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Debates

Gobierno
Urbano
Publicación seriada del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.

Número 18, diciembre de 2017 ISSN 2248-7204 Bogotá D.C., Colombia.


Debates de Gobierno Urbano es una publicación
seriada del Instituto de Estudios Urbanos de la
Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.

Producción Observatorio de Gobierno Urbano


Instituto de Estudios Urbanos, IEU Carlos Alberto Patiño Villa
Director IEU
ISSN
2248-7204 Fabio Zambrano Pantoja
Profesor Titular UN, Adscrito al IEU
Impresión
Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S. Daniela García Mora
Paola Medellín Aranguren
Bogotá D.C., Colombia Asistentes de investigación
diciembre de 2017, Número 18.
Tabla de contenido

Gobierno de las metrópolis, un desafío........ 7 Gobierno urbano .......................................... 17


Aglomeraciones urbanas .............................. 8 Descentralización en Colombia..................... 19
Áreas metropolitanas ................................... 10 A manera de conclusión................................ 21
Construcción de la ciudad............................. 13 Referencias Bibliográficas ............................. 24
6 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis
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Instituto de Estudios Urbanos

GOBIERNO DE LAS
METRÓPOLIS, UN DESAFÍO

Introducción con las del gobierno central; y consigo un mar-


co local institucional débil que no determina las
En el siglo XXI la humanidad ha cambiado su for- condiciones de gobierno de las áreas urbanas
ma tradicional de agrupamiento y organización contemporáneas, marcadas por los procesos de
social; habita en las áreas urbanas, y con tenden- aglomeración, en donde las instituciones actual-
cia a concentrarse en las metrópolis. El mundo mente existentes están concebidas para las ciu-
contemporáneo está caracterizado por el aumen- dades mayoritariamente rurales y de pequeñas
to de la población humana y su concentración concentraciones urbanas; desconociéndose que
en áreas urbanas, dejando de lado el modelo de los modelos tradicionales de gobierno urbano
ciudad moderna para con- y ordenamiento te-
vertirse en un modelo de rritorial, basado en
metrópoli, en donde la aglo- la preeminencia de
meración urbana, implica de La aglomeración urbana la municipalidad,
manera urgente y necesaria
la constitución de un nuevo
implica de manera urgente han desbordado los
límites político-ad-
modelo de gobierno urbano, y necesaria la constitución ministrativos de las
verdaderas aglome-
que se adapte a los cambios
de las áreas urbanas, en ra-
de un nuevo modelo de raciones urbanas; y
zón a su dinámica política, gobierno urbano. las necesidades bási-
cas de la ciudad y sus
social, económica y cultural
que conllevan a un modelo habitantes, exigen
institucional diferente, por nuevos esquemas de
los impactos en el cambio del ordenamiento te- gobierno que los garanticen. Esto significa que,
rritorial y las respuestas que exigen los ciudada- las formas tradicionales de gobierno urbano son
nos. insuficientes para las dinámicas contemporáneas
de las ciudades y de los ciudadanos que las ha-
Esta realidad establece una compleja relación bitan y demandan respuestas eficaces, plantean-
entre las áreas urbanas y los Estados, generan- do nuevos desafíos para el desarrollo urbano. Lo
do tensiones y confrontaciones que aún no están cual, en estricto sentido plantea nuevos desafíos
resueltas, en donde se enfrentan las capacidades de gobernabilidad e institucionalidad.
de gobierno de los grandes entornos urbanos
8 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

AGLOMERACIONES URBANAS
En 1950 se estimaba que la población mundial urbanas, en gran parte como producto de las
era de 2.600 millones de personas, en 1987 se economías industriales, que las diferentes so-
alcanzaron los 5.000 millones y en 1999 esta ci- ciedades contemporáneas fueron conforman-
fra llegó a los 6.000 millones. Posteriormente, en do, pero también dado el aumento en la tasa
octubre de 2011, se estimaba que la población de fecundidad, la longevidad y las migraciones
mundial era de 7.000 millones de personas y a internacionales. Sin embargo, es posible identi-
mediados de 2015, la población mundial alcanzó ficar la conformación de grandes áreas urbanas
los 7.300 millones de personas, lo que significa por fuera de las economías plenamente indus-
que, en 12 años, el número de personas en el trializadas, como es el caso de América Latina,
mundo ha aumentado en 1.000 millones. (Or- en donde otras dinámicas históricas y culturales
ganización de Naciones Unidas, 2016, párr. 1). han incidido para que un creciente número de
Este aumento gracias a que durante el siglo XX personas se aglomere en las áreas urbanas, ha-
se produjo la conformación de las grandes áreas ciéndolas crecer sin precedentes.
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Instituto de Estudios Urbanos

