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Este trabalho trata de políticas públicas e estratégias para o enfrentamento da violência sexual em diferentes conjunturas, fazendo uma análise de documentos oficiais do Brasil e de Portugal. Compreendemos a Política Pública como uma forma por meio da qual o Estado intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou alterá-la. Compreende-se o conceito de violência sexual contra a mulher como uma expressão da violência de gênero e assume-se a noção de políticas públicas voltadas para o enfrentamento à violência sexual contra a mulher.
Titolo originale
Políticas Públicas de Enfrentamento à Violência Sexual Contra a Mulher Brasil e Portugal
Este trabalho trata de políticas públicas e estratégias para o enfrentamento da violência sexual em diferentes conjunturas, fazendo uma análise de documentos oficiais do Brasil e de Portugal. Compreendemos a Política Pública como uma forma por meio da qual o Estado intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou alterá-la. Compreende-se o conceito de violência sexual contra a mulher como uma expressão da violência de gênero e assume-se a noção de políticas públicas voltadas para o enfrentamento à violência sexual contra a mulher.
Este trabalho trata de políticas públicas e estratégias para o enfrentamento da violência sexual em diferentes conjunturas, fazendo uma análise de documentos oficiais do Brasil e de Portugal. Compreendemos a Política Pública como uma forma por meio da qual o Estado intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou alterá-la. Compreende-se o conceito de violência sexual contra a mulher como uma expressão da violência de gênero e assume-se a noção de políticas públicas voltadas para o enfrentamento à violência sexual contra a mulher.
Instituto de Economia Especialização em Gestão Pública e Governo Gestão Pública e Políticas Públicas Comparadas
Catarina Rodrigues Duleba
POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENFRENTAMENTO À VIOLÊNCIA SEXUAL
CONTRA A MULHER: BRASIL E PORTUGAL
Resumo
Este trabalho trata de políticas públicas e estratégias para o enfrentamento
da violência sexual em diferentes conjunturas, fazendo uma análise de documentos oficiais do Brasil e de Portugal. Compreendemos a Política Pública como uma forma por meio da qual o Estado intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou alterá-la. Compreende-se o conceito de violência sexual contra a mulher como uma expressão da violência de gênero e assume-se a noção de políticas públicas voltadas para o enfrentamento à violência sexual contra a mulher.
Introdução
Para falarmos de política pública é necessário considerar o problema público,
pois os fins da política pública são combater, diminuir ou até mesmo resolver o problema público. “O problema público é um conceito intersubjetivo, ou seja, ele só existe se incomoda uma quantidade ou qualidade considerável de atores” (Secchi, 2016). Um problema público pode tornar-se uma agenda governamental à medida que os atores envolvidos, especialmente os afetados pelo problema conseguem se articular politicamente para pressionar os poderes públicos para a consolidação de uma política pública, seja ela um programa, projeto, orçamento, ou seja, uma intervenção direta do poder público para amenizar ou sanar o problema. Uma vez que o problema foi incluído na agenda, são realizados estudos, planejamentos e estratégias para realização da política pública de público de acordo com seus objetivos e esfera federativa (Municipal, Estadual ou Federal) responsável pela execução e acompanhamento. A constituição dos objetivos é um processo fundamental para definição dos resultados esperados da política pública. Quanto mais precisos os objetivos, mais segura será a verificação da eficácia da política pública. Por questões de saúde pública, pressão social, educação e outras razões, o enfrentamento à violência sexual é uma agenda que preocupa governos do Brasil e de Portugal. Comparar experiências de políticas públicas para esta agenda é importante para analisar as semelhanças e diferenças que este fenômeno assume no tempo e espaço. Assim, podemos extrair lições de como tratar a questão e como adaptar cada experiência às especificidades locais, já que cada realidade é única. O perfil das políticas públicas e, em especial, das políticas econômicas e sociais é o que define o papel de um Estado no atendimento das necessidades fundamentais dos indivíduos, já que estas agrupam os principais meios em que o Estado consegue afetar o acesso dos indivíduos à renda e a bens e serviços essenciais. Comparando políticas econômicas e políticas sociais no tempo e espaço, conseguimos classificar modelos de sistema de proteção social. Países que costumam seguir o mesmo modelo têm respostas parecidas para os mesmos problemas. Brasil e Portugal possuem muitas semelhanças em seu sistema de proteção social. Isso porque seus sistemas foram concebidos e incorporados legalmente de maneira