea su idea política, pueda
aceptarlos”.
A continuación, agrega: “Sin embargo, en los últimos
años, los niveles divergentes de confianza en las
6
estadísticas se han convertido en uno de los cismas clave

que se han abierto en las democracias liberales
occidentales”.
El párrafo citado muestra claramente una clave para
descifrar el enigma que representa la fractura social, que
dificulta la normal convivencia y anula la capacidad de
actuar colectivamente.
Tan lejos y con problemas que parecen tan distintos, están
hablando de cisma y desconfianza en las estadísticas,
mientras nosotros sufrimos la grieta y el affaire INDEC.
Como ilustración menciona, por ejemplo, que antes de las
elecciones presidenciales en EE.UU. los ciudadanos, que
resultaron votantes del actual presidente Trump,
desconfiaban de los datos económicos publicados por el
gobierno federal. Por otro lado, en el Reino Unido una
investigación de la Universidad de Cambridge sobre teorías
conspirativas revelaba que el 55% de la población cree que
el gobierno está ocultando la verdad sobre el número de
inmigrantes.
Esos hechos parecen señalar que la información
actualmente en lugar de atenuar las controversias y la
polarización, en realidad las están alimentando. El artículo
insiste en la misma dirección cuando dice: “la antipatía a
las estadísticas ha llegado a ser uno de los sellos
distintivos de la derecha populista”.
Alguna gente piensa que reducir los problemas
económicos y sociales a agregados y promedios numéricos

parece violar el “sentido de decencia política”. Recordemos

al respeto que un ex ministro de economía dijo:
"No tengo el número de pobres, es una medida
estigmatizante...”
La nota, agrega más adelante: “La gente supone que los
números son manipulados y no les gusta el elitismo de
recurrir a la evidencia cuantitativa”.
“La disminución de la autoridad de las estadísticas -y
de los expertos que las analizan- está en el centro de la
crisis que se conoce como política posverdad”
Las estadísticas no son elitistas. Al contrario, permiten
que los periodistas, los ciudadanos y los políticos debatan
sobre la sociedad en su conjunto, no sobre la base de
anécdotas, sentimientos o prejuicios, sino de maneras que
se pueden comprobar.
La alternativa a la experiencia cuantitativa sujeta a
verificación es el desborde de medios sensacionalistas y
demagógicos que producen su propia 'verdad' sobre lo que
está sucediendo en la sociedad.
¿Hay alguna manera de salir de esta polarización?
¿Debemos simplemente elegir entre una política de hechos
y otra de emociones, o hay otra manera de ver esta
situación?
Necesitamos tratar de ver los datos tal como son: ni
verdades incuestionables ni conspiraciones de élite, sino
más bien como herramientas diseñadas para fundamentar el
trabajo del gobierno, colaborando con los funcionarios y
con los ciudadanos en la toma de decisiones.
8
A lo largo del tiempo, podemos ver el papel crucial que

las estadísticas han desempeñado en nuestra comprensión
de los estados nacionales y su progreso.
Esto plantea la alarmante pregunta de cómo seguiremos
teniendo ideas comunes sobre la sociedad y el progreso
colectivo si dejamos las estadísticas por el camino.
El presidente de la Royal Statistical Society, en su
conferencia anual expresó: “Las exageraciones de la
prensa 'amenazan la confianza pública en la ciencia'”.
Señala que la actitud descuidada hacia las estadísticas lleva
a afirmaciones engañosas y traza paralelismos con el
aumento de las noticias falsas.
A continuación, pronosticó que prácticas cuestionables,
como acumular datos y 'piratear estadísticas' para hacer que
los hallazgos parezcan más dramáticos, amenazan con
socavar la confianza pública en la ciencia.
En 1892 apareció “La Gramática de la Ciencia” de Karl
Pearson, reconocido como el padre de la estadística
matemática. El autor considera el estado del conocimiento
en ese momento y sus relaciones y compromisos con la
sociedad. También plantea una serie de cuestiones que
fueron después objeto de investigación por importantes
figuras de la ciencia. Por ejemplo, el mismo Einstein lo
seleccionó para leerlo en 1902 en la Academia Olimpia.
¿Qué dijo Pearson hace más de un siglo en esa obra, que
nos llame la atención, frente a las circunstancias actuales?
“La ciencia moderna, como entrenamiento de la mente
para un análisis exacto e imparcial de los hechos, es una

educación especialmente adaptada para promover una

ciudadanía sólida”.
Esa frase tiene singular importancia, porque señala
claramente la necesidad de desarrollar las habilidades de
pensamiento que permitan llevar a cabo el adecuado
análisis de los hechos. Ese entrenamiento del pensamiento
científico es necesario para promover una ciudadanía
sólida.
J. Delors en el informe “La Educación encierra un tesoro”
de 1996, coloca como primer pilar de la educación el
“Aprender a conocer”. “Este tipo de aprendizaje, que tiende
menos a la adquisición de conocimientos clasificados y
codificados que al dominio de los instrumentos mismos del
saber, puede considerarse a la vez medio y finalidad de la
vida humana”
Entre esos instrumentos milita en primera fila, la
estadística.
En los últimos años se ha desarrollado una importante
actividad sobre el problema de la relación entre ciencia y
política. Se toma en cuenta la presencia, en los problemas
que plantea la política, de factores como intereses, plazos y
prioridades. Algunos hablan así del Modo2 de la ciencia y
otros se refieren a una ciencia “Posnormal”, para
diferenciarla de la llamada “ciencia normal”, que es la que
practican casi todos los científicos durante casi todo el día.
Una denominación que puede resultar más ilustrativa es la
que acuñó el Profesor Silvio Funtowicz : “Ciencia con la
gente”.
10
En ese campo, el de los problemas políticos y sociales -

incluyendo los económicos- las estadísticas públicas
constituyen un ingrediente básico del pensamiento
científico. En consecuencia, los daños que se provoquen a
su elaboración dañan la capacidad de pensar y resolver las
cuestiones básicas de la sociedad.
Organización del libro

El texto se divide en cuatro partes y un apéndice. En la
Parte I Juegos de la mente se plantean los problemas y
elementos conceptuales que han sido propuestos para
resolverlos.
La Parte II Triángulo de las Bermudas, describe la
compleja relación entre estadística, ciencia y política, como
vértices del Triángulo en el que pueden extraviar el rumbo
los proyectos que ignoren el compromiso que los une.
La Parte III Bitácora describe las “bases y puntos de
partida” de la organización estadística del país y propone la
ruta a seguir. También se presenta un esquema de la
estrategia para la puesta en marcha de las distintas
instituciones, procesos, derechos y obligaciones del sistema
de información estadística nacional.
La Parte IV Nuevo Contrato Social presenta el proyecto
de Sistema de Información Estadística en formato legal,
reflejando los vínculos y relaciones entre sus componentes.
La Parte V Apéndice incluye documentos sobre el
concepto de estadística y la arquitectura del sistema

estadístico, cuya lectura será provechosa, ya que dialogan

con el texto principal.
Esperamos que este trabajo sirva para animar a los
legisladores a avanzar, con la participación de todos, en la
construcción del sistema de información estadístico que
necesita nuestro país para su desarrollo y bienestar.
Hugo Oscar Ambrosi
Buenos Aires, febrero de 2018
12
Juegos de la mente

Lo que siempre quisiste saber

• ¿Qué es la Estadística?
• ¿Por qué resulta tan difícil definir qué es
Estadística?
• ¿Para qué sirve la Estadística?
• Cuando escuchas hablar de Estadística, ves algo
complejo en base a números, fórmulas, gráficos,
¿es así en realidad?
• ¿Para qué me sirve la Estadística a mí, a un
ciudadano común y corriente?
• ¿Para qué le sirven las estadísticas al gobierno?
• ¿En que las usa (el gobierno)?
• Si hasta ahora hemos vivido sin estadísticas y no
pasó nada ¿por qué ahora importa?
14
¿La verdad es la única realidad?
III. ¿La verdad es la única

realidad?
Las noticias no son buenas. Fue público y notorio el
abierto ataque infligido a las estadísticas públicas,
especialmente a partir del año 2007 y la imposición de un
régimen mentiroso. Me parece que no hace falta abundar
ahora en detalles sobre los protagonistas, sus maneras y la
forma de llevar a cabo la inaudita destrucción de los
registros sobre la vida, el trabajo y los bienes de los
argentinos.
A través de la historia de la humanidad encontramos una
gran diversidad de crisis y de catástrofes, algunas naturales,
otras provocadas por el hombre mismo. Entre todas ellas el
“caso INDEC” tiene características claramente distintivas.
Ocurrió en el seno de una “república democrática”, que
no estaba involucrada en conflictos externos y tampoco
internos que aportaran razones para el desaguisado que se
produjo. Hubo abusos en el mundo, pero nunca un país
cometió “suicidio estadístico”, como pasó aquí.
Esa es la mala noticia. Porque no fue necesario, ni
justificado, ni merecido lo que paso. Y de ninguna manera
fue útil.

Sin embargo, en medio de todos los efectos indeseables

que produjo, salió a la luz una actividad, y unos valores que
normalmente operan de manera oculta y silenciosa.
“La verdad no existe, pero las mentiras sí”. Eso encarnó
el relato, que pudo divagar liberado de toda atadura
estadística, desplegando un imaginario de engaños y
desinformación.
Pero el tiempo pasa, y lo que no logran cambiar los
hombres con argumentos, lo alcanza inexorablemente el
tiempo. Hoy vemos que ha cambiado la situación. Se ha
hecho un gran esfuerzo para recuperar algunas de las series
estadísticas que fueron dañadas.
Sin embargo, no creo que alcance y en consecuencia
propongo analizar juntos si es suficiente con volver atrás, a
la situación anterior a esos fatídicos días de enero de 2007.
No me refiero solamente a lo que se hizo desde diciembre
de 2015 hasta hoy, sino a lo que se ambiciona como
objetivo para las estadísticas públicas del país.
¿Qué quiero decir? Me parece que, si miramos en torno al
mediano y largo plazo, si observamos la trayectoria
histórica, la corriente subterránea que fue nutriendo el
conocimiento estadístico del país, junto a los motores que
activaron el quehacer estadístico en el país, veremos la
presencia permanente de fuerzas negativas, de intereses
mezquinos, de creencias mal informadas, que fueron
dañando el capital estadístico nacional.
Por ejemplo, algo tan antiguo y tan grave como la larga e
injustificada espera desde 1914, para llevar a cabo el cuarto
16
censo nacional que finalmente se llevó a cabo en 1947,

tras… ¡33 años! de demora.
El apagón estadístico de los años 50, para el cual se
esgrimió como justificativo la seguridad nacional.
Y otros numerosos manoseos de índices y encuestas, de
los cuales no se privó casi ningún gobierno.
Aparece claro que, de manera casi constante, con tonos
más o menos bruscos, “no se tuvo respeto por las
estadísticas”.
La pregunta que me hago en este punto, para estar seguro
de que mi incomodidad no es caprichosa, es simplemente:
¿las estadísticas son una propiedad del gobierno, que él
pueda manejar a su antojo, abriendo o cerrando el
micrófono, para que el ruido que hagan no altere la vida de
los ciudadanos, y menos la del gobierno?
No es una pregunta descabellada, ni soy el primero que se
la plantea. Es una fórmula que ha aparecido en forma
reiterada a lo largo del tiempo. Fue el criterio imperante en
Gran Bretaña durante el gobierno de la señora Thatcher,
aplicado celosamente por Lord Rayner, bajo la idea de que
las estadísticas que producía la Oficina Nacional de
Estadística, solamente debían atender las necesidades del
gobierno.
Ese criterio constituye lo que podríamos llamar la Gran
Tentación, en su forma leve.
En medio de esos pensamientos resonaba en mi mente la
frase “la información es poder”.

¿Qué quiere decir? El sentido depende del contexto en el

que estemos. Está claro que en los negocios si alguien tiene
más información que el otro, va a tener ventajas. Esa
asimetría hace de los mercados lugares de competencia
imperfecta.
Pero si de estadísticas públicas se trata, no estamos
hablando solo de negocios, en el sentido corriente de la
frase.
Estamos hablando de una república, en la cual el poder se
declara reiteradamente que está en el pueblo, que lo ejerce
democráticamente. En esa situación, cualquier asimetría de
información provoca indebidas ventajas y desventajas entre
sectores de la sociedad, entre los mismos ciudadanos, de
modo que la base misma del espíritu republicano y
democrático se ve socavada.
Para que nos quede claro basta citar un par de ejemplos,
que no tenemos que buscar muy lejos, ya que la mencionada
experiencia reciente nos aporta los mismos.
El Indice de Precios, el conocido IPC, fue forzado a
encubrir el terrible flagelo de la inflación, cuyas peores
consecuencias las sufren los sectores más pobres de la
sociedad. Pero el otro servicio que prestó el IPC, al no
registrar la inflación fue bajar la vara de medición de la
pobreza, permitiendo afirmar que teníamos “menos pobres
que en Alemania”.
Y así se podría seguir con el producto bruto que se
convirtió en una marca de éxito, por similares distorsiones
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en los valores empleados, en este caso de signo contrario,

por sobrestimación.
La mortalidad infantil fue también objeto de la inmoral
violencia ejercida sobre sus registros, que fueron
tendenciosamente alterados.
Si el gobierno falsea las estadísticas, incumple con su
obligación de informar con transparencia, o sea, ni más ni
menos, que sin ocultar nada.
Es la Gran Tentación en su versión más grave y
peligrosa.
En esa situación la democracia está en jaque. No es
posible ejercer los controles ni llevar a cabo la debida
evaluación de la gestión porque simplemente no hay como
hacerlo, porque los instrumentos de medición han sido
dañados. Volando a ciegas, el piloto no nos informa ni
adónde vamos ni las condiciones del vuelo ni el clima en el
destino.
Los párrafos anteriores indican con fuerza y claridad,
porqué “no alcanza volver atrás”.
Es necesario plantearse el desafío de pensar creativamente
qué sistema estadístico tenemos que darnos, para que
nuestra democracia funcione y para que su acción esté
dirigida al bien común
La arquitectura de ese sistema encuentra en el pasado, en
cuanto a su envergadura y ambición, un antecedente que
nos enorgulleció a los argentinos durante muchos años: el
programa educativo de Sarmiento. Esa épica que sacó del
analfabetismo a millones de argentinos, que integró al

idioma y a las tradiciones a miles de inmigrantes y que

sostuvo durante décadas el funcionamiento de una sociedad
integrada y con movilidad social.
Lo que fue el objetivo de leer y escribir en el siglo XIX es
hoy, en pleno siglo XXI, el acceso a la Sociedad de la
Información. Ese acceso fue expresado por S.S. Wilks en
los años 50 de la siguiente forma:
“Llegará el día en que saber estadística será tan
necesario para la ciudadanía eficiente como leer y
escribir”.
¿Por qué se compara un proceso de alfabetización con la
construcción de un sistema estadístico eficaz?
Los dos procesos se desarrollan en el campo de la cultura.
La historia ha corroborado las consecuencias de la
alfabetización en el desarrollo de las sociedades.
Tal vez no es tan inmediato percibir cómo una cultura
estadística puede contribuir a la mejora de la vida personal
y al bienestar general.
Pero ambos forman parte de un movimiento mayor, que
configura la misma evolución de la civilización. La
capacidad de aprender ha marcado ese recorrido. Es una
necesidad biológica y social.
Y la Estadística es la ciencia y arte de aprender con los
datos.
La fuerza, el poder de la humanidad, surge de su
capacidad de aprender. Subidos a los hombros de sus
antepasados, los hombres de cada tiempo, ven más lejos y
trazan mejores mapas.
20
Esta breve introducción nos permite apreciar que estamos

lejos de donde podríamos estar.
Si queremos mejorar nuestra condición, debemos hacer el
balance del presente y considerar donde estamos, y que
debemos conservar o cambiar, de lo que hoy existe.
Aunque hayamos descrito de manera general adónde
queremos llegar, hay que definir una estrategia mediante un
detallado programa por etapas a cumplir en el tiempo.
Volviendo a las estadísticas públicas, ¿Cómo describimos
la meta a alcanzar? Queremos un sistema que le sirva al
gobierno y a la gente, lo que podemos sintetizar diciendo
“estadística para todos”.
Este propósito tiene dos ejes que son desde el punto de
vista del ciudadano, como la cara externa y la cara interna
del sistema estadístico. ¿A qué se refieren esos términos?
El proceso de producción de información es el lado
externo. Representa las instituciones y el conjunto de datos
socialmente disponibles. Esto abre un nuevo interrogante
¿cómo se define ese conjunto de datos, quienes intervienen
en esa definición y quienes tienen a cargo la elaboración?
Programar los contenidos que serán el objeto de la
actividad del sistema estadístico, es una cuestión de la
mayor importancia. Hay que tener en cuenta en ese proceso
que la información estadística estará inserta en el proceso
de decisiones, públicas y privadas, que requiere la dinámica
de una sociedad libre.

Es fundamental que sea resultado de acuerdos que los

avalen y que los auditen, a través de los órganos que la
sociedad democrática tiene para dirigirse.
Las habilidades necesarias para utilizar provechosamente
los datos disponibles son el “lado de adentro”. A esas
habilidades se refería el presidente de la American
Statistical Society Samuel S. Wilks, ratificando la
anticipación de H. G. Wells, cuando equiparaba la
adquisición del saber estadístico, con el aprendizaje de la
lectura y escritura.
Como se ha comprobado, la capacidad estadística es
innata en el hombre y se desarrolla muy tempranamente,
fuertemente asociada a la experiencia. Vale la pena recordar
el dicho que afirma que “la experiencia es la madre de la
ciencia”
Si en este sentido observamos la situación presente,
podemos ver fácilmente que es, en ese punto, donde se nota
la mayor debilidad de la organización actual. La educación
es un sistema “invertebrado estadísticamente”.
Solamente se dan noticias parciales e imprecisas de las
herramientas del “pensamiento estadístico”. Que es, ni más
ni menos, el pensamiento racional que se hace cargo de la
evidencia que encuentra en las cosas y en los hechos. Sin el
pensamiento racional, nuestra humanidad se revuelve en
espasmos emocionales, en dogmatismos fanáticos y en
temores paralizantes.
La escuela termina de hacernos hombres. Hombres de
nuestra época. Parados en el eje del tiempo y en la flecha
22
que ha seguido la humanidad a través de los siglos. Puede

haber maravillosos artilugios técnicos, producto de la
ciencia y la técnica, pero tenemos que ser capaces de
utilizarlos con sabiduría.
Por lo tanto, el énfasis debe estar en la educación,
reconociendo que “el día” anunciado por Wells a principios
del siglo pasado, es hoy, es ahora.
Ahora es necesario diseñar instituciones que estén
preparadas para apoyar la alfabetización estadística.
Hoy ni las instituciones existentes ni los procesos que
están en capacidad de desarrollar esas instituciones, son los
adecuados para contar con un repertorio de estadísticas
relevantes, confiables y oportunas. Mucho menos para
estimular el aprendizaje y motivar las vocaciones que se
necesitan para tripular la renovación estadística.
El INDEC, como institución es un organismo residual de
un sistema desaparecido. El sistema de planeamiento de los
años 60 y 70, apoyado en el funcionamiento de CONADE
y del CONASE, hace tiempo que no existe más.
En consecuencia, el desarraigado órgano central de las
estadísticas nacionales ha sido llevado a la oscura condición
de un órgano de tercer nivel en un ministerio sectorial. Está
conceptualmente obsoleto y no puede liderar la
reconstrucción de las Estadísticas Públicas del país.
Es impostergable que la Nación se de las instituciones y
los instrumentos que le permitan disponer de un servicio
estadístico efectivo y de información relevante confiable y
oportuna.

En esa dirección está orientado este trabajo sobre el cual

quiero expresar mi posición, recordando a Macedonio
Fernández:
–Todo se ha escrito, todo se ha dicho, todo se ha
hecho– oyó Dios que le decían y aún no había creado el
mundo, todavía no había nada.
–También eso ya me lo han dicho– repuso quizá desde
la vieja, hendida Nada.
Y comenzó.
M.Fernández, Museo de la novela de la eterna
Espero que a este comienzo entusiasmado muchos se

sumen y le pongan el hombro.
24
¿Monólogo o diálogo?
IV. ¿Monólogo o diálogo?

La estadística es la historia en reposo,
la historia es la estadística en movimiento.
Ludwig von Schlözer, 1804
Pero para mí la única actitud digna de ser

considerada moralmente justa es aquella que
reconoce que, al igual que a nosotros
mismos, debemos tratar a los demás
hombres como seres racionales. K. Popper
A fines de enero de 2007 la oficina nacional de

estadísticas, el INDEC, que se encarga de los Censos,
encuestas, índices variopintos, fue intervenida por el
Secretario de Comercio, quien tuvo la peregrina idea de que
podría controlar la inflación, si se apoderaba del INDEC y
manipulaba los procedimientos del Índice de Precios al
Consumidor, para que sus resultados fueran convenientes a
su política de control de precios, mostrando la supuesta
efectividad de la misma.
Controló los precios, pero no los que pagaba el
consumidor, sino los que se utilizaban para calcular el IPC,
que no es más que una suma de multiplicaciones.

¿Por qué la estadística ha sufrido ese ataque y sigue

sometida a fuego graneado? ¿Qué es la estadística? ¿Es
acaso, como dicen algunos profesores, una rama de la
matemática? ¿Por qué entonces, tanta inquina con ella,
tantas molestias para controlarla? ¿Cómo es posible que
una rama de las matemáticas despierte tal grado de alarma?
Las matemáticas han levantado un alto muro que aísla la
Estadística de la gente y la asocia con la dureza abstracta
del pensamiento matemático y alimenta, en consecuencia,
la mala prensa que la define como un arte difícil, reservado
solo a pocos y distinguidos cultores.
La diferencia entre ambas, está encerrado en la
observación de Einstein: "cuando las leyes de la matemática
se refieren a la realidad, no son exactas; cuando son exactas,
no se refieren a la realidad".
Esa visión y la imagen resultante, son más que una
cuestión privada de la cofradía de practicantes del arte
mencionado. Tiene un efecto que es mucho más grave que
una polémica doméstica. Para apreciar estas consecuencias
debemos salir del cerco matemático que rodea a la
Estadística y deja fuera al hombre de la calle. Para ese
escape lo mejor es revisar la historia.
¿Cuándo empezó la estadística? ¿Acaso en el siglo XX,
con los teoremas y postulados de los insignes matemáticos
que le dieron el orden conceptual que hoy tiene y qué
avalaron su denominación como “siglo de la Estadística”?
No, decididamente no. Empezó, como tantas cosas, a
orillas del Nilo. Allí bajo la advocación de la divinidad, se
26
llevaban las cuentas de la población y de las cosechas, hace

más de 5000 años. Todo esto era hecho bajo la dirección del
Faraón. Por la misma época los babilonios usaban ya
pequeñas tablillas de arcilla para recopilar datos en tablas
sobre la producción agrícola y los géneros vendidos o
cambiados mediante trueque.
Confucio documenta la realización de los censos chinos
ordenados por el emperador Tao hacia el año 2.200 a.C.
En el libro Números del Pentateuco, se menciona el censo
que realizó Moisés después de la salida de Egipto.
Textualmente dice: “Censo de las tribus: El día primero del
segundo año después de la salida de Egipto, habló Yavé a
Moisés en el desierto de Sinaí en el tabernáculo de la
reunión, diciendo: "Haz un censo general de toda la
asamblea de los hijos de Israel, por familias y por linajes,
describiendo por cabezas los nombres de todos los varones
aptos para el servicio de armas en Israel".
En nuestra América, los Quipucamayoc eran los
Estadísticos del Imperio Incaico. Garcilaso en sus
Comentarios Reales, afirmó que "el nudo dice el número
mas no la palabra". Ese cargo era bastante peligroso, porque
el Quipucamayoc que cometía algún error, era castigado
con la muerte y en las guerras los Quipucamayoc eran
aniquilados por los vencedores con la finalidad de que no
se guardara registro alguno de los que antes gobernaban en
ese lugar.

Un peligroso antecedente. Un alarmante parecido con los

hechos contemporáneos, quizá no tan sangrientos, pero
igualmente eficaces en su propósito.
Roma "durante la época de César Augusto, se decretó que
todos los súbditos tenían que tributar y por tanto exigió a
todas las personas que se presentaran al estadístico más
cercano que era entonces el recaudador de impuestos. Los
censos se realizaban cada cinco años, y los funcionarios
públicos tenían la obligación de anotar nacimientos,
defunciones y matrimonios, sin olvidar los recuentos
periódicos del ganado y de las riquezas contenidas en las
tierras conquistadas. En la época del nacimiento de Cristo
sucedía uno de estos empadronamientos de la población
bajo la autoridad del Imperio.
En diciembre del año 1085, Guillermo el Conquistador
ordeno llevar a cabo una encuesta cuyo primer borrador fue
presentado en agosto de 1086 (¡!), con información sobre
13.418 asentamientos, en Inglaterra. Ese trabajo, por su
magnitud, fue nombrado como el Doomsday, el bíblico "día
del juicio final".
La línea de tiempo muestra que a través de todos los
continentes, Faraones, Profetas, Emperadores, Incas y
Reyes conquistadores, se preocuparon por conocer la
población y riquezas de sus dominios. Y no por alguna
secreta afición de todos ellos por las matemáticas.
Simplemente porque entendían que para conservar el poder
tenían que tener información.
28
Siempre la Estadística ha estado a la sombra del poder.

Ese poder que la legitimaba y al que le prestaba razones
para actuar. Cobrando tributos o reclutando soldados.
La realidad, durante muchos años, dejó de ser observada,
medida y registrada en forma sistemática y confiable. Eso
ha hecho surgir en reemplazo de los hechos, que se ignoran,
un relato épico, que enhebra victorias, reivindicaciones y
venganzas, como una forma de construir una mitología.
Capaz como toda mitología que se precie, de explicar todo
lo que pasa, dentro de la configuración de seres fantásticos
que la conforman.
Sus creyentes se imaginan como señores de la luz,
combatiendo contra los malditos íncubos de los tiempos
oscuros.
La fuerza del relato se sostiene abusando en grado
extremo de los recursos de la erística, arte perverso que
corrompe el lenguaje y destroza la posibilidad de dialogar,
que necesita el hombre como "animal político", para
realizarse en una comunidad.
Los pregoneros del régimen aparecen en debates y
exposiciones, exhibiéndose blindados y siempre dispuestos
a la confrontación. Nunca al acercamiento razonado de las
posiciones.
La idea predominante en el poder es una relación de
enfrentamiento, con la lógica implacable del
amigo/enemigo.

Las estadísticas son un convenio

En “La Política de los Grandes Números” Alain
Desrosieres introduce conceptos que constituyen elementos
centrales de una concepción estadística que proporciona un
marco necesario a las estadísticas públicas. Su idea consiste
básicamente en el reconocimiento explícito de que en la
base de las estadísticas que produce una sociedad debe
existir un acuerdo básico, de resulta del cual se puede decir
que las estadísticas son un convenio.
Pero un convenio significa partes que se ponen de
acuerdo, negociaciones ofertas y pedidos cuyo lugar de
tratamiento natural, tratándose de cuestiones públicas, es la
política.
Vimos antes que el encuentro entre ciencia y política
provocaba una transformación de los paradigmas
tradicionales. Ese mismo movimiento tiene lugar ahora en
el campo de las estadísticas públicas, que deben adoptar las
prácticas que asume la ciencia posnormal. En consecuencia,
podríamos hablar con todo derecho que entramos en la era
de la estadística posnormal.
En el campo estadístico este giro adquiere además un
valor simbólico muy especial que aparece ligado al
significado que ha tenido la distribución normal en la
historia de la estadística.
Para negociar un convenio se trata en primer lugar de
establecer si los datos estadísticos reúnen las características
y condiciones que los hagan interesantes. El interés que
30
despierta un dato está claramente vinculado a la relevancia

que tiene el mismo en el tratamiento de algún problema o
con la respuesta a algún interrogante.
No digo útiles, ni necesarios, ni ciertos o confiables.
Solamente, o tal vez nada menos, que interesantes. Que
atraigan la atención, que despierten interés.
Que sintamos que vale la pena hablar de ellos, como
podríamos hablar de una novela interesante, como
podríamos recordar un episodio interesante.
Si compartimos el mismo interés entonces podemos
sentarnos a conversar amablemente sobre este sorprendente
tema de los datos estadísticos. Esas característica y
condiciones que interesan, están más referidas al contexto,
a los supuestos, a los entendidos buenos y malos, que al
costado numérico.
Se trata de la historia, del cómo, el dónde, el cuándo, que
cobijan los procesos de registro formales, sistemáticos y
muchas veces burocráticos.
Pensemos, por ejemplo, en lo más conocido, una persona,
un amigo. ¿Qué lo hace interesante? Precisamente su
historia. Y eso, ni más ni menos, es lo que hace interesantes
a los datos, lo que los convierte en tema de conversación y
fortalece nuestra curiosidad para saber que tienen que
contarnos.
Planteado así el propósito, debemos pasar al contenido y
al modo de ocuparse de ese contenido. De lo que se sabe y
de lo que no se sabe. De lo que se cuenta y de lo que se
oculta. Es necesario desmontar la estructura del relato.

Junto con los datos, el relato incluye mitos, leyendas, y

falsedades. Como es un asunto trasfronterizo, surgen
problemas de lenguaje, de rivalidades y de tribus, de
contrabando y de pasaporte.
De cada lado de una frontera encontramos hábitos y
culturas más o menos diferentes. Los lenguajes pueden ser
tramposos. Esos límites separan y producen cambios de
significados. Un mismo indicador no significa lo mismo
para dos sectores o grupos diferentes de la sociedad.
Es necesario acordar su elaboración para poder confrontar
las interpretaciones. Todos tienen derecho a sus propias
interpretaciones, pero no a sus propios hechos.
Es ingenua la creencia de que todos suponemos lo mismo
de lo no dicho, y que, en consecuencia, el sentido de lo
dicho será claro. Decir algo, es no decir otra cosa. Lo
omitido, sin embargo, esta en el trasfondo de lo
comunicado. Y cada uno entiende según sea lo que crea que
significa y la importancia que tenga, lo no dicho.
Como resumen preliminar, esperamos que emerjan
problemas, se despierten dudas y se fortalezca la convicción
de que es necesario trabajo y compromiso para adquirir
conocimiento útil, con los datos estadísticos.
Entonces esos datos que empezaron despertando interés,
prolongados como creencias y acciones, trepan a la
categoría de memorables.
32
Ideas y creencias
Una característica de las ideas, es que tienen un ciclo vital.
También las ideas nacen, crecen, se desarrollan, envejecen
y son reemplazadas. Las sociedades que no cambian se
anquilosan y caen presas de las rigideces que se instalan en
sus instituciones.
Una creencia organiza y propone, como solución para los
problemas de un lugar y un tiempo histórico, un conjunto
de recomendaciones, bajo un sistema de valores, y contando
con las herramientas disponibles en el "aquí y ahora".
Pero el contenido y las condiciones de los problemas
evolucionan con el tiempo y el repertorio de herramientas
cambia. Por eso las creencias pierden eficacia y envejecen.
"Llena está la historia de ejemplos libertarios que
engendraron tiranías, de tentativas de ordenación que
desencadenaron licencia desenfrenada.", señaló Ernesto
Palacio
Dejan de ser motores inspiradores, para convertirse en
lastres para la acción colectiva. Su obsolescencia promueve
discusiones estériles, que se agotan en la defensa encapri-
chada de visiones y creencias antiguas vaciadas del sentido
de la realidad.
Un problema adicional surge de la tendencia a atribuir a
la idea fuerza de la creencia imperante, un carácter
grandilocuente y épico, asociado a una naturaleza
excepcional, iluminada y heroica. Todo cambio requiere de
la fuerza emocional que lo impulse, pero esa naturaleza

fáustica debe atemperarse con el rigor del razonamiento, al

reconocer que ese cambio no es más que uno en la larga
sucesión de pasos que jalonan la evolución de las
sociedades humanas. A veces avanzando y otras
deteniéndose o retrocediendo.
Cada época es un desafío a las generaciones que la viven,
para que avancen en la solución de los problemas
pendientes. Para ello el desafío es aprovechar los medios,
los instrumentos disponibles hoy, muchos de los cuales no
estuvieron disponibles, y en algunos casos ni siquiera
existían, cuando el protagonismo era de generaciones
anteriores.
En forma permanente es necesario calibrar los cambios
necesarios, con el propósito de los sistemas evolucionen y
se adapten a los requerimientos y los medios disponibles.
“La historia es el resultado del choque de los sueños con
la realidad: la desilusión es su trama. Pero nuestra mente no
se cansa nunca de proyectar en ella metas brillantes que
palidecen una vez alcanzadas, porque están sujetas a la
imperfección de la materia."
"Por esa razón no es adecuado cuando, en la
interpretación histórica, se atribuye a los cambios un
carácter disruptivo, haciendo de ellos una epopeya. Esa
idealización lleva a que esas trasformaciones, metamorfosis
convertidas en el nuevo estado de cosas imperante, se
resistan a evolucionar, se quieran convertir en el fin de la
historia.
34
La respuesta definitiva a los ideólogos consiste en

proclamar que el hombre no puede crear paraísos".
Solamente puede aplicar un método que le permita hacer
correcciones y corregir el rumbo. Es el instrumento que le
proporciona el pensamiento científico.
Revoluciones, insubordinaciones, epopeyas, son todas
palabras que solo sirven para anclarnos en un pasado que
fue cambio en su momento y ahora es parálisis y freno. Esa
parálisis del pensamiento y de la motivación, se encubre
con un retorno a fases primitivas, con su ornato de
violencia.
¿Qué ha pasado? Un sistema de creencias estructura a la
sociedad y le permiten reconocerse a lo largo de las
transformaciones que va teniendo. Cuando esas creencias
pierden adhesión y se confunden, la sociedad se desarticula
y queda al garete, librada al juego azaroso de las
tentaciones, de las prepotencias y del nihilismo.
"El hombre de Estado impone sus principios, mitigados
por la experiencia, vuelve a la sociedad a su quicio natural,
restablece la continuidad cultural e histórica y deja sucesión
en el tiempo"
"Esta idea de que, para actuar en política, y sobre todo en
funciones dirigentes, hay que saber algo, acaso choque con
cierta ilusión democrática según la cual cualquiera puede
ser apto para cualquier puesto porque el saber político es
saber infuso: ilusión que, como otros errores del mismo
tipo, suelen los pueblos pagar con sangre"

Veamos. Un hombre de estado, un dirigente político, un

miembro de la élite de la sociedad, debe encarnar los sueños
y las esperanzas colectivas. "No puede concebirse, en
cambio, y no se ha visto jamás en la historia, el hombre de
Estado que no sea, a la vez que un gran temperamento
natural, un producto de la cultura"
La cultura de una sociedad, es una realidad proteica. Tiene
luces y sombras. Así como el estadista se nutre en las
dimensiones positivas de la cultura del país, para
encolumnar la marcha de la sociedad con ellas como
soporte, también están los manipuladores cínicos, que
abrevan en los rincones oscuros de los miedos, las fobias,
los rencores, los celos y envidias, para provocar la
alteración de la convivencia y estimular falsos
enfrentamientos, en un juego de "todos pierden"
200 años de estadísticas

En los albores mismos de la Revolución, Belgrano en el
Correo de Comercio y Moreno en el seno de la Junta,
dejaron en claro la importancia que tenía la Estadística en
su pensamiento.
Entre diciembre de 1821 y marzo de 1822, y por
inspiración de Rivadavia, se establecieron las bases de la
organización estadística con un espíritu cuyo aliento aún
hoy resulta inspirador. Esas acciones continúan bajo la
presidencia de Rivadavia, mediante la organización del
Departamento General de Topografía y Estadística, en junio
de 1826.
36
Durante el Gobierno de Rosas se registra solamente la

obligación de “que todos los curas pasen la relación
nominada y circunstanciada de todos los individuos que
hayan fallecido y nacido en sus respectivos curatos”.
Con la caída de Rosas, una de las primeras decisiones fue
la creación de la Primera Cátedra de Estadística, en la que
se designo Profesor al Cnel. Bartolomé Mitre.
Lamentablemente solo pudo dictar 2 clases, antes de
emprender el exilio al Uruguay, por razones de la política
de entonces.
La Confederación dispuso en 1853 la realización de un
Censo, que se llegó a concretar en 8 provincias.
El 15 de diciembre de 1853 se crea en la provincia de
Buenos Aires una Mesa de Estadística General.
Y así se avanza hasta que en 1869 se concreta el primer
Censo Nacional de Población, con el cual se pudo dar
cumplimiento al mandato constitucional y establecer la
representación proporcional sobre bases actualizadas.
Se iniciaba allí un proceso de casi 80 años, durante los
cuales, las tensiones resultantes de los cambios producidos
en la sociedad provocaron reiteradas demoras entre los
censos que, a pesar de la secuencia decenal que fijaba la
Constitución, se espaciaron 26 años, para el segundo, 19
para el tercero y 33 años, para el cuarto, que se hizo en
1947. Resultó así que tuvimos finalmente la mitad de los
censos que debíamos haber hecho, y se sacrifico la
posibilidad de estudiar regular y sistemáticamente la
evolución demográfica del país.

¿Por qué? Una cerrada resistencia, especialmente en el

Senado, inspirada en el enfrentamiento Interior vs. Litoral
levantaron un escollo insalvable en esa cámara, que resulto
ser “contraria, más que al Censo mismo, a las
consecuencias políticas que pudiera traer aparejadas”
Sin embargo, ese vacío censal, le dio la oportunidad a
Gabriel Carrasco de emprender el Censo Provincial de
1887, colocando a Santa Fe en una posición destacada entre
las provincias y distinguiendo a Carrasco como uno de los
grandes precursores durante los años que Otero llama “la
edad del entusiasmo”. Cabe recordar que Jonás Larguía, el
arquitecto del Congreso “de la calle Victoria”, fue Director
de Estadística de la provincia y publico el Registro
Estadístico de 1884.
En 1894, se sanciona la Ley 3180, que crea la Dirección
General de Estadísticas de la República Argentina.
En la década del 40 se desarrolló una importante actividad
estadística, tanto administrativa como académica,
destacándose el Consejo Nacional de Estadística y la
Dirección Nacional de Investigaciones, Estadística y
Censos, que fue dirigida por Carlos Dieulefait.
¡El Censo de Población de 1947 cierra finalmente el
enorme bache existente desde 1914!
Al año siguiente se crea la carrera de Estadística
Matemática en la Universidad de Litoral y en Rosario, por
iniciativa de Carlos Dieulefait.
El decreto 14700/50 declara que cesa la reserva absoluta
de cifras estadísticas que había sido dispuesta por parte del
38
Poder Ejecutivo Nacional y justificada apelando a “la lucha

entablada por nuestro país para lograr su independencia
económica”.
En agosto de 1951 se dicta la ley 14046 que reemplaza a
la 3180 y organiza todas las actividades estadísticas y
censales.
Durante el gobierno de Arturo Frondizi se realiza el 5º
Censo Nacional de Población, el 30 de setiembre de 1960.
La década del 60 fue escenario de dos interrupciones del
orden constitucional. Durante la segunda de ellas, en 1968,
se sanciona la ley 17622 que reemplaza a la 14046.
En 1970 se realiza el 6º Censo Nacional de Población, en
cuyo diseño se apeló a tecnologías no suficientemente
probadas, lo que provocó su estruendoso fracaso que
culmino con un incendio que destruyó las cédulas censales,
impidiendo toda recuperación de sus datos. Sus
responsables habían desechado la posibilidad de emplear
métodos de muestreo, creyendo que la tecnología empleada
sería suficiente. Con ese fracaso, se vuelve a duplicar el
espaciamiento entre los censos, para cuando deba hacerse
el censo de 1980.
La presión por lo tanto era muy grande sobre el Censo de
1980. Tanto en contenido como en rapidez y confiabilidad
de su ejecución. Se resuelve la aplicación del muestreo en
forma dominante y los resultados esperados acompañan al
operativo que tenía como símbolo emblemático un lapicito,
como el que se empleaba para llenar los formularios
censales para la lectura óptica de marcas. La utilización de

esa tecnología ya había sido evaluada en el Instituto de

Estadística de Santa Fe en el año 1973, con motivo del
proyectado Censo Educacional impulsado por el
Gobernador Sylvestre Begnis.
El modelo utilizado en 1980, mantuvo su influencia en el
Censo de 1991. Pero en el 2001, se dejó de aplicar el
muestro, con diversos argumentos. El más curioso fue la
afirmación de que, al no aplicarse muestreo… ¡el Censo no
tendría errores! Las fallas de cobertura, en un operativo
inédito de 2 días, fueron abundantes.
En 2001 fuimos testigos de un hecho insólito: un censo de
hecho (Espere al Censista en casa), ¡programado para dos
días! Una larga espera. Sin muestreo para que no hubiera
errores. El sábado 17 y domingo 18 de noviembre de 2001.
Creo que no hacen falta más detalles.
En el 2010 nos dejaron sin aliento los métodos
heterodoxos a los que recurrieron y que trascendieron.
Relevamiento a punta de teléfono. Y la velocidad pasmosa
con la que dieron los resultados... ¡DEFINITIVOS! ¡Nueve
meses y medio…! EL INDEC K fue el de las grandes
hazañas, pero esta parece fuera de escala.
La Estadística que viene

Y para terminar es necesaria una referencia a la
Estadística en la cultura. Así como esta disciplina se erige
como el instrumento constitutivo del método científico, es
el factor que hace posible la democracia republicana. Si la
40
información es poder, las estadísticas públicas

distribuyen ese poder.
Poner en práctica este nuevo paradigma requiere un
esfuerzo sostenido y un programa de acción consciente. Se
necesita una organización institucional que no se reduzca a
una tecnocracia eficiente, una clase política con capacidad
de análisis y de comunicación y una sociedad dispuesta a
interpretar y decidir con criterio informado. No es un plan
para 2 ni 5 años: es un proyecto para 30 a 50 años.
El programa a desarrollar incluye instituciones, planes de
estudio, regulaciones profesionales, participación social
activa, amplia difusión de la información. Todas ellas
acciones sostenidas por un cambio de actitudes, cultural,
que privilegie la evidencia, socialmente convalidada, por
encima de ideologías, dogmas o prejuicios.
Por ejemplo, la producción de datos debe tener como
objetivo un nivel de calidad certificado. El concepto de
calidad de la "estadística ampliada" debe incluir no solo
precisión y validez, sino también relevancia y oportunidad.
Hay conocimiento involucrado, hay actividad científica y
artística, hay aprendizajes y hay productos. El problema es
cultural y la solución serán cambios culturales.
El nuevo paradigma es la "política basada en la
evidencia". La idea es simple:
La Política Basada en la Evidencia busca que las políticas
públicas estén (más) informadas por evidencias fruto de
investigaciones rigurosas.