En América Latina y el Caribe, mientras Para 1900 existían grandes ciudades de más de
que en 1900 no había ninguna ciudad en un millón de habitantes, como: Berlín, Chicago,
la región con un millón de habitantes, en Nueva York, Filadelfia, Moscú, San Petersburgo,
el año 2000 existían 50 ciudades de este Viena, Tokio y Calcuta. Y ya para mediados del si-
tamaño (siete veces más que en 1950 y el glo XX se empezaban a configurar grandes áreas
doble del número que había en 1975). […] metropolitanas en el mundo (más de 25), que se
A principios del siglo XXI, tres de cada cua- encontraban acompañadas de hinterlands subur-
tro habitantes de la región vivían en cen- banos (Mumford, 2012, p. 881).
tros urbanos y más de la mitad de la po-
Una gran mayoría de las grandes ciuda-
blación lo hacía en grandes ciudades cuya
des de América Latina y el Caribe se han
población superaba un millón de habitan-
expandido sobre territorios que superan
tes. […] y actualmente, existe también
los límites jurisdiccionales de los munici-
un gran número de ciudades de tamaño
pios de origen. En la actualidad, un gran
intermedio (entre 100.000 y un millón de
habitantes) que en las últimas décadas número de ciudades tienen mercados la-
muestran un dinamismo demográfico y borales y de servicios que se extienden
económico notable. (Rojas, Cuadrado, & sobre el territorio jurisdiccional de varios
Fernández, 2005, p.29) municipios y, en algunos casos, de más de
un estado o provincia. (Rojas, Cuadrado, &
Estos cambios, producto del crecimiento de la Fernández, 2005, p.29)
población y la migración del campo a las áreas ur-
banas, calculan que “a nivel mundial, más perso- Situación que ha generado el desbordamiento de
nas viven en áreas urbanas que en áreas rurales; los límites político-administrativos de las entida-
a 2014 el 54% de la población mundial residía en des territoriales, creando transacciones sociales,
áreas urbanas y se estima que para 2050 el 66% políticas, laborales y económicas recíprocas entre
de la población sea ur- los centros urbanos. Este
bana” (Organización de fenómeno, entendido
Naciones Unidas, 2015, como metropolización,
p.23). En esta línea, “A 2014 el 54% de la po- consiste básicamente en
el desbordamiento de las
Mumford (2012) sos-
tiene que por lo menos
blación mundial residía en ciudades reales respec-
en Europa- la base de la áreas urbanas y se estima to a la entidad jurídica
y administrativamente
aglomeración metropo-
litana dependió del rápi- que para 2050 el 66% de constituida, que llevan a
do aumento de la pobla-
ción durante el siglo XIX
la población sea urbana” las aglomeraciones a po-
tencializar la capacidad
que, incluso, superó los productiva local y a estar
niveles registrados en la interconectadas con otras
época neolítica donde aglomeraciones, para la
se observaron las primeras conquistas del urba- conformación de grandes aglomeraciones urba-
nismo (p. 881). A manera de ejemplo, en Occi- nas o áreas metropolitanas, con concentraciones
dente, en el año 1800 Londres era la ciudad más urbanas alrededor de un núcleo o ciudad princi-
grande con una población de 959.310 habitantes, pal, que se convierte en el articulador y dinami-
París contaba con un poco más de 500.000 ha- zador de la economía, la política, la cultura y, en
bitantes. Para 1850, Londres alcanzó más de dos general, la vida de las personas que viven dentro
millones de habitantes y París más del millón. de ellas.
10 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

Lo anterior, visto desde la dinámica de confor- Para el 2050 la población que vivirá en
mación de los Estados modernos plantea un centros urbanos alcanzará los 52,6 millo-
problema de fondo difícil de solucionar, este es, nes de habitantes, equivalente al 86% de
gobernar grandes áreas urbanas desde el gobier- la población total proyectada. Además, se
no urbano, pues el gobierno nacional es poco efi- proyecta que el país tendrá 69 ciudades
ciente al momento de plantear soluciones a los con más de 100.000 habitantes y 7 con
problemas locales y diferenciados. En esta medi- más de un millón de habitantes. (Consejo
da el gobierno local resulta ser un ejercicio cada Nacional de Política Económica y Social,
vez más especializado, en donde los ciudadanos 2014, p.8) Así mismo, cerca del 75% de
tienen demandas específicas y esperan para ello la población colombiana vive en centros
respuestas específicas, lo cual supone, para los urbanos, y se estima que esta proporción
gobiernos nacionales, el paso a las políticas de aumentará al 85% en el año 2050. Duran-
descentralización para resolver estos asuntos de te las próximas cuatro décadas cerca de 20
gobierno. Las áreas urbanas son en esta medi- millones de personas llegarán a las ciuda-
da las protagonistas de la vida de las sociedades des, con las correspondientes demandas
contemporáneas; y las ciudades pasaron de ser de vivienda, transporte, servicios públicos
centros cerrados y en donde los niveles de vida y sociales, entre otros. (Departamento Na-
eran precarios, a ser áreas que permiten obtener cional de Planeación, 2014, párr. 4).
el mejor acceso posible a la educación, a servicios
de salud, empleo, mejores condiciones de seguri- En los últimos años las ciudades colombianas se
dad e incluso a mejores ofertas de ocio. han convertido en el motor de economía para el
país. “Cerca del 85% del PIB nacional lo generan
En el caso de Colombia estas transformaciones se actividades en los centros urbanos, por lo que se
han experimentado velozmente desde la segun- encuentra una fuerte relación positiva entre el
da mitad del siglo XX, cuando se consolidaron las nivel de urbanización y el ingreso per cápita de
principales cuatro áreas urbanas, y cuyo ejemplo las regiones colombianas (Departamento Nacio-
más paradigmático es Bogotá, que pasó de tener nal de Planeación, 2014, párr. 5)”. De hecho, el
algo más de 600.000 habitantes en la década de Departamento Nacional de Planeación a través
1950, para contar con más de 8.000.000 en la ac- de su “Misión para el Fortalecimiento del Sistema
tualidad; Colombia contaba en el 2010 con una de Ciudades” reconoce que existen en el país evi-
población urbana de unos 34.7 millones de habi- dencian en las 18 aglomeraciones urbanas con-
tantes equivalente al 76,4% de la población total formadas por 113 municipios.
de 45.4 millones de habitantes (Departamento
Nacional de Planeación, 2013, p. 11) y las proyec-
ciones indican que:

ÁREAS METROPOLITANAS
Vale la pena aclarar que si bien, la renovada aten- El concepto original de metrópoli se re-
ción que la literatura teórica y los medios masi- fiere a un centro urbano principal o ciu-
vos de comunicación han dado al tema, se men- dad-madre (Stephens y Wikstrom, 2000).
cionan vagamente conceptos tan diversos como Según la Organización de Naciones Unidas
áreas metropolitanas, metrópolis e, inclusive, (1995), el concepto no resultó ser tan útil,
ciudad-región (Ribeiro, 2000; Klink, 2001. Citado dado que, frecuentemente, no queda-
por Rojas, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.127)
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ba muy claro si su conversión en térmi- Un conjunto de ciudades cuya estructura


nos operativos debía basarse en criterios funcional sobrepasa los límites municipa-
demográficos, administrativos, físicos u les de la ciudad principal. Se definen por
otros (territoriales o funcionales). Ade- una relación funcional que se mide por el
más, como también afirmaran Rodríguez desplazamiento diario (o conmutación) de
y Oviedo (2001), una definición útil de las ciudades menores hacia los núcleos
zonas o regiones metropolitanas que se principales, con motivos de trabajo de al
basara en la unidad de atracción central menos el 10% de la fuerza laboral. (Depar-
(implícita en el concepto de metrópoli) tamento Nacional de Planeación,s,f. p.13)
correría el riesgo de subestimar seriamen-
te la diversidad de muchas regiones me- Por otro lado, el Congreso de la República me-
tropolitanas, en cuanto a la forma urbana, diante la Ley 1625 de 2013, “por la cual se deroga
ya que las denominadas “regiones metro- la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Ré-
politanas policéntricas” se caracterizan gimen para las Áreas Metropolitanas”, reconoce
por tener importantes “subcentros”. (Ro- estas últimas como:
jas, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.128) Entidades administrativas de derecho pú-
blico, formadas por un conjunto de dos o
Mientras que para el Sistema de Ciudades del más municipios integrados alrededor de un
Departamento Nacional de Planeación, las aglo- municipio núcleo, vinculados entre sí por
meraciones metropolitanas son entendidas como dinámicas e interrelaciones territoriales,
tal y no como áreas metropolitanas, ya que esto ambientales, económicas, sociales, demo-
implica una serie de condiciones jurídicas y ad- gráficas, culturales y tecnológicas que para
ministrativas que no todas las aglomeraciones la programación y coordinación de su de-
cumplen. sarrollo sustentable, desarrollo humano,
12 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

ordenamiento territorial y racional pres- des funcionales cuyas áreas exceden “los limites
tación de servicios públicos requieren una político-administrativos de la ciudad principal”
administración coordinada. (Congreso de (Departamento Nacional de Planeación, 2013, p.
la República, 2013, artículo 2) 33). En este sentido, el asunto más importante,
en Colombia y el mundo, alrededor de la creación
En otras palabras, independientemente de su de las grandes áreas urbanas es que el gobierno
definición, se confirma lo expuesto por Braudel de las ciudades desbordó el viejo modelo muni-
(1984), quien menciona que ninguna ciudad exis- cipal, principalmente en las grandes áreas urba-
te por sí sola. Es decir, que una metrópolis consti- nas, y se ubica frente a la realidad de las áreas
tuye siempre una red de ciudades (p. 340), donde metropolitanas, casi siempre constituidas por
ésta misma desarrolla un papel específico dentro diferentes municipios, procesos de conurbación
de dicha red (jerarqui- y el asentamiento de
zación de ciudades). A grandes masas pobla-
manera de ejemplo se
tiene que, las cuatro El gobierno de las ciudades cionales. Este cambio de
modelo de urbanización
principales ciudades
de Colombia presen- desbordó el viejo modelo que supera el municipio
como realidad jurídica e
tan aglomeraciones
con 59 municipios que,
municipal, principalmente en institucional de gobier-
no, es básicamente un
a su vez, representan las grandes áreas urbanas, y hecho político que está
cerca de la mitad del
48% de la población se ubica frente a la realidad más allá de los modelos
de análisis urbanístico
urbana del país (De-
partamento Nacional
de las áreas metropolitanas. tradicionales, y plantean
el problema político de
de Planeación, 2013, ¿qué es? y ¿cómo se go-
p. 54). No obstante, el bierna un área urbana
ordenamiento territo- específica?. Esta para-
rial constitucional y legal no reconoce estos nue- doja se agudiza si se tiene en cuenta que actual-
vos y complejos fenómenos urbanos y se sigue mente:
basando en el municipio como marco político-ad-
ministrativo, por lo que si bien, en términos ge- Las áreas metropolitanas de todo el mun-
nerales el fenómeno de la aglomeración ha sido do, y en particular las de América Latina
reconocido, no se ha construido una institucio- y el Caribe, se enfrentan hoy con impor-
nalidad específica para coordinar, gestionar, ad- tantes problemas. Muchos de ellos no son
ministrar y crear mecanismos de gobierno en las en absoluto nuevos, sino que tienen sus
ciudades expandidas. raíces en la evolución que dichas áreas
han experimentado en las últimas déca-
En consecuencia, dicho fenómeno en el territo- das. (Rojas, Cuadrado, & Fernández, 2005,
rio nacional ha generado nuevas formas de ocu- p.63)
pación del espacio, donde las ciudades han des-
bordado los marcos municipales, relacionándose Es así como en las grandes aglomeraciones urba-
con otras áreas urbanas y a su vez integrándose nas se desarrollan complejas problemáticas que
más a los hinterlands productivos dedicados a se vinculan directamente con la incapacidad de
la agricultura, provisión de alimentos y materias gobernar la ciudad real, estas son: primero, la
primas. De tal forma, el desbordamiento de las fuerte segregación y fragmentación; segundo,
ciudades ha implicado la conformación de ciuda- la excesiva dependencia del transporte privado;
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tercero, la dualización del mercado laboral, don- cuentro, universidades, centros de servicios, etc.
de se enfrenta el empleo formal vs. el informal; en toda el área metropolitana (Rojas, Cuadrado,
cuarto, la suburbanización, entendida, como el & Fernández, 2005, p. 87). Todo esto, genera re-
asentamiento en las periferias de la ciudad ya sea tos en materia de infraestructura, equipamientos
de nuevos habitantes o empresas e industrias; y, básicos, servicios públicos, vivienda, movilidad,
quinto, la multiplicación de centralidades a través salud, educación, seguridad, bienestar, medio
de la construcción de diferentes centros de en- ambiente, espacio público, entre otras.

CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDAD
Al respecto, Manuel Hercé (2013) plantea que una ciudad se media por la cuantía de habitantes
el modelo de construcción de la ciudad sobre su muertos en las epidemias de cólera, lo que hizo
territorio depende de la capacidad de extensión que se empezara a pensar en la construcción de
que le ha ido proporcionando el establecimiento redes de agua potable como una herramienta de
de las diferentes infraestructuras de servicios ur- ingeniería urbana, así como la construcción de
banos que progresivamente se han incorporado un sistema de alcantarillado y una creciente pre-
en ellas. En otras palabras, cada nueva infraes- ocupación pública por lograr la aireación de las
tructura implementada en la ciudad fue generan- viviendas. En este sentido, el higienismo se con-
do un determinado modelo de territorio en don- centró en cinco aspectos fundamentales como el
de fue necesario replantear nuevos instrumentos abastecimiento de agua potable, la eliminación
de ordenación para adaptarse a las nuevas ciu- de las aguas sucias, la acumulación de desechos
dades y generar paradigmas de planeamiento. orgánicos en las calles, la ubicación de mataderos
De esta manera, la introducción de los diferentes y cementerios y las condiciones de las viviendas y
servicios urbanos establece un valor diferente de edificios. Otra infraestructura urbana que fue de-
la ciudad en cada época, espacios de diferente terminando el modelo de ciudad en esta prime-
reparto de la renta urbana y una variada utilidad ra etapa fue la inversión en alumbrado, que tuvo
de los instrumentos de ordenación y redistribu- una trascendencia enorme en la transformación
ción de la renta (p.30-33). Bajo esta perspectiva, de la vida urbana y en la organización de la vida
el autor afirma que las inversiones en la ciudad se privada.
plasmaron en cuatro campos: las formas de pro-
Segundo. Infraestructuras de transporte, como el
ducción, el transporte, los nuevos servicios urba-
ferrocarril, los autobuses de tracción animal, los
nos, y las comodidades introducidas en la vida
tranvías sobre rieles con tracción de vapor y pos-
doméstica. Por lo que clasifica las infraestructu-
teriormente electicos. La invención de la corrien-
ras de servicios urbanos introducidas en la ciudad
te alterna, la bicicleta y el automóvil. Los nuevos
en tres categorías:
sistemas de trenes y tranvías fueron un factor de
Primero. Las primeras redes de agua potable y de extensión de la ciudad y de creación de periferias.
alcantarillado, distribución de gas para el alum- La invención del ascensor constituyó una de las
brado público y redes urbanas de telégrafo. El piezas esenciales para el desarrollo de la evolu-
desarrollo de la máquina de vapor fomentó la ción de la edificación porque de un lado, permitió
industrialización de las ciudades y su aplicación alcanzar alturas superiores y el uso generalizado
al transporte revolucionó la propia ciudad y su de los edificios y de otro lado permitió el desa-
territorio de influencia. Sin embargo, a mediados rrollo de la división horizontal para el uso autó-
del siglo XIX la eficacia de los poderes públicos en nomo de familias o empresas. Otro invento que
14 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

transformó la vivienda urbana fue la aparición de dad y el petróleo como fuentes de energía básica,
los contadores de gas, agua y electricidad. Este creando nuevos servicios urbanos. Así, el cambio
invento permitió la distribución a domicilio de es- más significativo que se logró a partir de la elec-
tos servicios creando cierta equidad en tanto se tricidad se produjo cuando se adaptaron las má-
relacionó el costo con la cuantía de consumo. quinas a la producción masiva centralizada para
ser distribuida por la ciudad.
Tercero. El desarrollo de nuevas infraestructuras
de servicios urbanos como la electrónica, la in- Ahora bien, la disponibilidad y acceso de la pobla-
formática y la telefonía celular que asociados a ción a diversas infraestructuras de servicios urba-
la especialización del transporte configuraron un nos es lo que permite cubrir los requerimientos
nuevo orden espacial en el que las relaciones de de los individuos, grupos sociales y comunidades
proximidad fueron sustituidas por las de cone- respecto a un determinado componente de ne-
xión. En el último tercio del siglo XIX se produjo cesidad. Así, el aumento en la calidad de vida de
una transformación de la ciudad que se dio en los ciudadanos está estrechamente relacionado
torno a la sustitución del carbón por la electrici- con la implementación de un dispositivo de in-
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Instituto de Estudios Urbanos

en detrimento de la calidad de vida de


los ciudadanos. (Banco de Desarrollo de
América Latina, 2011, p.12)
En este contexto, la tendencia de localización de
las actividades económicas en los municipios co-
lindantes a la ciudad principal ha creado ciertas
dificultades en las aglomeraciones, en la medida
en que los municipios pequeños no cuentan con
la infraestructura necesaria para soportar las exi-
gencias e intercambios con la gran ciudad. Razón
por la cual, este es uno de los desafíos que se le
generan al Estado, dado que en todas las aglome-
raciones urbanas, la interconectividad de las ciu-
dades se convierte en una necesidad fundamen-
tal para satisfacer las necesidades de la totalidad
de la población urbana en expansión.
Asimismo, el fuerte crecimiento de las
principales urbes ha tenido un impacto
importante en los sistemas viales, la con-
gestión vehicular, el estado del transpor-
te, los servicios públicos y los índices de
accidentes […] La saturación poblacional
muestra también sus efectos negativos en
el incremento de los niveles de pobreza y
exclusión social, así como en los índices de
contaminación ambiental. (Banco de De-
sarrollo de América Latina, 2011, p.12)
Razón por la cual, todos estos retos deben ser vis-
tos de forma interrelacionada, como es el caso
fraestructuras de servicios urbanos efectivos y de la inevitable relación entre la movilidad y el
la buena gestión y administración de la ciudad medio ambiente e incluso el debate sobre la ne-
por parte del gobierno local. Para Enrique García, cesidad de equilibrar el crecimiento económico y
presidente ejecutivo de la Corporación Andina de un medio ambiente sostenible; esto porque:
Fomento (CAF):
La calidad del medio ambiente “constitu-
El rostro urbano de América Latina ha ye el capital natural que sustenta el creci-
experimentado un acelerado proceso de miento económico y la competitividad a
cambios en las últimas décadas. Pequeñas largo plazo, y son factores que ayudan a la
ciudades se han convertido en metrópo- reducción de la pobreza y el mejoramien-
lis y urbes más grandes han pasado a ser to del bienestar social” (bid, 2003), por lo
megalópolis. Sin embargo, los servicios que los impactos negativos del desarrollo
públicos y los presupuestos para el man- económico, y en particular del crecimiento
tenimiento y desarrollo de infraestructura urbano, afectan también negativamente al
no siempre han acompañado ese creci- potencial de desarrollo de los países. (Ro-
miento, sino que han quedado rezagados jas, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.475)
16 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