tardia, comparando-os com outros países europeus e até latinoamericanos. O surgimento em Portugal foi após a revolução de 1974, e no Brasil, com a redemocratização em 1988, coincidindo em ambos os casos com o fim de períodos ditatoriais e a retomada da democracia. A tipologia de sistemas de proteção social mais conhecida foi desenvolvida por Gøsta Esping-Andersen em 1990, que foi desenvolvida com o tempo, expandida através de outras experiências e hoje são identificados quatro modelos. Analisando as semelhanças entre políticas públicas, econômicas e sociais de Brasil e Portugal, o modelo mediterrâneo é o que mais se aproxima nas experiências dos dois países. Ao longo deste trabalho, vamos perceber que a questão da violência sexual é um problema público preocupante no Brasil e em Portugal, e que ambos os países tem por referência importantes convenções internacionais sobre o tema para elaborar suas políticas públicas no enfrentamento do problema. Segundo a OMS (2002), a violência sexual define-se por qualquer ato ou tentativa de relação sexual, investidas e comentários sexuais indesejados, atos voltados ao tráfico sexual ou qualquer ato direcionado contra a sexualidade de uma pessoa sob coação, em qualquer grau, cometido independente da relação com a vítima e em qualquer cenário. A violência sexual é não só uma questão de saúde pública, como também uma grande violação de direitos humanos. É uma das expressões da violência de gênero mais comuns e traumáticas, com consequências indeléveis para quem a sofre, sejam físicas ou mentais, além de afetar toda a sociedade. É um evento que com várias facetas, verificado em diferentes classes sociais, religiões, raças e etnias e atravessa períodos históricos, nações e fronteiras e está em diversas culturas (Ministério da Saúde, 2010). Principalmente em virtude de esforços de movimentos feministas, a violência de gênero é reconhecida pela comunidade internacional como um grande problema de saúde pública e direitos humanos. O assunto tornou-se preocupação também de organizações governamentais e não governamentais (ONGs), do mundo acadêmico, de organizações internacionais e da ONU. Governos de vários países já criaram planos, programas e políticas para combater esse tipo de violência, porém apesar de boas na teoria, muitas dessas ações continuam sem aplicação ou tornam-se insustentáveis. Para tratar desta questão complexa, é necessária uma abordagem ampla e multidisciplinar dos profissionais, gestores e formuladores de políticas públicas que a enfrentam. Apresentação do problema público e grau de violência sexual analisado
É possível observar números de casos de violência sexual praticados por
parceiros íntimos em diferentes lugares. Em todo o mundo, entre 10 a 50% de mulheres já sofreram alguma forma de violência cometida por parceiros íntimos em algum momento da vida. (Heise aput Marinheiro et al). Estima-se que o risco de uma mulher ser agredida dentro de sua casa por seu companheiro é quase nove vezes o risco de ser vítima de violência na rua. (Jewkes aput Marinheiro et al). No Brasil, segundo estudo do Grupo Brasileiro do WHO MultiCountry Study on Women’s Health and Domestic Violence Against Women (aput Cavalcanti et al), 10,1% das mulheres em São Paulo e 14,3% na Zona da Mata pernambucana afirmaram ter sofrido abusos sexuais com uso de força quando não queriam ou foram forçadas a praticar atos sexuais por medo da reação de seus parceiros. De acordo com o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (Fórum Brasileiro de Segurança Pública aput Cavalcanti et al), baseado em registros policiais, 50.617 casos de estupros foram relatados em 2012, representando um aumento de 18,17% em comparação com 2011. Conforme pesquisa realizada em 2012 pela Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia (UE), 60% das mulheres em Portugal tem a percepção de que a violência contra elas é muito comum. A mesma pesquisa indica que 24% das mulheres de Portugal disseram já ter sido vítimas de alguma forma de violência física e/ou sexual desde os 15 anos de idade. A Associação Portuguesa de Apoio à Vítima, em relatório de 2017, afirma que 85,3% das vítimas de crimes sexuais que procuraram a associação foram do sexo feminino. Ainda segundo o relatório, em relação a todo o tipo de violência, 59,7% das relações existentes entre vítima e autor do crime foram entre cônjuges (ou ex cônjuges) e companheiros (ou ex companheiros). Políticas públicas de enfrentamento à violência sexual contra a mulher no Brasil
É considerada violência sexual qualquer forma de atividade sexual não