En la práctica esto pasa por incorporar conocimiento

empírico en todas las etapas del proceso, desde que se
identifica el problema, hasta que se formula e implementa
una política que lo enfrente. Supone también verificar el
éxito o fracaso de acciones en funcionamiento y llevar a
cabo ensayos para evaluar un programa antes de su puesta
en marcha.
Las políticas públicas ya se nutren de evidencias
empíricas, pero esta práctica debiera ser rutinaria y más
intensiva. Sencillamente, si una política persigue un
objetivo, tiene que estar fundamentada y conviene
comprobar que efectivamente consigue lo que se propone.
42
La revelación estadística
V. La revelación estadística
Cuando nos enfrentamos a un conjunto de elementos,
similares o diversos, la Estadística es capaz de describir la
forma de ese conglomerado, extrayendo propiedades que
son exclusivas del conjunto, y que emergen de la
acumulación de los individuos integrantes. La estadística
permite "ver el bosque".
Las individualidades quedan esfumadas, pero a su vez
agregan a sus características propias, los resultados de las
relaciones de comparación dentro del grupo de pertenencia.
Así, por ejemplo, es posible reconocer qué elemento es el
menor y cuál el mayor. Se los puede clasificar según sus
colores y establecer que color es más frecuente. Y así
siguiendo.
El promedio es emblemático en ese sentido. La nota
promedio de una clase tal vez no pertenece a nadie, pero
cada uno vera si está por encima o por debajo de ese valor
y podrá actuar en consecuencia. De la misma forma las
tablas estándares que relacionan sexo, altura y edad con el
peso sugieren conductas. Como empezar el lunes (¿?)
Esta cuestión tan simple, ha permitido, a partir de los
censos de población, gigantesca operación de
reconocimiento de la población, el desarrollo del sistema

político, hacia formas racionales de conducir los asuntos

públicos. Desde elegir los representantes hasta fijar los
impuestos.
Es fácil notar, en consecuencia, la enorme importancia
que tiene este modo de conocer que nos ofrece la estadística
en relación con las formas de un gobierno republicano y
democrático.
La ironía de Borges lo llevó a decir que “la democracia es
un abuso de la estadística”
La estadística ha desarrollado numerosas herramientas
para analizar tanto las tendencias centrales de un conjunto
de observaciones como la intensidad y el sentido de las
diferencias entre ellas, es decir de la desigualdad.
Es posible medir a qué distancia estamos de la meta
igualitaria que se ha fijado la República.
Tenemos que reconocer que, en primer lugar, lo que hace
la estadística, es volver visibles conjuntos, revelar la trama
de un conjunto. Hoy la tecnología nos permite “revelar” las
características de masas de datos, "verlos" en su conjunto
antes de operar matemáticamente sobre ellos.
Estadística es básicamente contar y medir y con ese
conocimiento decidir. Su historia se hunde en el fondo de
los tiempos. Antes de que existieran otras escalas, fueron
los dedos, y las partes del cuerpo los estándares elegidos
para determinar cantidades y distancias. Esa historia no
deja dudas de que la esencia de la Estadística son los datos.
Desde el siglo pasado, en un giro mayor, ha demostrado
su fuerza para extraer conclusiones de información
44
incompleta y arrojar alguna luz, con la información de la

“muestra observada”, sobre una totalidad que no ha sido
escrutada y emitir juicio sobre sus cualidades, O estimar el
comportamiento futuro, a partir de la historia conocida, para
decidir en consecuencia.
En ambos casos, queda un margen de incertidumbre que
es el precio a pagar. La estadística tratará siempre de que
ese margen sea lo menor posible. Y en todo caso intentará
cuantificarlo.
Y así vemos que Estadística no es parte de la matemática,
del mismo modo que la física no es matemática. Es una
operación del pensamiento y del cuerpo, anterior a la
aplicación de la matemática a sus problemas. Es una
operación que acompaña al hombre desde siempre.
Caminando junto al lenguaje. O más precisamente, dentro
de él.
Una de las definiciones más breve e ingeniosa de la
Estadística dice que es “la ciencia de aprender con los
datos”. Teniendo en cuenta que los datos no son dados sino
construidos, mediante los procedimientos de medición que
se establezcan, es necesario incorporarlo a la definición,
diciendo:
La estadística es el arte y la ciencia de aprender con los
datos.
La acción que esa definición incluye es “aprender”, la que
se caracteriza por una doble forma, la ciencia y el arte, y un
material, los datos.

El aprendizaje es el proceso de adquirir conocimiento,

habilidades, actitudes o valores, a través del estudio, la
experiencia o la enseñanza. En nuestro caso, con la
estadística se trata de adquirir conocimiento de los distintos
fenómenos naturales o sociales, principalmente mediante la
La Estadística es:
• pensamiento dispuesto a aprender de la experiencia
• producción, organización y análisis de los datos observados
experiencia.
La ciencia es la forma ordenada de adquirir conocimiento,

mediante la observación o la experimentación, que son dos
formas de acumular datos de la realidad.
El arte es la búsqueda responsable de la mejora continua,
la paciencia en el logro de la “expresión” buscada.
Los datos son los signos que expresan las características
observadas de los fenómenos. Constituyen la quintaesencia
de la experiencia.
Si quisiéramos reducir aún más la breve definición citada,
podríamos decir que estadística es una forma integral de
aprovechar la experiencia.
Mientras la matemática, se mueve en el absoluto de las
ideas abstractas, donde las cosas se definen por sus
propiedades y conjuga silogismos inexorables en su
dictamen sobre la verdad, la Estadística recoge la
46
experiencia, siempre histórica y local, y sobre esa base

movediza y frágil, se conforma con no rechazar la voz de
los hechos, escuchándolos y conservando temporalmente
las consecuencias.
Nos resulta muy cercano y familiar ese ánimo dubitativo
y precario. Es nuestra sensación constante, desde la
prehistoria. Nunca podemos saber con seguridad, como son
las cosas ni que ocurrirá. Sea que se trate de la lluvia, de la
cacería, o del horario del tren o del ómnibus. Siempre nos
falta información. Siempre lo implicado es mayor que lo
explicado. Y la incertidumbre se instala, como gran
emperatriz de nuestras inseguridades y temores.
¿Qué hacemos? Nos refugiamos en el grupo, en la tribu.
Preguntamos a otros que experiencia tienen (con la lluvia o
la cacería, con el tren o el ómnibus). Y acumulando
experiencia, parece que las conclusiones son más seguras.
Esa experiencia acumulada, era el patrimonio de los viejos
de la tribu. Sin experiencia no hay pensamiento posible,
dice Krishnamurti.
Y Montaigne señala "Los hombres ensayamos todos los
medios que nos puedan llevar al conocimiento y cuando la
razón nos falta, empleamos la experiencia". "Medio vil y
endeble es la experiencia, pero la verdad es tan grande que
bien merece que no se desdeñe recurso alguno que a ella
nos conduzca".
Como se puede notar, la estadística es la socialización de
la experiencia. Cuando la observación se delega, cuando se
acumulan los registros de distintos observadores, en el

proceso de aumentar el soporte de las conclusiones,

estamos haciendo Estadística. Estamos creando un cuerpo
común, que merezca credibilidad y pueda ser compartido.
Hay que adoptar criterios y hacer evaluaciones para
determinar el número de pobres. Ese valor no es
directamente observable. Aunque sin duda existe. Hay que
"revelarlo". Como la cantidad de habitantes, que revela el
Censo. Es una forma de revelación laica, hecha mediante
procedimientos públicos, racionales y consensuados. Lo
más alejado que se pueda imaginar de una revelación
dogmática, que se acepta en un acto de fe exclusivamente
emocional.
Estadística es observar y experimentar, contar y medir,
recordar. Puede ser hecha por cuenta propia o puede ser
delegada su confección. Así, por delegación se elaboran las
estadísticas públicas. El delegado, persona u organismo,
debe ser creíble, para que sea acreedor de nuestra confianza.
Los Principios Fundamentales de las Estadísticas
Oficiales aprobados por la Comisión de Estadística de las
Naciones Unidas en 1994 en su artículo 1º dicen:
"Las estadísticas oficiales constituyen un elemento
indispensable en el sistema de información de una sociedad
democrática y proporcionan al Gobierno, a la economía y
al público datos acerca de la situación económica,
demográfica, social y ambiental. Con este fin, los
organismos oficiales de estadística han de compilar y
facilitar en forma imparcial estadísticas oficiales de
48
comprobada utilidad práctica para que los ciudadanos

puedan ejercer su derecho a mantenerse informados"
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LAS
ESTADÍSTICAS OFICIALES - Comisión de Estadística
de las Naciones Unidas -1994
A tono con lo mencionado, siguen algunas definiciones
informales de estadística, proporcionadas por varios
estadísticos de renombre. Cada una de estas definiciones
pone el acento sobre un aspecto de un concepto claramente
multidimensional.
La ciencia del aprendizaje a partir de [dar sentido a]
los datos (J. Kettenring). Se privilegia la importancia de la
experiencia (datos) en la adquisición del conocimiento de
la realidad. Es la definición adoptada en este trabajo.
La teoría y los métodos de extracción de información
de datos de observación para la resolución de problemas
del mundo real (C. R. Rao). Se destaca la importancia
central de la información, en el tratamiento de problemas
del mundo real.
La ciencia de la incertidumbre (D. J. Hand). Se
identifican como objeto de la indagatoria, las
manifestaciones del azar expresadas como incertidumbre,
lo cual subraya su importancia en una sociedad que se
identifica con el riesgo.
La ciencia interdisciplinar por excelencia (S.
McNulty). Nos coloca frente a un enfoque basado en los
datos, que está presente en todos los campos que se
proponen la validación de la experiencia.

El arte de contar una historia con datos (L. Gaines). los

datos, de la mano de la estadística, participan de un lenguaje
enriquecido con símbolos, iconos, gráficos, con el cual se
tejen historias que los reincorporan a las dimensiones
personales y sociales, en las que manifiestan los problemas
y la incertidumbre señalados antes, interpretándolos a la luz
del aprendizaje derivado de ellos. Los datos constituyen el
tejido conectivo de la cultura, sobre la base de las redes que
la tecnología ofrece como soporte.
Quienes busquen una definición más operativa al final se
transcribe la de Carlos Araujo.
La brecha cognitiva
En este trabajo intento tener una mirada integradora de la
estadística, que supere los modos dominantes de analizarla,
que dificultan una efectiva valoración de esta necesaria
actividad social.
Me refiero a que por un lado encontramos una literatura
muy abundante, que se destaca por poner el énfasis en los
numerosos aspectos positivos que tiene la disciplina, así
como su práctica misma, construyendo de esa forma un
objeto atrayente y tentador el cual deja fuera de toda duda
la natural adhesión que merecería, dadas sus numerosas
ventajas.
Al mismo tiempo, por la otra parte se mueven otro grupo
de opiniones que, prácticamente desde siempre, apuntan a
negar desde el lado oscuro de los vicios, los intereses y los
prejuicios las virtudes proclamadas por el enfoque anterior.
50
Lo que aparece entonces lo refleja Goya en los monstruos

que engendra "El sueño de la razón".
De las tensiones resultantes emerge la consecuente
dificultad para que la estadística efectivamente se ordene,
se organice como una función social, se asuma como una
herramienta, que sirva tanto a los intereses particulares
como, muy especialmente, los propósitos sociales.
El gráfico presenta los diferentes escenarios,
considerando la dotación de datos disponibles (eje vertical)
y la capacidad (conocimientos) disponibles para utilizarlos.
Diagrama 1 Escenarios posibles

Las situaciones en que los datos superan a la capacidad de

analizarlos y aplicarlos, esa aparente ventaja se diluirá con
el tiempo. Son los cuadros por encima de la diagonal.
Por lo contrario, la escasez relativa de datos, impulsara
una presión de la demanda, el círculo virtuoso.
Esas fuerzas negativas reclutan sus argumentos entre los
intereses afectados, la comodidad y la pereza intelectual, la
aceptación de mitos y dogmas, la justificación elaborada en
la pobreza de un anecdotario, la rigidez inconmovible de los
sectarios que no ceden ni ante los hechos, el magnetismo
conjetural de las doctrinas no verificadas ni verificables.
Mientras de un lado tenemos la presentación académica y
entusiasmada de los partidarios, del otro lado se agitan
nerviosamente un conjunto diverso de adversarios que, por
ignorancia, malicia o perversidad, no se avienen a coincidir
en los términos de una conversación, que permita establecer
cuán sólida es la creencia de los primeros y cuánta razón
puede haber en las críticas levantadas por los segundos.
Argentina ha sido el campo sobre el cual se ha
manifestado este problema de manera más brutal. Hoy
todavía quedan secuelas del mismo y estoy convencido de
que solamente el reconocimiento de la existencia de esa
brecha cognitiva que se abre entre un conocimiento
científico que alberga hipótesis de cumplimiento
contingente siempre sujetas a revisión, frente al regocijo
inconsciente en medio de una realidad inevitablemente
caótica, despojada de toda expectativa de orden racional y
sujeta a oráculos y revelaciones totalitarias.
52
Elogio del relato

"Bajo sus casi infinitas formas –escribía Roland Barthes–
, el relato está presente en todas las épocas, en todos los
lugares, en todas las sociedades; el relato empieza con la
humanidad; no hay, nunca ha habido, un pueblo sin relato".
Nuestra vida social ocupa un lugar especial en la
búsqueda de sentido. La interlocución es la condición que
permite y articula el lenguaje. "Lo social, para los seres
humanos, se constituye en el lenguaje. Todo fenómeno
social es siempre un fenómeno lingüístico"(Echeverría
2005)
Si el lenguaje se corrompe, si se abusa de él, si en lugar
de interpretar la realidad desde la experiencia, desde los
datos, se elige contar una ficción, entonces hay una ruptura.
Abusando del lenguaje que, como instrumento para decir,
también permite mentir. "Si no sirviera para mentir, no
serviría para nada", dice Humberto Ecco.
Pero la mentira rompe con el pacto, con el acuerdo
esencial entre los hablantes de contar el punto de vista de
cada uno sobre lo que pasa, según los hechos
observados.
La hora de los cuentos alrededor del fuego, era el
necesario espacio para la fantasía y la literatura, en todos
los pueblos. Al amanecer las noticias sobre la caza, sobre
los enemigos, sobre el clima, debían ser fidedignos. Dignos
de fe, creíbles y verificables.

La interpretación de los hechos se agrega entonces, para

contribuir a darle sentido a los acontecimientos. Puede
haber diferentes opiniones, sobre una misma evidencia. Si
va a llover o no, si la manada que sugiere la nube de polvo
es más o menos numerosa, si los pájaros anuncian una
tormenta
Y entonces sí, cambiar opiniones, hacer otras
observaciones, e ir avanzando en formas comunes de "ver
las cosas". En la ciencia ese es el camino para construir una
teoría que explique los hechos.
Sin llegar al extremo de las condiciones que se exige a la
corroboración de las teorías científicas, las interpretaciones,
las doctrinas sociales, deben ser sometidas a la prueba de
los hechos permanentemente y mantenerse como hipótesis
de trabajo, ya que ningún dato puede confirmarlas
definitivamente. Las limitaciones de nuestra capacidad de
observación, que solamente puede intentar explicaciones
precarias para algunas cosas, dejan todo un mundo no
observado, pero implicado en la realidad.
Así se produce la diversidad de visiones y emerge la
necesidad de la tolerancia para la convivencia.
Aquí corresponde recordar a Ortega. El señaló:" En
efecto, la razón principal de que no nos entendamos es
justamente que creemos cosa fácil entendernos. Y como
pasa siempre que se considera fácil una operación la
ejercitamos sin precauciones, sin cuidados, al buen tuntún.
Ya, a su vez, la idea de que es fácil entenderse se origina en
una infantil sobreestima que otorgamos al instrumento
54
oficial que para entenderse tienen los hombres: el lenguaje,

el habla. ¡Se nos ha dicho tanto, desde la cuna, que el
lenguaje ha sido dado al hombre para comunicar al prójimo
sus pensamientos, que lo hemos tomado en serio y sin
reservas ni limitaciones, que lo creemos a pie juntillas!”
Sin embargo, es oportuno señalar que el relato no es un
pecado en sí mismo. Siempre necesitamos una narración
que organice nuestra visión de las cosas, aunando las
mediciones con la interpretación de las partes y del
conjunto. Lo que no se puede es negar los hechos. Borges
sentenció: “…censurar o deplorar un solo hecho real, es
blasfemar del universo."
No hay otra forma de hacernos cargo de las complejidades
de la vida que aceptando una "versión", entre otras. Pasa en
cuestiones médicas, comerciales, legales, etc.
El problema es que la versión aceptada debe hacerse cargo
del mayor número posible de datos de la experiencia. Si la
literatura choca con los hechos, la literatura se rompe. Y el
relato estalla.
En este punto entra la última invitada a la fiesta del relato.
Como a Cenicienta se le niega la entrada al baile. Porque no
tiene los vestidos elegantes que requiere la ocasión. Sin
embargo, solamente a ella le calza el zapato de cristal que
encontró el príncipe. Porque su pie y el zapato de cristal son
hechos. Y el problema es de medida, de tamaño. Ni carrozas
ni ratones… ¡estadísticas!
Una buena historia de ciencia ficción, se hunde en el
pasado y les da vida a mitos sobre mundos perdidos, instala

realidades paralelas o se dispara hacia el futuro, donde todo

puede pasar, porque no vivimos ahí. No puede escapar de
lo que sabe la ciencia hoy… ¡porque hay muchos testigos!
Y sobre todo hay… ¡datos!
En las páginas siguientes, veremos cómo los hechos y las
ficciones se mezclan en el discurso político y la difícil
relación que tienen con la Estadística.
Parte de daños. Desde el lugar de los hechos,

algún día de Julio de 2014
• La ficción estadística inaugurada en 2007, ha dejado
brechas abismales entre la realidad y el relato.
• Todos los meses recibimos el índice del Congreso y el
Índice del INDEC. ¿Cómo resolver el dilema que se
plantea? La tasa anual de variación de los precios ha
sido, en junio del 21,9% para el INDEC y del 39,91%
para el Congreso. ¡Una diferencia del 82%! Dos
poderes del mismo gobierno se contradicen sin
ruborizarse.
• El crecimiento del PBI se ha exhibido con orgullo
durante la primera década del siglo, convirtiéndolo en
emblema de una sociedad en camino acelerado hacia la
felicidad. Sin embargo, hay otras opiniones también en
este aspecto.
• Aplicando la misma metodología que se usó durante 25
años, a partir del momento de la intervención del
Gobierno en el INDEC, se advierte que el crecimiento
acumulado en el período 2007-2012 fue de 15,9% (un
56
3% de tasa anual de suba del PBI), "lo que marca una

desaceleración muy notable con relación al 47% de
crecimiento de 2002-2007 (con un nivel anual de
incremento del 8,5%). En la versión del INDEC, la suba
en esta segunda fase fue del 30% (5,3% anual). Y ese
índice aparente se usó para aumentar el pago de la
deuda...
• Mientras tanto, la que no cede es la desigualdad, que se
ha mantenido bien alta, con un coeficiente de GINI
superior al 40%. A pesar de los discursos, la
concentración resiste exitosamente.
• La pobreza, la forma más visible de la desigualdad,
también recibe miradas divergentes. Mientras el
Gobierno dejo de informar el Índice de Pobreza, ex-
técnicos del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) elaboraron un informe en el que revelan que
la pobreza en Argentina llega al 36,5% (15,4 millones
de argentinos). El Observatorio de la Deuda Social
presenta un cálculo que se ubica entre el 25,6% y el
27,5%.
• Todos por encima de los registros observados durante
la convertibilidad. Hay poco para festejar en ese rubro.
• También se argumenta que nunca fue mayor el
presupuesto destinado a la educación, que en la
actualidad no puede ser inferior al 6 por ciento del PBI,
de acuerdo con la Ley de Financiamiento Educativo
(Ley N° 26.075 promulgada en 2006) y según cifras

oficiales hoy se destina el 6,5 por ciento del PBI al

sector.
• Pero al mismo tiempo los resultados PISA nos muestran
en el fondo de la lista. En 2012 el país se ubicó en el
puesto 59 entre 65 naciones, cayendo una posición con
respecto al 2009. En materia de equidad, se puede ver
que Argentina disminuyó considerablemente la
desigualdad entre 2006 y 2012, pero para ello no sólo
mejoró el rendimiento de los de abajo -que pasaron de
249 puntos en 2006 a 292 en 2012-, sino que también
empeoró el de los de arriba -que descendieron de 508
a 488. Es decir que igualamos hacia abajo.
• En consecuencia, hoy las empresas ya tienen
dificultades para conseguir personal calificado. Y los
NI-NI son una parte de la pobreza transgeneracional que
se ha instalado como una realidad, triste y difícil.
• "Brasil está mejor preparado para entender el
desempeño del sistema porque tiene múltiples
evaluaciones a lo largo de la escuela”. Hay una década
de datos de evaluación. Entonces, ellos pueden
identificar a qué sectores y escuelas les va bien y a
cuáles les va mal.
• En Argentina no existe un sistema de evaluación
semejante. Lo más parecido son los ONE (Operativo
Nacional de Evaluación), que realiza el Ministerio de
Educación cada tres años y cuyos resultados se publican
varios años después".
58
• El empleo presenta también alarmantes características,

que no son medidas con la debida seriedad. La
desocupación del 7,1 y la subocupación con el 7,8
forman el núcleo duro de casi un 15% de la PEA sin
empleo o con empleo insuficiente. Pero esa cifra está
bajo el efecto de los planes sociales, que es difícil de
aislar. Hay gente que no quiere empleo en blanco para
no perder los planes sociales. Y otros aparecen
ocupados en cooperativas, que son un medio para
percibir planes sociales.
• El empleo en negro alcanza al 44% de los trabajadores,
que quedan fuera de la protección legal. Estando fuera
del sistema, sus remuneraciones son arbitrarias y la
inestabilidad es muy grande. En resumen, más del 60%
del trabajo en Argentina está fuera del régimen legal y
excluido de la seguridad social, sufriendo diversos
grados de otros problemas.
Ese “parte” ilustra con los casos mencionados la gravedad
del daño causado. Un sistema de información desquiciado
y anárquico, actores políticos que esgrimen los datos como
primitivas armas arrojadizas y recitan un discurso plagado
de "palabras como puños", una lamentable situación social
donde la pobreza y la desigualdad corroen las bases de la
convivencia y una escuela que ofrece cada vez menos
oportunidades de desarrollo personal, de inclusión y de
participación.

VI. Una Estadística “aumentada”

De cerca, nadie es normal.
G. Veloso
La estadística posnormal a la que nos referimos es parte
fundamental de la “estadística ampliada” emergente, donde
convergen las articulaciones sociales entre usuarios,
productores e informantes, las tensiones entre los valores
comprometidos y las formas de decisión colectivas, propias
de las sociedades democráticas.
Ese corrimiento fluye en paralelo con la ciencia
“posnormal”, en el sentido de Funtowicz y Ravetz.
Con la expresión "ciencia normal" se hace referencia al
modo habitual de resolver enigmas, rutina a través de la cual
la ciencia avanza firmemente entre sus revoluciones
conceptuales.
El medio ambiente y el campo de las decisiones políticas
han planteado una nueva clase de problemas desafiantes,
caracterizados por «factores que son inciertos, valores
en disputa, riesgos altos y decisiones urgentes». Un
espectáculo estrepitoso, distante de la calma, casi litúrgica,
del laboratorio.
Entre todos los componentes de esta visión, se destaca la
diversidad de legitimas perspectivas frente a los mismos
60
Una Estadística “aumentada”
problemas, que se manifiestan en la sociedad, que

constituye tal vez el rasgo sobresaliente del debate social.
Las cuestiones del medio ambiente: cambio climático,
calentamiento global, efecto invernadero, polución
ambiental, son ejemplos claros del tipo de desafíos que debe
enfrentar la ciencia post normal.
Este cambio “en progreso” nos da la esperanza de que los
gigantescos problemas que aquejan a nuestro país, puedan
ser abordados con herramientas adecuadas desde el punto
de vista del conocimiento disponible y acordes con el
proceso democrático de toma de decisiones.
¿Qué habría que hacer?

Poner en práctica este nuevo paradigma requiere un
esfuerzo sostenido y un programa de acción consciente.
Mientras la precisión y la validez, tienen que ver con la
eficiencia y están vinculadas a los procesos internos del
sistema estadístico que lo hacen confiable, la eficacia se
sostiene en la relevancia y oportunidad de los datos. La
eficacia será apreciada por los dueños del problema
sustancial. Por ese motivo, el servicio estadístico nacional
debe incluir las voces de usuarios - públicos y privados-, y
de informantes en su estructura orgánica y funcional.
La forma institucional del régimen estadístico debe ser
propicia para el desarrollo de metodologías de trabajo
"abiertas" en los principales aspectos que condicionan el
"pedigree" de los datos: definiciones y estándares,

recolección de datos y análisis, cultura institucional y

auditoría, evaluación y control.
Hoy estamos en presencia de una diversidad de fuentes
que no dialogan entre sí. Eso debe terminar. No por la
diversidad, que es una característica valiosa, sino contra el
aislamiento y la falta de dialogo.
Es necesario emprender un camino de transformación en
cuyo recorrido la "estadística post normal" constituye una
herramienta insustituible y una pieza necesaria, junto con la
política basada en la evidencia, en la marcha de una
sociedad comprometida con la mejora continua de su
condición y el desarrollo humano de la población.
Conclusión.
Hace rato que estamos envueltos en una dialéctica estéril,
aprisionados por las trampas del lenguaje, limitados a un
discurso autorreferencial, narcisista y estéril.
Con el beneficio de lo heredado y las lecciones de errores
que no debemos repetir, tratemos de que quede algo mejor,
algo bueno de nuestro esfuerzo.
Un creciente alejamiento de los hechos, de "las cosas",
nos fue dejando a merced de relatos ficcionales, cuya
dinámica alucinante nos puso a luchar contra espejismos y
fantasmas, en una pesadilla recurrente. El relato fue la
culminación trastornada de ese estar fuera de sí.
Durante mucho tiempo hemos hecho de las palabras,
la razón de las opiniones. Casi no se encuentran
62
referencias útiles, modestas, cuantificables, desalojadas por

una irreal discusión sobre la verdad.
Una política que se entretiene con ejercicios retóricos,
queda condenada a servir de incubadora a sucesivos
proyectos mesiánicos. Sus practicantes, como grandes
magos, señorean en campaña, atacándose implacablemente.
Se pasean de tribuna en tribuna, alquimistas
autocomplacientes y ensimismados en sus arrobados
ensueños de transmutación.
Y no se trata de que el debate se degrade y pierda
calidades retóricas. Al contrario, en lugar de solamente
cuidar la argumentación literaria y blindarse contra
embaucamientos y falacias, la experiencia aportará toda la
potencia de los datos. La multiplicidad de laboratorios y
pruebas pondrá los datos sobre la mesa, postulando no solo
razones sino causas verificables, sujetas a revisión y crítica.
Avancemos con el lema de Deming:
Sólo creo en Dios; todos los demás ¡traigan datos!

64
Triángulo de las
Bermudas

Preguntas para pensar

• ¿Dónde se enseña o debe enseñarse?
• Si tengo algún conocimiento ¿soy un mejor
ciudadano?
• ¿Las estadísticas son importantes en otros países?
¿Están incluidas en el plan de estudios primario?
• ¿Qué le falta a la Estadística para ser vista como
cualquier carrera más tradicional?
• ¿Porque no es común escuchar: “voy a estudiar
Estadística”? ¿no hay difusión o solo es
desconocimiento?
• ¿Quién me puede enseñar a leer las estadísticas?
• ¿Por qué se habló tanto de las estadísticas con un
gobierno que no decía la verdad? ¿Y ahora sólo se
escucha hablar cuando Todesca sale a hacer algún
anuncio?
• ¿No se tendría que hablar de ella como se habla de
una LEBAC o de un plazo fijo, etc.?
• ¿Además del gobierno, quienes más las usan?
66
Estadística, ciencia, política. O del poder
VII. Estadística, ciencia, política. O

del poder
Palabras, palabras, palabras, palabras,
Palabras tan solo palabras hay entre los dos...
Hay 10 clases de personas:

los que conocen el sistema binario
...y los que no lo conocen
Las cifras del INDEC no son sino la ilusión

que mantiene con vida al "modelo"
Susana Viau†
La fuerte relación entre la política y la estadística aparece

muy temprano. Ya James Madison, uno de los padres
fundadores de los EE.UU., sugirió que el Censo hiciera
preguntas adicionales, que podrían ayudar a los legisladores
a comprender mejor las necesidades de la nación.
Ese reconocimiento aparece entre también nosotros,
expresado ya en los fundamentos a los que recurrió
Rivadavia en la legislación estadística de 1812 y 1820 y que
rescata Alberdi en las Bases. (Alberdi 1915, pág. 114). En
1898 Juan B. Justo, en la conferencia dada en El Ateneo de

Buenos Aires el 18 de julio, planteó sus ideas sobre lo que

llamó una política científica. (Justo 1898)
"No es posible hacer política científica sin despertar
ese espíritu crítico que pone todas las instituciones en
tela de juicio. Contra los miopes que ven en la hipocresía
un medio de conservación social, no temamos esa crítica.
Al contrario, ampliémosla, seguros de que, mientras sea
libre y contradictoria, no puede producir ningún mal."
Y más adelante afirma:
" La ciencia necesita de hipótesis, pero sólo saca fruto de
ellas mientras no las cree ciertas y se empeña en comprobar
su verdad. Así también la política científica cuenta con los
ideales; pero no con los ideales hostiles a una palabra o
inseparables de ella, que no existen en la intención, sino en
la creencia, que paralizan o matan. Los ideales que empujan
al mundo, y con que cuenta la política científica, son los
ricos en móviles de vida y de acción, los ideales fecundos
que se traducen en hechos".
La Estadística proporciona los cimientos del
conocimiento científico.
La interacción entre ciencia, política y estadística, somete
a todo el sistema a fuertes tensiones, y navegar entre ellas
es como hacerlo en un virtual Triángulo de las Bermudas.
En consecuencia, es una indiscutible prioridad la
organización de un sistema estadístico que, obrando como
un equivalente social del sistema métrico estándar, organice
y fortalezca el debate político, neutralizando la influencia
de las estratagemas de la dialéctica erística.
68
Ciencia y política
La relación entre el conocimiento científico y el político se
desarrolla bajo fuertes tensiones. Cada campo tiene
distintas exigencias y en consecuencia emergen diversas
responsabilidades. Pero ambos son imprescindibles en la
generación de buenas políticas. El conocimiento científico
es sólido, pero fragmentario. El político es responsable de
las consecuencias generales de acciones basadas en
razonamientos científicos inobjetables. Como señalo Anna
Arendt, en la Condición Humana: “el ingeniero, o
cualquier fabricante de cosas materiales, no es el
maestro de su propia casa; la política, que está de pie
encima del trabajo material, tiene que proporcionar la
dirección”
Los hechos, las teorías y modelos son el objeto de los
científicos. Las metas y la política caen bajo la órbita del
legislador y los controles y el plan son materia del
administrador.
Como tanto el modelo como la política y el plan son
contingentes y perfectibles, es necesario observar y evaluar
los eventos que se produzcan y con esa experiencia, hacer
los reajustes y mejoras que convenga a todo el sistema.
Los políticos, los analistas y comentaristas deben "hacerse
cargo" del conocimiento científico, como un factor esencial
en el razonamiento político.
Las razones retóricas que hoy abundan deben pasar la
prueba de los datos o guardar silencio.

Por elegante que sea un encadenamiento retorico de

razones, si no lo respaldan los hechos, es inútil, un
desperdicio de tiempo y si los datos se omitieran
intencionalmente, sería inmoral y deshonesto, como ha
ocurrido en nuestro país.
La Estadística proporciona los cimientos del conoci-
miento científico y en consecuencia, nos impone como
indiscutible prioridad la organización de un sistema
estadístico moderno y democrático.
Diagrama 2 Evidencia y normas
Estadística y democracia
"La Estadística tiene enemigos de dos especies: aquellos
que la desacreditan porque la hacen mal y los que la
calumnian porque no la conocen".
E. Levasseur
70
Consolidación de la Estadística
La Estadística durante el siglo XX ha tenido un desarrollo
espectacular que ha llevado a identificarlo como el siglo de
la estadística.
Los métodos estadísticos se aplican en casi todas las
actividades humanas. Particularmente en las empresas ha
alcanzado un desarrollo notable. Casi todas las carreras
universitarias tienen en su currículo distintos niveles de
preparación en estadística. En medicina, ingeniería o
economía, pero también en otras que parecen más alejadas
de lo que identificamos con las ciencias.
Entre los numerosos autores que se han ocupado de
analizar la función de las estadísticas en la vida pública, se
puede seguir los aportes de A. Desrossieres. Este autor
identifica dos grandes líneas de desarrollo que se movieron
en paralelo durante mucho tiempo, y que podríamos
denominar la línea académica y la línea burocrática.
En nuestro país, en ocasión de la creación de la carrera de
estadística de Rosario, sus promotores Dieulefait y Guye
hablaban de tres orientaciones: estadístico matemático,
estadístico administrativo y de estadístico analista.
En el siglo pasado, además de los importantes avances de
la estadística teórica, también se produjo un gran
fortalecimiento de las estadísticas públicas.
Si tuviéramos que señalar dos elementos que potenciaron
ese fortalecimiento, podríamos mencionar en el campo
teórico el desarrollo de la teoría del muestreo y por el lado

de las estadísticas públicas la formalización del sistema de

cuentas económicas.
Resulta innegable que la fortaleza de las estadísticas
públicas se vio aumentada de manera considerable
mediante el uso de métodos muestreo en la captura de
información. Se podría señalar la aplicación del muestreo
en el censo de 1940 en Estados Unidos, como el hecho que
caracteriza el comienzo de una nueva época en las prácticas
de la administración estadística oficial.
Por otro lado, los trabajos de Richard Stone establecieron
un nuevo paradigma en la organización y sistematización
de la información económica y social.
Las estadísticas oficiales no sólo recibieron impulso a
nivel de los países, sino que organizaciones internacionales
condujeron paulatinamente hacia lo que podríamos
considerar un sistema estadístico mundial. Clasificaciones,
nomenclaturas, normas, métodos y procedimientos, fueron
comparados y seleccionados los que podrían representar las
mejores prácticas a los efectos de su aplicación de manera
coordinada y compatible en los distintos países.
Naturalmente ese desarrollo tuvo como contrapartida la
aparición de carreras de estadística, así como de
departamentos universitarios sobre esta misma materia.
En la segunda mitad del siglo xx se produjo una enorme
transformación en el núcleo mismo de la teoría estadística.
Dos hechos que coincidieron curiosamente en el lugar y en
el tiempo fueron el disparador de un cambio de paradigma.
La computación digital y el método de Montecarlo
72
establecieron los cimientos para un desarrollo que aún

continúa expandiéndose. Gracias a ellos nuevos métodos de
enseñanza han permitido que la estadística llegue a un
mayor número de personas.
Por otro lado, después de la segunda guerra mundial los
gobiernos comenzaron a hacer un uso mucho más intensivo
de la información en los asuntos públicos.
Eso trajo aparejados diversos efectos en términos de
las relaciones de la información con el poder y con los
ciudadanos.
Por otro lado, el empleo de información estadística, cada
vez más abundante, ha dado origen a una corriente bajo el
nombre de política basada en la evidencia, que no está
libre de críticas y constituye un interesante campo de
discusión.
En ese sentido el debate se mueve en torno a los conceptos
de objetividad e independencia de las oficinas de
estadística.
Una última propiedad, que no por ser la última es menos
importante, poseen las estadísticas en general, y en
particular las estadísticas públicas es la siguiente: el hecho
de medir alguna característica o condición, de aplicarle
alguna clasificación, incorpora nuevos factores a la
percepción de las cosas.
Eso permite decir que la estadística no solamente
predice, sino que también produce resultados.
Por ejemplo, con la información del censo de población
de 1980 se efectuaron los primeros cálculos sistemáticos de

medición de la pobreza en la Argentina, por el método de

las necesidades básicas insatisfechas. Esos resultados
fueron volcados en mapas y desde ese momento la pobreza
se constituyó en un elemento identificable, no sólo como
evento individual sino como componente de la estructura
social, reflejando las desigualdades entre grupos sociales o
regiones.
En esta breve introducción espero haber dado un
panorama de la complejidad que tienen las relaciones entre
la información estadística y la política, especialmente en
una democracia republicana.
Contribución a la democracia
Escuche decir una vez (y otra… y otra …) que “el
principal problema de la economía no es técnico sino
político: por un lado, lograr que una mayoría de la opinión
pública y de las élites dirigentes hagan suyo ese
diagnóstico, por el otro construir una coalición político-
social capaz de impulsar una estrategia de desarrollo
consistente con ese diagnóstico y neutralizar las fuerzas pro
status quo.
Ese pensamiento refleja una característica de la economía,
que es su necesidad de imponer condiciones a la población,
para que sus razonamientos y modelos se sostengan. Por esa
característica, cuando se dan por resueltos técnicamente los
problemas, deben agregarse determinadas condiciones que
deben cumplir los sujetos.
74
Se me ocurre que es como si para hacer un viaje se

diseñara un vehículo, que además de necesitar combustible,
aceite y batería, requiriera que los pasajeros supieran un
idioma determinado, o no durmieran o fueran todos
hombres.
Una solución técnica, es una solución que, si son dadas
las condiciones reales, permite resolver un problema. Un
puente sobre un río determinado, por ejemplo. Y sin
pretender que sea la solución mejor de todas, sino
solamente que sea satisfactoria.
Las personas de un país son portadoras de una cultura, de
una historia y una tradición que les son propias. Esas son
las condiciones iniciales, con las cuales se las tiene que ver
la economía. Y esas condiciones son limitantes con
respecto a las alternativas técnicas elegibles. Por ejemplo,
si la norma consuetudinaria es trabajar 4 horas y dedicar el
resto del tiempo al deporte y a las bellas artes, la economía
tendrá una clara restricción entre sus opciones.
El mismo razonamiento se puede hilvanar en otros
campos, como la medicina o la arquitectura.
El hecho está en que ninguno de esos campos tiene la
capacidad imperial de abarcar la “entera humanidad” de las
personas, en términos de la constelación de valores
prevalecientes. Por eso resulta que la solución, como
alguien dijo, debe buscarse por arriba.
Y tratándose de lo público y de lo social, es natural y más
aún, es lo que corresponde, que el problema sea
esencialmente político.