El crecimiento de las áreas urbanas implica dos mía mundial, al punto de quedar desconectadas
efectos directos para el gobierno del Estado local; de su región e incluso de su nación.
primero, una cantidad considerable de personas
que demandan una serie de necesidades básicas En el mismo sentido, las dinámicas criminales pre-
para desarrollar su vida de la mejor forma posible sentes en el territorio representan para las áreas
y asegurar su bienestar, y segundo, áreas urba- urbanas un gran reto en seguridad, puesto que el
nas que aglutinan una variedad amplia de tran- crimen tiene una larga experiencia en funcionar
sacciones y disputas entre las personas, grupos, de forma metropolitana, mientras que el Estado
organizaciones y agentes del gobierno que des- sigue funcionando municipalmente. Al respecto,
encadenan procesos de violencia colectiva (Tilly, Tilly (2007), Centeno (2014) y algunos teóricos del
2007). En razón a lo anterior, la defensa nacional riesgo (Domínguez, García, Hebberecht, & Reca-
también es otro de los aspectos de vital impor- sens (2003) relacionan el aumento de la inseguri-
tancia, ya que las ciudades también funcionan dad con el factor institucional y señalan que es la
como centros internacionales del crimen orga- incapacidad del Estado de prevenir, instituciona-
nizado y de las rentas lizar y con-
ilegales transnacionales; tener los
los avances en tecnolo-
actos vio-
gías de la información y
las comunicaciones en Las dinámicas criminales represen- lentos de
las colec-
el contexto de la globali-
zación han facilitado sus tan para las áreas urbanas un gran tividades
residentes
operaciones y permitido
que estas organizacio-
reto en seguridad, puesto que el en su terri-
nes encuentren en las crimen tiene una larga experiencia en torio, es lo
que causa
ciudades un refugio para
su funcionamiento. Así, funcionar de forma metropolitana. la inseguri-
“la soberanía estatal, ya dad en las
debilitada por los pro- ciudades.
cesos de globalización e Ya que, a
identificación, se ve di- nivel local,
rectamente amenazada por las redes flexibles del cada municipio define sus propias políticas so-
crimen, que sortean los controles y asumen un bre seguridad urbana de manera independiente
nivel de riesgo que ninguna otra organización es y descoordinada y aún tienen limitaciones admi-
capaz de absorber” (Castell, 1999, p. 229). Ahora nistrativas municipales para ejercer funciones en
bien, estas nuevas metrópolis, al establecer sis- la ciudad real que se expande por diferentes mu-
temas de redes con otras ciudades, ya no solo
nicipios, por lo cual, se hace necesario contar con
a nivel nacional, sino a nivel mundial, aparecen
políticas públicas para el control territorial urba-
como el espacio físico donde se desarrollan las
no, la creación de procesos de integración geoes-
dinámicas tecnológicas, financieras y de nego-
cios transnacionales. Esto da lugar a un “sistema tratégica entre los municipios que conforman las
urbano transnacional”, en donde las ciudades se aglomeraciones y el delineamiento de nuevos
convierten en sitios estratégicos para la econo- planes de control a la criminalidad.
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Instituto de Estudios Urbanos

GOBIERNO URBANO
En este complejo contexto de
las ciudades surge la necesi-
dad de la planificación urbana
para crear reglas encaminadas
a regular el derecho de pro-
piedad, la producción y uso
del suelo urbano, la capacidad
de extensión de las diferentes
infraestructuras de servicios
urbanos y de las instituciones
de gobierno. En palabras de
Manuel Hercé (2013), la pla-
nificación de la ciudad se hizo
necesaria para garantizar que
lo invertido en suelo o techo
no perdiera valor, sino que se
incrementara con el tiempo,
para facilitar espacios conti-
nuos y públicos para instalar
en ellos las redes de servicios,
y como un referente que ac- capacidad de los gobiernos se refiere “al grado en
tuara como fiel en la balanza en los conflictos en- que los agentes gubernamentales controlan los
tre lo público y lo privado, o entre particulares (p. recursos, las actividades y las poblaciones dentro
148). No obstante, más allá de la planificación en- del territorio en que ejercen el gobierno” (p. 40).
tendida como un instrumento técnico, esta debe La capacidad tiene variaciones dependiendo del
ser vista como una herramienta de gobierno para nivel de control: a mayor control, se habla de ca-
facilitar los procesos de gobernanza y enfrentar de pacidad alta; en ausencia de control, se habla de
manera eficaz y efectiva los nuevos retos que traen capacidad baja. Empero, ningún gobierno alcanza
consigo las nuevas aglomeraciones urbanas. niveles absolutos de control y aquellos gobiernos
de capacidad baja, es decir, aquellos que poseen
Antes de entrar a analizar los problemas de go- un bajo control de los recursos, actividades y po-
bernanza que exige gobernar un área urbana en blaciones dentro del territorio que gobiernan,
el mundo contemporáneo, es necesario estable- “no sobreviven mucho tiempo” por la aparición
cer que se entiende por gobierno y capacidad ins- de presiones internas (Tilly, 2007, p. 40).
titucional. Al respecto, Charles Tilly (2007) define
un gobierno como “una organización sustancial, Bajo la misma línea, el análisis que hace Miguel
duradera y limitada que ejerce el control de los Ángel Centeno (2014), sobre la debilidad de los
principales medios concentrados de coerción Estados latinoamericanos, se pueden rastrear
dentro de un territorio” (p. 9). En este sentido, algunos elementos conceptuales sobre la capaci-
el control de la coerción apunta a ejercer un con- dad de los Estados. En primer lugar, los Estados
trol del territorio y, en consecuencia, al controlar deben contar con una capacidad institucional bá-
el territorio permite brindar los servicios básicos sica para suministrar salud, educación, vivienda,
como salud, educación, seguridad y justicia. Y la transporte, infraestructura de comunicaciones,
18 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