consentida no Brasil (Lei Ordinária 12.845, de 01 de agosto de 2013. Art. 2). Em 2003 foi criada a Secretaria de Políticas para as Mulheres, elaborando conceitos, diretrizes e normas para fortalecer políticas públicas de enfrentamento à violência contra as mulheres. A partir daí houve uma ampliação de documentos e leis publicados, como por exemplo, os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres (PNPM) que estruturou a Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher (SPM, 2004). Com esta iniciativa, o Governo Federal reconheceu que é papel do Estado assumir a responsabilidade ao combate à violência contra a mulher, demonstrando uma mudança de perspectiva em relação ao assunto. Tal política busca fortalecer mulheres para que elas próprias consigam romper com o ciclo perverso da violência. Para isso, tem por fundamento a estruturação de serviços especializados; capacitação e conscientização dos agentes públicos para prevenção e atendimento; ampliação do acesso das mulheres aos serviços de Justiça e à Segurança Pública; estímulo à articulação dos poderes públicos para a formação de atendimento multidisciplinar em rede; e apoio a projetos educativos e culturais (SPM, 2006). Essa abrangência se refletiu na publicação de diferentes documentos e leis neste período, como exemplo os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, a Lei Maria da Penha, a Política e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, as Diretrizes de Abrigamento das Mulheres em situação de Violência, as Diretrizes Nacionais de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres do Campo e da Floresta, Norma Técnica do Centro de Atendimento à Mulher em situação de Violência, Norma Técnica das Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, entre outras (SPM, 2004). Fato relevante neste processo foi a elaboração da Norma Técnica de Prevenção e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violência Sexual Contra Mulheres e Adolescentes, constantemente revisada, que estabelece a garantia de atendimento a mulheres vítima de violência sexual nos serviços de saúde, sendo uma das medidas a serem tomadas pensando na redução de agravos decorrentes deste tipo de violência. Esta Norma Técnica visou estruturar a atenção nos serviços públicos, padronizar o atendimento clínico, os cuidados médicos e de enfermagem, a coleta de material para identificação do agressor, a anticoncepção de emergência e a prevenção de doenças sexualmente transmissíveis (DST)/AIDS e à gravidez indesejada. (Ministério da Saúde, 2010). Assim, a Norma Técnica vem sendo aplicada sob a forma de protocolo nos serviços de saúde, conforme sua realidade específica, tais procedimentos que devem ser feitos para responder e identificar às vítimas de violência sexual de maneira apropriada. No tocante à produção de dados e estatísticas oficiais, é previsto pela Lei Maria da Penha a criação de um Sistema Nacional de Dados e Estatísticas sobre a Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. Neste sentido, também há o sistema de notificação compulsória dos casos de violência contra a mulher (SINAN), que tem o Ministério da Saúde como responsável; e o sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC), que compõe o Módulo Registro das Ocorrências, o Módulo Perfil das Instituições Segurança Pública; a Pesquisa Nacional de Vitimização; o Fluxo do Sistema de Justiça Criminal, de responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurança Pública/ Ministério da Justiça. Todos os sistemas são essenciais para avaliar os eventos de violência contra a mulher, proteger as vítimas, examinar as políticas públicas e contribuir a articulação de ações multissetoriais. Outro mecanismo de colaboração para o conjunto de registros é o "Ligue 180 - Central de Atendimento à Mulher, da Secretaria de Política para as Mulheres", que foi criado para atender, acolher, orientar e encaminhar as mulheres em situação de violência para os serviços da Rede de Enfrentamento à Violência contra a Mulher em todo o país (SPM, 2004). O desenvolvimento de políticas públicas para o combate à violência contra as mulheres foi consolidado em agosto de 2007, com o lançamento do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, inserido na Agenda Social do Governo Federal e fundamentado como uma estratégia de integração entre governo federal, estadual e municipal para a promoção de ações e de políticas públicas referentes à temática. A formação do Pacto surgiu a partir da ideia de que o enfrentamento a qualquer forma de violência contra a mulher só será possível com a elaboração de ações integradas, agrupadas em quatro áreas estruturantes: a) consolidação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres e implementação da Lei Maria da Penha; b) proteção dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres e enfrentamento à feminização da AIDS e outras DST; c) combate à exploração sexual e ao tráfico de mulheres; e d) promoção dos direitos humanos das mulheres em situação de prisão (SPM, 2007). Nos Planos Nacionais percebemos a noção não só de enfrentamento à questão, mas também priorizar ações no sentido de prevenção, assistência e garantia de direitos das mulheres. Para promover o combate a partir desta concepção, é necessária uma ação conjunta com todos os setores envolvidos na questão, como saúde, educação, segurança pública, justiça, assistência social, entre outros.