Pero la acción de los científicos, puesto que actúa en la

naturaleza desde el punto de vista del universo y no en la
trama de las relaciones humanas, carece del carácter
revelador de la acción, así como de la habilidad para crear
relatos y hacerse histórica, factores que juntos son la fuente
de donde surge la plenitud de significado que ilumina a la
existencia humana.
Una historia breve

Un señor que va en coche y se percata de que está perdido,
maniobra y pregunta a alguien en la calle:
– ¡Disculpe!, ¿podría usted ayudarme? ¡He quedado a las
2:00 con un amigo, llevo media hora de retraso y no sé
dónde me encuentro!
– Claro que sí -le contesta- se encuentra usted en un coche,
a unos 7 Km. del centro de la ciudad, entre 40 y 42 grados
de latitud norte y 58 y 60 de longitud oeste.
Es usted INGENIERO, ¿verdad? -dice el del coche
Sí señor, lo soy. ¿Cómo lo ha adivinado?
Muy sencillo, porque todo lo que me ha dicho es
“técnicamente correcto”, pero “prácticamente inútil”:
continúo perdido, llegaré tarde y no sé qué hacer con su
información.
Usted es POLITICO, ¿verdad? -pregunta el de la calle.
– En efecto -responde orgulloso el del coche- ¿cómo lo ha
sabido?
– Porque no sabe dónde está ni hacia dónde se dirige, ha
hecho una promesa que no puede cumplir y espera que otro
76
le resuelva el problema. De hecho, está usted exactamente

en la misma situación que estaba antes de preguntarme,
pero ahora, por alguna extraña razón parece que la culpa es
mía.
*
La sociedad en su conjunto, frente a los problemas que
debe enfrentar, busca en las formas democráticas modos
que permitan a las diferentes opiniones e intereses
expresarse, debatir y finalmente elegir el rumbo preferido
mediante la comparación del peso de las distintas
alternativas, en la preferencia de los ciudadanos.
Mecanismos similares se utilizan en los cuerpos legislativos
para el tratamiento de las leyes.
Si observamos bien, resulta claro que en el núcleo
esencial de la democracia se encuentra el concepto
estadístico de distribución. Contar los votos o contar las
manos en una legislatura son formas de encarnar las
voluntades estadísticamente.
La democracia y la estadística son interdependientes y el
desarrollo de cada una está sujeto al destino de la otra. El
valor más frecuente, “la mayoría”, podrá ser sometido a
distintas exigencias para tenga fuerza decisoria
Ese vínculo, que se reflejó en disposiciones
constitucionales que ordenan la realización de los censos,
para regular la representación, se ha ido ampliando con el
tiempo, incluyendo otros factores de interés para la vida en
común.

Así sirvió para propósitos impositivos y militares desde

tiempos remotos, bajo diferentes regímenes.
Posteriormente se dirigió a cuestione sociales, Por ejemplo,
el Censo de Población de 1869 le sirvió de base a Sarmiento
para su épica campaña de alfabetización.
Al ampliarse sus intereses se hizo evidente que la
estadística pública solamente puede prosperar en un clima
democrático, abierto y tolerante. La razón fundamental de
esa exigencia es que la estadística pone en evidencia las
desigualdades y necesita de un sistema que tome nota de
esos resultados y proceda en consecuencia.
Pero la democracia tampoco se consuma si sufre la
carencia estadística, que le impide conocerse y poner en
práctica los modos razonables de argumentación que le son
propios, sostenidos en la fuerza de la evidencia de los
hechos más que en la enjundia de la elocuencia oratoria.
"Sin información veraz y confiable los sistemas
democráticos palidecen.", dijo Alicia Bárcena, Secretaria
Ejecutiva de la CEPAL, con ocasión de la quinta reunión de
la Conferencia Estadística de las Américas.
Las estadísticas desempeñan un rol significativo en la
gobernabilidad ya que proveen datos clave para evaluar la
rendición de cuentas y la transparencia de las decisiones
públicas. Su perfeccionamiento es esencial para el buen
funcionamiento de los sistemas democráticos.
La participación y el consenso deben ser los ejes
institucionales del sistema estadístico. Para ello, los
contenidos seleccionados deben ser relevantes para la
78
sociedad, en cada momento histórico y tienen que servir

para guiar la marcha común hacia un futuro superador de
injusticias y desigualdades.
Se puede observar que además de la contribución
empírica intervienen en la formulación de la política y en el
ejercicio del poder dos núcleos importantes constituidos por
el conocimiento científico existente a cuya luz será
interpretada la información recogida y por el otro lado las
creencias, valores y doctrina que constituyen el acervo
cultural de una sociedad en un momento del tiempo.
Las creencias y valores abrazan de manera integral la
existencia y constituyen el tablero sobre el cual se paran las
piezas que aporta el conocimiento teórico científico de la
realidad.
Una relación fundamental

Es necesario insistir sobre la relación fundamental que
une a la estadística y la democracia. Para valorarla es
necesario entender que significa democracia y recordar qué
es Estadística.
Una definición común de democracia dice que es una
forma de gobierno, de organización del Estado, en la cual
las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo
mediante mecanismos de participación directa o indirecta
que les confieren legitimidad a los representantes. Es un
sistema de toma de decisiones, que se supone o se espera al
menos, que sean racionales. Decisiones que se toman para

corregir ciertos aspectos de la realidad, para poner fin a

algunos procesos o para dar comienzo a otros.
Llevar a cabo las actividades que supone la democracia,
respetando la participación de los ciudadanos, requiere que
todos tengan conocimiento de los hechos, o sea de la
situación vigente, evitando de esa manera que algunos estén
en ventaja con respecto a los demás, e impidiendo que
puedan sacar provecho de ese conocimiento. Si falta ese
conocimiento, si impera la ignorancia en algunos, el sistema
no está en condiciones de sustentar una práctica
participativa.
Actuar sobre la base de los hechos exige tomar en cuenta
la experiencia, es decir los resultados de anteriores
comprobaciones del comportamiento de las cosas frente a
distintas acciones.
Las desigualdades y asimetrías en el poder y la riqueza
existentes en el mundo real producen inequidades e
injusticias. La concentración existente en el mercado hace
que cada unidad económica maneje un volumen de
información diferente y esa ventaja permite a algunos llevar
a cabo acciones en menoscabo de otros. Por la propia
naturaleza de su actividad, cuentan con información privada
de importancia crítica. Con el agregado de que están en
condiciones de provocar cambios en los hechos y en los
procesos que generan esa información.
Obviamente, el poder público está en esa situación
privilegiada, cuando responde a estructuras tiránicas u
80
oligárquicas. Oligarquías que no son necesaria ni

exclusivamente de la derecha ideológica.
La información es poder. Especialmente cuando está
concentrada, cuando hay secretos. (Maquiavelo).
En realidad, mientras la información privada es el medio
para hacer efectivas ventajas materiales, mediante el uso de
esa información privilegiada, la información pública es el
instrumento más efectivo para distribuir el poder.
Si no hay secretos, si la información es pública y llega por
igual a todos, si todos están educados en el ejercicio del
pensamiento, se produce un estado de cosas en el que se
encuentra en equilibrio la influencia de los ciudadanos,
siempre y cuando el sistema los trate igualitariamente.
Información relevante y oportuna y democracia
participativa, impulsan sociedades más equitativas y justas.
¿Qué se puede hacer frente al estado de cosas que, como
describe José Luis Romero, reflejan el deterioro del Estado
y la degradación del ciudadano?
Hasta ayer nomás, estuvimos presos de un relato en el que
imperaba la recreación mágica del mundo. ¿Cuál es el
remedio para el adormecimiento de los sentidos, que
menciona el ex presidente uruguayo Sanguinetti, citando al
brasileño Cardoso? Por ese letargo se tolera la inoculación
de dosis masivas de fantasía, que mantiene a la razón
desconectada de la realidad.
Para salir de la clausura impuesta a la razón por el relato
es necesario rehabilitar los canales de información. Una
actitud "científica" para encarar los problemas, limitando

todos los artificios verbales y encarando los problemas

prácticos de nuestro tiempo con la ayuda de los métodos
teóricos, que, en esencia, son los mismos en todas las
ciencias.
Esa actitud es coherente con las condiciones de la
"sociedad del conocimiento" y ofrece, al mismo tiempo, la
oportunidad de fortalecer la república generando un
proceso de decisiones efectivo.
Las ciencias empíricas son las únicas capaces de
suministrarnos información acerca del mundo en que
vivimos. Con el agregado que ellos no representan nunca
un saber final sino la información relativa a la última y
mejor probada «opinión» científica. Suficiente para no
permitir ningún avance autoritario o hegemónico, basado en
los datos.
El soberano que hoy debe ser informado no es el faraón,
ni el inca ni el emperador; en una república democrática el
soberano es el conjunto de la ciudadanía. Como vaticinó
H.G. Wells, ya llegó el día en que "saber estadística es tan
importante como leer y escribir, para el ejercicio de la
ciudadanía"
En primer lugar, hay que señalar lo que se reconoce a
nivel internacional:
El diseño del sistema estadístico es parte fundamental
de la ingeniería de un sistema democrático moderno.
Gobernar es contar y medir necesidades y contar y medir
los resultados de las políticas. No en un sentido exclusivo,
82
pero sí obligatorio. Y eso señala el indisoluble vínculo que

une a la democracia con la estadística.
En este punto parece oportuno repetir con Juan B. Justo
las palabras con que empieza su discurso en el Ateneo en
1898: "No estoy aquí para exponer un bonito teorema, ni
puedo creer que el cuadro de la política argentina los afecte
a ustedes como el de una partida de ajedrez".
La magnífica síntesis expuesta en ese discurso, estuvo a
tono con los dichos mencionados de Rivadavia y de
Alberdi, especialmente cuando dijo:
"Pero, explicando la teoría científica de la historia, debo
indicar el criterio general que ella me sugiere para juzgar la
marcha económico-política de un país. Yo diría que el
coeficiente del progreso histórico, en su carácter complejo
de progreso económico y político, material e intelectual, es
el mejoramiento mensurable de la situación de la clase
trabajadora. Digo mensurable, para excluir de la cuenta las
glorias de la patria, las satisfacciones del honor nacional, el
orgullo de ser gobernado por héroes, la esperanza de un
porvenir mejor, otros ítems que suelen pesar demasiado en
la apreciación de la marcha de los negocios públicos,
porque tienen el inconveniente de no ser mensurables. No
hay que contar sino los cambios que registra la estadística y
pueden ser representados en diagramas: el aumento de los
consumos, el alza de los salarios reales, el aumento del
porcentaje de niños que van a la escuela y de las personas
que frecuentan las bibliotecas, la disminución de la

mortalidad y de la criminalidad, el desarrollo societario con

fines de socorro mutuo, de cooperación, etcétera."
En este momento la reducción de la pobreza es una
prioridad absoluta en nuestra sociedad.
Es de un orden moral prioritario terminar con urgencia
con las formas espantosas de miseria que se encuentran a lo
largo y lo ancho de nuestro país.
Hay que rescatar a los niños de las garras del hambre, de
las plagas endémicas, de una educación tan enclenque como
los mismos párvulos.
Para hacerlo eficazmente se necesitan datos. Saber
cuántas son las victimas del atroz flagelo de la marginación,
cómo son las condiciones en que se manifiesta la indigencia
y dónde se encuentra tanta desdicha.
Por otro lado, en este dualismo contradictorio, también es
preciso conocer los recursos disponibles, la riqueza y los
medios que se pueden movilizar.
Porque la desigualdad no surge solamente de la presencia
de los pobres. Hay desigualdad porque algunos, felizmente
muchos, no son pobres. Y deben ser solidarios, a través de
un Estado activo, responsable y transparente.
Un estado democrático debe describir claramente la
situación, para explicar sus planes y demostrar los efectos
de sus acciones. El sistema estadístico está, en
consecuencia, en la primera línea de esta batalla, que debe
librarse sin descanso y sin deserciones.
84
El censista es el primero en llegar a muchos lugares

necesitados del país. El avanza "en descubierta",
contando y registrando.
Esas cuentas son el principio de cualquier estrategia de
acción social integral.
Legitimidad de la dirigencia
Dejemos la palabra a Ernesto Palacio nuevamente:
"Si se reconoce como un resultado cierto de la ciencia
política que la estabilidad de los gobiernos, con el
consiguiente beneficio común, proviene de la existencia de
una clase dirigente legítima [...], se plantea necesariamente
un problema de educación de dicha clase. Hemos dicho que
ella debe ser representativa y que ha de encarnar la tradición
cultural de la colectividad. Todo esto supone lo contrario de
la espontaneidad y la improvisación, pues sólo puede
provenir de una voluntad eficazmente orientada hacia la
comprensión de las aspiraciones y modalidades colectivas,
de una experiencia viva y de un acopio suficiente de
nociones sobre el arte de gobernar. La clase dirigente,
para ser tal, debe ser una clase educada"
Sin embargo, no basta prepararse mediante una educación
adecuada. Es requisito que esa educación madure y sazone
con la experiencia.
"Por lo que hace al pueblo romano, político por
excelencia, además de educar a sus ciudadanos
especialmente para la actuación pública, implantó la
institución del cursus honorum, según la cual nadie podía

llegar a las magistraturas superiores sin haber desempeñado

antes las inferiores, lo que aseguraba en los gobernantes una
suma de experiencia proporcional a la magnitud de las
responsabilidades"
Hemos visto desde hace décadas agitarse las banderas de
la soberanía popular, convirtiéndolas en "política de masas"
"Puesto que se aceptaba la soberanía del pueblo y el pueblo
era, en su mayor parte, indocto, había que "educar al
soberano". Fórmula esta que se tradujo en la difusión de la
enseñanza primaria, insuficiente, por cierto, para la
formación de gobernantes esclarecidos"
"No hay posibilidad física ni moral de una política de
masas, porque las masas, como tales, carecen de voluntad
activa y sólo pueden ser objeto y no sujeto de poder; de tal
modo que la traducción realista de la expresión sería una
política de conductores de masas, es decir, de cesarismo"
Que es lo que se ha visto.
"Las clases dirigentes no se determinan por la extracción
social de sus miembros, sino por su percepción de las
realidades y por las reservas de inteligencia y voluntad que
ponen al servicio de la causa pública"
"Así se formaron [...], poderosas clases políticas, con un
reclutamiento razonable del personal, por lo cual
configuran verdaderas aristocracias abiertas al mérito, que
conjugan una estabilidad a prueba de sorpresas con un
margen razonable de renovación. La burocracia de carrera
constituyó, por lo demás, una escuela insustituible y una
fuente inagotable de experiencia..."
86
Sin embargo, lo que ha ocurrido, no es indiferente a lo que

vendrá. Las generaciones llevan impresos los efectos de las
experiencias vividas.
Durante los últimos 50 años, nos hemos concentrado en
lo inmediato, en las urgencias coyunturales, perdiendo de
vista la visión de largo plazo, la única que sella el
compromiso entre las generaciones sucesivas.
Con el transcurso del tiempo, las generaciones han
resultado heridas por los cambios sociales experimentados:
la perdida de la libertad con la dictadura, la pérdida del
trabajo aprisionados por la pinza que forman la explotación
y la exclusión, la marginalidad y la pérdida de la seguridad
física, la falta de vivienda y el delito, la desarticulación de
la educación, como medio de integración y acceso.
¿Qué mundo hemos construido, donde las nuevas
generaciones viven una situación más difícil que la de
sus padres?
Esto se refleja en el divorcio producido entre lo que se
dice de la sociedad y lo que esa sociedad es realmente para
quienes se incorporan a ella.
Los cambios no son lineales ni uniformes: la no linealidad
del cambio social implica que las situaciones vividas por las
generaciones pueden no coincidir con lo que la sociedad les
había preparado. Esta falta de coincidencia entre los valores
y la realidad es una consecuencia de las fluctuaciones de la
historia social.

Nuestro problema actual es que el discurso político

desconoce las reglas de la ciencia y desde siempre, abusa
de la retórica.
Pero esos dos aspectos, en realidad son uno solo. Porque
la ciencia implica un desarrollo de una retórica mucho más
compleja que la literaria.
Si nos proponemos hacer un esfuerzo para ser
"modernos", deberemos erradicar las falacias de los
discursos y debates políticos. Por otro lado, la ciencia
deberá extender sus límites para abarcar los problemas
políticos.
En la ciencia que sale de los laboratorios y de los
gabinetes coexisten la gestión de la incertidumbre y de
la urgencia, con la observación de los fenómenos bajo el
prisma de los fundamentos teóricos y todo ello, a su vez,
con la pluralidad de perspectivas, compromisos e
intereses.
El conocimiento científico, además de proporcionar
teorías y modelos que permiten tener una comprensión más
profunda de la realidad, para que la acción sobre ella sea
más eficiente y eficaz, también aporta el ejemplo de los
medios que emplea en el proceso de búsqueda de la verdad.
Está en la esencia de los métodos científicos, un constante
reaseguramiento, mediante diversos procedimientos, de la
calidad de las pruebas a que se someten las hipótesis, antes
de su aceptación, siempre condicional y precaria.
El científico tiene un compromiso ético con la verdad que
es custodiada por los procedimientos que la comunidad de
88
investigadores adopta como medidas preventivas de los

errores y de los engaños.
La diferencia entre un discurso tradicional y uno
moderno, es la presencia y la función de los números en uno
y en otro.
Podemos decir que, en la forma tradicional, la función de
los números es indizar las páginas y referir las notas.
En cambio, en un discurso moderno constituyen el eje en
torno al cual se estructuran interpretaciones, conclusiones,
recomendaciones y proyectos. Y también objeciones,
desmentidas, correcciones.
En definitiva, las cifras son piezas de un debate que
permite acumular saberes y avanzar de manera coherente.
Debemos llamar científica la retórica capaz de
emplear en un lugar más recursos que la antigua
(Latour).
Ya Rivadavia, cuando asumió la Presidencia en 1826,
dijo:
"Fatal es la ilusión en que cae un legislador cuando
pretende que su talento y voluntad pueden mudar la
naturaleza de las cosas, o suplir a ella sancionando y
decretando creaciones".
Alberdi cuando se refiere a la Constitución que debe darse
la República Argentina, dice en las Bases:
"El Congreso no podrá menos de llegar a ese resultado, si
conducido por un buen método de observación y
experimentación, empieza por darse cuenta de los hechos y

clasificarlos convenientemente, para deducir de ellos el

conocimiento de su poder respectivo".
En esas frases se encuentra todo un programa de trabajo
para las estadísticas públicas del país. Seguir esos consejos
bastaría para guiarnos en la dirección correcta.
Es tiempo que la democracia tenga su propia ley de
estadística, después de más de 40 años transcurridos bajo la
matriz acuñada por la dictadura, en 1968. Es una reparación
impostergable
90
A las pruebas me remito
VIII. A las pruebas me remito

La opción por una política basada en la evidencia debe ser
el principio ordenador del pensamiento y la acción pública,
porque proporciona las bases para el desarrollo de una
práctica política esencialmente democrática, en la cual el
discurso político se apoye en el andamiaje de los hechos
observados y no en una oratoria retórica sin vínculos con
los hechos, ni que el debate ponga en tela de juicio lo que
la experiencia exhibe, sino que se dirija a la discusión de las
teorías que interpretan los resultados observados.
La ciencia no es lo que solía ser ni la política puede
continuar anclada en un formato estéril, meramente
panfletario.
Porque la política es hacer, es transformar, es intervenir
en el mundo de los fenómenos para introducir cambios o
conservar cierto estado de cosas preferido.
Hasta no hace mucho se pensaba que la relación entre la
ciencia y la política era simple en teoría, si bien complicada
en la práctica: la ciencia informa la política produciendo
conocimiento objetivo, válido y fiable.
La Política Basada en la Evidencia busca que las políticas
públicas estén (más) informadas por evidencias fruto de
investigaciones rigurosas.

En la práctica esto pasa por incorporar conocimiento

empírico en todas las etapas del proceso, desde que se
identifica el problema, hasta que se formula e implementa
una política que lo enfrente. Supone también verificar el
éxito o fracaso de acciones en funcionamiento y llevar a
cabo ensayos para evaluar un programa antes de su puesta
en marcha.
Las políticas públicas ya se nutren de evidencias
empíricas, pero esta práctica debiera ser rutinaria y más
intensiva. Sencillamente, si una política persigue un
objetivo, tiene que estar fundamentada y conviene
comprobar que efectivamente consigue lo que se propone.
Diagrama 3 Proceso basado en la evidencia
Aprender con los datos

Cuando se repasan las distintas dimensiones del problema
estadístico, rápidamente aparecen los términos “sociedad
92
de la información” y “sociedad del conocimiento”, como

identificatorios del tiempo que vivimos.
Los participantes en el proceso productivo, poseen grados
diversos de información y de conocimiento, los cuales
condicionan su inserción en el sistema. El concepto de
capital humano pretende abarcar esas cualidades.
El nivel educativo alcanzado solía ser un primer
indicador, en una concepción estática o de cambios lentos
de las cuestiones de las que se tenía información y
conocimiento.
Sin embargo, tanto la información como el conocimiento,
son variables y cambiantes, a velocidades crecientes. De
manera que, si no se dispone de un mecanismo de
reparación y actualización, quedan obsoletos. La pregunta
que nos hacemos, es ¿Qué lugar ocupa el conocimiento
estadístico, en el dispositivo de actualización y mejora, que
mantenga vigentes a los sujetos?
En consecuencia, de ello ¿Qué competencias será
conveniente cultivar, en vista a las demandas de trabajo
próximas? ¿Es posible preparar para una correcta
interpretación de los datos de la experiencia, como forma
de verificar la validez de lo aprendido antes, tanto de
información como de conocimiento organizado?
Es oportuno volver a considerar la observación que hizo
C. Araujo, hace algunos años:
“Los mayores problemas que enfrenta el desarrollo
estadístico de América Latina y al menos parte del Caribe
(área que en adelante llamaremos “la región”) tienen su

origen en el escaso desarrollo de la Educación

Estadística que no ha logrado dar a conocer a
profesionales (estadísticos y no estadísticos), a
connotados usuarios públicos y al público en general
qué es o qué hace la Estadística”
Ese diagnóstico es un fuerte reclamo al sistema educativo
por las graves consecuencias que tiene el subdesarrollo
estadístico resultante de esas fallas educativas. La falta de
estadísticas, en cantidad y calidad, no solo es mala en sí
misma sino, principalmente, porque es un factor limitante
del desarrollo político, social y económico.
Hay que tener presente que la Estadística no es una
cuestión de cenáculos ni es una doctrina esotérica,
cultivada entre complejas fórmulas, lejos del bullicio del
mercado y de los medios. Se tiene que hacer el esfuerzo
para que el verdadero rostro de la estadística se descubra.
Esa transformación requiere una activa convocatoria
dirigida a una amplia audiencia, que contribuya al
desarrollo de una clara conciencia pública sobre su poder e
impacto en todos los órdenes de la vida.
Hace más de 50 años Snow llamó la atención sobre el
proceso que llamó de "Las dos Culturas". Allí planteaba que
la ciencia y las artes, la literatura en especial, impulsaban
dos formas divergentes de cultura. En especial, señalaba
como la cultura literaria ignoraba nociones básicas de la
ciencia.
En una brecha similar se encuentra una fuente de los
males que sufre hoy la democracia en la práctica política.
94
Un exacerbado afán por establecer cómo deben ser las

cosas, sin preocuparse primero por cómo son de hecho. Esa
tendencia al voluntarismo, mediante afirmaciones y
promesas inverificables, abonan un pensamiento y un
discurso incorregible y, por lo tanto, totalitario.
Predomina lo normativo, por encima de lo descriptivo y
explicativo. Porque la experiencia no se lleva bien con el
relato.
La experiencia lenta y fatigosa, se repliega ante la
retórica declamatoria, convocante o incendiaria, según
la ocasión.
Sobran razones y faltan datos.

El pensamiento lento se ve desplazado por el empuje y los
brillos del pensamiento rápido que se presenta atractivo y
seductor, aunque rápidamente desentone y pague el precio
de su avance irreflexivo,
Pero el pensamiento rápido también es conservador y
empecinado. Se cierra sobre sí mismo, como un círculo
perfecto, porque es la única manera que conoce de
conservar su influencia. Si perdura demasiado, se convierte
en un círculo vicioso y retroalimenta positivamente los
problemas, agravándolos.
El pensamiento lento corrige esos círculos, reanimando
los procesos que los produjeron. Así Galileo cambio el
sistema del mundo. El pensamiento rápido señalaba con
clara evidencia que el Sol giraba alrededor de la Tierra,
como quedaba demostrado todos los días, cuando salía el

Sol. Y eso era así desde que se tenía memoria. Los hechos
eran abrumadores.
Pero el telescopio trajo nuevos datos y el círculo se tuvo
que abrir, para abarcar una realidad mayor y más compleja.
La convocatoria es contra la pereza intelectual y la
consecuente inercia mental que se reflejan en conceptos y
creencias conservadoras no verificadas por la experiencia.
Solo están basadas en recuerdos, mitos, anécdotas o
dogmas, pero no en datos y experiencias. Por lo tanto, son
definitivas e irrebatibles. Abundan en los eslóganes de la
política que empobrecen la democracia.
Se necesitan ciudadanos reflexivos y críticos, para que el
poder se reparta entre todos, y no seguidores que confunden
la lealtad debida a la verdad, con la complicidad prestada a
los cabecillas.
Si no hay oportunidad de revisión y cambio, no hay lugar
para el diálogo. Si no hay debate, perduran la inquietud y la
angustia. Porque, aunque se cierren los ojos para no verlos,
los problemas están presentes. Hay pobreza, enfermedad,
ignorancia, violencia.
La tarea no es sencilla. Es necesario emprenderla con el
ánimo que alentó Sarmiento, cuando el Censo de 1869 lo
puso frente al cruel analfabetismo que señoreaba sobre
hombres y mujeres.
Hace falta que se despierte una pasión, un compromiso
desde el corazón, porque no será suficiente una formulación
razonable y ordenada sobre la conveniencia de mejorar
nuestro conocimiento de los problemas.
96
Hay que emprender un cambio decidido en las creencias

que determinan la manera de pensar y de convivir. Y para
eso hay que poner toda la energía. La causa es alta y
generosa. Es acreedora de nuestro compromiso pleno y
permanente.
Es un programa de educación popular, masivo, amplio,
comprometido, que debe atravesar a toda la sociedad y debe
encontrar espacios en todos los ámbitos sociales y
económicos.
En su momento se congregaron fuerzas para conquistar la
libertad y después - y todavía sigue - se hacen enormes
esfuerzos para reducir la desigualdad.
De la misma manera, ahora es “la hora” de la "utopía de
la información". Que la bandera de aprender con los datos
convoque las energías de la sociedad, como una forma, la
forma de este tiempo, de salir de la trampa declamatoria del
relato.
Una epopeya por la verdad y por el derecho a
aprender, a criticar y a ser criticados, para que la
experiencia permita avanzar paulatinamente en la
mejora de los resultados, en cada lugar y cada momento.
Con eso tenemos un programa, una plataforma para una
nueva etapa en nuestro camino como sociedad, en la marcha
hacia un destino de mayor libertad, justicia y felicidad.
Una oportunidad para la razón después de tantas
simplificaciones, divisiones, agresiones y locas ideas
totalitarias. Como dice Benedetti:

...se avanza a tientas/ vacilante

no importan la distancia ni el horario
ni que el futuro sea una vislumbre
o una pasión deshabitada
a tientas hasta que una noche
se queda uno sin cómplices ni tacto
y a ciegas otra vez y para siempre
se introduce en un túnel o destino
que no se sabe dónde acaba.
Otra historia breve

“En un pueblo antiguo, de mercaderes, un día se produjo
una invasión de bárbaros del sur, que entraron y se llevaron
todas las balanzas y las reglas empleadas en los comercios
del pueblo. Creían los bárbaros, que la fortuna de los
habitantes, se debía a poderes mágicos que poseían esos
instrumentos, que suponían habitados por duendes traviesos
que se divertían variando las medidas que se tomaban al
pesar los granos o al medir las telas, de una manera tal que
siempre favorecían a los poseedores de los instrumentos.
Cuando se llevaron los objetos a sus miserables tiendas,
descubrieron que la magia parecía haberse perdido y
rápidamente se dieron cuenta que no les serían de ninguna
ayuda. Y al poco tiempo, terminaron arrojándolos al
desierto, convencidos de su inutilidad.
En el pueblo, mientras tanto, atravesaron una época difícil
para el trabajo y los negocios. Los sastres no podían
98
confeccionar los afamados vestidos que eran requeridos

desde lejanos países. Lo agricultores no podían vender sus
cosechas, dado que no podían expresar con precisión las
cantidades que ofrecían, excepto diciendo que era mucho o
poco.
Así los negocios flaquearon y los trabajadores empezaron
a ser despedidos. Los problemas se atenuaron durante un
tiempo, porque pudieron consumir los granos que habían
podido vender. De la misma forma usaron las telas
existentes para confeccionar trajes y vestidos para consumo
interno.
Sin embargo, más pronto que tarde, se dieron cuenta que
su sociedad se empobrecía, porque la falta de intercambio
comercial, los privaba de muchos bienes a los que estaban
acostumbrados. Por otro lado, era difícil entenderse con los
turistas y no por razón del idioma. La falta de medidas
provocaba tensiones y despertaba desconfianza entre los
visitantes.
Sin embargo, esa situación se pudo dejar atrás cuando los
hábiles artesanos de la comarca, construyeron nuevas
balanzas y definieron hermosos metros de madera lustrada
para todas las tiendas de la ciudad. Los escaparates
volvieron a iluminarse y las caravanas llegaban con
productos de todo el mundo y partían, cargadas de los bellos
tejidos y de las precisas balanzas que se empezaron a
fabricar en gran cantidad.
Y lenta pero inexorablemente se fue olvidando la invasión
de los bárbaros, que con el tiempo se convirtió en una

historia que en las tardes de invierno les contaban los

abuelos a los nietos más pequeños, sentados junto al fuego”.
La evidencia
La política, como actividad humana y social, tiene como
fines esenciales promover y concretar el bienestar de todos
los grupos sociales.
La evaluación permanente de la política es una actividad
fundamental, sobre todo si se tiene en cuenta la solemnidad
de los fines que pretende alcanzar. La evidencia es una
herramienta necesaria para la ciudadanía crítica
Sin desconocer la vasta complejidad de la política, el
conocimiento científico puede aportarle herramientas
cruciales al disminuir la incertidumbre acerca de sus
posibles resultados y una Política Basada en la Evidencia
puede robustecer las posibilidades de promover y concretar
el bienestar.
Pero la contribución más innovadora que puede producir
una "cultura de los datos" es el impulso que la evidencia
puede producir en los cambios de un estilo de discusión y
formas de argumentación envejecidos, basados en una
dialéctica puramente verbal, bajo el fuego constante de las
falacias y una marcada incapacidad, en consecuencia, para
aceptar las necesarias convenciones sobre la realidad.
El método científico, del cual la estadística es el alma, con
sus sistemas de verificación y juicios de pares, es, hasta
ahora, la mejor herramienta para custodiar la verdad y
responder refutaciones. (Bronowski)
100
Una ciudadanía crítica e informada, será sin duda, un

valioso aporte a la política para, finalmente, "ser modernos"
parafraseando a Latour.

IX. ¡Es la Cultura...!
El lado de adentro de la estadística.

Nunca se repetirá demasiado que hace más de 10 años el
sistema estadístico argentino fue devastado.
Hundido el IPC, fue atacada la Encuesta Permanente de
Hogares, nave insignia desde 1974 de las estadísticas
sociales. Y así sucesivamente fueron distorsionados el PBI,
el Censo de Población y los demás programas, ya sea por
directa manipulación de sus procedimientos y resultados o
como consecuencia de los abusos cometidos con el personal
profesional y técnico.
Las estadísticas disponibles en Argentina se vieron
interrumpidas o falseadas. Se impuso el relato que hizo un
uso decorativo de cifras generalmente falsas o fuera de
contexto, que nos hicieron tener menos pobres que
Alemania, por ejemplo.
Las cifras y gráficos que circulan por la web y por los
medios son la cara visible de las estadísticas. Pero hay otro
lado de la estadística que pasa desapercibido muchas veces.
Es la actividad que se desarrolla dentro de la cabeza de la
gente, desde muy temprana edad y que básicamente trata de
sacar provecho, de aprender con la experiencia. En ese
102
¡Es la Cultura...!
proceso impera el principio de que "la repetición es la

madre del saber".
Las habilidades que permiten reconocer y utilizar ciertos
conceptos estadísticos como el "valor más frecuente" o
modo; el valor del medio o mediana; el rango o diferencia
entre el objeto más pequeño y el más grande... etc. etc. Muy
precozmente, se convierten en las herramientas para
indagar entre la “estadística de afuera”. Y así el adentro y
el afuera, generan el bucle esencial del aprendizaje con los
datos.
Algo paso en estos últimos años, porque ese potencial
endógeno no reaccionó frente al ataque que recibió el
sistema productor de estadísticas.
Algo fallo en el vaivén dentro/fuera y no se produjo el
airado reclamo que era de esperar, de los usuarios
heridos en su derecho a tener acceso a datos confiables
y oportunos.
La estadística en nuestras cabezas, es la que necesita datos
para resolver problemas o tomar decisiones. Y cuando los
necesita, los busca primero en la memoria y si no los
encuentra o cree que puede haber mejores, sale a buscarlos
al mundo externo: Anuarios, Internet, Google.
Cuando los encuentra hará con ellos pruebas e intentará
responder sus interrogantes. Si no encuentra lo que necesita
o si no le sirve lo que hay, hará sus pedidos para que la
estadística de afuera, se ponga en marcha y los elabore.

Así crecen la cantidad y variedad de datos disponibles

y al mismo tiempo se desarrolla la habilidad para
utilizarlos.
Por eso es necesario tener presentes ambas dimensiones
cuando se imaginan los ejes principales de un Sistema
Estadístico Nacional.
El lado interno, necesita una formación muy precoz y un
ejercicio permanente a lo largo de todos los niveles de
estudio. Es asunto de la escuela, de estudio, como leer y
escribir. Es la “alfabetización estadística” que nos permita
surcar las corrientes de información que atraviesan el
mundo contemporáneo.
El lado externo es naturalmente social. Porque la
Estadística es una actividad social, organizada por los
hombres para intercambiar sus pequeñas y precarias
evidencias y elaborar juntos interpretaciones, siempre
precarias y puestas a prueba permanentemente. O, si no
aprueban una única visión, mantener abierto el proceso de
verificación mediante la reunión de más información.
La cuestión educativa
La "cuestión educativa", en nuestro país es objeto de
atención actualmente como un asunto reconocido de
extrema urgencia y gravedad.
Precisamente esas dos características -urgencia y
gravedad- me conducen a llamar la atención sobre un
enfoque que no aparece suficientemente acentuado.
104
¡Es la Cultura...!
Argentina tiene una compleja tradición en materia

estadística, cuyas primeras etapas analiza profundamente
Hernán Otero, en "Estadística y Nación". El siglo XX
después del Censo de 1914 entro en un paréntesis censal,
producto de los conflictos de intereses políticos en el
Senado que durante 33 años postergó la realización del
Cuarto Censo Nacional de Población.
Esta mención tiene el propósito de señalar la
preocupación que le provoca la información estadística al
poder, cuyas reacciones se reflejan en los sucesivos
episodios de injerencia o silenciamiento.
Por caso, corresponde citar la prohibición de difundir
datos a comienzos de los 50 -primer gobierno de Perón-.
Está fresco todavía el recuerdo de los hechos recientes de
manipulación de datos en el INDEC.
Sin embargo, esos hechos que sobresalen no han sido las
únicas expresiones del freno puesto al desarrollo de las
estadísticas públicas. Hubo modos más sutiles de poner
freno al desarrollo estadístico, mediante las restricciones
presupuestarias, la falta de reconocimiento profesional y de
manera constante, una insuficiente jerarquía para el órgano
principal del sistema estadístico, actualmente el INDEC.
Una sociedad democrática debe ser una sociedad
informada. La ciudadanía debe ser crítica y las políticas
basarse en evidencia. Para lograrlo hay que empezar
desde la escuela elemental.
Una sociedad de la información no se organiza solamente
con datos, sino con una ciudadanía que tenga los criterios y

las habilidades para entender el pensamiento estadístico y

expresarse en su lenguaje.
A continuación, siguen algunos elementos que pueden
despertar el interés y estimular la discusión.
Analfabetismo estadístico
A fines del siglo XIX Sarmiento libró un legendario
combate contra el analfabetismo que llevó a nuestro país a
un lugar de privilegio en el mundo. Fuimos una nación
totalmente alfabetizada y con calidad educativa.
Los frutos de aquella épica han sido dañados y es
necesario recuperarlos. Pero hoy hay un nuevo desafío, que
emerge en el camino del desarrollo integral -social,
económico y político- de nuestra sociedad.
¿Cómo curarnos de los males del relato y de los abusos
del populismo? El cuidado de nuestras instituciones
solamente puede estar a cargo de ciudadanos críticos y
activos. Y la herramienta fundamental para ejercer esa
ciudadanía comprometida, es la información,
particularmente la información estadística.
Pero no basta reconstruir el INDEC desquiciado. Como
entendió Sarmiento en su época, también ahora es necesario
que la educación prepare y proporcione las herramientas
para que todos sean capaces de "leer la realidad". Se
necesitan datos y la habilidad para entenderlos e
interpretarlos.
La nueva política necesita ciudadanos preparados para
practicarla.
106
¡Es la Cultura...!
Se desarrolla en este momento un debate sobre los

contenidos y formato que debería tener un programa de
mejoramiento de la educación en la Argentina.
Se enumeran diferentes aspectos que sería necesario tener
en cuenta en la formulación de un plan general de
educación.
Algunos especialistas mencionan por ejemplo los
siguientes aspectos:
1. manejo del lenguaje
2. razonamiento lógico
3. historia
4. aspectos sociales y emocionales
5. forma de expresión gráfica y artística
Sin embargo, teniendo en cuenta la situación de partida y
la importancia que tiene el proyecto educativo en un
proceso de recuperación de la Argentina, resulta
conveniente referirse a un nivel estratégico más general y
amplio que el que resulta de la enumeración de los objetivos
mencionados antes, teniendo especialmente en cuenta la
experiencia histórica del país.
En ese sentido, resulta oportuno considerar, como marco
de referencia, el pensamiento de Piaget que constituye un
completo programa de acción para el desarrollo y la
superación, mediante la educación:
 La principal meta de la educación es crear hombres
capaces de hacer cosas nuevas y no simplemente de
repetir lo que han hecho otras generaciones: hombres
creadores, inventores y descubridores.