además, de suministrar y administrar los bienes su capacidad de gobernabilidad y gobernanza. Es


públicos y controlar la violencia. Si se toman las así como la relación entre las ciudades y los Esta-
variaciones de capacidad de Tilly frente al análisis dos cuestiona la conformación de estos últimos,
de Centeno, se puede afirmar que en los niveles ya que la realidad indica que la comprensión de
de capacidad alta, los Estados brindan acceso las dimensiones geoestratégicas de las áreas ur-
a educación de calidad, integran a la sociedad banas solo pueden ser comprendidas en función
creando una noción de ciudadanía, recaudan de un poder estatal efectivo en términos de capa-
suficientes impuestos para el mantenimiento de cidades gubernamentales y las ciudades, asumen
las infraestructuras burocráticas y de servicios, y con mayor fuerza un papel relevante, ya no solo
dirimen conflictos a través de las estructuras de como depósito de población sino como agentes
justicia. En resumen, un Estado de capacidad alta, de las decisiones sobre cómo intervenir en la vida
pone en práctica sus decisiones a la vez que otor- pública, cuanto replegarse en la privada; elegir
ga a la sociedad sus requerimientos constantes. una obligación religiosa, etc. (Giddens, 2011, p.
En Charles Tilly (1992) se puede observar que 29-35). Para Giddens, dichas encrucijadas no solo
los esquemas de revelan la evolu-
acumulación y ción social, sino
co n c e nt ra c i ó n también permi-
de capital y coer- ten hacer un exa-
ción permiten el Las aglomeraciones urbanas generan men de poder.
crecimiento de
los Estados. En un desafío para el Estado tanto a nivel En consecuencia,
las aglomeracio-
otras palabras, a
mayores niveles central como a nivel local y surge la nes urbanas ge-
neran un desafío
de acumulación
y concentración,
necesidad de interconectar los centros para el Estado
mayor capacidad. urbanos con las regiones. tanto a nivel cen-
tral como a nivel
Así, el crecimien-
local y surge la
to constante de
necesidad de in-
la acumulación
terconectar los
y concentración
centros urbanos con las regiones y establecer
de la coerción permite que los Estados tengan la
mecanismos de capacidad institucional que per-
capacidad de controlar su territorio, administrar,
mitan identificar, gestionar y administrar los flujos
extraer recursos de la población y posteriormen-
reales de intercambios urbanos que se dan entre
te distribuirlos. Y en el caso del capital, su creci-
las principales ciudades y sus municipios aleda-
miento en acumulación y concentración permite
ños; así como un constante reacomodo de la po-
el crecimiento de las ciudades, generando espa-
cios de flujos de capitales, inversiones y la redis- lítica que permita crear nuevas formas de gober-
tribución de la riqueza (pp. 40-45). nar, en donde los diferentes desafíos no terminen
por destruir la ciudad. Si bien, el Estado moderno
Expuesto lo anterior, es un hecho que la globa- logra dominar las áreas urbanas producto de la
lización y la interconectividad entre las ciudades centralización, en efecto, lo que está ocurriendo
no solo ha promocionado el fenómeno de la me- es que las grandes ciudades ganan un alto nivel
tropolización, también ha producido que el orden de autonomía y en consecuencia un fuerte poder
establecido por los Estados dentro de las ciudades político, que deja en entredicho el concepto de
esté en crisis, en tanto el Estado está perdiendo Estado-nación y revive la noción de ciudad-esta-
19
Instituto de Estudios Urbanos

do; en síntesis, el Estado aún no tiene una apues- do cada vez más democráticos. En 1980
ta estratégica de gobierno urbano y la urgencia solo tres países eligieron a sus alcaldes por
de esta política urbana hoy es inexistente en el voto popular, mientras que, en 1997, este
país. Si bien la democracia y la descentralización fue el método adoptado en 17 de los 26
son un avance favorable; la capacidad financiera países latinoamericanos miembros presta-
e institucional es limitada y no son claros los pa- tarios del Banco Interamericano de Desa-
rámetros de descentralización, de las responsabi-
rrollo. Ese mismo año, en otros seis paí-
lidades y los recursos.
ses, los gobernantes fueron designados
En la mayoría de los países latinoamerica- por consejos municipales electos. (Rojas,
nos, los gobiernos locales se están volvien- Cuadrado, & Fernández, 2005, p.45)

DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
En Colombia, con la Constitución Política de adquirieron independencia, de manera que el go-
1886, la organización política, jurídica y adminis- bernador perdió su facultad de revocarlos y de-
trativa del Estado colombiano se caracterizaba jarlos sin ejecución.
por un fuerte centralismo. Sin embargo, en 1986
se logró modificar la constitución y se dio inicio a En este contexto, los alcaldes en Colombia ad-
un proceso de descentralización del Estado, con quirieron atribuciones especiales y se empezó a
la elección de alcaldes a través del voto popular configurar en el país una especie de descentra-
y no por elección libre del Gobernador de De- lización que permite hablar del Estado en tres
partamento como se niveles —aunque conservado en atributo de la
hacía de antaño. El centralización política—:
Acto Legislativo 01 el nacional, regional y lo-
de 1986 establecía cal. Dentro de las atribu-
que todos los ciuda- El Régimen para las Áreas ciones están: conservar el
orden público; nombrar
danos podían elegir
directamente al Pre-
Metropolitanas no es suficiente y remover libremente los
sidente de la Repú- y sus facultades, en la práctica, gerentes de entidades
descentralizadas; nombrar
blica, los Senadores,
Representantes, Di- se encuentran restringidas por el tesorero del municipio;
tener jurisdicción coacti-
putados, Consejeros
Intendenciales y Co-
la autonomía municipal. va; presentar proyectos de
misariales, Alcaldes acuerdo al concejo muni-
y Concejales Muni- cipal sobre presupuesto
cipales y del Distrito anual, organización admi-
Especial. La primera elección popular de alcaldes nistrativa, creación de comunas y corregimientos,
fue el 13 de agosto de 1988 y con ella se dio paso así como programas municipales de inversiones;
a una nueva situación que generó cambios políti- y, la supervisión, además de la coordinación de los
cos y administrativos, entre los que se destacan: servicios que presta el Estado nacional y regional
primero, que los alcaldes ya no serían los agentes dentro del local. Adicionalmente, la reforma tam-
del gobernador y por tanto pasarían a ser jefes bién implicó una mayor participación ciudadana
de la administración de su respectivo municipio; en el gobierno local, una mayor autonomía de los
y, segundo, los actos y decisiones de los alcaldes municipios, una reorganización social permitien-
20 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