Políticas públicas de enfrentamento à violência sexual contra a mulher
em Portugal
O Plano Global para a Igualdade de Oportunidades, lançado em 1997,
configurou-se como a primeira estratégia integrada de políticas públicas na área da igualdade de gênero em Portugal, tendo por objetivo a prevenção da violência e a garantia de proteção adequada às mulheres vítimas de crimes de violência. Com a percepção de que a violência contra as mulheres acontece principalmente no espaço privado e ainda mais em relações conjugais, a violência doméstica tornou- se uma maior preocupação para o Estado português, dois anos mais tarde, ensejando o I Plano Nacional contra a Violência Doméstica (Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/99, de 15 de junho) para dar maior visibilidade a esses atos de violência, na maioria dos casos ocultados na esfera privada do espaço doméstico ou das relações de intimidade (Portugal, 2013). Com sucessivos Planos Nacionais contra a Violência Doméstica, notamos que a nível nacional, a abordagem ao fenômeno tem acompanhado a evolução das diretrizes europeias e internacionais nesta matéria, estipulando uma política estruturada e concertada buscando entender e prevenir o fenômeno, qualificar profissionais e dotar o País de estruturas de apoio e de atendimento, proteger as vítimas, condenar e recuperar os agressores, convocar o poder local e as organizações da sociedade civil para uma união de esforços e estratégias que erradiquem a violência doméstica e a violência de gênero no país. É importante ressaltar a contribuição da investigação científica que, com pesquisas em todo o país, possibilitou a visibilidade dos impactos da violência doméstica, especificamente os seus custos sociais, econômicos e individuais. Foi a partir da investigação científica que foi definido e evoluído o próprio conceito de violência doméstica em Portugal, hoje estabelecido no artigo 152.º do Código Penal, com a alteração efetuada pela Lei n.º 19/2013, de 21 de fevereiro. Juntamente com a academia, as organizações da sociedade civil, em particular as associações de mulheres, são essenciais desde a década de 1980 como organizações de primeira linha no apoio direto às mulheres vítimas de violência e no desenvolvimento de soluções articuladas com estruturas públicas. O IV Plano Nacional contra a Violência Doméstica que durou de 2011 a 2013, privilegiou o monitoramento e avaliação interna e externa, com resultados que levaram ao V Plano Nacional de Prevenção e Combate à Violência Doméstica e de Gênero 2014-2017. Com uma maior incidência no campo da violência doméstica, buscando consolidar todo o trabalho desenvolvido no passado, o V Plano Nacional inspirou-se em toda esta aprendizagem anterior, ampliando a intervenção para as outras formas de violência de gênero. Como o III Programa de Ação para a Eliminação da Mutilação Genital Feminina, que foi parte integrante deste Plano. O V PNPCVDG foi baseado nos pressupostos da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul), ampliando o seu campo de aplicação, até aqui circunscrito à violência doméstica, a outros tipos de violência de gênero, como a mutilação genital feminina e as agressões sexuais. Na União Europeia, Portugal foi o primeiro país a ratificar este instrumento internacional, buscando difundir uma cultura de igualdade e não-violência, assumindo o objetivo de se tornar um país livre de violência de gênero.
O V Plano Nacional tem 5 áreas estratégicas estruturadas: 1) Prevenir,
Sensibilizar e Educar; 2) Proteger as Vítimas e Promover a sua Integração; 3) Intervir junto de Agressores; 4) Formar e Qualificar Profissionais; 5) Investigar e Monitorizar.
Conclusão
A partir de uma estrutura de direitos humanos e uma perspectiva de gênero,
algumas convenções internacionais são consideradas grandes marcos fundamentais para a institucionalização da cidadania e dos direitos humanos das mulheres, convocando governos a prevenir e combater a violência contra as mulheres, incluindo a violência sexual. São exemplos a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW), a Convenção de Belém do Pará, o Programa de Ação da Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (CIPD), a Declaração e Plataforma de Ação de Pequim e a Convenção de Istambul. Os dois países usam de marcos internacionais comuns como referência para as suas políticas públicas nacionais de enfrentamento à violência de gênero e indicam um caminho de ampliação, envolvendo redes intersetoriais e mudanças no aparato legal. Apesar disso, em nível nacional, a implementação de programas e ações governamentais dirigidas às situações de violência sexual, percorrem trajetórias específicas. Fatores distintos explicam isso, como a visibilidade que o tema vem assumindo nas agendas públicas, o seu enquadramento conceitual, as estruturas disponíveis, a interferência dos movimentos sociais e os contextos culturais de cada país. (Cavalcanti et al, 2017). Portanto, o problema público da violência contra a mulher existe nos dois países, mas que têm experiências sociais diferentes entre si, logo, comparamos que há respostas diferentes entre eles para a mesma questão. Referências Bibliográficas
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