 La segunda meta de la educación es formar

mentes que puedan ser críticas, que puedan verificar y no
aceptar todo lo que se les ofrece.
El peligro de hoy son las consignas, las opiniones
colectivas, las corrientes de pensamiento hechas a
medida. Debemos estar en condiciones de resistir
individualmente, de criticar, de distinguir entre lo probado
y lo que no ha sido comprobado.
Por ello necesitamos alumnos activos que puedan
aprender pronto a descubrir por sí mismos, por medio
de materiales disponibles; que aprendan pronto a
determinar qué es verificable y qué es simplemente lo
primero que se le viene a la mente.
Las metas que plantea Piaget toman en cuenta tanto los
aspectos personales de desarrollo humano como las
cuestiones sociales de interacción que son afluentes de la
calidad política de una sociedad.
La pregunta entonces es: ¿existe algún pensamiento
capaz de atravesar como un hilo conductor los objetivos
enumerados más arriba, dándoles toda una unidad
conceptual?
¿Cuál es el denominador común de las distintas
actividades y formas de conocimiento y razonamiento?
¿Cuál es el instrumento de pensamiento novedoso que,
de manera sorprendente, se desarrolló y difundió a
partir del siglo pasado y que, hace alrededor de 4
décadas, dio un giro espectacular, adoptando un nuevo
paradigma?
108
¡Es la Cultura...!
¿Qué saber se enfoca tanto en la información como en el

riesgo?
Ese pensamiento rector es la ESTADÍSTICA, cuyas
definiciones no la presentan adecuadamente, demoradas
con respecto al despliegue de sus aplicaciones impulsadas
por la revolución digital.
La Estadística ha estado sometida a discusión en los
últimos años, como consecuencia del proceso de cambio de
paradigma en curso.
Esos cambios descubren la naturaleza profunda de la
Estadística, oculta durante largo tiempo por las dificultades
y limitaciones del cálculo, la memoria y las
comunicaciones, y revelada hoy por las nuevas
herramientas tecnológicas.
La definición habitual responde plenamente al viejo
paradigma "orientado a las técnicas", la que dice que es "la
ciencia que se ocupa de la recopilación, clasificación,
análisis e interpretación de hechos numéricos o datos y que,
por el uso de las teorías matemáticas de la probabilidad,
impone orden y regularidad en agregados de elementos más
o menos dispares".
La nueva experiencia de trabajar literalmente en contacto
con los datos, hizo que, hacia finales del siglo, se comenzara
a prestar atención a:
1. el problema de la "literacia" o "alfabetismo
numérico"
2. la enseñanza de la estadística

Esos dos temas, nos ponen nuevamente frente al

pronóstico que formulo S. Wilks en 1950, siguiendo el hilo
de pensamiento anticipado por H.G. Wells en 1911:
“Llegará el día en que el saber estadístico será tan
importante para el ejercicio de la ciudadanía como leer
y escribir”
Ese día es hoy. En la nueva constelación, los datos han
dejado de ser elementos rápidamente esfumados en el seno
de los modelos matemáticos, para mantenerse en el centro
de la escena, en un giro copernicano. El lenguaje, por obra
de esa prevalencia de los datos, adquiere un rol de enorme
importancia. Y todo gira impulsado por el poder de las TIC,
que permiten desde visualizaciones insospechadas de los
datos hasta formulaciones experimentales de la inferencia.
La cuestión de la enseñanza de la estadística es hoy una
cuestión abierta, que se replantea qué enseñar, cómo y a
quienes.
No es una cuestión solamente epistemológica,
metodológica, sino ética y ontológica, que se replantea qué
enseñar, cómo y a quienes.
¿Es acaso la alfabetización estadística un saber
especializado, accesible solo para algunos con
determinada educación, ocupación, intereses o
inclinaciones?
Un razonamiento apoyado en el principio de inclusión
social, condujo en su momento a proclamar la educación
como principio universal. Saber leer y escribir era el
pasaporte para el nuevo mundo de la sociedad democrática.
110
¡Es la Cultura...!
Negar el acceso al pensamiento estadístico, conduce

inevitablemente a una sociedad estratificada, donde algunos
califican por alguna de las razones mencionadas u otras que
se puedan imaginar, mientras el resto, mayoritario como en
toda situación elitista, permanecerá al margen, segregado
de participar en los procesos reflexivos y en los debates en
los que cada uno argumenta en favor de su posición, con la
finalidad de alcanzar el consenso sobre las acciones a seguir
como grupo o sociedad.
Porque no se trata de otra cosa, que de la lectura y la
escritura. Con sentido amplio, pero, básicamente, lo mismo
que adquirimos en la escuela primaria. Que desde
Sarmiento fue para todos.
Es importante desarrollar un marco moral en la educación,
porque son muchos los pensadores que señalan que "el
avance de las nuevas tecnologías no solamente no ha
solucionado los problemas fundamentales de la vida
humana, sino que además ha provocado una profunda
decepción”. (Koestler 1959)
Como Anna Arendt argumentó, la política, situada sobre
el trabajo físico, tiene que proporcionar la orientación.
¿Puede la Estadística articular su aprendizaje a lo largo de
los distintos niveles de enseñanza?
El mayor desafío es determinar cuándo es posible
comenzar a manejar conceptos y operaciones estadísticas.
Inmediatamente es necesario confirmar si la plasticidad de
la Estadística, le permite acompañar las diferentes etapas de
desarrollo.

En ese sentido, nuevamente Piaget proporciona las claves

para responder ambas exigencias.
En la estadística, como en la física, conviven lo real y
concreto con lo simbólico y abstracto.
Se debe tener en cuenta que la Estadística "como ciencia
de los datos", se refiere a objetos concretos, que se pueden
manejar en la etapa llamada de preparación y organización
de las operaciones concretas (se refiere a la realidad en sí
misma y a objetos tangibles que pueden ser manipulados y
sometidos a experiencias).
Esto significa que durante la escuela primaria (y aún
antes) es posible ordenar, agrupar y clasificar datos
estadísticos para confeccionar tablas de fenómenos
estadísticos de una variable.
Esas agrupaciones se reflejarán también en forma
concreta, tanto espacial como gráficamente.
Asegurado el acceso al mundo estadístico, desde muy
temprano en el desarrollo, los pasos siguientes se irán
regulando, según maduren las capacidades.
La otra idea central es la aleatoriedad, la incertidumbre,
las probabilidades. En forma muy breve, y en línea con lo
visto anteriormente, digamos solamente que hay indicios
de que antes de los 7 años los niños ya identifican
situaciones de mayor o menor probabilidad (Fischbein).
Es un concepto que se irá desarrollando a lo largo de las
edades.
La clave siempre son los datos. El vínculo creado en las
primeras etapas de la educación con los datos, deberá
112
¡Es la Cultura...!
conservarse a lo largo del aprendizaje, hasta los niveles más

alto.
Los datos son el objeto mismo de la estadística. Las
fórmulas y los modelos, giran en torno a los datos.
Eso nos lleva a que la enseñanza de la estadística debe ser
distribuida. No debe ser acotada a una asignatura
(matemáticas), sino que deberá anclarse en los distintos
campos de la experiencia humana: natural, social, histórico,
geográfico, etc.… que producen los datos.
Si queremos que ese saber constituya un eje articulador
de la cultura, es menester que todas las asignaturas
contribuyan a su aprendizaje. De esa manera se facilitará la
creación de vínculos intelectuales, mediante las
preferencias por los campos natural o social, literario o
artístico, además del matemático. Los diversos datos, los
procedimientos de resumen, representación y
comunicación, serán los aglutinantes que vincularán a los
estudiantes con alguna forma de la Estadística.
Si queremos que todos los alumnos califiquen alto en
estadística, ningún profesor deberá permanecer ajeno a esa
dimensión central de la cultura.
Los profesores pueden encontrar gran ayuda en las redes
sociales. Google, Wikipedia, YouTube, Amazon, Alpha,
que cambian radicalmente las relaciones con, y el acceso a,
la información y a los recursos de cálculo y de
representación.
El Sistema Estadístico deberá brindar apoyo a la
educación estadística, ofreciendo datos reales en formato

accesible, en tablas, gráficos y mapas, herramientas

digitales, foros de consulta y discusión y cursos.
El desarrollo del pensamiento estadístico puede empezar
muy precozmente. Por ejemplo, se transcribe la descripción
de “Principios y Estándares para la Matemática Escolar”
(National Council of Teachers of Mathematics)
Estas orientaciones curriculares proponen, para los
niveles infantil y primer ciclo de primaria, que el currículo
incluya experiencias con análisis de datos para que los
alumnos sean capaces de:
• Clasificar objetos de acuerdo a sus atributos y organizar
datos sobre los objetos.
• Representar datos usando objetos concretos, dibujos y
gráficos.
Se indica que las actividades informales de clasificación
y recuento pueden proporcionar un inicio de la comprensión
y análisis de los datos por parte de los niños.
Se animará a los niños a plantearse preguntas, organizar
las respuestas y crear representaciones para sus datos, así
como a razonar y comprobar sus ideas comparándolas con
los datos.
En el nivel primario, los niños deben ser capaces de:
• Diseñar investigaciones para contestar una pregunta y
considerar cómo los métodos de recogida de datos afectan
al conjunto de datos.
• Recoger datos de observación, encuestas y
experimentos.
114
¡Es la Cultura...!
• Representar datos en tablas, gráficos de línea, puntos y

barras.
• Reconocer las diferencias al representar datos numéricos
y categóricos.
• Usar las medidas de posición central, particularmente la
mediana y comprender qué es lo que cada una indica sobre
el conjunto de datos.
• Comparar distintas representaciones de los mismos
datos y evaluar qué aspectos importantes del conjunto de
dato se muestra mejor con cada una de ellas.
• Proporcionar y justificar conclusiones y predicciones
basadas en los datos y diseñar estudios para estudiar mejor
las conclusiones y predicciones.
En estos niveles se pretende que progresivamente los
alumnos sean capaces de ver el conjunto de datos como un
todo, describir su forma y usar las características
estadísticas, como el rango y las medidas de tendencia
central para comparar conjuntos de datos.
Deben considerar que los datos son muestras recogidas de
poblaciones mayores y llevar a cabo investigaciones y
proyectos, considerando el ciclo: formular preguntas,
recoger datos y representarlos.
Analizarán si sus datos proporcionan la información
necesaria para responder sus preguntas. Podrían recoger
datos o usar otros disponibles en la escuela o en la ciudad,
por ejemplo, datos del censo o sobre el tiempo o datos
disponibles en Internet. La experiencia con una variedad de
gráficos les permitirá comprender los valores en los ejes

horizontal y vertical, la utilidad de las escalas y cómo

representar el cero en una gráfica. Los niños deberían
también usar programas de ordenadores que les ayuden a
representar gráficos, por ejemplo, la hoja electrónica.
EL camino señalado ayudará a que el acceso al cambiante
mundo del trabajo sea más fluido.
Las aulas en un mundo en red

La Escuela es el lugar del diálogo entre el maestro y los
alumnos. La enseñanza puede referirse a la transmisión y
critica de los conocimientos disponibles o a la adquisición
de instrumentos adecuados para el descubrimiento de
nuevos conocimientos. Según sea el énfasis el proceso será
más conservador o más innovador.
Al mismo tiempo, según donde se ponga el punto de
equilibrio, recibirá mayor atención lo que tenga que decir,
contar, transmitir el maestro, o bien el trabajo, la actividad,
que tengan que hacer los alumnos.
Esa distribución de funciones también plantea la
diferencia entre el protagonismo del maestro y la forma
social con la que los alumnos participan. Esa asimetría se
fortalece también, o mejor dicho cambia, según sean los
recursos disponibles.
En tiempos de la transmisión verbal de los conocimientos,
el maestro tenía una gran preeminencia que conservaba
siempre, dando lugar a un vínculo entre generaciones que
otorgaba gran importancia a la experiencia. El libro
comenzó a cambiar esa dependencia de la narración verbal
116
¡Es la Cultura...!
y fueron posibles la enseñanza y el aprendizaje

asincrónicos.
Actualmente, tanto docentes como alumnos pertenecen a
diversas redes, a través de las cuales reciben diversos tipos
de información. Si a esto se le agrega el gran desarrollo de
los aspectos visuales en las comunicaciones, nos
encontramos en un escenario desafiante, que demanda
nuevos medios que permitan asimilar e interpretar la
corriente de novedades.
Esta fragmentación de la experiencia, que trasciende las
paredes del aula y aún las del mismo sistema educativo,
señala la urgencia de dotar a los alumnos, lo más temprano
posible, de herramientas que le permitan administrar por sí
mismo la abundante riqueza de estímulos que le llegan por
diversos medios, y de criterios de interpretación y de
valoración de los mismos.
En primer lugar, resulta evidente que el proceso de
actualización a través de las distintas redes, es simultáneo,
multidimensional y multimedial. En ese contexto, el
lenguaje continuo, lineal, central en la estructura del libro,
no basta para expresar los hechos. La televisión primero
(uno a muchos) y ahora los teléfonos celulares (muchos a
uno / uno a muchos) han convertido la imagen, lo visual, en
el eje central de las comunicaciones.
Es necesario entonces el desarrollo de habilidades en un
medio caracterizado por el acceso distribuido (cada uno
accede a lo que quiere cuando quiere) a una oferta
ampliamente diversificada en términos de formato.

A este hecho debe sumarse la necesidad de conservar la

capacidad operativa que requiere la misma tecnología.
Podríamos decir que la dimensión analógica que aparece
como forma de comunicar la complejidad, de ninguna
manera excluye la disciplina analítica del mundo digital. La
atención oscila entre las relaciones entre conjuntos y las
correspondientes a los elementos constituyentes de los
mismos.
La estadística que reconoce antecedentes ya desde la
antigüedad, en la forma de diversos recuentos o censos,
desde el siglo XVIII ha seguido un desarrollo paulatino que
a partir del siglo XX la convertido en una componente
característica de nuestra época.
El desarrollo de las tecnologías de la información y las
comunicaciones han sido las bases de una transformación
muy profunda de la estadística. En primer lugar, ha pasado
de desenvolverse en un ambiente de escasez a desembarcar
en otro de abundancia, que aporta sus propios problemas a
los ya conocidos.
La estadística se ha ocupado desde siempre de las
cualidades y el comportamiento de los conjuntos. Desde el
principio se ha ocupado de definir características de los
conjuntos, de las que se vale para describirlos y al mismo
tiempo calificar a los elementos individuales componentes.
El procesamiento de datos ha permitido hacer esto con
rapidez y eficacia. Los promedios, medidas de posición, de
dispersión y concentración, las correlaciones, se obtienen
fácilmente desde una planilla de cálculo.
118
¡Es la Cultura...!
Sin embargo, el mayor avance, el que incorpora un

lenguaje nuevo a la comunicación social, es la capacidad de
convertir la información digital, numérica, en una gran
diversidad de formas gráficas, analógicas
De esa manera, los conjuntos de datos se hacen visibles y
en consecuencia resulta posible su cotejo, comparación y
clasificación, mediante el solo recurso de la forma que los
expresa.
Detrás de un gráfico estadístico hay una gran máquina y
muchos sofisticados procedimientos que son transparentes
para el que observa el resultado. Esto quiere decir que
mientras durante mucho tiempo nos hemos preparado para
hacer funcionar esa máquina y para diseñar nuevos
procedimientos, hoy surge una nueva demanda que es ni
más ni menos que la de extender la capacidad de lectura a
ese repertorio de nuevos símbolos, que estamos en
condiciones de producir. Preparar lectores para un nuevo
lenguaje.
Resulta también muy importante señalar, que ese cambio
de paradigma se completa mediante la capacidad de simular
los comportamientos azarosos, mediante la selección de un
gran número de muestras. Esto permite verificar
experimentalmente, el origen de la incertidumbre de los
procesos naturales y sociales, aceptando la presencia
constante del riesgo en nuestras decisiones.
Con esas dos herramientas: la visualización de
información y la experimentación simulada, se puede
pensar en otra secuencia de aprendizaje. Ambas cosas se

pueden hacer sin mayores exigencias previas, sin mayores

cálculos. Como se adquiere el manejo de una Tablet o de un
teléfono celular. O el manejo de un auto, sin penetrar en las
cuestiones de ingeniería que lo hacen posible.
Ese paso es fundamental, porque permite poner en
práctica, muy temprano, el intercambio de información con
otros y con el ambiente, natural y social. Se ponen las bases
de una cultura de la evidencia, de las hipótesis y de la
incertidumbre, que debe acompañar a lo largo de la vida.
Otro eje es el de la recolección de datos. Las distintas
materias provocaran diferentes desafíos para reunir datos de
interés. Y esa experiencia de contacto con la realidad y con
el proceso de medir, tiene un gran potencial formativo.
Recordemos que la teoría de los errores de medición es una
las fuentes originales de la estadística.
Los tres ejes mencionados: visualización, simulación y
medición, constituyen una guía para la incorporación del
proceso de "alfabetización estadística", en la organización
de la educación sistemática, en sus distintos niveles.
Sobre el saber estadístico

La estadística es un instrumento imperfecto de
conocimiento, pero es el mejor que tenemos. El saber que
ella produce es provisorio y corregible, dejando abierto el
insondable camino del misterio.
Los 7 PILARES de la sabiduría estadística son:
120
¡Es la Cultura...!
La reducción o compresión
AGREGACIÓN: dirigida de datos. De tablas y
promedios a mínimos cuadrados
El rendimiento decreciente de
INFORMACIÓN: una mayor cantidad de datos. Su
medición y tasa de cambio
Atribuir un grado de
probabilidad a lo que hacemos.
VEROSIMILITUD:
Calibración en una escala de
probabilidad
Usar la variación interna en los

datos para ayudar en la
INTERCOMPARACION: estimación de las probabili-
dades. Variación dentro de la
muestra como estándar
Hacer preguntas desde

diferentes perspectivas que
pueden producir respuestas
REGRESIÓN:
reveladoramente diferentes.
Análisis multivariado, inferencia
bayesiana e inferencia causal
La planificación de las
observaciones y experimentos.
DISEÑO:
Planificación experimental y el
papel de la aleatorización
Usar todas esas ideas para

explorar y comparar
explicaciones competitivas en
RESIDUAL:
ciencia. Lógica científica,
Comparación de Modelos y
Visualización del Diagnostico

La anacrónica idealización de la causalidad, hace más de

un siglo fue erradicada del campo de la ciencia por Bertrand
Russell y por Karl Pearson, padre de la estadística moderna.
Hoy la complejidad con sus bucles y realimentaciones, nos
permite solamente inducir influencias, las cuales sobre la
base de su intensidad (correlación) aportan mayor o menor
grado de explicación, la cual será sometida
permanentemente a prueba.
Si la ciencia no adopta la humilde postura de la corrección
permanente, que la historia y la reflexión le marcan como
camino, se levantará como un nuevo ídolo autoritario,
apoyado en un disminuido dogma antropomorfo.
El azar no debe solicitar permiso de nadie, para imponerse
como una fuerza esencial de la naturaleza. Y para tratar con
la incertidumbre resultante, los métodos estadísticos "
disciplinan" el azar. Dios no juega a los dados, decía
Einstein. Pero ha puesto en lo más profundo de la materia
mecanismos y barreras a la observación, que solo pueden
abordarse estadísticamente.
Pensamiento estadístico.
“Si una cosa no puede usarse para mentir, en ese caso
tampoco puede usarse para decir la verdad: en realidad, no
puede usarse para decir nada.”
Tratado de Semiótica General, Pág. 22. Humberto Eco
122
¡Es la Cultura...!
Se ha insistido desde el comienzo en que la estadística

tiene una naturaleza dual. Los datos son la cara externa y el
saber estadístico es la cara interna.
Ese saber es nombrado habitualmente como
“pensamiento estadístico”
Hay una abundante literatura, pero no quiero terminar sin
enumerar algunos aspectos que a mi criterio, identifican el
pensamiento estadístico.
Si podemos:
• Considerar a la estadística como una forma
organizada de exponer nuestro conocimiento y
justificar nuestras acciones por medio de los datos
que obtenemos con la observación metódica de la
realidad.
• Reconocer que siempre los datos serán
imperfectos. Que por esa razón no podrán
llevarnos a conclusiones automáticas, sino que
siempre estarán exigiendo nuestra participación
activa, desde su diseño y producción hasta las
decisiones finales que se basan en ellos.
• Comprender que esa insoslayable intervención
personal, hace que todo el proceso estadístico
incorpore una componente moral
imprescindible, porque “si los números no
mienten”, como sostiene el dicho popular, ¿quién
tiene ese poder?

• Admitir que antes de los temas técnicos, que

tienen soluciones técnicas, se levantan factores
críticos, que constituyen el contexto, el
trasfondo determinante: patrocinantes y
productores. Ellos son atravesados por la trama
de intereses relacionados con la materia que se
está observando. Deben tener fuertes principios,
códigos efectivos que les eviten caer en la
tentación de ejercer violencia sobre los datos.
• Entender que la sociedad de la información, en
marcha hacia la sociedad del conocimiento, no
es un modelo para armar, sino un proceso de
educación continua que solamente avanza en la
medida en que suma mentes y voluntades,
convencidas de que, si no empezamos a manejar
criteriosamente los datos en la producción de
argumentos razonables, no podremos escapar de
los dogmatismos rígidos e incorregibles.
• Contribuir a que el contexto sea día a día más
propicio a un estilo de argumentación fundado
en la información.
• Aceptar que el aporte que se nos pide cuando nos
convoca alguna encuesta o relevamiento, debe
servir para formar ese capital común de
conocimiento que puede darnos una sociedad
mejor. Y no será entonces solo una pérdida de
124
¡Es la Cultura...!
tiempo o un encuentro evitable, sino un

compromiso asumido en plenitud.
• Advertir que más allá de los números en los que
se refleja o de los gráficos que la sintetizan, la
estadística es una parte de ese medio
extraordinario que acompaña a la humanidad
en su largo viaje: el lenguaje. Y esto se hace
evidente cuando un cuestionario vincula el
universo de los interrogantes, con el saber propio,
no revelado, exclusivo, del interrogado.
• Permitir que el azar, generador de
incertidumbre, nos ayude a entender mejor las
cosas que pasan bajo sus leyes, que organizan los
resultados de los dados, el vacilar de los átomos,
o nuestra propia herencia genética.
• Evitar el encierro de la visión en túnel, cuando
se trata de atribuir causas a los efectos. Siempre
la ventana desde la que miramos el mundo, mira
hacia un lado, nos deja cierto ángulo ciego, es
parcial y limitada. Tratemos de salir de ese cuarto,
aunque solamente sea para entrar en otro, más
grande. O cambiemos la orientación de la ventana,
para ver otro lado de las cosas.
• Dar a los resultados, la importancia que
verdaderamente tienen. No por detalle decimal de
sus cantidades, ni por la críptica complejidad de los
cálculos realizados, sino regidos por el problema al

cual se aplican, único capaz de otorgarles el

reconocimiento de su utilidad.
Si estamos en disposición de ánimo para asumir esos
compromisos, pensando así somos una fuerza que, desde el
lugar de cada uno, puede hacer que las cosas empiecen a
cambiar.
Parafraseando a A.Texeira de Freitas digamos también
con justificada esperanza:
“Hagamos la Estadística que Argentina necesita,

que la Estadística hará grande a la Argentina”
126
¡Es la Cultura...!
Algunas consecuencias
Algunas consecuencias de la caracterización propuesta
por C. Araujo en la enseñanza de la estadística básica
• A quienes se debe enseñar Estadística. No hay actividad

humana que prescinda de las inferencias inductivas
basadas en observaciones por lo que la Estadística
debería formar parte del acervo de conocimientos
básicos que requiere todo individuo para contar con una
adecuada capacidad de aplicación de su inteligencia al
mundo que le rodea (acervo cultural).
• Cuándo se debe iniciar la enseñanza de la Estadística.

La enseñanza de la Estadística debe comenzar tan pronto
los alumnos inicien sus primeras aplicaciones de
inferencias inductivas. Esto ocurre a muy temprana edad
en la convivencia cotidiana (por ejemplo, decidir la hora
de despertar) así como durante la enseñanza primaria a
través de ejercicios o experimentos aplicados en ciencias
naturales (mediciones, asociaciones, etc.), así como en
las ciencias sociales (cuadros comparativos, gráficos y
otras formas de resumir información).
• Quienes deben enseñar Estadística. La sola consulta

sobre quienes deben enseñar Estadística manifiesta la
confusión que existe respecto de sus propósitos. Por
ejemplo, si se considera a la Estadística como una rama
de la Matemática, se llegaría así a la curiosa conclusión
de que la enseñanza de la Estadística, cuyo propósito es

facilitar la formulación de inferencias inductivas, estaría

a cargo de profesores con poca o ninguna experiencia en
la práctica científica de este tipo de inferencias. La única
respuesta válida es que la Estadística debe ser enseñada
por estadísticos.
No obstante, lo anterior, se debe reconocer que contribuye
sustancialmente a la enseñanza de la Estadística que los
docentes de otras disciplinas que tratan con inferencias
inductivas en sus respectivos campos apliquen la
Estadística (Pre-Inferencial o Inferencia Estadística) para
alcanzar sus respectivas conclusiones. También facilita la
enseñanza de la Estadística las demostraciones y ejercicios
de cálculo que los profesores de Matemática puedan
desarrollar dentro de su disciplina y que están directamente
vinculados con métodos estadísticos.
• Cómo enseñar Estadística. No existe una única forma de

transmitir el mensaje educativo. Entre otras
determinantes, la enseñanza depende de los propósitos
de la actividad docente y de las aptitudes y actitudes
individuales de los cada uno de los educandos. No
obstante, es posible indicar ciertas recomendaciones
referidas a la enseñanza de la Estadística A continuación
se presentan algunas de ellas:
a. Una recomendación general. Si se trata de
Estadística Pre-Inferencial toda enseñanza debe
incorporar explícita o implícitamente los datos u
observaciones como materia prima del trabajo
128
¡Es la Cultura...!
estadístico. Por otra parte, la presentación de los

métodos y técnicas siempre deberían tener presente
que el propósito final es resumir información para que
los usuarios puedan extraer conclusiones (formular
inferencias inductivas) más fácilmente. Si en cambio
se trata de Inferencia Estadística los conceptos
básicos a transmitir son los de población, conjunto de
muestras posibles y probabilidades asociadas, e
inferencia inductiva. En cuanto a la presentación de
los métodos y técnicas es necesario que tener presente
que el propósito de los mismos no es sólo el de
realizar inferencias (pueden ser realizadas sin la
Estadística) sino la de controlar el error inferencial.
b. Sobre los datos. Es conveniente que estos datos
provengan de situaciones de interés para los
educandos a efectos de obtener mayor entusiasmo y
cooperación en la asimilación de la enseñanza del
tópico estadístico que se trata. Este aspecto
generalmente lleva implícito el uso de facilidades
computacionales (al menos hoja de cálculo
electrónico).
c. Promover el uso de facilidades computacionales tan
pronto sea posible. Las facilidades de acceso a
servicios computacionales que existen en la
actualidad hacen posible cumplir con este propósito.
El énfasis debe estar en la interpretación de las hipótesis
del modelo metodológico y de sus resultados. La enseñanza
de la Estadística debe dar especial énfasis a las hipótesis en

que se sustenta una particular metodología, así como a la

interpretación de los resultados que se obtienen de su
aplicación. En particular, no es absolutamente necesario
contar con los conocimientos matemáticos que soportan
una particular metodología estadística para enseñar: i) los
objetivos de esta metodología y reconocer sus posibles
aplicaciones; ii) el significado y limitaciones de las
hipótesis que validan su aplicación (incluyendo uso de
software) y iii) la interpretación de sus resultados. De esta
forma se educa un usuario de servicios estadísticos
inteligente cuya presencia es condición necesaria para
impulsar el desarrollo de la Estadística y desalentar la
actividad de aquellos que, sin conocer la materia, dicen
practicarla.
130
X. ¡¡¡Un Estadístico por acá...!!!
¡Por favor!
Situación
Nuestro país necesita profesionales Estadísticos,
preparados rigurosa y adecuadamente, en número suficiente
para atender las necesidades del Gobierno, de las empresas
y de las organizaciones sociales.
La Estadística es una disciplina joven, que ha tenido un
desarrollo asombrosamente rápido. Sin embargo, el
crecimiento observado ha dejado atrás la tarea de difusión
y extensión, lo que produce un desacople entre el
reconocimiento público y las aplicaciones sociales, frente
al refinamiento teórico y académico.
Existen estereotipos que conducen a error sobre la
naturaleza de la disciplina. Esas falsas ideas determinan la
preponderancia de la matemática en su estudio, dándole un
tinte abstracto que abre una brecha cognitiva, por las
habilidades requeridas para el aprendizaje.
Si observamos la oferta universitaria de carreras de grado
en Estadística, se destacan la de la Facultad de Ciencias
Económicas y Estadísticas de la Universidad de Rosario, la
primera entre países de habla hispana en el mundo, creada

hace 70 años por iniciativa del eminente sabio Profesor

Carlos Dieulefait, y la de la UNTREF, por su cercanía en
términos de área de influencia.
En los dos casos se observa una muy baja matrícula, lo
que llama la atención, teniendo en cuenta la diversidad de
campos de aplicación y el volumen creciente de
información disponible en la sociedad. Naturalmente el
bajo número de egresados no encuentra dificultades para
emplearse, aunque esté pendiente un análisis de la calidad
de esos empleos.
Carrera de Estadístico Matemático

Es oportuno revisar el clima y las ideas prevalecientes, en
el momento de la creación de la Carrera de Estadístico
Matemático, en Rosario.
Carlos Dieulefait y Roberto Guye, presentaron en la
Primera Sesión del Instituto Interamericano de Estadística,
reunida en Washington del 6 al 18 de setiembre de 1947, un
informe sobre “Planes Mínimos de Estudios para la
Formación de Altos Técnicos Estadísticos”. Allí describen
los distintos tipos de Estadísticos que, a su criterio,
demanda la sociedad. Los tres tipos que enumeran son:
Estadístico Matemático, que inspiró la creación de la
Carrera en Rosario, Estadístico Administrativo, que llevaría
el peso de los procesos de producción estadística y el
Estadístico Analista, que sobre la base de una formación
sustantiva se aplicaría al análisis de la información.
132
Con ese planteo quedaron definidos tres ejes sobre los
cuales se repartían las habilidades necesarias y las formas
de abordar los problemas que presenta el proceso
estadístico. Hace casi 60 años, el modelo diseñado por
Dieulefait-Guye (D-G) fue un temprano reconocimiento
a la complejidad del quehacer estadístico, imposible ya
entonces de agotar con una sola formación académica.
Para tener una referencia, basta recordar que eran los
tiempos del estreno de la computadora ENIAC, presentada
al público el 15 de febrero de 1946. La informática recién
amanecía, era todavía lejana la aparición de la PC y faltaba
medio siglo para el despliegue de Internet.
No había estadísticos, pero ya había estadísticas, hechas
por una gran diversidad de personas, entre las cuales sin
duda hubo algunos pioneros muy idóneos.
No caben dudas de que la opción inaugural fue la correcta.
No es posible pensar en un comienzo que no fuera preparar
Estadísticos Matemáticos, afrontando el alto costo de dar
una formación en matemáticas solo equiparable a la que
recibe un físico teórico y preparando docentes calificados
que difundieran el saber entre la diversificada demanda que
suponía la clasificación D-G.
Sin embargo, no faltaron en el compacto Plan de Estudios,
el equilibrio y los materiales que les permitieron a los
egresados desempeñarse con gran solvencia, en campos que
estaban sobre alguno de los otros ejes, y atender los
requerimientos de puestos laborales no solo nacionales,
sino también internacionales.

Un Estadístico, muchos Estadísticos...

Durante las 7 décadas que nos separan de la gesta pionera
del Profesor Dieulefait ha tenido lugar el desarrollo de la
sociedad de la información que culmina en la actualidad,
que nos encuentra a todos altamente conectados por la
trama hipermedia de las TIC.
Decía aquel informe:
“Los conocimientos, experiencia y capacidades
requeridos para llevar a cabo las tareas...han llegado a
ser tan amplios, complejos y diversos que la división
del trabajo y la especialización se han hecho una
necesidad imperativa.”.
Para evaluar la división del trabajo resultante de las
actuales condiciones tenemos que considerar los medios
que hoy están al alcance de cualquiera.
En primer lugar, es posible acceder a información,
prácticamente sobre cualquier tema, de cualquier lugar, a
cualquier hora, con nuestro propio equipo, notebook o
teléfono celular, en casa o en la oficina, desde la mesa de
cualquier café instalado bajo el paraguas inalámbrico, o
desde alguno de los múltiples ciber a menos de 1$ la hora.
Eso no es todo. Nuestra capacidad de procesamiento de
datos es deudora de múltiples programas informáticos, pero
muchos coincidirán en que el mayor impacto de todos ha
sido el de la Planilla de Cálculo. Por las capacidades que
posee, por su lógica que facilita el aprendizaje, al prolongar
linealmente el modo manual de trabajo y finalmente, last
134
but not least, la extraordinaria difusión que permite
encontrar siempre alguna versión de Excel en cualquier
computadora.
Nuestra percepción, memoria y capacidad de
procesamiento se ven fortalecidas por la disponibilidad de
los recursos mencionados.
Sin embargo esos medios están condicionados, limitados,
por la capacidad de acceder a ellos. La falta de acceso
material a la red y la falta de preparación intelectual para
manejarse en el ciberespacio, abren la brecha digital que
constituye una seria desventaja que pesa sobre personas,
regiones, países, generaciones, etc.
En ese sentido, el saber estadístico ha crecido en tal
medida que se ha agravado la situación que ya denunciaba
John Tuckey, a principio de los años 70, afirmando que
solamente un puñado reducido de grandes estadísticos,
abarcaban un conocimiento integral de la totalidad del
campo de la disciplina..
¿Cómo superar ese inconveniente, y lograr una
segmentación del aprendizaje, que aprovechando la
contribución de las distintas vertientes, produzca un
abanico de perfiles ocupacionales equilibrado y eficaz? Y
de esa manera también aumentar el atractivo de los estudios
estadísticos, al diversificar la oferta.
Esa importancia que tiene el establecer algo como
problema, como la cuestión previa a definir antes de aplicar
los poderosos recursos organizados de los Métodos
Estadísticos.

Poner el acento más en los problemas que en

las técnicas.
Tener como guía de acción los problemas es una
forma de recuperar el control, en una disciplina que ha visto
diversificar y multiplicar sus técnicas y procedimientos.
Cada técnica no significa la ablación de las anteriores, sino
que surge como un mejoramiento, bajo ciertas
circunstancias, que la hacen preferible por su generalidad o
especialidad.
Eso no impide que, en ausencia de los medios para
emplearla o de la habilidad de manejo de esa técnica
novedosa, se pueda seguir recurriendo, por razones de
oportunidad, conveniencia local y costos, a las viejas
soluciones, bajo el imperio de la necesidad, cuando la
tiranía del tiempo impone la exigencia de una respuesta
rápida. En muchos casos, se puede considerar una situación
que permite aplicar una solución general, que no es
particularmente óptima para cada uno, pero funciona
aceptablemente bien para todos. Un ejemplo puede ser la
regresión lineal.
Enfocarse hacia el problema también proporciona un
criterio limpio y claro para interpretar los roles de la
estadística teórica y matemática y la estadística aplicada o
estadística a secas.
Los problemas de la estadística son problemas que
emergen del mundo real.
136
Los problemas de la estadística teórica y matemática
emergen dentro de la estadística.
Conviene recordar en este punto que la educación no se
agota en el plan de estudios de una carrera, sino que es una
actividad que se despliega a lo largo de toda la vida y en la
que cada uno elige el rumbo, guiado por el interés y
estimulado por la necesidad de actualización,
especialización o integración del saber.
¿Qué hay de nuevo?

¿Qué ha cambiado en la situación actual? Ahora es
posible acceder a, y manejar la masa de datos, desde
cualquier PC, procesarla de diversas formas, someter los
valores de sus registros a cálculos complejos, y en
consecuencia demorar la adopción de un modelo hasta que
se haya agotado el análisis exploratorio de los datos.
Es posible postergar la elección del modelo y trabajar con
los datos, visualizando, resumiendo, transformando,
comparando, clasificando y reclasificando, hasta conocer
detalladamente las características del conjunto, no
solamente su comportamiento modal sino muy
especialmente sus excentricidades periféricas, cuya marcha
contestataria puede derribar cualquier intento apresurado de
ajustamiento.
Las herramientas disponibles son potentes y las interfases
son cada vez más amigables.
La informática ha favorecido el modo analógico de
nuestra relación con la información, desde la aparición de

los menús gráficos inaugurados por Apple hasta la

representación de información en forma visual o auditiva.
De esa forma se convierte un procesamiento más o menos
complejo, en una señal, cuyas variantes regulan el
comportamiento del observador. El semáforo, las sirenas,
las luces traseras de los automóviles, ilustran la generalidad
e importancia de la comunicación de información.
Hoy no se puede ignorar los vínculos crecientes, que nos
relacionan cada vez más intensamente, de una forma
compulsiva e inevitable. Paulatinamente nuestra vida crece
en interdependencia, y cambian los modos de trabajar, lo
que plantea desafíos diferentes a los de hace dos décadas.
Estar sentado hoy aquí, en una mesa de café en Rosario,
desde el punto de vista globalizado, no difiere
esencialmente de estar en Roma o en París. Desde el punto
de vista de la conectividad es lo mismo.
En resumen, contamos con un equipamiento personal, que
potencia nuestra memoria y capacidad de cálculo con los
diversos ingenios informáticos. Por otro lado, podemos
obtener de fuentes externas, en general a muy bajo costo,
información y recursos adicionales, mediante la conexión
en redes.
Una profesión invertebrada

La Estadística hoy es una profesión especializada, a la
cual se llega mediante un exigente proceso de formación
científico-técnica.
138
Esa calificación técnica, convierte su trabajo, complejo y
minucioso, en una actividad que escapa al hombre común.
Algo similar pasa con todas las profesiones que se ocupan
de materias complicadas: médicos, ingenieros, arquitectos,
bioquímicos.
Por esa razón la auditoría del trabajo estadístico
profesional requiere la intervención de pares
igualmente calificados. Y el Estado delega en los Consejos
Profesionales la supervisión del ejercicio profesional, el
cual es evaluado según normas éticas y las buenas prácticas
establecidas.
Esa supervisión y control sobre el ejercicio de la
profesión de Estadístico, hoy esta reglada y se lleva cabo
únicamente en la provincia de Santa Fe por el Consejo
Profesional de Ciencias Económicas, lo cual es razonable
atendiendo a que la carrera se cursa en la Facultad de
Ciencias Económicas y Estadísticas de la UNR.
Lo que también llama la atención, es que en el largo
período transcurrido desde 1980 (Ley 8738 de Santa Fe), en
ninguna otra jurisdicción del país se hayan tomado medidas
para hacer más seguro y confiable el ejercicio de la
profesión.
La Sociedad Argentina de Estadística

Refiriéndonos a la SAE y las esperanzas que podemos
tener en que ella participe en la regeneración del sistema
estadístico nacional, creo que es ilustrativo considerar el
gran cambio que se observa entre los objetivos de su

fundación en 1952 y los que se fijaron en sus estatutos, en

1990.
Hoy los estatutos dicen en su Artículo 2º:
Sus propósitos son:
• agrupar y vincular entre sí a todas las personas
relacionadas con la Ciencia Estadística y con sus
aplicaciones;
• fomentar y promover el estudio, investigación,
desarrollo y perfeccionamiento de la Estadística y
disciplinas conexas, mediante reuniones
científicas y técnicas, cursos, becas, premios,
concursos, publicaciones sin fines de lucro y otros
medios adecuados;
• evacuar gratuitamente consultas científicas y
técnicas relacionadas con temas estadísticos;
• contribuir al mejoramiento de la enseñanza de la
Estadística;
• mantener relaciones con instituciones afines,
nacionales y extranjeras;
• en general, emprender todo tipo de acciones que
se consideren útiles para las finalidades
enunciadas.
Los móviles de su creación, fueron:
• Propender a la intensificación de los estudios e
investigaciones estadísticas y disciplinas conexas
y colaborar en la realización de las estadísticas
140
que el país requiera y a que ellas se efectúen
conforme a las técnicas estadísticas modernas.
• Establecer vínculos entre los especialistas de
Estadística del país, mediante reuniones
destinadas a la exposición de trabajos.
• Publicación de una revista y material bibliográfico
de la especialidad
• Formación de una biblioteca de Estadística.
• Colaborar con organismos oficiales y
particulares en cuestiones de la especialidad.
• Propender a la formación de los estadísticos que
el país necesita para realizar la labor
estadística indispensable en su continuo
progreso.
Para no abundar demasiado, hoy ya no se hace referencia
explícitamente a:
• colaborar en la realización de las estadísticas que

el país requiera y a que ellas se efectúen conforme
a las técnicas estadísticas modernas.
• Colaborar con organismos oficiales y particulares
en cuestiones de la especialidad.
• Propender a la formación de los estadísticos que el
país necesita para realizar la labor estadística
indispensable en su continuo progreso.

En ninguna parte habla el estatuto del país, de las

estadísticas oficiales y del compromiso con su
mejoramiento. En cambio, habla de la ciencia con mucha
insistencia.
También la SAE deberá reformularse y actuar como un
motor activo de la modernización del sistema estadístico
nacional.
142
Bitácora

Preguntas para conversar

• ¿Porque el gobierno prefirió restaurar lo que había
y no reorganizar el Instituto para un futuro, como
pudo hacer cambios en las jubilaciones, en la
reforma laboral, en la reforma impositiva?
• ¿Por qué no hay un ministerio de las estadísticas
públicas? ¿Realmente le importa de verdad al
gobierno argentino hacer uso de las estadísticas o
prefiere que queden en la nebulosa,
aprovechándose de la ignorancia del ciudadano?
• ¿Por qué no se consulta a profesionales de
estadística y en cambio todo se resuelve, en el
mejor de los casos, frecuentemente con la
aplicación repetida de procedimientos prácticos,
sin un abordaje conceptual adecuado?
• He escuchado que estamos viviendo: “la era de la
información”, “la era digital”. ¿La estadística
puede aprovechar este momento? ¿Cómo se
relacionan?
144
Razones
XI. Razones
Una lista de problemas de la política, según

Carlos Mathus
1. La política esta desenfocada. Los políticos se
ocupan de los problemas de la política y no de los
problemas de la gente.
2. Los políticos no saben que no saben. No hay
formación. Faltan conocimientos de ciencia y
técnicas de gobierno.
3. Hay una baja responsabilidad. La corrupción es un
subproducto de la mediocridad
4. Los partidos políticos son clubes electorales. No
hay formación ni se piensa el futuro.
5. El sistema político es ultra centralizado. Están
muy distantes de la gente.
6. Cuando un sistema esta anestesiado, la gente se
aleja de la política.
7. Hacer práctica política presenta problemas
complejísimos. Que la universidad no estudia.
8. Corrupción es un problema de mal diseño de
reglas.