do el mejoramiento en la atención y despliegue (i) la falta de autonomía vis a vis entre los
de infraestructuras de servicios urbanos y físicas distintos gobiernos locales existentes y el
frente a nuevas exigencias de la sociedad. Estado; (ii) la falta de “capacidad institu-
cional”; (iii) la falta de recursos financieros;
Ya para la década de 1990, la Constitución Política (iv) la falta de competencias adecuadas; y
de 1991 entró a determinar la organización del ré- (v) la inadecuación entre el territorio juris-
gimen municipal en Colombia, las atribuciones de diccional y el área metropolitana funcio-
los alcaldes y de los concejos municipales. En el nal. (Rojas, Cuadrado, & Fernández, 2005,
título XI, “sobre la organización territorial”, capí- p.217)
tulo 3, “del régimen municipal”. De esta manera,
la Constitución Política de 1991 reafirma algunas En razón a que, en primer lugar, incluso las for-
de las atribuciones que la reforma constitucional mas de gobierno metropolitano más integradas
de 1986 otorgó a los alcaldes y municipios. Pero carecen de autonomía, es decir, no tienen la ca-
además, exige al gobernante de los municipios la pacidad jurídica y política para sancionar y eje-
presentación de un programa de gobierno al mo- cutar sus propias estrategias (Rojas, Cuadrado,
mento de la inscripción electoral, el cual deberá & Fernández, 2005, p.218), a manera de ejem-
ejecutar y cumplir du- plo, el Plan Estratégico
rante el cuatrienio si es Metropolitano de Or-
que es elegido a través denamiento Territorial,
del voto popular; da la al tener solo un alcance
facultad al municipio “El buen gobierno de las ciuda- estratégico sobre el terri-
de gravar la propiedad
inmueble y determinar
des es crucial para su progreso torio metropolitano, más
allá de intentar coordi-
los tributos; define las social y económico”. nar, no puede incidir en
categorías de los mu- el ordenamiento territo-
nicipios teniendo en rial de los municipios. En
cuenta su población, este sentido, sus estra-
recursos fiscales, im- tegias para la gestión in-
portancia económica y geográfica y permite la tegral del agua, el sistema metropolitano de vías
constitución de áreas metropolitanas cuando dos y transporte público urbano, los equipamientos
o más municipios tengan relaciones económicas, metropolitanos, la vivienda social y prioritaria,
sociales y físicas. el ordenamiento del suelo rural y suburbano, el
reparto equitativo de cargas y beneficios, entre
Esto último, fundamentó la promulgación de la otros, si bien deben ser considerados con los mu-
Ley 1625 del 29 de abril de 2013, mediante la nicipios en sus planes de ordenamiento territorial
cual se expidió el Régimen para las Áreas Me- no pueden ser exigidos ni verificados.
tropolitanas, dotándolas de un régimen político,
administrativo y fiscal para la administración de En segundo lugar, en la práctica los acuerdos me-
sus funciones. Sin embargo, dicho instrumento tropolitanos no tienen competencias amplias de
normativo no es suficiente y sus facultades, en ámbito local y esto radica “en la diferencia que
la práctica, se encuentran restringidas por la au- puede existir entre las responsabilidades de jure
tonomía municipal. Es como lo menciona (Rojas, dadas a los ordenamientos metropolitanos y las
Cuadrado, & Fernández, 2005, p.217) una suma competencias de facto, y en parte a que algunos
de ambigüedades derivadas de: otros escalones gubernamentales se han negado
21
Instituto de Estudios Urbanos

a transferir determinadas funciones metropo- nos no corresponde con el área funcional” (Rojas,
litanas” (Rojas, Cuadrado, & Fernández, 2005, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.219). Todas es-
p.218), ejemplo de esto, lo es la competencia am- tas ambigüedades señalan una vez más, la impor-
biental establecida para las áreas metropolitanas, tancia del gobierno urbano para la organización y
ya que si bien la ley establece que, está entre sus planeación del territorio.
facultades ejercer las funciones y competencias El buen gobierno de las ciudades es crucial
de autoridad ambiental en el perímetro urbano, para su progreso social y económico. Este
desconoce que las áreas también están confor- desafío se aborda en medio de un amplio
madas por suelo rural, dejando en el limbo estas y complejo proceso de descentralización,
competencias entre las Corporaciones Autóno- que en forma sostenida y creciente ha
mas Regionales y las áreas metropolitanas. transferido funciones y recursos desde los
En tercer lugar, “hay una falta de recursos finan- niveles centrales de gobierno a los gobier-
cieros, así como de libertad para gastarlos cuando nos locales. (Rojas, Cuadrado, & Fernández,
estos existen. En las modalidades de gobernabi- 2005, p.30) […] No obstante, un obstáculo
lidad entre municipios, estos son, muy a menu- frecuente para la descentralización es el
do, reacios a transferir recursos financieros de marco obsoleto y poco eficiente de relacio-
manera automática a las autoridades conjuntas nes intergubernamentales. La redistribu-
y prefieren mantener el control sobre ellos” (Ro- ción de responsabilidades entre niveles de
jas, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.218), como gobierno no ha estado siempre sustentada
ocurre ante la ausencia de recursos de las áreas con la correspondiente asignación de re-
metropolitanas para ejercer la función de autori- cursos o con los incentivos adecuados para
dad de transporte público en el área de su juris- que los gobiernos locales pudieran recau-
dicción y por último, “el territorio jurisdiccional dar los ingresos suficientes. (Rojas, Cuadra-
de la mayoría de los ordenamientos metropolita- do, & Fernández, 2005, p.46)