9. La política es un arte, pero… cualquier arte tiene

una dosis de ciencia.
Neorrealismo
En diciembre del 2001 el país literalmente se derrumbó y
en su caída arrastro a más de la mitad de la población a la
pobreza, después de una década en la que soñamos estar en
el Primer Mundo, viajes espaciales incluidos.
Como expresión de esa hecatombe, se observaron
manifestaciones populares que incluyeron piquetes y
cacerolazos, por un lado y por otros clubes de canje,
cartoneros y asambleas populares.
Violencia canalizando el inconformismo del “que se
vayan todos” mediante el reclamo callejero en el primer
caso. Intentos en el segundo grupo, de ayuda solidaria
mediante el canje, de voluntad de supervivencia en los
cartoneros y de espacios para el diálogo y la búsqueda de
salidas en los barrios que se reunían.
Pasó el tiempo y seguimos viendo a los cartoneros,
también emergentes de la implosión, recorriendo las calles,
con sus grandes bolsas en sus precarios carritos.
Siguen los cortes y piquetes, por las más diversas razones
y con los más variados protagonistas.
Durante ese tiempo nos dijeron insistentemente que a
nuestra economía le iba bien. Que crecíamos a tasas chinas.
No sé si al 8 o al 9% anual, porque habían anulado el
observatorio estadístico, y no se puede saber ni el costo de
la vida, ni la tasa de desempleo, ni el crecimiento del
146
Razones
producto. Ni siquiera podemos creer en el Censo. No

sabemos ni cuantos quedamos en el país. Al no tener un
registro aceptado de los hechos, las conversaciones no
pueden llegar al fondo de las cuestiones, porque se quedan
enredadas en la superficie de las percepciones, cautivas de
lo sensorial, al faltar una métrica de las cosas, que les
otorgue peso y tamaño a las circunstancias.
Mientras en muchos lugares se reconoce a la Estadística
como un valioso instrumento en los más diversos campos
de la acción y del pensamiento humano, padecimos un
prolongado intento negar su importancia al amparo de
alternativas anacrónicas.
Estas actitudes retrógradas tuvieron diversas causas. Pero
la fundamental fue el empleo de una dialéctica alejada de la
evidencia y enraizada en una narrativa plagada de mitos y
falsedades, adornada con ribetes épicos propicios a
provocar reacciones viscerales e instintivas.
Mucho se dice con respecto al esfuerzo y la preparación
que requiere la práctica del pensamiento crítico. Existe
acuerdo en que durante buena parte del tiempo, nos
manejamos con comodidad recurriendo a lo que Kahneman
llama el pensamiento rápido, habilidad resultante de la
experiencia adquirida, que nos permite responder en forma
casi automática a los requerimientos de la vida.
Pero en algunos casos nos vemos frente a situaciones
novedosas, o a cambios en el escenario de las conocidas, y
las respuestas necesarias quedan fuera del alcance de
nuestra batería de recursos automatizados. En ese punto es

necesario desarrollar el procedimiento lento. Nuevos datos

deben ser reunidos, procesados y analizados. Diversas
hipótesis explicativas deben ser evaluadas. Y finalmente se
debe elegir un curso de acción entre los posibles. Ese es el
trabajo que hace la Estadística.
El 20 de octubre se estableció en el año 2010 como ”Dia
Mundial de la Estadística”, con el objeto de:
"…dirigirse a una amplia audiencia, que abarque desde
los tomadores de decisiones y encargados de suministrar
datos hasta la comunidad de usuarios, con el propósito de
concientizar sobre las muchas aportaciones de las
estadísticas oficiales, fundamentadas en los valores básicos
de servicio, integridad y profesionalidad"
En la misma dirección 2013fue elegido el “Año
Internacional de la Estadística”, y tuvo por objetivos:
• Aumentar la conciencia pública sobre el poder y el
impacto de las estadísticas en todos los aspectos de nuestra
sociedad
• Cultivar la estadística como una profesión,
especialmente entre los estudiantes de secundaria y
universitarios
• Fomentar de la creatividad y el desarrollo de las
ciencias de la probabilidad y la estadística.
Valor de la información
La información estadística es parte del patrimonio
nacional, como la red de carreteras.
148
Razones
Su valor está formado por el aporte de todos los que

contribuyen con su saber, a formar el gran fondo de
conocimiento colectivo que permite tomar acciones mejor
justificadas.
La estadística es una herramienta fundamental para
apoyar la gestión pública basada en resultados.
En el sistema estadístico interactúan diferentes

actores, que se pueden agrupar en 5 categorías prin-
cipales, que se presentan en el Diagrama 1
La información estadística sirve de apoyo a la gestión de
las políticas públicas en todas sus etapas: desde la detección
de las necesidades, el diseño, monitoreo y ejecución de las
políticas, hasta la evaluación de sus resultados.
La democracia, si atiende el desarrollo de una sólida
cultura estadística desde los primeros niveles de la
educación general y consecuentemente organiza un sistema
Diagrama 4 Componentes
estadístico moderno y orientado a la demanda, puede

alcanzar una alta efectividad en la prosecución de objetivos

como los del "Objetivos de desarrollo sustentable"
adoptados por las Naciones Unidas y aventar la nostalgia
por la presunta eficiencia de los modelos autoritarios, que
descalifican el debate y el consenso, en aras del
oportunismo y la rapidez fundamentalista.
El valor de la información es claramente una función de
los datos y del conocimiento aplicado para transformarlos
en información y su posterior aprovechamiento.
El siguiente gráfico presenta en sus cuadrantes, las
posibles combinaciones de estos dos factores. El cuadrante
inferior derecho (SE) señala los casos en los cuales la
capacidad estadística de la población es superior a los datos
disponibles. Estos casos tienen la ventaja de que
potencialmente constituyen oportunidades de activar
círculos virtuosos a partir de la demanda social y de la
cooperación de informantes hábiles y motivados.
150
Razones
Diagrama 5 Datos y conocimiento
El cuadrante arriba a la izquierda (NO), por lo contrario,

representa las situaciones en que la disponibilidad de datos
es proporcionalmente mayor que las habilidades
disponibles para sacarles provecho. En esos casos lo que se
activa son círculos viciosos como consecuencia del bajo
nivel de uso de los datos y el desinterés provocado por el
desconocimiento de las oportunidades que ofrecen.
El cuadrante a la izquierda y abajo (SO) está definido por
información escasa y bajo conocimiento, carece de una
dinámica propia y requiere claramente de acciones
positivas para salir del estancamiento.
El cuadrante más favorable, arriba a la derecha (NE), está
en un equilibrio inestable que requiere atención permanente
para que no decaiga la ventajosa situación en la que está.
Las estadísticas públicas de calidad, relevantes y
oportunas contribuyen al bienestar social a partir de su
impacto en la eficacia y eficiencia de las políticas públicas
en todos los ámbitos. En definitiva, un sector público más
eficaz y eficiente puede maximizar su aporte a la solución
de los problemas de los ciudadanos y dar mayor solidez al
funcionamiento democrático.
El sencillo plano anterior, nos permite reconocer donde
estamos y proceder en consecuencia.
La organización del sistema estadístico debe expresar su
compromiso democrático, enfatizando la participación y el

consenso. Orientado a la demanda y con un fuerte perfil

profesional.
El gráfico recuerda los tres actores centrales que animan
el sistema de información estadística: usuarios, productores
e informantes.
La alta sensibilidad necesaria para reconocer el orden de
prioridad de las demandas de los usuarios, requiere el
funcionamiento de órganos de intercambio, evaluación y
consenso que, sobre la base de una adecuada y amplia
representación sectorial y federal, legitimen las decisiones
que se tomen en cuanto al alcance y la oportunidad de los
contenidos de planes, programas y proyectos estadísticos.
Es necesario que ciertas condiciones cobijen el desarrollo
de un sistema de información estadístico efectivo.
Diagrama 6 Núcleo
Hasta no hace mucho se creía que cuanto mayor fuera el
aislamiento político que se le pudiera brindar a ese sistema,
mejor sería su desempeño.
152
Razones
Al hacerlo de esa manera se producía una consecuencia

no deseada, como era el bajo intercambio entre el gobierno
en su conjunto y las instituciones estadísticas, lo cual
también tenía repercusión en el tipo de reconocimiento
social que podrían merecer. Este hecho ya fue señalado muy
tempranamente por Fellegi, quien durante largos años
dirigió Statistics Canada.
La democracia republicana es un sistema altamente
complejo de pesos y contrapesos, cuyo balance permite el
respeto de un conjunto de principios y normas que
constituyen la esencia de este régimen político.
Algunas de esas líneas son la transparencia de la
información, el respeto de las minorías, la ejecución de
controles y por sobre todo la elaboración de acuerdos y su
cumplimiento. Puede decirse que son exigencias altas, pero
también al mismo tiempo son inevitables si efectivamente
se pretende vivir en una República y practicar la
democracia.
El desafío entonces es desarrollar la ingeniería necesaria
para alcanzar el objetivo de producir información relevante,
oportuna, confiable y accesible, para una sociedad
debidamente preparada para analizarla y utilizarla con
inteligencia.
En ese sentido parece oportuno empezar con un esquema
que proporcione las bases para instalar las distintas piezas
del sistema deseado.
El gráfico siguiente presenta una versión simplificada y
compacta de las actividades de los poderes legislativo y

ejecutivo, agregándole a sus funciones algunas

características de las cuales surge nítidamente la demanda
de información que ellas provocan.
Así el legislativo aparece expresando políticas de
Estado y el ejecutivo ejerciendo una gestión basada en
evidencia.
En ese marco encuentra ubicación el sistema de
información estadística que se articula con el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo.
Diagrama 7 Circuito gestión

En primer lugar, se destaca la responsabilidad del Poder
Legislativo que, bajo su autoridad, debe organizar la
programación, el seguimiento y control del proceso
estadístico, en cuanto a contenido y calidad de los
resultados, con el objetivo de contar con la información
necesaria en las distintas fases de preparación, sanción y
evaluación de las políticas.
154
Razones
Para hacerlo establecerá los correspondientes criterios de

buenas prácticas, de acuerdo con las recomendaciones
internacionales.
Por otro el Poder Ejecutivo tendrá a su cargo la
producción de las estadísticas que se hayan establecido en
los planes y programas, de tal manera que su gestión se
sustenta en la evidencia y su administración se oriente a los
resultados.
Como apoyo a la actividad del Congreso, se conformará
un foro permanente con representación de los sectores
públicos, de la producción, gremial y social,
En ese ámbito se deberán realizar los aportes necesarios
para que se identifiquen correctamente las necesidades de
información de la sociedad.
Como lógico complemento se llevará a cabo también la
evaluación sistemática de los resultados de la actividad
estadística.
La participación en la formulación de conceptos,
categorías y procedimientos de medición es una condición
necesaria para la aceptación de los indicadores y su empleo
en las diversas instancias de negociación en que participen
los actores sociales mencionados, lo que enriquecerá sin
duda, los debates y fomentará soluciones consensuadas.
Por otro lado, nuestra organización federal expresa
claramente que la materia estadística ha sido reservada en
la Constitución a las provincias.
Su ejercicio requiere la organización de un ámbito donde
se armonicen la pluralidad jurisdiccional con la necesaria

unidad de criterios y de conducción del sistema estadístico,

requerida por las exigencias de compatibilidad,
comparabilidad e integración de resultados.
Para valorar debidamente la importancia de la
arquitectura inclusiva de un proyecto que integre
dinámicamente la realidad institucional e histórica del país,
es conveniente tener muy presentes los episodios de
oscurecimiento de la producción estadística, de los cuales
quizá los más emblemáticos sean la postergación del cuarto
censo nacional durante 33 años y la violencia y
manipulación establecidas durante casi ocho años a partir
de enero del 2007.
Esta introducción describe en general los aspectos que
deben ser considerados en particular y detalladamente al
desarrollar el proyecto que constituye la razón de este
trabajo.
No hay que perder de vista que las estadísticas, como
producto resultante del sistema propuesto, solamente son un
factor necesario del proceso de aprendizaje y reflexión. El
otro eje es la capacidad de análisis, las habilidades para
interpretar los resultados, que le otorgan significado y
sentido a los valores observados.
Esa capacidad, el “pensamiento estadístico", no es un
conocimiento exclusivo, especializado o esotérico. Por lo
contrario, debe constituir una parte fundamental de la
educación común de todos, para que cada uno pueda ejercer
plenamente una ciudadanía crítica. La escuela, en todos sus
niveles debe contribuir a esa formación. Y el sistema
156
Razones
estadístico debe participar del proceso educativo a través de

un centro de excelencia educativa para todos los niveles de
la enseñanza.
Una oferta de datos a cargo de profesionales calificados y
una demanda activa y preparada para el análisis intenso de
los datos, pueden conformar un círculo virtuoso, que
permitirá el mejoramiento continuo de la base de
información disponible.
Las estadísticas oficiales incluyen trabajos que no
encuentran semejanzas en el campo privado. Son la base de
la “política de los grandes números.”
Así, por ejemplo, los Censos no solo constituyen las
mayores encuestas que se llevan a cabo en el país. Son la
más grande movilización en tiempos de paz. Ese tamaño
excepcional, que caracteriza a la acción pública en la
producción estadística, plantea problemas que requieren
una preparación especial de aquellos que deben enfrentarlos
y al mismo tiempo genera serias cuestiones relacionados
con la "carga estadística" y con la "privacidad" que debe
garantizarse durante todo el proceso a los informantes.
El personal del servicio estadístico del Estado, debe ser
especialmente preparado, y recibir una intensiva formación
de excelencia para desempeñarse al frente de las
instituciones y de los proyectos aprobados.
La "carga estadística" será controlada mediante una
adecuada coordinación que evite la duplicación de tareas.
Cada año se elaborará un Plan Consolidado de Encuestas
Estadísticas del sector público

El Secreto Estadístico constituye una piedra angular de

todo el sistema. Un alcance amplio y su riguroso
cumplimiento son imprescindibles para generar el tan
necesario espacio de confianza y cooperación entre los
informantes y los productores.
La difusión de la información es la culminación de una
larga cadena de esfuerzos y compromisos metodológicos y
logísticos. Es la razón última de todo el sistema y debe estar
regida por la regla de la más amplia divulgación. Esa
divulgación debe asegurar la igualdad en el acceso y por lo
tanto las consultas no deben ser onerosas
Hernán Otero, en su obra "Estadística y Nación",
denomina al período de los tres primeros censos, como la
"edad del entusiasmo". Hoy estamos frente a un tiempo
que exige una nueva "edad del entusiasmo". La
información pertinente y válida, referida a los problemas de
la gente, debe proporcionar la base necesaria para la
elaboración de propuestas políticas basadas en hechos y la
toma de decisiones consensuadas.
Las estadísticas no son un mero adorno, un singular
entretenimiento numérico generado por tecnócratas
ociosos, sino que constituyen el meollo, la médula viva
de nuestra sociedad, de la cual dependen los
movimientos y reacciones necesarios para mejorar
nuestra calidad de vida individual y colectiva. Si hoy la
pobreza golpea nuestra sensibilidad y nos avergüenza y
entristece tenemos que actuar, movernos, reaccionar. Para
hacerlo debemos saber cuánto, qué, cómo, cuándo y dónde.
158
Razones
En una sociedad encaminada hacia el futuro, la estrategia

nacional de desarrollo estadístico debe establecer sus
prioridades siguiendo las metas de la estrategia de
desarrollo humano adoptada, establecidas en un programa
político, comprometido y participativo, con metas
claramente definidas.
Una ley de Estadística amplia y moderna, debe ser
código y agenda de trabajo, estandarte y garantía, de la
acción colectiva, dirigida hacia la meta del bienestar
general.
¿Por qué las estadísticas son cruciales?

Las estadísticas oficiales, es decir, los datos estadísticos
recopilados y difundidos por los gobiernos sobre los
diferentes aspectos de la vida de un país, son necesarios
para un número importante de propósitos. Proporcionan la
información, los datos necesarios para el gobierno - tanto
en la administración cotidiana, así como para el análisis de
políticas-.
Al mismo tiempo, las estadísticas también son
importantes para los usuarios externos al gobierno.
Proporcionan información necesaria para la toma de
decisiones de negocios y también ayudan a mantener
informados a los ciudadanos individuales acerca de lo que
está haciendo su gobierno.
En un mundo donde las economías nacionales son cada
vez más interdependientes, las estadísticas oficiales
proporcionan una base para la comprensión de cómo un

país interactúa con los demás y cómo se comparan con las

condiciones de otros lugares.
La buena información estadística que se ha recogido de
acuerdo con las buenas prácticas en el uso de métodos
apropiados para la recolección de datos, procesamiento y
difusión es fundamental como herramienta para el
desarrollo.
Proporcionan una imagen objetiva y reproducible del
Estado de un país, permiten comparaciones, tanto en el
tiempo y en el espacio y proporcionan puntos de referencia
para medir el progreso en el futuro.
El uso de procesos de datos bien establecidos proporciona
estadísticas que se pueden manipular y analizar con las
poderosas herramientas matemáticas y estadísticas
disponibles.
Todos los países necesitan buenas estadísticas, y casi
todos los países han establecido organismos especializados
cuyo trabajo consiste en recoger, tratar y difundir
estadísticas oficiales.
El problema es que, en muchos países, especialmente los
que están “en desarrollo”, el trabajo de estos organismos
es subestimado y subvalorado.
Muchos de los sistemas estadísticos son atrapados en un
círculo vicioso de falta de financiación y de bajo
rendimiento.
Es necesario el aumento de la inversión para las
estadísticas y la creación de capacidad estadística en la
sociedad.
160
Razones
Las estadísticas oficiales son bienes públicos. El uso de

ellos por una persona o agencia no afecta su uso por otro.
Mientras que a menudo son costosas de producir, hoy son
difundidas fácil y rápidamente por Internet y todos pueden
tener acceso a ellas.
Pero el valor de las estadísticas depende de su calidad.
Debido a que no es fácil determinar la calidad de las
estadísticas directamente, los usuarios deben tener
confianza en el productor de las mismas.
Por todas esas razones, es difícil establecer “mercados”
para las estadísticas, dejando a los gobiernos nacionales y
agencias internacionales la tarea de producir y difundir
información estadística.
Los gobiernos tienen el deber, por lo tanto, de compilar y
publicar estadísticas oficiales. Los tipos de estadísticas que
se recopilan y difunden dependerá de las necesidades y
tienen que ser determinado mediante consulta entre
usuarios y proveedores.
El Diagrama 7, representa los factores que intervienen en
el proceso de decisiones públicas.

Diagrama 8 Proceso de decisiones públicas
Dos grandes fuerzas

Dos grandes fuerzas influyen en el rumbo de nuestra
sociedad. Cada una de ellas está debidamente tipificada y
documentada, por sus manifestaciones en el mundo.
Una es el predominio de la dialéctica erística en el
discurso político dominante. Schopenhauer codifico esta
aberrante práctica describiéndola en sus 38 estratagemas
para ganar.
Para Schopenhauer, «la dialéctica erística es el arte de
discutir, pero discutir de tal manera que se tenga razón tanto
lícita como ilícitamente -- por fas y nefas».
Así, por ejemplo, la Estratagema 38 aconseja: "Cuando
se advierte que el adversario es superior y se tienen las
162
Razones
de perder, se procede ofensiva, grosera y

ultrajantemente".
El otro vicio fue descripto en el impactante Discurso
contra Uno, de Etienne de la Boetie, amigo de Montaigne.
En plena juventud el autor describe claramente el
Esquema Ponzi aplicado a la conquista del poder
político, a través de la corrupción que se va derramando
desde los niveles superiores del poder, generando una
trama perversa que otorga el poder absoluto por la
servidumbre voluntaria de los beneficiarios de la
secuencia prebendaria.
"Sin equívoco alguno, La Boétie habría escrito del lado
de la democracia y a favor del pueblo. Lo prueba la
reaparición casi automática del texto, casi anónimo, en cada
período crítico de lucha por la democracia contra el Estado
autoritario, como si, en este combate secular, el nombre de
La Boétie y el recuerdo de su obra tuvieran la función de
evocar, o mejor de contener, el núcleo democrático
fundamental del cual las luchas en curso extraerían una
incuestionable legitimidad."
La Boétie tiene la audacia de partir de la siguiente
pregunta de base: ¿por qué nosotros, gente de abajo,
producimos la servidumbre, por qué luchamos por nuestra
servidumbre como si se tratara de nuestra salvación?
Volvemos a escuchar a Ortega:
"¡Argentinos, a las cosas, a las cosas! Déjense de
cuestiones previas personales, de suspicacias, de
narcisismos. No presumen ustedes el brinco magnifico

que dará este país el día que sus hombres se resuelvan

de una vez, bravamente, a abrirse el pecho a las cosas, a
ocuparse y preocuparse de ellas directamente y sin más,
en vez de vivir a la defensiva, de tener trabadas y
paralizadas sus potencias espirituales, que son egregias,
su curiosidad, su perspicacia, su claridad mental
secuestradas por los complejos de lo personal".
Entre el saber y el poder

El gobierno y los científicos tienen diferentes visiones del
mundo y expectativas diferentes sobre la naturaleza y los
objetivos de la colaboración. La comunicación es difícil, y
las relaciones se pueden poner tensas.
La autoridad más probatoria es la autoridad profesional o
científica, es decir, la de los hombres que han constituido
su estado, su profesión, de un arte o de una ciencia. Tienen,
en general, el más poderoso motivo de interés, de honor y
de inclinación para no descuidar ninguno de los medios de
adquirir los conocimientos relativos a su estado.
Es la única que posee una fuerza persuasiva legítima, es
decir, que sólo ella, con respecto a la información, reúne los
motivos y los medios.
Sin embargo, la ciencia es como una malla abierta, que
deja grandes espacios librados donde impera la conjetura.
El campo de la argumentación es el de lo verosímil, lo
plausible. lo probable, en la medida en que este último
escapa a la certeza del cálculo”
164
Razones
“La naturaleza misma de la deliberación y de la

argumentación se opone a la necesidad y a la evidencia,
pues no se delibera en los casos en los que la solución es
necesaria ni se argumenta contra la evidencia”.
Como ya se mencionó antes: “el ingeniero, o cualquier
fabricante de cosas materiales, no es el maestro de su
propia casa; la política, que está de pie encima del
trabajo físico, tiene que proporcionar la dirección” (A.
Arendt)
Razón de ser de un sistema estadístico

Tenemos la oportunidad de correr los límites de la
discusión política clásica, incorporando modos de
argumentación y de análisis que saquen mayor provecho de
la información.
Para ello puede servirnos aceptar el enfoque de Gonseth
“El progreso real de la ciencia no es un paso de certeza
en certeza, de realidad en realidad, sino un paso de una
evidencia provisional acumulativa a una ulterior
evidencia provisional y acumulativa"
En esa dirección lo que debemos analizar son las causas y
propósitos que aparecen como ingredientes necesarios para
que el sistema estadístico, pueda funcionar.
1. Un servicio estadístico oficial estable y confiable.
2. Una profesión, con sus derechos y deberes
regulados

3. Una buena educación estadística en toda la

población
¿Como estaban esas condiciones en el 2007, cuando
ocurrieron los hechos en el INDEC?
El INDEC era, y es aún, el órgano rector del Servicio
Estadístico Nacional. La ley hace referencia al sistema
estadístico nacional, SEN, pero esa denominación excede
en mucho lo que es el INDEC, desde 1968. ¿De quién
depende el INDEC?
Es comprensible que el Ministerio de Economía le brinde
hospitalidad al INDEC. Ahí se cocinan los índices que
miden la marcha de la economía, y por lo tanto, se evalúa
la efectividad de la política económica. Primera tentación
que sufrió aquel recordado Secretario de Comercio- (¡Qué
me van a medir estos del INDEC...medir me mido solo!)
A través del tiempo se ha desplazado por diversos lugares
del organigrama del Estado: Economía, Planeamiento,
Interior, Economía de nuevo. Parece que no encontraba su
lugar en el mundo, hasta que encallo, como un organismo
desconcentrado de tercera línea, en el Ministerio de
Economía, Hacienda o como vaya cambiando el nombre a
través del tiempo.
Resumen
El problema de las estadísticas debe resolverse como
condición necesaria para que nuestra vida republicana y
democrática sea viable. Por esa razón es importante analizar
166
Razones
las características del sistema estadístico que pueda servir a

nuestra idiosincrasia nacional.
La cuestión de la “alfabetización estadística” la hemos
considerado antes y constituye la máxima prioridad, como
motor del cambio cultural que enerve una nueva etapa
histórica del país.
En esta Segunda Parte se analizan todos los factores que
según el análisis comparado, conviene tener en cuenta en
un diseño adecuado a nuestra realidad histórica y social.
La estadística nos enseña a sacar provecho de la
experiencia. Es la ciencia y el arte de aprender con los datos.
La estadística también es guardiana de la libertad. Los
datos nos liberan de las tiranías anacrónicas, de las
vivencias personales anecdóticas y de las ideologías
dogmáticas, cristalizadas e impersonales.
Al hablar intercambiamos, casi sin darnos cuenta,
estadísticas y Estadística. Y de ese uso indiscriminado,
salen ganando las "estadísticas", plurales y coloridas, y
queda postergado lo que pueda decir la Estadística. Que
cuando debe presentar sus credenciales, exhibe un
pasaporte matemático y se cobija en ese territorio.
Los datos no son de ninguna manera dados. No son
naturales. Son productos de diseño: como una casa, o un
satélite, o una computadora. Son objetos que se fabrican
para que hagan algo, que cumplan alguna función. O varias
funciones.
Son un puente entre la realidad y la experiencia. Porque
la experiencia se hace con datos.

Pero no solamente con datos. Hacen falta interés,

conocimiento previo, habilidades, inteligencia, para tratar
con los datos y descifrar su significado, entender el sentido
y agregarlos criteriosamente a nuestro saber.
Hace falta una ciencia de los datos, que se conjuga, pero
que no se agota, matemáticamente.
Y es a este punto a donde quería llegar. La escuela debe
propiciar esa formación. Una formación que no es otra cosa
que emprender el camino de la ciencia. Y decir ciencia es
decir modernidad, es concederle el lugar debido a la
racionalidad. En las vidas personales y en la vida social y
política.
Un país sacará provecho de la producción de estadísticas
públicas, si hay ciudadanos "letrados estadísticamente" que
entiendan el lenguaje de esos "números en contexto", que
son los datos.
Estadística y democracia son inseparables y mutuamente
dependientes. La república democrática es "estadístico-
dependiente". Toda su marcha, el control y la auditoría,
requieren datos y ciudadanos preparados para utilizarlos.
Por otro lado, la estadística solamente prospera en una
sociedad libre y democrática, como ya sabemos por nuestra
dolorosa experiencia reciente.
En la escuela, los datos ofrecen la ventaja de acompañar
las distintas etapas de desarrollo, desde las fases concretas
hasta las abstractas.
A medida que se avanza en los niveles educativos más
altos, se hace patentes las posibilidades de participación no
168
Razones
solo en el manejo de los datos, sino en su misma

construcción.
H.G. Wells lo dijo con claridad: "Llegará el tiempo en que
saber estadística será tan importante para el ejercicio de la
ciudadanía, como el saber leer y escribir". Y ese momento
es aquí y es ahora.
Tenemos la gran oportunidad de convertir a la Estadística
en el gran eje integrador de nuestra sociedad. Tenemos la
oportunidad de hacerlo, porque es necesario reconstruir el
servicio estadístico, que fue arrasado. Y al reconstruirlo
podemos hacerlo siguiendo un plan que sirva más al futuro,
que a inercias del pasado.
Una forma de empezar es desde los primeros años de cada
nivel (primario y secundario). Será necesario hacer talleres
de formación docente, porque hay que sustituir el
paradigma matemático, por el paradigma basado en los
datos.
Por otro lado se debe ampliar el campo de enseñanza,
incluyendo en él a los docentes de ciencias naturales y
sociales, para destacar la importancia de las fuentes de
datos.
El empleo de métodos no tradicionales en la enseñanza de
la Estadística, tuvo en Martha Bilotti de Aliaga, mendocina,
una destacada figura internacional, lamentablemente
fallecida.

XII. Bases y puntos de partida

Sobre la base de las reflexiones anteriores, se enumeran
las actividades de una agenda de trabajo participativo que
establezca, con bases firmes el “sistema estadístico
deseado”
1. Estrategia Nacional de Desarrollo Humano, en el marco
de los Objetivos Desarrollo Sustentable.
2. Gestión basada en la evidencia
3. Reconocer la competencia del Congreso sobre la
actividad estadística
3.1. Comisión Bicameral: Autoridad Estadística
Nacional
3.1.1. Información necesaria para legislar
3.1.2. Información necesaria para controlar y
evaluar. (Administración por resultados)
4. Concepto de sistema: un conjunto de elementos
dinámicamente relacionados, orientados a la acción,
operando sobre datos, para alcanzar un objetivo/ para
proveer información.
4.1. Administración del sistema a través de la OEC.
Oficina Estadística del Congreso
4.2. Balance dinámico entre oferta y demanda.
5. Consejo Nacional de Estadística
170
Bases y puntos de partida
5.1. Comisión de Estadísticas Económicas y

Ambientales
5.2. Comisión de Estadísticas Demográficas y Sociales
6. Instituto Nacional de Estadística
6.1. Libertad intelectual y autonomía funcional de los
organismos estadísticos
6.2. Proceso de designación público y estabilidad
temporal en el cargo de las autoridades
6.3. Concursos
6.4. Acuerdo del Senado
7. Normas éticas y técnicas sobre la práctica estadística
7.1. Código de Buenas Practicas
7.2. Código de Ética
8. Escuela Nacional de Estadística
8.1. Importancia de la capacitación. Alfabetización y
formación en servicio
8.2. "Profesionalización" del personal. Naturaleza
técnica del trabajo estadístico.
9. Cuerpo Estadístico del Estado
10. Estatuto del Personal Estadístico
11. Procedimientos de identificación de la demanda y
fijación de prioridades.
12. Respeto del Federalismo. Principio de
descentralización
12.1. Consejo Federal de Estadística
13. Servicio Nacional de Estadística

13.1. Planificación a largo plazo y programas de

mediano y corto plazo. Principio de centralización
normativa.
13.1.1. Visión Estadística Decenal
13.1.2. Plan Estadístico Quinquenal
13.1.3. Programa Anual de Estadística
14. Presupuesto Peri-anual y Anual
15. Protección de los informantes:
15.1. Secreto Estadístico
15.2. Control de la Carga estadística. Comité de
Coordinación de Encuestas Estadísticas
16. Controles:
16.1. Calidad
16.2. Auditoría de gestión
16.3. Satisfacción de los usuarios
17. Informes periódicos al Congreso
18. Organismos Ejecutivos
18.1. Oficina de Estadística del Congreso
18.1.1. Estadístico Nacional
18.2. Instituto Nacional de Estadística
18.2.1. Director Nacional de Estadística
18.3. Cuerpo Estadístico del Estado
19. Escuela Nacional de Estadística
19.1. Preparación del personal especializado.
Profesionalización del sistema.
19.2. Difusión del pensamiento y de la cultura
estadística.
172
20. Servicio Estadístico Nacional. Administración Pública

y empresas.
20.1. Organismos nacionales
20.2. Organismos provinciales
20.3. Organismos municipales

20 tesis para la Estadística que la Argentina

necesita
A continuación, se exponen los criterios y principios en
que se inspiran las propuestas incluidas en este libro:
El sistema que se adopte debe tener en cuenta estos
principios:
a) Que la Estadística no es la mera recopilación de
números, sino el cultivo de la capacidad de pensar con los
datos mediante el razonamiento crítico
b) Que por eso no solamente se deben organizar las
instituciones que permitan producir la información
económica y social requerida por la república, sino que al
mismo tiempo se debe difundir el conocimiento necesario
para analizarla e interpretarla correctamente.
c) Que la Estadística es el medio para que una sociedad
moderna, plural y abierta, funcione con eficacia.
d) Que en consecuencia la educación de los
ciudadanos, para que adquieran las habilidades necesarias,
es una prioridad impostergable.
e) Que, para lograr un sistema efectivo, se requiere la
participación de los diferentes sectores sociales, en la
definición de la información relevante y necesaria, a través
de órganos colegiados independientes, como el Consejo
Nacional de Estadística establecido por esta Ley, donde
estarán representados los diferentes actores sociales, tanto
públicos como privados.
174
f) Que la primera condición para que la información

sea válida y confiable, es que exista un clima de confianza,
en el que esté fuertemente protegida la confidencialidad, de
los datos tanto de orden personal como patrimonial o
comercial.
g) Que el factor crítico para que la información que se
reúna sea relevante, válida, confiable y oportuna, es la plena
vigencia de un conjunto de garantías, derechos y
obligaciones.
h) Que la obligación de la extrema reserva debe
alcanzar a todos los participantes en las distintas etapas del
proceso estadístico, de manera que no existan brechas que
permitan eventuales filtraciones, estableciendo que el
quebrantamiento de esta cadena de valor, será un grave
delito, que hará caer sobre los responsables toda la fuerza
de la ley.
i) Que la evolución tecnológica en materia de
informática y comunicaciones ha modificado el escenario,
dando por terminado el tradicional monopolio del Estado en
materia de grandes sistemas de información.
j) Que la desaparición del monopolio exclusivo del
Estado, no reduce la importancia de su intervención en el
campo de la información, sino que lo aumenta, porque es el
único que puede garantizar la distribución equitativa de este
bien público.
k) Que esos cambios multiplican la importancia de la
regulación de las actividades que se desarrollan, a los
efectos de que el acceso a la información sea equitativo para

todos y al mismo tiempo que el proceso estadístico esté a

cargo de profesionales idóneos y éticamente responsables.
l) Que la naturaleza técnica especializada del proceso
estadístico, hace necesario que tanto la realización de las
tareas, como la regulación y el control de las mismas, deba
estar a cargo de profesionales especialmente preparados, los
cuales estarán sujetos a un marco legal regulatorio
apropiado.
m) Que, por lo dicho antes, adquieren especial
importancia en la organización estadística de la sociedad,
los profesionales expertos en estadística junto a los
organismos que se organicen en la Administración Pública,
para producir información.
n) Que por ello el Estado debe delegar, como lo ha
hecho a lo largo del tiempo en otros campos (derecho,
medicina, ingeniería), en organizaciones profesionales la
vigilancia y el control de la práctica profesional, mediante
la aplicación de normas técnicas y de principios éticos,
propios del campo del conocimiento estadístico.
o) Los organismos y dependencias de la
Administración Pública que tengan a su cargo las
actividades estadísticas, deberán estar vinculados en un
sistema que permita poner en práctica los principios de
comparabilidad, coordinación, no duplicación,
compatibilidad e integración.
p) Que las condiciones de idoneidad profesional
requeridas para la actividad estadística y la necesidad de
una conducción eficaz del servicio estadístico, determinan
176
la importancia crítica de la Autoridad Estadística Nacional

que se crea por esta Ley.
q) Que las responsabilidades que le serán conferidas a
la Autoridad Estadística Nacional hacen necesario que se le
ofrezcan condiciones de independencia y estabilidad, que le
permitan arbitrar con autoridad en las tensiones y conflictos
que naturalmente surgen en un proceso tan dinámico y tan
cercano a los factores de poder, como es el de las
estadísticas oficiales.
r) Que es de fundamental importancia hacer un
esfuerzo constante para mantener acotada la carga de
información que se exige a las personas y a las empresas y
organizaciones sociales. Por esa razón se incluirán en la Ley
disposiciones destinadas al desarrollo de la coordinación de
las encuestas y registros administrativos.
s) Igualmente, el SEN deberá proveer los criterios y
las normas a las que deberán ajustarse los productores
comerciales de información, especialmente aquella basada
en Encuestas. Al respecto se fijan en la presente Ley los
datos de las Encuestas que deben difundirse como parte de
la ficha técnica, con el objeto de que los usuarios puedan
elaborar su propio juicio sobre las mismas.
t) Que la información alcanza su propósito final
cuando se pone a disposición de los usuarios. Por eso es
fundamental el proceso de difusión de los resultados, el cual
deberá ser de fácil acceso y gratuito, para que el principio
de equidad quede salvado.