A MANERA DE CONCLUSIÓN
Es evidente que en el actual período histórico las ofrecer nuevos bienes, servicios y oportunidades.
ciudades se han convertido en enclaves básicos En este sentido, el crecimiento de las ciudades
del llamado proceso de globalización, y en con- hace necesario un constante reacomodo de la
secuencia generan grandes tensiones, y con ellas política que permita crear nuevas formas de go-
importantes transformaciones, en las relaciones bernar, y así, los diferentes desafíos no terminen
de las áreas urbanas, y los Estados. Este proceso por destruir la ciudad. Si bien se han adelantado
actual se caracteriza por la creciente autonomía importantes esfuerzos encaminados en el estudio
de las áreas urbanas, las que a su vez han con- de los aspectos que inciden en las condiciones de
formado redes de relación global que escapan al vida de las poblaciones en las ciudades y la bús-
control de los Estados, y en esa medida las áreas queda de información que permita dar cuenta
urbanas son espacios en donde suceden los nue- del desempeño de programas y proyectos guber-
vos ensamblajes de poder, territorios e institu- namentales, de la participación en su seguimien-
ciones. Los anteriores desafíos muestran que las to y realización, hay una limitación con respecto
metrópolis, con su acelerado crecimiento urba- al estudio del fenómeno reciente y explosivo de
no acompañado del aumento estrepitoso de la las aglomeraciones urbanas y sus implicaciones
población, están obligadas a suplir necesidades, para la gestión gubernamental.
22 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

La aparición de aglomeraciones metropo- tración financiera y la gestión creativa del


litanas plantea un gran desafío a los es- desarrollo local. (Rojas, Cuadrado, & Fer-
fuerzos descentralizadores. A la compleja nández, 2005, p.51)
tarea que supone el traspaso de funciones
y recursos a instituciones relativamente En razón a lo anterior, el debate permanece
débiles, se unen los difíciles problemas abierto y el Instituto de Estudios Urbanos (IEU)
de coordinación entre jurisdicciones, en se enmarca como un Instituto académico que,
cuanto a la provisión de servicios y a la desde su creación, ha impulsado la comprensión
gestión del desarrollo de estos conglome- de las dinámicas y fenómenos urbano-regionales,
rados urbanos. (Rojas, Cuadrado, & Fer- contribuyendo al análisis de las políticas públicas
nández, 2005, p.46). Los gobiernos locales y proponiendo modelos de gestión acordes al
necesitan suficiente capacidad institucio- contexto de los centros urbanos del país. Los cua-
nal para desarrollar sus complejas fun- les, replantean el papel del tradicional gobierno
ciones. Dicha capacidad requiere un lar- urbano y en cierto sentido reconfiguran el poder
go período de gestación. Debe asimismo político de los Estados-nación, dada la importan-
proveer bases legales y operativas sólidas cia que asume la ciudad y con ella los diferentes
para la dirección de personal, la adminis- esquemas asociativos territoriales. En otras pala-
23
Instituto de Estudios Urbanos

bras, esta evolución de las ciudades en el mundo miento urbano y los procesos de conurbanización
contemporáneo, permite tener una perspectiva o metropolización que se han acentuado en las
mucho más amplia, compleja y actualizada de las últimas décadas. De igual manera en Colombia
principales problemáticas a las cuales se enfrenta las ciudades intermedias y pequeñas también
hoy en materia de fenómenos urbanos, especial- están presentando nuevas dinámicas debido a la
mente los que se vinculan a la relación entre go- inserción de las tecnologías de comunicación que
bierno local, capacidad de gobierno, territorio y han cambiado sustancialmente la relación entre
geografía urbana. En consecuencia, el desarrollo los ciudadanos y han venido nuevos desafíos al
regional y la descentralización, se convierten en gobierno urbano resultado de las nuevas formas
objeto especial de estudio; para definir el gobier- de sociabilidad, de participación política, de la
no del territorio, y con ello la dimensión política transparencia informativa y de la globalización de
del ordenamiento territorial, las principales varia- la vida cotidiana. En esta dirección es importante,
bles de los problemas de los gobiernos urbanos y pero sobre todo urgente, responder a la realidad
la aplicación de los instrumentos de planeación, de los asentamientos urbanos contemporáneos
gestión y financiación del territorio. desde la investigación y la reflexión académica,
pero con la mira puesta sobre los procesos de
Así mismo, los nuevos fenómenos poblacionales, gobierno y los modelos institucionales más ade-
las limitaciones político administrativas, y los de- cuados para responder a esta realidad, pues aun
safíos gubernamentales en las aglomeraciones cuando las áreas metropolitanas cumplen impor-
urbanas, se constituyen como objeto esencial tantes funciones en la creación de entornos favo-
de estudio para crear mecanismos que permitan rables para mejorar la competitividad económica
evaluar el gobierno del Estado local en las actua- y la calidad de vida, sus actuales marcos institu-
les dinámicas poblacionales. Y desde el Instituto cionales, de gestión y financieros son inexisten-
de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, tes, obsoletos o inadecuados para tratar las nece-
se ha venido estudiando la estrecha relación que sidades corrientes y futuras (OCDE, 2001 citado
existe entre la capacidad de gobierno, el creci- por Rojas, Cuadrado, & Fernández, 2005, p.136).
24 Debates de Gobierno Urbano: Gobierno de las metrópolis

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