La propuesta se apoya en una visión de la
estadística regida por la idea de vínculo que abriga a todos
los ciudadanos y los ayuda en la discusión de sus
diferencias y en la elaboración de sus acuerdos.
• Las Estadísticas son de todos
• Estadística no es una fórmula, es un convenio.
• Los usuarios, aportan los problemas
• Los proveedores, contribuyen como fuente de los
datos
• Los productores de estadísticas, recogen y
elaboran la información requerida.
• La educación forma ciudadanos capacitados para
participar activamente en el proceso estadístico y
en la interpretación de sus resultados.
• Los medios de prensa son una pieza clave en el
desarrollo de un proceso transparente
• Los proyectos estratégicos son el resultado de los
acuerdos entre todos los integrantes del sistema
estadístico ampliado.
Límites de la “teoría estándar”

Durante los últimos años se ha observado un fuerte
desarrollo, por parte de las distintas organizaciones
internacionales, de métodos y modelos de organización
institucional y de mejora de procesos para la producción de
las estadísticas públicas. Esos avances aparecen
178
sintetizados en un conjunto de documentos entre los cuales

cabe mencionar el titulado “Generic Law of Statistical
System”.
Esos avances son de gran utilidad y valor ya que señalan
con claridad componentes necesarios en un diseño
moderno, compatible con los estándares mundiales en uso.
Los organismos internacionales contribuyen con
recomendaciones y normas, que podemos identificar como
"la teoría estándar".
Cada país debe integrarla con sus condiciones históricas y
locales, para que efectivamente la organización estadística
arraigue en la realidad de cada sociedad.
Si tuviéramos que sintetizar en grado extremo las ideas
fuerza que articulan los esquemas propuestos, podríamos
elegir dos palabras: independencia y profesionalismo.
Ésas ideas expresan la importancia de mantener los
procesos de medición estadística libre de influencias
intencionales de los factores de poder y al mismo tiempo
asegurar que en esos procesos se pondrá en práctica el
mejor conocimiento disponible.
La pregunta que surge de inmediato es: ¿ese enfoque es
también suficiente, además de necesario? Dicho de otra
manera, si el sistema configurado incluye todos los
componentes que intervienen en el proceso de producción
de las estadísticas públicas.
Para identificar la posible ausencia de algún factor, es
conveniente volver a observar los que aparecen claramente

incorporados y resumidos en los dos conceptos de

independencia y profesionalismo.
Frecuentemente la independencia se identifica con la
capacidad de resistir especialmente la injerencia política.
No se ignora el eventual interés que pueda mover a otros
factores de poder. Sin embargo, es conveniente detenerse
en las relaciones entre la política y las estadísticas públicas.
Se hace evidente a poco andar en esa relación el fuerte
vínculo y la inevitable interacción que debe existir entre
ellas. En primer lugar, consideremos que la finalidad de las
estadísticas públicas es ser utilizadas en el proceso de
definición y evaluación de las políticas. Hay una demanda,
originada en la política y en sus objetivos, y una oferta,
producida por la organización estadística. Ambas deben
articularse en una agenda de resultados y un presupuesto de
recursos, que representan el punto de equilibrio entre los
requerimientos y los productos obtenidos.
Usuarios y productores, demanda y oferta, son los
factores dinámicos que determinan la actividad del sistema
estadístico y su adecuada configuración.
En ese sentido las recomendaciones y diseños propuestos,
pueden entenderse usando una metáfora que planteó J. A.
Mejía en la jornada de Buenos Aires. El señaló que los
aspectos organizativos y de procesos son como el hardware
del sistema. Parece necesario agregar a esto el sistema
operativo, que deja disponible para su uso el equipamiento
elegido.
180
¿Qué más es necesario? ¿Cuál es ese faltante que no

puede ser incluido en un diseño estándar, o genérico como
se denomina en la terminología en uso sobre administración
estadística?
Para interpretar mejor esta situación nada mejor que
volver a considerar el singular período por el que atravesó
el sistema estadístico argentino, entre 2007 y 2015. ¿Acaso
es posible pensar el diseño del sistema, sin tener en cuenta
esos acontecimientos? ¿Por ejemplo, ¿alcanza poner el
énfasis de manera excluyente en la independencia y el
profesionalismo, como si eso sólo, por sí mismo, pudiera
evitar la repetición de los abusos sufridos?
Porque mientras no se redefina independencia y se la siga
interpretando como mera defensa contra la mala política, no
habrá lugar para la sana interacción entre la estadística y la
buena política.
Tampoco servirá que se entienda por profesionalismo la
capacidad técnica pretendiendo que ella sola constituya un
blindaje. Está claro que un profesional, en cualquier
disciplina, está obligado a emplear las mejores prácticas
disponibles, por lo cual estará sujeto al juicio de quienes
están calificados para ello, como son sus otros pares en la
materia.
Pero no termina ahí su responsabilidad porque también
deberá responder por un conjunto de valores éticos que
configuran precisamente su perfil profesional. Ésa trama de
valores, que atraviesa en muchos casos las decisiones que
toma durante el desarrollo de su práctica, deberá ser

analizado, evaluado y eventualmente penalizado por

tribunales éticos que deben dilucidar si se ha incurrido en
alguna falta.
Nada de eso se dice de manera específica, aunque se
sobrentiende que es un factor que se supone existente en el
ámbito en el cual tomen cuerpo las recomendaciones de
carácter estándar o general.
Se entiende por versión estándar el conjunto de principios
y recomendaciones requeridos por el “sistema estadístico
mundial”. Un sistema concreto, en un tiempo y un lugar, se
configura con los factores del “modelo estándar” unidos
bajo las condiciones locales, que constituyen la
idiosincrasia nacional, determinante del contexto general de
la actividad tanto pública como privada.
Un país como el nuestro que ha sufrido un agravio tan
grande, resulta sospechoso de presentar alguna anomalía
que ha hecho posible que ocurrieran esos hechos.
Si no existiera una condición particular, ¿cómo se puede
entender que una sociedad que aparentemente funciona
bajo un régimen de elecciones libres puede haber tolerado
la destrucción del sistema que proporciona las señales para
conducir al gobierno y registrar los resultados adonde lleva
su política?
La existencia de dicha anomalía, la cual no pudo ser ni
prevenida ni corregida por el antiguo régimen, implica la
necesidad de buscar cuál fue la falla, que permitió que el
sistema fuera pervertido.
182
Esa identificación resulta bastante inmediata. Basta

considerar solamente dos aspectos de la ley de creación del
INDEC.
En primer lugar, se encuentra que originalmente el
INDEC integraba lo que se identificaba como Sistema
Nacional de Planeamiento, al cual se relacionaba por su
dependencia del CONADE (Consejo Nacional de
Desarrollo). De ese Consejo emanaban las directivas sobre
el contenido de los planes y programas del SEN (Sistema
Estadístico Nacional).
Al subsistir como un organismo residual el INDEC derivó
por diversas dependencias del Poder Ejecutivo, recalando
en la actualidad como un órgano de tercer nivel en el
Ministerio de Hacienda de la Nación. Esa ubicación resulta
a todas luces la menos indicada en términos de
independencia, habida cuenta de la naturaleza de los
indicadores que elabora el Instituto, como los diversos
índices de precios, así como los indicadores de actividad
económica, entre ellos el producto bruto interno.
Podrá argumentarse que si se le atribuye autarquía al
INDEC esos riesgos se verán reducidos. Sin embargo, no se
puede desconocer la diversidad de recursos que tiene el
orden burocrático para penetrar en las dependencias e
influir en su desempeño.
Queda así planteada la necesidad de establecer un sistema
de pesos y contrapesos que proporcionen formas dinámicas
de interactuar con los poderes, sin resignar las exigencias

de las buenas prácticas ni los comportamientos éticos que

implican un auténtico profesionalismo responsable.
El profesionalismo responsable significa que el proceder
de un integrante está sujeto a la vigilancia, pero también
cuenta con el apoyo y la protección del régimen profesional
al cual pertenece, y en consecuencia cualquier intento de
atropello sobre uno sólo significa el desconocimiento del
régimen al cual ajusta su conducta.
Si el país aspira a avanzar en el camino de mejores
estadísticas que sirvan para la aplicación de políticas
basadas en la evidencia, deberá salir del encuadre
reduccionista con el que hasta ahora se piensa el sistema
estadístico. Tendrá que reconocer que dicho sistema es
mucho más que el servicio estadístico público. Debe incluir,
por ejemplo, la comunidad de usuarios, el Poder Legislativo
y, sobre todo, una política educativa que sirva al desarrollo
de la cultura estadística de la ciudadanía.
184
Ley Nacional de Estadística

Un proyecto de Ley Nacional de Estadística tiene el
propósito de establecer en un régimen legal las “bases y
puntos de partida” de la organización estadística del país.
Es una norma que además de establecer principios y
criterios contiene un plan que sirva de columna vertebral de
la Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico.
El articulado de la ley desarrolla un proceso que debe
atravesar una sucesión de etapas, cada una de las cuales
sirve de soporte para la siguiente.
La prioridad más alta es lograr una organización de la
fuerza de trabajo productiva que integre los distintos
organismos del servicio estadístico nacional, con espíritu
federal, convocando a profesionales con vocación que se
han preparado para trabajar en las cuestiones estadísticas.
En paralelo, tal vez con un tiempo distinto, se
organizarán los cuerpos consultivos integrados por los
usuarios, cuyas demandas deberán ser recogidas por el
Congreso.
A más largo plazo emergerán los cambios que tengan
como base el sistema educativo. Nuevas generaciones de
ciudadanos responsables y comprometidos con la
información harán posible imaginar un sistema donde el
asombroso poder de las tecnologías se vea acompañado
por el aporte generoso y sincero de los datos que requiere la
producción de la información confiable que necesita el país.
Consejo Profesional de Ciencias Estadísticas

Tanto los usuarios como los proveedores participan

del sistema como una actividad secundaria, requerida a
los proveedores como consecuencia de su condición de
ciudadanos -junto con otras (como votar)- o, en el caso de
los usuarios, como actores de algunas de las actividades
socioeconómicas.
Los productores, en cambio, tienen un compromiso
especial en la cadena de producción, porque están a cargo
del relevamiento, elaboración, almacenamiento y difusión
de la información elaborada. Esa centralidad, que se apoya
en un alto grado de especialización metodológica y técnica,
hace necesario que se establezcan normas que regulen el
ejercicio y la práctica profesional en ese campo, dentro del
marco de la ética y de las buenas prácticas.
Actualmente solamente la provincia de Santa Fe ha
incorporado a los Estadísticos a las profesiones regladas por
el Consejo Profesional de Ciencias Económicas. Sin
embargo, la transversalidad de la Estadística, hace
recomendable establecer un órgano específico que fije un
marco profesional único a través de las distintas áreas de
aplicación de las Ciencias Estadísticas. Visión de la Oficina
Nacional de Estadística de la Argentina
Un centro de excelencia que proporcione liderazgo en el
conocimiento y la producción estadística, contribuyendo al
fortalecimiento de una cultura de valores y prácticas
políticas, planes y procesos de toma de decisiones basados
en la evidencia empírica.
186
Ejes del sistema

En ese sentido hay que establecer claramente el alcance
de la estadística, como hecho cultural: “Estadística no es
solo datos, sino la capacidad de aprovecharlos”.
Tener excelentes estadísticas no es suficiente. Es como
tener un arma poderosa. Lo que cuenta también es saber
usarla. Por esa razón no puede ser ajeno al proyecto un tema
tan crucial como el de la enseñanza de la estadística, en
todos los niveles. La competencia en el uso de información,
es parte esencial de la alfabetización en el siglo XXI. De
ella depende la calidad de la participación de la ciudadanía
en la vida democrática y el consecuente control
republicano.
La producción de datos plantea problemas de diseño y
oportunidad: “Los datos no son dados”.
Son la consecuencia de decisiones que se toman para
contar o medir, según cierto sistema de trabajo, con escalas
y nomenclaturas que son resultado de las condiciones
históricas del momento.
La elección de las mejores prácticas implica una toma de
responsabilidad (accountability) que, por su naturaleza
técnica, debe ser objeto de vigilancia y control, por parte de
los expertos en la disciplina. Ellos serán los encargados de
aplicar las normas éticas que aseguren a los ciudadanos y a
la sociedad en general, que las acciones que se tomen no
solamente serán sabias, sino también honestas. Y así todos

se sentirán protegidos del ejercicio ilegal y de las malas

prácticas.
“Es necesario desarrollar un fuerte profesionalismo en
este campo, como aconsejan los Códigos de Buenas
Prácticas aplicados en el mundo”.
Por último, aunque de ninguna manera menor, hay que
tener en cuenta el aspecto que se define diciendo: “La
información es poder”.
Es necesario que el poder que representa la información,
no rompa el debido equilibrio entre los poderes
constitucionales. Especialmente entre el Congreso y el
Poder Ejecutivo. Tiene fundamental importancia que el
ejercicio de la planificación y el control, se hagan con
independencia de la gestión ejecutiva de las actividades
estadísticas.
“La información es poder, sin dudas: poder entender,
poder elegir, poder hacer, poder controlar, poder
evaluar, poder corregir”.
Una administración orientada a los resultados, a las metas
de bienestar que la sociedad elija, requiere una gestión
basada en la evidencia, en los datos.
En ese escenario, la información no es un mero accesorio
ritual o decorativo, sino que constituye el núcleo mismo de
un proceso argumental basado en los hechos, que propicia
negociaciones del tipo en que todos ganan.
En este momento del desarrollo estadístico, resulta
indiscutible la conveniencia de dotar a los organismos
productores de plena independencia de las influencias que
188
puedan recibir, orientadas a desviarlos de la obligación de

producir información relevante, confiable y oportuna.

XIII. Estrategia Nacional de

Desarrollo Estadístico
Para llevar adelante la reforma y modernización, es
necesario impulsar una Estrategia Nacional de Desarrollo
Estadístico (ENDE).
Esa Estrategia se orienta hacia un futuro deseado, que se
expresa en la Visión de un estado a alcanzar, a través de un
proceso de cambios en el tiempo.
Visión
Nos proponemos una visión de la estadística regida por
la idea de vínculo que abriga a todos los ciudadanos y
los ayuda en la discusión de sus diferencias y en la
elaboración de sus acuerdos.
I. Las Estadísticas son de todos
Las estadísticas son parte fundamental e inseparable
de la forma republicana y democrática de gobierno,
como ha sido reconocido por la Naciones Unidas en los
principios sobre las estadísticas oficiales aprobados en
1994. Dichos principios se basan en el reconocimiento de
que la información estadística oficial es una base
indispensable para el desarrollo sostenible.
190
Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico
La confianza básica del público en la información

estadística oficial depende en gran medida del respeto por
los valores y principios fundamentales de toda sociedad
democrática.
La idea fuerza que debe impulsar un proyecto de
renovación profundo del sistema estadístico nacional se
apoyen en el principio "las estadísticas son de todos".
II. Estadística no es una fórmula, es un convenio.
Es un acuerdo social básico que impone a cada ciudadano
la obligación de cooperar en la producción estadística. Es
quizás, el material que más claramente se ajusta a lo que
uno entiende como objeto de una política de estado.
Cada país sigue una trayectoria propia en materia
estadística, así como en otros campos, bajo las condiciones
de su idiosincrasia y de su cultura. Es tiempo de que
Argentina diseñe un sistema estadístico amplio, acorde a
sus características nacionales. En ese sentido debe tenerse
muy especialmente en cuenta el carácter federal de nuestro
país. No es un detalle menor que la Constitución
Nacional haya reservado a las provincias la función
estadística con la única excepción explícitamente
detallada del Censo Nacional de Población que debe
relevarse cada diez años.
III. Es necesaria una Estrategia Nacional de
Desarrollo Estadístico
Para lograr el mejoramiento de las estadísticas públicas en
la Argentina es necesario dar inicio a un proceso complejo
que tenga en cuenta los requerimientos y obligaciones de

los tres grandes grupos de actores que configuran y dan vida

al sistema estadístico nacional: usuarios, proveedores
básicos y productores.
La ley 17622 es insuficiente para contener el proceso de
desarrollo que necesita el país. Su cabeza, el INDEC, es un
órgano residual de un sistema desaparecido.
IV. Los usuarios, dueños de los problemas,
determinan la demanda de información.
Los distintos sectores de la sociedad demandan
información en distintos momentos de su
desenvolvimiento. El conjunto de necesidades que se
manifiesta en toda la sociedad constituye la demanda de
información estadística que deberá ser analizada y
considerada para su inclusión en un programa nacional
de estadísticas públicas.
Sin el compromiso de quienes van a hacer de los datos
su materia de trabajo, vanos serán los esfuerzos que se
pongan en el resto de la cadena de producción para obtener
resultados que podrán ser precisos y podrán ser oportunos,
pero, ¡no habrá manera de saber si son relevantes!
La experiencia internacional aconseja la formación de
Consejos Nacionales de Estadística, integrados por usuarios
de los diferentes sectores de la sociedad. Sin embargo, ese
mosaico fragmentado de necesidades requiere la
intervención de un órgano de conciliación y en ese sentido
el Poder Legislativo posee los atributos republicanos para
actuar como árbitro en la definición del Programa Nacional
de Estadística.
192
V. Los productores de estadísticas serán gente del

oficio, con excelencia profesional, sujetos a supervisión
y control.
Argentina tiene recursos humanos capaces y
experimentados, que están en condiciones de proporcionar
el soporte técnico a las soluciones institucionales y políticas
que se diagramen según los principios y recomendaciones
de las buenas prácticas, aplicando los avances logrados por
la ciencia estadística.
El sistema de producción estadística constituye una
"cadena de producción", que se extiende desde la etapa
de diseño hasta la de interpretación de resultados. Esta
cadena requiere la preparación del personal especializado,
el cual al mismo tiempo esté sometido a estrictas reglas de
conducta y cuya práctica siga protocolos auditables por
órganos independientes.
Si vamos a depositar la confianza de la sociedad en un
cuerpo especializado de profesionales dedicados a la
producción estadística, proceso durante el cual se aplican
necesariamente métodos y tecnologías complejos que
requieren estudios y entrenamiento específico, es necesario
que se diseñen los procedimientos de control que
garanticen la transparencia de las conductas y la aplicación
de las prácticas adecuadas en cada momento
VI. Los proveedores son la fuente de los datos que
alimenta todo el sistema y deben estar protegidos por el
secreto estadístico y protegidos de la excesiva “carga
informativa”.

La sociedad es la fuente de información más

importante. El Estado, las empresas, las familias, las
personas individuales, constituyen unidades poseedoras de
los datos básicos, los valiosos insumos que requiere el
sistema de producción estadística.
La calidad de la información resultante dependerá
directamente del grado de responsabilidad de quienes
brindan los datos elementales.
Los cambios que deben producirse en el camino hacia un
sistema de información relevante oportuno, confiable y
accesible requerirá tiempo.
La definición que quizá mejor alberga el significado
profundo de la estadística es aquella que dice que es "la
ciencia de aprender con los datos". Esto es ni más ni menos
que aprender con la experiencia.
Por esa razón todo proceso de cambio y mejoramiento en
el sistema estadístico debe comenzar en la escuela.
Conviene dejar claramente señalado aquí que todo el
andamiaje del sistema debe anclar en un proceso educativo
que, a través de los distintos niveles, configure las
capacidades intelectuales y la responsabilidad social que
fortalezca en la sociedad la capacidad de interrogarse a sí
misma.
VII. Se definirán los Proyectos Estratégicos de largo
plazo.
*
Todos y cada uno de los aspectos advertidos antes deben
ser considerados mediante dos proyectos:
194
a) Ley Nacional de Estadística

El proyecto identificado como la Ley Nacional de
Estadística tiene el propósito de establecer las "bases y
puntos de partida" de la organización estadística del país.
Es una norma que además de establecer principios y
criterios contiene un plan que servirá de columna vertebral
de la Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico.
El articulado de la ley cubre un proceso con una sucesión
de etapas, cada una de las cuales sirve de soporte para la
siguiente.
Tal vez lo que más rápidamente se consiga sea la
organización de la fuerza de trabajo productiva que integren
los distintos organismos del servicio estadístico nacional,
ya que el país tiene gente con vocación que se ha preparado
para trabajar en las cuestiones estadísticas.
En paralelo, tal vez con un tiempo distinto, se organizarán
los cuerpos consultivos integrados por los usuarios, cuyas
demandas deberán ser recogidas por el Congreso.
A más largo plazo emergerán los cambios que tengan
como base el sistema educativo.
Nuevas generaciones de ciudadanos responsables y
comprometidos con la información harán posible imaginar
un sistema donde el asombroso poder de las tecnologías se
vea acompañado por el aporte generoso y sincero de los
datos que requiere la producción de la información
confiable que necesita el país.
b) Consejo Profesional de Estadística

Tanto los usuarios como los proveedores participan

del sistema como una actividad secundaria, requerida a
los proveedores como consecuencia de su condición de
ciudadanos -junto con otras (como votar)- o, en el caso de
los usuarios, como actores de algunas de las actividades
socioeconómicas.
Los productores, en cambio, tienen un compromiso
especial en la cadena de producción, porque están a cargo
del relevamiento, elaboración, almacenamiento y difusión
de la información elaborada. Esa centralidad, que se apoya
en un alto grado de especialización metodológica y técnica,
hace necesario que se establezcan normas que regulen el
ejercicio y la práctica profesional en ese campo.
Actualmente solamente la provincia de Santa Fe ha
incorporado a los Estadísticos a las profesiones regladas por
el Consejo Profesional de Ciencias Económicas.
Sin embargo, la transversalidad de la Estadística excede
el marco de las profesiones ligadas a la economía y hace
conveniente establecer un órgano especializado que fije un
marco profesional único a través de las distintas áreas del
trabajo estadístico.
Cambiamos o no cambiamos
¿Cambiamos o no cambiamos el INDEC? Distintas voces
señalan repetidamente la necesidad de reconstruir la
confianza y mejorar las relaciones personales que fueron
alteradas por la acción de un gobierno perturbado.
196
El peor enemigo de la confianza es la mentira. Y el

INDEC fue convertido en una fábrica de mentiras.
Las estadísticas prosperan en un clima de confianza y
padecen, especialmente, el ataque de las mentiras.
La confianza sostiene la credibilidad y esta permite el uso
compartido de la información, como base de negociaciones
y acuerdos.
¿Qué hacer frente a las ruinas del viejo servicio
estadístico? Ese servicio fue diseñado a fines de los 60, y
además de responder a las condiciones culturales y
tecnológicas de la época, tuvo la impronta autoritaria,
imperante en la política entonces, más en la práctica que en
la letra.
Tuve la oportunidad de conversar en aquel tiempo con los
miembros de la comisión redactora integrada por los
Profesores Clotilde Bula, Carlos .E. Dieulefait y Fausto
Toranzo. El espíritu que ellos quisieron insuflar al
proyecto, careció de reaseguros institucionales y fue
traicionado a lo largo de los años.
¿Vale la pena entonces querer reconstruir el INDEC sobre
esas bases? El fuerte federalismo que debía prevalecer (CN
art. 121) se fue diluyendo con el tiempo.
La calificación profesional no tuvo respaldo en el
organismo nacional que produjo el empobrecimiento
técnico del sistema en su conjunto.
Finalmente, y tal vez lo más grave, la falta de
participación social en la Estrategia de Desarrollo
Estadístico, por la ausencia de un Consejo Nacional de

Estadística, dejó al arbitrio del poder de turno en reiteradas

ocasiones, el rumbo del Servicio Estadístico Nacional.
Ese proceso, siguió un declive constante, a veces más
rápido que otras, que llevó al derrumbe provocado en 2007.
Cuando la segunda guerra destruyo el aparato productivo
de Alemania y de Japón, estos países lo reconstruyeron y
naturalmente sus nuevas plantas fueron más modernas que
las que tenían otros países que no habían sufrido el mismo
daño.
Eso les dio ventajas y progresaron rápidamente en el
camino del crecimiento y desarrollo.
Creo que debemos tener el coraje de aprovechar la
oportunidad de darnos un sistema acorde con el "estado del
arte" en el siglo XXI.
En los '70 la "era de la información" apenas se insinuaba.
Hoy estamos sumergidos plenamente en ella. Entonces no
había computadoras personales y hoy vivimos en red, con
teléfonos inteligentes donde convergen todos los medios.
Desafío
El gran desafío es arquitectónico. Hay que trazar los
planos y levantar las estructuras que cobijen todos los
recursos que sirvan para que la sociedad desarrolle sus
actividades y los ciudadanos participen del gobierno de la
misma.
Una especie de Sagrada Familia de la modernidad. Una
obra para construir a través de los tiempos, evolutiva,
testimonial y educativa.
198
*
Volviendo a los pasos a dar, desde donde estamos hacia
el objetivo final, hay aspectos básicos que no he visto
reflejado en ninguna declaración.
Se reconoce que la información esta desquiciada, que
es necesario construir confianza, pero no se hace visible
como "entidad de poder" al servicio estadístico.
Se habla de la autonomía del INDEC, que tal vez solo
sirva para aislarlo de las decisiones; de su objetividad, que
es una carga que excede los límites de lo técnico; de
federalismo sin resolver las tensiones entre la autonomía
fundacional y los vínculos virtuales.
Se habla de datos, pero no se habla de la habilidad para
manejarlos. Se habla de profesionalización, pero no se
tienden puentes con el sistema educativo que acoplen la
oferta y la demanda.
*
Es necesario dejar sentado desde el comienzo que el
servicio estadístico, es del Estado. Involucra directa y
fuertemente al Legislativo y al Ejecutivo. Debe estar
anclado en esos dos poderes, como única forma de que sirva
a la república federal desde las leyes, a través de la
administración, con eficacia, eficiencia y economía de
medios.
Y derramando su acción a lo largo y lo ancho del país
mediante organismos provinciales y municipales, que
calibren su acción, a tono con las condiciones y demandas

locales, sin perder, como en la banda de jazz, la capacidad

de armonizar en el conjunto nacional.
*
Nuestro sistema estadístico ha pasado por una
experiencia muy traumática. La dureza de la misma nos
obliga a establecer un diseño institucional que tenga en
cuenta la historia, para no repetir errores, y evite el
reduccionismo tecnocrático, dando los pasos necesarios
para apoyar los cimientos del sistema en factores políticos,
económicos y sociales, que aseguren la estabilidad y la
fortaleza de los procesos técnicos.
El país necesita una ley de estadística que establezca las
bases que sostengan la trama de mediciones necesarias para
el gobierno y el sector privado.
El régimen de la ley 17622 vigente desconoce un hecho
central: las estadísticas públicas son consecuencia de
acuerdos que permiten aplicar los procesos técnicos
adecuados, con el aval de los usuarios de sus resultados.
La estadística debe ser una función

primordial del Estado…
…que trascienda socialmente y que no dependa
solamente del Poder Ejecutivo. El Congreso debe tener un
papel primordial, ya que es el lugar privilegiado para los
acuerdos.
200
¿Por qué las estadísticas son inevitables?

Por la misma razón que no es posible el comercio sin un
sistema de pesas y medidas. Y un sistema de pesas y
medidas es el resultado de acuerdos para entenderse sobre
cantidades y poder efectuar transacciones, fijar tarifas de
transporte, organizar procedimientos financieros.
Es necesario que este nuevo poder que representa la
información, no rompa el debido equilibrio entre los
poderes constitucionales. Especialmente entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo. Tiene fundamental
importancia que el ejercicio de la planificación y el control,
se hagan con independencia de la gestión ejecutiva de las
actividades estadísticas.
La información es poder, sin dudas:
 poder entender,
 poder elegir,
 poder hacer,
 poder controlar,
 poder evaluar
Una administración orientada a los resultados, a las
metas de bienestar que la sociedad elija, como los Objetivos
de Desarrollo Sustentable, requiere una gestión basada en
la evidencia, en los datos. Y en ese escenario, la
información no es un mero accesorio ritual o decorativo,
sino que constituye el núcleo mismo de un proceso
argumental basado en los hechos, que propicia
negociaciones del tipo en que todos ganan.

Aspectos esenciales de la ENDE

El camino hacia el sistema estadístico deseado, es la
estrategia que irá avanzando por las sucesivas etapas.
El consorcio PARIS21 ha elaborado esta herramienta y
propone una lista de requisitos que exige su desarrollo.
Una buena Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico
(ENDE) cumplirá con las siguientes recomendaciones y
satisfará las necesidades de información para el diseño,
seguimiento y evaluación de la reducción de la pobreza y
de otras estrategias de desarrollo nacional y de los
"Objetivos de Desarrollo Sustentable" (ODS).
Debe quedar claro que eso no significa "las mismas
actividades de siempre". Gestionar para la obtención de
resultados puede requerir un 'cambio en las mentalidades',
orientado hacia las estadísticas para el desarrollo.
Ello no es fácil, y habrá muchas decisiones difíciles que
tomar: cambiar implica tanto "ganar" como "perder".
202
Síntesis del proyecto
XIV. Síntesis del proyecto

Se presenta en forma resumida, el esquema constitutivo
del proyecto que se propicia en este trabajo:
Autoridad Estadística Nacional.
La Comisión Bicameral de Planificación y Control del

Congreso (COBICAM), como órgano superior del Sistema
será la Autoridad Estadística Nacional.
La Oficina Estadística del Congreso será el órgano
técnico ejecutivo de la Autoridad Estadística.
Dentro de la órbita de la COBICAM, funcionarán:
El Consejo Nacional de Estadística, órgano con amplia
representatividad sectorial dedicado a expresar las
necesidades de información y a evaluar la satisfacción con
los resultados disponibles.
El Consejo Federal de Estadística será la representación
de las provincias, titulares según la Constitución de las
actividades en el campo estadístico, en sus respectivos
territorios.
La coordinación entre los organismos públicos se
resolverá dentro del Comité de Coordinación de
Encuestas Estadísticas, bajo la consigna de reducir al

mínimo la carga sobre los informantes, evitando las

duplicaciones y facilitando el intercambio de datos.
Profesionalización del Sistema
Para dar cumplimiento al primer principio en los
Códigos de Buenas Prácticas que se aplican hoy en el
mundo, se organizará el Cuerpo de Estadísticos del
Estado, de fuerte perfil profesional, caracterizado por
mantener un proceso de capacitación permanente, estricta
evaluación y sometimiento al Código de Ética
Profesional.
Código de Buenas Prácticas
También deberá establecerse el procedimiento para
aprobar la información estadística que se ajuste al Código
de Buenas Prácticas, identificándolas con una
denominación especial cuando cumplen con estas
exigencias, como “Estadísticas Oficiales”.
Planes y programas
La OEC elaborará y elevara para su aprobación por la
COBICAM los Planes y Programas de distinto término.
Ejecución
La ejecución de los Planes Estadísticos aprobados por la
Autoridad Estadística estará a cargo del Servicio
Estadístico Nacional, bajo la dirección del Instituto
Nacional de Estadística (Ex INDEC).
204
Educación Estadística
La preparación de los profesionales y técnicos que
tendrán a su cargo las actividades estadísticas estará a cargo
de la Escuela Nacional de Estadística.
A través de dicha escuela el Sistema de Información
Estadística impulsará el aprendizaje estadístico por medio
de los distintos niveles de educación.
Hoja de Ruta de la Estrategia Nacional de Desarrollo
Estadístico
Para poner en marcha la Estrategia Nacional de
Desarrollo Estadístico hay que establecer la agenda para la
puesta en marcha del Sistema propuesto.
El Diagrama siguiente refleja la estructura del sistema y
sus funciones principales de planificación, ejecución y
control

Diagrama 9 Sistema de Información Estadística
206
Desarrollo de la Estrategia
El proceso de puesta en marcha del sistema descripto se
despliega en tres grandes fases, de aproximadamente un
año de duración cada una, en un plazo de 3 a 5 años.
Fase 1.- Se constituirá la Comisión Bicameral de
Planificación y Control, mediante la puesta en
funcionamiento de los órganos que la integran.
Fase 2.- Elaboración de los distintos niveles de
programación de actividades a través de la Oficina de
Estadística del Congreso y de sus órganos asociados. En
paralelo se organizara el INE y se convocara a concurso,
elevándose las propuestas de designación según lo
determina la Ley.
Fase 3.- Comienza el régimen normal de
funcionamiento del sistema.
Con fines ilustrativos se presentan a continuación los
cronogramas de las tres fases.
El desarrollo y discusión de cada una de dichas fases debe
ser motivo de un tratamiento que excede los propósitos de
este trabajo.

Amistades y alianzas
A esta altura, queda bastante claro que el sistema
estadístico se desempeña en el terreno político. Por lo tanto,
es conveniente no perder de vista los movimientos típicos
de ese campo.
En una democracia, donde las opiniones y los intereses
son diversos y dinámicos, es importante reconocer en cada
momento el orden de las preferencias, a los efectos de poder
navegar en ella y mantener el rumbo a largo plazo que debe
orientar a las funciones fundamentales de la sociedad. El
sistema estadístico está claramente en esa categoría. Por ese
motivo, se enumeran a título meramente ilustrativo, algunos
factores que debe tener en cuenta la estrategia a seguir.
Cada momento histórico tiene su propia configuración de
rivalidades y de alianzas, de correlaciones de fuerzas que
obligan a negociar.
A continuación, se analizan algunos que ofrecen
oportunidades de interacción beneficiosa para todos.
La Evaluación de Impacto de las políticas es el campo de
aplicación de la información estadística donde más
claramente se articula con la política.
El Presupuesto Nacional constituye el núcleo que integra
y organiza sistemáticamente (o debería), la evaluación de
impacto de políticas con el Sistema de Información
Estadística Nacional.
El Censo Nacional de Población, única referencia
institucional a la estadística, pero de gran peso, porque
208
expresa el vínculo básico entre política y estadística, a
través de la representación ciudadana.

210
Nuevo Contrato Social

XV. Sistema de Información

Estadística Nacional
Art. 1. Créase el Sistema de Información Estadística
Nacional (SIEN) y su puesta en marcha se declara de interés
nacional y de alta prioridad pública.
Art. 2. El SIEN abarca el conjunto de los usuarios de
información, los informantes, los organismos del Servicio
Estadístico Nacional, los Estadísticos profesionales
matriculados y el personal técnico-administrativo,
mediante el conjunto de órganos que se crean por la
presente Ley.
Art. 3. El Sistema de Información Estadística otorga la
más alta prioridad al desarrollo de las acciones conducentes
a consolidar el régimen federal de la información estadística
establecido por la Constitución Nacional.
Art. 4. La misión del SIEN es llevar a cabo, mediante los
órganos que se crean en esta ley, las acciones necesarias que
permitan disponer oportunamente de información
estadística relevante y confiable de interés para el sector
público y privado, que coadyuve al diseño y evaluación de
políticas públicas; fomentar el desarrollo de una cultura
estadística mediante su enseñanza en todos los niveles; y
afianzar la gobernabilidad basada en la evidencia,
212
Sistema de Información Estadística Nacional
contribuyendo al funcionamiento transparente y

responsable del régimen democrático de Gobierno y
favoreciendo el desarrollo nacional, el crecimiento
económico y la mejora de las condiciones de vida de la
población.
Art. 5. Serán funciones del SIEN:
a) Determinar las necesidades de estadísticas públicas
con la participación de los usuarios a través de los órganos
que se especifican en esta Ley.
b) Llevar a cabo las acciones necesarias para que esté
disponible oportunamente, información estadística
relevante y confiable.
c) Establecer un cuerpo de normas y procedimientos
que lleven a la práctica los principios de transparencia y
garantías establecidos en la presente Ley.
d) Fortalecer el régimen federal en el campo de la
información estadística.
e) Promover el respeto de los derechos y el
cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley.
f) Controlar el estricto respeto de los derechos de los
informantes a la privacidad y a la reserva y denunciar los
casos de violación de los mismos.
g) Fomentar el estudio y la capacitación estadística en
todos los niveles de enseñanza.
h) Difundir la información disponible, asegurando el
libre acceso a la misma.
i) Asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso
a la información.

Comisión Bicameral de Control del SIEN (COBICAM)

Art. 6. Créase la Comisión Bicameral de Control del SIEN
(COBICAM), en el ámbito del Honorable Congreso de la
Nación. Dicha Comisión iniciará sus actividades en los 30
días siguientes a la aprobación de la presente Ley. La misma
estará integrada por un Presidente y catorce (14) Vocales,
siete (7) Senadores y siete (7) Diputados, quienes serán
elegidos por sus respectivos cuerpos. Tendrá como función
ejercer el control del cumplimiento de la presente ley y sus
resultados, debiendo informar a los respectivos cuerpos
legislativos, sobre todo el proceso que se lleve adelante
conforme a las disposiciones de esta Ley.
Art. 7. En la designación de los legisladores miembros de
la Comisión, la Cámara de Diputados y el Senado de la
Nación elegirán cada uno, CUATRO (4) legisladores por la
oposición y TRES (3) por el oficialismo. El PRESIDENTE
de la Comisión será un legislador de la fuerza opositora con
mayor cantidad de escaños en el Congreso de la Nación,
elegido a simple mayoría de los integrantes de la
COBICAM.
Art. 8. La COBICAM tendrá como funciones.
a) Aprobar la Visión Estadística Decenal y los Planes
Estadísticos de Plazo Medio.
b) Dictaminar sobre el proyecto de Programa Anual de
Estadística, que se presente en ocasión de la Ley de
Presupuesto.
214
c) Promover el desarrollo del sistema federal de

estadística, mediante la plena vigencia del principio de
centralización normativa y descentralización ejecutiva.
d) Designar a los integrantes del Consejo Nacional de
Estadística creado por el título V de la presente Ley, entre
las organizaciones de la actividad productiva, de las
organizaciones sociales, del sector académico y de Colegios
Profesionales de Estadísticos. La Oficina de Estadística del
Congreso que se crea por el título III de la presente ley,
invitará a dichas organizaciones a proponer sus
representantes. El número de miembros resultante no será
menor que 9 ni mayor que 15.
e) Requerir al Consejo Federal de Estadística, creado
por el título XI de la presente Ley, la designación de dos (2)
representantes de las provincias ante el Consejo Nacional
de Estadística.
f) Llevar a cabo el proceso de evaluación y selección
de candidatos para la designación del Estadístico Nacional
en los términos del título IV de la presente Ley.
g) El seguimiento y control del desarrollo de las
actividades programadas. Para ello recibirá bimestralmente
un informe detallado y sistemático del Director Nacional de
Estadística, conforme el título VII de la presente Ley.
Oficina de Estadística del Congreso (OEC)
Art. 9. Créase en el ámbito del Congreso de la Nación la
Oficina de Estadística del Congreso (OEC) que ejercerá la
autoridad estadística del Sistema creado por esta ley,
teniendo como misión:

a) Fortalecer la relevancia y credibilidad de las

estadísticas oficiales ejerciendo la supervisión y el control
de la actividad estadística.
b) Verificar que las estadísticas producidas por el
Servicio Nacional de Estadística respeten los principios del
Código de Buenas Prácticas, según lo establece el Art. 10,
inc. d. En los casos en que se compruebe que cumplen
efectivamente todas las exigencias las publicaciones
deberán exhibir la expresión “ESTADÍSTICAS
OFICIALES”
c) Impulsar la mejora y desarrollo del SIEN mediante
el fomento y desarrollo de la educación estadística.
d) Contribuir al desarrollo y fortalecimiento de los
servicios estadísticos provinciales, como base fundamental
del SIEN.
e) Asegurar la efectiva vigencia de las garantías y
protección de los derechos de los proveedores y los usuarios
de información, establecidos por la Constitución Nacional
y la presente Ley.
Art. 10. Serán funciones de la OEC:
a) Elaborar y evaluar la Visión Estadística Decenal,
con los objetivos estratégicos a largo plazo del SIEN,
incluyendo la planificación de los censos, registros y
encuestas nacionales, los planes de avance tecnológico y los
objetivos de educación estadística para cada década.
b) Garantizar la amplia difusión y la igualdad de
acceso a los resultados estadísticos producidos por el SIEN.
216
c) La OEC será la encargada de redactar el Código de

Buenas Prácticas que será elevado para su aprobación por
la COBICAM, previa intervención del Consejo Nacional de
Estadística y del Consejo Federal de Estadística.
d) Asegurar la efectiva vigencia del principio de
centralización normativa y descentralización ejecutiva
mediante la integración de los servicios estadísticos
provinciales al SIEN, mediante su adhesión al Código de
Buenas Prácticas, de manera que se pueda contar con
información comparable y oportuna.
e) Responder consultas de la Comisión Bicameral
sobre la marcha del Plan, y en cuestiones litigiosas
f) Analizar los informes bimestrales que el Jefe de
Estadística presente a la Comisión Bicameral, comunicando
a la misma las conclusiones resultantes de dicho análisis.
g) Asesorar al Director Nacional de Estadística,
conforme lo dispuesto en el Título VII de la presente Ley,
sobre los proyectos de trabajos estadísticos, produciendo
opinión fundada sobre los Planes Estadísticos de Plazo
Medio y los Programas Anuales de Estadística que se
propongan a la Comisión Bicameral.
h) Organizar el seguimiento y evaluación de las
actividades y resultados de las actividades planificadas,
mediante auditorias periódicas del Servicio Nacional de
Estadística creado por el Título XII de la presente Ley
i) Asesorar al Director Nacional de Estadística sobre
cualquier otro aspecto estadístico de interés público y
social.

Art. 11. La OEC prestará apoyo técnico y administrativo

para el funcionamiento de los cuerpos colectivos creados
por la presente ley: COBICAM, Consejo Nacional de
Estadística y Consejo Federal de Estadística.
Art. 12. La Ley de Presupuesto Anual de la
Administración Pública Nacional preverá las partidas
necesarias para el funcionamiento de la OEC, mediante
asignación especial dentro de la Jurisdicción Poder
Legislativo. La OEC es una entidad con personería jurídica
propia, e independencia funcional asegurada por su
independencia financiera. Por ello puede recibir donaciones
y crédito internacional para el mejor desarrollo de su
actividad.
Art. 13. La OEC se organizará, como mínimo en las
siguientes áreas de trabajo, que estarán cada una a cargo de
un Estadístico en Jefe:
a) Entorno Institucional: Se ocupará de los factores
institucionales y organizativos que influyen en la eficacia y
la credibilidad de la autoridad estadística. Las cuestiones
pertinentes son la independencia profesional, el mandato
legal para la recolección de datos, la adecuación de los
recursos, el compromiso de calidad, la confidencialidad
estadística, la imparcialidad y la objetividad.
b) Procesos Estadísticos: Se ocupará de las normas,
orientaciones y buenas prácticas, tanto nacionales como
internacionales, que deben cumplirse plenamente en los
procesos utilizados por las autoridades estadísticas para
218
organizar, recoger, elaborar y difundir las estadísticas

oficiales.
c) Producción Estadística: Se ocupará de que las
estadísticas cumplan las normas de calidad y respondan a
las necesidades de las instituciones, los gobiernos, los
organismos de investigación, las empresas y el público en
general. Controlará que las estadísticas sean pertinentes,
precisas y fiables, oportunas, coherentes, comparables entre
regiones y países, y de fácil acceso para los usuarios.
Art. 14. Los Estadísticos en Jefe serán elegidos por
concurso de antecedentes y oposición. El jurado estará
presidido por el Estadístico Nacional e integrado por
profesores, expertos y profesionales en representación de
Universidades, organismos de investigación y
Asociaciones profesionales de Estadísticos que actuarán
según el reglamento que apruebe la COBICAM.
Art. 15. Los Estadísticos intervendrán, reunidos como
Colegio, en la consideración de los planes y proyectos
puestos a consideración por el Estadístico Nacional en Jefe,
creado por el Título IV de la presente Ley, que actuará
como Presidente del Colegio.
Estadístico Nacional (EN)
Art. 16. La OEC será conducida por el Estadístico
Nacional (EN), con rango equivalente al de Secretario de
Cámara del Congreso de la Nación
Art. 17. Puede ser elegido Estadístico Nacional toda
persona que reúna las siguientes condiciones:
a) Ser argentino nativo o por opción;

b) Tener 30 años de edad como mínimo.

c) Ser graduado en Estadística con diez años en el
ejercicio de la profesión como mínimo, o tener una
antigüedad profesional computable equivalente como
mínimo, en cargos de responsabilidad del Poder Judicial,
Poder Legislativo o de la Administración Pública.
d) Tener acreditada una amplia versación en
Estadísticas Públicas.
Art. 18. El Estadístico Nacional, será asistido en sus
funciones por el Estadístico Nacional Asistente, quien lo
reemplazará en caso de ausencia.
Art. 19. El Estadístico Nacional tiene las siguientes
funciones:
a) Administrar y dirigir el funcionamiento de la OEC.
b) Presentar el proyecto de Presupuesto Anual de
Gastos.
c) Proponer la designación de los Estadísticos en Jefe,
según el procedimiento establecido en el Artículo 14.
d) Coordinar con los Estadísticos en Jefe las tareas
propias de cada área, y designar a los profesionales para
cada área de trabajo a solicitud del Estadístico en Jefe
competente.
e) Crear y mantener mecanismos para informar a la
ciudadanía respecto de todas las actividades que realice la
OEC.
f) Asistir a las reuniones de la COBICAM para
exponer sobre los temas que se requieran.
220
g) Suscribir y publicitar el informe anual sobre todo lo

realizado por la OEC.
h) Representar al país en las reuniones nacionales o
internacionales de Estadística, o designar a uno o más
funcionarios de la Oficina Estadística del Congreso para tal
fin.
i) Coordinar con el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, la
incorporación de profesionales Estadísticos en carácter de
agregados, en los casos que se estime oportuno, a los
efectos de mejorar el acceso y análisis de la información
estadística internacional.
Art. 20. El Estadístico Nacional es elegido por el Senado
de la Nación de acuerdo con el siguiente procedimiento:
a) La Comisión Bicameral permanente, en un plazo no
mayor de treinta (30) días a contar desde la promulgación
de la presente ley, debe proponer a la Presidencia del
Senado un candidato para ocupar el cargo de Estadístico
Nacional en Jefe. Las decisiones de la Comisión Bicameral
se adoptan por mayoría simple.
b) Dentro de los treinta (30) días siguientes al
pronunciamiento de la Comisión Bicameral, el Presidente
del Senado designará al candidato propuesto.
Art. 21. La duración del mandato del Estadístico Nacional
es de cinco años, pudiendo ser reelegido según el
procedimiento establecido en el artículo anterior.
Consejo Nacional de Estadística (CNE)

Art. 22. Créase el Consejo Nacional de Estadística (CNE)

que será el órgano superior de expresión de las necesidades
y coordinación de la demanda estadística. Sus miembros
serán designados por la Comisión Bicameral, de acuerdo a
lo establecido en el artículo 8 inciso d).
Art. 23. Su misión será proponer los contenidos y alcances
de las actividades a cargo del Servicio Nacional de
Estadística, conforme lo establecido en el Título XII de la
presente Ley, que la OEC incluirá en la Visión Estadística
Decenal (VED), los Planes Estadísticos de Plazo Medio
(PLANES) y el programa Anual de Estadística (PAE).
Art. 24. Las instituciones y organizaciones mencionadas
en el artículo 8, inciso d), elegirán a ciudadanos que
acrediten reconocida representatividad y competencia
técnica y profesional en el área de producción y utilización
de información estadística.
Art. 25. El Director Nacional de Estadística será miembro
ex oficio del Consejo Nacional de Estadística.
Art. 26. Para mantener una correcta representación de la
demanda de información, el CNE podrá designar hasta
cinco (5) miembros que serán elegidos por votación
colectiva y mayoría simple del total de miembros del CNE.
Art. 27. Serán designados, al mismo tiempo que los
miembros titulares, suplentes que los reemplazarán en caso
de ausencia o impedimentos.
Art. 28. Los miembros del CNE ejercerán sus cargos “ad
honorem”.
222
Art. 29. El CNE se organizará internamente en dos

Comisiones, con igual número de miembros. Serán ellas: la
Comisión de Estadísticas Económicas y Ambientales y la
Comisión de Estadísticas Demográficas y Sociales. Las
Comisiones informarán los asuntos en consideración, para
su resolución por el plenario del CNE.
Art. 30. El Estadístico Nacional ocupará la Secretaría
Ejecutiva del CNE. La Secretaria preparará las sesiones del
CNE y difundirá sus resoluciones.
Art. 31. Todos los miembros ejercerán sus cargos por
períodos de cuatro años, pudiendo ser renovables.
Art. 32. El CNE elaborará su reglamento de
funcionamiento. A los fines organizativos el CNE podrá
establecer subcomités y convocar grupos asesores
especiales.
Art. 33. El Consejo Nacional de Estadística, se reunirá en
Asamblea General, con una periodicidad no menor a seis
veces al año, para considerar los informes preparados por el
Secretario Ejecutivo respecto de la marcha del SIEN.
Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
Art. 34. Créase el Instituto Nacional de Estadística (INE)
en la jurisdicción de la Jefatura de Gabinete de Ministros,
como un organismo descentralizado, con capacidad jurídica
en el campo del derecho público. Gozará de autarquía
institucional y financiera, la que estará garantizada por la
plena disponibilidad de sus recursos.

Art. 35. El INE será conducido por el Director Nacional

de Estadística, que actuará como Presidente del Directorio
Ejecutivo.
Art. 36. El INE se organizará en las siguientes áreas de
trabajo, que estarán cada una a cargo de un Director
Gerente:
a) Planeamiento, Normas y Métodos, tendrá a su cargo
la transformación de un interrogante político —o cualquier
otra solicitud de información— en una serie de pasos cuyo
resultado será la adquisición de la información deseada,
dentro de los parámetros especificados de tiempo, calidad y
presupuesto.
b) Operaciones y Producción, debe garantizar que la
compilación de datos se lleve a cabo en forma imparcial,
que la confidencialidad esté asegurada y que las decisiones
se adopten desde una perspectiva exclusivamente
profesional.
c) Informática y Comunicaciones, facilitará la
integración de las diversas funciones del organismo, como
los registros y la investigación cognoscitiva. No limitará la
creatividad y permitirá que todos los sectores de la
organización tengan las herramientas necesarias para
desempeñar sus funciones adecuadamente.
d) Análisis, Interpretación y Difusión. Asegurará que
la información estadística fundamental llegue a todos los
segmentos de la sociedad en igualdad de condiciones para
lograr que la discusión de las políticas públicas se base en
información precisa y para que el organismo de estadística
224
pueda aprovechar las críticas a fin de mejorar su desempeño
Art. 37. El Directorio Ejecutivo, formado por los

Directores Gerentes, se reunirá en plenario por lo menos
una vez al mes.
Art. 38. Los Directores Gerentes serán elegidos por
concurso de antecedentes y oposición. El jurado estará
presidido por el Director Nacional de Estadística e
integrado por el Estadístico Nacional y profesores, expertos
y profesionales en representación de Universidades y
organismos de investigación y Asociaciones profesionales
de Estadísticos, que actuarán según el reglamento que
apruebe la COBICAM. Los candidatos deberán poseer
cualidades equivalentes a las mencionadas en el artículo 47
de la presente Ley.
Art. 39. Los funcionarios designados según el artículo
anterior, durarán 5 años en sus funciones, pudiendo ser
designados nuevamente. Dicho periodo será contado a
partir de la sanción de la presente Ley.
Art. 40. Las retribuciones de los Directores Gerentes
serán las que fije el escalafón de SINEP, con los beneficios
del adicional por Función Ejecutiva Nivel I.
Art. 41. Son objetivos prioritarios del INE:
a) Proveer la información estadística necesaria para el
diseño y evaluación de las políticas públicas nacionales.
b) Mantener informada a la población, desarrollando la
educación estadística y utilizando plenamente los recursos
que ofrece la tecnología moderna.

c) Programar y ejercer la dirección superior de las

actividades estadísticas oficiales de alcance nacional.
d) Llevar los servicios estadísticos que integran el
SIEN evitando la duplicación en la recolección de
información por parte de organismos del Gobierno
Nacional.
Art. 42. Son funciones del INE:
a) Proponer el "Plan de Estadística de Plazo Medio"
(PLANES), contemplando los requerimientos de
información estadística del Gobierno Nacional con la
correspondiente estimación presupuestaria indicativa y
cálculo de recursos, conforme a la Ley de Presupuesto.
b) Elaborar el "Programa Anual de Estadística" (PAE)
y someterlo a consideración de la OEC. El PAE incluirá las
actividades del INE y de los servicios estadísticos de los
organismos nacionales, con sus correspondientes
asignaciones de recursos humanos, materiales y
financieros. El PAE será presentado a la OEC de acuerdo a
lo establecido en el artículo 87 de la presente Ley.
c) Establecer normas metodológicas y operativas para
la ejecución de las actividades previstas en el Programa, de
acuerdo con los estándares establecidos en el Código de
Prácticas Estadísticas. Una descripción detallada de los
criterios, nomenclaturas y procedimientos utilizados, se
publicará junto con los resultados, para asegurar el uso
apropiado de los datos.
d) Recolectar, procesar, analizar, resumir y difundir
información estadística relativa a las condiciones de la
226
población, a las actividades sociales y económicas, y al

medio ambiente.
e) Organizar, cuando lo considere conveniente,
delegaciones provinciales y municipales para el desarrollo
de sus actividades.
f) Dirigir y ejecutar los censos nacionales como lo
establece la Constitución Nacional.
g) Elaborar las proyecciones oficiales de población
para los periodos
intercensales, del total del país y de las jurisdicciones
provinciales.
h) Elaborar los índices nacionales de evolución de los
distintos sectores y actividades de la sociedad, incluyendo
la salud, la educación, el empleo, la economía y todo otro
campo de interés para el desarrollo y el bienestar.
i) Elaborar las cuentas nacionales e internacionales.
j) Coordinar con el Instituto Geográfico Militar y
demás organismos competentes en los métodos
cartográficos, interviniendo en la elaboración y
actualización de la cartografía a utilizar en el ámbito del
SIEN, atento a la importancia de los sistemas
georreferenciales en materia de defensa, administración y
desarrollo de actividades económicas y sociales.
k) Intervenir en el diseño de la información de los
registros nacionales formulando, al organismo competente
en materia informática, los requerimientos que deben llenar
los contenidos y procedimientos que se definan para la

sistematización de los registros administrativos oficiales

para que se adecuen a su aprovechamiento estadístico.
Director Nacional de Estadística (DNE)
Art. 43. El Director Nacional de Estadística (DNE) será
elegido a propuesta del Poder Ejecutivo nacional, con
acuerdo del Senado.
Art. 44. El candidato propuesto por el Poder Ejecutivo
nacional, será seleccionado mediante concurso de
antecedentes y oposición, con la intervención de un jurado
de profesores, expertos y profesionales en representación de
Universidades, organismos de investigación y
Asociaciones profesionales de Estadísticos.
Art. 45. En las instancias a desarrollarse en la Comisión
de Acuerdos del Senado de la Nación se instrumentarán
audiencias públicas que garanticen el control ciudadano del
proceso.
Art. 46. La duración del mandato del Director Nacional
de Estadística es de cinco años, pudiendo ser reelegido
según el procedimiento establecido en el artículo anterior.
Art. 47. Puede ser elegido Director Nacional de
Estadística toda persona que reúna las siguientes calidades:
a) Ser argentino nativo o por opción;
b) Tener 30 años de edad como mínimo.
c) Ser graduado en Estadística con diez años en el
ejercicio de la profesión como mínimo o tener una
antigüedad profesional computable equivalente, como
mínimo, en cargos de responsabilidad funcional en el Poder
228
Judicial, en el Poder Legislativo o en la Administración

Pública.
d) Tener acreditada versación en Estadísticas Públicas.
Art. 48. A los efectos protocolares y de su remuneración
se le reconocerá el rango de Secretario Ministerial.
Art. 49. El Director Nacional de Estadística, como
Presidente del Directorio Ejecutivo, ejercerá la
representación legal del INE y será responsable del buen
funcionamiento de todas las unidades del Instituto en el
cumplimiento de las funciones establecidas en la presente
ley.
Art. 50. El Director Nacional de Estadística:
a) Asesorará en asuntos relativos a los programas
estadísticos de los Ministerios del Gobierno Nacional
manteniendo permanentes consultas con ellos para tal fin.
b) Tomará decisiones relativas a los métodos de
recopilación de datos para fines estadísticos, así como para
su compilación y los medios y plazos para la publicación de
las estadísticas en un todo de acuerdo con el Código de
Buenas Prácticas establecido por la OEC.
c) Supervisará la administración general y controlará
las operaciones y el personal del Instituto Nacional de
Estadística.
d) Asumir, junto con el Estadístico Nacional, la
representación estadística del país ante organismos
internacionales, países y mercados regionales
supranacionales, y coordinar la participación de los
organismos sectoriales

e) Representará al país en las reuniones nacionales o

internacionales de Estadística, o designará a quien lo
represente en ellas.
f) En caso de ausencia o impedimento para ejercer en
forma transitoria el cargo, será reemplazado por el Director
Gerente subrogante, según lo establezca la estructura
orgánica aprobada.
Cuerpo de Estadísticos del Estado (CEE)
Art. 51. Créase el Cuerpo de Estadísticos del Estado
(CEE), dependiente del Director Nacional de Estadística, el
que se regirá por las disposiciones de la presente Ley,
siendo de aplicación supletoria la Ley 25.164, Marco del
Empleo Público y su Decreto reglamentario N.º 1421/02 y
el Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Público
celebrado en el marco de la Ley 24.185 y Decreto
Reglamentario N.º 447/93 y Convenio homologado por
Decreto Ni 214/2006 del 27 de febrero de 2006 y Decreto
N.º 2098/2008 del 3 de diciembre de 2008.
Art. 52. Los integrantes del CEE serán graduados
universitarios en Estadística. Excepcionalmente podrán
postularse quienes acrediten haber cursado carreras afines
con sólida formación y una experiencia no inferior a 10
años en cargos especializados en Estadística.
Art. 53. El ingreso al Cuerpo se hará mediante una
selección rigurosa, transparente y objetiva y la posterior
aprobación de un curso intensivo con una duración mínima
de dieciocho (18) meses, que se dictará en la Escuela
Nacional de Estadística del INE. A tales fines podrá recibir
230
asistencia técnica y asesoramiento de la Secretaría de la

Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros a
través del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.
Art. 54. Será requisito para la permanencia en el Cuerpo
la capacitación y evaluación permanente de sus integrantes.
Art. 55. Los integrantes del CEE cumplirán funciones en
tareas de alta especialización y complejidad que involucren
planeamiento, asesoramiento, organización, coordinación,
programación y dirección de nivel superior, análisis y
evaluación de políticas públicas prioritarias en el ámbito del
SIEN.
Art. 56. Créase la Coordinación General del CEE en el
ámbito del INE, la que estará a cargo de un miembro del
Cuerpo con el nombre de Estadístico Principal, que
dependerá directamente del Director Nacional de
Estadística.
Art. 57. Los integrantes del CEE podrán ser destinados
para cumplir las funciones mencionadas en el artículo 55 de
la presente Ley en las administraciones públicas
provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en el marco de los acuerdos que con este fin
sean suscritos con las respectivas jurisdicciones.
Art. 58. El Poder Ejecutivo nacional arbitrará los recaudos
a los fines de asegurar la continuidad del CEE, a partir de
una convocatoria de nuevas promociones de aspirantes a
integrar el mismo que se realizará con una frecuencia que
no exceda la de cada dos (2) años.

Escuela Nacional de Estadística (ENE)

Art. 59. La Escuela Nacional de Estadística (ENE)
formará parte del INE y tendrá a su cargo las actividades de
enseñanza e investigación en materia estadística,
implementando las actividades de entrenamiento, de
formación y de perfeccionamiento de las diferentes áreas
del SNE. A tales fines podrá recibir asistencia técnica y
asesoramiento de la Secretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros a través del Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP).
Art. 60. La ENE será dirigida por el DNE, que será
asistido por el Director Académico, cargo equivalente a
Director Gerente y que reunirá las condiciones establecidas
en el artículo 47 de la presente Ley. El Estadístico en Jefe
de Educación Estadística de la OEC actuará como
Consultor del Director de la ENE en materia de contenidos,
planes y programas y su evaluación.
Art. 61. La ENE podrá desarrollar cursos de grado, de
posgrado y de especialización, tanto para el personal del
SNE como para el público en general, observando la
legislación educacional vigente y en coordinación con la
Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de
Educación de la Nación.
Art. 62. La ENE dictará el curso de ingreso al Cuerpo
Estadísticos del Estado y tendrá a su cargo el diseño de la
actualización permanente de los mismos, participando
como organizador principal de los cursos y otras
actividades conducentes, así como será responsable de la
232
evaluación de las actividades de capacitación cumplidas por

los miembros del Cuerpo.
Art. 63. La ENE diseñará y llevará a cabo las actividades
de capacitación del personal del SNE en su conjunto, de
acuerdo a las exigencias establecidas en el estatuto-
escalafón correspondiente.
Art. 64. La ENE fomentará el estudio y la capacitación en
Estadística de toda la población. A través de la Escuela
Nacional de Estadística del INE, se diseñarán actividades
formativas dirigidas a preparar a los ciudadanos para el
análisis e interpretación de la información estadística, que
permitan una mejor calidad en el desempeño del sistema
democrático.
Art. 65. A los efectos de que la información producida sea
utilizada correctamente, el Director Nacional de
Estadísticas coordinará esfuerzos, a través de la Escuela
Nacional de Estadística, con las autoridades del Ministerio
de Educación y del Consejo Federal de Educación, para
impulsar y adecuar el diseño curricular de la enseñanza de
la estadística, la disponibilidad de datos y otros materiales,
y para el desarrollo y la revisión de los textos a utilizar en
los distintos niveles de la enseñanza regular.
Comité de Coordinación de las Encuestas Estadísticas
(CCEE)
Art. 66. Créase en el ámbito del CNE, el Comité de
Coordinación de las Encuestas Estadísticas (CCEE) que
tendrá como objetivo regular la carga de los encuestados,

mediante la coordinación de los proyectos de encuestas y

registros administrativos.
Art. 67. La Oficina de Estadística del Congreso, tendrá a
su cargo la Secretaria Ejecutiva del Comité y relevará
anualmente los Proyectos de encuestas propuestos por los
distintos órganos del Sector Público Nacional. El CCEE
coordinará su realización en el Plan Consolidado de
Encuestas, bajo las condiciones mencionadas en el artículo
anterior.
Art. 68. El Plan Consolidado de Encuestas, será
comunicado al Estadístico Nacional para su elevación al
CNE. El Plan será conformado por el CNE, que tomará en
cuenta las observaciones del EN. El Plan Consolidado,
aprobado con el Programa Anual de Estadística, se
publicará en la primera edición de cada año del Boletín
Oficial.
Art. 69. El CCEE, a través de la Secretaria Ejecutiva,
fomentara la adopción en el sector privado de Códigos de
Conducta que autorregulen la actividad de manera que se
protejan los derechos de los informantes y de los usuarios.
Se recomendará en especial, la presencia de un Estadístico
como responsable de que los aspectos metodológicos de las
investigaciones se ajusten a los principios y normas
establecidos en el Código de Buenas Prácticas.
Consejo Federal de Estadística (CFE)
Art. 70. Créase el Consejo Federal de Estadística (CFE)
que tendrá por objetivo intervenir en el desarrollo armónico
234
y el fortalecimiento del sistema federal de información

estadística.
Art. 71. El CFE intervendrá en la implementación de las
actividades del SIEN de carácter territorial, las que estarán
a cargo de los servicios estadísticos provinciales,
controlando que los diseños metodológicos tengan en
cuenta las necesidades locales y la provisión de los medios
necesarios.
Art. 72. El CFE tendrá a su cargo el seguimiento y
monitoreo de las actividades estadísticas de alcance
nacional, colaborando con la OEC y el INE en cuanto a su
implementación en las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (CABA).
Art. 73. El CFE estará integrado por las máximas
autoridades políticas de los organismos estadísticos de las
provincias y la CABA. Entre sus miembros elegirán al
Presidente del CFE por la mitad más uno de los votos del
total de integrantes.
Art. 74. El CFE se reunirá de manera regular durante el
mes de junio de cada año, para evaluar las actividades
estadísticas del año anterior, seguir la marcha del programa
del año en curso, y discutir las prioridades que serán
transmitidas al CNE para el siguiente ejercicio
presupuestario.
Art. 75. El Comité Ejecutivo estará integrado por el
Presidente del CFE y otros cuatro (4) miembros elegidos en
su reunión anual que representarán a distintas regiones del

país. El Comité se reunirá bimestralmente, a partir de marzo

de cada año.
Art. 76. El Estadístico Nacional conducirá la Secretaría
General del CFE.
Art. 77. La OEC y el INE podrán establecer acuerdos con
los gobiernos provinciales, de la CABA o de los gobiernos
locales, para que se ocupen de asuntos que sean necesarios
o convenientes para la aplicación o el cumplimiento de esta
Ley, por intermedio de la correspondiente Oficina
Provincial de Estadística (OPE) u Oficina Local de
Estadística (OLE), cooperando en el intercambio o la
transmisión de:
a) Respuestas a investigaciones estadísticas
específicas;
b) Respuestas a toda clase de información específica
recopilada en virtud de esta Ley; y
c) Toda tabulación y análisis que utilice como base las
respuestas mencionadas en a) o b).
Art. 78. Un acuerdo con una provincia solo tendrá validez
respecto de la Oficina Provincial de Estadística (OPE) o con
un gobierno local o de la CABA respecto de la Oficina
Local de Estadística (OLE) que:
a) Tenga facultad legal para acopiar información
destinada a intercambios o transmisiones conforme a lo
estipulado en el acuerdo, de un encuestado que esté sujeto
a sanciones legales en caso de no proporcionar información
a la OPE u OLE, ya sea por voluntad o por omisión, o por
falsificar la información proporcionada;
236
b) Tenga prohibido por ley divulgar información de tal

naturaleza que su difusión estaría prohibida al Instituto
Nacional de Estadística, sus funcionarios y empleados, si la
información fuera proporcionada al INE y;
c) Cuente con funcionarios y empleados sujetos a
sanciones legales por divulgar información de la índole
descrita en el párrafo b).
Servicio Nacional de Estadística (SNE)
Art. 79. Serán órganos del Servicio Nacional de
Estadística (SNE):
a) El Instituto Nacional de Estadística (INE).
b) Los servicios estadísticos de los Ministerios y
Secretarías que dependan del Poder Ejecutivo nacional.
c) Los servicios estadísticos de los organismos
descentralizados del Poder Ejecutivo nacional y del Banco
Central de la República Argentina.
d) Los servicios estadísticos de los poderes legislativo
y judicial. Su incorporación se hará efectiva mediante el
dictado de normas legales que designen a los respectivos
responsables.
e) Los servicios estadísticos de los gobiernos
provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, mediante su adhesión expresa y el dictado de
normas legales que designen a los respectivos responsables.
Art. 80. No formarán parte del Sistema Estadístico
Nacional los organismos con funciones de fiscalización y
recaudación, sin perjuicio de su obligación de suministrar,

con fines estadísticos, los datos que surgen de los registros

administrativos de su competencia.
Art. 81. Los organismos pertenecientes al SNE:
a) Colaborarán en la formulación del "Programa Anual
de Estadística"; a esos efectos deberán comunicar con la
debida anticipación los requerimientos que en materia de
información estadística requieran sectorial o
regionalmente, y proveer la información sobre los recursos
de que disponen para dar respuesta a dichos requerimientos.
b) Ejecutarán las actividades asignadas en el
"Programa Anual de Estadística" en los plazos previstos y
de acuerdo con los métodos, procedimientos, definiciones,
cartografía, clasificaciones, cuestionarios y toda otra norma
técnica que el INE establezca.
c) En caso de otras actividades que se desarrollen, y
que no hayan sido incluidas en el PAE, estarán obligados a
requerir la aprobación de la OEC, debiendo aplicar las
disposiciones del Código de Buenas Prácticas de la OEC y
los métodos, procedimientos, definiciones, cartografía,
clasificaciones, cuestionarios y toda otra norma técnica que
el INE establezca.
Estatuto del Personal del SNE
Art. 82. El Personal del SNE revistará bajo régimen
laboral del SINEP (Decreto N.º 2098/2008).
Art. 83. Para tomar en cuenta las obligaciones particulares
que se les imponen en la prestación del servicio para la
protección del secreto estadístico, la movilidad geográfica
emergente de dichas obligaciones y las exigencias de
238
capacitación continua y programada que les corresponde

cumplir, se establecerá un nomenclador de funciones, de
acuerdo al Art. 87 del Decreto N.º 2098/2008 que asigne un
suplemento con un valor que podrá alcanzar el 50% de la
Asignación básica del nivel escalafonario de revista,
conforme se establezca en la reglamentación. La escala
resultante tomará en cuenta la naturaleza y el volumen de la
información confidencial a la que tenga acceso cada cargo,
y los requerimientos técnicos del mismo.
Art. 84. El Director Nacional de Estadística puede
emplear comisionados, empadronadores, agentes u otras
personas necesarias para recopilar, en nombre del Instituto
de Estadística, aquellas estadísticas e información que el
DNE estime útiles y de interés público relacionadas con las
actividades comerciales, industriales, financieras, sociales,
económicas y otras que determine el DNE. Las
obligaciones de los comisionados, empadronadores,
agentes u otras personas serán establecidas por el DNE, de
acuerdo con la presente Ley.
requerir, durante los períodos que determine, los servicios
de cualquier empleado en el Sector Público Nacional,
conforme lo dispuesto en el artículo 126 de la presente Ley,
para ejercer o desempeñar cualquier obligación, facultad o
función del Servicio Estadístico. A estos fines, toda persona
que preste esos servicios se considerará una persona
empleada en virtud de esta ley.

Art. 86. Todas las personas contratadas para prestar

servicios especiales requeridos por el Director Nacional de
Estadística en virtud de esta Ley, y los empleados y agentes
de aquellas personas se considerarán, para los fines de esta
Ley, personas empleadas en virtud de la misma, mientras
presten esos servicios, quedando sujetas al régimen de
obligaciones y prohibiciones que se establece.
Plan de trabajo, calendario de comunicados e informe
anual
Art. 87. El Director Nacional de Estadística presentará a
la Oficina Estadística Nacional, seis meses antes del
comienzo de cada nuevo año fiscal, un plan de trabajo para
el siguiente año en el que se expondrán los principales
relevamientos estadísticos y las publicaciones previstas, así
como las estimaciones de gastos e ingresos relacionadas
con ellos.
Art. 88. Al comienzo de cada nuevo año fiscal, el Director
Nacional de Estadística publicará un calendario de los
comunicados más importantes que emitirá sobre los
resultados obtenidos y las nuevas estadísticas en ese año
fiscal.
Art. 89. Dentro de los tres meses posteriores al término de
cada año fiscal, el Director Nacional de Estadística
presentará un informe a la Oficina Estadística Nacional
relativo a las actividades del Instituto Nacional de
Estadística durante el año fiscal precedente.
Art. 90. Con el fin de sustituir o ampliar la actividad de
agentes o empleados encargados de acopiar estadísticas en
240
virtud de esta Ley, el Director Nacional de Estadística

puede ordenar que se envíe un formulario a la persona
indicada para obtener la información autorizada conforme
a esta Ley.
Art. 91. La persona que reciba este formulario deberá
responder las preguntas contenidas en él, y devolverlo
contestado al Instituto de Estadística certificando su
exactitud, no más tarde del plazo prescrito e indicado en el
formulario, o no más tarde del plazo prorrogado a criterio
del Director Nacional de Estadística.
Art. 92. A los efectos de esta Ley:
a) El Director Nacional de Estadística, o toda persona
autorizada por él a tal efecto, puede tener acceso e
inspeccionar toda clase de informes, certificados, estados
de cuenta, documentos u otros registros obtenidos por la
AFIP a los efectos de la ley de impuesto sobre la renta
b) La AFIP ordenará que los informes, certificados,
estados de cuenta, documentos u otros registros sean
puestos a disposición del Director de Estadística o de la
persona autorizada por el Director de Estadística para
inspeccionar los registros.
c) En todos los supuestos se preservará la
confidencialidad de la información y la plena vigencia de
las pautas en materia de secreto fiscal y secreto estadístico.
Principios básicos, derechos y obligaciones.
Art. 93. El INE recopilará, manejará y compartirá datos
con fines estadísticos, conforme a los principios de

confidencialidad estadística, transparencia, especialidad y

proporcionalidad, las cuales se especifican a continuación:
a) Los datos obtenidos según esta ley serán
estrictamente confidenciales, excepto los que provengan de
instituciones públicas y los de carácter público no estatal,
que serán de libre acceso para todos los ciudadanos.
b) En aplicación del principio de transparencia, los
sujetos que suministren datos tienen derecho a obtener
información plena sobre la protección dispensada a los
datos obtenidos y la finalidad con que se recaban;
asimismo, los servicios estadísticos están obligados a
suministrarla.
c) En virtud del principio de especialidad, es exigible
a los servicios estadísticos que los datos recogidos para
elaborar estadísticas se destinen a los fines que justificaron
obtenerlos.
d) En virtud del principio de proporcionalidad, se
observará el criterio de correspondencia entre la cantidad y
el contenido de la información que se solicita y los
resultados o fines que se pretende obtener al tratarla.
Art. 94. Toda informaci6n obtenida por el INE, a través
de encuestas, censos u otras formas de captación de datos
estadísticos es confidencial y esta resguardada por el
secreto estadístico, según los términos del artículo
siguiente.
Art. 95. El secreto estadístico determina que:
a) Los datos solamente podrán ser suministrados y
difundidos, en tabulaciones o bases de datos, respetando el
242
secreto estadístico, el comercial y el patrimonial, y evitando

la revelación de datos y la individualización de las personas
o entidades a quienes se refieran.
b) El secreto estadístico será tanto o más riguroso que
cualquier otra norma vigente, por lo que los datos
provenientes de los organismos que la utilicen, al ser
comunicados al INE, conservarán la misma protección o
una mayor.
c) Ninguna dependencia gubernamental o judicial
tiene derecho a conocer las respuestas (datos primarios)
recibidas confidencialmente por el INE en virtud de la
presente ley.
d) El INE no podrá proveer los listados de unidades
obtenidas de listados muestrales sobre las que se base la
captación de datos.
Art. 96. Quedan exceptuados del secreto estadístico del
artículo anterior los siguientes datos de registro de los
establecimientos de actividad económica: nombre de la
razón social, domicilio, rama de actividad.
Art. 97. Exceptúase de las normas del secreto estadístico
la información correspondiente a servicios públicos
brindados por empresas monopólicas, cuasi-monopólicas u
oligopólicas conforme lo determine la Secretaría de
Defensa de la Competencia.
Art. 98. Se prohíbe divulgar información reservada bajo
la protección del secreto estadístico, excepto para los fines
de comunicar información conforme a las condiciones de
un acuerdo suscrito en virtud de esta Ley.

Art. 99. Ninguna persona, salvo la persona empleada o

considerada empleada y juramentada con arreglo a esta
Ley, estará facultada para examinar un informe
identificable entregado a los efectos de esta Ley.
Art. 100. Ninguna persona que haya prestado juramento
conforme a esta Ley podrá divulgar, por medio alguno, ni
deliberadamente provocar la divulgación de cualquier
información obtenida conforme a esta Ley, de manera que
sea posible, a partir de tal divulgación, vincular los datos
particulares obtenidos de un informe individual con una
persona, una empresa o una organización identificable.
Art. 101. El Director Nacional de Estadística, y toda
persona empleada o considerada empleada con arreglo a
esta Ley, deberá, antes de asumir sus funciones, prestar y
suscribir el siguiente juramento o promesa solemne: “Yo,
juro (o prometo) solemnemente que cumpliré mis funciones
con fidelidad y honradez como empleado del Instituto
Nacional de Estadística de conformidad con lo estipulado
en la Ley de Estadística, y de las normas e instrucciones
basadas en ella, y que no revelaré ni daré a conocer ningún
asunto o dato que obre en mi conocimiento por razón de mi
empleo”.
Art. 102. Si una persona contratada para prestar servicios
especiales, requeridos por el Director Nacional de
Estadística con arreglo a esta Ley, es una persona jurídica,
el gerente general de la misma (o cargos equivalentes) y sus
directivos, empleados y agentes destinados a prestar los
servicios especiales deberán, antes de asumir cualquiera de
244
las funciones estipuladas en el contrato, prestar y suscribir

el siguiente juramento o promesa solemne: “Yo, juro (o
prometo) solemnemente que cumpliré mis funciones con
fidelidad y honradez como empleado de (nombre de la
persona jurídica) respecto de mi empleo para, de
conformidad con lo estipulado en la Ley de Estadística, y
de las normas e instrucciones contenidas en ella, y que,
salvo con la debida autorización correspondiente, no
revelaré ni daré a conocer ningún asunto o dato que obre en
mi conocimiento por razón de mi empleo descrito en dicho
contrato”.
autorizar, por mandato, que se divulgue la información
siguiente:
a) Información relativa a una persona u organización
cuya divulgación sea aceptada por escrito por la persona u
organización interesada.
b) Información relativa a una empresa cuya
divulgación sea aceptada por escrito por el representante
legal con mandato legal para hacerlo de la empresa.
c) Información disponible al público conforme a
cualquier estatuto u otra ley.
d) Información relativa a cualquier hospital o centros
de salud, bibliotecas, instituciones educativas, instituciones
benéficas y de servicio público, y otras instituciones
similares sin ánimo de lucro, excepto los detalles que, por
su naturaleza, hiciera posible relacionar los datos

particulares con un paciente, recluso u otra persona que se

encuentre bajo la tutela de tales instituciones.
e) Información en forma de índice o lista de
establecimientos, empresas o negocios, que indique parte o
la totalidad de los siguientes datos referentes a ellos:
1. Sus nombres y direcciones;
2. Los números telefónicos que permitan el contacto
respecto a cuestiones estadísticas;
3. Los productos que producen, fabrican, procesan,
transportan, almacenan, compran o venden, o los servicios
que prestan, en el curso de sus actividades;
4. Previa conformidad del informante, si está o no en
un determinado rango de número de empleados, de
personas contratadas, o de quiénes constituyen su fuerza
laboral.
Art. 104. Excepto para los fines de entablar una acción
judicial con arreglo a esta Ley, todos los informes
presentados al SNE bajo el presente régimen legal, así como
todas las copias del informe que obren en poder del
encuestado, son secretos y no se usarán como prueba en
procesos de ninguna especie.
Art. 105. Cuando el Instituto Nacional de Estadística
acopie información de un encuestado bajo un acuerdo con
otro organismo estadístico nacional, provincial o municipal,
el INE notificará al encuestado, al acopiarla, respecto de los
nombres de cualquier organismo estadístico con que el
Director de Estadística haya establecido acuerdos de este
tipo.
246

suscribir un acuerdo con cualquier departamento, oficina
municipal o corporación para intercambiar la información
obtenida de un encuestado En el acuerdo se estipulará:
a) Que se notificará al encuestado que la información
se acopia en nombre del Instituto Nacional de Estadística y
del departamento o corporación, según corresponda, y
b) Que si el encuestado notifica por escrito al Director
Nacional de Estadística que se opone a que el Instituto
Nacional de Estadística intercambie la información, la
información no se intercambiará con el departamento o
corporación a menos que el departamento o corporación
esté autorizado por ley para exigir por sí, que el encuestado
entregue la información.
Art. 107. Todos los organismos y reparticiones
nacionales, provinciales y municipales, las personas de
existencia visible o ideal, públicas o privadas con asiento en
el país, están obligados a suministrar a los organismos que
integran el SIEN los datos e informaciones de interés
estadístico que éstos les soliciten, excepto en los casos en
que expresamente se establezca que las respuestas son
voluntarias.
Art. 108. Facúltase al Instituto Nacional de Estadística
para exigir, cuando lo considere necesario, de las personas
o entidades que están obligadas a suministrar informaciones
de carácter estadístico, la documentación que respalde
dichas informaciones (mediante la exhibición de libros y

documentos de contabilidad o de otro tipo), a los efectos

exclusivos de su verificación.
Art. 109. Cuando los datos consignados en las
declaraciones presentadas, no se encuentren registrados en
libros de contabilidad, deberán exhibirse los documentos
originales y los antecedentes que sirvieron de base a las
informaciones suministradas.
Art. 110. Todas las personas que, por razón de sus cargos
o funciones, tomen conocimiento de datos estadísticos o
censales, están obligados a guardar sobre ellos absoluta
reserva.
Art. 111. Una persona que tenga la custodia o la
responsabilidad de cualquier documento o registro,
mantenido en cualquier departamento, oficina municipal,
corporación, empresa u organización, del que pueda
obtenerse información necesaria respecto de los objetivos
de esta Ley o que ayudaría a completar o corregir esa
información, otorgará, para dichos fines, acceso a los
mismos a una persona a la que el Director Nacional de
Estadística dará autorización para obtener dicha
información, o brindará la ayuda necesaria para completar
o corregir dicha información.
Art. 112. Toda persona que, sin una excusa legítima:
a) Se niegue a responder, no responda, o responda con
deliberada falsedad a toda pregunta indispensable para
obtener información solicitada respecto de los objetivos de
esta Ley o en relación con ella, que le haya sido formulada
248
por una persona empleada o que se considere empleada en

virtud de esta Ley;
b) No proporcione o se niegue a proporcionar
cualquier información, o a llenar a su leal saber y entender
cualquier cuestionario o formulario que se le haya pedido
llenar y devolver en la forma y fecha solicitadas en virtud
de esta Ley, o proporcione deliberadamente información
falsa o equívoca o practique cualquier otro engaño;
será denunciada penal o civilmente por el delito
presumiblemente cometido, y estará sujeta, además de las
penalidades que se fijen judicialmente a través de los
respectivos procesos, a las sanciones establecidas en esta
Ley, por cada negativa u omisión, o respuesta falsa o
engañosa.
Art. 113. Toda persona que, teniendo la custodia o la
responsabilidad de cualquier documento o registro
mantenido en cualquier departamento, oficina municipal,
corporación, empresa u organización, del que pueda
obtenerse información necesaria respecto de los objetivos
de esta Ley o que ayudaría a completar o corregir esa
información se niegue a permitir el acceso a la información,
o deje de otorgar este permiso, a cualquier persona
autorizada para ese fin por el Director Nacional de
Estadística; o que de cualquier manera obstaculice o trate
de obstaculizar deliberadamente la labor de cualquier
persona empleada en virtud de esta Ley, será denunciada
penal o civilmente por el delito presumiblemente cometido,
y estará sujeta, además de las penalidades que se fijen

judicialmente a través de los respectivos procesos, a las

sanciones establecidas en esta Ley.
Art. 114. Ninguna persona que haya prestado juramento
conforme a esta Ley podrá ser citada por orden de ningún
juzgado, tribunal u órgano en procesos de ninguna especie
para dar testimonio oral o para presentar declaración,
documentos o registros respecto de cualquier información
obtenida en el curso de la aplicación de los objetivos
establecidos en la presente Ley.
Financiamiento del Programa Anual de Estadística
Art. 115. El presupuesto de gastos del Instituto Nacional
de Estadística preverá las sumas destinadas a cumplir las
actividades previstas en el Programa Anual de Estadística,
a saber:
a) Las erogaciones necesarias para el cumplimiento
del Programa Anual de Estadísticas, incluyendo los censos
nacionales;
b) El pago de los servicios que eventualmente se
acuerden con las reparticiones del Servicio Estadístico
Nacional, y que no estuvieren previstos en los presupuestos
propios de ellas;
c) La ampliación o perfeccionamiento de los servicios
de las reparticiones del Servicio Estadístico Nacional;
d) El mejoramiento de los métodos de trabajo de los
organismos integrantes del Sistema Estadístico Nacional;
e) La organización de misiones científicas o técnicas,
relacionadas con los programas estadísticos;
250
f) La contratación de trabajos técnicos o científicos

estadísticos especializados;
g) El pago de becas de perfeccionamiento que forman
parte de los programas de capacitación;
h) Todas las otras erogaciones que estén vinculadas
con el funcionamiento del Instituto.
Art. 116. Los recursos anuales del INE estarán formados
por:
a) Los que determine la Ley General de Presupuesto
de la Nación.
b) Los ingresos por convenios firmados con
organismos oficiales o instituciones privadas y que
correspondan a trabajos especiales que realice el INE.
c) Los ingresos por convenios que, en materia
estadística, establezca el Poder Ejecutivo nacional con
organismos internacionales u otros países.
d) Las donaciones, legados, etc. que se establezcan.
e) Las multas, recargos e intereses que se recauden por
el incumplimiento de las disposiciones de la presente Ley.
f) Los ingresos por ventas de publicaciones y otros
productos de difusión.
g) Los saldos del ejercicio anterior. Si dicho saldo es
mayor al presupuesto de gastos del INE para el año, la
diferencia entre estos dos valores será transferida a la
Tesorería de la Nación.
Art. 117. Para la realización de los Censos Nacionales de
Población, Económico y Agropecuario, se establecerán
recursos adicionales desde los cinco (5) años anteriores a la

recolección de datos, para las tareas preparatorias, y hasta

cinco (5) años después para las tareas de difusión y
evaluación de resultados.
Art. 118. Los recursos mencionados en los artículos 115
y 117, serán depositados directamente, por los organismos
o instituciones que corresponda, en la cuenta especial que
el INE deberá tener abierta en el Banco de la Nación
Argentina - Casa Central.
Sanciones y multas
Art. 119. Los funcionarios o empleados, y todo individuo
que, después de haber prestado juramento conforme a esta
Ley, revele o divulgue deliberadamente, directa o
indirectamente a cualquier persona no facultada por esta
Ley para recibir la misma información que él ha obtenido
en el desarrollo de sus labores, o use dicha información en
provecho propio, o incurran dolosamente en tergiversación,
omisión o adulteración de los datos conocidos bajo ese
juramento, serán pasibles de exoneración y sufrirán además
las sanciones que correspondan conforme con lo previsto
por el Código Penal (Libro II, Título V, Capítulo III).
Art. 120. Las personas que deban realizar tareas
estadísticas o censales, con carácter de carga pública,
estarán obligadas a cumplir estas funciones. Si no lo
hicieran, se harán pasibles de las penalidades preceptuadas
en el artículo 239 del Código Penal, salvo que aquéllas
estuviesen comprendidas en las excepciones que establezca
reglamentariamente el Poder Ejecutivo nacional.
252
Art. 121. Incurrirán en infracción y serán pasibles de

multas de hasta un millón de pesos ($1.000.000), conforme
al procedimiento y los montos que se establezca en la
reglamentación do la presente ley, quienes no suministren
en término, falseen o produzcan con omisión maliciosa las
informaciones necesarias para las estadísticas y los censos
a cargo del Servicio.
Art. 122. Cuando se trate de entidades civiles o
comerciales, con personalidad jurídica o sin ella, serán
personalmente responsables de las infracciones a la
presente Ley, los directores, administradores, gerentes o
miembros de la razón social que hayan intervenido en los
actos considerados punibles.
Art. 123. Para las multas se establece que existirá
responsabilidad subsidiaria de las entidades sancionadas.
En caso de reincidencia dentro del período de un (l) año,
contando desde la fecha de la sanción impuesta, serán
pasibles de la pena establecida por el artículo 239 del
Código Penal, sin perjuicio de la nueva multa que
correspondiera.
Disposiciones generales
Art. 124. El Jefe de Gabinete de Ministros elaborará la
reglamentación correspondiente a los órganos ejecutivos
que se crean en el ámbito del PEN, en un plazo de sesenta
(60) días.
Art. 125. El Congreso de la Nación, por Resolución
Conjunta de las Cámaras, dictará la reglamentación de los

órganos del SIEN dependientes del Poder Legislativo, en

un plazo de sesenta (60) días.
Art. 126. El Sector Público Nacional, a los efectos de la
presente Ley, se entenderá integrado por:
a) La Administración Pública Nacional, conformada
por la Administración Central y los Organismos
Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las
Instituciones de Seguridad Social;
b) Las Sociedades del Estado, comprendiendo a las
Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las
Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas
aquellas otras organizaciones empresariales donde el
Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el
capital o en la formación de las decisiones societarias;
c) Los Entes Públicos excluidos expresamente de la
Administración Nacional, abarcando a cualquier
organización estatal no empresarial, con autarquía
financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio,
donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del
patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo
aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado
Nacional tenga el control de las decisiones;
d) Los Fondos Fiduciarios integrados total o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado
Nacional.
e) Los Poderes Legislativo y Judicial.
254
Art. 127. A los efectos de esta ley, se considera servicio

público a toda persona natural o jurídica que posea, opere o
gestione una empresa de suministro de productos petroleros
por oleoductos; la transmisión o distribución de gas,
electricidad, acero o agua; la recolección y eliminación de
residuos o aguas servidas; la transmisión, emisión,
recepción o entrega de información por cualquier sistema
de telecomunicaciones, o la provisión de servicios postales.
Disposiciones transitorias
Art. 128. A los efectos de la aplicación de la presente ley,
la Comisión Bicameral designará al Estadístico Nacional y
a los integrantes de la Oficina de Estadística Nacional en un
plazo no mayor a noventa (90) días.
Art. 129. El Estadístico Nacional propondrá a la Comisión
Bicameral la estructura orgánico-funcional de la Oficina
Estadística Nacional, en un plazo no mayor a sesenta (60)
días a contar desde su designación.
Art. 130. Dentro del ciento veinte (120) días de la fecha
de promulgación de la presente Ley, los organismos del
Sector Público deberán suministrar a la Oficina de
Estadística del Congreso las informaciones que ésta les
requiera sobre las tareas estadísticas que realizan, el
personal y los equipos afectados a ello, así como los
recursos presupuestarios que demanda su realización.
Art. 131. Dentro del ciento ochenta (180) días de
promulgada la presente Ley, la Oficina de Estadística del
Congreso propondrá a la Comisión Bicameral el régimen
escalafonario y retributivo de los miembros del Cuerpo de

Estadísticos del Estado, siguiendo los principios y criterios

establecidos para la creación y funcionamiento del Cuerpo
de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de
Gabinete de Ministros.
Art. 132. Dentro de los trescientos sesenta (360) días de
promulgada la presente Ley, serán designado el Director
Nacional de Estadística y los Directores Gerentes del INE.
Art. 133. El Director Nacional de Estadística, con
intervención de la Oficina Estadística del Congreso,
propondrá a la Comisión Bicameral la estructura orgánico-
funcional del INE y la estructura completa del Servicio
Nacional de Estadística, estableciendo las áreas de
competencia de cada uno de los organismos que lo integran,
en un plazo no mayor a sesenta (60) días, a contar desde su
designación.
Art. 134. Ante la situación vigente de emergencia de las
estadísticas públicas, y en favor de la mejor realización del
Censo Nacional de Población prescripto por la Constitución
Nacional, se dispone la intervención del Instituto Nacional
de Estadística y Censos (INDEC) hasta que se constituya el
INE, según lo establecido en el artículo siguiente El
Interventor será designado por el Poder Ejecutivo nacional
con acuerdo del Senado, y deberá reunir los requisitos
establecidos en el artículo 47 de la presente Ley.
Art. 135. En un plazo máximo de trescientos sesenta (360)
días, el Instituto Nacional de Estadística y Censos, se
transformará en el Instituto Nacional de Estadística creado
por la presente, con su presupuesto, personal, inmuebles,
256
muebles, útiles, soportes tecnológicos, información de base

y todos los antecedentes existentes. Un informe detallado
del estado del organismo, será elevado por el DNE a la
Oficina Estadística del Congreso a los fines de su
evaluación.
Art. 136. En el presupuesto de cada ejercicio se incluirán
las partidas para el financiamiento de los gastos que
demande la instrumentación de la presente Ley.
Art. 137. Derogase la Ley 17.622 y toda otra norma que
se oponga a la presente Ley.
Art. 138. Se invita a las provincias y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a:
a) Adherir íntegramente a los principios, metodologías
y prácticas establecidos en la presente ley;
b) Establecer el procedimiento para su aplicación, en
los respectivos ámbitos de su competencia.
c) Coordinar esfuerzos con el Gobierno Nacional y a
nivel interjurisdiccional en las materias a que se refiere esta
ley.
d) Designar los representantes que integren el Consejo
Federal de Estadísticas al que se refiere el TÍTULO XI de
la presente Ley;
Art. 139. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

258
Apéndice

XVI. PARIS21
Recomendaciones
La ENDE debe integrarse en los procesos y en el contexto
de las políticas de desarrollo nacional. Para ello debe:
• contar con el apoyo y compromiso político, y debe

ser dirigida por funcionarios nacionales de alto
nivel;
• estar orientada a la demanda y permitir un fácil

acceso al usuario, permitiendo a los gobiernos
nacionales una gestión orientada a los resultados,
respondiendo principalmente a las necesidades y
prioridades nacionales, pero incorporando los
compromisos y necesidades regionales e
internacionales;
• desarrollar las estadísticas como un bien público

nacional (y federal), financiado con presupuestos
gubernamentales, complementados (allí donde sea
conveniente) con el apoyo internacional;
• constituirse como parte de las políticas de desarrollo

nacional, al servicio del diseño, seguimiento y
evaluación de las Estrategias de Reducción de
260
Recomendaciones
la Pobreza, de las estrategias sectoriales, otros

planes de desarrollo, así como para la evaluación de
los avances hacia los ODS;
• respetar la legislación o normativa nacional

pertinente, recomendando cambios allí donde sea
apropiado, así como todos los compromisos
internacionales, regionales y bilaterales asumidos
por el país;
• integrarse y constituirse sobre las actividades

actuales y procesos en curso, trabajando al interior
del contexto nacional, tanto cultural como
institucional.
Además de los anterior, la ENDE debe
• desarrollarse de manera inclusiva, facilitando una

gestión basada en los resultados, como parte clave
del marco de seguimiento y evaluación del país, y
cumpliendo con las normas de calidad.
• ser el resultado de un proceso de desarrollo y

promoción del consenso, que ayude a la
construcción del compromiso y la coparticipación,
con procesos claros de consulta desde el principio
hasta el fin;
• ser el resultado de procesos participativos inclusivos

dirigidos y apropiados de manera nacional,
incluyendo grupos de partes implicadas (por
ejemplo, usuarios, analistas, productores;

gobierno, sector privado, sociedad civil;

organizaciones internacionales y regionales,
donantes bilaterales y agencias especializadas);
• incorporar principios de gestión basados en

resultados, en el diseño de la ENDE, y gestionar su
implementación con indicadores de rendimiento
(por ejemplo, para el suministro de información
estadística: valor del dinero (money value),
satisfacción del usuario, gobernanza, apoyo a las
políticas nacionales, confidencialidad y un informe
de rendimiento, seguimiento y plan de evaluación;
• respetar los valores y principios descritos en los

Principios Fundamentales de Estadísticas Oficiales
de las Naciones Unidas, para producir datos útiles
de alta calidad, que contarán con la confianza de los
usuarios de estadísticas;
• recurrir a las normas, recomendaciones y

experiencias internacionales, para capitalizar el
conocimiento mundial y para mantener la
coherencia entre los países.
La ENDE debe ser exhaustiva y coherente, y
• aportar la base para el desarrollo sostenible de

estadísticas con una calidad 'adecuada para el uso
que se hará de ella'.
• cubrir la totalidad del Sistema Estadístico Nacional

(SEN), incluyendo toda recolección, análisis,
262
Recomendaciones
difusión y utilización de datos, a partir de censos,

encuestas y sistemas administrativos, así como el
mecanismo de coordinación y consulta
(reconociendo que la implementación puede
necesitar ser secuenciada);
• suministrar una plataforma para el desarrollo de

largo plazo, sostenible de las estadísticas,
satisfaciendo al mismo tiempo las necesidades de
datos para los avances del desarrollo;
• suministrar medios para las tomas de decisiones

basadas en la evidencia, con una calidad 'adecuada
para el fin' (pertinencia, precisión, oportunidad,
independencia) al satisfacer las necesidades de los
usuarios;
• servir como marco de coherencia para la asistencia

internacional y bilateral para las estadísticas
• reconocer que continuará atendiendo las

necesidades intermedias durante el proceso de
mejora.
La ENDE debe indicar en qué punto se encuentra
actualmente el sistema estadístico,
• cómo necesita desarrollarse el mismo y cómo

lograrlo.
• proporcionar una evaluación de la “Línea de Base”,

estado actual de la ENDE (¿dónde nos

encontramos?), incorporando evaluación global de

los resultados estadísticos, medidos frente a los
criterios acordados;
• mantener la producción estadística y salvaguardar

las actividades y procedimientos existentes durante
los procesos de la ENDE;
• proporcionar una visión de las estadísticas

nacionales (¿adónde queremos ir?), estrategias
para alcanzar la visión (¿cómo queremos hacer
para llegar allí?), que aborde las limitaciones
institucionales y organizacionales y que integre
todos los marcos de planificación estadística, e
indicadores de rendimiento (¿cómo sabemos que
hemos llegado?). No es solamente un plan de
trabajo;
• incorporar sub-estrategias para el liderazgo y la

gestión, la gestión financiera, los recursos humanos,
las comunicaciones, la infraestructura (por ejemplo,
tecnologías de la información) y la difusión, así
como las áreas de trabajo técnico (por ejemplo,
cuentas nacionales, estadísticas de pobreza,
estadísticas de salud);
• definir un Programa Integrado de Desarrollo de

la capacidad estadística, el cual:
 desarrolle la capacidad para implementar y
adaptar la estrategia
264
Recomendaciones
 convierta la estadística en información,

mediante el análisis, la difusión, la
publicidad y la educación del usuario
 esté priorizado y calendarizado (no se puede
hacer todo al mismo tiempo)
 proporcione el marco para los planes de
trabajo (anuales) de implementación
 sea lo suficientemente realista, pragmático y
flexible para hacer frente a los cambios
o en las prioridades,
o las nuevas necesidades de información y
o las lecciones aprendidas, y
 cuya realización sea lo más fácil posible;
• perfilar los requerimientos financieros:
respondiendo a las necesidades de los usuarios, pero
siendo realista sobre los recursos (ello implica
priorización, ordenamiento, eficacia de costos: por
ejemplo, considerar las maneras alternativas de
compilar datos como fuentes administrativas y
encuestas piloto).

Estadística
XVII. Estadística
Definición funcional
Quiero agregar al terminar una propuesta del Estadístico
uruguayo Carlos Araujo que se desempeñó por largo años
en el CIENES.
Pienso que la misma les puede ser útiles a quienes buscan
una fórmula más operativa que los materiales conceptuales
que se desarrollaron en este libro. Pienso en quienes
trabajan en el campo de la estadística y de la enseñanza y
espero que les sea útil y sirva de puente entre los principios
y el día a día.
Propuesta
El experto uruguayo propone una definición funcional
que facilita su aplicación a la producción y a la educación.
La Estadística es una disciplina científica que tiene como
propósito facilitar o favorecer la realización de inferencias
inductivas basadas en observaciones o datos, mediante el
resumen de la información contenida en las observaciones
o el control del error inherente a toda inferencia inductiva.
Para cumplir este propósito los métodos, técnicas y
procedimientos de la Estadística pueden ser clasificados en:
266 La repetición es la madre del saber

Estadística
i) Estadística Pre-inferencial, que corresponde a los

métodos, técnicas y procedimientos generales de la
Estadística Descriptiva o el Análisis de Datos y que
tienen como objetivo resumir la información contenida
en un conjunto de datos, sin que se pierdan aspectos
relevantes para las inferencias inductivas que se puedan
formular a base de tal resumen.
ii) Estadística Inferencial o Inferencia Estadística, que
comprende los métodos, técnicas y procedimientos que
tienen como propósito dimensionar y, en lo posible,
controlar el inevitable error inherente a toda inferencia
inductiva basadas en observaciones o datos (error
inferencial).
Elementos claves de la caracterización propuesta
1. Los datos o las observaciones. La existencia de datos u
observaciones es condición necesaria para una
caracterización de la Estadística, los cuales pueden
provenir de las más diversas áreas. La Estadística debe
conocer la forma como fueron obtenidos estos datos u
observaciones y, en ocasiones específicas los métodos,
técnicas y procedimientos estadísticos también se
ocupan de captarlos de manera que cumplan ciertas
condiciones. Ejemplos de estos métodos estadísticos de
recolección de datos u observaciones se encuentran
agrupados bajo el nombre de Organización y Ejecución
de Encuestas.
2. La inferencia inductiva. La presencia efectiva o
potencial de la inferencia inductiva es otra condición

Estadística
necesaria para el trabajo estadístico. Se debe notar que

la Inferencia Estadística presta servicio a las Inferencias
Inductivas basadas en observaciones o datos mediante
el control del error inferencial, aunque la Inferencia
Estadística no formula inferencias inductivas. La
formulación de tales inferencias es de exclusiva
responsabilidad de los usuarios de los servicios
estadísticos.
3. El resumen de información. La palabra “resumir” debe
ser considerada en un sentido amplio para incluir en ella
todas las operaciones que conducen a tal resumen como
por ejemplo, organizar, analizar, interpretar, procesar,
difundir o presentar la información contenida en el
conjunto de datos u observaciones etc. También es
conveniente observar que el resumen tiene como
propósito servir a los usuarios a efectos de que puedan
formular inferencias inductivas basadas en tal resumen.
Por lo tanto la elaboración del resumen debe ser
realizada con conocimiento de las necesidades de los
usuarios. Por otra parte, si el usuario no entiende el
resumen no podrá formular inferencias inductivas y la
Estadística Descriptiva no habrá cumplido sus
propósitos. Es importante que la presentación del
resumen sea simple, clara y que incluya todos los
antecedentes que requeridos para tales propósitos.
4. La dimensión o control del error inherente a toda
inferencia inductiva. La Inferencia Estadística, se
distingue de cualquier otro procedimiento de

Estadística
realización de inferencias inductivas porque su

propósito es dimensionar o controlar la inevitable
posibilidad de error asociado a toda inferencia inductiva
(error inferencial). De esta forma si no existe control del
error inferencial no es un trabajo de Inferencia
Estadística. Así, por ejemplo, la estimación de
parámetros sin indicadores de confiabilidad (coeficiente
de variación, intervalo de confianza margen de error) no
es un trabajo estadístico al igual que no lo es la selección
de una de dos hipótesis si no se conoce la o las
probabilidades asociadas cometer error frente a la
particular selección. Lo importante y exclusivo de los
métodos de Inferencia Estadística no es la conclusión
que se alcanza con la particular inferencia inductiva
basada en una muestra sino la “medición” y control del
error asociado a dicha inferencia inductiva.
Ventajas de la caracterización propuesta

1. Cubre y complementa los propósitos esenciales de las
caracterizaciones más usuales de la Estadística. Una
revisión de los propósitos asociados a otras
caracterizaciones de la Estadística muestra que los
mismos se encuentran directa o indirectamente
incorporados en la caracterización propuesta. Pero
además la caracterización propuesta corrige vaguedades
y limitaciones de las otras.

Estadística
2. Es la que el público adopta cuando se refiere a una

“información estadística”. La prensa y el público en
general reconocen como objetivo esencial de la
Estadística favorecer la formulación de conclusiones
generales a base del procesamiento de observaciones
particulares (inferencia inductiva).
3. Identifica claramente la exclusividad de su servicio a las
demás ciencias y a la toma de decisiones. Al situar a la
Inferencia Estadística como la (única) disciplina que
permite tratar científicamente el proceso de inferir
propiedades generales a partir de observaciones o datos
parciales, es claro que distingue sus propósitos de los de
cualquier otra disciplina.
Explica el motivo por el cual la Estadística está presente
en las más diversas áreas del conocimiento y en la toma de
decisiones. No hay caracterización de la Estadística sin que
mencione ejemplos de sus aplicaciones a distintos campos,
aunque no se identifica la causa de esta múltiple capacidad
de servicios. En la caracterización propuesta esta causa se
encuentra claramente identificada en el apoyo a las
inferencias inductivas basadas en observaciones o datos en
los respectivos campos.

Procesos convergentes
XVIII. Procesos convergentes
El Presupuesto Nacional. El núcleo duro de

las estadísticas públicas
Se ha aprobado en el Congreso la creación de la oficina
de presupuesto del Congreso. La ley 24156 organizó el
sistema de información financiera y su control, en todas sus
fases: diseño ejecución y evaluación. La Constitución de
1994 creo la Auditoria General de la Nación.
Desde ese punto de vista resulta plenamente justificada la
organización de un organismo técnico, en el ámbito del
Congreso Nacional, orientado a brindar apoyo al Poder
Legislativo, en el proceso de diseño, ejecución y control del
presupuesto nacional.
Sin embargo, no se agota en ese punto la importancia que
tiene el desarrollo institucional mencionado. Para apreciar
los alcances del mismo, consideremos cual es la naturaleza
del Presupuesto. No se trata de un sistema contable, en el
sentido de un registro cierto de transacciones bien
determinadas.
El Presupuesto es una estimación, sujeta a la
incertidumbre de hechos futuros, cuyo preciso
comportamiento es imprevisible. Mayor es la imprecisión,

porque muchas de las variables son exógenas al sistema

presupuestario en sentido estricto. Por eso requiere que se
tome en cuenta el comportamiento de algunos fenómenos,
económicos, sociales y medio ambientales. En ese sentido,
la interpretación y evaluación del presupuesto, resulta
posible, en el marco de un Sistema de Cuentas Sociales
(económicas, sociodemográficas y medio ambientales)
¿Qué significado y alcance tiene esa expresión?
En primer lugar, deja en claro que se reconoce que el
Presupuesto es un subsistema de un sistema más amplio,
que habitualmente se describe en términos
macroeconómicos, enriquecidos con características
sociodemográficas y medio ambientales. Pero tanto el
Presupuesto, como el sistema que describen las cuentas
sociales, son sistemas de información.
Y eso nos lleva a un punto clave. ¿Cuáles serán las fuentes
de información que utilizará la OPC?
En el esquema generalmente utilizado de Cuentas
Nacionales, el Estado constituye uno de los nodos.
Naturalmente entonces, una interpretación adecuada de su
comportamiento y resultados, debe tomar en cuenta el
sistema mayor en el que se inserta.
No será suficiente el acceso al Sistema Integrado de
Información Financiera (SIDIF) de la Secretaría de
Hacienda del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y
FINANZAS PÚBLICAS”.
Esa fuente resulta insuficiente, considerando los fuertes
condicionamientos que obran sobre el Presupuesto,

derivados de la marcha de la economía, de la demografía y

del clima.
Se pone al descubierto una flaqueza de la actual
organización del Estado, que pone en riesgo la eficacia del
órgano que se crea.
Esa fisura se encuentra en el Sistema Estadístico
Nacional, regido por la ley 17622. Dicha ley, deja al
INDEC, como un organismo residual de un sistema
desaparecido: el de los Consejos Nacionales de Desarrollo
y de Seguridad. En el momento de su sanción, vale la pena
recordarlo, no había Congreso.
Así el Congreso quedo fuera de la “conversación
estadística”, de las definiciones sobre qué hacer, cómo y
cuándo; y también de la consiguiente posibilidad de evaluar
los efectos de las leyes, entre ellas del Presupuesto.
El presupuesto, como “…la expresión cifrada, conjunta y
sistemática de las obligaciones (gastos) que, como máximo,
pueden reconocer y los derechos (ingresos) que prevean
liquidar…”, es la puerta de entrada al lado mensurable,
verificable, de la política, más allá, o, mejor dicho, al final
del camino retórico con que se expresa habitualmente. Los
medios y los fines, aparecen convertidos en valores
comparables.
Sin un marco de referencia cuantitativo, previamente
establecido para que sus indicadores puedan ser elaborados
en tiempo y forma, es difícil imaginar que se obtengan
resultados eficaces.

En rigor, el Presupuesto debería estar acompañado del

Programa Estadístico Anual, que deberá incluir los datos
requeridos para la evaluación del proceso, de los resultados
y del impacto alcanzado. Esos datos serán parte también de
la información necesaria para la evaluación ex ante, en el
próximo ejercicio.
Este enfoque reconoce que el Presupuesto es un proyecto
y no una rígida tabulación, cuyas entradas conservarían
plena validez, desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre
de cada año fiscal. Durante el transcurso del tiempo,
ocurren imprevistos, y se desarrollan procesos, como el de
la inflación, que alteran el orden establecido el día de la
sanción.
Ese enfoque involucra una “realidad ampliada” que debe
verse reflejada en un sistema de Cuentas Sociales, en el
sentido de R. Stone: no solo económicas, también
sociodemográficas y medioambientales.
Decía el Nobel en 1984. “Los tres pilares sobre los que
puede descansar un análisis de la sociedad, son los estudios
de los fenómenos económicos, sociodemográficos y
ambientales”. De esa forma traza los ejes sobre los cuales
medir las características y el estado de un sistema social. A
partir de los cabos sueltos que quedan cuando se
sistematiza el sector Estado, emergen los necesarios
anclajes para esos cabos en los restantes sectores de la
sociedad: Empresas, Personas, Capital y Exterior.

Es la forma más natural de proponer una Estrategia

Nacional de Desarrollo Estadístico, que debe servir de
marco a los sucesivos Programas Anuales de Estadística.
El Sistema de Cuentas, constituye con el Censo de
Población, una de las bases de la Estadística moderna.
Ambas son conceptualmente simples de entender, pero
complejas de realizar y demandan todo el arsenal teórico de
raíces probabilísticas en la búsqueda de prácticas y
originales soluciones mediante el muestreo, las
simulaciones y los modelos.
Pero no hay que engañarse. La Estadística es una y
múltiple y en cada problema de medición pone en juego
todo su arsenal conceptual y técnico para encontrar una
solución adecuada. Los métodos y procedimientos de
cálculo del PBI, son una muestra acabada de esa
plasticidad.
¿Porque importa tanto que la sociedad disponga de un
sistema de cuentas que reflejen sus diversas actividades y
las relaciones entre ellas?
Porque esa es la forma de calibrar una sociedad menos
desigual, transparente y sujeta a revisiones y controles.
No se trata solamente de adoptar un marco para la práctica
política, sino que también debe servir de programa para una
educación orientada al compromiso y la participación
cívica que pone el foco de atención, clara e
indiscutiblemente, sobre la naturaleza cuantitativa de la
acción política.

Evaluación de impacto
Estudia si las acciones, los productos y los resultados, han
contribuido a cambiar la capacidad de las personas para
realizarse en la vida, si produjeron otras consecuencia
positivas o negativas, inesperadas o colaterales, según las
diferentes partes interesadas, si esos efectos se sostienen en
el tiempo y comunica lo aprendido de la experiencia a la
sociedad
Teniendo en cuenta el objeto al cual se aplica y el uso de
los resultados que se obtengan, no caben dudas de que se
trata de un asunto POLITICO.
Esa caracterización articula la evaluación con los
desarrollos de una “política basada en la evidencia”, por un
lado y por otro, con las interacciones entre ciencia y
política. No es posible extenderse ahora, pero si cabe decir,
que esos ejes constituyen sin duda, componentes críticos de
los cambios y desarrollos observados, a través de los que
puede mejorar el ajuste del sistema político a los principios
y valores democráticos.
Si la política plantea el problema, la política debe
resolverlo, con sus instrumentos: la negociación y el
acuerdo. Este remedio se ha llamado MODO 2 de la ciencia,
y surge para evitar la parálisis en la toma de decisiones, que
debe resolverse, muy lejos del clima aséptico del
laboratorio, en medio de valores divergentes, intereses
enfrentados, notables diferencias en la información
disponible, entre otras interferencias.

Esa forma de evaluación participativa, que incluye a los

diversos sectores interesados, favorece un proceso de
construcción colectiva de sentido, que sustituye la falta de
una teoría irrevocable. Y conduce a proceder en
consecuencia.
Resultará sumamente útil reunir sistemáticamente
información de interés, de manera independiente y
acordada y, también, sujeta a monitoreo y evaluación. En
ese sentido tendrá gran importancia, dentro del proceso de
institucionalización, la vinculación con el Sistema
Estadístico Nacional. El régimen legal vigente (Ley 17622)
no ofrece, en su cuerpo principal, un espacio para el
tratamiento de las necesidades de información estadística
que emergen de un proceso sistemático de evaluación
Naturaleza del problema
Cuando se describieron los interrogantes cuya respuesta
se busca con la evaluación de impacto se ha omitido
intencionalmente preguntarse ¿por qué?
¿Por qué razón, suficientemente importante, hay que
emprender el arduo camino de ponderar las consecuencias,
diversas, a veces cercanas y otras remotas, ora benéficas y
ora nocivas, en algunos casos explícitas y muchas veces
furtivas?
Porque integramos una organización social democrática
asentada sobre una trama de derechos y obligaciones de la
que somos responsables y, en consecuencia, de lo que
ocurre en ella, entre lo que cuenta lo que hacemos con la

sana intención de cambiar las cosas que consideramos que

están mal.
Pero todo eso ocurre en medio de la incertidumbre, de las
diferencias de criterios, de los valores, de los intereses, de
las urgencias. En un mundo donde imperan las leyes de la
complejidad, con sus bucles y retroalimentaciones, sus
sincronicidades y fracturas.
La ciencia
La información reunida sistemática y disciplinadamente
ha dado pruebas suficientes de su valor como instrumento
para hacerle frente a una realidad inhóspita. De su seno
nació nada menos que la ciencia. La única actividad
humana que incluye en su ADN mismo el compromiso con
la verdad. Porque es letal para la ciencia no respetar la
verdad, no validarla con otros, no someterla siempre a
prueba.
Entonces la información utilizada científicamente es la
mejor herramienta para entender el mundo. Pero el
paradigma clásico del erística tiene sus exigencias y reglas.
Hay dos que son críticos: el tiempo y el aislamiento. Los
ilustran las largas observaciones astronómicas y el
laboratorio.
La sociedad respecto al tiempo tiene plazos, urgencias y
prioridades. Por otro lado, se trata de un sistema abierto,
entrecruzado de vínculos, asociaciones y rivalidades. Sin
embargo, ¿quién puede resistir la tentación de preguntarse
si una receta tan exitosa en la naturaleza, nos ayudaría a

resolver los numerosos problemas sociales que reclaman

solución?
Precisamente por la característica de sus problemas la
economía avanzó en esa línea y logró grandes avances,
aunque tal vez la fase predictiva ya empezó a revelar algo
de la diferencia esencial entre un campo y el otro. Es la
presencia del hombre, que se había excluido, imaginando
un observador objetivo y neutral en el laboratorio, hasta que
su presencia fue detectada por Heisenberg.
Cambio de paradigma
Esto nos lleva adonde estamos hoy. Porque si la imposible
exclusión del hombre es el requisito del antiguo paradigma,
debemos encontrar la solución en uno nuevo, que lo incluya
de cuerpo entero. Haciendo eso se abre un campo de nuevas
posibilidades y ascendemos un nivel en nuestra
comprensión del mundo y de la sociedad.
¿Qué significa esto en términos del tema que nos ocupa?
Entre otras cosas, en un proceso como la evaluación de
impacto, debe existir a través de todo su recorrido una
efectiva asociación entre los métodos cuantitativos y
cualitativos, equilibrando la necesaria asepsia y rigor en las
definiciones y procedimientos cuantitativos, con la
sensibilidad, diversidad y colorido del abordaje cualitativo.
Mientas uno mide, el otro interpreta y da sentido al número.
¿Por qué eso es importante? Porque de interpretaciones y
sentidos se nutre el debate público, la retórica política y, en
definitiva, se toman las decisiones. Repetidas veces hemos
visto enfrentarse las cifras desnudas contra interpretaciones

o descalificaciones. Se ha dicho repetidamente que” las

estadísticas mienten”, pero… ¡cuánto más fácil es mentir
sin estadísticas! … ¿o no?
Resumiendo, el proceso de evaluación de impacto debe
verse como un esfuerzo para “aprender con la experiencia”,
aplicando el enfoque científico, que le permita ser
acumulativo y abierto a críticas y mejoras.
Es necesario trabajar para que la evaluación del impacto
de una política, un programa o un proyecto, basados en
análisis y debates previos, pueda volver a ese fuego
original, y ofrecer su balance, que reclame la atención sobre
procedimientos y ajustes en el futuro y sirva de estímulo al
debate.
Sin embargo, para que efectivamente la evaluación sea un
puente entre la investigación científica y las acciones, será
menester resolver las exigencias que plantean las
restricciones de tiempo y de recursos.
Participantes del proceso
El escenario de las políticas públicas en una democracia
se caracteriza por la división de poderes y la participación.
Esto pone en primera fila la cuestión de las relaciones de
intereses, de poder y de alianzas, entre los diferentes
sectores vinculados con los programas y proyectos.
En consecuencia, la metodología debe tener en cuenta, en
primer lugar, para quien se elabora la evaluación. Sus
resultados tienen que ser útiles a la gente. A las distintas
“audiencias” de la intervención. Los que observan el
desarrollo de las acciones, los que participan en los distintos

niveles de la ejecución -normativo, estratégico y operativo-

, los beneficiarios y los que de una u otra forma son
afectados o influidos por las acciones emprendidas.
El eje articulador del proceso debe cambiar de la
secuencia de actividades y resultados, hacia las personas
que protagonizan esas actividades, como actores o como
destinatarios. Se entiende claramente si se tiene en cuenta
que las actividades no son entidades que andan por el
mundo esperando ser revisadas, sino que son parte de la
vida laboral, familiar o social de personas que cumplen con
las mismas, en tensión permanente con otras actividades
que deben organizar en las “agendas de sus vidas”.
El modelo mecanicista es claramente insuficiente para
entender, y menos para evaluar, esos procesos. En realidad,
el modelo a seguir deber ser el de una conversación, abierta
a todos lo que quieran o deban decir algo, en la cual se
tengan en cuenta los aspectos cuantitativos, medibles, pero
sobre una trama de sentido que permita una interpretación
enriquecedora para todos los participantes.
La riqueza de la experiencia que se recoge en la
evaluación es el aprendizaje que se alcanza con la misma.
La oportunidad de aprender, de afianzar o de corregir
formas de hacer, tiene un requerimiento claro. Las lecciones
de la evaluación deben ser claras e inteligibles. El arte de
comunicarlas debe tener el encanto de “contar una historia”.
Lo que es, precisamente, la evaluación: “una historia”. Ni
más ni menos.
Los mediadores o el evaluador como facilitador

“La ciencia puede proporcionar estrategias y recursos

empíricamente informados que respondan a las
preocupaciones del mundo real para informar y mejorar la
política y la práctica.
Sin embargo, con demasiada frecuencia estas
comunidades operan independientemente unas de otras,
como si estuvieran 'separados'.
Los mediadores de investigación desempeñan un papel
fundamental en la superación de estos mundos a medida
que resumen y traducen los hallazgos de la investigación,
iluminan las prácticas y las implicaciones de las políticas y
facilitan conexiones importantes entre los actores clave,
todo ello para apoyar el uso de la investigación.”
Censo Nacional de Población

¿Para qué sirve que nos cuenten? La Constitución dice
que sobre la base del Censo se dispone la representación
proporcional en la Cámara de Diputados. Pero la última vez
que se cumplió con la Constitución fue- ¡qué ironía! -,
durante el gobierno inconstitucional de Bignone. ¡Hace 33
años! Aunque no fue la excepción y también agregó otros
atropellos a la Carta Magna. También durante 33 años había
impedido el Senado que se hiciera el Censo, después de
1914. Hasta 1947.
No se le ha dado ese uso en ninguno de los censos desde
1991. ¡Tres Censos que incumplen la Constitución! Y
fundamentalmente, que desconocen la misma razón por la

que los hemos pagado: ser representados en forma

equitativa.
Un Censo cuesta mucho. En promedio en la ronda de 2010
los censos tradicionales, en los que los censistas visitan las
viviendas y cuentan a las personas, costaron casi 6 U$S por
persona. Ese es el valor de comparación para nuestro país,
donde se sigue usando el censo de hecho, con su día del
censo durante el cual hay que esperar al censista en casa.
Durante los 8 años entre 2006 y 2014, el INDEC tuvo para
el Censo un presupuesto de más de 400 millones de pesos,
aproximadamente 100 millones de dólares. ¿Fue más barato
que el promedio? ¿Con relación a qué? De poco sirve el
costo, sin relacionarlo con la utilidad, con el valor que
produce. Y si la república no lo utilizó, como lo ordena la
Constitución, en 3 oportunidades ¡TRES!: 1991, 2001 Y
2010, más vale que nos preocupemos.
Porque pasaron varios gobiernos desde la vuelta a la
democracia y numerosas elecciones. Y nadie hizo nada. Me
atrevería a decir que nadie dijo nada tampoco.
Parece que ahora la cosa va en serio. Por lo menos
deberían decirnos que piensan hacer, si piensan cambiar.
No sería una sorpresa. Desde 1970 todos los censos
introdujeron innovaciones, más o menos importantes. En
1970 se pretendió leer caracteres y fracasó. Después se
quemó y fin del problema.
En 1980 se aplicó muestreo y todo funciono de acuerdo a
lo programado. Hasta tuvimos mediciones de la pobreza.

En 1991 se replicó con pequeñas variantes el modelo de

1980 y cursó normalmente.
En 2001 fuimos testigos de un hecho insólito: un censo de
hecho (Espere al Censista en casa), ¡programado para dos
días! Una larga espera. Sin muestreo para que no hubiera
errores.
Eso fue el sábado 17 y domingo 18 de noviembre de 2001.
Creo que no hacen falta más detalles.
En el 2010 nos dejan sin aliento los métodos heterodoxos
de relevamiento. A punta de teléfono. y la velocidad
fulminante con la que dieron los resultados...
¡DEFINITIVOS! ¡Nueve meses y medio…! EL INDEC
fue el de las grandes hazañas, pero en esa sus gestos parecen
fuera de escala.
Con esa historia, sería oportuno que el INDEC abriera
canales con la sociedad para formar conciencia y ganar
apoyo al censo, haciéndose al mismo tiempo responsables
de que el mismo sea manejado con profesionalismo y
mucho sentido común.
Entonces podremos decir que se ha recuperado el INDEC,
y que el Censo es el índice mayor de los argentinos, base y
punto de partido de su sistema de gobierno y calculadora
central de las políticas basadas en la evidencia.

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1. Ciencia Política. 2. Control del Estado. 3.

© 2018 Hugo Oscar Ambrosi

Diseño de tapa: Juan Ricardi

A vos Ana, por estar al lado mío

El soberano que hoy debe ser informado no es el príncipe,

“…No he adornado ni hinchado esta obra con cláusulas

“Mi libro de las BASES es una obra de acción que,

Sembrad fuera de la estación oportuna: no veréis nacer el

“Todas las constituciones cambian o sucumben cuando

La Constitución histórica, obra de los hechos, es la unión

Los progresos de su civilización pueden modificarla y

o el día en que dejamos de contar

A fines de enero del 2007 se cometió en Argentina un

Triángulo de las Bermudas 65

Nuevo Contrato Social 211

Diagrama 1 Escenarios posibles ................................... 51

Escribir un libro siempre es un desafío, donde el escritor

Estadística es observación, memoria y razón 1

Las tropas del ejército más poderoso de la tierra eran

La conducción de cualquier organización requiere de la

Estadística es observación, memoria y razón 3

En este nuevo conversar con los números y su significado,

II. Palabras preliminares

Estadística es observación, memoria y razón 5

de discurso político, que se elabora sobre el modelo

estadísticas se han convertido en uno de los cismas clave

Estadística es observación, memoria y razón 7

parece violar el “sentido de decencia política”. Recordemos

A lo largo del tiempo, podemos ver el papel crucial que

Estadística es observación, memoria y razón 9

educación especialmente adaptada para promover una

En ese campo, el de los problemas políticos y sociales -

Organización del libro

Estadística es observación, memoria y razón 11

estadístico, cuya lectura será provechosa, ya que dialogan

Estadística es observación, memoria y razón 13

Lo que siempre quisiste saber

• ¿Por qué resulta tan difícil definir qué es

• ¿Para qué sirve la Estadística?

• Cuando escuchas hablar de Estadística, ves algo

complejo en base a números, fórmulas, gráficos,

¿es así en realidad?

• ¿Para qué me sirve la Estadística a mí, a un

ciudadano común y corriente?

• ¿Para qué le sirven las estadísticas al gobierno?

• ¿En que las usa (el gobierno)?

• Si hasta ahora hemos vivido sin estadísticas y no

pasó nada ¿por qué ahora importa?

III. ¿La verdad es la única

Estadística es observación, memoria y razón 15

Sin embargo, en medio de todos los efectos indeseables

censo nacional que finalmente se llevó a cabo en 1947,

Estadística es observación, memoria y razón 17

¿Qué quiere decir? El sentido depende del contexto en el

en los valores empleados, en este caso de signo contrario,

Estadística es observación, memoria y razón 19

idioma y a las tradiciones a miles de inmigrantes y que

Esta breve introducción nos permite apreciar que estamos

Estadística es observación, memoria y razón 21

Es fundamental que sea resultado de acuerdos que los

que ha seguido la humanidad a través de los siglos. Puede

Estadística es observación, memoria y razón 23